upaya pencegahan tindak korupsi dalam kegiatan … · aliran uang dalam jumlah besar, barang dan...

1

UPAYA PENCEGAHAN TINDAK KORUPSI

DALAM KEGIATAN BANTUAN TSUNAMI

Prosiding The Jakarta Expert MeetingDiselenggarakan oleh

ADB/OECD Anti-Corruption Initiative for Asia and the PacificTransparency International dan Pemerintah Indonesia

Jakarta, Indonesia7–8 April 2005

Transparency InternationalAsian Development Bank

Organisation for Economic Co-operation and Development

2

© 2005 Asian Development Bank, Organisation for EconomicCooperation and Development, Transparency International

Hak cipta dilindungi Undang-Undang

Makalah ini disiapkan oleh Sekretariat ADB-OECD Anti-CorruptionInitiative for Asia-Pacific yang terdiri dari staff Asian DevelopmentBank (ADB), Organisation for Economic Co-operation and Develop-ment (OECD), dan Transparency International (TI). Hasil temuan,arti dan kesimpulan yang diungkap dalam makalah ini tidak selalumenampilkan pandangan ADB ataupun pemerintah negara-negaraanggotanya, maupun pandangan OECD dan negara-negaraanggotanya. ADB, OECD, dan TI tidak menjamin ketepatan datadalam makalah ini dan tidak bertanggung jawab terhadap segalaakibat yang ditimbulkan oleh penggunaan data tersebut. Penggunaanistilah “negara” tidak menyiratkan penilaian dari ADB, OECD, danTI mengenai status hukum wilayah kekuasaan atau status lainnya.

ISBN 979-99516-2-3

Tim Alih Bahasa dan Editor:

• Anung Karyadi• Soraya Aiman• Adhi Ardian Kustiadi• Nadia Hadad• Fabby Tumiwa

Diterbitkan oleh Transparency International Indonesia dengandukungan Transparency International

3

Kependekan dan Singkatan v

Kata Pengantar vii

Kesimpulan pertemuan dan kerangka kerja aksi 1

Ringkasan Catatan Hasil Pertemuan 7

Makalah Isu

1. Keterlibatan Negara Secara Aktif dan PengambilanKeputusan yang Partisipatif sebagai Cara MeningkatkanTransparansi - Kasus Rekonstruksi Gempa Bumi Kutch 25

2. Meningkatkan Transparansi Aliran Dana Bantuan -Pelaksanaan Good Governance untuk Rehabilitasi danRekonstruksi Aceh dan Nias 33

3. Penguatan Perlindungan Finansial dan KapasitasAdministratif - Mengelola Resiko Korupsi dalamKegiatan-kegiatan Bantuan Kemanusiaan 41

4. Memfasilitasi Pengadaan Barang dan Jasa dan Pelaksanaanyang Efektif dan Transparan – Penilaian Kebutuhan,Pembuatan Kontrak dan Pelaksanaan 51

5. Memastikan Efektifitas Pengawasan dan Evaluasi -Menggali Peran Mekanisme Umpan Balik Masyarakat 65

6. Efektifitas Mekanisme Anti Korupsi dan MekanismePengaduan - Pengalaman Pemerintah Malaysia 81

Lampiran

1. Background Paper: Kesempatan Korupsi dalamKejadian Bencana 91

2. Agenda pertemuan 107

3. Daftar peserta 114

Daftar Isi

5

ACA Anti-Corruption Agency, MalaysiaADB Asian Development BankBAPEL Badan PelaksanaBappenas Badan Perencanaan Pembangunan NasionalCRC citizen report cardCSC community score cardDAC Development Assistance Committee, OECDDFID Department for International Development,

United KingdomGSDMA Gujarat State Disaster Management

Authority, IndiaICB international competitive biddingICT information and communication technologiesIMC Integrity Management Committee, MalaysiaKPK Komisi Pemberantasan KorupsiLCG local government/donor coordination groupM&E monitoring and evaluationNGO non government organizationNSD National Security Division, MalaysiaOECD Organisation for Economic Co-operation and

DevelopmentPM&E participatory monitoring and evaluationRAN-PK Rencana Aksi Nasional-

Pemberantasan KorupsiRM ringgit MalaysiaPSPE Practices, Systems and Procedure Examination

Unit, MalaysiaSME small and medium-size enterpriseTI Transparency InternationalUN United NationsUSD United States dollar

Kependekan danSingkatan

1

PERTEMUAN PARA AHLI MENGENAI PENCEGAHANKORUPSI DALAM BANTUAN TSUNAMI(7-8 APRIL 2005, JAKARTA, INDONESIA)

antuan kemanusiaan dan rekonstruksi setelah bencana alamsangat rentan terjadi korupsi. Aliran uang dalam jumlah besar,barang dan jasa secara tiba-tiba, yang disertai tekanan untuk

memberikan bantuan dengan segera, serta kesempatan-kesempatanekonomi penting yang muncul dari rekonstruksi berskala besar,menyumbang terjadinya kenaikan resiko korupsi, kemubaziran dankesalahan pengelolaan. Melihat skala dan cakupan dari bantuanrekonstruksi yang dibutuhkan setelah bencana tsunami 26 Desember2004 lalu, Asian Development Bank (ADB), the Organisation for Eco-nomic Co-operation and Development (OECD), Transparency Inter-national (TI) dan Pemerintah Indonesia bersama-sama menjadi tuanrumah pertemuan dua hari mengenai pencegahan korupsi dalambantuan tsunami. Pertemuan berlangsung pada 7-8 April 2005 laludi Jakarta, dihadiri oleh perwakilan dari enam Negara yang terkenabencana (India, Indonesia, Malaysia, Maladewa, Srilangka dan Thai-land), organisasi-organisasi donor bilateral dan multilateral sertamasyarakat sipil, yang mendiskusikan resiko-resiko daripenyalahgunaan dana bantuan dan mengidentifikasikan cara-carayang konkret untuk mengurangi resiko-resiko tersebut.

Untuk memastikan bahwa dana bantuan dikelola dengan baikdan menguntungkan masyarakat yang terkena bencana alam, parapeserta setuju pentingnya kerja-kerja konkret dan spesifik yang harusdiambil oleh pemerintah yang terkena bencana, masyarakat sipil,organisasi-organisasi donor dan pemerintahan internasional. Parapeserta mencapai sebuah kesepakatan umum mengenai kerangkakerja sebagai acuan kegiatan yang diterapkan untuk mencegahkorupsi dalam pemberian bantuan kemanusiaan dan rekonstruksi.Kerangka kerja tersebut diharapkan menjadi panduan bagi parapengambil kebijakan (stakeholders), masyarakat sipil (civil society),lembaga-lembaga donor dan lembaga internasional.

Kerangka Kerja Aksi

Masyarakat dan pemerintah yang terkena dampak bencana,termasuk organisasi-organisasi non pemerintah, sektor swasta,organisasi donor dan pemerintahan internasional harus bekerja sama

Kesimpulan Pertemuan

B

dan Kerangka Kerja Aksi

2

untuk memastikan pemberian bantuan dan rekonstruksi tidak dirusakoleh korupsi. Aksi-aksi kolektif yang dikembangkan ini harusmenguatkan kepercayaan antar stakeholder serta mengarah padapenyaluran sumber daya yang lebih efektif kepada masyarakat yangterkena dampak.

Keterlibatan Negara Secara Aktif

Negara-negara yang terkena bencana harus melatihkepemimpinan yang efektif terhadap bantuan dan rekonstruksikemanusiaan dan harus dimungkinkan untuk melakukannya.Pemerintahan negara yang terkena dampak bencana dalam dialogdengan masyarakat lokal, masyarakat sipil, lembaga donor dan sektorswasta, harus berjanji untuk menerapkan strategi-strategi rekonstruksinasional menjadi program-program operasional yang diprioritaskandan mengutamakan hasil serta memimpin pengkoordinasian bantuanyang diterima bersama program-program pembangunan lainnyayang sedang berjalan.

Lembaga donor harus berjanji untuk menghormatikepemimpinan negara-negara yang terkena dampak bencana dalamupaya pemberian bantuan dan rekonstruksi serta membantumenguatkan kapasitas negara-negara tersebut agar dapat terlibatsecara aktif dalam berbagai proses. Bantuan yang diberikan lembagadonor juga harus menyesuaikan dengan strategi-strategi negaratersebut dan memberi dukungan sepenuhnya pada upayarekonstruksi nasionalnya.

Partisipasi Masyarakat

Partisipasi aktif komunitas masyarakat dalam setiap keputusanmengenai bantuan kemanusiaan dan rekonstruksi dapatmeminimalkan resiko korupsi. Partisipasi tersebut mulai sejak tahapawal bantuan, perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi proyek-proyekjangka panjang. Masyarakat harus diberi kesempatan menyuarakankebutuhannya dan membantu pengembangan rencana rekonstruksi,termasuk dalam evaluasi hasil akhir. Kapasitas ekonomi dan keahliandari komunitas tersebut harus dimanfaatkan sejauh dimungkinkandalam pemberian bantuan dan rekonstruksi untuk mengurangi biaya,memastikan solusi yang tepat serta membantu pemulihan ekonomi.

Akses Informasi

Untuk memastikan partisipasi yang lebih efektif dalampemberian bantuan dan rekonstruksi serta proses pembuatankeputusan mengenai isu-isu yang terkait, masyarakat korban bencana

3

membutuhkan informasi yang dapat diakses dan dipahami mengenaipemberian bantuan dan rekonstruksi. Termasuk manfaat bantuanyang diterima dan kompensasi dari pemerintah. Pemerintah, lembagadonor dan sektor swasta, organisasi-organisasi internasional danorganisasi masyarakat sipil lokal harus menjalankan strategi informasiyang komprehensif dan terpadu untuk mendukung akses yang diakuisecara internasional dalam standar informasi. Strategi-strategisemacam itu harus menggunakan format yang sesuai dengan bahasalokal untuk memastikan kemudahan akses bagi masyarakat lokal.Seluruh stakeholder juga harus berupaya mendukung peran mediauntuk memastikan adanya transparansi dalam pemberian bantuandan proses rekonstruksi.

Transparansi Aliran Bantuan

Kekhawatiran terbesar dari seluruh stakeholder adalahtransparansi dan kemampuan melacak aliran bantuan. Untukmerespon bencana tersebut dibutuhkan aliran dana yang cepat dalamjumlah besar, hal inilah yang mengakibatkan meningkatnya resikokorupsi. Oleh sebab itu, perlu ada mekanisme yang memadai untukmelacak aliran dana, mulai dari sumber hingga penerima akhir. Halpenting lainnya adalah mempublikasikan informasi mengenai aliranbantuan tersebut.

Untuk mewujudkan hal tersebut, dibutuhkan koordinasiinformasi dari seluruh stakeholder melalui sistem pelacakan nasionalyang dirancang untuk merespon kondisi darurat. Sistem pelacakantersebut dapat membantu pengkoordinasian, pengawasan danpengelolaan seluruh proses rekonstruksi di negara penerima bantuan.Sistem itu tidak hanya melacak kebutuhan dan komitmen-komitmentetapi menjadi sebuah alat yang efektif untuk memenuhi harapandalam penerapan transparansi, akuntabilitas dan tata kelola yangbaik. Alat tersebut penting untuk dikembangkan, dimiliki dan dikelolapemerintah dan masyarakat korban bencana, serta digunakan untukmengkoordinasikan bantuan dari seluruh pemberi bantuan danrekonstruksi termasuk para donor dan organisasi non pemerintahlokal dan internasional.

Sistem pelacakan nasional perlu untuk menunjukkan mekanismependanaan, khususnya mengenai anggaran, dan sumbangan daridana-dana multi donor yang disiapkan untuk bencana-bencanasemacam itu. Sistem pelacakan harus berisi informasi yang cukupkomprehensif untuk merespon permintaan-permintaan pemerintahdan donor tapi cukup sederhana untuk dapat diakses oleh komunitas-komunitas yang terkena dampak. Organisasi internasional dan paradonor harus mendukung pengembangan dan pemeliharaan darisistem pelacakan nasional semacam itu, dan juga mengumpulkan

4

informasi nasional untuk perbandingan antar Negara danpelaksanaan sistem pelacakan internasional yang sangat cocok.

Pengawasan dan Evaluasi

Pengawasan dan evaluasi mandiri yang efektif merupakan kunciuntuk memastikan pelaksanaan yang transparan dari program-pro-gram bantuan dan rekonstruksi. Pengembangan dan penerapan darimekanisme-mekanisme untuk memfasilitasi pengawasan semacamitu merupakan kepentingan yang vital. Kontrol internal danpengauditan eksternal yang efektif harus dilengkapi denganpendekatan-pendekatan yang diarahkan oleh komunitas, sepertiaudit-audit rakyat, yang memperkuat akuntabilitas kepadamasyarakat yang terkena dampak. Pendekatan-pendekatan semacamitu harus didorong oleh para pemerintah dan donor dan seluruh stake-holder harus melaksanakan tindakan-tindakan yang perlu untukmenyelesaikan masalah-masalah yang teridentifikasi.

Seluruh stakeholder harus berkomitmen pada mereka sendiriuntuk menjaga catatan-catatan keuangan yang mencakup danmenyediakan informasi yang berkala, transparan, comprehensive dandapat diakses mengenai pembuatan program, aliran bantuan danpembelanjaan.

Mekanisme Komplain dan Pelaporan

Negara-negara yang terkena dampak harus menyediakanprosedur-prosedur keluhan yang dapat diakses termasuk saluran-saluran pelaporan korupsi dan perlindungan untuk saksi(whistleblower) dalam konteks usaha-usaha bantuan dan rekonstruksikemanusiaan, termasuk untuk pekerja-pekerja sektor swasta danpublik, media dan masyarakat umum.

Akuntabilitas dan Koordinasi Bersama

Seluruh stakeholder bertanggungjawab untuk kerja-kerjamereka sendiri dalam proses-proses bantuan dan rekonstruksi. Sebuahprioritas besar untuk Negara-negara yang terkena dampak,masyarakat sipil dan para donor adalah untuk memperkuatakuntabilitas dan koordinasi bersama dalam hal penggunaan sumber-sumber dana bantuan dan rekonstruksi. Hal ini juga membantumemperkuat dukungan publik untuk strategi-strategi rekonstruksiyang diarahkan negara.

Para donor harus berkoordinasi baik dengan para pemerintahdan di antara mereka sendiri untuk menciptakan sebuah dialog reguleruntuk mencegah duplikasi dalam pembuatan program. Hal yang

5

hampir sama, aktor-aktor non pemerintah juga harus berkoordinasidengan pemerintah dan di antara mereka sendiri dan mencari, jikasesuai, kerja sama dengan stakeholder lainnya.

Pengembangan Kapasitas untuk Tata Kelola yang lebih Baikdan Pencegahan Korupsi

Sebagai sebuah konsekuensi dari bencana alam, lembaga-lembaga lokal dapat kehilangan kapasitasnya, pemerintah lokalmungkin diperkecil, dan lembaga-lembaga masyarakat sipil dapatmenjadi lemah. Hasilnya, penguatan kapasitas dari lembaga-lembagadan individu-individu di negara-negara yang terkena dampak jugapenting untuk menghadapi korupsi dalam usaha-usaha bantuan danrekonstruksi bencana. Pengembangan kapasitas untuk pencegahankorupsi yang lebih baik adalah tanggung jawab dari negara-negarayang terkena bencana di mana para donor dan organisasiinternasional memainkan fungsi sebagai pendukung. Tindakan-tindakan yang ditujukan pada penguatan lembaga-lembaga danorganisasi masyarakat sipil lokal harus mengakui keberadaan ahli-ahli yang ada di dalam negeri dan, jika memadai, menyediakanbantuan teknis untuk mendorong pelaksanaan dari kebijakan-kebijakan yang cukup yang bertujuan untuk mencegah danmengurangi korupsi.

Pengembangan kelembagaan semacam itu baik di dalampemerintah dan sektor non pemerintah harus secara khususmendorong pengelolaan finansial yang baik, termasuk pengaturan-pengaturan pengadaan barang yang efektif dan akuntabilitas ad-ministratif yang membaik, mendukung pelaksanaan proyek yangefektif, memastikan pengawasan yang baik dari penggunaan dana-dana donor dan nasional, dan memperkuat kapasitas untukmenindaklanjuti hasil-hasil audit dan laporan-laporan pengawasandan evaluasi. Pengembangan kapasitas kelembagaan juga harusmengarah pada memastikan bahwa hukum dan kerangka kerjaperaturan pengadaan barang publik dari negara-negara yang terkenadampak secara memadai memperhatikan situasi-situasi bencana.Kontrak-kontrak publik harus berisi sebuah pasal anti korupsi yangjelas mewakili sanksi-sanksi yang efektif untuk pelanggaran, danpelatihan etika dan “code of conduct” harus disediakan untuk stafpengadaan barang. Bila proses dapat dipercepat untuk mencerminkansituasi darurat, penawaran yang bersaing dan tindakan-tindakanlainnya untuk mendorong keefektifan biaya, pengadaan barangbebas korupsi tidak boleh dihindari kecuali berdasarkan pada kriteria-kriteria sesuai yang telah ditetapkan dalam kasus-kasus tertentu.

Para donor harus mendukung usaha-usaha semacam itu daripemerintah yang terkena dampak dalam bantuan pengembangan

6

kapasitas mereka dan dalam program-program bilateral dan foruminternasional seperti usaha-usaha kajian pengadaan barang ADB/OECD dan usaha-usaha penguatan kapasitas pengadaan barangOECD DAC/Bank Dunia. Untuk pengadaan barang yang didanaibantuan, mereka harus bergantung pada sistem pengadaan barangdari negara yang terkena dampak jika sistem sebelumnya cocokdengan standar yang disetujui bersama-sama atau, jika masalahnyabukan itu, harus menyetujui sistem-sistem yang disesuaikan lainnya.

Transparansi penuh diperlukan untuk seluruh informasi yangberkaitan dengan penilaian kebutuhan; penawaran, penyampaiandan penggunaan bantuan; aturan-aturan dan prosedur-prosedurpengadaan barang (misalnya melalui pakta integritas); kontrak-kontrak yang diberikan; dan kemajuan dalam pelaksanaan melaluilaporan-laporan publik yang reguler.

Langkah Selanjutnya

ADB, OECD dan TI akan menyebarkan kerangka kerja untukaksi ini seluas mungkin dan mempublikasikannya dalam bentukprosiding pertemuan. Mereka juga akan:

Secara aktif melakukan kontak-kontak bilateral dan multilateraldengan seluruh stakeholder untuk memajukan pelaksanaan darikerangka kerja aksi ini;Mendiskusikan kerangka kerja aksi ini dengan komunitas donorinternasional, khususnya melalui jaringan OECD DAC mengenaiPemerintah (GOVNET), dan juga dengan stakeholder kuncilainnya seperti organisasi-organisasi yang terlibat dalam bantuandan rekonstruksi kemanusiaan;Mendorong cabang-cabang nasional TI di negara-negara yangterkena dampak untuk menyebarkan dan mendiskusikan kerangkakerja aksi ini dengan stakeholder lokal; danMempertimbangkan membuat sebuah peta jalan (roadmap),untuk dipresentasikan pada Konferensi Asia Pasifik Anti KorupsiRegional OECD, untuk mengembangkan serangkaian panduanoperasional yang dapat digunakan untuk perencanaan, pelacakan,pengawasan dan pengevaluasian aliran bantuan dan pelaksanaanusaha-usaha bantuan dan rekonstruksi dengan pandangan untukmencegah kemubaziran, kesalahan pengelolaan dan korupsi didalam bantuan dan rekonstruksi kemanusiaan.

•

•

•

•

7

PENGANTAR

anya dalam waktu beberapa jam, bencana tsunami diSamudera Hindia telah menyebabkan bencana kemanusiaandalam skala yang sangat besar pada 26 Desember 2004

lalu. Bencana tersebut menyebabkan sedikitnya 300 ribu jiwameninggal dunia dan hancurnya ribuan komunitas masyarakat pesisir.Perkiraan biaya yang dibutuhkan untuk memperbaiki wilayah-wilayahyang terkena tsunami sekitar 11,5 milyar dollar AS (Asian Develop-ment Bank Review, April 2005). Sebagai respon atas bencanatersebut, negara yang terkena bencana dijanjikan bantuankemanusiaan secara besar-besaran untuk bantuan darurat danbantuan jangka panjang dalam jutaan dolar.

Aliran uang dalam jumlah besar, barang dan jasa yang secaratiba-tiba masuk ke daerah-daerah yang terkena tsunami,memunculkan kekhawatiran akan terjadinya kerusakan ekonomi yanglebih parah akibat korupsi, ketidakefisienan pemberian bantuan dankesalahan pengelolaan.

Tindak korupsi dalam pemberian bantuan kemanusiaan akanmelemahkan semangat dari aksi kemanusiaan itu sendiri, yaitu “tidakmelakukan kerusakan” (to do no harm). Tindakan yang korupmembuat persediaan bantuan makanan, air, obat-obatan danpenampungan sementara (shelter)-, mengakibatkan terjadinyapengalihan bantuan diluar masyarakat yang benar-benar menjadikorban atau munculnya pembagian bantuan yang tidak adil. Hal inimengakibatkan konsekuensi yang fatal bagi masyarakat korban, yangdapat mendorong keputusasaan sehingga dapat terlibat dalamkegiatan-kegiatan tertentu (seringkali illegal) sebagai cara untukbertahan hidup.

Semakin lama periode rekonstruksi, rentan terhadap korupsikarena adanya kecenderungan untuk memotong prosedur bakuuntuk mempercepat upaya rekonstruksi. Perencanaan yang tidaksesuai atau proses pembuatan kontrak yang menguntungkankepentingan kelompok tertentu, dapat mengakibatkanpembangunan jalan dan rumah yang berkualitas rendah atauterjadinya kesalahan pengalokasian yang mengarah kepadakepentingan komersial kepemilikan lahan tertentu tanpamempedulikan pemilik sebelumnya yang telah direlokasi. Hasil dariproses tersebut dipastikan akan mengabaikan kebutuhan para korbanyang bertahan hidup dan seringkali memarjinalkan korban yangberasal dari daerah miskin. Oleh sebab itu, pencegahan peluang

Ringkasan Catatan

H

Hasil Pertemuan

8

korupsi dalam pemberian bantuan kemanusiaan dan prosesrekonstruksi merupakan poin penting untuk memastikan bantuanyang efektif dan merata bagi korban yang membutuhkan.

Melihat cakupan dan skala dari bantuan kemanusiaan danrekonstruksi yang dibutuhkan setelah terjadinya tsunami, Asian De-velopment Bank (ADB), Organisation for Economic Co-operation andDevelopment (OECD), Transparency International (TI) danPemerintah Indonesia bersama-sama menjadi tuan rumah daripertemuan dua hari untuk mencegah korupsi dalam bantuan tsu-nami. Pertemuan tersebut dilaksanakan pada 7-8 April 2005 di Jakartayang dihadiri perwakilan enam negara yang terkena bencana tsu-nami (India, Indonesia, Malaysia, Maladewa, Srilangka dan Thailand),lembaga donor dan organisasi internasional serta kelompokmasyarakat sipil.

Pertemuan tersebut dibuka perwakilan Pemerintah Indonesia,Taufik Effendi, Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (MenPAN),menyambut baik kesempatan untuk mendiskusikan rekomendasi-rekomendasi konkrit menyikapi kemungkinan tindak korupsi dalampemberian bantuan tsunami. MenPAN mengharapkan pandangandan masukan dari para peserta yang sebagian besar merupakan pakarantikorupsi dalam pertemuan tersebut. Mewakili Transparency In-ternational, Peter Rooke mencatat bahwa resiko kemungkinanterjadinya korupsi dalam kegiatan pemberian bantuan kemanusiantelah diketahui secara luas, baik oleh pemerintah maupun masyarakat.Ia menambahkan masyarakat sipil memegang peranan penting dalammenghadapi resiko tersebut dan menyambut baik keterlibatan TIdalam pertemuan itu.

Meski diakui pertemuan ini bukan merupakan jawaban akhiruntuk mengantisipasi resiko korupsi dalam kegiatan pemberianbantuan tsunami, Jak Jabes dari ADB menilai pertemuan inimerupakan langkah penting untuk memastikan terjadinyatransparansi dalam pemberian bantuan kemanusiaan dan prosesrekonstruksi. Tujuan pertemuan ini adalah mengidentifikasikanlangkah-langkah prioritas dan konkrit setiap stakeholder yang terlibatdalam pemberian bantuan dan pekerjaan rekonstruksi, untukmencegah dan mengawasi korupsi dalam proses tersebut. PatrickMoulette, wakil OECD, mengatakan bahwa pertemuan ini akanmerumuskan isu-isu penting dalam pencegahan korupsi dan setiapstakeholder yang hadir mempunyai tanggung jawab untukmemastikan adanya transparansi di dalam penanggulangan bencanatsunami ini.

Pertemuan ini terdiri dari rapat pleno pembuka dan penutup,sebuah sesi meja, yang menekankan pada pendekatan aktualisasipencegahan dan pengawasan korupsi yang dilakukan pemerintah-pemerintah negara bencana, dan enam sesi tematik. Dari presentasi

9

dan diskusi para pakar selama pertemuan tersebut, para pesertamenyepakati sebuah kerangka kerja pelaksanaan sebagai langkahyang dapat diterapkan untuk mencegah korupsi dalam pemberianbantuan kemanusian dan rekonstruksi. Kesepakatan tersebut dapatdigunakan oleh pengambil kebijakan, masyarakat sipil, lembaga do-nor dan lembaga-lembaga internasional (lihat Kesimpulan Pertemuandan Kerangka Kerja Aksi).

PENDEKATAN PEMERINTAH DI NEGARA YANGTERKENA BENCANA TSUNAMIModerator: Gretta Fenner (OECD) dan Cobus deSwardt (TI Secretariat)

Bencana tsunami pada Desember 2004 lalu berdampak padamasyarakat dan perekonomian India, Indonesia, Malaysia, Maladewa,Srilangka dan Thailand dalam bentuk dan tingkat yang berbeda.Ekonomi, politik, dan struktur sosial negara-negara tersebut sangatberbeda, termasuk sistem dan infrastruktur antikorupsinya. Namunterlepas dari perbedaan itu, masing-masing negara memilikipendekatan tersendiri menyikapi pemberian bantuan kemanusiaandan proses rekonstruksi serta pencegahan korupsinya. Termasukmelakukan inovasi untuk menemukan jalan keluar sesuai dengantantangan yang dihadapi. Keberagaman jalan keluar tersebut pastiakan memberi manfaat bagi peserta yang hadir. Pertemuan di Jakartaini dapat dijadikan sebagai ajang pertukaran pengalaman penerapanlangkah-langkah antikorupsi dalam pemberian bantuan kemanusiaandan proses rekonstruksi paska bencana. Sekaligus memberi inspirasidan langkah tambahan serta memungkinkan adanya perbandinganuntuk mendapatkan jalan keluar yang memuaskan dan efesien dalamsituasi dan kondisi yang berbeda.

Meskipun skala kerusakan di Malaysia lebih kecil dibandingkannegara lainnya – biaya rekonstruksi yang dialokasikan mencapai 17juta dollar AS, Hasnan Bin Ahmad Zakaria dari Divisi KeamananNasional Malaysia (Malaysian National Security Division) mengakuiresiko terjadinya korupsi tetap ada. Ia mencatat ketidakjelasantanggung jawab dapat mengarah pada tindakan-tindakan korupsiterhadap sejumlah besar uang. Oleh sebab itu, pemerintah Malaysiameresponnya dengan mengeluarkan kebijakan nasional danpembagian kerja yang jelas antara lembaga-lembaga yang terkait.

Gelombang tsunami telah menghancurkan sekitar tiga puluhpersen daratan Maladewa yang menyebabkan kerugian materialmencapai 400 juta dollar AS– setara dengan 60% dari GDP negaraitu. Ibrahim Naeem dari Otoritas Moneter Maladewa (MaldivesMonetary Authority) menjelaskan bahwa negaranya telahmembentuk lembaga khusus untuk mengelola dana bantuan dan

10

rekonstruksi bencana tsunami yang diterima. Dana bantuan ini diawasioleh sebuah badan yang terdiri dari tiga pejabat pemerintah,anggota-anggota dari sektor pariwisata dan konstruksi sertaperwakilan wilayah dari United Nation Development Programme(UNDP). Meski belum ada laporan terjadinya penyimpangan danahingga saat ini, audit internal, audit eksternal dan audit kinerja terusdilakukan untuk mencegah dan mendeteksi kemungkinan korupsidimasa mendatang. Disisi lain, dewan antikorupsi Maladewa terusmelakukan pengawasan setiap proses rekonstruksi.

Di Srilangka, tsunami telah menewaskan 40 ribu jiwa dan lebihdari satu juta jiwa kehilangan tempat tinggal dan matapencahariannya. Komunitas nelayan negara tersebut hampirseluruhnya hancur, termasuk jalan-jalan dan jalur kereta api di wilayahpesisir. Menurut Kasgahamula Gedera Wimalasena Dahanayake dariDepartemen Pengawasan Bantuan Asing dan Anggaran Srilangka(Srilangka’s Foreign Aid and Budget Monitoring Department),negaranya tidak mempunyai rencana penanggulangan bencanauntuk menghadapi kejadian sebesar ini. Meski demikian, pemerintahsetempat membentuk tiga gugus kerja yang terdiri dari OperasiBantuan, Logistik, Hukum dan Peraturan dan rekonstruksi nasional.Sektor paling besar yang diidentifikasikan dalam rencana pelaksanaanrekonstruksi nasional adalah perumahan, perikanan dan jalan-jalan.

Konsultasi dengan komunitas masyarakat lokal dilakukan takhanya ditingkat nasional tapi juga ditingkat distrik. Untuk tahaprekonstruksi, petunjuk pengadaan barang dan jasa khusus disiapkanoleh pemerintah dengan berkonsultasi dengan lembaga-lembagadonor. Sejumlah isu secara terus menerus didiskusikan, termasuk zonalarangan (coastal Exclusion Zone) 100 meter diwilayah pesisir,perkiraan lambatnya pelaksanaan bantuan, bias wilayah dalamdistribusi bantuan dan partisipasi publik.

Skala kerusakan yang dialami Thailand berbeda denganSrilangka atau Indonesia. Meskipun begitu, bencana tsunami telahmenyebabkan ribuan jiwa kehilangan kehidupannya dan ribuan lebihlainnya kehilangan mata pencahariannya. Menurut NongkranChanvanichporn dari kantor Perdana Menteri Thailand,pemerintahnya belum pernah menghadapi bencana sebesar ininamun segera menyadari bahwa korupsi akan menjadi ancamannyata terhadap keefektifan bantuan. Dikatakannya, seluruhsumbangan dipusatkan pada lembaga khusus yang mengelola danabantuan tsunami (Tsunami Rilief Fund) dan dikelola oleh sebuahdewan eksekutif yang diketuai oleh deputi perdana menteri. Sejumlahproses pengawasan dan pengaduan telah disiapkan, termasukprosedur audit eksternal. Meski disisi lain muncul tantangan untukmenyeimbangkan pemberian bantuan secara cepat dan tepat dankebutuhan akan tranparansi.

11

KETERLIBATAN NEGARA SECARA AKTIF DANPENGAMBILAN KEPUTUSAN YANG PARTISIPATIFSEBAGAI CARA MENINGKATKAN TRANSPARANSIModerator: Todung Mulya Lubis (TI Indonesia)

Pengambilan keputusan partisipatif dalam perancangan strategipemberian bantuan, termasuk keterlibatan negara penerima bantuansecara aktif dalam strategi tersebut, merupakan kunci untukmeningkatkan transparansi dari upaya pemberian bantuan dan prosesrekonstruksi. Dengan mendorong pemanfaatan sumber daya sesuaidengan kebutuhan nyata, hal tersebut secara signifikan mengurangiresiko penyalahgunaan bantuan untuk tujuan yang menyimpang.Lembaga donor memainkan peran penting dalam memastikanketerlibatan negara penerima secara aktif dalam strategi pemberianbantuan dan rekonstruksi. Disisi lain, pemerintah ditantang untukmemastikan partisipasi masyarakat dan partisipasi politik secara luasdalam pengembangan strategi tersebut. Dimana organisasi-organisasimasyarakat sipil harus memainkan peran sebagai fasilitator.

Todung Mulya Lubis, Ketua TI Indonesia, setuju bahwaketerlibatan aktif negara-negara yang terkena bencana dalam strategipemberian bantuan dan rekonstruksi penting dalam meningkatkankeefektifan dan transparansi bantuan. Meski sering diabaikan, kataTodung, pengambilan keputusan yang partisipatif adalah metodepenting untuk memastikan rasa kepemilikan terhadap strategitersebut. Membuka sesi ini, Todung menekankan seluruh stakeholderharus terlibat dalam proses pengambilan keputusan sejak daripengidentifikasian kebutuhan.

Saat gempa bumi di negara bagian Gujarat, pada 2001 lalu,pemerintah India membentuk badan otoritas pengelolaan bencananegara (State Disaster Management Authority) untukmengkoordinasikan kegiatan rekonstruksi massal. Menurut PramodKumar Mishra dari Kementerian Pembangunan Perkotaan India (In-dian Ministry of Urban Development), pengalaman lembaga inimenunjukkan bahwa pendekatan kepada masyarakat meningkatkankepemilikan publik terhadap proses rekonstruksi, sehingga kualitasrekonstruksi pun menjadi tinggi. Setelah gempa bumi, Mishramencatat perwakilan masyarakat lokal secara langsung terlibat dalammenilai tingkatan kerusakan. Meski tidak ada keseragaman dalampenilaian tersebut– karena banyaknya insinyur yang terlibat – tigatahun kemudian hampir seluruh dari 215 ribu rumah-rumah pribadiyang rusak telah diperbaiki.

Dalam program konstruksi perumahan, pemilik rumahbertanggung jawab terhadap 80 persen dari rumah yang dibangun.Program tersebut juga memberi pelatihan tentang konstruksi rumahtahan gempa bumi, termasuk pemeriksaan teknis yang ketat untuk

12

memastikan standar bangunan yang baik. Kemudian pemerintahsetempat mengambil langkah untuk meningkatkan akses informasiditingkat lokal dengan mendirikan kelompok-kelompok melek hurufdan berbagai warung informasi. Tingkat akuntabilitas diperkuatdengan pengenalan audit dari pihak ketiga dan pengawasan olehlembaga donor dan organisasi non-pemerintah (Ornop). Penilaiandampak sosial (social impact assesments) dapat memberi umpan balikmengenai kegiatan rekonstruksi, diperkuat pengawasan manfaatbantuan oleh kantor akuntan KPMG.

Untuk memastikan keterlibatan negara secara aktif dalampemberian bantuan, lembaga donor dan pemerintah Srilangkamelakukan penilaian kerusakan secara terpisah. Sebuah penilaianakhir bersama telah diselesaikan oleh Gugus Kerja Srilangka untukPembangunan Nasional (Srilangka’s Task force on Rebuilding theNation). Kasgahamula Gedera Wimalasena Dahanayake dariDepartemen Pengawasan Bantuan Asing dan Anggaran (Srilangka’sForeign Aid and Budget Monitoring Departement) mengatakanpemerintahnya menggunakan hasil penilaian mingguan yangmelibatkan masyarakat sipil untuk diinformasikan dalam pertemuanbulanan dengan pihak donor. Meski diakui Dahanayake,pemerintahnya kerap dikritik akibat kurangnya konsultasi denganpublik dalam perencanaan rekonstruksi. Disisi lain, dia setujuketerlibatan negara secara aktif dalam perencanaan semacam itusangatlah penting dan masyarakat korban bencana harus dilibatkansecara luas dalam proses konsultasi. Dahanayake mengatakanpemerintahnya telah menerbitkan rencana aksi nasional agar terciptatransparansi secara penuh dalam seluruh kegiatan pemberian bantuandan rekonstruksi.

Atas nama perwakilan Bank Dunia di Indonesia, Joel Hellmanmencatat berbagai mekanisme telah dikenalkan kepada PemerintahIndonesia untuk memastikan keterlibatannya dalam strategirekonstruksi Indonesia. Hal tersebut termasuk pengembangan darisebuah “master plan” rekonstruksi dan pembentukan sebuah badanpusat untuk mengawasi kegiatan pembangunan kembali. Meskibermanfaat, Hellman mencatat mekanisme tersebut mempunyaiketerbatasan. Bila strategi tersebut meliputi isu yang luas, makamasyarakat atau lembaga akan kesulitan memahami cakupan isusecara penuh dari dampak isu tersebut maupun memberi reaksi atasisu tersebut.

Selain itu, setiap pendekatan yang melibatkan badan ataulembaga pusat harus diperkuat baik pengawasan secara kelembagaanmaupun pengawasan oleh warga negara. Untuk memastikanpengambilan keputusan yang partisipatif dan keterlibatan aktifmasyarakat, Hellman mengidentifikasikan jaringan fasilitator ditingkatdesa sebagai sebuah alat yang bermanfaat untuk memberikan

13

informasi ke pemerintah pusat, termasuk untuk mendistribusikandana-dana rekonstruksi.

Melihat perbedaaan antara keterlibatan negara dan keterlibatanwarganegara, Jayasuriya Chrishanta Weliamuna dari TI Srilangkamenceritakan pengalamannya, bahwa pemerintah biasanya lebihpeduli dengan masa lalu dibandingkan masa mendatang. Sebagaicontoh, ia menyebut tidak adanya informasi mengenai prosedurPemerintah Srilangka dalam menunjuk anggota dari badan ataulembaga khusus, termasuk anggota dari lembaga yang bertanggungjawab mengawasi proses rekonstruksi. Ditambahkan, pemerintahSrilangka juga tidak memiliki informasi resmi mengenai sektor infor-mal, padahal penduduk pesisir negara tersebut seringkali memainkanperan yang sangat penting. Kurangnya ketersediaan informasi kepadapublik ditambah kurangnya konsultasi dengan masyarakat korban,memungkinkan terjadinya penghapusan penerima manfaat bantuandari proses pengambilan keputusan.

Meski komunitas masyarakat yang terkena bencana seringdipandang sebagai korban yang tidak berdaya, namun para pesertamelihat bahwa komunitas masyarakat harus terlibat dalam proseskonsultasi sejak dari tahap awal hingga tahap selanjutnya, karenamasyarakat lebih dapat menilai kebutuhan mereka secara tepat.Proses konsultasi kepada masyarakat, meski hanya berkisar padapertanyaan paling mendasar mengenai kebutuhan mereka, akanmenciptakan rasa memiliki yang kuat dari kegiatan pemberianbantuan kemanusiaan dan rekonstruksi. Proses tersebut akanmemberi kontribusi positif pada penguatan kualitas terhadap kegiatansecara keseluruhan.

Bentuk akses informasi yang sesuai seringkali merupakan carauntuk meningkatkan kepemilikan publik. Penerbitan daftar angka-angka bantuan pada website saja tidak cukup, terutama karena aksesmelalui internet sulit dilakukan pada situasi paska bencana. Informasijuga harus dikomunikasikan dengan cara yang mudah diakses olehmasyarakat korban. Para peserta juga mencatat pentingnyaperwakilan lintas sektor dalam lembaga atau badan yangbertanggung jawab mengelola dana bantuan kemanusiaan. Pentingmenjadi perhatian adalah partisipasi organisasi masyarakat sipil tidaksecara otomatis mewakili partisipasi dari komunitas masyarakatkorban. Perlu ada upaya khusus pemerintah dalam memastikanadanya proses konsultasi dengan anggota-anggota masyarakatkorban, karena mereka seringkali termarjinalkan. Organisasimasyarakat sipil juga harus mencari cara untuk mewakili pandangandan opini masyarakat korban secara berimbang dan melibatkanmereka dalam kerja-kerjanya sejauh dimungkinkan. Secarakeseluruhan, prinsip akuntabilitas bersama diantara seluruh stake-holder menjadi elemen penting dalam untuk memastikan kepemilikan

14

yang kuat terhadap strategi pemberian bantuan kemanusiaan danproses rekonstruksi.

MENINGKATKAN TRANSPARANSI ALIRANBANTUANModerator: Jak Jabes (ADB)

Diakui bahwa aliran bantuan tingkat tinggi baik yang berasaldari bilateral, multilateral dan non pemerintah dalam konteks bencanatsunami telah meningkatkan resiko korupsi, baik selama tanggapdarurat dan tahap rekonstruksi jangka panjang. Persyaratan pentinguntuk mengurangi resiko tersebut adalah membangun mekanismeyang sesuai untuk melacak aliran bantuan mulai dari sumbernyahingga ke penerima akhir, baik oleh lembaga donor maupunpemerintah, serta keterlibatan organisasi masyarakat sipil dalampengawasan aliran bantuan itu.

Atas nama Badan Perencanaan Pembangunan Indonesia,Syahrial Loetan menghargai adanya kepedulian masyarakatinternasional terhadap masalah tersebut. Pemerintah Indonesia telahmelakukan sejumlah langkah untuk menghadapi resiko korupsi dalamaliran bantuan, termasuk dihilangkannya pembatasan kebebasan persdan kebijakan penegakan hukum. Rencana Aksi Nasional (RAN)untuk bencana alam dikembangkan melalui konsultasi publik yangmeluas dan pemerintah mempertimbangkan penerapan sistem kinerjaanggaran untuk memberi penilaian yang lebih baik terhadap hasilprogram rekonstruksi. Disisi lain, pemerintah juga menyediakansaluran bebas pulsa untuk membuka kemungkinan tercatatnyapengaduan publik pada proses rekonstruksi.

Akses informasi yang tepat juga merupakan elemen pentinguntuk meningkatkan transparansi aliran bantuan. Yasmin Ahmad dariOECD menjelaskan bahwa cakupan informasi statistik yang luasmengenai kegiatan pemberian bantuan kemanusiaan dikumpulkanoleh Komisi Bantuan Pembangunan (Development Assistance Com-mittee-DAC-) OECD. Karena sifatnya jangka panjang, data ini sangatsulit diterapkan dalam konteks kegiatan tanggap darurat. Di lainpihak, DAC akan mengadakan survei khusus mengenai bantuan tsu-nami, hasilnya diharapkan akan selesai pada akhir 2005.

Mendukung pentingnya akses informasi, Zia Choudhury dariHumanitarian Accountability Partnership-International mengatakandalam meningkatkan transparansi, sistem informasi harus disesuaikandengan kebutuhan komunitas masyarakat korban. Ditekankan,bahwa sebagian besar informasi yang disediakan pemerintah danPBB bersifat kompleks dan kuantitatif. Sehingga sulit dimengerti olehsebagian besar masyarakat korban bencana. Untuk memastikanrelevansi dan aksebilitas informasi, masyarakat harus diajak

15

berkonsultasi tentang jenis informasi yang dibutuhkan dan mediainformasi yang diinginkan.

Melihat besarnya bantuan yang ditawarkan paska bencana tsu-nami, Rashid Khalikov dari kantor PBB untuk Koordinasi UrusanKemanusiaan (United Nation Office for the Coordination of Humani-tarian Affairs –UNOCHA) memperkenalkan sistem PBB untuk melacakbantuan keuangan yang dikembangkan atas bantuanPriceWaterHouseCoopers (tersedia di: http://ocha.unog.ch/fts).Sistem tersebut, mencatat seluruh dana bantuan darurat yangdialirkan melalui PBB dan rencana penggunaan. Sistem ini juga akandilengkapi dengan sebuah website untuk melakukan pelacakanpelaksanaan proyek. Namun demikian, sistem pelacakan ini hanyaberdasarkan pada laporan dan informasi yang diterima sebagaitambahan badan-badan PBB dan organisasi lainnya, termasuk Ornop,tidak menggunakan layanan gratis ini.

Para peserta mengetahui bahwa akses informasi mengenai alirandana bantuan tidak cukup meningkatkan transparansi, khususnyaefektifitas pemanfaatan aliran bantuan. Lebih lanjut, informasitersebut harus mencerminkan hasil yang aktual dari pengunaan dana.Sebagai contoh, meskipun Pemerintah Indonesia telahmengumumkan “Cetak Biru untuk Aceh,” sebuah kasusmemperlihatkan dari pembangunan 1000 tempat penampungansementara (shelter), hanya 30 persen saja yang digunakan untukmenampung para pengungsi. Menanggapi kasus tersebut, lembagadonor harus secara aktif mendorong pelaksanaan mekanismekonsultasi publik.

Dalam pertemuan tersebut, Menteri Negara PerencanaanPembangunan Nasional (Bappenas), Sri Mulyani Indrawatimengatakan setelah badan pelaksana untuk mengawasi prosesrekonstruksi terbentuk, pengawasan aliran bantuan keuangan akanmenjadi langkah penting selanjutnya bagi pemerintah. Mulyanimengatakan pentingnya koordinasi antara lembaga donor agarterjalin harmonisasi kebijakan dengan pemerintah negara-negarabencana. Mengenai partisipasi publik dalam perancanganpelaksanaan rekonstruksi, Mulyani menyatakan bahwa pemerintahterbuka menerima masukan masyarakat. Pada akhirnya, hal tersebutakan menjadi catatan pemerintah untuk memutuskan langkahnyake depan.

PENGUATAN PENGAMANAN KEUANGAN DANKAPASITAS ADMINISTRATIF UNTUK MENGURANGIRESIKO KORUPSIModerator: Juree Vichit-Vadakan (TI Thailand)

Paul Harvey dari Overseas Development Institute mencatat

16

situasi bantuan pembangunan lebih dominan dilakukan oleh lembagainternasional dengan memarjinalkan kelompok-kelompok lokal.Masyarakat korban bencana juga sangat rentan. Hal tersebutmemperbesar resiko korupsi secara signifikan. Hubungan antaralembaga donor dan pemerintah dapat dengan cepat menjadiantagonis dalam konteks bantuan tanggap darurat. Resiko korupsiyang signifikan ini muncul akibat diperburuk oleh berbagai kelemahandalam sistem keuangan dan administratif negara-negara bencana.Karena itu, penting membangun sebuah sistem yang disiapkansebelum bencana untuk menciptakan rasa percaya diantara lembagadonor dan penerimanya.

Lembaga donor dan pemerintah secara bersama-sama perluuntuk menciptakan situasi untuk melakukan penilaian resiko yangefektif, memastikan pengelolaan keuangan yang tepat dengankegiatan yang didukung oleh lembaga donor, serta menguatkankapasitas keuangan dan administratif negara tersebut. I Gusti AgungRai dari Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) menekankan sulitnyaharmonisasi dan koordinasi menjadi masalah yang kritis. Agungmencatat bagaimana harmonisasi, pengaturan dan koordinasibantuan dapat membantu mengurangi ketidakefektifan transaksi danmencegah penggunaan dana bantuan sebagai instrumen untukmelakukan rente. Hal tersebut akan meningkatkan efisiensipenggunaan sumber daya pembangunan.

Dalam mengadvokasikan pengadopsian strategi penilaian resikodan pengembangan kapasitas dalam pengelolaan keuangan yangtepat, organisasi masyarakat sipil dapat memainkan peran penting.Memperhatikan pentingnya media untuk memastikan akuntabilitaspenerima bantuan, Jerry O’Brien dari USAID menekankan perlunyamembangun kapasitas media di negara-negara bencana untukmelaporkan secara bebas dan independen kasus korupsi.Pengembangan kapasitas juga harus dilakukan terhadap sektorswasta. Karena sektor ini juga memainkan peran dalam memperburukkorupsi jika tidak dibentengi dengan strategi yang tepat dalammeningkatkan kapasitas pencegahan terjadinya manipulasi.

Menurut Ajith Cabraal, mantan presiden South Asian Federa-tion of Accountants, pengembangan kapasitas keuangan dan ad-ministratif harus dibarengi dengan pengembangan norma dan standaryang menjadi acuan untuk mengukur kemajuan. Ketikapengembangan kapasitas membutuhkan keahlian profesional, harusdirancang langkah-langkah untuk mencapai keseimbangan yangtepat antara penggunaan sumber daya eksternal dan internal. Lebihjauh Cabraal mengatakan pengembangan kapasitas harusberdasarkan pada penilaian kebutuhan (need assesment) yangditujukan bagi masyarakat lokal. Lembaga donor harus berhati-hatimengidentifikasikan kebutuhan pengembangan kapasitas yang tepat

17

daripada hanya memberikan apa yang bisa mereka sediakan. Cabraalberkomentar bahwa latihan yang bermanfaat adalah mengumpulkandan membandingkan, idealnya sektor per sektor, pengalamanpengembangan kapasitas dilakukan dalam bencana alamsebelumnya.

Para peserta pertemuan mendukung pentingnya keterlibatanahli-ahli lokal dalam mengembangkan kapasitas lokal selamamemungkinkan. Di Srilangka, terlepas dari tingkat melek huruf 90persen dan kelompok akademis yang kuat, tercatat angkapengangguran tinggi dan ahli-ahli lokal sering dimarjinalkandibanding konsultan-konsultan dari luar. Sebab, usahapengembangan kapasitas harus fokus mengembangkan kapasitaslokal hingga bermanfaat untuk menguatkan sumber-sumberketerampilan dan keahliannya.

Aturan main terhadap lembaga-lembaga kemanusiaan jugamenjadi persoalan penting untuk memastikan perlindungankeuangan dan kapaistas administratif secara tepat. Meskipunorganisasi internasional seringkali enggan untuk mematuhi peraturandari lembaga ombudsman, memunculkan perdebatan organisasiinternasional harus mematuhi peraturan negara mereka bekerja dannegara kedudukan kantor pusatnya. Termasuk prosedur akuntabilitasinternalnya sendiri. Organisasi masyarakat sipil lokal, sepertipemerintah dan lembaga donor, juga perlu mengambil langkah yangtepat untuk memastikan pengelolaan keuangan secara transparandalam kegiatan-kegiatannya.

Menyimpulkan sesi ini, Juree Vichit-Vadakan dari TI Thailandmencatat bahwa diperlukan sebuah sistem peringatan awal secaramenyeluruh terhadap tindak korupsi bantuan bencana tsunamidiperlukan untuk mencapai keadilan sosial. Vadakan menekankanbahwa program bantuan kemanusiaan dan rekonstruksi tidak cukuphanya bila diatur oleh pemerintah negara yang terkena bencana ataulembaga donor saja. Program tersebut juga membutuhkanketerlibatan seluruh stakeholder sosial – termasuk komunitasmasyarakat korban– agar dapat dilakukan secara efektif.

PELAKSANAAN PENGADAAAN BARANG DAN JASAYANG EFEKTIF DAN TRANSPARANModerator: Peter Pease, OECD

Pelaksanaan pemberian bantuan kemanusiaan dan rekonstruksirentan terhadap resiko korupsi. Resiko-resiko ini bervariasi antaratahap tanggap darurat, dimana distribusi barang dan jasa dapat jatuhke jaringan yang korup serta tahap rekonstruksi jangka panjang,dimana setiap proses tidak dilakukan secara transparan ataupembuatan kontrak yang tertutup dapat mengarah pada terjadinya

18

penyelewengan bantuan. Lembaga donor harus membuat panduanyang memadai untuk pembuatan kontrak dan pemberian jasa.Pemerintah setempat harus memastikan perencanaan dan prosespengadaan barang dan jasa serta pembuatan kontrak dan pemberianlayanan terkoordinasi dan transparan. Masyarakat sipil harusmelakukan advokasi baik melalui sistem pemerintah maupunlembaganya sendiri untuk memastikan pelaksanaan yang transparandari setiap proyek yang dilakukan.

Meski transparansi dalam proses pengadaan barang dan jasaserta pelaksanaan proyeknya membutuhkan biaya yang mahal, Pe-ter Pease dari OECD mengatakan manfaat keseluruhan daritransparansi sudah diketahui. Dia menunjuk penting untuk sedikitberfokus pada biaya proses dan hasil yang aktual.

Menggarisbawahi berbagai langkah-langkah untuk memastikantransparansi pengadaan barang dan jasa, Michael Wiehen dari TIJerman mencatat bahwa penilaian resiko dan penilaian kebutuhanyang memadai merupakan hal yang krusial untuk mencegah korupsi.Sebagai tambahan, setiap proses pengadaan barang dan jasa dalamsituasi paska bencana sangat rentan dikorupsi karena munculnyagangguan infrastruktur administratif dan pasar, masuknya dana dalamjumlah besar serta banyaknya aturan pengadaan barang dan jasa.Daerah bencana yang sebelumnya merupakan wilayah konflikmemiliki resiko lebih besar. Sebab rasa ketidakpercayaan secara umummasih dominan sehingga sangat menyulitkan pengawasan prosespengadaan barang dan jasa. Menghadapi resiko korupsi dibutuhkansebuah penilaian yang hati-hati tentang kebutuhan aktual,keterlibatan masyarakat korban dan ornop lokal, yang dilakukansebuah badan pusat dengan menggunakan aturan-aturan umum.

Selama tahap proses tender, keseragaman aturan pengadaanbarang dan jasa menjadi hal penting dan direkomendasikan.Pemerintah negara bencana dan lembaga donor harus membentukkelompok koordinasi tingkat nasional untuk menyepakati standarpengadaan barang dan jasa yang umum. Pelaksanaan kontrak-kontrak diakui sangat rentan korupsi, oleh sebab itu mekanisme yangmemadai harus disiapkan untuk menghadapi masalah tersebut.Contohnya, instruksi-instruksi perubahan atau variasi pada kontrakasli. Pakta Integritas TI merupakan alat yang efektif untuk mencegahkorupsi dalam pengadaan barang dan jasa untuk memastikantransparansi dalam penawaran pengadaan barang dan jasa lebihspesifik. Kesimpulannya, seluruh stakeholder – masyarakat korbanbencana hingga sektor swasta internasional yang beroperasi diwilayah bencana– ditekankan berperan meminimalisir korupsi dalamproses rekonstruksi.

Ismail Fathy dari Badan Pemeriksa Keuangan Maladewa menilaiperlunya mendorong secara penuh pelaksanaan hukum dan prosedur

19

yang dirancang untuk mencegah korupsi dalam pengadaan barangdan jasa serta pelaksanaan proyek. Fathy menjelaskan Maladewatelah membentuk Lembaga Pengelola Dana Bantuan (Maldives RiliefFund) yang bertugas mengaudit dana bantuan tsunami serta telahdikembangkannya sebuah modul pembuatan kontrak proyek-proyekpublik.

Ajay Guah dari Divisi Koordinasi dan Pengadaan Barang danJasa (Coordination and Procurement) Proyek ADB mengungkappentingnya koordinasi lembaga donor dalam pengadaan barang danjasa. Pihak donor, kata Guah, harus setuju membagi tanggung jawabpada sektor-sektor tertentu untuk memastikan keefektifan bantuanyang diberikan. Sebagai tambahan, dia merujuk keuntungan bilapekerjaan langsung dilakukan lembaga donor dengan badanpelaksana, daripada penyaluran melalui pemerintah pusat. ADB,tambah Guah, telah membuka kantor di Tamil Nadu dan Banda Acehuntuk memberi masukan pengauditan secara langsung yang didanaioleh anggaran ADB.

Para peserta pertemuan juga melihat bahwa prosedur lembagadonor seringkali dapat menfasilitasi korupsi. Kepatuhan lembagadonor dalam menggunakan aturan pengadaan barang dan jasanyadaripada standar nasional umum, sulit untuk diterapkan dan diawasidan seringkali meningkatkan biaya transaksi. Hasilnya, lembaga do-nor secara bertahap menyetujui perlunya bekerja menggunakanprosedur nasional bila memungkinkan.

Menurut Chong San Lee dari TI Malaysia, transparansi padapelaksanaan proyek-proyek bantuan dan rekonstruksi setelahbencana lebih mudah difasilitasi melalui pengadopsian mekanismetertentu yang digunakan industri perminyakan. Di sektor tersebut,perusahaan seringkali mengumpulkan sumber daya pemerintah untukmemastikan pendanaan yang cukup jika terjadi kejadian bencana dimasa depan. Lembaga donor dapat meniru pendekatan semacamitu, menciptakan strategi-strategi pradesain pembuatan kontraksetelah bencana alam. Hal tersebut akan membuat proses pembuatankontrak lebih cepat, lebih efisien dan lebih transparan. Tender danpenawaran terbuka dianggap tidak cukup untuk menghindari korupsi,oleh sebab itu Chong San Lee menekankan pentingnya media sebagaipengawas keseluruhan proses (watchdog).

Kesimpulannya, mekanisme pengauditan memainkan peranpenting dalam meningkatkan transparansi pelaksanaan proyek. Au-dit pararel yang dilakukan saat rekonstruksi setelah bencana badaiMitch diangkat sebagai contoh bahwa pengauditan berkala dapatmengurangi biaya pengeluaran proyek. Para peserta mencatat bahwaaudit semacam itu harus disertai dengan pelaporan (whistleblower)yang memadai, termasuk training meningkatkan kewaspadaan tindakmanipulasi atau penipuan.

20

Kembali pada pelajaran dari sektor perminyakan, Peter Peasemenggambarkan sebuah metode yang inovatif untuk mengkontrolkorupsi dalam pencairan dana proyek saat tumpahnya minyak Rusia.Dalam kasus ini, lembaga pelaksana kontrak bersikukuh agar uangmuka proyek disetujui sesuai dengan rencana kerja bulanan secaratransparan. Kontraktor melaporkan kemajuan pekerjaannya setiapbulan dan setiap dana yang tidak digunakan langsung alokasikanuntuk pelaksanaan kerja bulan berikutnya. Contoh ini menunjukkanbahwa mekanisme yang realistis mendapatkan hasil yang konkrit.

Banyak operator sektor swasta dikenal korup oleh lembaga-lembaga donor; Bank Dunia dipuji karena menerbitkan daftar hitam(blacklist) perusahaan dan personal yang ditemukan melakukantindak korupsi saat melakukan proyek-proyek Bank Dunia. Disisi lain,para peserta melihat pengumuman daftar hitam itu hanya akanberpengaruh sedikit kecuali daftar itu tidak hanya memuat namaperusahaan tapi juga mendaftar orang-orang yang adadibelakangnya.

Para peserta mengungkap kekhawatiran kurangnya transparansipembangunan penampungan sementara pengungsi lokal di Aceh.Dicurigai proses penawaran pembangunan penampungan tidakterbuka dan penampungan itu dibangun diatas lahan milikmasyarakat adat, tanpa ada konsultasi sebelumnya dengan mereka.Pertanyaan yang juga diangkat adalah mengenai zona terlarang 100meter dari garis pantai di Srilangka. Beberapa peserta menilai adanyaketidakjelasan penentuan zona tersebut dibuat dengan alasankeselamatan atau ditujukan untuk pembangunan tertentu diwilayahpesisir. Masalah-masalah yang dihadapi pemerintah tentang bantuankemanusiaan dan rekonstruksi dalam skala besar juga dibicarakan.Pemerintah Maladewa menghadapi kritikan karena menyediakanpenampungan sementara yang tidak memadai sesaat setelahbencana, padahal disisi lain pemerintah bergantung padapenampungan yang disumbangkan.

Menyimpulkan sesi ini, Michael Wiehen berkomentar bahwakeputusan-keputusan yang terkait dengan pengadaan barang danjasa serta pelaksanaan proyek harus dibuat berdasarkan hasilkonsultasi dengan komunitas masyarakat korban, untuk memastikantransparansi dan kelayakan hasil proyek yang berkualitas. Wiehenmenambahkan meski transparansi dipandang mahal, tapi biaya yangdikorupsi akan jauh lebih tinggi.

MEMASTIKAN EFEKTIFITAS PENGAWASAN DANEVALUASIModerator: Patrick Moulette, OECD

Memastikan efektifitas pengawasan dan evaluasi proyek (moni-

21

toring and evaluation –M&E) dalam kegiatan pemberian bantuandan rekonstruksi merupakan kunci untuk memastikan transparansikegiatan tersebut. Idealnya, evaluasi eksternal dan internal, termasukaudit proyek pengadaan barang dan jasa, perlu dikombinasikan untukhal ini. Gopakumar Thampi dari Public Affairs Foundation Indiamenegaskan pendekatan pengawasan dan evaluasi tradisional harusdiperkuat dengan menguatkan komunitas masyarakat korban yangakan mengarahkan proses-proses penilaian. Thampi mencatatpenilaian-penilaian yang berbasis masyarakat akan memperkuatdampak dari pengawasan dan evaluasi dengan cara memberikanimbal-balik tentang masalah-masalah penting, kualitas dankonsistensi pelayanan, termasuk memberi saran-saran perbaikan. Duametode pengawasan komunitas dikembangkan di India, kartu laporanwarga (Citizen Report Card-CRC) dan kartu penilaian komunitas(Community Scorecard-CSC), telah terbukti manfaatnya dalammendiagnosa kelemahan dan membuat standar perubahan secarakelembagaan. Sebagai kesimpulan, Thampi berpendapat pendekatanberbasis masyarakat secara efektif dapat menghadapi korupsi asalkanseluruh stakeholder berkomitmen pada pendekatan ini.

Pinsak Suraswadi dari Kementerian Sumber Daya Alam danLingkungan Thailand (Thailand’s Ministry of Natural Resources andEnviroment) mencatat kesuksesan pemberian bantuan dinegaranyaterhambat karena adanya kesalahan penentuan target bantuan.Ditambahkan, meski pengawasan yang efektif sulit dilakukan padasituasi darurat yang cenderung cepat berubah, mekanisme tersebutyang menjadi penting untuk memastikan kelayakan dari alokasibantuan. Hans Mueller, dari Badan Pembangunan dan KerjasamaSwiss (the Swiss Agency for Development and Cooperation)menambahkan penilaian dan evaluasi pencairan dana yang efektif,perencanaan dan pelaksanaan yang tepat akan memakan waktulama. Pada saat yang sama, para peserta mencatat bahwa lembagadonor sering ditekan untuk mencairkan bantuan secara cepat dalamjumlah besar paska bencana. Kondisi ini membuat pengawasan danevaluasi menjadi sangat sulit, sehingga terjadi kelonggaran terhadappersyaratan standar. Standar internasional tentang penangananbencana– seperti1standar “Sphere”– harus digunakan oleh organisasi-organisasi kemanusian dan lembaga donor.

Ridaya La Ode Ngkowe dari Indonesian Corruption Watch(ICW) menilai pengawasan dan evaluasi harus dihubungkan denganproyek-proyek antikorupsi yang sedang berlangsung dan isu pentinglainnya seperti kebebasan berekspresi dan berpendapat. Beberapapeserta juga melihat, meski tingkat partisipasi lokal untuk mengurangi

1 Sphere Project Handbook – The Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response Response, http://www.sphereproject.org

22

tingkat korupsi yang kecil telah telah dibentuk, pendekatankomunitas mungkin tepat diterapkan dalam pengawasan proyek-proyek skala besar. Timbul perdebatan bahwa proyek-proyek besardapat dipecah menjadi bagian-bagian komponennya danpengawasan komunitas dapat efektif jika akses terhadap informasiyang relevan dijamin. Para peserta mengakui mekanisme pengawasanyang berbeda dapat diterapkan pada tahap tanggap darurat danrekonstruksi yang berbeda, seluruh stakeholder harus bekerja samauntuk memastikan adanya sebuah pendekatan yang komprehensif,meski sulit dilakukan di wilayah yang memiliki masalah keamanan.

Jika teknik pengawasan dan evaluasi diefektifkan, partisipasipublik harus dimulai pada tahap perancangan. Jika masyarakatmendapat informasikan sejak tahap awal mengenai proyek tertentuuntuk kepentingan mereka, maka masyarakat harus diposisikanmelakukan pengawasan pelaksanaan proyek dan hasil akhirnya. Yangjuga penting adalah mengkomunikasikan langkah-langkah paskaevaluasi secara jelas kepada publik untuk memastikan bahwa laporanpelanggaran dapat dibuat dan dapat dipertanggungjawabkan.

Menutup sesi ini, Patrick Moulette dari OECD menambahkanmengenai peran penting pengawasan yang efektif dan independenuntuk memperkuat transparansi kegiatan pemberian bantuan danrekonstruksi. Ditambahkan bahwa keterlibatan media dan salingpercaya antara seluruh stakeholder merupakan hal harus diperhatikan.

EFEKTIFITAS MEKANISME PENEGAKANANTIKORUPSI DAN MEKANISME PENGADUANModerator: Dini Widiastuti (Artikel 19)

Mekanisme penegakan antikorupsi di negara-negara yangterkena bencana tsunami telah bangkit seiring terjadinya bencana.Penguatan kapasitas lokal untuk memperkuat gerakan antikorupsiseperti mekanisme pelaporan kasus korupsi dan melindungipelapornya merupakan hal penting dalam upaya pencegahan korupsisecara luas dalam pemberian bantuan kemanusiaan dan prosesrekonstruksi.

Pelaksanaan strategi antikorupsi yang dilakukan BadanAntikorupsi Malaysia (the Anti-Corruption Agency of Malaysia), AbuKassim bin Mohammad menggarisbawahi perlunya pendekatan yangproaktif dalam penegakan antikorupsi dalam situasi paska bencana.Lembaganya, kata Kassim, mendapat informasi dari komunitasmasyarakat korban mengenai kebutuhan yang dibutuhkan. Termasukmenyebarluaskan informasi tentang hak para korban. Kemudian,berbagai saluran pengaduan telah dibangun sebagai wadah bagipublik untuk melaporkan bila terjadi penyelewengan.

Saat yang bersamaan, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK)

23

mendapat kesulitan dalam merespon penegakan antikorupsi secaracepat paska bencana. Wakil Ketua KPK Erry Riyana Hardjapamekasmenjelaskan lembaganya tengah membangun kotak pengaduanuntuk memudahkan laporan bila terjadi penyimpangan sertamengirim tim peninjau ke Aceh. Selanjutnya, mendirikan kantorlapangan di Aceh. Peserta seminar menyambut baik langkah-langkahtersebut dan menekankan KPK memperhatikan konflik sosial yangsedang berlangsung di Aceh.

Senada dengan Abu Kassim bin Mohammed, P. S. Bawa dari TIIndia menyatakan pentingnya pengembangan kemampuan (capac-ity building) jangka panjang untuk lembaga-lembaga publik. Badankhusus antikorupsi, sistem peradilan pidana yang efektif, mekanismepengaduan dan lembaga pemeriksa keuangan dan ombudsman yangkuat serta dukungan masyarakat. Semua pihak harus bahu membahumengatasi permasalahan korupsi dalam masa tanggap darurat danrekonstruksi.

Agar mekanisme pemberantasan korupsi menjadi efektif,diperlukan sumber daya dan kemampuan yang cukup. Pasalnya,kinerja lembaga antikorupsi di SriLangka tidak berjalan efektifmengendalikan korupsi karena kekurangan SDM dan kendalakeuangan. Selanjutnya, menurut Erry Riyana Hardjapamekas,kewenangan untuk mengadili kasus korupsi saja tidak cukup.Lembaga antikorupsi juga harus memiliki keberanian dan kemampuandalam menangani kasus-kasus korupsi.

Kerjasama antar lembaga antikorupsi di negara-negara tetanggadapat memperkuat kebijakan nasional dalam memerangi korupsi danabantuan tsunami, kata Staffan Synnerstrom dari ADB. Dengan bahasadan wewenang yang sama, KPK Indonesia yang relatif masih mudadapat belajar metode pendekatan yang dilakukan ACA Malaysia.Synnerstrom menyatakan kinerja KPK dan ACA tergantung padalaporan masyarakat agar penyelidikan dan pengadilan kasus korupsiberjalan efektif. Oleh sebab itu, dia menekankan pentingnyatransparansi dan akses informasi yang luas.

Peserta seminar menyadari pembentukan mekanismepengaduan yang efektif dan diikuti perlindungan saksi sangat pentingmenjamin keefektifan pemberantasan korupsi paska tsunami. Diakuiperlindungan terhadap saksi kasus korupsi menjadi sulit dalam situasikarena kekuatan hukum yang lemah. Kurangnya pengaduan tidakberarti tingkat korupsi rendah atau tidak ada korupsi. Tetapi itu lebihdisebabkan kurangnya bukti pendukung atau rasa takut pelapor darikemungkinan balas dendam.

Di Indonesia, ada dua RUU mengenai perlindungan saksi dankebebasan memperoleh informasi sedang menunggu untuk disahkan.Nomor telepon bebas pulsa telah disiapkan untuk masyarakat yanghendak memberikan pengaduan. Dalam mekanisme pengaduan

24

dalam organisasi kemanusiaan, mekanisme pengaduan lebihditujukan kepada pekerjanya, bukan kepada penerima dana.Tersedianya akses dan mekanisme pengaduan kepada penerima danaakan secara signifikan meningkatkan harga diri dan kemampuannya,sekaligus untuk menciptakan metode baru evaluasi proyek danmendeteksi tindak korupsi.

25

26 Januari 2001: Tragedi Kemanusian yang Mengerikan

Gempa bumi yang terjadi 26 Januari 2001 merupakan bencanaalam yang paling dahsyat dalam sejarah India. Bencana tersebut telahmerusak kehidupan, harta dan rumah milik penduduk Kutch(Kachchh) dan beberapa daerah lain di negara bagian Gujarat. Halini menimbulkan shock dan kesedihan di seluruh negeri. Padahal,daerah tersebut baru saja bangkit dari bencana kekeringan selamadua tahun.

Gempa bumi yang sangat hebat– salah satu yang terburuk sejak180 tahun lalu – mencapai 6,9 skala Richter (7,7 dalam skala Mw)dan dirasakan hampir di seluruh India dan Pakistan. Titik episentrumkegiatan seismic ada di Kutch, sedangkan kota Bhuj dan Bachau ratadengan tanah. Kerusakan parah terjadi di kota Anjar dan Rapar. Secarakeseluruhan, 7900 desa-desa mengalami kerusakan dan lebih dari400 desa lainnya dalam kondisi yang benar-benar hancur.

Gempa bumi dan sejumlah besar gempa susulan,mengakibatkan lebih dari 10 juta orang kehilangan menderita. Korbanjiwa sekitar 13.805, 167.000 orang luka parah dan lebih dari satujuta rumah hancur.

UNICEF memperkirakan sebanyak 5 juta anak-anak menderita

Kasus Rekonstruksi Gempa Bumi Kutch

Pramod Kumar Mishra

Member Secretary

National Capital Region Planning Board

Ministry of Urban Development India

MAKALAH ISU

Tema 1: KETERLIBATAN NEGARA SECARA AKTIFDAN PENGAMBILAN KEPUTUSAN YANGPARTISIPATIF SEBAGAI CARAMENINGKATKAN TRANSPARANSI

26

karena kehilangan keluarga, rumah atau sekolah. Pemerintahsetempat memperkirakan 15 ribu sekolah dan 300 rumah sakithancur. Kerusakan yang parah juga terjadi pada sistem air dan sanitasi.

Lebih dari 20 ribu hewan ternak mati. Sekitar 10 ribu unit industrikecil dan menengah tidak bisa berproduksi, dan 50 ribu orang-or-ang terampil kehilangan mata pencahariannya.

Perkiraan kerugian langsung akibat bencana tersebut mencapai3,3 milyar dollar AS (untuk korban jiwa, hewan ternak dan hewanlainnya, properti pribadi, infrastruktur publik, infrastruktur listrik dantelekomunikasi, aset-aset kesehatan dan pendidikan) dan kerugiantidak langsung sebesar 635 juta dollar AS (ekspor dan impor,pertanian, industri, dan jasa; pendapatan uang masuk; kehilanganpotensi untuk mencari pekerjaan karena cacat, trauma, dll;pengangguran, bahaya kesehatan) dan kerugian tersier sebesar 2,1juta dollar AS (pembangunan jangka panjang, iklim investasikeseluruhan, alokasi ulang dana, pemindahan dan penempatankembali komunitas).

Bagi penduduk di wilayah bencana, penderitaan masih belumberakhir. Kerusakan infrastruktur dan banyaknya korban jiwa yangtewas telah merusak semangat dan rasa optimisme, bahkan di daerahyang selama ini dikenal sebagai daerah perjuangan.

Rekonstruksi dan Rehabilitasi Jangka Menengah dan Pendek

Setelah gempa bumi, negara dan masyarakat harusmempersiapkan diri melakukan pekerjaan rekonstruksi danrehabilitasi. Pemerintah Gujarat melakukan proyek-proyekrekonstruksi dan rehabilitasi dalam cakupan luas. Proyek itu khususdirancang untuk menanggapi kebutuhan-kebutuhan masyarakatkorban secara komprehensif. Yang terdiri dari pengembangankapasitas, perumahan, rekonstruksi perkotaan, pendidikan danpemeliharaan kesehatan, pemulihan mata pencaharian, pemulihansosial dan ekonomi dan rekonstruksi infrastruktur fisik. Programtersebut diperkirakan menelan biaya sebesar 625 juta dollar AS. Sektorperumahan, pendidikan dan sarana fasilitas air sebagai komponenyang terbesar.

Upaya terpadu dari ornop lokal dan asing harus dilakukan untukmemastikan bantuan secepatnya bagi penduduk desa dalam bentukbarak-barak penampungan, obat-obatan, makanan dan pakaian.Permasalahan utama adalah perbaikan dan rekonstruksi desa agarpenduduk desa kembali ke kehidupan normal secepat mungkin.Pemerintah juga meminta bantuan ornop dan perorangan untukmembangun kembali desa-desa yang tingkat kehancurannya lebihdari 70 persen itu. Jika ornop melakukan pembangunan berdasarkanpanduan pemerintah, pemerintah akan menanggung 50 persen to-

27

tal biaya.Kebijakan pemulihan jangka pendek dan menengah ditujukan

untuk melakukan kegiatan tanggap darurat secara cepat, efektif dantransparan. Program ini terdiri dari 28 proyek rekonstruksi danpemulihan ditujukan kepada 1.2 juta orang meliputi programpemulihan untuk anak yatim piatu dan perempuan, seniman desadan pengrajin, perumahan, peningkatan kemampuan (capacity build-ing), industri, perdagangan, jasa pelayanan, pertanian dan pariwisata.Proyek rehabilitasi ini secara mengagumkan juga didukung olehpemulihan ekonomi dan prasarana kehidupan, perdagangan, bantuanpermodalan dan pembangunan prasarana utama.

Selama 4 tahun terakhir, sebagian besar pekerjaan telahdiselesaikan. Sekitar 95 persen (898,816) dari rumah, 75 persen dari12,896 fasilitas umum dan 44,215 sekolah telah diperbaiki. Sepertigadari 9,019 kilometer (km) jalur transmisi dan distribusi listrik serta 75persen jalan yang rusak telah dipulihkan dan sekitar 80 persen dari2,700 km pipa saluran air dan pembuangan telah dipasang.Selanjutnya, prasarana kehidupan dari 200,000 keluarga telahdipulihkan. Itu hanya sedikit contoh dari hasil-hasil yang dicapai.

Partisipasi Masyarakat dan Transparansi

Pelajaran utama setelah gempa bumi Kutch adalah masyarakatharus dilibatkan dalam proses rekonstruksi dan rehabilitasi.Keseluruhan proses mengikutsertakan masyarakat. Untukmembangkitkan kesadaran dalam proses penerimaan dan kerja sama,kebijakan dan langkah dan transparan. Selanjutnya, audit internaldan eksternal untuk meninjau kembali kebijakan dan prosedur ataumemperbaikinya bila perlu.

A. Pembuatan Kebijakan

Dewan penasihat tingkat negara bagian yang terdiri dari wakilpemerintah, akademisi atau lembaga manajemen, LSM, dan industritelah dibentuk untuk membantu dan mengarahkan pembuatankebijakan. Panduan pelaksanaan proyek telah dibuat danberkonsultasi dengan pihak donor. Panduan tersebut menjabarkanwewenang dan tanggung jawab secara jelas. Program rekonstruksiperumahan dirancang dan diprakarsai oleh pemilik rumah untukmemastikan keikut-sertaan mereka. Kemudian, program kerja samaswasta dengan peran serta masyarakat, yang juga melibatkan LSMuntuk mendorong transparansi.

28

B. Membangun kesadaran tentang kebijakan yang berlaku

Untuk membangun kesadaran mengenai proses yangberlangsung dan prosedur yang ditetapkan, pemerintah negarabagian menerbitkan iklan di koran secara teratur tentang paket-paketrehabilitasi. Rencana pemerintah diterjemahkan kedalam bahasaGujarat dan disebarluaskan kepada masyarakat dan ornop.Pengumuman tersebut juga diterbitkan di website OtoritaPengelolaan Bencana Alam Negara Bagian Gujarat (Gujarat StateDisaster Management Authority, GSDMA), www.gsdma.org, yangmasih dipergunakan dan diperbarui secara teratur. Selanjutnya bukukecil berisi daftar tanya jawab mengenai bantuan kemanusiaan danprosedur pemberian bantuan, dibagikan kepada masyarakat danornop. Selanjutnya, penayangan video yang menginformasikantentang paket bantuan dan penyuluhan pendirian bangunan tahangempa sebanyak dua kali di desa-desa bencana.

Jasa pelayanan hukum negara bagian Gujarat (Gujarat StateLegal Aid Services) menyelenggarakan tenda penyuluhan hukum di1,800 desa untuk memberi penyuluhan kepada penduduk desatentang persyaratan penerima bantuan, hak-hak hukum, danmekanisme tentang ganti rugi. Kios informasi juga didirikan diberbagai tempat untuk memberikan informasi mengenai skemabantuan dan pihak yang berhak menerima, juga sumber dana yangada dan yang sudah dibagikan.

Ornop juga menyumbang kampanye pendidikan danpeningkatan kesadaran masyarakat, misalnya melalui jaringan kantorinformasi masyarakat yang dinamakan SETU. Lembaga inimemberikan panduan kebijakan dan bertindak sebagai perantarauntuk korban bencana dan pemerintah.

C. Penilai Kerusakan

Penilai kerusakan adalah sisi lain dimana partisipasi masyarakatsangat penting dalam menjamin perlakuan adil kepada masyarakatdan memastikan bantuan dibagikan secara merata, efektif dengancara sebaik-baiknya. Setiap tim penilai kerusakan terdiri atas seoranginsinyur, pejabat dari kantor kas negara (revenue department), gurusekolah setempat dan ornop lokal. Setiap penilaian dilakukan dengankriteria yang obyektif dan diikuti dengan panduan yang jelas untukmenilai kerusakan. Untuk menghindari ketidakseragaman, rumahyang rusak dinilai dan difoto, kemudian informasi ini di simpan dalamarsip. Suatu sistem untuk meninjau keputusan yang dibuat dalammembangun kembali struktur yang rusak. Walaupun adakemungkinan ketidakseragaman, langkah tersebut penting.

29

D. Pelaksanaan Proyek

Pemerintah India juga berusaha mengajak masyarakat setempatuntuk ikut memikirkan masalah relokasi. Misalnya, pembersihan desadilakukan oleh komisi tingkat desa atau komisi pembangunan desamenyelesaikan perbaikan sekolah-sekolah. Selanjutnya, skemaperencanaan kota disiapkan setelah berkonsultasi dengan korbanbencana, rencana pembangunan khususnya di empat kota yangpaling rusak terkena bencana disiapkan setelah berkonsultasi dengansemua stakeholder.

Selanjutnya, bantuan perumahan dikaitkan denganperkembangan kemajuan fisik rekonstruksi dan diberikan dalambentuk cicilan. Cicilan hanya diberikan dengan menerbitkan qualitycertification oleh insinyur pemerintah dan dilaksanakan denganpembayaran langsung—kebanyakan melalui saldo bank—kepadapemilik rumah. Pada waktu yang bersamaan, audit terhadap kualitasrumah dilakukan oleh pihak ketiga, dilaksanakan oleh berbagailembaga yang terlibat dalam program pemulihan dan rekonstruksi.

E. Pemantauan

Pelaksanaan program dipantau oleh dewan penasihat tingkatnegara bagian yang terdiri dari tokoh masyarakat, perwakilan ornop,dan pakar lainnya. Selanjutnya, kelompok peninjau ulang (review)pelaksanaan tingkat pusat menilai dan memantau pelaksanaan. Re-view selanjutnya secara teratur dilakukan oleh lembaga seperti AsianDevelopment Bank (ADB) dan World Bank, juga kelompok peninjauulang tingkat negara bagian. GSDMA membuat laporan bulanan,triwulan dan tahunan kepada semua yang berkepentingan.

Komisi nasional untuk kelompok minoritas, kaum lemah (so-cially weaker groups of society) dan kelompok perempuan jugadilibatkan dalam peninjauan ulang pelaksanaan. Penelitian untukmenilai dampak sosial dilakukan untuk memberikan masukan seketika(real-time feedback) dari korban bencana. Monitoring dan evaluasiterhadap hasil dan manfaat yang diperoleh kelompok ekonomi lemah,perempuan dan kelompok marginal lainnya dari kegiatan rekonstruksidan rehabilitasi.

F. Ganti Rugi

Dibentuk dua komite yang menangani penggantian kerugiandalam program rekonstruksi dan rehabilitasi, satu di tingkat desa danlainnya di tingkat kecamatan. Komite tingkat desa beranggotakandari kelompok marjinal di masyarakat, kelompok perempuan danmasyarakat minoritas. Komite tingkat kecamatan terdiri dari lima

30

perwakilan ornop, pekerja sosial, camat setempat dan semua anggotaDPD dan DPRD. Hakim wilayah bertindak sebagai ombudsman untukmenyelidiki laporan yang masuk dan mengarahkan pemerintahsetempat untuk menindaklanjutinya jika perlu.

Mencegah Korupsi Pada Tahap Tanggap Darurat dan Rekonstruksi

Transparansi dan partisipasi masyarakat dalam pelaksanaanproyek merupakan syarat penting dalam tahap rekonstruksi, yaitumengurangi kemungkinan korupsi dan kerugian yangditimbulkannya. Sebab, pekerjaan rekonstruksi dan rehabilitasi lebihbanyak terkonsentrasi pada pengadaan barang dan jasa, yangnotabene sangat rentan dikorup. Disisi lain, manajemen keuanganyang disiplin dan diterapkannya proses hukuman untuk mengurangicelah korupsi.

A. Pengadaan Barang dan Jasa

Pengadaan barang dan jasa dapat dilakukan dengan ijin pejabattertentu sesuai tingkatnya, antara lain:

• Rs 10 juta : Menteri (Secretary of the Department).• Rs 20 juta : Menteri dan Chief Executive Officer,

GSDMA.• Rs 20–50 juta : 3 anggota komite yang terdiri dari

Menteri departemen terkait,Chief Executive Officer, GSDMA,dan Menteri Keuangan.

• Rs 50 juta lebih : Badan yang berwenang.

Prosedur pengadaan barang harus memenuhi standar ADB danWorld Bank serta berlaku untuk semua pengadaan barang dan jasayang terkait rekonstruksi paska gempa bumi Kutch. Untukmeningkatkan kesadaran masyarakat luas dan sosialisasi tentangpengumumam tender dan proses tender diinformasikan melaluiwebsite GSDMA dan koran terkemuka, baik berbahasa daerah dannasional. Sebagai alat pencegah korupsi dalam pengadaan barang,panitia tender menjalankan sistem e-procurement. Komite pakardibentuk secara khusus dibentuk melakukan evaluasi teknis dari ten-der yang diterima. Sebelum pelaksanaan proyek dimulai, persetujuanresmi harus diperoleh dari Gujarat State Disaster Management Au-thority.

31

B. Disiplin Keuangan

Untuk mengawasi keuangan dalam tahap rekonstruksi,digunakan sistem akunting yang independen dan profesional. Sistemini terdiri dari audit harian internal oleh BPK (Comptroller & AuditorGeneral) India. Laporan keuangan tahunan harus mendapatpengesahan audit yang dilakukan tahunan atau per semester.

C. Proses Hukum dan Kebijakan Anti-Korupsi

Berbagai proses hukuman telah diambil sebagai bagian darikebijakan anti-korupsi. Sistem khusus sengaja dibuat untukmelaporkan kecurigaan akan korupsi. Verifikasi dan proses ditingkatdepartemen telah ditetapkan. Dari segi penegakan hukum,penahanan dan tuntutan hukum telah dilakukan untuk beberapakasus.

Kesimpulan

Setelah gempa bumi besar yang menyebabkan kerusakan dankehancuran, pemerintah negara bagian Gujarat berhasilmenempatkan program rekonstruksi dan rehabilitasi yangmenyeluruh dengan melibatkan ornop, sektor swasta dan lembaga-lembaga lainnya. Program ini terdiri dari rekonstruksi perumahanyang diprakarsai pemiliknya; pembuatan keputusan yangmengikutsertakan masyarakat; partisipasi masyarakat; wakil rakyat;desentralisasi pembuatan keputusan; Otonomi dan delegasiwewenang; sistem review dan audit yang independen; penilaiandampak sosial dan penelitian terhadap capaian kegiatan; jugamemainkan peranan penting.

Pemerintah Gujarat secara khusus merancang proyek tersebutdan memberi perhatian terhadap pentingnya transparansi pembuatankebijakan, proses dan langkah-langkah yang diambil, partisipasi danintegrasi masyarakat untuk memastikan kerjasama menyeluruh antarastakeholder dalam mencegah korupsi.

33

Keprihatinan Korupsi di Indonesia

Bencana tsunami 26 Desember 2004 lalu membuat wilayah yangterkena bencana harus bergantung pada bantuan dari luar danmasyarakat internasional. Kecepatan dan efisiensi pemberian bantuanseringkali sangat menentukan kemampuan bertahan hidup korban.Pada saat yang sama, transparansi dan perencanaan yang tepatsangat menentukan bantuan yang diberikan tepat sasaran. Disisi lain,lembaga yang bertugas melakukan perencanaan, pelaksanaan danpengawasan dalam keadaan tak berdaya karena tidak adanyaprasarana, dan tidak berfungsinya prosedur normal. Dapat dikatakan,efisiensi dan kecepatan harus berlomba dengan transparansi danpengawasan. Terutama di masa yang rentan terjadi korupsi sepertitahap tanggap darurat. Hal tersebut menjadi tantangan utama baginegara-negara bencana dalam pekerjaan rekonstruksi dan rehabilitasi.

Dalam konteks ini, pemerintah Indonesia menghargaikeprihatinan dunia internasional terhadap kurangnya pelaksanaangood governance dan pandangan tentang korupsi di Indonesia.Beberapa lembaga donor merasa enggan menyalurkan dana bantuanmereka melalui anggaran pemerintah, karena mereka harusbertanggung jawab atas bantuan yang diberikan ke Indonesia. Padasaat yang sama, pemerintah Indonesia membutuhkan segaladukungan untuk meningkatkan pembangunan, mengurangikemiskinan dan membangun desa yang terkena bencana.

Untuk kerja sama yang erat dengan lembaga donor, pemerintahberusaha meminimalisir korupsi dan memperkuat kemampuanpemerintah untuk mempercepat pembangunan serta memperbaikifasilitas sosial. Alasan untuk memerangi korupsi, tak hanya untukmenghilangkan kekhawatiran lembaga donor. Upaya memberantaskorupsi juga penting untuk memperbaiki iklim investasi, karenainvestasi asing sangat menentukan dalam memperkuat ekonomi danmenciptakan lapangan kerja bagi tenaga kerja yang terus bertambah.Presiden Indonesia telah berkali-kali mengumumkan komitmennyauntuk menghilangkan korupsi.

Tema 2: MENINGKATKAN TRANSPARANSIALIRAN DANA BANTUAN

Pelaksanaan Good Governance untuk Rehabilitasi danRekonstruksi Aceh dan Nias

Syahrial Loetan

Inspektur Jenderal

Bappenas Indonesia

34

Kebijakan Pemerintah Indonesia untukMendukung Good Governance dan Mencegah Korupsi

Memberantas korupsi harus dipertimbangkan dalam konteksyang lebih besar dari mendukung prinsip good governance. UsahaPemerintah Indonesia untuk mencegah korupsi dan menerapkangood governance tak hanya terbatas untuk Aceh saja. Dalambeberapa tahun terakhir, kemajuan yang signifikan telah dicapai dibanyak bidang:

Pemerintah telah mengambil langkah-langkah besar untukmendukung penguatan demokrasi, tumbuhnya debat politik danpemilihan langsung kepemimpinan negara dan wakil rakyat.Pembatasan terhadap kebebasan pers telah dicabut,perkembangan media sangat pesat dan wartawan telah belajarmenggunakan kekuatan investigasi secara efektif dan bertanggungjawab.Langkah-langkah yang lebih efektif untuk mendorong partisipasimasyarakat telah dimasukkan dalam agenda kementrian danditerapkan secara luas.Peraturan untuk menghukum tindak pidana diberlakukan lebihkeras dan pengadilan telah banyak mengirimkan pelaku kejahatanutama ke penjara.

Salah satu langkah terpenting pemerintah untuk mendorongpencegahan korupsi secara efektif adalah Instruksi Presiden (Inpres)No. 5/2004 yang memerintahkan para menteri mempercepatpemberantasan korupsi. Sebagai petunjuk pelaksanaan, Bappenastelah menyelesaikan Rencana Aksi Nasional Pemberantasan Korupsi(RAN-PK).

Rencana aksi ini mengambil pendekatan menyeluruh denganmemasukkan semua aspek penting strategi antikorupsi disegalabidang mencakup pencegahan, penegakan, penyelidikan,pengawasan, pemantauan dan evaluasi. RAN-PK diterbitkan untukDPR, pejabat pemerintah dan masyarakat luas untuk meningkatkankesadaran dan kemampuan untuk bertindak sesuai dengan panduantersebut secara bersama. Pelaksanaan RAN-PK diharapkan melaluiKeputusan Presiden atau Keputusan Bersama Menteri.

Tantangan Dalam Pelaksanaan Good Governance di Aceh-Nias

Seperti dinegara-negara lain, sangat sulit bagi orang luar untukmemahami secara mendalam arti bencana tsunami terhadapkehidupan dan dampak ditimbulkan bagi masyarakat dan lembagalokal. Bencana tersebut telah membuat pemerintah setempat dan

•

•

•

•

35

lembaga lain menjadi sangat lemah akibat hilangnya nyawa, hartamilik, peralatan dan catatan arsip. Pada saat yang sama, masyarakatsetempat telah menunjukkan tekad dan semangat yang luar biasauntuk membangun kembali kehidupan mereka dan kembalimelakukan aktivitas sehari-hari. Meski dapat dipahami bahwa trauma,penderitaan fisik, kehilangan rumah dan keluarga telah mengurangikemampuan menjalankan pekerjaan dan tanggung jawab mereka.

Dalam lingkungan yang sulit ini, bencana tsunami memberikantantangan khusus untuk memerangi korupsi, terutama di daerah yangpaling parah terkena bencana, yaitu Aceh.

Dalam tanggap darurat pasca bencana, pemberian bantuan secaracepat, terarah dan efisien sangat dibutuhkan karena korbanmembutuhkan bantuan untuk bertahan hidup. Korbanmengharapkan pemerintah bertindak cepat memenuhikebutuhannya dan membantu pemulihan kehidupannya. Padasaat yang sama, semua pihak bersitegang untuk memastikanpenggunaan sumber daya secara tepat dan efektif agar tidak terjadikebocoran. Hal tersebut merupakan tantangan terbesar yangdihadapi oleh pemerintah negara-negara yang terkena bencana.Penyediaan informasi yang cukup, memadai dan mudah dipahamikorban serta partisipasi dalam tahap rekonstruksi turut berperanagar pemberian bantuan menjadi efektif. Penyediaan informasitersebut juga sangat penting untuk menumbuhkan rasa memilikidengan mengikutsertakan semua stakeholder agar pelaksanaantanggap darurat menjadi efisien. Pemerintah telah membuatlangkah besar dengan memperkenalkan konsep good governancedan partisipasi masyarakat dalam pembuatan keputusan. Walaudemikian, pejabat pemerintah, wakil rakyat dan pihak lain yangterlibat masih kurang pengetahuan dan pemahaman lebih rincitentang metode dan prosedur khusus dalam menjalankan konseptersebut. Oleh sebab itu, pengembangan kemampuan dan aksesinformasi menjadi sangat penting agar proses rekonstruksi berjalanefisien.Dari segi dana, Indonesia menghadapi tantangan yang lebih besar,khususnya karena kurangnya kepercayaan donor terhadapkemampuan pemerintah menangani dana publik. Masalah ini perluditangani secara cepat dan kerja sama yang erat dengan lembagadonor.

•

•

•

36

Pemerintah mensyukuri sumbangan yang ditawarkan lembagadonor dan mekanisme pendanaan yang terus bertambah, misalnyamelalui:

APBN;Multi-Donor Trust Fund yang dibentuk oleh ADB;Dana di luar anggaran (off-budget), termasuk dari lembagamultinasional seperti PBB,Dana diluar anggaran (off-budget) lainnya dari lembaga donordan kerjasama antar negara, seperti Australian Agency for Inter-national Development, Japan International Cooperation Agency,United States Agency for International Development dan lainnya.

Adanya berbagai jalur penyaluran dana turut memperburukpengkoordinasian program dan akhirnya dapat memperlambatrekonstruksi dan transparansi penggunaan dana.

Rencana Induk (Master Plan) Penerapan Good Governancedi Aceh-Nias

Untuk menghadapi kesulitan tersebut, pemerintah sejak awaltelah melakukan usaha keras untuk menerapkan prinsip-prinsip goodgovernance dengan menyediakan bantuan tanggap darurat danmerencanakan rekonstruksi daerah tersebut. Perhatian khusus telahdiberikan untuk memastikan transparansi penyediaan informasi dankonsultasi publik, sehingga dapat mendorong peran serta masyarakatdan menumbuhkan rasa memiliki. Juga diperkenalkan mekanismeaudit terpercaya dan peraturan pengadaan barang yang transparanagar proses tanggap darurat dapat dipertanggungjawabkan (account-able).

A. Informasi Publik dan Transparansi

Dengan segala keterbatasannya, Bakornas telah mencobamenyebarkan informasi mengenai proses tanggap darurat melaluipusat informasi publik bagi semua pihak. Sebagai contoh, pemerintahIndonesia telah membuat website e-Aceh (www.e-aceh.org,diluncurkan tanggal 26 Januari 2005 lalu) untuk menunjukkankomitmen pada transparansi dan akuntabilitas penggunaan sumberdaya pemerintah maupun lembaga pemberi dana untuk prosesrehabilitasi dan rekonstruksi. Website tersebut menyediakan informasiakurat dan aktual tentang semua kegiatan yang dilakukan badanpemerintah, lembaga internasional, lembaga donor bilateral, ornoplokal dan internasional dalam mendukung percepatan prosesrekonstruksi sekaligus sebagai wahana koordinasi.

•••

•

37

Pada tingkat daerah, pekerjaan yang dilakukan UNOCHA harusdiakui karena menjalankan pusat informasi kemanusiaan (untukkeadaan darurat) yang dirancang untuk mendukung koordinasi lebihdari 250 organisasi kemanusiaan nasional dan internasional yangbekerja aktif di seluruh daerah bencana.

B. Konsultasi Publik

Berkonsultasi dengan korban bencana dan mendorongpartisipasi masyarakat dalam pembuatan keputusan merupakanaspek penting memastikan transparansi dan efisiensi prosesrekonstruksi. Karenanya, proses mempersiapkan rencana induk (Mas-ter Plan) rehabilitasi dan rekonstruksi melibatkan konsultasi meluasdengan seluruh stakeholders. Hal ini dicapai antara lain melalui 10kelompok kerja yang dibentuk Bappenas di Jakarta, bersama dengankelompok kerja sejenis yang dibentuk pemerintah Propinsi Aceh danbeberapa pemerintah setempat daerah bencana.

Selanjutnya, Universitas Syiah Kuala di Banda Acehmenyelenggarakan seminar terbuka selama 10 hari terbuka untukmembahas gagasan dan usulan yang dibuat oleh kelompok-kelompok kerja tersebut. Sementara itu, Bappenas—dengandukungan Bank Dunia telah meluncurkan website yang memuatdokumen dan informasi aktual mengenai rancangan Rencana Aksidan hal lain yang terkait.

Puncak proses tersebut adalah membuat rancangan akhir diCikampek. Kesempatan tersebut disambut baik dengan dihadir lebihdari 400 peserta dari kelompok besar perwakilan dari Aceh.

C. Akuntabilitas

Kelompok-kelompok kerja tersebut termasuk empat kelompokyang secara khusus mendapat tugas menangani permasalahanhukum, pemerintahan, akuntabilitas dan pendanaan. Rencana Induk(Master Plan) itu sendiri memuat empat jilid yang masing-masingdipersiapkan oleh kelompok kerja yang bersangkutan. Usulan khususyang dimuat termasuk langkah-langkah untuk mendorong konsultasipublik secara luas di setiap tahapan untuk menjelaskan lebih rincitentang Rencana Induk (Master Plan) dan pelaksanaannya,penggunaan prosedur baru untuk pengadaan barang secaraelektronik untuk mendorong transparansi pengadaan barang, jugalangkah-langkah lainnya untuk mencegah korupsi.

Selanjutnya, Rencana Induk (Master Plan) mengusulkan sistempengawasan secara keseluruhan program rekonstruksi yangmenjabarkan peranan khusus beberapa badan audit, termasuk:

38

Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), lembaga pemerintah yangberdiri sendiri dan melapor ke DPR.Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) yangmelapor kepada Presiden.Inspektorat Jendral yang melapor kepada menterinya masing-masing, danBadan Pengawas Daerah (Bawasda), yang melapor kepadagubernur, walikota atau bupati.

Keterlibatan auditor independen juga dianggap penting dalamproses ini.

D. Badan Pelaksana

Untuk menjalankan Rencana Induk (Master Plan), pemerintahmerencanakan untuk membentuk badan pelaksana yang disebutBAPEL (Badan Pelaksana) sesegera mungkin. BAPEL akan memilikitiga bagian:

Steering Committee, terdiri dari pejabat pemerintah, tokohmasyarakat, dan petugas keagamaan, yang memberikan perintahdan pengarahan secara keseluruhan.Badan Pengawas, dengan perwakilan dari masyarakat, perwakilandaerah dan pusat, lembaga donor, berwenang khusus untukmengadakan penyelidikan sendiri, termasuk audit independenuntuk memantau pelaksanaan dan menangani pengaduan.Badan Pelaksana tersendiri untuk menjalankan Rencana Induk(Master Plan) sambil mengkordinasi semua orang yang terlibatdalam pelaksanaan.

Penerapan di Web (Web-Based Application)

Untuk memastikan transparansi dan akuntabilitas dalam setiapkegiatan tanggap darurat dan rekonstruksi, program web telahdipasang untuk menyediakan informasi khusus danperkembangannya (http://rencanaindukacehnias.org/english/index.asp). Saat ini program terapan ini telah mencapai 75 persenpenyelesaian dan siap untuk diterbitkan. Juga tersedia sistem onlinedan aktualitas data. Selanjutnya website ini akan memuat informasimengenai:

Semua kegiatan dalam Rencana Induk dan pelaksanaannya, jugabadan pelaksananya.Program dari badan-badan pelaksana di bawahnya yang terkait

•

•

•

•

•

•

•

•

•

39

dengan proses rekonstruksi dan rehabilitas di Aceh dan SumateraUtara.Nama pemberi dana dan jumlah bantuanSumber danaBerita singkat dan permasalahan terkini dalam pelaksanaannya.

Kesimpulan

Permasalahan pertama dan paling utama dalam situasi pascabencana seperti di Aceh dan Nias setelah Desember 2004 adalahpengiriman bantuan yang cepat, terarah dan efisien. Pada saat yangsama, juga penting untuk memastikan penggunaan sumber dayayang ada secara efektif dan tepat untuk memastikan akuntabilitas,transparansi dan penggunaan dana rekonstruksi yang efisien. Untukmemenuhi harapan-harapan tersebut, pemerintah Indonesia telahmengambil langkah-langkah untuk menerapkan danmengembangkan lebih jauh pelaksanaan dan prinsip good gover-nance.

Usaha lain yang telah dilakukan adalah pelaksanaan Inpres No.5/2004 dan RAN-PK yang baru diselesaikan Bappenas bekerja samadengan lembaga-lembaga terkait lainnya, telah merumuskan strategiantikorupsi yang luas dan dari berbagai perspektif. Dalammengantisipasi bencana tsunami secara cepat, Rencana Induk untukrehabilitasi dan rekonstruksi di Sumatra Utara telah tersedia sejakMaret 2005 dan dibentuk oleh pemerintah Indonesia. Untukmewujudkan rencana induk, pemerintah melihat kemungkinandibentuknya badan pelaksana yang melibatkan beberapa lembagaaudit internal dan eksternal.

Selanjutnya, kegiatan yang tengah berlangsung adalahmenyediakan informasi yang memadai, cukup dan mudah dimengertikorban bencana. Termasuk semua pihak yang terlibat dalam prosesrekonstruksi serta memastikan partispasi masyarakat dan transparansidalam pengawasan pelaksanaan proses tanggap darurat.

Sejumlah program aplikasi web telah dibuat dengan tujuanmenyediakan informasi yang aktual dan akurat tentang kegiatantanggap darurat dari semua stakeholder. Informasi juga disebarkanmelalui pusat informasi masyarakat dan seminar-seminar yangdiselenggarakan diberbagai daerah agar dapat secara langsungberkonsultasi dengan korban serta mendorong partisipasi masyarakatdalam pembuatan keputusan.

•••

41

Pengantar

Bantuan kemanusiaan sangat bernilai, dengan perkiraan kasarberjumlah hingga 10 milyar USD setiap tahunnya. Bantuan inidicairkan melalui berbagai saluran, termasuk transfer pemerintah kepemerintah, multilateral, organisasi non pemerintah (ornop),kontraktor-kontraktor swasta, dan komunitas-komunitas lokal. Setiaptingkatan rantai bantuan ini memberikan berbagai kesempatanterjadinya kesalahan pengelolaan, penyimpangan dan korupsi. Pro-gram Minyak untuk Pangan Irak PBB hanya salah satu contoh terbaruyang paling menarik dari korupsi dalam bantuan kemanusiaan;ekploitasi seksual di penampungan pengungsi Afrika Barat jugamengilustrasikan bagaimana penyalahgunaan kekuasaan dankepercayaan dapat melampaui penipuan dan kecurangan untukmengambil keuntungan finansial. Kesempatan-kesempatan yanglebih jauh untuk korupsi mungkin telah terbuka mengikuti reaksiinternasional yang luar biasa atas bencana tsunami Samudera Hindiapada Desember 2004.

Lembaga pemberi bantuan sangatlah perduli akan bahayakorupsi, dan mempunyai serangkaian sistem untuk mengurangi resikodana bantuan tersebut dialihkan dari tujuan awalnya. Walaupundemikian masalah-masalah yang terkait dengan korupsi – uangpelicin, suap, pencurian, pendaftaran palsu – tetap saja tidak terlihatdan yang pasti tidak dilaporkan. Korupsi, tentu saja, merupakan halyang sangat sensitif; sistem bantuan sangatlah kompetitif, dansangatlah sulit bagi sebuah badan manapun untuk mengakui masalahitu, karena hal itu akan merugikan badan itu sendiri. Bagaimanapun,ketertutupan ini akan merusak sistem secara keseluruhan.

Tulisan ini adalah sebuah versi singkat dari laporan yangdisiapkan untuk konferensi yang diselenggarakan bersama olehOrganisation for Economic Co-operation and Development (OECD)dan Transparency International yang menanggapi pertanyaan-pertanyaan mengenai resiko korupsi dalam hubungannya denganrespon terhadap tsunami Samudera India. Pekerjaan ini didanai oleh

Tema 3: PENGUATAN PERLINDUNGAN FINANSIALDAN KAPASITAS ADMINISTRATIF

Mengelola Resiko Korupsi dalam Kegiatan-kegiatan BantuanKemanusiaan

Barnaby Willitts-King dan Paul Harvey

Humanitarian Policy Group

Overseas Development Institute

42

Departemen for International Development (DFID) Inggris. Pekerjaanini masih merupakan pengamatan yang sangat awal atas isu berikutini, yang didasarkan pada tinjauan cepat dari bahan-bahan tertulisdan wawancara dengan sejumlah kecil informan kunci.

Apakah Resiko-resikonya?

Bantuan kemanusiaan seringkali diberikan dalam lingkunganyang menantang, di negara-negara yang terkena dampak konflik,atau dimana bencana alam telah melemahkan kapasitas nasional.Seringkali terdapat tekanan-tekanan untuk mencairkan bantuandengan cepat, baik karena skala dan kebutuhan yang mendesak dankarena kepentingan pemberitaan media dan kepentingan publik yangbiasanya menyertai bencana alam. Negara-negara di mana bantuankemanusiaan diberikan seringkali merupakan negara yang palingkorup di dunia, dan situasi ekonomi politik yang rakus yang menandaiberbagai konflik yang ada sekarang ini dan situasi darurat yangkompleks menyebabkan tingginya resiko penyimpangan bantuan.

A. Tingkatan Resiko

Resiko korupsi dalam tanggap darurat bisa terjadi di berbagailapisan dan tingkat, mulai dari lembaga donor menipu pemberi danadengan pencatatan keuangan palsu di kantor pusat hingga ke tenagalapangan meminta pembayaran dari atau memeras penerimabantuan. Pada tingkat yang paling tinggi, kejahatan terjadi melaluimekanisme pembiayaan ganda (sering disebut double funding).Sebuah lembaga melaporkan kepada lembaga lainnya bahwa merekatelah mengeluarkan dana, memberikan tanda bukti palsu danpencatatan keuangan. Resiko lainnya menyangkut anggaran denganpertimbangan khusus (discretionary budget), seperti dana rutin(overheads) atau dana cadangan (contingency funds), yangjumlahnya bisa di markup.

Pada tingkat nasional, pemerintah dapat memiliki resiko-resikokorupsi tertentu. Contohnya, rezim yang represif dapat menekanagar bantuan diberikan melalui saluran pemerintah, seperti di KoreaUtara. Dalam kata yang lebih umum, resiko korupsi di tingkatpemerintah nasional berkaitan dengan kekuasaan untukmendaftarkan ornop dan kemampuan untuk membebaskan pajakbarang dan untuk menahan ijin masuk dan cukai untuk barang-barang dan orang-orang, baik untuk masuk ke negara itu atau untukberpindah dengan bebas, semua itu memberikan ruang untuk adanyakesempatan penyuapan.

Sekali dana-dana telah melewati sebuah badan, banyakkesempatan-kesempatan yang ada bagi perseorangan untuk

43

mendapatkan keuntungan pribadi. Ini biasanya melibatkan kolusiantara staf di dalam badan itu, atau di antara staf dan penyediabarang luar atau pihak yang berwenang. Pada tingkat lapangan,staf mungkin “dibayar” untuk tutup mata atas kesalahan pendaftarankeluarga pada daftar distribusi atau pencurian dari gudang. Stafmungkin menarik bayaran sendiri secara langsung untukmemasukkan orang-orang dalam daftar penerima bantuan yangsebenarnya tidak sesuai dengan kriteria penerima bantuan.Pengadaan barang, penyimpanan dan transportasi memberikankesempatan-kesempatan yang meluas untuk korupsi. Staf mungkinmenerima uang pelicin atau suap untuk membantu sebuah penyediabarang tertentu atau menyetujui penawaran yang dibesarkanjumlahnya, atau barang-barang yang bersangkutan lebih dipilihmeskipun kualitas ataupun harganya tidak mampu bersaing. Stafmungkin terlibat dalam pencurian barang-barang bantuan darigudang-gudang, atau mereka hanya memindahkan barang-barangdari gudang-gudang dengan merubah sistem inventaris.

Pada tingkatan negara, staf senior dapat terlibat dalampengadaan barang palsu dalam skala yang lebih besar, atau dalampembuatan bukti pembelian palsu untuk barang-barang yang tidakpernah diterima. “Staf bayangan” dapat menerima gaji di manamereka masuk ke rekening bank staf yang benar. Uang pelicin (ataumungkin ancaman) dari pemimpin-pemimpin di tingkat lokal dapatmempengaruhi pilihan proyek badan tersebut, sehingga proyek itumendukung sebuah kelompok atau wilayah geografis tertentu. Parapejabat publik dapat menggunakan posisi mereka untuk memastikanbahwa proyek-proyek bantuan dapat menguntungkan diri merekasendiri, atau teman-teman dan keluarga mereka. Jika seorang wakilotoritas lokal diperlukan untuk menangani perumahan pengungsisementara, contohnya, mereka dapat melihat itu sebagai peluanguntuk memberikan kontrak-kontrak konstruksi itu kepada anggotakeluarga mereka.

Akhirnya, bantuan juga dapat dimanipulasi di tingkat individuatau keluarga. Orang dapat mendaftar dua kali untuk sebuahdistribusi, atau membeli sebuah kartu pembagian asli tapi palsu.Mereka dapat mengaku ketidakberdayaan mereka, seperti menjadikepala keluarga perempuan, padahal kenyataannya mereka tidakmemenuhi kriteria ketidakberdayaan – meskipun ini mungkin karenakriteria tersebut ditentukan dengan sangat buruk, dalam beberapakasus hal ini dipertanyakan apakah dapat dikategorikan sebagaikorupsi. Hal itu juga dapat menimbulkan pertanyaan mengenaikelayakan bantuan yang diberikan. Untuk orang-orang yang sangatmiskin, ditengah krisis yang akut, mencoba untuk memperdayaisistem bantuan mungkin merupakan sebuah strategi untuk bertahanhidup.

44

B. Sektor-sektor

Sektor-sektor dan komoditas-komoditas yang berbedamenghadirkan tantangan-tantangan yang berbeda dan berbagaikesempatan untuk korupsi. Bantuan makanan seringkali dilihatsebagai hal yang paling tinggi kemungkinan korupsinya, karenamakanan dapat digunakan baik untuk konsumsi atau untukdiperdagangkan. Obat-obatan kecil dan berharga, artinya bahwaobat-obatan dapat dengan mudah dicuri dan dijual kembali (seringkalioleh staf di dalam fasilitas kesehatan yang sama di mana obat-obatanitu dicuri). Pengelolaan kendaraan dalam hal tertentu tampaknyarawan korupsi dalam berbagai bentuk, karena tingginya nilaitransportasi, bahan bakar dan suku cadang. Pencurian yang langsungdari bensin dan suku cadang dapat melibatkan kolusi antara parapengemudi dan penyedia barang, atau pemalsuan tanda terima dankertas kerja. Fasilitas kendaraan milik badan dapat digunakan untukperjalanan yang dikenakan biaya, jasa taksi, dan dalam beberapakasus untuk jasa bis umum. Menyediakan bantuan dalam bentukuang tunai, daripada komoditas-komoditas, juga menimbulkanpertanyaan-pertanyaan mengenai korupsi dan penyimpangan,meskipun bukti menyarankan bahwa bantuan uang tunai dapatdengan aman diberikan, bahkan dalam situasi konflik. Dalambeberapa situasi dan kondisi, pembuatan program yang berdasarkanuang tunai dapat secara potensial lebih transparan dan lebih sedikitpotensi korupsinya dibandingkan alternatif-alternatif lainnya.

Apa yang Bisa Dilakukan?

Laporan ini menggunakan sebuah tipologi untuk menganalisiskorupsi yang digambarkan dari berbagai daftar bacaan mengenaistrategi-strategi pengamanan dalam bantuan kemanusiaan. Kerangkakerja ini menggunakan tiga kategori: perlindungan (protection),penghalangan (deterrence), dan penerimaan (acceptance).

Yang kami maksud dengan perlindungan (protection) adalahsistem-sistem dan prosedur-prosedur yang disiapkan oleh para badanpemberi bantuan untuk meminimalisir resiko korupsi dari tahap awal.Hal ini akan termasuk sistem-sistem logistik dan akuntansi, prosedur-prosedur tender, tugas-tugas audit mandiri dan internal, sistem-sistempengawasan, dan prosedur-prosedur manajemen. Hal tersebutseringkali dirujuk sebagai “pencegahan (prevention)” dalam literaturanti korupsi.

Yang kami maksud dengan penghalangan (deterrence) adalahstrategi-strategi untuk menghilangkan keinginan orang untukmelakukan korupsi, dengan memberikan hukuman-hukuman. Iniakan termasuk menggunakan sistem hukum untuk menghukum or-

45

ang yang ditemukan melakukan pencurian dana, mekanisme inter-nal untuk menyelidiki korupsi-korupsi yang mungkin terjadi dan untukmendisiplinkan dan memecat staf yang ditemukan terlibat dalamkegiatan-kegiatan korupsi, atau cara-cara penyebutan danmempermalukan aktor-aktor lain yang terlibat korupsi. Hal tersebutseringkali dirujuk sebagai “penegakan (enforcement)” di dalamliteratur anti korupsi.

Yang kami maksud dengan penerimaan (acceptance) adalahtingkatan-tingkatan di mana aktor-aktor kemanusiaan diterima didalam masyarakat tempat mereka bekerja. Apakah mereka dilihathanya sebagai permainan untuk eksploitasi atau seefektif mungkinberusaha untuk menyelamatkan nyawa orang dengan cara-cara yangmembutuhkan dukungan lokal? Strategi-strategi untukmeningkatkan penerimaan termasuk kesadaran, informasi danpartisipasi penerima manfaat dalam perencanaan dan pelaksanaanproyek.

A. Strategi-strategi Perlindungan dan Pencegahan

Mungkin langkah pertama dari setiap strategi pencegahanmembutuhkan penilaian yang lebih baik mengenai resiko-resiko dankesempatan-kesempatan untuk korupsi. Seperti agen-agen yangsecara rutin melakukan penilaian keamanan dan mengembangkanserta menyebarkan panduan-panduan keamanan sebagai bagian daripengelolaan keamanan yang baik, jadi penilaian resiko untukpenipuan dan korupsi harus menjadi standar dari praktek-praktekmanajemen yang baik. Sistem untuk pengelolaan finansial danakuntabilitas jelas sangat penting. Ini termasuk sistem dan prosesdari perumusan anggaran, akuntansi, pelaporan dan audit sertamekanisme akuntabilitas yang mencakup pengeluaran danpendapatan. Lembaga pemberi bantuan telah banyak membantumengembangkan sistem finansial yang kuat yang mampu menanganipersyaratan-persyaratan pelaporan pemberi bantuan yang kompleks,proyek-proyek yang banyak, perpindahan yang tiba-tiba dalam halpendanaan dan penggunaan yang cepat untuk keperluan krisisdarurat.

Pengelolaan yang lebih baik dari proses pengadaan barang jugadiperlukan. Ini akan termasuk prosedur pengadaan barang yangstandar seperti penawaran yang beragam, penawaran yang di-segel(sealed bid), komite pengadaan barang, dan pengawasan oleh paraspesialis teknis. Sistem penyimpanan barang juga perludipertimbangkan dengan hati-hati yaitu mengenai siapa yang berhakmemiliki akses, untuk mengurangi potensi kolusi antara staf agenpemberi bantuan, staf gudang dan kontraktor. Koordinasi antaralembaga pemberi bantuan juga menjadi penting, untuk memastikan

46

bahwa sebuah pendekatan yang konsisten diambil terhadap kasussuap, atau untuk memastikan bahwa kesepakatan dicapai padatingkat “insentif” yang tidak resmi untuk pegawai-pegawai yangjelas-jelas dibayar rendah.

B. Strategi-strategi Penghalangan

Sebagai langkah awal, lembaga pemberi bantuan harus memilikikebijakan-kebijakan yang jelas melawan penipuan dan korupsi, danuntuk memastikan bahwa kebijakan tersebut dipublikasikan dandipahami oleh lembaga yang dimaksud dan oleh para kontraktor,penyedia barang dan lainnya yang melakukan bisnis dengan lembagatersebut. Kebijakan-kebijakan pemberian keterangan yang jelas jugadibutuhkan, sehingga staf yang merasa bahwa mereka mampumelaporkan kecurigaan-kecurigaan yang beralasan, dan rencana-rencana yang jelas mengenai bagaimana berhadapan denganpenipuan jika hal itu muncul. Buku kecil Dewan Penasehat atas TindakPenipuan (The Fraud Advisory Panel) yang berjudul “Fighting Fraud-A Guide for SMEs” menyarankan beberapa elemen dari reaksiterhadap penipuan. Khususnya di wilayah konflik dan situasi daruratyang kompleks, pertanyaan mengenai apakah melibatkan polisi dansistem hukum nasional merupakan hal yang sulit, karena merekasendiri kemungkinan rawan akan korupsi, atau mereka dapatmenggunakan metode-metode yang tidak membuat nyaman paraagen pemberi bantuan. Keamanan staf juga perlu untukdipertimbangkan.

C. Strategi-strategi Penerimaan

Fokus utama dari pengelolaan resiko oleh lembaga pemberibantuan adalah pada perlindungan, dan suatu tingkat penghalanganyang lebih sedikit. Namun, lebih banyak lagi yang dapat dilakukanuntuk mengurangi korupsi dengan lebih melibatkan para penerimamanfaat dalam membuat rancangan proyek, membuat mereka sadarakan hak-hak mereka melalui upaya-upaya penyadaran dankampanye informasi, serta menyediakan mekanisme untuk umpanbalik dan pengaduan. Dengan memberikan pemahaman yang jelaskepada masyarakat yang terkena dampak bencana mengenaibantuan apa yang menjadi hak mereka, apa kriteria untuk sasarandan pemilihan lokasi atau komunitas, dan – idealnya – melibatkanmereka dalam proses pengelolaan dan pengambilan keputusan,kemungkinan untuk korupsi bantuan-bantuan yang diberikan dapatsangat dikurangi. Sebuah strategi anti korupsi juga harusmemasukkan mekanisme-mekanisme yang memungkinkanmasyarakat yang terkena dampak bencana untuk mengadu atas

47

terjadinya ketidakadilan atau korupsi terhadap bantuan yangdiberikan.

Pada tingkatan yang lebih mendasar, lembaga pemberi bantuanperlu mempertimbangkan cara-cara di mana reaksi bantuankemanusiaan dapat menjadi lebih mengakar di masyarakat lokal dankontrak politik, dan menghindari resiko korupsi yang muncul daripemahaman yang membedakan bahwa jaringan-jaringan lokalberada diluar dan tidak perlu bertanggung jawab dan memilikitanggung gugat. Sepanjang aksi kemanusiaan dilihat sebagai sebuahproyek barat yang besar, terlepas dari masyarakat di mana iaberoperasi, maka usaha-usaha lain untuk meminimalkan korupsi akantetap tidak mencukupi.

Apa Langkah Selanjutnya?

Meminimalkan resiko-resiko penyimpangan dan korupsibantuan saat masih merespon kebutuhan-kebutuhan akutberdasarkan kepentingan-kepentingan kemanusiaan adalah salahsatu dilema mendasar yang dihadapi para pemberi bantuankemanusiaan. Para pemberi bantuan dan penyalur telahmengembangkan sejumlah cara untuk menghadapi resiko-resiko ini.Namun, pendekatan-pendekatan yang terbaru cenderungmenitikberatkan pada perlindungan dan pencegahan – pada usaha-usaha untuk lebih memperketat sistem untuk mencegah terjadinyakorupsi sejak dari tahap awal. Jelas sekali, sistem yang kuat sangatdibutuhkan. Usaha-usaha ini penting, tapi hal tersebut tampaknyatidak cukup tanpa dibarengi dengan berbagai usaha yang seimbangyang dilakukan untuk penghalangan dan secara khusus penerimaan.Sistem yang paling baik di dunia tampaknya dapat dirusak jikakemungkinan untuk dapat ditangkap sangat kecil, dan hanyadiberikan sedikit hukuman bagi pelakunya. Bantuan daruratdipandang sebagai sebuah tindakan dari luar dan tidak mengakardalam sistem akuntabilitas lokal; para penerima tidak memahami hak-hak mereka, tidak dapat mengadu jika mereka ditekan, dan tidakterlibat dalan pengelolaan penyampaian bantuan.

Sejumlah langkah dapat diambil untuk menanggapi pertanyaanatas korupsi dalam bantuan kemanusiaan.

Korupsi perlu dibicarakan dan didiskusikan secara kolektif; cara-cara perlu ditemukan untuk melakukan penelitian yang lebih jauhmengenai isu ini, dan untuk temuan-temuan dari penelitian iniperlu didiskusikan dalam lingkungan yang tidak mengancam.Beberapa diskusi ini mungkin perlu dilakukan secara pribadi, untukmemungkinkan para agen untuk berbagi dan belajar secaraterbuka tanpa takut hal ini membentuk dasar-dasar cerita yang

•

•

48

merusak di media.Mungkin langkah pertama dari setiap strategi pencegahan perlupenilaian yang lebih baik mengenai resiko-resiko dan kesempatan-kesempatan korupsi. Seperti agen-agen yang rutin melakukanpenilaian keamanan, dan mengembangkan serta menyebarkanpanduan-panduan keamanan sebagai bagian dari pengelolaankeamanan yang baik, penilaian resiko untuk penipuan dan korupsiharus menjadi bagian standar dari praktek-praktek manajemenyang baik.Fokus diperlukan tidak hanya dalam sistem-sistem yang lebih baikuntuk mencegah korupsi, tapi juga dalam sistem-sistem yangmenangani korupsi saat ia muncul, hukuman-hukuman bagipelaku yang tertangkap, dan langkah-langkah untukmeningkatkan akuntabilitas yang menurun, termasuk cara-carapara pemberi bantuan dilihat oleh pengambil keputusan di tingkatlokal.Berfokus pada penerimaan melibatkan pemajuan dari agendaakuntabilitas yang menurun dalam sebuah cara yang melampauiretorika untuk melibatkan penanaman modal nyata dalammekanisme-mekanisme transparansi tingkat lokal, partisipasi dankomplain yang lebih besar.Pertimbangan yang lebih dapat diberikan untuk membangun isu-isu anti korupsi dalam rencana untuk bencana yang mungkinterjadi di masa yang akan datang. Satu strategi diperlukan untukmempertimbangkan resiko korupsi dalam bantuan melaluikerangka kerja penilaian resiko.

Korupsi dalam bantuan kemanusiaan menimbulkan banyakpertanyaan-pertanyaan penting. Hal tersebut juga merupakanwilayah sangat banyak diteliti, dan kerja yang lebih lanjut jelasdiperlukan untuk menyelidiki seluruh isu lebih rinci lagi. Agen bantuankemanusiaan telah dibebani dengan berbagai isu yang perludiperhatikan dalam memberikan bantuan darurat. Korupsi dapatdilihat sebagai masalah lain yang ada dalam daftar masalah. Lebihbaik untuk melihat perlunya untuk meminimalisir korupsi sebagaibagian yang terpadu dari manajemen yang baik.

Perlu ada kemauan dari para penyedia bantuan untuk mendanaipengeluaran ini. Untuk bagian mereka, para agen perlu untukmenginvestasikan kapasitasnya untuk menganalisa dengan lebih baikdan lebih terbuka mengenai resiko-resiko korupsi, dan untuk terusmenguatkan sistem yang diperlukan untuk meminimalisir resiko-resiko tersebut. Sebuah fokus untuk menghadapi korupsi memberikandasar-dasar yang lebih jauh untuk akuntabilitas menurun yang lebihbesar di bagian agen bantuan. Untuk banyak alasan lain, transparansi

•

•

•

•

49

yang lebih besar kepada, dan partisipasi oleh, populasi yang terkenadampak bencana dalam bantuan darurat dibutuhkan, tapi hal inijuga dapat menyumbangkan pada sistem bantuan yang lebih dapatdipertanggungjawabkan dan mempunyai resiko korupsi yang lebihkecil.

50

Referensi

Anderson, M. 1999. Do No Harm: How Aid Can SupportWar—Or Peace. Boulder, CO: Lynne Rienner.

Collinson, S. 2003. Power, Livelihoods and Conflict: Case Studiesin Political Economy Analysis for Humanitarian Action. HPGReport 13. London: Overseas Development Institute.

Duffield, M. 1994. The Political Economy of Internal War: AssetTransfer, Complex Emergencies and International Aid.In War and Hunger: Rethinking International Responsesto Complex Emergencies, edited by J. Macrae and A. Zwi.London: Zed Books.

———, et al. 2000. Sudan: The Unintended Consequences ofHumanitarian Assistance. Field Evaluation Study, report tothe European Community Humanitarian Office,Trinity College, Dublin.

Le Billon, P. 2003. Buying Peace or Fuelling War: The Role ofCorruption in Armed Conflicts. Journal of InternationalDevelopment 15.

———. 2005. Overcoming Corruption in the Wake of Conflict.In Global Corruption Report 2005, edited by TransparencyInternational. London: Pluto Press.

Macrae, J. 2002. The New Humanitarianisms: A Review of GlobalTrends in Humanitarian Action. London: OverseasDevelopment Institute.

Shah, A., and J. Huther. 2000. Anti-Corruption Policies and Programs:A Framework for Evaluation. World Bank Kebijakan ResearchWorking Paper 2,501. Washington, DC: World Bank.

TIRI (Governance-Access-Learning Network). 2005,Corruption in Post-conflict Reconstruction:Breaking the Vicious Cycle. London.

United Nations Office of Internal Oversight Services. 2002.Investigation into Sexual Exploitation of Refugeesby Aid Workers in West Africa. New York.

Volcker, P., R. Goldstone, and M. Pieth. 2005. Independent InquiryCommittee into the United Nations Oil for Food Programme,Interim Report. New York.

51

Pengantar

Setelah sebuah bencana besar (seperti sebuah tsunami, gempabumi, letusan gunung berapi, atau perang), masyarakat yang terkenadampak dan pemerintahnya, di satu pihak, dan para pemberibantuan, di pihak lain, bergerak melalui beberapa fase kegiatan.Untuk kepentingan makalah ini, perlu dibedakan antara fase bantuan(relief) (yang mencakup akibat-akibat segera dari bencana tersebut,ketika prioritasnya adalah menyelamatkan jiwa orang-orang danmemperbaiki layanan-layanan dasar) dan fase rekonstruksi jangkamenengah hingga panjang (yang biasanya terdiri dari beberapa subfase, dari memperbaiki kehidupan dan komunitas-komunitas hinggapembangunan baru jangka panjang).

Kekhawatiran dan prioritas yang berbeda ada untuk fase-fasepenyelamatan dan rekonstruksi ini, dan karena itu peraturan-peraturan yang berbeda harus diterapkan. Keseluruhan proses harus,bagaimanapun juga, berpusat pada masyarakat dan partisipatoris.

Satu tujuan utama untuk seluruh kegiatan paska bencanaharuslah untuk meminimalkan kerusakan akibat korupsi. Pengadaanbarang dan jasa sangat rentan terhadap korupsi bahkan dalam situasidan kondisi yang normal. Resiko-resiko ini meningkat secara signifikanpada situasi pasca bencana untuk berbagai macam alasan,sebagaimana dijelaskan lebih jauh di bawah ini. Usaha-usaha besarperlu untuk memastikan bahwa barang-barang dan dana yangtersedia secara internasional (termasuk penyumbang-penyumbangswasta yang tak terhitung jumlahnya) benar-benar mencapaipenerima manfaat yang dimaksud dan tidak dicuri melalui tindakan-tindakan kriminal.

Transparansi penuh dari seluruh proses (termasuk transparansipenuh dari seluruh pemasukan dan pengeluaran keuangan)merupakan persyaratan-persyaratan penting untuk mencegahterjadinya korupsi. Sebagaimana telah terlihat di banyak situasibencana sebelumnya, proses-proses yang tidak jelas secara cepatakan disalahgunakan oleh elemen-elemen kriminal. Transparansi yangberbasis internet dapat lengkap, dan tidak mahal serta mudah untuk

Tema 4: MEMFASILITASI PENGADAAN BARANGDAN JASA DAN PELAKSANAAN YANGEFEKTIF DAN TRANSPARAN

Penilaian Kebutuhan, Pembuatan Kontrak dan Pelaksanaan

Michael Wiehen

Board Member

Transparency International Jerman

52

disediakan. Pengelolaan aliran dana yang transparan dan dapatdipertanggungjawabkan dibutuhkan dengan adanya sebuah danaabadi yang dibentuk yang digunakan sebagai sebuah saluran,setidaknya untuk semua dana-dana bantuan eksternal. Mungkinmasuk akal untuk menyalurkan seluruh dana anggaran domestik yangdikeluarkan untuk kegiatan-kegiatan paska bencana melalui danaabadi semacam itu. Alternatifnya, pemerintah dapat memutuskanuntuk menyalurkan seluruh dana bantuan domestik dan eksternalmelalui anggaran nasional. Dalam kasus ini, aturan-aturan anggaranharus diadaptasi untuk memungkinkan pengambilan keputusan yangcepat yang dibutuhkan dalam situasi paska bencana. Dalam kasusmanapun, pemerintah negara yang terkena dampak harus mengaturuntuk menyeragamkan prosedur-prosedur pelacakan danpengawasan, terlepas dari sumber-sumber dana.

Dalam transparansi harus didampingi unsur penting lainnya yaituakuntabilitas penuh. Ini mengacu pada kemampuan pemerintah danpemberi bantuan untuk bertanggung jawab penuh kepada lembagamereka masing-masing, kepada setiap badan-badan kontroleksternal, dan kepada penerima manfaat akhir dari bantuan, untukpenggunaan yang sesuai dari sumber-sumber daya, kualitas dariproduk akhir, dan penyampaiannya yang efektif. Sebuah elemenpenting dari akuntabilitas adalah bahwa setiap pelanggaran harusdiberi sanksi yang sesuai. Struktur tata kelola dipilih untuk mengelolausaha-usaha penyelamatan dan rekonstruksi, termasuk aliran danaatau uang, harus memberikan suara kepada pemerintah negara yangterkena dampak, komunitas yang terkena dampak dan penerimamanfaat akhir, dan juga kepada para pemberi bantuan yang sumberdayanya dalam taruhan.

Dalam situasi apapun, pelaksanaan proyek dan pengadaanbarang terkait yang efektif dan transparan dalam situasi paskabencana membutuhkan sebuah penilaian yang dapat dipercayamengenai kebutuhan aktual sebelum pembuatan kontrak untukpenyediaan barang-barang dan konstruksi dan jasa-jasa lain dapatberlangsung, diikuti dengan penyelesaian atau pelaksanaan kontrak-kontrak. Satu aspek penting dari situasi paska bencana biasanyapararel dengan kegiatan-kegiatan pemerintah yang terstruktur,usaha-usaha bantuan massal dan rekonstruksi awal sudahberlangsung di komunitas-komunitas yang terkena dampak,seringkali dengan bantuan eksternal langsung dari organisasi nonpemerintah (ornop) domestik dan internasional. Hal tersebutmembutuhkan adanya usaha-usaha yang serius dan kompleks padakoordinasi yang efektif. Seluruh kegiatan-kegiatan semacam iturentan terhadap korupsi, dan hal yang sangat membantu untukmengidentifikasikan langkah-langkah dalam proses-proses di manakorupsi paling sering muncul, juga supaya dapat terlindung dari

53

korupsi (misalnya melalui pemetaan resiko).

Pemetaan Resiko

Di setiap proyek yang melibatkan sejumlah besar pemberibantuan dan penerima manfaat, resiko-resiko kejadian korupsibiasanya dapat muncul dari

Pejabat-pejabat pemerintahWakil dari masyarakat yang terkena dampak (penerima manfaatakhir)Kontraktor-kontraktor konstruksi dan jasa lainnya (termasuk parakonsultan yang memberikan jasa keahlian teknik, manajemen, ataujasa lainnya), penyedia barang, dan agen-agen atau mediatormereka;Ornop yang berlaku sebagai kontraktor/penyedia barangWakil dari pemberi bantuan dan pemberi dana lainnya (termasukorganisasi amal swasta); danAktor-aktor masyarakat sipil, seperti pengamat atau pengawasmandiri eksternal (ornop, pengawas komersial).

Penyediaan bantuan dalam situasi paska bencana membawaresiko-resiko korupsi tambahan yang disebabkan oleh satu ataubeberapa faktor di bawah ini:

keadaan yang sangat darurat dari fase penyelamatan (prioritasutama adalah menyelamatkan korban yang hidup);kesulitan logistik dan fisik untuk mendapatkan bantuan bagi or-ang-orang yang membutuhkanaliran masuk dana yang besar (dari sejumlah besar pemberi dana)dan kesulitan atau bahkan ketidakmampuan dari pemerintahpenerima bantuan untuk mengelola bantuan itu dengan sesuai;ketiadaan atau gangguan dari infrastruktur administratif padatingkat lokal, regional dan/atau pusat;kekukuhan dari beberapa pemberi bantuan – dalam situasi tertentusangat dapat dimengerti dan dibenarkan – untuk mengeloladistribusi dan penyampaian bantuan oleh mereka sendiri(kurangnya koordinasi dan tidak adanya kontrol lokal);ketidakadaan atau gangguan dari pasar-pasar normal (lokal danregional) untuk pembelian barang-barang dan jasa-jasa yangdibutuhkan;keberadaan peraturan-peraturan atau insentif khusus dari parapemberi bantuan/dana untuk bantuan paska bencana; dantidak adanya pengalaman dari para pemberi bantuan, dankhususnya lembaga-lembaga amal swasta dengan kondisi lokal.

••

•

••

•

•

•

•

•

•

•

•

•

54

Menyediakan bantuan paska bencana di sebuah wilayah dimana terjadi konflik sipil, kemungkinan untuk sebuah periode yangdiperpanjang, membawa resiko korupsi tambahan dan resiko lainnyakarena

masalah-masalah logistik komunikasi (gangguan komunikasi daninfrastruktur transportasi dan ketidakpercayaan di antara penduduklokal);kemungkinan adanya penolakan lokal terhadap keterlibatan dariorang-orang pemerintah pusat;bahaya-bahaya fisik saat sedang bergerak (misalnya: adanya or-ang-orang bersenjata atau ranjau darat); dantidak adanya budaya pembagian informasi, akuntabilitas dankepercayaan bersama.

Dalam situasi semacam itu, keinginan untuk menyalahgunakanposisi kekuasaan atau pengaruh untuk mendapatkan keuntunganpribadi yang tidak resmi muncul di mana-mana. Penting untukmengetahui bahwa, bahkan jika penyuapan dibayar oleh seorangpemberi bantuan yang bermaksud baik untuk melaksanakan kegiatanbantuan (misalnya menyuap seorang pejabat untuk mengijinkanmelewatkan dengan selamat sebuah rombongan bantuan), haltersebut masih melibatkan sebuah keuntungan “pribadi”.

Penilaian Kebutuhan

Dalam seluruh situasi, keputusan untuk menyediakan barang-barang atau pelayanan harus dimulai oleh sebuah penilaian yangobjektif dari kebutuhan aktual, untuk memastikan penggunaan yangoptimal dari sumber daya.

Pengadaan barang untuk fase penyelamatan jelas dikelola dalamkeadaan darurat untuk mendapatkan persediaan-persediaan dasarbagi masyarakat yang membutuhkan dan efisiensi ekonomismaksimal mungkin sulit dicapai pada tahapan ini. Pada saat ini, tugaspaling awal adalah mengidentifikasi dan menghitung barang-barangdan pelayanan yang dibutuhkan dengan segera (termasuk pengelolapemerintah dan juga masyarakat yang terkena dampak melaluiperwakilan mereka dan ornop lokal yang mungkin), dan menentukanpersyaratan-persyaratan logistik untuk memastikan pendistribusianyang cepat.

Kegiatan-kegiatan restorasi dan rekonstruksi paska bencanaharus, bagaimanapun, berdasar pada sebuah penilaian kebutuhanyang hati-hati, komprehensif, dan transparan, dilaksanakan olehadministrasi negara yang terkena dampak dengan keterlibatan penuhdari penerima manfaat akhir dan perwakilan terpilih mereka. Untuk

•

•

•

•

55

memulainya, seseorang tidak boleh hanya berasumsi bahwasemuanya harus hanya mengganti seperti sebelum bencana.Kerusakan mungkin menimpa perumahan atau infrastruktur karenaterletak di lokasi yang berbahaya secara khusus (terlalu dekat dengangaris pantai, dalam aliran banjir, atau daerah aliran lava dari gunungberapi, dll). Hal yang masuk akal untuk menghindari pengulangankerusakan semacam itu dengan membangun kembali di lokasi yanglebih aman dan menjaga wilayah-wilayah yang berbahaya bersihdari bangunan. Tentu saja, ini dapat melibatkan keputusan-keputusanyang sulit mengenai bagaimana menghadapi “hak-hak kepemilikan”(misalnya kota-kota kumuh di sepanjang garis pantai, atau pemilikrumah mewah dicegah untuk membangun di lokasi “terpilih” tapiberbahaya). Banyak keputusan-keputusan semacam itu sebagianbesar rawan korupsi.

Pertama-tama, pemerintah negara yang terkena dampak harusmenentukan tanggung jawab administratif untuk pengambilankeputusan selama fase penilaian kebutuhan, mengidentifikasi pihakberwenang tingkat pusat, regional atau lokal. Pemerintah harusmemastikan kekuatan personel dan logistik serta finansial yang sesuaidari kantor-kantor yang bertanggungjawab. Kantor pengkoordinasianpusat mungkin diperlukan untuk koordinasi antara kantor-kantornasional dan para pemberi bantuan/dana internasional termasukorganisasi-organisasi amal. Dana abadi terpusat mungkin diinginkan,khususnya untuk penyaluran sumber-sumber bantuan internasional.

Mereka yang bertanggungjawab kemudian harus menjalankansebuah penilaian kerusakan yang sistematis dan komprehensif danmenentukan kebutuhan-kebutuhan akan barang-barang danpelayanan-pelayanan yang dibutuhkan di wilayah-wilayah bencana,untuk pemindahan reruntuhan, untuk perbaikan atau rekonstruksiperumahan dan infrastruktur paska bencana, dan untuk konstruksiyang benar-benar baru. Bagian dari penilaian kebutuhan bisa jadipenentuan bahwa rumah-rumah, desa-desa, atau infrastruktur-infrastruktur tertentu dipindahkan ke wilayah yang lebih aman.Administrasi juga perlu untuk menentukan kuantitas dan kualitasdari konstruksi, sebagaimana juga dengan biaya dari barang-barangdan konstruksi dan juga jasa lainnya, termasuk bantuan danpelayanan yang dibutuhkan untuk mengelola pelaksanaan dari faserekonstruksi. Penting bahwa administrasi juga memastikan bahwaaturan-aturan pembangunan bersifat praktis dan bahwa aturan ituditegakkan (khususnya di wilayah gempa bumi). Di masa yang lalu,dan khususnya yang berkaitan dengan gempa bumi, seringkalimuncul bahwa banyak jiwa dapat diselamatkan jika aturan-aturanbangunan yang ada telah ditegakkan dengan benar.

Penting untuk pelaksanaan yang efektif dari proyek-proyekpaska bencana bahwa masyarakat yang terkena dampak terintegrasi

56

secara penuh ke dalam proses penilaian dan pengambilan keputusan,khususnya pada saat pemindahan unit-unit perumahan ataukeseluruhan desa-desa. Juga merupakan bagian dari tugaspemerintah untuk mencocokan kebutuhan-kebutuhan aktual yangteridentifikasi dengan penawaran-penawaran bantuan, dan untukmengkoordinasikan dan menegosiasikan dengan para pemberibantuan/dana untuk memastikan kecocokan yang optimal.

Pembuatan Kontrak dari Penyediaan Barang-barang dan Konstruksiserta Jasa Lainnya

Saat fase penyelamatan, pemerintah negara yang terkenadampak harus

menilai dan memilih seluruh bantuan lainnya yang diberikan danditawarkan (pada tingkatan di mana bantuan belum diberikansecara langsung kepada penerima manfaat);mencocokkan bantuan yang tersedia dengan kebutuhan yangdievaluasi dan menyampaikan barang-barang dan pelayanan-pelayanan kepada orang-orang yang sesuai;menegosiasikan dengan para pemberi bantuan/dana untukbantuan tambahan untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan yangbelum terpenuhi;menggunakan bantuan finansial yang tersedia dan dijanjikan dansumber daya mereka sendiri (jika ada) untuk mendapatkan danmemberikan barang-barang dan pelayanan-pelayanan yangdiperlukan untuk memenuhi kebutuhan yang belum terpenuhi;danmembeli barang-barang dan pelayanan distribusi dalam dasar yangbersaing; untuk sebagian besar barang-barang dan pelayanandalam fase ini, penawaran bersaing internasional penuh(normalnya metode yang paling tahan korupsi) akan memakanwaktu yang cukup lama, tapi mencari tiga atau empat penawaranbersaing sebelum memberikan sebuah kontrak (kecuali harga pasarsudah sangat bersaing dan transparan), dan membuat prosestersebut transparan, harus menjadi sebuah perlindungan mini-mum yang berguna untuk melawan tawaran-tawaran yangdimanipulasi.

Selama fase rekonstruksi, pemerintah negara yang terkenadampak harus

menerbitkan hasil-hasil dari penilaian kebutuhanmenilai dan memilih bantuan-bantuan lainnya yang diberikan danditawarkan, cocok dengan penilaian kebutuhan, dan

•

•

•

•

•

••

57

menegosiasikan dengan para pemberi bantuan.dana untukbantuan tambahan untuk memenuhi seluruh kebutuhan yangsudah di bagi-bagi menurut kategorinya (atau sebanyak yangdimungkinkan);dalam hal bantuan finansial, desakan para pemberi bantuan/danauntuk menyediakan hanya bantuan tidak mengikat (untukmenghindari biaya barang-barang yang berpotensi jadi tinggi danpengadaan pelayanan dalam situasi yang tidak bersaing, dan biayatransportasi yang berpotensi lebih tinggi);menggunakan bantuan finansial dan, hingga ke tingkatan yangdiperlukan, sumber-sumber mereka sendiri untuk memenuhikebutuhan-kebutuhan lainnya yang sudah diidentifikasi; danmemastikan definisi yang jelas mengenai barang-barang danpelayanan-pelayanan, dan rancangan penuh dari kerja-kerja sipilyang akan dikontrak.

Mempertimbangkan sejumlah besar dari peraturan-peraturanpengadaan barang oleh beragam pemberi bantuan/dana, dan resikotinggi yang kompleks dan mungkin prosedur-prosedur yang tidakjelas atau menimbulkan konflik akan mengundang korupsi danmanipulasi, sangat diharapkan bahwa pemerintah negara yangterkena dampak berusaha untuk menegosiasikan standar-standarpengadaan barang yang seragam dengan seluruh pemberi bantuanmereka. Bank Dunia atau Asian Development Bank dapat memimpindalam hal ini, dimulai dengan panduan pengadaan barang merekasendiri, yang dapat diadaptasi dengan baik pada situasi paskabencana.

Terlepas dari panduan pengadaan barang siapa yang akandigunakan untuk mengembangkan sebuah pendekatan bersama,pemerintah negara yang terkena dampak harus memperoleh danmendapatkan barang-barang dan pelayanan yang dibutuhkan dalamdasar yang sangat bersaing (misalnya melalui penawaran bersainginternasional yang kompetitif [International Competitive Bidding,ICB], kecuali untuk kontrak-kontrak yang lebih kecil (hingga,katakanlah, setara dengan 100.000 USD) di mana tiga hingga limatawaran yang bersaing harus dicari secara langsung, atau di manapenawaran bersaing lokal mungkin sesuai dengan dasar bahwapenyedia lokal dapat bersaing. Kapanpun ICB digunakan, wakturespon harus diperpendek dengan menggunakan prosedur yangberbasis internet.

Khususnya saat proses seleksi selain ICB digunakan, pemerintahharus memastikan transparansi dalam undangan untuk tender,memberikan daftar yang jelas dan tidak mendua dari barang-barangdan pelayanan yang akan diadakan, dan menyatakan kepastiankualitas yang diharapkan dan pilihan-pilihan resmi yang tersedia.

•

•

•

58

Sebagai tambahan, pemerintah harus membuat seluruh prosespembuatan kontrak benar-benar transparan (termasuk tahapan-tahapan proses dan alasan-alasan untuk memilih “pemenang”).

Untuk melindungi dari korupsi, pemerintah harus memasangkontrol internal dan eksternal yang efektif pada proses pembuatankontrak, dan harus, khususnya, mengatur adanya pengawasaneksternal independen dari fase pembuatan kontrak (oleh perwakilanmasyarakat sipil, satu atau beberapa ornop, atau sebuah konsultankomersial).

Khususnya untuk kontrak-kontrak yang lebih besar, pemerintahakan sangat dianjurkan untuk menerapkan konsep Pakta IntegritasTransparency International, dimana pelaku dan penawar-penawardimasukkan kembali ke dalam kebijakan anti penyuapan, termasukpengawasan mandiri eksternal dan sanksi-sanksi jika ada pelanggaran.Di kasus-kasus lainnya, pemerintah harus mensyaratkan sebuahperjanjian integritas sederhana dari seluruh penawar dan subkontraktor.

Berdasarkan pengalaman global, pengunaan agen-agen,perwakilan dan penengah lainnya oleh para kontraktor dan penyediabarang dalam proses pembuatan kontrak harus menyiagakanpemerintah terhadap meningkatnya kemungkinan-kemungkinanadanya manipulasi atau korupsi yang direncanakan, dan harusmengarahkan untuk menguatkan perhatian dan transparansi.

Akhirnya, pemerintah harus menjaga dokumen-dokumen yangutuh dari seluruh kegiatan-kegiatan untuk memungkinkanpengawasan dan evaluasi yang sesuai.

Seperti pemerintah, para pemberi bantuan/dana, ornop (apakahmereka bertindak sebagai pemberi bantuan atau pemberi layanan),dan masyarakat yang terkena dampak (penerima manfaat akhir)harus membuat seluruh usaha-usaha yang sesuai untuk meminimalisirkorupsi selama proses pembuatan kontrak. Para pemberi bantuan/dana dapat hal ini secara khusus dengan memastikan bahwa aturan-aturan standar operasional dan kontrol keuangan mereka dikerjakandengan efektif, dan bahwa proses pengadaan barang dibuatsesederhana dan sejelas mungkin, melalui penggunaan aturan-aturanpengadaan barang yang seragam. Mereka harus bekerja sama secarapenuh dan membangun dengan struktur pengelolaan nasional pusatdi negara yang terkena dampak. Para pemberi bantuan/dana jugaharus menyediakan saluran-saluran yang memadai untuk pemberiinformasi (mereka yang ingin memberikan informasi mengenaiperilaku korupsi dari setiap aktor).

Ornop harus, secara khusus, bekerja sama penuh denganpemerintah dan memastikan bahwa mereka mempunyai aturan-aturan operasional dan kontrol finansial yang memadai yang sudah

59

disiapkan, memulai transparansi penuh dan mendorong pemberianinformasi.

Masyarakat yang terkena dampak juga mempunya tanggungjawab yang besar untuk membantu menghindari atau meminimalisirkorupsi dalam lingkungan paska bencana. Bertindak melaluiperwakilan terpilih mereka (jika ada) dan/atau organisasi masyarakatsipil, mereka harus melakukan bagian mereka dalam memastikanbahwa penilaian kebutuhan dan proses pembuatan kontraktransparan dan bebas korupsi. Sekali mereka telah diintegrasikandalam proses-proses tersebut, mereka harus bertindak secaramembangun dan bertanggungjawab.

Pelaksanaan Kontrak-kontrak

Setelah fase pembuatan kontrak, fase pelaksanaan ataupenyelesaian kontrak sangatlah rentan akan korupsi. Pemenangkontrak mungkin telah menyerahkan tawaran yang paling ekonomis,tapi mungkin, sebagai contoh, hanya bisa melakukan hal tersebutmelalui kolusi dengan insinyur pengawas pemimpin proyek, yangmenyetujui untuk mengabaikan kerja-kerja sub spesifikasi (misalnyasemen dengan kualitas yang rendah atau jumlah beton atau bajayang lebih sedikit) atau mengijinkan “perubahan” yang tidakdibenarkan atau “pemesanan-pemesanan variasi” untuk mengurangibiaya aktual atau menaikkan harga.

Pertama kali, pemerintah-pemerintah negara yang terkenadampak harus menerapkan aturan-aturan umum standar melawankorupsi, seperti “prinsip empat mata”, rotasi yang sering dari stafyang berada di posisi yang sensitif, memastikan adanya kontrol in-ternal dan eksternal yang memadai, dan menyerahkan keputusan-keputusan kepada komite-komite bukan kepada individu. Sebagaitambahan, pemerintah harus seara ketat mengawasi kepatuhanterhadap kontrak yang sudah ditandatangani dan, secara khusus,secara hati-hati menilai pembenaran untuk tiap “perubahan” dan“pemesanan variasi”.

Sekali lagi, pemerintah harus menjaga adanya transparansipenuh selama fase penyelesaian dan harus melibatkan perwakilan-perwakilan masyarakat sipil di dalam struktur dan proses kontrol.

Pada kenyataannya, masyarakat sipil secara khusus mempunyaifungsi penting pada tahap ini; ia harus menciptakan kesadaranmengenai proses tersebut dan resiko-resikonya di antara para stake-holder, mengawasi pelaksanaan, melacak seluruh dana, danmemberikan feedback kepada stakeholder mengenai kemajuan daripelaksanaan dan setiap masalah yang muncul.

Selama fase penyelamatan dan rekonstruksi, pemerintah harussecara hati-hati mengawasi seluruh pesanan-pesanan “perubahan”

60

(atau “variasi”) untuk melihat tanda-tanda manipulasi. Di manapesanan semacam itu secara akumulatif melampaui batasan, sebutsaja, 15% dari harga kontrak yang asli, tinjauan dan persetujuantingkat tinggi dari pesanan tersebut harus disyaratkan. Sebagaitambahan, pemerintah harus memastikan evaluasi paskapenyelesaian terhadap kinerja kontrak dan sebuah perbandingan dariharga yang diperkirakan awal dengan biaya aktual akhir. Pemerintahharus memastikan bahwa pengawasan eksternal independenmempunyai kekuatan untuk diumumkan jika pelanggaran-pelanggaran dalam proses yang diidentifikasi oleh pengawas mandirieksternal tidak diperbaiki oleh pemimpin proyek dengan segera. Sekalilagi, catatan-catan utuh dari seluruh kegiatan disimpan, untukmemungkinkan adanya evaluasi paska proyek yang efektif.

Rekomendasi-rekomendasi untuk Berbagai Kelompok Stakeholder

Untuk meminimalisir resiko korupsi dalam proses-prosespenyelamatan dan rekonstruksi paska bencana, beberapa kelompokstakeholder harus melakukan hal-hal berikut ini:

Para pemberi bantuan dan dana multilateral/bilateral (termasukorganisasi-organisasi amal) harus membentuk (di tiap negara yangterkena dampak) sebuah kelompok koordinasi pemerintah /pemberibantuan lokal (LCG), yang harus

memilih seorang “manajer” yang akan menyiapkan sebuahsekretariat (kemungkinan dalam sebuah departemen pemerintahatau di kantoral lokal dari sebuah pemberi bantuan multilateral/bilateral), yang biayanya ditanggung bersama antara para pemberibantuan;meninjau dan “menyetujui” kebutuhan-kebutuhan yang disiapkanoleh pemerintah;mempersiapkan dan menerbitkan sebuah “daftar kebutuhan”bersama untuk negara-negara penerima selain bantuan keuangandan lainnya yang akan disiapkan para pemberi bantuan dan yanglainnya;memverifikasi dan mengkonfirmasi seluruh penawaran-penawaranbantuan;berkoordinasi secara hati-hati dengan “skema penerimaanbantuan” bilateral (di mana organisasi sipil dan sub unit adminis-tratif dalam negara-negara pemberi bantuan telah “menyetujui”sebuah kelompok tertentu dari penerima manfaat dan telahmembuat sebuah skema bantuan langsung);menyetujui kesepakatan siapa mengerjakan apa (diidentifikasidengan wilayah dan/atau substansi);menyetujui sejauh mungkin pada aturan-aturan pengadaan

•

•

•

•

•

•

•

61

barang yang seragam untuk seluruh bantuan;memungkinkan adanya kefleksibelan yang mudah untukmempekerjakan kontraktor-kontraktor, penyedia barang, danpenyedia layanan lokal lainnya;Menjaga pembukuan dan catatan yang jelas mengenai seluruhbantuan yang ditawarkan, diberikan dan digunakan (termasukseluruh bantuan yang ditawarkan oleh pemberi bantuan swasta);Menjaga transparansi penuh dari seluruh pembukuan dan catatan,dan memelihara pengalokasian tanggung jawab di antara parapemberi bantuan dan di antara departemen-departemenpemerintah;Menawarkan bantuan selain kebutuhan-kebutuhan yang telahdiidentifikasikan dan disetujui dalam kelompok koordinasi lokal(LCG);Memaksimalkan bantuan “dukungan anggaran” dalam bentukmemberikan kefleksibelan yang besar kepada negara penerimadalam menggunakan bantuan tersebut;Menghindari bantuan mengikat;Mensyaratkan sebuah “janji / pakta integritas” standar dari tiapkontraktor/penyedia barang/atau penyedia layanan lainnya yangmenawarkan kontrak-kontrak yang didanai oleh dana parapemberi bantuan; danMemastikan kontrol penuh terhadap aliran dana dan kegiatan-kegiatan lain melalui kontrol-kontrol internal dan eksternal yangefektif.

Pemerintah-pemerintah negara yang terkena dampak harus

bekerja sama penuh dengan para pemberi bantuan/dana melaluikelompok koordinasi lokal (LCG);melibatkan komunitas-komunitas penerima manfaat danmasyarakat sipil lokal secara penuh dalam penilaian kebutuhandan keputusan-keputusan rekonstruksi;jika memungkinkan, mengadakan rapat-rapat publik untukmendapatkan masukan dari stakeholder yang akan dimasukkanke dalam penilaian kebutuhan dan pengambilan keputusanrekonstruksi;memelihara transparansi penuh terhadap seluruh informasi yangberkaitan dengan penilaian kebutuhan; bantuan yang ditawarkan,diberikan dan digunakan; aturan-aturan dan prosedur pengadaanbarang; kontrak yang diberikan; dan kemajuan dalam penyelesaian(yang terakhir melalui laporan-laporan publik secara berkala);mengumumkan perilaku-perilaku korupsi; diidentifikasikan padaperaturan-peraturan dan sanksi-sanksi; dan menerapkan sanksisecara ketat, cepat dan transparan;

•

•

•

•

•

••

•

•

•

•

•

•

62

mensyaratkan menandatangani janji/pakta integritas daripetugas-petugasnya sendiri yang dilibatkan dalam administrasipaska bencana;mensyaratkan adanya penandatanganan janji/pakta integritas dariseluruh penawar;menerapkan Pakta Integritas TI untuk kontrak-kontrak yang lebihbesar;menunjuk seorang pejabat senior yang bertanggung jawabmelawan korupsi, yang harus:

dihubungkan dengan kantor pemerintah tingkat tinggi ataubahkan seseorang diluar pemerintah (seperti auditor jendral);mengawasi keseluruhan proses rekonstruksi denganpandangan untuk meminimalisir korupsi;bertindak sebagai penerima informasi (rahasia dan tidakbernama) mengenai korupsi dalam penilaian kebutuhan,pengadaan barang dan pelaksanaan; danmengawasi penerapan sanksi-sanksi oleh pemerintah terhadapkontraktor, penyedia barang dan penyedia layanan lainnyayang terbukti bersalah melakukan korupsi;

memberikan mekanisme yang efektif untuk mendorong pemberiinformasi untuk menyampaikan pengetahuan mereka mengenaikegiatan korupsi kepada pihak berwenang pemerintah yang sesuai;danmemberikan perlindungan pemberi informasi yang efektif.

Organisasi-organisasi masyarakat sipil (nasional daninternasional) yang aktif dalam kegiatan-kegiatan penyelamatan danrekonstruksi paska bencana baik sebagai pemberi bantuan atausebagai penyedia layanan langsung atau pendukung di lapanganharus

berkomitmen pada diri mereka sendiri terhadap tingkatan yangpaling tinggi dari transparansi dalam kegiatan-kegiatan mereka;memberikan janji integritas yang komprehensif;mengkoordinasikan kegiatan-kegiatan mereka dengan pemerintah(pada seluruh tingkatan) dan ornop-ornop lainnya, berkomitmenpada mereka sendiri untuk memainkan peran mereka dalammemastikan efisiensi yang maksimal dari proses penyelamatan danrekonstruksi multi aktor, dan patuh kepada aturan-aturan yangsudah disetujui;menerima dan melaksanakan akuntabilitas penuh untuk kegiatan-

•

•

•

•

•

•

o

o

o

o

•

••

•

63

kegiatan mereka;memungkinkan dan mendorong pemberian informasi;membantu pemerintah yang terkena dampak dalam memfasilitasipartisipasi dan pertukaran informasi stakeholder yang maksimal,termasuk setiap rapat publik;memberikan transparansi penuh mengenai sumber-sumber danamereka;melaporkan setiap kecurigaan akan adanya korupsi di antaramereka sendiri atau organisasi lain kepada pihak yang berwenang;mengawasi proses penyelamatan dan rekonstruksi danmenerbitkan hasil-hasil (pengawasan yang dikoordinasikan dandibagi-bagi);mendukung pemerintah untuk melaksanakan tugasnya dalammemberikan transparansi yang penuh terhadap kegiatan-kegiatanpenyelamatan dan rekonstruksi;memastikan seluruh kelompok penerima manfaat diinformasikandan dilibatkan secara memadai;membawa penerima manfaat akhir ke dalam proses pengambilankeputusan publik dalam penilaian kebutuhan, pengadaan barangdan pelaksanaan; danmelibatkan para penerima manfaat dalam penentuan prioritas danpengambilan keputusan (khususnya yang berkaitan dengan lokasidan jenis rekonstruksi dan pemindahan).

Pelaku bisnis dalam wilayah bencana (kontraktor, penyediabarang, konsultan, dll) harus

memberikan sebuah penawaran integritas kepada pemerintahsebelum menerima setiap kontrak dari pemerintah/pemberibantuan untuk penyelamatan dan/atau rekonstruksi;bersikap dengan standar etika yang tinggi dan menolak untukberpartisipasi dalam tawaran-tawaran dan kegiatan-kegiatankorupsi;melaporkan kepada pihak berwenang yang sesuai mengenai setiapkecurigaan adanya korupsi di antara setiap aktor; danmenyetujui untuk masuk ke dalam, dan patuh pada, PaktaIntegritas TI yang disyaratkan oleh pemerintah.

Media (domestik dan internasional) harus

mengawasi proses penyelamatan dan rekonstruksi danmemfasilitasi aliran informasi kepada publik secara luas (baik dinegara penerima dan pemberi bantuan);

••

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

64

melaporkan kepada pihak berwenang yang sesuai mengenai setiapkecurigaan adanya korupsi;melaporkan kepada publik setiap kejadian-kejadian kourpsi yangsudah dikonfirmasi; danmenjaga tanggung jawab pemerintah, pemberi bantuan danmasyarakat sipil.

•

•

•

65

Tema 5: MEMASTIKAN EFEKTIFITAS PENGAWASANDAN EVALUASI

Menggali Peran Mekanisme Umpan Balik Masyarakat

Gopakumar Krisnan Thampi

Chief of Programs

Public Affairs Foundation, Bangalore, India

Pendahuluan

“Whoes emergency is it anyway?” Begitu bunyi spandukprovokatif yang menyambut peserta lokakarya lima hari bertema“Participatory Approaches in Emergencies” yang diselenggarakandi Addis Ababa, Desember 1999 lalu. Kalimat tersebut dapat menjadilatar belakang tema yang tepat untuk mengkontekstualitaskanargumen-argumen dalam makalah ini. Bagi anda yang bertanya-tanya mengapa kalimat ini bisa muncul, paragrap dibawah ini berasaldari lokakarya tersebut menegaskan beberapa kekuatiran:

Karena dalam keadaan yang paling darurat, dimanapun

di dunia ini, pemerintah, palayanan keadaan darurat, badan-

badan pemberi bantuan dan donor, semua memperlakukan

situasi darurat seakan-akan itu adalah milik mereka – dan

bukan menjadikannya sebuah keprihatinan para korban

bencana (Scott-Villiers 2000)

Ungkapan perasaan seperti itu tentu tidak bisa disamaratakanatau mungkin tidak mewakili tanggapan atas bencana yang terjadi,tetapi merupakan refleksi atas munculnya kepedulian untukmengintegrasiakan partisipasi publik dalam perencanaan,pelaksanaan dan pengawasan bantuan dalam krisis kemanusiaan.Sejujurnya, lumpuhnya berbagai faktor menjadi hambatan terberatdalam penanggulangan bencana alam seperti merelokasi orangbanyak, faktor traumatik, hilangnya mata pencaharian, terpisah darikeluarga dan perumahan yang rusak dan hancur. Fasilitas sosial danekonomi rusak berat. Aset masyarakat hancur dan pelayanankesehatan memburuk. Jaringan kerja sosial harus menjadimemperhatikan dan membantu perlindungan anak, kesehatanmakanan, perubahan pendapatan, kredit jangka pendek, pertukarantenaga kerja dan beberapa sumber daya yang mendasar daripendukung sosial ekonomi yang hancur.

Tanggapan terhadap krisis kemanusiaan di masa kini lebih cepatdibandingkan masa lalu, ucapan terima kasih kepada informasi

•

66

dan teknologi komunikasi ( ICTS) dan koordinasi yang lebih baikantar berbagai stakeholders. Tapi, banyak kritik dialamatkan padaefektivitas dan dampak dari program dan kegiatan paska bencana.Penilaian terbaru menyoroti tujuh kondisi pokok perhatian (UNCHS 2001):Menjawab kebutuhan lokal. Sering program diterapkan tanpaberkonsultasi dengan masyarakat lokal mengenai kebutuhanmereka. Tanpa pemahaman yang jelas tentang kebutuhan korban,relevansi kegiatan menjadi terbatas.Pemahaman konteks lokal. Konteks operasi atau kegiatan yangdinamis. Banyak faktor yang mempengaruhi proyek, baik secaralangsung maupun tidak langsung, pada perencanaan, pelaksanaandan hasil. Memetakan semua isu spesifik, penanggungjawabpelaksanaan serta kekuatan dinamis yang ada merupakan hal yangkrusial dalam membuat perencanaan paska bencana.Kesalahan penempatan sumber daya. Sumber daya dalamkegiatan pasca bencana sangat penting karena dapatmenyebabkan adanya pengelolaan dana dan tenaga kerja yangtidak semestinya. Beberapa proyek paska bencana menjadi sangatmahal dan lebih mahal dari seharusnya. Terlepas darimembanjirnya dana, penggelapan dana juga merupakanancaman.Jangka pendek. Dalam situasi paska bencana seringkali perhatiankegiatan menjadi sangat spesifik. Sebagai contoh ketepatantempat tinggal, pembangunan ulang jalan raya. Isu spesifik iniakan berpengaruh secara luas terhadap situasi lingkungan paskabencana dan pembangunan jangka panjang di daerah tersebut.Peran otoritas lokal pada pembangunan jangka panjang dan prosesrehabilitasi masyarakat paska bencana adalah faktor yang utama.Perlu memberi pemahaman yang baik dan strategis untuk memberitekanan kepada otoritas lokal dalam mencari solusi jangka pendekyang berhubungan dengan dampak bencana.Ketergantungan Vs Kapasitas. Membandingkan permasalahanpembangunan kapasitas atau ketergantungan sangat sulitdilakukan dalam kasus paska bencana. Banyak kegiatanmengikutsertakan sumber daya (uang atau tenaga ahli) yangdibutuhkan dalam tahap tanggap darurat. Sekali kebutuhanpenting terpenuhi, maka seketika itu juga dana dan tenaga ahlimenghilang. Hal ini menunjukkan ketergantungan masyarakatpada bantuan lebih besar dibanding pengembangan kapasitaslokal sehingga masyarakat bisa mencukupi kebutuhan sendiri.Pertanggunggugatan (Accountability). Ketika kegiatan tidakberhubungan dengan wilayah operasinya memperkerjakanmasyarakat lokal atau tidak menggunakan sumber daya lokal,maka organisasi atau lembaga merasa tidak harus

•

•

•

•

•

•

67

mempertanggungjawabkan dampak kegiatannya kepadamasyarakat lokal. Kejadian ini umumnya menyebabkan kegiatangagal. Pandangan bahwa korban bencana adalah penerima pasifsehingga tidak dianggap sebagai kesuksesan sebuah kegiatan.Padahal, kegiatan yang melibatkan masyarakat lokal akanmembuat mereka mempunyai rasa memiliki dan hal ini menjadifaktor penting kelangsungan sebuah kegiatan.Penilaian Kualitas. Tanpa membangun mekanisme penilaian,berarti sebuah kegiatan tidak belajar dari kesalahan sebelumnyadalam menentukan letak terjadi penyelewengan. Secara umum,ketidaksinambungan sebuah kegiatan, tak hanya faktor komunitaslokal tapi juga dari proyek lain, dimana mereka tidak belajar darikesalahan proyek lain bila tidak diuji atau dicatat.

Dari bukti diskusi diatas, konsultasi kepada masyarakat danpartisipasi masyarakat sangatlah krusial pada masa rehabilitasi danrekonstruksi paska bencana. Makalah ini secara eksklusif hanya akanmembahas satu aspek kerja paska bencana, yaitu monitoring danevaluasi. Hal ini memfokuskan pada inisatif kebutuhan berdasarkanrencana yang disampaikan masyarakat bawah dalam monitoring danevaluasi dan memahami aplikasi beberapa alat yang diujicobakandalam akuntabilitas sosial atau publik. Yang menjadi perhatian adalahmembahas penggunaan alat pengawasan dan evaluasi relatif belumdiuji secara spesifik dalam konteks paska bencana. Dengan penekanansecara implisit pada kemampuan, keterwakilan, pendapat masyarakatdan orientasi pada korban, media atau alat akan disesuaikan agarbermanfaat sebagai pelengkap dalam sistem kerja monitoring danevaluasi yang telah ada.

Pengawasan dan Evaluasi Dalam Operasi Bantuan

Pelaksanaan pembangunan dan evaluasi mempunyai sejarahlebih dari 50 tahun. Sepanjang tahun 1980-an, bidang evaluasimengalami pergeseran paradigma yaitu bergerak dari sebuah rangkateoritis ke arah yang lebih praktis dan pendekatan inklusif. Sebagianbesar pemikiran baru itu muncul dalam rubrik “Partisipasi dalammonitoring dan evaluasi” (PM&E) ( Estrella Dan Gaventa 1999).PM&E merupakan suatu pendekatan yang melibatkan masyarakatlokal, lembaga pengembangan dan pembuat kebijakan untukmengukur kemajuan dan hasilnya yang akan dilaksanakan secarabersama-sama. PM&E muncul dari sebuah pengenalan pembatasankonvensional M&E (lihat Tabel 1). Dengan melibatkan tenaga pakaruntuk menilai capaian indikator pre-set, dengan menggunakanstandarisasi prosedur dan alat. Secara kontras PM&E menawarkancara baru untuk memperkirakan dan belajar dari perubahan yang

•

68

lebih inklusif dan lebih selaras dengan pandangan dan aspirasi darisemua pihak terkait. Pergeseran dalam pemikiran ini ditunjukkan

oleh:

Semangat keikutsertaan dalam penilaian dan perencanaan,suatu pendekatan baru yang menekankan pentingnyamempertimbangkan perspektif masyarakat lokal.Tekanan yang lebih besar untuk bertanggung jawab terutamapada saat minimnya sumberdaya, danPergeseran dalam organisasi, terutama di sektor swasta, kearah yang lebih mencerminkan pengalamannya sendiri dan

belajar dari pengalaman tersebut.

Melihat kecenderungan pembangunan di lapangan, lembagayang terlibat dalam kegiatan kemanusiaan harus meningkatkanperanan M&E dalam memperkirakan pendekatan hasil kerjanya. Tidaksalah bila evaluasi kegiatan bantuan kemanusiaan lebih banyakmenekankan adanya partisipasi stakeholder dan tanggunggugat kebawah. Pandangan ini penerapan standar baru, termasuk inisiatif dalamkode etik bagi Palang Merah Internasional dan ornop dalam kegiatanbantuan bencana, sphere project dan kegiatan ombudsmankemanusiaan serta kerja dari the Active Learning Network for Ac-countability and Performance in Humanitarian Action ( Kaiser 2002).

Tabel 1. Perbedaan Antara Evaluasi Konvensional DanParticipatory

Siapa Tenaga ahli dari luar Anggota masyarakat,staff proyek dan fasilitator.

Apa Indikator kesuksesan Indikatornya dihasilkan olehumumnya adalah biaya masyarakatdan material yang di hasilkan.

Bagaimana Fokus pada pengetahuan Evaluasi sendiri : metodeyang obyektif, ada jarak yang mudah diadaptasi dariantara pengevaluasi terhadap adat setempat, keterbukaan,peserta yang lain : Saling berbagi hasil melaluipenyeragaman, prosedur dengan mengikutsertakanyang rumit, penundaan, masyarakat lokal dalamakses yang terbatas. proses evaluasi.

Kapan Kadang-kadang pada saat ber- Lebih sering, intervensi dalamakhirnya proyek, kadangkala skala kecil.pada saat pertengahan proyek.

Mengapa Umumnya kesimpulan, untuk Pemberdayaan masyarakatmenentukan jika dana berlanjut. lokal, pengawasan, dan

langkah perbaikan.

Konvensional Partisipatif

Source: Narayan-Parker, D 1993

•

•

•

69

Kebutuhan untuk memikirkan pendekatan M&E dalamkegiatan bantuan kemanusiaan menekankan banyaknya partisipan.Satu komentar bersangkutan (Hallam 1998) sebagai berikut:

Esensinya bantuan kemanusiaan adalah proses dari atas

ke bawah. Lembaga kemanusiaan tidak berkonsultasi atau

menyertakan penerima bantuan dan korban dalam

memberikan bantuannya. Sebagai konsekwensinya, ada

pertentangan mengenai capaian antara persepsi lembaga

pemberi bantuan dan persepsi korban bencana. Pengalaman

wawancara dengan penerima bantuan menjadi salah satu

sumber informasi yang paling penting dalam evaluasi bantuan

kemanusiaan. Wawancara dengan korban juga wajib

dilakukan.

Kritik atas prioritas kelembagaan lebih sering mengesampingkanpermasalahan kapasitas dan keinginan masyarakat yang lebih besar.Bila prioritas kelembagaan menjadi “belajar” dan “tanggunggugat”,penekanan akan merosot pada perspektif pemberi bantuan,pemerintah nasional dan lembaga donor dan tidak berorientasi padakorban. Oleh karena itu, tantangan utamanya adalah meninjau ulangpelaksanaan M&E, menjadi sebuah transisi yang akan menggerakkanmasyarakat dari pinggiran ke pusat (prioritas).

Pendapat Masyarakat Dalam Membantu Partisipasidan Akuntabilitas

Pembuat kebijakan, praktisi pembangunan, akademis danmasyarakat sipil di seluruh dunia menyadari peningkatan “perspektifkorban” diperlukan untuk memperoleh umpan balik yang dipercayadan terpercaya dalam evaluasi kuantitatif dan kualitatif pemberianbantuan. Umpan balik penerima bantuan (korban) memberipemahaman tentang kebutuhan mereka kepada pemberi bantuan(donor). Rumitnya kondisi pemberian bantuan terutama dalamkonteks bantuan kemanusiaan, umpan balik dari korban merupakannilai penting dalam menangkap informasi mengenai efektivitas dapatditingkatkan dan ukuran apa yang mendorong efisiensi biaya.Informasi juga memberi masukan secara geografis untuk melakukanefesiensi dan perhatian pada daerah yang memiliki persoalan lebihberat. Pada hal lain, partisipasi merupakan alat atau media umpanbalik bagi korban untuk memberi inisiatif ditingkat masyarakat untukmengindentifikasi perkiraan dan solusi praktis ( Paul 1995).

Dua alat pengujian untuk evaluasi partisipasi masyarakat dibahasdibawah ini dalam rangka menggali kemungkinan diterapkan dalamkegiatan bantuan kemanusiaan tsunami dan proses rekonstruksi.

70

A. Kartu Laporan Warga (negara)

Kartu Laporan Warga(negara) (citizen report cards - CRCs)sebagai inisiatif independen diluar pemerintah, yang dipelopori olehPublic Affair Centre, Bangalore, sebagai sarana memperkuatmasyarakat sipil dalam berinteraksi dengan negara dalammenjalankan misi untuk meningkatkan kinerja. Metodologi ini telahdigunakan secara ekstensif di India, juga beberapa negara-negaralain, untuk mendapat spektrum yang luas tentang akuntabilitas danmonitoring yang obyektif ( Paul 2002).

CRCS menggunakan sistem survei sampel acak (random) daripenerima bantuan atas berbagai kinerja pelayan publik. Umpan balikpublik itu dikumpulkan dan kemudian dinilai serta membandingkanpelayanan publik pada ukuran yang sederhana tetapi relevan kepemakai jasa. Dengan kata lain, CRCs mencerminkan permasalahanyang dihadapi setiap rumah tangga dan menciptakan perspektifkolektif pada kualitas pelayanan dan persoalan lain yangberhubungan. Sebuah contoh diambil dari rumah tangga yang miskinuntuk memastikan apakah mereka menerima perhatian cukup.

Dalam terminologi yang lebih praktis, CRCs memberi masukanstrategis sebagai berikut:

Memberi akses keterbukaan, kecukupan dan kualitas pelayananpublik sebagai pengalaman warganegara. CRCs mencerminkanpermasalahan yang spesifik dari setiap warganegara untukmemberi perspektif yang lain dalam konsep pelayanan danmemberi perbandingan dengan pelayanan lain, sehingga dapatmengaktifkan langkah-langkah yang strategis.Merupakan ukuran kepuasan masyarakat agar dilakukan langkahkorektif. CRCs menangkap umpan balik tersebut secara jelas, yangmenerangkan tingkatan ketidakpuasan atau kepuasanmasyarakat. Ukuran ini dipandang sebagai perspektif komparatifdan memberi informasi yang penting agar dilakukan langkahkorektif. Sebagai contoh, hal-hal paling mendasar umpan balikadalah masyarakat boleh menyatakan bahwa sumber daya tidakmemuaskan. Untuk menghargai umpan balik ini, harus memberipenilaian terhadap pelayanan lainnya oleh masyarakat yang sama.Sebagai contoh, persediaan air dinilai lebih buruk dibandingketersediaan persediaan yang ada. Ketika dua potongan informasiini dibandingkan, seseorang dapat menyimpulkan persediaanmungkin penyebab ketidakpuasan, tetapi prioritas untuk tindakankorektif adalah persediaan air.Menjadi indikator lingkup masalah dalam pelayanan publik. CRCsmenanyakan interaksi yang spesifik antara pemberi layanan dan

•

•

•

71

masyarakat dan mengidentifikasi permasalahan yang dialamimasyarakat dalam berhubungan dengan pelayanan. Dalamterminologi lebih sederhana, CRCs menyatakan ketidakpuasan adapenyebabnya, mungkin terkait dengan kemampuan masyarakatmemperoleh obat di sebuah rumah sakit umum; kesulitanberhadapan dengan petugas pelayanan seperti kelebihanpenagihan atau keluhan gangguan; adanya biaya lebih yang harusdibayarkan (menyuap)Membuat mekanisme untuk menggunakan alternatif yangdiberikan masyarakat dalam penerapan pelayanan publik. CRCsmengumpulkan umpan balik pada situasi diluar masyarakat.Sekaligus menguji pilihan berbeda yang diinginkan masyarakat,secara personal atau secara bersama untuk mengatasi berbagaipermasalahan. Sebagai contoh, CRCs memberi informasi apakahmasyarakat akan membayar lebih untuk pelayanan kualitas yanglebih baik atau masyarakat yang bertanggung jawab untukmengatur sampah didaerahnya.

1. Mengapa Menggunakan Kartu Laporan Warga?

Sebagai alat diagnosa: CRC memberi informasi secara kulitatifdan kuantitatif kepada masyarakat dan pemerintah tentang celahdalam pelayanan publik. Alat ini sekaligus mengukur tingkatkesadaran tentang hak dan tanggungjawab warganegara, sebab:

Merupakan alat yang bermanfaat ketika lemahnya pengawasanMemberikan gambaran kolektif tentang kualitas pelayanan; danMembandingkan umpan balik ke lokasi lain untuk mengidentifikasipermasalahan dalam pelayanan publik

Sebagai alat akuntabilitas: CRC mengungkap wilayah tanggungjawab institusi yang memberi pelayanan. Temuan ini dapat digunakanuntuk mengidentifikasi dan menuntut peningkatan pelayanan.

Perubahan Kualitas: CRC jika diselenggarakan pada waktutertentu, dapat ditelusuri kualitas layanan dari waktu ke waktu, sebab:

Berbagai CRCs dapat diselenggarakan dalam waktu tertentu disuatu lokasi;Temuan dibandingkan dengan hasil CRCs ditempat lain dapatmengungkap peningkatan atau penurunan pelayanan publik; danSebelum dan sesudah survei harus dilakukan sosialisasi tentangsuatu kebijakan untuk mengukur dampaknya.

•

•••

•

•

•

72

Untuk mengungkap adanya biaya-biaya siluman: Umpan balikmasyarakat melalui CRC dapat mengungkap biaya-biaya ekstra yangberhubungan dengan penggunaan pelayanan publik, sebab:

menyampaikan informasi mengenai proporsi masyarakat yangmembayar uang suap (yang memberi atau diminta) dan besaransuap; dan;Mempenghitungkan dana yang dibayarkan untuk menggantikerugian atas pelayanan yang rendah.

CRCs merupakan alat yang kuat untuk digunakan sebagaibagian dari rencana regional atau lokal untuk meningkatkanpelayanan. Institusi yang melakukan pelayanan dapat menggunakanCRCs untuk menentukan perubahan yang perlu dan mengevaluasidampak dari tekanan masyarakat.

2. Tahap Penting CRC

Biasanya inisiatif dalam CRC melewati langkah-langkah pentingberikut:

Mengidentifikasi masalah melalui diskusi kelompok (pelayananpublik dan penguna layanan);Merancang instrumen survei ;Penyusunan contoh ilmiah;Melaksanakan survei;Pengkodean, analisa, dan penafsiran;Mempresentasikan penemuanMenciptakan kemitraan dan memulai pembelaan untukpeningkatan layanan.

3. Tema/Isu CRC Dalam Konteks Proyek Bantuan Kemanusiaan

Dalam konteks bantuan bencana, studi CRC dapat memegangperan penting di dalam (i) membantu benchmark status awalpelayanan, termasuk gambaran perbandingan; (ii) mengidentifikasikekurangan dan permasalahan tertentu ketika penerima bantuanmerasa adanya kekurangan; (iii) merancang solusi dan pendekatanstrategis untuk merencanakan investasi komplementer dan memberipendanaan yang efektif terhadap mutu pelayanan. Dengan kata lain,CRC dapat menyoroti hal sebagai berikut:

Prioritas dan kebutuhan yang dirasakan korban,Kesadaran untuk mendapat pelayanan,Penggunaan layanan,

•

•

•

••••••

•••

73

Kualitas dan kemampuan layanan,Lingkup masalah,Kualitas permasalahan ganti rugi, danPerkiraan dari biaya-biaya tak terduga.

Secara ringkas, CRC menunjukan potensi untuk mendorong kearah perbaikan tergantung perencanaan. Ketika dilaksanakan atasinisiatif yang independen, CRC menginformasikan secara kritis kepadapemerintah tentang efisiensi pelayanan publik dan memberi perankepada masyarakat sipil sebagai dukungan. Disisi lain, bila disertakandalam proses pemberian bantuan, CRCS akan menjadi alat yangbermanfaat melakukan perencanaan dan pengawasan.

B. Kartu Penilaian Masyarakat (Community Score Cards)

Kartu penilaian masyarakat (Community Score Card -CSC)merupakan alat monitoring yang berdasarkan pada penilaianmasyarakat, tehnik audit sosial, pengawasan masyarakat dan CRC.Seperti CRC, CSC merupakan instrumen untuk memperoleh reaksisosial dan akuntabilitas publik tentang pelayan publik. Sekaligussebagai alat penghubung yang mempertemukan pemberi layanandan masyarakat yang memberi umpan balik. Proses ini merupakaninstrumen pemberdayaan yang kuat (Singh Dan Shah 2003).

Proses CSC dapat digunakan sebagai unit analisis masyarakatyang difokuskan pada monitoring fasilitas lokal. Hal tersebut akanmemudahkan monitoring dan evaluasi capaian layanan, pelaksanaanproyek dan administrasi pemerintah. Proses CSC terdiri dari empatkomponen kritis yang dilukiskan dalam gambar 1:

••••

Gambar 1. Proses Kartu Penilaian Masyarakat

Source: Singh and Shah 2003

InputTrackingScorecard

InterfaceMeeting

Self-EvaluationScorecard

PerformanceScorecard

CommunityScorecard Process

74

1. Kartu Penilaian Sebagai Sumber Penelusuran

Langkah awal penelusuran pemasukan kartu nilai (input track-ing scorecard) adalah memasang data pada pemasukan, anggaranatau pelayanan, seperti:

Menginventarisasi pemasukan seperti obat-obatan, buku teks ataumebel;Laporan keuangan atau pemeriksaan keuangan dari kegiatanproyek;Anggaran belanja dan alokasi dari program/kegiatan yangberbeda; danPelayanan yang didasarkan pada norma-norma yang ditetapkan

Informasi ini kemudian dibagi bersama antara masyarakatdan pelaksana proyek. Hal ini merupakan langkah awal untukmenginformasikan kepada masyarakat tentang “hak-hak”-nya dan“komitmen” pemberi bantuan. Kemudian peserta dibagi dalamkelompok berdasarkan keterlibatan masing-masing dalam proyek/pelayanan—sebagai contoh: sebagai pekerja, penerimaan bantuanrumah tangga, staff fasilitas, pengguna dan lain lain. Pada umumnya,perlu dipisahkan penyedia layanan dari masyarakat dan kemudiandibagi dalam tiap-tiap kelompok. Hasil sub-sub kelompok meliputiangka-angka responden yang cukup dari kelompok masing-masing(para pemakai, para pekerja, penerima bantuan, dll.) dan idealnyadicampur dalam konteks berbagai jenis kelamin dan umur. Langkahyang berikutnya adalah untuk menyelesaikan satu indikator masukanterukur yang akan ditelusuri.

Hal ini tergantung pada jenis proyek atau layanan dibawahpenelitian yang cermat. Contoh-contoh meliputi gaji yang diterimauntuk program kerja yang berbeda, ransum makanan atau kwitansipengobatan, sumber pengadaan suatu proyek (apakah sumber yangtermurah yang digunakan? Apakah ada hubungan saudara atauteman dalam proses kontrak? dll). Pada setiap kasus, selalu hadirsebuah indikator perbandingan yang berbeda antara data aktual danlayanan yang diberikan. Kemudian, jika masukan indikator selesai,langkah selanjutnya adalah meminta dan mencatat data setiapmasukan dari semua kelompok dan merekam catatan ini dalambentuk sebuah input tracking scorecard, seperti ditunjukkan padaTabel 2.

•

•

•

•

75

Table 2. Contoh Input Tracking Scorecard

Penunjuk masukan Layanan Sebenarnya Remarks/bukti

Perlengkapan medis tiap keluarga

Jumlah anak tiap kelas

Fasilitas Penjagaan kesehatan

Perabotan tiap kelas

Gaji pekerja kesehatan

Sumber: Simulasi yang disajikan oleh pengarang

Jika memungkinkan, pernyataan masing-masing anggotakelompok harus diperkuat dengan bentuk bukti yang konkrit (tandaterima, rekening makanan atau obat-obatan dll.). Seseorang dapatmengukur atau mengesahkan tuntutan ke peserta lainnya. Dalamkeluhan dalam bentuk fisik atau aset, seseorang dapat memeriksamasukan tersebut untuk melihat apakah cukup memadai (sebagaicontoh: fasilitas kamar kecil). Seseorang juga dapat melakukannyapada kasus lain—seperti jumlah obat-obatan yang terdapat di klinikdesa— dan menyediakan bukti langsung.

2. Kartu Penilaian masyarakat untuk meningkatkan Kinerja

Langkah ini melibatkan penggolongan peserta masyarakatdalam kelompok. Dasar paling utama pengelompokan merupakanpenggunaan atau jenis program yang membutuhkan umpan balik.Kemudian, anggota kelompok bertukar pikiran untuk menyusunkriteria kelayakan kerja untuk mengevaluasi kinerja layanan danfasilitas yang tersedia. Idealnya, indikator tak melebihi 5–8. Prosesperhitungan angka (scoring) dapat mengambil bentuk terpisah, baikmelalui konsensus atau melalui pemungutan suara peserta diskusi.Skala antara 1–5, 1–10 atau 1–100 pada umumnya digunakan untukpenghitungan angka (scoring). Score yang lebih tinggi adalah “lebihbaik” untuk menggambarkan persepsi masyarakat lebih baik, pentinguntuk menanyakan alasan dibalik nilai tinggi dan rendah. Hal inimembantu penghitungan untuk outliers dan menyediakan informasiyang berharga dan anekdot yang bermanfaat mengenai pelayanan.Proses mencari persepsi pengguna layan tidak akan sepenuhnyaproduktif tanpa meminta masyarakat untuk terlibat memberi saranberdasarkan kriteria kelayakan kinerja. Ini adalah tugas akhirpertemuan komunitas dan melengkapi pembuatan data yangdiperlukan untuk CSC ( Tabel 3)

76

Table 3. Contoh Community Scorecard

Indikator yang dipilih Nilai dibawah Alasan100 Penilaian

1.Pengelolaan pusat bantuan desa2.Sikap para dokter dan paramedis3.Akses yang sama ke fasilitas

kesehatan untuk semua anggotamasyarakat

4.Keterlibatan masyarakat dalam

mengidentifikasi dan memeliharabarak sementara

Sumber: Simulasi yang disajikan oleh pengarang

3. Kartu Penilaian Internal Untuk Pelayan Publik

Untuk mengetahui sudut pandang pelaksana layanan, langkahyang pertama adalah memilih fasilitas mana yang akan melakukanevaluasi diri. Pilihan ini tergantung seberapa besar penerimaanpelayan publik tersebut dan mungkin perlu dijelaskan tujuan danpenggunaan proses CSC kepada mereka. Bersama masyarakat,pengelola layanan harus melewati sesi dengar pendapat untukmencapai indikator kelayakan. Kemudian digolongkan untukmempermudah pembandingan dengan indikator yang dipilihmasyarakat. Bersamaan dengan pertemuan komunitas, pengelolalayanan (seperti: sekolah atau klinik kesehatan) harus mengisi silsilahkeluarga mereka untuk masing-masing indikator yang diusulkannya.Kemudian, dipukul rata untuk mendapatkan kartu penilaian evaluasidiri. Sebagai tambahan, pengelola pelayanan perlu diminta pendapatalasan pemberian nilai tersebut dan usul untuk meningkatkan kinerjalayanan. Sebagai catatan, seseorang dapat dimintai pendapat tentangkeluhan paling utama dalam masyarakat dan membandingkannyasehingga tingkat kekurangan secara umum dapat diketahui

4. Dengar Pendapat Antara Masyarakat dan Pelayan Publik

Tahap akhir dalam proses CSC yang memegang peran pentingadalah umpan balik dari masyarakat dan ukuran konkrit untuk mengisikekurangan kinerja pelayanan publik. Dalam pertemuan ini pentinguntuk membangun perasaan dan batasan yang sensitif antaramasyarakat dan penyedia layanan dari sisi yang sebaliknya. Hal inimemastikan dialog ini tidak terjadi pertikaian dan terbangunhubungan saling pengertian antara kedua belah pihak.

77

Pokok Pendekatan dalam Monitoring dan Evaluasi Masyarakat

Sebagai alat diagnosaMasyarakat – Pendekatan M&E adalah alat pengawasan yang

kuat ketika pelayanan lemah. Tak adanya kerangka peraturan, alattersebut bertindak dapat menjadi pengatur dan ditempatkan padadaerah publik dan akses informasi, pemakaian, biaya-biaya dankualitas layanan

Pendekatan ini dapat membandingkan umpan balik antar sub-sub kelompok untuk mengidentifikasi perbedaan dalam pemberianlayanan dan kebutuhan masyarakat yang tidak terikat, pengalamandan prioritas dan fokus pergeseran ke bagian yag sensitif.

Sebagai alat pertanggunggugatanPenafsiran dan temuan penting dari pendekatan ini dapat

digunakan untuk mengidentifikasi dan menuntut peningkatanlayanan. Masyarakat juga memiliki wadah informasi untukmencetuskan permintaan berdasarkan hak dan layanan denganmenempatkan masalah akuntabilitas kepada publik.

Untuk mengungkapkan biaya-biaya silumanInformasi penting yang digunakan dalam pendekatan ini adalah

biaya-biaya siluman seperti suap. Pelayanan yang dianggap gratiskerap hanya dapat diakses membayar biaya tambahan, hal ini menjadibeban utama masyarakat dan tantangan untuk membangun kembalimata pencariannya. Aspek terkait adalah investasi paksa yang dibuatuntuk mengganti kerugian atas pengawasan layanan yang lemahseperti saringan air untuk membuang kotoran.

Pendekatan M&E berbasis masyarakat memberi informasipenting dan cakupan luas tentang stakeholders:

A. Nasional, Provinsi dan Tingkat Menteri

Lembaga koordinasi nasional seperti lembaga keuangan dan badanperencanaan harus memiliki pengertian mendalam tentangpengalokasian sumber daya pelayanan, penempatan dankemasyarakatan.Temuan CRC dapat memberi rancangan insentif bagi pekerja yangbaik dan pengurangan/penghilangan insentif pekerja yang tidakefisien.Lembaga yang dibangun atas inisiatif masyarakat akan membuatpemerintah lebih transparan dan memberi ruang untukmenyampaikan aspirasi masyarakat secara lebih terstruktur dankredibel.

•

•

•

78

B. Institusi Pelayanan Publik

Implikasi dari perencanaan layanan: informasi kritis kepadamasyarakat agar perencanaan kebutuhan dan proses pelayanandilakukan berdasarkan pendekatan kebutuhan yang sesuai.Pembagian sumber daya untuk menghilangkan kesenjangan yangdiidentifikasi masyarakat: contoh: pelatihan bagi personil,membuat mekanisme ulang, dsb.Implikasi menjawab kebutuhan masyarakat yang berbeda-beda:contoh: variasi ekonomi (kelas menengah vs. miskin); variasi jeniskelamin (pria vs. wanita).Kebutuhan mencari sumber daya tambahan atau meningkatkankebijakan: contoh: meningkatkan penyebaran informasi;membentuk forum masyarakat, informasi masyarakat dankampanye pendidikan.Memprioritaskan masalah dan merancang solusi “quick-win”berdasarkan masukan masyarakat untuk memberi kesempatanmenginisialisasikan dialog dengan pemegang kekuasaan yangberbeda serta mengambil langkah penyelesaian masalah yangpraktis.

C. Pemberi Bantuan

Program-program dirancang untuk memberi dampak langsungpada masalah kritis dan strategis yang terindentifikasi melalui survei.Meningkatkan target untuk memberi dampak langsung padalokasi dan korban bencana yang paling parah.Membuat indikator permasalahan pada sistem pelayanan publikperlu diperkuat.Rangkaian kritis dari “benchmarks” harus disediakan agar dapatdipergunakan untuk menilai dampak dari intervensi pengembangan.

D. Masyarakat Sipil / Ornop

Berdasarkan pada kebutuhan meningkatkan pelayanan publikdengan menjadikan masalah perorangan menjadi tema besar/bersama.Alat terpercaya untuk melakukan tindakan lanjut yang efektif.Statistika perbandingan penanganan yang tepat untukmendorong ke arah yang lebih baik.Kemungkinan untuk berkonsultasi secara terbuka dan dialogtingkat sektor dengan pelayan publik.Penghubung dengan pemegang kekuasaan lainnya denganagenda menyamakan langkah.

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

••

•

•

79

Tindaklanjut, Pelembagaan dan Hasil

Inisiatif pelaksanaan M&E berbasis masyarakat, terutamapengalaman masyarakat, yang bertujuan pelayanan jangka panjangdiikuti implementasi yang mendukung. Kebutuhan dan pengukurandari sisi penyedia dapat dilakukan untuk memastikan penginstitusian.Dari sisi penyedia, kuncinya adalah pendekatan dengan pemerintahlokal, pemerintahan nasional dan provinsi serta lembaga donor untukmembentuk forum yang bertujuan mendapatkan feedback darimasyarakat agar tindakan kebijakan pelaksanaan dilakukan secaratepat. Pemerintah daerah dan pemerintah nasional serta lembagadonor dapat mengumpulkan temuannya dalam perencanaan danpengalokasian dana sesuai feedback sebagai dasar insentif sumberdaya atau penilaian pekerjaan. Dari sisi permintaan, orgasisasi berbasismasyarakat dapat melatih stafnya agar dapat melaksanakan latihan-latihan evaluasi ini, agar dapat dilembagakan sebagai sebuahpenilaian yang independen dan kredibel. Selanjutnya, penggunaantidak langsung data dan temuan hasil pendekatan ini dapatdipromosikan dengan menyebarluaskan informasi tersebut kepadapublik melalui media akar rumput seperti radio komunitas ataumelalui media konvensional seperti pers dan televisi.

80

Referensi

Estrella, Marisol, and John Gaventa. 1999. Who Counts Reality?Participatory Monitoring and Evaluation: A literature review.IDS Working Paper No. 70. Brighton: Institute of Develop-ment Studies.

Kaiser, Tania. 2002. New issues in refugee research: Participatoryand Beneficiary Based Approaches to the Evaluation of Hu-manitarian Programmes. UNCHR Working Paper No. 51(February). Available: www.unhcr.ch.

Hallam, Alistair, 1998. Evaluating Humanitarian AssistanceProgrammes in Complex Emergencies, RRN Good PracticeReview, Overseas Development Institute, London.

Narayan-Parker, Deepa. 1993. Tools for Managing Change in Water& Sanitation. World Bank Technical Paper No. 207. Wash-ington DC: The World BankPaul, Samuel. 1995. Strengthening public accountability: Newapproaches and mechanisms Bangalore: Public Affairs Cen-tre.

———. 2002. Holding the state to account: Citizen monitoring inaction. Bangalore: Books for Change.

Scott-Villiers, Alstair. 2000. Workshop on participatory approachesin emergencies, Sussex: Institute of Development Studies.

Singh, Janmejay, and Parmesh Shah. 2003. Community Score CardProcess: A Short Note on the General Methodology for Imple-mentation. Washington, DC: Social Development Depart-ment, The World Bank.

UNCHS (United Nations Centre for Human Settlements). 2001.Guidelines for the evaluation of post disaster programmes:A resource guide. Habitat, Risk and Disaster ManagementUnit. Nairobi.

81

Tema 6: EFEKTIFITAS MEKANISME ANTIKORUPSIDAN MEKANISME PENGADUAN

Pengalaman Pemerintah Malaysia

Abu Kassim Bin Mohamad

Director

Anti-Corruption Agency of Pulau Pinang, Malaysia

Pendahuluan

Bencana alam datang tanpa waktu, tanpa batasan dan tanparasa simpati. Jika bencana melanda, tak hanya menyerang korbansecara tiba-tiba, namun menjadi tantangan luar biasa bagi pemberibantuan kepada korban bencana. Disisi lain, diantara orang atau pihakyang mencari kesempatan untuk melakukan korupsi dibalik terjadinyabencana. Bagai burung pemakan bangkai, mereka bersorak diataspenderitaan korban dan mengambil setiap kesempatan untukmemanfaatkan ketidakberdayaan, keluguan dan kesengsaraan korban.

Terkait hal tersebut, Malaysia mempunyai berbagai pengalamanpenanganan bencana alam. Kami tak asing dengan urusan banjir,kebakaran dalam skala besar, tanah longsor dan lainnya. Namun,bencana tsunami pada 26 Desember 2004 lalu sama sekali tidakterduga. Benar-benar tidak terprediksi sebelumnya dan mengejutkansemua orang. Dampak kerusakan yang ditimbulkan menuntut responyang cepat dan tepat. Bukan hanya mengidentifikasi kerusakan danpenanganan yang diperlukan, tapi juga pengadaan barang, distribusibantuan dana dan perbaikan sarana fisik yang serba cepat. Haltersebut memunculkan kebutuhan untuk mencegah terjadinyakorupsi dan penyelewengan dalam pemberian bantuan. Agar siburung pemakan bangkai dapat dihalau.

Bencana tsunami memang luar biasa dan tidak terduga.Demikian pula dengan ancaman korupsi yang ada didepan mata.Penang merupakan salah satu negara bagian di Malaysia yangterkena dampak paling parah. Sadar akan bahaya korupsi yangmengintai, Badan Anti Korupsi (Anti-Corruption Agency – ACA)Penang mengambil tindakan-tindakan preventif. Tindakan ini sudahterencana dan segala ancaman korupsi dan penyelewengan dapatdideteksi secara dini dan segera dihentikan. Namun, usaha ini masihmemerlukan pembelajaran dan kerjasama yang serius daridepartemen lainnya di pemerintahan dan masyarakat, serta dukungandari pemimpin politik. Sebuah perjuangan yang belum selesai.

Makalah ini memaparkan pembelajaran yang bermanfaat dalamrangka mencegah terjadinya korupsi paska tsunami. Terutama dalamhal menegakkan anti korupsi dan mekanisme pengaduan yang efektif.Penekanannya terletak pada tindakan proaktif dan preventif untuk

82

mencegah korupsi sebelum menjadi persoalan yang lebih kompleks.

Penegakan Anti Korupsi dan Mekanisme Pengaduan di Malaysia

Sangat tak terbayangkan, bila negara mengaku serius melawankorupsi hanya mengambil tindakan setengah hati dan programpemberantasan yang tidak dirancang dengan baik. Lebih takterbayang lagi, jika berniat mengontrol korupsi dalam bencanasebesar tsunami tanpa dilengkapi kerangka hukum, infrastrukturkelembagaan, dukungan masyarakat dan pemimpin politik secarapenuh. Sejarah pemberantasan korupsi di Malaysia sudah dibangunsejak kemerdekaan hingga saat ini, 48 tahun kemudian. Usaha yangtak kenal lelah inilah yang menolong kami ketika terjadi bencanatsunami. Pemerintah Malaysia sejak awal kemerdekaan, telahmengambil langkah yang tepat untuk memerangi korupsi. Saatmendapat kemerdekaannya tahun 1957, salah satu langkah pertamaperdana menteri saat itu, Yang Terhormat Tengku Abdul RahmanIbni Putra al-Haj, adalah mencari ahli antikorupsi, untuk melakukanstudi mengenai masalah korupsi di negara kami yang baru merdeka.Lanjutan laporan ini, berjudul “The Problem of Corruption in theFederation of Malaya” dipresentasikan dan didiskusikan dalamkabinet, banyak langkah yang ditempuh untuk melawan korupsi.Termasuk mendirikan satuan khusus yang melakukan investigasikasus-kasus korupsi. Kemudian mendirikan Badan Anti Korupsi (ACA)yang terdiri dari petugas independen lembaga pemerintahan lainnyayang bertugas untuk menegakkan Undang-undang PencegahanKorupsi (Prevention of Corruption Act), 1961.

A. Pengembangan Kapasitas

Melalui ACA Malaysia, kemudian dilanjutkan dengan langkahdasar kerja, tak hanya divisi investigasi (termasuk satuan penangananpengaduan, satuan pengelolaan laporan dan satuan investigasikhusus). Tapi juga divisi untuk pencegahan (termasuk bagianpendidikan masyarakat dan bagian konsultasi dan pemeriksaanSistem), penyelidikan (termasuk satuan intelejen, satuan pengawasandan satuan pelayanan teknis) dan divisi-divisi pendukung lainnya.Struktur organisasi terus dibangun dan diperluas. Baru-baru inidibentuk tim forensik dan tak lama lagi akan didirikan sebuah akademiuntuk kerjasama regional Asia-Pasifik. ACA berkantor pusat di ibukotaadministrasi Putrajaya dan memiliki cabang di 14 negara bagianfederasi. Dalam negara-negara bagian tersebut, didirikan pula sub-sub cabang dan akan lebih banyak lagi didirikan untuk memperluasjangkauan ACA hingga ke daerah pelosok. ACA akan menambah400 petugas lagi tahun ini atau mencapai 30 persen dari keseluruhan

83

petugas. Pemerintah terus mendorong ACA untuk berkembang, darihanya sebuah lembaga kecil menjadi lembaga yang kuat sepertisekarang.

B. Kerangka Hukum

Pemerintah juga terus memperkuat kerangka hukum untukmemerangi melawan korupsi. Hasil review tiga undang-undangtentang penanganan kasus korupsi dan penyalahgunaan kekuasaan(UU Pencegahan Korupsi tahun 1961, Peraturan Darurat 1971 –dan Peraturan Prosedur Kriminal 1957), UU Pencegahan Korupsi1997 (http://www.brp.gov.my/English/mainact.htm) telah disetujuiparlemen untuk memperkuat UU antikorupsi lainnya. Diantara aturanyang disetujui, adalah pasal 15 yang menyebut bila ada pejabatnegara dalam kapasitas resminya membuat keputusan atau tindakanapapun yang diduga dapat menguntungkan diri sendiri, baik langsungmaupun tidak langsung (termasuk wali, rekan kerja atau anggotakeluarga sampai generasi ketiga dibawahnya), dan terbukti bersalahmaka yang bersangkutan melakukan pelanggaran penyalahgunaanjabatan atau posisinya untuk keuntungan sendiri; pasal 44 (1) (b),diperbolehkan adanya bukti dari lembaga penyelidik dalampemeriksaan di pengadilan; dan pasal 53, memberi perlindungankepada pelapor dan informasi yang diberikannya. Aturan lainnyaadalah pasal 10 dan 11 mengenai sanksi bagi pemberi dan penerimasuap; dan pasal 17, sanksi bagi mereka yang tidak melaporkan kasuspenyuapan. Selain bagian-bagian diatas, aturan hukum menyetujuiACA sebagai lembaga resmi yang dapat memeriksa sistem danprosedur lembaga pemerintahan dan memberi rekomendasi yangdiperlukan untuk merevisi aturan yang dianggap menjadi penghalangpemberantasan antikorupsi (Pasal 8 [c] dan [d]).

C. Kontrol Internal

Pemberantasan korupsi memasuki era baru pada tahun 1998,perdana menteri menempatkan Komite Integritas Manajemen (Man-agement Integrity Committees - IMCs) di seluruh lembagapemerintahan, seperti kantor kementerian, lembaga federal danbadan pemerintah negara bagian. Fungsi komite tersebut adalahuntuk membangun tata pemerintahan yang baik (good governance)untuk mencegah terjadinya korupsi, penyalahgunaan kekuasaan dankesalahan manajemen. Tujuan IMC adalah untuk melakukan kontroldilingkungan internal untuk meminimalisir tindak korupsi olehbirokrat. ACA ditunjuk bersama dengan unit perencanaanpembaruan, administratif dan tenaga kerja kantor Perdana Menteri(modernisation, administrative and manpower planning unit) dengan

84

IMC tingkat nasional sebagai koordinator.Tak hanya meningkatkan integritas, kerjasasama kelembagaan

itu memudahkan ACA untuk mendapat akses, berinteraksi danbekerjasama dengan seluruh departemen dan badan-badan resmipemerintah dalam melawan korupsi. Kerjasama ini penting untukmeningkatkan kontrol internal untuk mencegah tindak korupsi danpenyalahgunaan kekuasaan. Hal tersebut merupakan salah satuperkembangan signifikan dalam penanggulangan bencana tsunami.

D. Saluran Pengaduan

Struktur lainnya dibangun ACA adalah saluran-saluran“penerimaan informasi”. Salah satu yang sudah berjalan dengan baikadalah kotak pos ACA – 6.000– yang berskala nasional dan bebasbiaya pos. Banyak sekali informasi pengaduan yang diterima setiaptahunnya, baik dari pengirim anonim maupun beridentitas resmi.Selain itu, masih ada saluran telepon 24 jam bebas pulsa. Saluranlainnya adalah website ACA. Seluruh saluran ini juga dimuat dalamseluruh surat kabar nasional dalam kolom “To Call for Help” sertamemasang iklan di radio dan televisi yang menyerukan kerjasamapublik untuk memerangi korupsi. Semua hal diatas mendapatkandampak yang positif.

E. Kemauan Politis

Pembangun struktur diatas serta perbaikan yang dilakukan, tidakakan terjadi jika pemerintah tidak bersungguh-sungguh berniatmemberantas korupsi. Sebab membutuhkan biaya yang sangat besar.Disisi lain, para pemimpin politik juga harus menghadapi ketentuanhukum jika mereka melanggar hukum antikorupsi. Jadi kemauanpolitis dari para pejabat pemerintahan merupakan hal yang sangatesensial, dalam kasus Malaysia, hal itu berhasil dibuktikan.

Penanganan Pengaduan Korupsi dalam Bantuan Tsunami

A. Penilaian Situasi dan Tanggapan Kelembagaan

Ketika bencana tsunami menghantam beberapa daerah di Ma-laysia 26 Desember 2004 lalu, dasar-dasar antikorupsi yang telahditanamkan sebelumnya membuat pekerjaan kami lebih mudah.Meski empat wilayah di Malaysia, Penang, Perlis, Kedah dan Perakmengalami kerusakan yang parah. Korban jiwa dalam peristiwatersebut mencapai 68 orang, 52 korban diantaranya berasal dariPenang. Ada empat korban lagi hilang. Kerusakan fisik meliputi 138rumah hancur, delapan diantaranya di Penang. 770 rumah rusak,

85

258 diantaranya di Penang; 551 perahu nelayan rusak, 102 dariPenang; 3.026 perahu nelayan kecil rusak, 1.502 di Penang; 1.195bangunan lainnya rusak, 415 adalah kasus Penang.

Pemerintah telah membentuk lembaga pengelola bantuannasional (National Disaster Aid Fund) untuk mengelola bantuansebesar RM 89.673.280,74, yang berasal dari sumbangan publik dandana yang dihimpun oleh lima media massa nasional. DibawahKomite Nasional Pengelolaan Bantuan Bencana Nasional (Manage-ment Committee for the National Disaster Aid Fund- MCNDAF), yangdiketuai oleh Wakil Perdana Menteri Yang Terhormat Datuk Seri Rajibbin Tun Razak, dibentuklah Divisi Keamanan Nasional federal (Na-tional Security Division) yang berfungsi sebagai badan koordinasi.NSD berkantor di setiap negara bagian telah mengumpulkan data-data daerah terkena bencana termasuk jumlah korban, tingkatkerusakan fisik dan kerusakan lainnya.

Dalam pengelolaan pendistribusian dana sebesar RM89.673.280,74, ACA Malaysia telah mengambil langkah-langkahpenting untuk memastikan infrastruktur antikorupsi, yang telahdibahas sebelumnya, diberlakukan. Dengan kesadaran adanyakesempatan korupsi pada setiap tahap pemberian bantuan, makatidak rasional jika hanya menunggu ada laporan kasus korupsisebelum melakukan tindakan apapun.

B. Strategi Anti Korupsi ACA

ACA menerapkan dua strategi Antikorupsi. Yang pertamatindakan proaktif yang merupakan tindakan pencegahan korupsi.Karena itu, petugas ACA dari satuan intelejen bertindak secara aktiftanpa menunggu laporan dari bagian pengaduan. Pada saatbersamaan, unit pelaksana, sistem dan pemeriksaan prosedur (Prac-tices, System and Procedure Examination Unit) ditugaskan bertemudengan pimpinan badan yang mencairkan bantuan, untuk memeriksastatus infrastruktur yang harus dibuat ketika dana bantuan disalurkandan dicairkan. Tindakan dari petugas unit intelejen (Intelligence Unit)berguna untuk memperkuat pekerjaan dari Systems and ProcedureExamination Unit.

Practices, Systems and Procedure Examination unit ACA Penangyang beroperasi berdasarkan Bab 8(c) dan (e) dari Prevention Cor-ruption Act 1997 (Undang-undang Pencegahan Korupsi 1997), jugamelakukan pemeriksaan dengan hasil dibawah ini:

1. Elemen Struktur Kontrol Administratif

Unit Pemeriksaan menemukan bahwa penerimaan danpenyaluran dana bantuan, sudah sesuai dengan prinsip akuntabilitas

86

dan transparansi. Dana yang terkumpul disalurkan ke NSD, dankemudian bekerja sama dengan Komite Kerja PenanggulanganBencana Nasional (State Working Committee on Disaster- SWCD)yang menerima daftar korban serta laporan kerusakan dan kerugianinfrastruktur fisik dari tiga komite yang berbeda: seperti KomiteKesejahteraan Negara (State Welfare Department Committee), yangfokus menanggani para korban, baik meninggal, hilang atau terlukadan pengungsian, serta kerusakan perumahan dan mata pencaharian;Badan Perikanan Negara (State Fisheries Board), yang fokus padanelayan, baik kehidupan dan alat kerjanya dan DepartemenPendidikan Negara (State Education Department ), yang fokus padakebutuhan pendidikan. Masing-masing komite dikepalai DistrictOfficer beranggotakan perwakilan pemerintah negara bagian danmasyarakat lokal untuk membahas hasil penilaian, kategori-kategorikorban bencana dan besar kerusakan. Laporan-laporan tersebutdisampaikan ke kantor NSD negara bagian yang diteruskan ke SWCDuntuk mempertimbangkan keputusan yang diambil. Kemudiankeputusan pelaksanaan ditandatangani oleh SWC yang dikepalaiSekretaris Negara Bagian. Dengan proses tersebut, maka akanterwujud sebuah struktur pengontrolan administratif yang efektif.

2. Elemen Akuntabilitas

Akuntabilitas dapat dilihat mulai dari tingkat bawah dimanapenilaian kategori-kategori korban dilakukan. Laporan kematian,orang hilang dan besarnya kerusakan infrastruktur kepada komiteyang bersangkutan membutuhkan laporan lengkap dari kepolisian.Polisi juga harus mengisi formulir aplikasi yang menjelaskan secararinci sebuah kasus tertentu secara benar dan tepat. Dalammengumpulkan formulir-formulir tersebut, komite-komite -melaluibadan pelaksana lokal- harus memastikan kebenaran laporan rinciantersebut sebelum menyetujuinya. Pimpinan badan pelaksana lokaljuga harus menandatangani formulir tersebut. Kemudian komite-komite yang bersangkutan saling memeriksa ulang formulir tersebutuntuk menghindari permintaan yang sama. Kantor NSD NegaraBagian yang bertugas mengumpulkan daftar korban tewas, oranghilang dan besar kerusakan, bekerja sama dengan komite lain untukmemastikan kebenaran. Kemudian daftar-daftar tersebut dikirim keNSD tingkat nasional, yang berkoordinasi dengan negara bagian lainyang terkena dampak bencana. Pada tingkat akhir, daftar tersebutdiajukan ke MCNDAF untuk meminta pertimbangan dan persetujuan.Setelah persetujuan, dana disalurkan melalui kantor-kantor NSDtingkat negara bagian yang diteruskan melalui SWC, SFB dan SED.Setiap dari departemen ini mempunyai IMC sendiri pada tingkat fed-eral dan negara bagian.

87

3. Elemen Transparansi

Pada tahap pemeriksaan ditemukan bahwa daftar penerimakompensasi disampaikan secara terbuka pada saat pemberian,sedangkan si penerima mendapat surat penjelasan tentangpenerimaan aplikasi bantuan kepada mereka. Jumlah kompensasiyang diberikan kepada korban berbeda-beda tergantung kategorinya.Besaran kompensasi diumumkan melalui media masa, agar penerimamemperoleh gambaran yang jelas tentang kompensasi yang diterima.Misalnya, korban meninggal mendapat RM20.000,00 yang diberikankepada ahli waris atau saudara terdekat; rumah yang hancur totalmenerima RM5.000,00 per korban; kerusakan rumah masing-masingRM2.000,00; kerusakan perahu nelayan besar sebesar RM3.000,00per korban; kerusakan perahu nelayan kecil masing-masingRM1.000,00; kehilangan pemasukan pekerjaan menerima RM500,00per korban dan sebagainya. Harus ditekankan bahwa jumlahkompensasi tersebut tidak cukup memenuhi total kehilangan korbansesungguhnya, namun hanya sebagai bantuan untuk mengurangikesusahan mereka.

4. Elemen Chek and Balance

Dengan saling memeriksa satu sama lain dalam proses checkand balance, komite-komite diatas mampu mengidentifikasikankebutuhan yang sama. Selain itu, departemen dan komite menjadilebih terbuka dan siap bekerjasama dengan Unit ACA PSPE. Kehadiranstaff ACA dalam pencairan kompensasi turut memberi dampak yangpositif.

5. Elemen Perbaikan

Unit PSPE menemukan formulir-formulir yang akan digunakanuntuk pencairan bantuan menggunakan kalimat yang secara teknisakan membuat penerima bantuan tidak dapat disalahkan dalam saatmenyampaikan laporan kebutuhan secara tidak benar dalam pasal11(c) dari Prevention of Corruption Act. Hal ini akan menyebabkanpenerima bantuan tidak dapat disalahkan bila terjadi persekongkolanatas pemalsuan permintaan kebutuhan atau melakukan kerjasamasecara diam-diam dengan penerima. Dalam formulir tersebut jugatidak berisi unsur pencegahan korupsi. Kemudian, ACA Penangmenerbitkan formulir yang memperingatkan baik pemberi maupunpenerima bantuan tentang pelanggaran korupsi, tuntutan palsu,pembayaran ganda dan informasi palsu. Peringatan-peringatan iniditulis dengan cetakan tebal pada bagian bawah setiap formulir danharus ditandatangani oleh penerima dan petugas pemberi. Komite

88

juga mensyaratkan agar formulir tersebut digunakan selamapemberian bantuan dilakukan.

Bagian pertama dari dua strategi tersebut sukses dilakukan. Hasildari langkah proaktif tersebut adalah merancang penggunaan for-mat baru yang berisi unsur pencegahan korupsi. Staff ACA yangberada dilokasi pemberian bantuan mencatat, dari sekitar 200pemohon bantuan, sekitar 12 orang tidak mengambil haknya hinggakini.

Mengikuti 12 kasus ini, Unit PSPE mendeteksi adanya 110permohonan bantuan yang meragukan pada kantor NSD tingkatnegara bagian, sehingga pembayarannya ditangguhkan menunggupenyelidikan lebih lanjut. Kantor NSD tingkat negara bagianmempunyai catatan dari permohonan tersebut. Seluruh rincian kasus-kasus ini sedang dalam proses untuk dikirimkan ke ACA.

ACA telah bekerjasama dengan kantor NSD negara bagian dankomite-komite departemen yang bersangkutan untukmenindaklanjuti kasus-kasus ini. Yang perlu diperhatikan adalahinfrastruktur antikorupsi yang kuat akan menciptakan tatapemerintahan yang baik. Melalui IMC-IMC tingkat negara bagian,ACA bekerja sama dengan departemen lain dan sebagai gantinyalembaga tersebut menjelaskan kebutuhan dan langkah pencegahankorupsinya. Termasuk pencegahan penyalahgunaan kekuasaan dankesalahan manajemen. Lembaga-lembaga tersebut telah bekerjasamadengan baik, meski terdapat kerusakan akibat tsunami.

Untuk memastikan bagian proaktif tetap berada di jalur yangbenar, maka bagian kedua dari strategi ini adalah agar lebih reaktifdengan pendekatan hukuman. Bersama unit penyelidikan dan staffUnit PSPE, tinggal menunggu laporan pengaduan yang masuk untukdilakukan penyelidikan. Tentunya mencegah lebih baik daripadamenyembuhkan. Saya percaya, tindakan dari bagian pertama strategitelah memberikan dampak positif. Informasi pengaduanpenyelewengan bantuan tsunami melalui berbagai saluran telahdiminimalkan. Kurang lebih hanya sekitar 15 kasus yang dilaporkandari semua negara bagian yang terkena bencana seperti Penang,Perlis, Kedah, dan Perak. Kasus tersebut kebanyakan tentangpendistribusian bantuan yang tidak adil. Misalnya, banyak orang-orang yang dianggap tidak pantas menerima bantuan justrumenerima bantuan, sementara mereka yang menjadi korban malahsebaliknya. Informasi yang terkait dengan penyalahgunaan jugaditemukan, biasanya dilakukan oleh petugas pendistribusian bantuan.Benar tidaknya pengaduan tersebut tinggal dibuktikan dengan aturanyang telah ada untuk menyingkapi kemungkinan terjadinyapelanggaran yang luas.

89

Pembelajaran Dan Rekomendasi

Ketika pertama kali dibentuk, pendekatan awalnya yangdilakukan ACA adalah berkonsentrasi melakukan investigasi kasus-kasus korupsi dan membawa para pelakunya ke pengadilan. Namunkemudian disadari, bahwa tidak mungkin melawan korupsi dengancara pendekatan yang hanya berdasarkan hukuman. Tak hanyapendekatan yang parsial, tetapi juga perlu usaha bersama antarberbagai departemen untuk dapat mengatasi penyakit kanker sosialini.

Seperti disebutkan diatas, struktur hukum dan administratif yangdibangun bertahun-tahun telah digunakan dan diujicobakan dalampenanganan bencana tsunami. Staff ACA harus bekerja denganstruktur yang benar dan mengumumkan bahwa dan bantuan tsu-nami berada dalam pengawasan ACA. Serta menunjukkan kinerjasistem pengawas internal pemerintahan melalui IMC-IMC. Korupsiyang merajalela tentu akan menyebabkan ACA kebanjiran informasikasus korupsi dan penyalahgunaan kekuasaan. Melalui startegiproaktif dan kepercayaan pada struktur yang dibangun, hanya 12kasus yang dibawa ke meja ACA.

Pengalaman ACA Malaysia dalam menangani bencana tsunamiadalah sebaiknya negara lain juga mendirikan dan mengembangkansecara terus menerus struktur hukum, administratif kelembagaannyaagar mampu mengantisipasi terjadinya korupsi dan penyalahgunaankekuasaan bila terjadi bencana alam dikemudian hari.

Korupsi dan penyalahgunaan kekuasaan tidak dapat diatasidengan setengah hati, bersifat sementara, dan kurang perencanaan.Karena itu, sangat direkomendasikan agar infrastuktur dasar sangatpenting ditanamkan dan terus diperkuat untuk memerangi korupsi,penyalahgunaan kekuasaan dan kesalahan manajemen. Dibawahadalah daftar unsur-unsur yang diperlukan jika sebuah negara secaraserius ingin memerangi korupsi, tak hanya jika terkena bencananamun juga untuk kepentingan jangka panjang negara tersebut danrakyatnya:

Departemen/badan/komisi anti korupsi,Kerangka hukum yang efektif dan kuat,Pendirian departemen-departemen dan badan pemerintahan yangmendukung kerja-kerja departemen/badan/komisi anti korupsi.

Berikut adalah daftar faktor kesuksesan dari masing-masinginfrastruktur diatas yang diperlukan dapat berfungsi dengan baik.Unsur terpenting adalah adanya kemauan politik yang kuat dari parapejabat pemerintahan jika ingin memerangi korupsi danpenyalahgunaan kekuasaan.

•••

90

Tabel 1. Faktor-faktor Pokok Kesuksesan

A. Departemen/badan/komisi anti korupsi

Harus mandiri menjalankan fungsi-fungsinyaHarus memiliki kekuasaan legal untuk menyelidiki kasus-kasus korupsi.Harus memiliki staff dan anggaran yang cukup untuk menjalankanfungsinya.Harus menggunakan strategi terintegrasi untuk memerangi korupsi,penyalahgunaan kekuasaan dan kesalahan manajemen denganmenerapkan tiga bagian: investigasi, pendidikan dan pencegahan.Harus mendapat kepercayaan dan dukungan masyarakat dalammemerangi korupsi.Petugas harus mudah dihubungi oleh anggota masyarakat yang inginmemberikan informasi mengenai korupsi.

B. Kerangka Hukum yang Efektif dan Kuat

Hukum/peraturan harus secara jelas menjabarkan fungsi-fungsidepartemen.Pelanggaran korupsi harus didefinisikan dengan benar sertamenyertakan sanksi yang ditetapkan sebagai unsur pencegahan.Korupsi sering melibatkan kaki tangan pelaku sehingga sangat pentingbila bukti yang diperoleh darinya juga bisa diterima dan lebih baiklagi jika bukti dari para provokator dapat diterima juga.Harus dibuat aturan atas kekuasaan tertentu untuk melegalisasipenangkapan percakapan telekomunikasi, penangkapan tanpa suratpenangkapan, penahanan barang bukti, pemeriksaan rekening bankdan sebagainya.Perlindungan harus diberikan bagi informan dan informasi yangdiberikannya.

C. Pendirian departemen-departemen dan badan pemerintahanyang mendukung kerja-kerja departemen/badan/komisi antikorupsi

Pimpinan departemen dan badan pemerintah harus mengepalaikomite-komite dan memimpin kemajuan program untukmeningkatkan integritas.Program-program harus mengembangkan penilaian resiko integritasdan perencanaan manajemen resiko untuk departemen dan badanmasing-masing.Komite manajemen integritas harus mengembangkan sebuah kodeaturan untuk personil mereka,Sebuah sistem pengaduan internal atau pemberi informasi (whistle-blower) harus dikembangkan.

•••

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

91

Lampiran

LAMPIRAN 1: BACKGROUND PAPER

Kesempatan Korupsi dalam Kejadian Bencana

Peter Walker

Director

Feinstein International Famine Center

Tufts University

Pengantar

Korupsi didefinisikan oleh Transparency International sebagai“penyalahgunaan kekuasaan yang dipercayakan untuk kepentingandiri sendiri”; dapat juga digambarkan merepresentasikan “ketidaksesuaian dengan prinsip ‘arms-length’, dimana tidak boleh ada per-sonal atau hubungan keluarga yang memainkan peran dalammembuat keputusan ekonomi, baik oleh agen ekonomi swastamaupun petugas pemerintah” (TI 2000).

Berlandaskan pada definisi diatas, makalah ini akan memeriksaempat area kritikal dari kegiatan ekonomi dalam konteks tsunamidan operasi bantuan kemanusiaan sebagai dampaknya:

Lingkungan yang berkelanjutan dimana tsunami terjadiDampak bahwa sebuah bencana dan krisis menimbulkankesempatan berkorupsiKesempatan yang diciptakan oleh usaha bantuan, danIsu akuntabilitas dan kesempatan korupsi dalam badan-badanpemberi bantuan dan masyarakat.

Mengenai korupsi aktual yang terjadi dalam negara-negara yangterkena dampak tsunami hanya akan dibahas sedikit dalam makalahini karena belum ada riset sistematis yang dilakukan dalam kerangkakorupsi dihubungkan dengan bencana tsunami. Namun, makalahini akan berusaha memahami mengapa bencana ini berhasilmenggalang bantuan yang demikian besarnya, dan menjadi kejadianyang unik.

••

••

92

Kenapa Respon Begitu Besar?

Kenapa ada respon yang sangat besar dari seluruh dunia terhadapbencana tsunami yang terjadi? Dengan mengatakan bahwa itu respontersebut hanya reaksi terhadap penderitaan tidaklah cukup. Banyakkrisis-krisis kemanusiaan lainnya, pada tingkat yang sama atau lebihparah, setiap tahunnya, tidak mendapat dana bantuan yang sepertiitu. Kenapa bencana tsunami ceritanya lain? Kami dapat memberikanlima kunci alasan berikut yang dikombinasikan untuk menciptakansalah satu dari bantuan dana kemanusiaan terbesar di dunia.

Tsunami memiliki potensi untuk pemuatan dalam media yang besar.Gambar-gambar televisi bergaya apocalyptic adalah milik Holly-wood, dimana mereka memproduksi film-film’s bertemakanbencana (Dante’s Peak, Twister, Armageddon, The Day After To-morrow). Dan disini, dalam kehidupan yang sesungguhnya, dalamjam tayang utama, ada reality show yang menyamai film-filmtersebut. Riset yang akan dipublikasikan segera dalam Journal ofPolitics dan dikutip oleh Washington Post pada tanggal 13 Maretmenunjukkan bahwa, dalam beberapa tahun terakhir ini, “masing-masing cerita tambahan dalam (New York) Times mengenaibencana, menghasilkan tambahan dana bantuan sebesarUS$590.000 dari AS, bahkan setelah hal tersebut dapat dikontrolsebagai jumlah kematian atau orang kehilangan rumah dankekayaan relatif dari negara yang terkena bencana” (Morin 2005).Bertepatan dengan Natal. Atau tepatnya, sehari setelah natal,masyarakat dari Barat (dimana sebagian besar sumbangankemanusiaan berasal), berada pada lingkungan/suasanakekeluargaan, bukan lingkungan bisnis tempat mereka bekerja.Jadi mereka sedang mengalami suasana ramah-tamah setelah nataldan mempunyai perasaan sedikit ‘bersalah’.Hubungan personal. Banyak orang di Barat sekarang pergi keThailand, Indonesia, Sri Lanka, atau Maladewa untuk berlibur, ataukenal dengan orang-orang yang pergi ke negara-negara tersebutdan menjadi korban bencana. Bisa saja ada justifikasi untukmengatakan bahwa bagi Swedia, jumlah kematian warganya diThailand adalah bencana alam terbesar yang menimpa Swediaselama generasi-generasi terakhir ini. Hubungan personal yangdibawakan dalam cerita visual di TV, telah mendekatkan merekapada kenyataan.Tidak terlihat ada dilema moral. Bencana tersebut bukan perangsipil, bukan perjuangan politis yang berbelit, bukan pembunuhanmassal yang disengaja. Kejadian tersebut merupakan gambaran“tindakan Tuhan” yang paling dekat. Korbannya terlihat samasekali tidak dapat disalahkan. Mereka yang bertahan hidup juga

•

•

•

•

93

tidak dapat disalahkan, petugas berwenang juga tidak bersalah(dalam kacamata publik yang memberi sumbangan), paling tidakuntuk minggu-minggu pertama setelah bencana terjadi. Tidakada keraguan mengenai analisa politis yang hadir diantara rasawelas kasihan bagi para korban dengan tindakan komitmendengan menuliskan sebuah cek.Datangnya Internet. Akhirnya, untuk publik kebanyakan, kejadiantersebut merupakan bencana dahsyat yang pertama yang dapatdiakses melalui teknologi internet. Banyak badan bantuan dinegara-negara Barat yang melaporkan bahwa kira-kira setengahdari sumbangan yang mereka terima untuk tsunami, diterimamelalui internet. Sedangkan bencana-bencana sebelumnya hanya10% yang didapat melalui internet.

Faktor-faktor diatas secara bersamaan menciptakan arusbantuan dana yang secara tidak terduga dan sangat besar,penggalangan dana yang sangat cepat, sekaligus kompleksitas.

Geografi sebuah Bencana

Juga tidak diduga sebelumnya adalah geografi dari bencanayang terjadi. Krisis kemanusiaan dalam skala regional telah terjadisebelumnya, seperti pembunuhan massal di Rwanda, tapi tidakpernah ada bencana regional yang memerlukan respon pararel antararea-area geografis yang sedemikian luas.

Bentuk geografis dari bencana tersebut memberikan tantanganunik bagi banyak agensi, dengan luas daerah yang terkena dampakmerupakan garis tipis yang sangat panjang, mungkin lebarnya pal-ing banyak tujuh kilometer, sedangkan panjangnya mencapai ribuankilometer. Pada sisi garis terkena bencana: sebuah komunitas padatingkatan bencana yang berbeda, dari yang hampir seluruhnya diAceh sampai yang marginal di Somalia. Pada sisi lainnya dari garistersebut, beberapa ratus kilometer jauhnya: kegiatan berlangsungseperti biasa – sebuah pergeseran tiba-tiba yang radikal darihubungan kekuasaan sepanjang sebuah garis yang melintang disepanjang setengah cekungan laut.

Karena itu bencana tersebut menguatkan ketimpangan yangsudah ada dan memberikan kesempatan potensial untuk eksploitasi.Godaan untuk dapat meraih kesempatan tersebut demi kepentinganpribadi baik keuangan maupun politis, menjadi berlipat ganda.

Sebuah Pertanyaan mengenai Proporsi

Karena itu, kita sedang melihat sebuah bencana yang sangatluas secara geografis dan penggalangan dana yang sama besarnya,

•

94

tapi tidak harus diikuti masalah korupsi yang juga akan besar. Sebuahmakalah yang berfokus pada potensi terjadinya korupsi dapatmemberi gambaran yang semu dan salah arah yang membahayakan.Kami belum mempunyai pengetahuan apakah korupsi dalam operasibencana ini adalah isu yang signifikan. Mengenai milyaran dolar yangakan masuk ke wilayah bencana, berapa yang akan hilang dikorupsi– dalam hitungan persentase, pada tingkat yang mengkhawatirkan?Dan bagaimana hal tersebut dibandingkan dengan inefisiensi lainnyadalam sistem, seperti salah target dalam pemberian bantuan, pro-gram yang tidak sesuai, dan program yang salah waktu? Kami tidaktahu, dan karenanya kita harus berhati-hati agar tidak melakukantindakan yang berlebihan.

Korupsi dalam Lingkungan yang Sudah Ada

Indeks Persepsi Korupsi milik Transparency International sendirimenempatkan banyak negara yang mudah terkena bencana danterkena dampak konflik, diatas daftar negara-negara yang terkenadampak korupsi. Hal ini tidak seharusnya mengagetkan kami.Keadaan ekonomi dari bagian dunia yang mudah terkena bencana,dan mereka yang terlibat konflik, menunjukkan banyak sistemekonomi yang sangat meningkatkan potensi korupsi seperti dijelaskandiatas. Mereka cenderung merupakan negara-negara miskin sumberdaya dan negara-negara yang memiliki kesenjangan kekayaan dankekuasaan yang sangat besar.

Analisa saat ini mengenai ekonomi politik dari perang sipil,seperti Sri Lanka dan Propinsi Aceh, telah mendemonstrasikanhubungan yang jelas antara kekuasaan pribadi, pertalian keluarga,suku, dan keagamaan; dan pengeksploitasian sumber daya alam,populasi lokal dan sumber daya internasional eksternal untukmenanggung tercapainya tujuan pribadi maupun perang. Dalamlingkungan dimana gaji pegawai pemerintah dan prajurit atau militansering tidak terbayar, kelangsungan hidup pribadi dapat tergantungpada sogok-menyogok dan eksploitasi. Senjatamu menjadi gajimudan eksploitasi menjadi mode utama pemerintah (sebagai contoh,lihat Collinson 2003 mengenai hal ini).

Banyak alat-alat analitik yang sering digunakan oleh banyakagensi saat ini untuk menfasilitaskan pekerjaan mereka dalamlingkungan yang kompleks ini, mencari pengertian mengenaiekonomi politik yang terjadi dan bagaimana bantuan dapat berperandi sini.

Analisa “Tidak Menyakiti” yamg dikembangkan oleh MaryAnderson secara spesifik mencari pengertian bagaimana bantuandapat menambah perbedaan kekuasaan dan membakarkemungkinan kekerasan (Anderson 1996,1999). Dicari pula

95

pengertian kebalikannya: bagaimana bantuan dapat meningkatkanpembangunan komunitas-komunitas dan bebas kekerasan.

Model-model kehidupan mata pencaharian telah diambil untukdigunakan dalam krisis-krisis yang berusaha mengerti bagaimanakeluarga menggabungkan aset mereka dan bagaimana merekaterkena dampak institusi dan kebiasaan lokal saat mencobamembangun strategi-strategi kehidupan (Lautze dan Raven-Rob-erts 2003).

Pokok Pembelajaran

Semua metodologi ini, walau tidak dikembangkan untukmengerti atau menjawab korupsi, memberikan pengetahuan yangkaya akan bagaimana ekonomi berfungsi, dan selanjutnya dimanakemungkinan-kemungkinan korupsi dapat berada. Dengan kitamengerti dasar dan dinamika dari hubungan kekuasaan dan aliransumber daya masyarakat yang terkena dampak merupakan prasyaratuntuk merancang bentuk-bentuk pemberian bantuan yangmenurunkan kesempatan-kesempatan korupsi.

Dampak dari Bencana Korupsi

Di tengah bencana yang membutuhkan kecepatan, banyaksistem yang biasanya digunakan untuk mendorong akuntabiliats dankemudian menurunkan kesempatan-kesempatan dilakukannyakorupsi. Pegawai negeri lokal yang terbunuh, kantor-kantor yanghancur, catatan-catatan—data bank, surat tanah, ijin kerja—hilang.

Dengan begitu, pengalaman dari bencana-bencana sebelumnyayang menyerang secara cepat juga mengesankan bahwa pemikirananarki menang, penuh dengan perampasan, dan “setiap orang untukdirinya sendiri”, tidak dikuatkan dengan adanya bukti-bukti. Secaraumum, biasanya orang-orang bekerja sama dan meningkatkandukungan bersama, setelah sebuah krisis besar. (Auf der Heide 2004).

Namun, adanya bencana sering kali menambah kesenjangankekayaan dan kekuasaan yang telah ada sebelumnya, dan karenanyameningkatkan kemungkinan terjadinya korupsi. Satu dari lembagabantuan yang aktif dalam bantuan tsunami mengekspresikan hal inidengan baik:

Saat kita mencari bantuan dalam usaha rekonstruksi

sesudah tsunami, kami harus secara teliti sadar akan dinamika

kekuasaan di susunan sosial yang rumit ini. Tanpa mengetahui

dinamika ini, program-program kami berjalan dengan resiko

menambah struktur sosial yang sudah terlalu tidak mencukupi.

Kami berusaha mengembangkan tindakan-tindakan yang tidak

96

hanya membantu masyarakat membangun hidup dan

kehidupan mereka, namun juga membantu sedikit masyarakat

untuk meningkatkan posisi sosial mereka. Isu-isu mengenai

negosiasi ulang hubungan sosial, pendukungan tindakan

kolektif yang pantas, memajukan manajemen properti bersama

yang tahan lama, dan memberi fasilitas hubungan luar yang

adil dan produktif antara negara bagian dan komunitas hanya

merupakan beberapa isu yang membutuhkan perhatian serius

dalam konteks pemrograman yang berhubungan dengan tsu-

nami (Oxfam America 2005).

Pertanyaan kuncinya adalah: dalam minat/perhatian siapa dandibawah bimbingan siapakah rehabilitasi dan pembangunan ulangyang dilakukan?

Kebanyakan pejabat kabupaten dan negara, berhadapandengan daerah rehabilitasi yang sebagian besar infrastrukturnya telahhancur, keliru dalam melihatnya sebagai badan perencanaan yangperlu dibersihkan ulang dan direncanakan dari awal. Rencana sepertiitu tentunya akan mempersulit pemenuhan kebutuhan dan aspirasikorban bencana yang selamat, yang hampir selalu diambil dari yangpaling miskin sampai sektor terkecil di masyarakat dan yang telahkemudian dipaksa untuk diperkecil oleh bencana. Ada dua contohyang dapat diberikan.

Di Sri Lanka, kepentingan untuk mencari solusi teknis yang cepatke hubungan luar dari bahaya kehidupan pesisir dan kerapuhanmanusia telah mengakibatkan kerugian 100—sampai 200 meter—zona tidak terkonstruksi daerah pesisir dalam, dengan pengajuantawaran menyeluruh untuk kilometer—zona pembangunan yangdalam sepanjang 260 km sabuk daerah pesisir mengelilingi pulauitu. Sebuah undang-undang baru yang dikeluarkan oleh Parlementelah memberikan 100-200 m kemunduran provisi sebuah paksaanhukum.

Orang-orang yang terkena dampak pada zona tersebut tidakmempunyai suara untuk menolak keputusan tersebut. Hal ini akanmenunda pemukiman kembali mereka dan menyebabkan merekakehilangan nilai aset dari properti rumah pantai mereka. Mereka akankehilangan kapital sosial dan akar kultur mereka bersama denganpekerjaan sesuai tempat mereka dalam perikanan, pekerjaan kayu,dan industri fiber. Kaum miskin dan mereka yang dipindahkansekarang melihat adanya pengecualian dari peraturan ini, denganproyek-proyek hotel turis dan pekerjaan bermodal besar lainnyamenerima pengecualian lebih dari populasi miskin yang terpengaruh(Asian Coalition for Housing Rights 2005).

Di Thailand, masalah yang mirip telah dilaporkan, bersamaandengan perebutan properti yang tidak dapat dihindarkan sehubungan

97

dengan bencana-bencana tersebut. Jika kepemilikan adalah 9/10dari hukum, maka mereka yang memegang beberapa dokumen le-gal dan mendapatkan diri mereka dan rumah mereka disapu daritanah, kemungkinannya kecil bagi mereka untuk dapat menuntuthak propertinya. Korban yang selamat yang mencoba menuntuttanah mereka di Laem Pom, bagian dari daerah pertambangan timahtuah di Ban Nam Khem, desa pesisir yang terkena paling parah diPhangnga, menemukan bahwa daerah hancur tersebut sudah disegeloleh sekelompok orang bersenjata yang disewa oleh Nai Toon (baronuang), yang menyatakan kepemilikan atas komunitas daerah depanpantai dari sekitar 50 keluarga (Ekachai 2005).

Bencana juga dapat menyimpangkan permintaan lokal akanbahan. Di Aceh, pembangunan ulang rumah-rumah, dan kira-kira3.000 kapal nelayan yang hancur, akan membutuhkan jumlah kayuyang sangat besar. Dalam usaha menyelamatkan hutan tropis, quotakayu ditentukan di 2004, pada tingkat yang, jika sepenuhnyadigunakan untuk membangun ulang, hanya dapat menyediakancukup kayu untuk perahu-perahu, atau pembangunan 1.000 gudangpenyimpanan; hanya sebagian kecil dari apa yang akan dibutuhkanuntuk membangun seluruh propinsi (Greeneconomics 2005). Tujuhpuluh (70) persen dari pengeluaran kayu tahunan Aceh sudahdipotong secara tidak legal dan mengindikasikan bahwa persediaanyang dibutuhkan untuk pembangunan ulang akan datang secarabesar-besaran dari sumber yang sama.

Pokok Pembelajaran

Bencana-bencana menimbulkan ketidakadilan kekuasaan danmenciptakan kesempatan untuk eksploitasi masyarakat dan sumberdaya. Pegawai negara bagian dan kabupaten, didukung olehlembaga-lembaga bantuan, harus bertindak tegas untuk memastikanbahwa hak dari masyarakat korban dilindungi dan sumber dayaumum hutan, tanah, dan air tidak dieksploitasi untuk keuntunganyang tidak adil.

Penerimaan Bantuan Berakibat Korupsi

Komunitas bantuan internasional dan komunitas bantuan lokal,menurut definisi, berusaha untuk memberikan sumber daya secaracepat kepada zona yang kekurangan sumber daya. Pemasukansumber saya yang besar ini, sering kali dari sumber tidak dikenal danmelalui saluran-saluran tidak dikenal, menyediakan kesempatantambahan untuk korupsi bagi mereka yang inginmengeksploitasikannya. Oleh karena ini, kebanyakan lembagabantuan yang telah berdiri kuat mempunyai sistem audit internal

98

yang ketat, yang mereka percayakan untuk membantu merekamendirikan sistem manajemen dan audit yang dibutuhkan untukmelindungi dari korupsi.

Semua bencana dan operasi pemulihan bencana menciptakankesempatan untuk mendapatkan keuntungan, baik legal maupuntidak. Dalam situasi kelaparan, penjual beras sering kali berkembangdengan baik, begitu pula dengan penjual daging hewan hidup, yangdapat membeli kelompok hewan pada harga yang sangat rendah.Rekonstruksi dari infrastruktur fisik menunjukkan kesempatan besaruntuk penyalahgunaan kekuasaan dan sumber daya.

Pada satu tingkat, hal ini tidak berbeda dari program konstruksibesar lainnya di sektor komersil atau umum. Pada tingkat lainnya,sistem bantuan menciptakan keanehan mereka sendiri yang justrudapat meningkatkan korupsi.

A. Penargetan

Semua program bantuan berusaha menargetkan sumber dayadan pelayanan mereka seakurat mungkin kepada mereka yang pal-ing membutuhkan. Tidak bisa dihindari, penargetan tidak selalu 100%akurat. Untuk penulisan makalah ini kami harus mengerti dua jeniskesalahan penargetan: dari pengeluaran dan pemasukan. Kesalahandari pengeluaran terjadi saat individu, keluarga, atau komunitas yangseharusnya ditargetkan tertinggal. Mungkin saja sebuah agensi/lembaga tidak mempunyai akses ke daerah yang terkena dampakkonflik, atau mungkin mereka belum berhasil melakukan penaksiranyang cukup lengkap. Kesalahan dari pemasukan terjadi saat orang-orang ditargetkan untuk mendapatkan bantuan padahal mereka tidakbenar-benar membutuhkannya. Sebagai aturan umum dalamkeadaan darurat, lembaga bantuan sering salah dalam hal kelebihanpersediaan, kemudian menerima kesalahan pemasukan yang dapatmenyebabkan kelebihan persediaan untuk beberapa orang karenaresiko dari kesalahan pengeluaran dapat berarti kematian bagi yanglainnya.

Kedua kesalahan tersebut dapat menciptakan kesempatan untukkorupsi, terutama kesalahan pengeluaran, yang dapat memaksakeluarga dan komunitas yang putus asa ke dalam strategimelangsungkan hidup yang tidak legal dan tidak bertahan lama.Selanjutnya, pelaksanaan bantuan yang biasanya berprinsip ‘lebihbaik aman daripada menyesal’ akan cenderung mengurangi jalanlain untuk korupsi pada tingkat masyarakat.

B. Ketepatan Waktu

Sebuah catatan pendek diperlukan mengenai ketepatan waktu.

99

Terutama setelah bencana yang menyerang secara cepat, dibutuhkanbantuan keselamatan secepatnya. Namun sistem pendanaan, dansistem persediaan, memakan waktu yang tidak dapat diperkirakanuntuk dapat berkembang. Yang paling sering terjadi adalah untukbantuan makanan. Jarak waktu antara bantuan makanan yangdiminta dan pengirimannya (biasanya dari Amerika Serikat) rata-rata150 hari. Hal ini sering kali berarti barang datang jauh sesudahdibutuhkannya. Mirip, meskipun tidak sedramatis, penundaan terjadipada semua rantai persediaan. Namun jarang sekali lembaga bantuanmenyesuaikan aktifitas mereka untuk memikirkan pengiriman yangterlambat. Persediaan yang terlambat masih dikirimkan, kadang-kadang ke dalam lingkungan yang sekarang kelebihan kebutuhan.Dan barang-barang yang tidak dibutuhkan untuk kelangsunganhidup dapat menjadi tersedia untuk penjualan tidak legal atau untukpenggunaan kurang legal dan eksploitasi.

C. Sistem-sistem Paralel

Mengimplementasi lembaga-lembaga bantuan, terutama bagimereka yang baru masuk dalam suatu daerah, atau harus secaracepat menaikkan intervensi mereka, mempunyai suatukecenderungan untuk menciptakan sistem pengiriman, pelayanan,dan pertanggungjawaban mereka sendiri, dibanding mencari untukmenggunakan dan meningkatkan sistem lokal yang telah ada.Sebagai akibatnya mereka membangun sebuah ekonomi paralel,menciptakan ladang perkerjaan besar yang secara relatif bergaji tingginamun bersifat sementara. Mereka menggunakan kendaraan merekasendiri dan membangun gudang mereka sendiri. Program bantuantelah dituduh mengalihkan mereka yang paling terdidik dimasyarakat, mereka yang punya kemampuan bahasa dan komputer,dengan sering kali menawarkan pekerjaan jauh diatas tarif lokal nor-mal. Saat negara bagian berjuang untuk mendirikan dan membangunkembali dirinya, ia menemukan bahwa bekas-bekas guru sekarangbekerja sebagai administrator dan penerjemah untuk lembagabantuan dengan gaji jauh di atas apa yang negara bagian mampumembayar. Sebagai tambahan, pemasukan pekerja bantuan luartanpa dapat dihindarkan telah menciptakan efek persediaan danpermintaan. Penyewaan rumah meninggi dan harga makanan naiksaat pasar menyesuaikan dengan permintaan kaya yang baru (USAID2002: 118).

Melalui usaha-usaha seperti inisiatif People in Aid, lembaga-lembaga bantuan sekarang mulai membentuk ulang cara merekamenerima, melatih, dan memberi kompensasi pegawai internasional,namun sampai saat ini belum diselenggarakan pergerakan untukmenjawab masalah ketidakadilan dari cara pegawai lokal diambil dan

100

efek menyimpang lembaga-lembaga pada pasaran tenaga kerja lokal.Sistem paralel tidak selalu buruk. Dalam banyak lingkungan

konflik, sistem paralel dibuat secara tegas untuk melewati korupsidan eksploitasi sistem pemerintah lokal, komersil, atau tuan tanah.

Pokok pembelajaran

Lembaga-lembaga bantuan harus menaruh perhatian khususpada penargetan dan pengiriman yang tepat waktu dari bantuanmereka dan memastikan bantuan yang dikirim tetap dalam kontrolbagi mereka yang diperuntukkan.

Perangkat Bantuan Kemanusiaan

Yang terakhir, perangkat bantuan kemanusiaan itu sendiriharuslah dipertimbangkan dengan hati-hati. Dalam kurun waktusepuluh tahun terakhir, komunitas pemberi bantuan kemanusiaan,negara pemberi bantuan, badan-badan PBB dan organisasi non-pemerintah telah melaksanakan banyak hal untuk meningkatkanakuntabilitas dan kemampuan mereka untuk melacak keuangan dansumber daya pasokan mereka.

Tekanan atas institusi-institusi penyedia bantuan supaya lebihterbuka dan bertanggung gugat kepada pembayar pajak telahmenyebabkan pemangkasan rantai pasokan, oleh karena itu PBBdan lembaga organisasi non pemerintah sekarang diharuskan untukmengembangkan pelaporan yang terinci dalam konteks pendanaandengan model kontrak.

Diantara komunitas negara penerima bantuan, InisiatifPemberian yang Baik (The Good Donorship Inititative) dipakai untukmenjamin bahwa dana ditujukan lebih banyak berdasarkan padakebutuhan dan lebih sedikit diberikan atas dasar kepentingan politikatau tekanan publik (Harmer, Cotterrell, dan Stoddart 2004). Diantaralembaga-lembaga penyalur bantuan, inisitatif semacam Humanitar-ian Charter and Minimum Standards in Disaster response dari proyekSphere (http://www.sphereproject.org) dipandang mampumenetapkan standar minimum untuk operasi, the Active LearningNetwork on Accountability and Performance in Humanitarian Aiddipandang mampu meningkatkan kompetensi masyarakat dalammelakukan evaluasi dan pengawasan, dan yang terbaru adalah Hu-manitarian Accountability Project yang dianggap dapat menjadi acuanbagi pertanggungan gugat institusi pemberi bantuan kepadamasyarakat yang terkena bencana (Walker 2005). Seluruh inisiatifsendiri yang disebutkan diatas telah mampu meningkatkan tanggungjawab dan tanggung gugat berbagai bisnis bantuan.

101

A. Oportunisitas Lembaga dan Pembiayaan yang Berlebihan

Evaluasi multi donor Rwanda tahun 1996 berisi suatu kutipanyang sekarang tidak lagi terkenal. Ketika para evaluator bertanyakepada lembaga pemberi bantuan mengapa mereka beroperasi diGoma, jawaban yang diberikan adalah “Beroperasi disana atau mati”(Steering Committee of the Joint Evaluation of Emergency Assistaceto Rwanda 1996) – logikanya adalah, bahwa para implementer daribantuan kemanusiaan dibayar berdasarkan basis sukarela danoportunistis. Negara dan masyarakat kebanyakan dapat memilihantara mau membiayai mereka atau tidak. Kebanyakan yang terjadi,ketika bencana menimpa dan lembaga-lembaga bantuan mempunyaikesempatan untuk menunjukkan dirinya, mereka mau saja.

Metodologi pendanaan yang seperti ini berarti bahwa seluruhlembaga pelaksana harus, sebagai kebutuhan sebuah organisasi,melihat operasi tersebut sebagai kesempatan untuk mendapatkandana dan untuk pemasaran. Sedikit sekali lembaga yang mempunyaikeberanian, atau merasa bahwa mereka memiliki kepastian keuangan,untuk melakukan apa yang dilakukan oleh Medecins Sans Frontieres,dengan menyatakan bahwa mereka sudah mempunyai cukup dana.Kebanyakan lembaga akan terus meminta dana (fundraising) melebihipoin dimana permintaan awal mereka sudah terpenuhi. Bahkan ketikafundraising berkurang, dana sumbangan publik masih terus mengalir.Sebuah lembaga internasional tadinya meminta dana sebesar 59 jutaUSD pada bulan Desember 2004. Jumlah ini dinaikkan pada Januari2005 menjadi 155 juta USD, dan sampai saat ini dilaporkan telahberhasil meraih dana lebih dari 1,9 milyar USD dari anggota-anggotanya secara global (International Federation of Red Cross andRed Crescent Societies). Ada beberapa lembaga besar di AS1

memperkirakan bahwa mereka telah menggalang dana, hanya untuktsunami saja, dua kali lebih besar dari apa yang mereka anggarkanpertahun untuk bantuan kemanusiaan.

Kebergantungan dan kemauan untuk mendapatkan danaoportunitas dapat membuat lembaga-lembaga tersebut cepat-cepatmenghabiskan dana tersebut. Mereka terperangkap dalam dilemauntuk menjalankan tugas dan program dengan benar, dan tahubahwa lembaga mereka tidak akan bisa menghabiskan dana secepatyang diminta, atau menjadi yakin bahwa masyarakat korban dapatmenyerap dana cepat dengan efektif.

Sistem akuntabilitas lembaga, sistem pengusahaan, dan sistempembayaran telah dikembangkan untuk menangani transaksi-transaksi pada tingkat dan jumlah yang masih dapat diperkirakan.Respon terhadap tsunami dapat berbahaya menjadi berlebihan.

1 Percakapan pribadi dengan World Vision Internasional, CARE USA, Oxfam USA, American Red Cross. Maret 2005.

102

Masalah-masalah yang penting dihubungkan dengan penaikanoperasi 10 juta USD menjadi 100 juta USD dalam hitungan harian.Lingkungan yang cepat dan kemungkinan berlebihan menyebabkan3 masalah utama:

Lembaga-lembaga bantuan harus mempekerjakan pegawai lokalberjumlah besar dengan cepat, sering kali dengan sedikitpengertian latar belakang dan afiliasi kultur, agama, dan etnik. Dibanyak operasi besar sebelumnya, lembaga bantuan menemukandiri mereka menghabiskan berbulan-bulan jika tidak bertahun-tahun berusaha menghilangkan jaring-jaring nepotisme daneksploitasi minor yang secara tidak sengaja mereka tempatkan.Isu-isu lain berlaku untuk penumpukan yang cepat dari pegawaiinternasional yang, karena kekurangan personil yangberpengalaman yang bisa dipekerjakan, secara relatif pegawaiagensi tidak berpengalaman menemukan diri mereka melakukanoperasi-operasi yang relatif besar dan rumit.Sistem untuk akuntabilitas dan pelacakan dana dan sumber dayalainnya menjadi kelebihan beban. Tidak aneh jika ada catatanakuntansi yang menggunung dan kebanyakan pengadilan auditdiabaikan dalam ketergesaan menghabiskan persediaan.Dengan dorongan untuk menghabiskan dana, terutama dimanaterdapat banyak sekali perbedaan antara lembaga yang pertamakali mengajukan permintaan dan yang mereka terima, penargetanyang buruk, kelebihan persediaan, dan program-program yangtidak sesuai dapat membuat masalah-masalah dan kesempatan-kesempatan untuk eksploitasi. Kesempatan-kesempatan untukkorupsi berlimpah, karena lembaga-lembaga tersebut berusahamembeli barang secara lokal di pasar yang mereka belum terbiasamembeli.

B. Organisasi Non Pemerintah yang Memiliki KemampuanInternet (Internet-Savvy NGOs)

Sementara lembaga-lembaga besar internasional melihat telahmelihat adanya pemasukan besar dari pendanaan untuk bantuantsunami, sebuah perubahan paralel telah mengambil tempat di dalamkomunitas NGO yang lebih luas. Terdapat sebuah bukti anekdot yangmenunjukkan sebuah kenaikan besar dalam sumbangan masyarakattelah terjadi melalui internet dan banyak NGO non tradisional telahmengambil keuntungan dari ini. Sepuluh tahun yang lalu di Rwanda,kira-kira 480 NGO muncul di Kigali sesudah terjadinya pembunuhanmassal, banyak dari mereka tidak berpengalaman dan kebanyakandari mereka orang Eropa dan Amerika Utara. Negara-negara yangterpengaruh tsunami telah melihat masuknya lembaga-lembaga

•

•

•

103

serupa, namun dengan perbedaan bahwa kali ini banyak lembagatersebut dari Asia.

Seperti pada umumnya sebuah bencana, sejumlah lembaga barudalam jumlah yang signifikan berusaha beroperasi di lingkungan besaryang tak dikenal. Tidak terdapat alasan untuk mengatakan bahwalembaga-lembaga ini kurang jujur atau kurang akuntabeldibandingkan lembaga-lembaga yang telah lama berdiri kuat. Namunterdapat alasan bahwa ketidakpengalaman mereka dapat membuatprogram mereka lebih mudah terkena eksploitasi dan korupsi.

C. Menggigit Tangan yang Memberi Bantuan

Hanya ada sedikit studi resmi terhadap potensi dan kejadiankorupsi dalam usaha bantuan kemanusiaan; pemeriksaan dari pro-gram Oil-for-Food (Minyak ditukar Makanan) PBB Iraq (Indepen-dent Inquiry Committee into the United Nations Oil-for-FoodProgramme, 2005). Sebuah forum interagensi dan pemberi bantuanyang didirikan oleh Badan Kesehatan Dunia (WHO) di Geneva padaakhir Februari 2005, mencatat ada 38 lembaga besar yang sudahmerencanakan 45 inisiatif evaluasi dan penilaian. Tidak jelas berapadari inisiatif tersebut yang akan dapat mengerti seberapa besar usahasebuah lembaga dalam menjaga kemungkinan terjadinya korupsi daneksploitasi dari dana bantuan mereka (WHO 2005).

Lembaga-lembaga bantuan berdiri dalam hubungannya denganpublik dan pemberi dana dimana mereka terlihat sebagai pemegangdana terpercaya. Lembaga tersebut menjadi jembatan antara merekayang memiliki rasa kemanusiaan terhadap sesama dengan merekayang membutuhkan. Mereka yang memiliki rasa kemanusiaanmenginginkan uang dolar mereka diterima oleh mereka yangmembutuhkan dan hanya akan memberi jika mereka yakin bahwakeinginan mereka akan terpenuhi. Lembaga-lembaga bantuanmerasa bahwa mereka terperangkap dalam kungkungan. Merekaharus memastikan bahwa laporan mereka menunjukkan bahwahanya sedikit dari pengeluaran mereka yang untuk biaya overhead(agar terkesan bahwa setiap sen diberikan pada mereka yangmembutuhkan). Namun tanpa ada sistem pelacakan keuangan,pemeriksaan terhadap yang berwenang, internal audit terdanaidengan benar, pelatihan dan pengawasan, dana bantuan dapatmelenceng.

Mereka tahu bahwa pemberi bantuan publik mereka(pemerintah dan umum) tidak tetap. Jika sebuah lembaga bantuanmengakui bahwa ada korupsi internal di lembaga mereka ataumenjadi korban korupsi, beresiko kehilangan sumber pendanaanmereka dan juga urat nadi pendanaan mereka.

Sebuah jajak pendapat baru-baru ini oleh Program on Interna-

104

tional Policy Attitudes menunjukkan bahwa “Orang Amerikamempunyai pesimisme yang besar mengenai seberapa efektifnyadana bantuan untuk Afrika dibelanjakan, dengan kebanyakanberasumsi bahwa sebagian besar hilang terkorupsi” (Survey Programon International Policy, Januari 2003) Angka-angka persepsisehubungan dengan dana bantuan tidak jauh berbeda. Menghadapilatar belakang ini, adalah sangat sulit bagi sebuah lembaga individualuntuk berani mengakui, atau mengkonfrontasi, isu korupsi.

Pokok Pembelajaran

Sistem akuntabilitas dalam lembaga-lembaga bantuandibutuhkan demi integritas profesionalisme dalam operasi-operasimereka. Sistem-sistem ini harusnya didukung oleh publik. Dalamsebuah bencana besar seperti tsunami, harus diberikan pertimbanganterhadap peletakkan ukuran-ukuran spesifik agar dapat membantumeyakinkan adanya program yang baik. Penggunaan dana amanah(trust fund) untuk bantuan, pendirian kantor-kantor antar lembagamonitoring dan evaluasi, dan penggunaan sistem audit biasa danpelacakan logistik, harus sepenuhnya menjadi bahan pertimbangan.

Kesimpulan

Makalah ini bertujuan untuk mencari kondisi lingkungan yangperlu diperiksa ketika berusaha memahami kesempatan adanyakorupsi dalam operasi pemulihan bencana tsunami. Makalah ini tidakbertujuan untuk memberikan rekomendasi – karena lebih baikdiserahkan pada konferensi di Jakarta – namun kami tetap dapatmemberikan beberapa pertanyaan penutup.

Sumber mana yang paling mungkin menjadi sasaran korupsiyang signifikan? Sistem ekonomi yang melandasi negara yang terkenadampak, kesempatan untuk mendapatkan keuntungan dari adanyabencana, sistem bantuan yang berlebihan atau salah sasaran, ataukesalahan internal dalam sistem bantuan itu sendiri? Perlu difokuskanpada usaha-usaha untuk mengurangi korupsi.

Dapatkah dana bantuan secara signifikan tersedia untuk usaharehabilitasi ini dapat diubah menjadi sebuah keuntungan yang dapatmengembangkan sistem yang diperlukan untuk menjaganyaterhadap kemungkinan penyelewengan dana? Dapatkah diciptakanusaha-usaha kolektif, mungkin melalui kacamata publik, untukmempelajari korupsi dalam sistem bantuan kemanusiaan danmendapatkan keuntungan dari pemahaman betapa pentingnya haltersebut?

Jika perhatian utama kita adalah pembangunan kembali matapencarian yang mendukung untuk masyarakat korban, kemudian

105

bagaimana isu korupsi dan penyalahgunaan bantuan diukurberlawanan dengan proyek bantuan yang memiliki isu yang tidaksesuai, kurang tepat waktu dan dipahami dengan kurang baik?Bagaimana ancaman terbesar itu dapat pulih?

Kekhawatiran mengenai akuntabilitas, yang satu paket denganagenda transparansi dan anti-korupsi, telah mendorong lembaga-lembaga bantuan untuk turun kedalam rantai penawaran, dariakuntabilitas ke pemberi dana bantuan, dari akuntabilitas ke standar-standar yang ditetapkan sendiri, dari akuntabilitas ke populasi orangyang layak menerima bantuan. Adakah potensi dalam operasi besarini untuk melakukan kerja-kerja serius dalam hubungan terakhir dalamrantai ini dan menggerakkan lembaga-lembaga bantuan untukmelangkahi apa yang menjadi retorika akutabilitas publik?

Referensi

Anderson, Mary. 1996. Do No Harm: Supporting Local Capacitiesfor Peace Through Aid. Boston, MA: Collaborative forDevelopment Action Local Capacities for Peace Project.

———. 1999. Do No Harm: How can aid support war or peace?London and Boulder CO: Lynne Riener.

Auf de Heide, Erik. 2004. Common Misconceptions about Disasters:Panic, the “Disaster Syndrome,” and Looting. In: O’Leary,Margaret (ed.). The First 72 Hours: A Community Approachto Disaster Preparedness. Universe Publishing.

Collinson, Stephen. 2003. Power, Livelihoods and Conflict: CaseStudies in Political Economy Analysis for HumanitarianAction. Humanitarian Kebijakan Group Report 13.London:Overseas Development Institute.

Ekachai, S. 2005. This land is our land. Available:http://www.achr.net/000ACHRTsunami/Thailand%20TS/Thai%20Extras%20Tsunami%201.htm (Asian Coalition forHousing Rights).

Greeneconomics. 2005. A Preliminary Assessment of TimberRequirements for Aceh’s Reconstruction, and its Implications.http://www.greenomics.org/docs/report_gi_wwf_english.pdf

Harmer, Adele, Lin Cotterrell, and Abby Stoddard. 2004. FromStockholm to Ottawa A progress review of the GoodHumanitarian Donorship initiative. HPG Research BriefingNumber 18. October. Overseas Development Institute.

106

Independent Inquiry Committee into the United Nations Oil-for-FoodProgramme. 2005. Available: http://www.iic-offp.org/.

Lautze, Susan, and Angela Raven-Roberts, 2003. Violence andComplex Humanitarian Emergencies: Implications forLivelihoods Models. Paper presented at FAO InternationalWorkshop on “Food Security in Complex Emergencies:Building Kebijakan Frameworks to Address Longer-TermProgramming Challenges,” Tivoli, 23–25 September.Medford, MA, Feinstein International Famine Center, TuftsUniversity. Available: http://www.fao.org/crisisandhunger/root/pdf/lautze.pdf

Morin, Richard. 2005. Aid From the Gray Lady? Washington Post.13 March: B05. Available: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A28922-2005Mar12.html

Steering Committee of the Joint Evaluation of Emergency Assistanceto Rwanda. 1996. The International Response to Conflictand Genocide: Lessons from the Rwanda Experience. March1996. Available: http://www.reliefweb.int/library/nordic/.

TI (Transparency International). 2000. TI Source book 2000.Available: http://www. transparency.org/sourcebook/index.html.

USAID (United States Agency for International Development). 2002.Foreign Aid in the National Interest: Promoting Freedom,Security, and Opportunity. Washington, DC.

Walker, Peter. Forthcoming (2005). Cracking the Code: the Genesis,Use and Future of the Code of Conduct.

WHO (World Health Organisation). 2005. Minutes of the Interagencyand Donor Meeting to Develop a Shared Approach forEvaluating Tsunami Assistance. Geneva, 23 February.

107

LAMPIRAN 2

Agenda Pertemuan

Kamis 7 April 2005

09.00 – 09.45 : PembukaanModerator : Mr. Agus Muhammad, Inspektur Jenderal Departemen

Keuangan, IndonesiaSambutan : Mr. Jak Jabes, Director, Governance dan Regional

Cooperation Division, ADBMr. Patrick Moulette, Head, Anti-Coruption Division,Directorate for Financial, OECDMr. Peter Rooke, Regional Director Asia-Pasific,Transparency International

Pembicara Utama : HE Taufik Effendi,Menteri Pemberdayaan Apartur Negara, Indonesia

09.45 – 11.00 : Diskusi TematisModerator : Ms. Gretta Fenner, Project Manager, ADB/OECD

Anti-Corruption Initiative for Asia-PacificMr. Cobus de Swardt, Global Programmes Director,Transparency International

Pembicara : Mr. Hasnan Zahedi Bin Ahmad Zakaria,National Security Division,Prime Minister’s Department, MalaysiaMr. Ibraim Naeem, Deputy Managing Director,Maldives Monetary AuthorityMr. K.W.D.U. Dahanayake, Director General,Foreign Aid and Budget Monitoring, Sri LankaMrs. Nongkran Chanvanichporn, Director ofInformation Technology Centre, Office of the PrimeMinister, Thailand

Setiap perwakilan pemerintahan memberikan paparan singkatmengenai pendekatan dasar yang ditempuh oleh pemerintahnya masing-masing dalam rangka mengurangi resiko terjadinya korupsi atas danabantuan tsunami.

108

11.30 – 13.30 : Keterlibatan Aktif Negara dan Pengambilan KeputusanYang Partisipatif untuk Meningkatkan Transparansi(tema 1)

Moderator : Mr. Mulya Lubis, Transparency International IndonesiaPembicara : Mr. Pramod Kumar Mishra, Member Secretary,

National Capital Region Planning Board,Ministry of Urban Development, India

Pembahas : Mr. K.W.D.U. Dahanayake, Director General,Foreign Aid and Budget Monitoring, Sri LankaMr. Joel Hellman, Senior Governance Advisor,World Bank IndonesiaMr. J.C. Weliamuna, Transparency International Sri Lanka

Pengambilan keputusan secara partisipatif dalam merancang strategibantuan, termasuk kepemilikan negara atas strategi tersebut, adalah kunciuntuk meningkatkan transparansi dalam pemberian bantuan dan upaya-upaya rekonstruksi. Dengan memampukan sumber daya yang adasepadan dengan kebutuhan-kebutuhan nyata, secara langsung merekadapat mengurangi resiko penggunaan dana bantuan yang tidaksemestinya untuk tujuan korupsi.

Sesi ini akan membahas ukuran-ukuran untuk menjamin kepemilikandan peran aktif negara atas strategi-strategi bantuan, demikian jugadengan partisipasi publik didalam perancangan strategi-strategi tersebut.Perhatian yang khusus akan diberikan pada:

Peranan lembaga donor dalam menjamin kepemilikan dan peran aktifnegara penerima atas strategi dana bantuan dan rekonstruksi;Peranan pemerintah dari negara penerima untuk memastikan adanyapartisipasi sosial dan politik yang luas dalam membangun strategi-strategi tersebut.Peranan masyarakat sipil dalam memfasilitasi partisipasi masyarakatdalam pembangunan strategi bantuan dan rekonstruksi.

14h30 – 16h30 : Penerapan Transparansi dana bantuan (tema 2)Moderator : Mr. Jak Jabes, Director, Governance and Regional

Cooperation Division, ADBPembicara : Mr. Syahrial Loetan, Inspector General, Ministry for State

Planning/Head of Bappenas, IndonesiaPembahas : Mr. Rashid Khalikov, Deputy Director, UN Office for the

Coordination of Humanitarian Aid (invited)Ms. Yasmin Ahmad, Administrator, Statistics andMonitoring Division, Development Co-operationDirectorate, OECDMr. Zia Choudhury, Accountability Advisor, HumanitarianAccountability Partnership International

•

•

•

109

Aliran bantuan bilateral, multilateral dan organisasi non pemerintahuntuk bencana tsunami juga membawa peningkatan resiko terjadinyakorupsi selama waktu dilakukannya tindakan penanganan bencana,pendistribusian barang dan jasa dalam jangka waktu menengah, dantahap rekonstruksi jangka panjang. Kebutuhan pokok untuk mengurangiresiko tersebut adalah dengan menerapkan mekanisme yang layak dancocok untuk melacak aliran bantuan dari lembaga donor hingga ke korbanbencana.

Sesi ini mencoba melihat apa yang dapat dilakukan, dan oleh siapa,untuk menjamin transparansi maksimum di dalam pengalokasian bantuandan proses distribusinya, dengan fokus secara khusus pada penelusuranbantuan setelah bantuan tersebut mencapai masyarakat yang terkenadampak bencana. Sesi ini akan menekankan pada:

Peran lembaga pemberi bantuan (termasuk organisasi non-pemerintahpemberi bantuan dan organisasi kemanusiaan) dalam mendukungmekanisme penelusuran dan pengungkapan bantuan yang telahdiberikan;Peran pemerintah penerima bantuan untuk menerapkan mekanismepenelusuran dan mempublikasikan penerimaan dan penggunaanbantuan; danPeran organisasi masyarakat sipil dalam mengawasi arus bantuan.

17h00 – 19h00 : Penguatan Jaring Pengaman Keuangan danAdministratisi untuk mengurangi resiko korupsi( tema 3)

Moderator : Dr. Juree Vichit-Vadakan,Transparency International Thailand

Pembicara : Mr. Paul Harvey, Research Fellow,Humanitarian Kebijakan Group, Overseas Develop-ment Institute

Pembahas : Mr. Igusti Agung Rai, Board Member, Supreme AuditBoard, IndonesiaMr. Jerry O’Brien, Senior Anti-Corruption Specialist,USAID (invited)Mr. Ajith Nivard Cabraal, former President,South Asian Federation of Accountants

Resiko peningkatan korupsi yang signifikan seiring dengan adanyatanggapan penanganan bencana yang terjadi diperburuk denganlemahnya sistem keuangan dan administrasi negara-negara yangmengalami bencana. Dalam rangka menyatukan pencegahan korupsiyang efektif dan strategi pengurangan resiko dalam upaya-upayapenanggulangan bencana dan rekonstruksi, pertama kali perludiidentifikasikan resiko-resiko spesifik yang ada. Ukuran-ukuran yang

•

•

•

110

layak untuk memperkuat pengamanan fungsi keuangan dan kemampuanadministratif negara-negara penerima bantuan harus dilakukan didalamsuatu jangka waktu yang jelas.

Sesi ini akan membahas pengkajian resiko yang memadai dan strategi-strategi pendukung untuk memperkuat kapasitas keuangan dan adminis-tratif dari negara penerima bantuan setelah terjadinya bencana tsunami.Perhatian khusus diberikan pada:

Peran pemerintah penerima bantuan dalam menerapkan strategipenilaian resiko yang memadai dan penguatan kapasitas lokal untuksistem keuangan dan administrasi melalui koordinasi dan mekanismepengawasan yang lebih baik;Peran lembaga pemberi bantuan dalam mempersiapkan kondisi yangmendukung penilaian resiko yang efektif oleh negara penerimabantuan, penguatan kapasitas keuangan dan administrasi negarapenerima bantuan melalui mekanisme koordinasi dan memastikanaktifitas pengelolaan keuangan yang layak dari kegiatan yang diinisiasioleh lembaga donor; danPeran organisasi masyarakat sipil dalam mengadvokasi diterimanyapenilaian resiko yang memadai, pengembangan kapasitas, dan strategipencegahan manipulasi, sebagaimana perannya dalam pengawasantransparansi pengelolaan keuangan atas kegiatan-kegiatan yangdiinisiasi oleh masyarakat sipil.

Jumat 8 April 2005

08.00 – 10.00 : Fasilitasi Pengadaan barang / jasa yang transparan danefektif (tema 4)

Moderator : Mr. Peter Pease, Public Procurement Advisor,Kebijakan Coherence Division, Development CooperationDepartment, OECD

Pembicara : Dr. Michael Wiehen, Transparency International GermanyPembahas : Mr. Ismail Fathy, Auditor General, Audit Office, Maldives

Mr. Ajay Guha, Project Coordination and ProcurementDivision, ADBMr. Chong San Lee, Transparency International Malaysia

Tahapan implementasi dalam penanganan bencana dan rekonstruksisangat rentan terhadap resiko korupsi. Resiko ini bervariasi pada setiaptahap bantuan, misalnya distribusi barang dan jasa dapat jatuh kepadajaringan yang korup, dan tahap rekonstruksi jangka panjang, dimanaproses tender yang tertutup membuka peluang pengalihan bantuan daripenerima yang seharusnya.

Sesi ini akan mencoba mengidentifikasi ukuran-ukuran untukmemfasilitasi pengadaan barang yang efektif dan transparan dan

•

•

•

111

implementasi program-program pertolongan dan rekonstruksi. Perhatiansecara khusus ditujukan pada:

Penetapan acuan pemberian bantuan yang memadai yang mengaturproses tender dan pengiriman bantuan, selain juga mekanisme untukmenjamin koordinasi yang layak atas aktifitas donor.Metode untuk menjamin transparansi dalam perancangan kontrak danpelayananan, pengadaan barang dan jasa, serta penerapannya olehpemerintah yang menerima bantuan, danPeran masyarakat sipil dalam mengadvokasi dan mendukung prosespengadaan barang dan jasa yang transparan dan memastikankoordinasi dan pelaksanaan aktifitas yang dilakukan oleh masyarakatsipil secara transparan.

10.00 – 12.00 : Monitoring dan evaluasi yang efektif (tema 5)Moderator : Mr. Patrick Moulette, Head, Anti-Corruption Division,

Directorate for Financial and Enterprise Affairs, OECDPembicara : Dr. Gopakumar K. Thampi, Public Affairs Foundation,

Bangalore, IndiaPembahas : Dr. Pinsak Suraswadi, Dept. of Marine and Coastal

Resources, Ministry of Natural Resource and Environment,ThailandMr. Hans Müller, Senior Financial Officer,Humanitarian AidDepartment, Swiss Agency forDevelopment and CooperationMr. Ridaya La Ode Ngkowe, Project Manager ofmonitoring team for Aceh and Nias,Indonesian Corruption Watch

Monitoring dan evaluasi yang independen adalah elemen kunci dalampenerapan transparansi dari program pemberian bantuan dan prosesrekontruksi.

Sesi ini akan mengidentifikasi mekanisme yang sesuai untukmemfasiltasi pengawasan yang dimaksud. Sesi ini akan terfokus pada:

Peran lembaga pemberi bantuan dalam menetapkan mekanismeevaluasi eksternal (termasuk audit eksternal) dan mendukung evaluasiyang dibuat oleh pemerintah penerima bantuan dan masyarakat sipilyang mengawasi aktivitas-aktivitas tersebut.Peran pemerintah penerima bantuan dalam memastikan evaluasi in-ternal yang efektif yang mencakup penyerahan jasa maupunpengadaan proyek, bersama masyarakat sipil melakukan pengawasandan evaluasi;Peran masyarakat sipil melakukan pengawasan terhadap pemerintah

•

•

•

•

•

112

penerima bantuan dan aktivitas lembaga donor serta memastikanevaluasi yang efektif dari aktivitas rekonstruksi dan pemberian bantuan.

13.30 – 15.30 : Penegakan anti korupsi dan mekanismepengaduan yang

efektif (tema 6)Moderator : Ms. Dini Widiastuti, Programme Officer Asia, Artikel 19Pembicara : Mr. Abu Kassim Bin Mohamad, Director, Perwakilan Anti

Korupsi Pulau Pinang, MalaysiaPembahas : Mr. Erry Riyana Hardjapamekas,

Wakil Ketua/Komisioner,Anti-Corruption Commission, IndonesiaMr. Staffan Synnerstrom, Governance Advisor,ADB Indonesia Resident MissionMr. P. S. Bawa, Transparency International India

Mekanisme penegakan antikorupsi di negara yang terkena tsunamidiperlemah oleh dampak dari bencana yang terjadi. Memperkuat kapasitaslokal untuk menegakkan mekanisme antikorupsi secara efektif adalahkunci untuk mencegah terjadinya korupsi besar-besaran atas bantuan danproses rekonstruksi. Mekanisme untuk melaporkan korupsi yang terjadisegera sesudah bencana dan ukuran-ukuran untuk melindungi merekayang menggunakannya—juga merupakan suatu kebutuhan kunci.

Sesi ini akan memusatkan perhatian pada ukuran-ukuran untukmemperkuat kapasitas penegakkan antikorupsi di negara-negara yangterkena dampak, dengan penekanan pada mekanisme pelaporan korupsi.Perhatian tertentu akan ditujukan pada:

Peranan pemberi bantuan dalam mendukung pemerintah penerimabantuan untuk menegakkan mekanisme anti korupsi dan mekanismepengaduan, serta aktivitas advokasi masyarakat sipil, seperti halnyamemastikan mekanisme yang efektif pelaporan adanya korupsi dalamaktivitas penyediaan bantuan.Peranan pemerintah penerima bantuan dalam memastikan laporandan pengaduan yang layak dan mekanisme perlindungan pengadu/saksi, seperti halnya memperkuat peran institusi pemerintah yangmenegakkannya; danPeran masyarakat sipil dalam menganjurkan dan mendukung aktivitaspenyelenggaraan pemerintah penerima bantuan, demikian jugamelaporkan praktek korupsi

•

•

•

•

113

16h00 : Konferensi pers17h00 – 18h00 : Sidang penutupModerator : Mr. Agus Muhammad,

Menteri Keuangan, IndonesiaPembicara : Mr. Jak Jabes, Asian Development Bank

Dr. Frédéric Wehrlé, Organisation for EconomicCo-operation and DevelopmentMr. Peter Rooke, Regional Director Asia-Pacific,Transparency International

Presentasi dari rekomendasi naskah pertemuan dan penutupan.

114

LAMPIRAN 3

AUSTRALIA

Owen Podger

Governance Adviser to the provincial government ofNanggroe Aceh DarussalamAustralia-Indonesia Partnership for Reconstruction and Development(AIPRD)c/o Australian EmbassyJl. Rasuna SaidJakarta Selatan

JERMAN

Marcus Lange

German Technical Assistance (GTZ)Governance advisorMinistry of Administrative ReformKantor GTZ – Lantai 3Jl. Jend. Sudirman Kav. 69Jakarta 12910, Indonesia

Peter Rimmele

Senior Advisor for Governance ReformGerman Technical Assistance (GTZ) – Support for Good Governance(GTZ-SfGG)State Ministry of Administrative ReformJend. Sudirman Kav. 69 3rd floorJakarta 12190, Indonesia

Dr. Michael Wiehen

Transparency International GermanyIndiaPS BawaTransparency International IndiaLajpat Bhawan, Lajpat Nagar-IVNew Delhi 110024

Daftar Peserta

115

Mehul Pandya

CoordinatorDisaster Mitigation Institute411, Sakar Five, Near Nataraj Cinema, Ashram RoadAhmedabad - 380009Gujarat

Harsh Mander

Honorary DirectorCentre for Equity StudiesR-38A (II Floor), South Extension- II,New Delhi, 110049

Pramod Kumar Mishra

Member SecretaryNational Capital Region Planning BoardMinistry of Urban DevelopmentGovernment of India1st Floor, Core-IV-B, India Habitat CentreLodhi Road, New Delhi-110003

Gopakumar Krishnan Thampi

Public Affairs FoundationNo. 422, 80 Feet Road, Koramangala 6th BlockBangalore, 560095

INDONESIA

HE Taufik Effendi

Minister of Administrative Reform

Mustafa Abubakar

Inspector GeneralMinistry of Marine and FisheryGadung Manggala Wana BhaktiJl. Gatot SubrotoJakarta

Syatri Adnan Baharuddin

Director, Audit Board of Finance and DevelopmentJl. Hayam Wurak

116

Miswar Fuady

Coordinator, SoRAK AcehJalan Belibis, Lorong KambojaNomor 2A, Labui - Ateuk PahlawanBanda Aceh 23241

Emmy Hafild

Secretary-GeneralTransparency International IndonesiaJl. Tulodung Bawah C2, Jakarta 12190

Haikal

Executive Director, Forum LSM AcehJl Tengku Iskandar Muda No. 58, Lambhuk, Banda AcehNAD

Ahmad Humam Hamid

Aceh Recovery ForumJln. Prada Utama 111.Kp.Pineung, Banda AcehErry Riyana HardjapamekasVice-Chairman/CommissionerCorruption Eradication CommissionJl. Veteran III No. 2, Jakarta 10110

Sri Mulyani Indrawati

Minister for State Planning/ Head of BappenasJl. Taman Surapati No.2-4Jakarta Pusat

Agus Muhammad

Inspector General Ministry of Finance

Todung Mulya Lubis

Chairman of Transparency International IndonesiaJl. Tulodong Bawah C2, Jakarta 12190

Syahrial Loetan

Inspector Ministry for State Planning (Bappenas)Jl. Taman Surapati No.2-4Jakarta Pusat

117

Ridaya La Ode Ngkowe

Program Manager of monitoring team for Aceh and NiasIndonesia Corruption WatchJalan Kalibata Timur IV D no. 6 Jakarta Selatan

Sanda Risma Panggabean

Past Vice PresidentJunior Chamber International (JCI) IndonesiaH.O.S Cokroaminoto No. 25, Jakarta 10350

I Gusti Agung Rai

Board Member Supreme Audit BoardBadan Pemeriksa KeuangaJln Gatot Subroto 31, Jakarta

Safiah

Pusat Pengembangan Sumber Daya Ekonomi MasyarakatPosko Paska, Jl. Abdul Madjid, Depan DPD, KecamatanSigli, Kabupaten Pidie, NAD

Leonard Simanjuntak

Deputy Executive DirectorTransparency International IndonesiaJl. Tulodung Bawah C2, Jakarta 12190

Luthfi Sukardi

Researcher, Directorate for Research and DevelopmentCorruption Eradication Commission (KPK)Komisi Pemberantasan KorupsiJl. Ir. H. Juanda No 36Jakarta Pusat

Gunawan H. Susilo

Deputy SupervisorMinistry of State Administration ReformJl. Jend. Sudirman Kav. 69, Jakarta

Amien Sunaryadi

Vice Chairman / CommissionerCorruption Eradication CommissionJl. Veteran III No. 2, Jakarta 10110

118

Waluyo

Deputy of Corruption PreventionIndonesian Corruption Eradication CommissionJl. Ir. H. Juanda 36, Jakarta

Mark K.Y. Wong

Chairman Rotary Center Indonesia & Past District GovernorRotary International D3400Coordinator International Assistance, Tsunami Disaster Management TaskForceRotary Center IndonesiaJln Blora 32/33, Jakarta Pusat

JAPAN

Shigeru Yamamura

Representative, Japan Bank for International Cooperation Jakarta OfficeSummitmas II 7th FloorJl. Jenderal. Sudirman, Kav. 61-62Jakarta Selatan, Jakarta, Indonesia

MALAYSIA

Zainol Bin Abdullah

Director, Anti-Corruption Agency KedahTingkat 2, Blok BBangunan PErsekutuanJalan Sultan Badlishah, PO Box 600005720 Alor Setar, Kedah

Hasnan Zahedi Bin Ahmad Zakaria

Principal Assistant DirectorNational Security DivisionPrime Minister’s DepartmentAras LG, Blok BaratBangunan Perdana Putra62502 Putrajaya

Prof Syed Abdul Hamid Al Junid

Treasurer, Transparency International MalaysiaLevel 27, Wisma Tun SambathanJalan Sultan Sulaiman50000 Kuala Lumpur

119

Chong San Lee

Deputy PresidentTransparency International MalaysiaLevel 27, Wisma Tun SambathanJalan Sultan Sulaiman50000 Kuala Lumpur

Datuk Dr. Jemilah Mahmood

President Mercy Malaysia45B, Jalan Mamanda 9Ampang, 68000 Selangor

Abu Kassim Bin Mohamad

Director, Anti-Corruption Agency PenangTingkat 11&12A, Menara PSCI39, Jalan Sultan Ahmad ShahPO Box 600010850 Pulau Pinang

MALADEWA

Ijazulla Ali

Director Projects CARE SocietyFiyathoshimaage, Male’

Ismail Fathy

Auditor GeneralMaldives Audit Office3rd Floor, Huravee BuildingAmeer Ahmed Magu, Male’

Abdulla Mohamed

Former President and founding memberMaldives Association of Construction IndustriesPA Complex (Ground Floor)Hilalee Magu, Male’

Ibrahim Naeem

Deputy Managing DirectorMaldives Monetary Authority3rd Floor, Umar Shopping ArcadeChandhaneemagu, Male’ 20-02

120

Mohamed Salih

President Maldives National Chamber of Commerce and IndustryG. Viyafaari HiyaAmeenee Magu, Male’

Mohamed Zuhair

Chief Executive OfficerSociety for Health Education (SHE)M. KulunuvehiBuruzu Magu, Male’

BELANDA

Niek J. de Regt

Second Secretary for Political AffairsRoyal Netherlands EmbassyJakarta, Indonesia

NEW ZEALAND

Amanda Whyte

First Secretary, NZAID ManagerNew Zealand Embassy/NZAIDPO Box 2439, Indonesia, Jakarta

NORWEGIA

Erland Flaterud

Second SecretaryRoyal Norwegian Embassy JakartaMenara Rajwali 25th floorJl. Mega Kuningan Lot # 5.1Jakarta, 12950, Indonesia

Unni Borchgrevink

Norwegian Red CrossNorway

SRI LANKA

Anushika de AlwisProgramme CoordinatorTransparency International Sri Lanka102/11-1/1, Kithulwatta RoadColombo 08

121

Ajith Nivard Cabraal

Former President of the South Asian Federation of Accountants# 18/1, School Lane, Nawala

K W D U Dahanayake

Director General Foreign Aid and Budget Monitoring

W P A F Gunasekera

Assistant Director External Resource Department

Algodage Saman Priyashantha

Finance DirectorLanka Jathika SarvodayaShramadana Sangamaya (Sarvodaya)No.98, Rawathawaththa Road, Moratuwa

Darini Rajasingham

Senior Research Associate/ AnthropologistCentre for Poverty Alleviation29 Gregory’s Road, Colombo 7

Dakshitha Thalgodapitiya

CEO/Secretary GeneralChamber of Construction Industry Sri Lanka65, Walukarama RoadColombo 3

Jeevan Thiagarajah

Executive Director of the Consortium of Humanitarian AgenciesNo. 86, Rosmead PlaceColombo 7

JC Weliamuna

Transparency International Sri Lanka102/11-1/1, Kithulwatta Road,Colombo 8

K G Wimalasena

Director Procurement Support DivisionMinistry of Finance and Planning

122

SWEDIA

Anna Wikner

First SecretaryEmbassy of Sweden, JakartaPO Box 2824Jakarta 10001, IndonesiaFax: +62 21 576 26 91

SWITZERLAND

Daniel Beyeler

SDC Country Director IndonesiaIl. Sudirman 7, No. 1 Geucce IniemP.O. Box 168, Banda Aceh

Nicolas Alexandre Bonvin

SDC Deputy Country Director IndonesiaIl. Sudirman 7, No. 1 Geucce IniemP.O. Box 168, Banda Aceh

Hans Müller

Senior Financial OfficerSwiss Agency for Development and Cooperation (SDC)Humanitarian Aid DepartmentSägestrasse 77, KönizCH – 3003 Bern

THAILAND

Dr. Kanokkan Anukansai

Transparency ThailandNational Institute of Development AdministrationSeri Thai Road, Klongchan, BankapiBangkok 10240

Nongkran Chanvanichporn

Director of Information Technology CentreOffice of the Permanent SecretaryOffice of the Prime MinisterGovernment House, 1 Thanon Nakhon PathomBangkok 10300

123

Amnuay Chotisakul

Director, Regional Supervision OfficeOffice of the Prime MinisterGovernment House, Thanon PissanulokDusit, Bangkok 10300

Prasong Lertratanawisute

Secretary-GeneralThai Journalist Association538/1 Samsen Rd, DusitBangkok 10300

Dr. Pinsak Suraswadi

Marine ScientistDepartment of Marine and Coastal ResourcesMinistry of Natural Resource and Environment92 Phahonyothin 7Bangkok 10400

Dr. Juree Vichit-Vadakan

Chairperson of Center for Philanthropy and Civil SocietySecretary General of Transparency ThailandNational Institute of Development AdministrationSeri Thai Road, Klongchan, BankapiBangkok 10240

UNITED KINGDOM

Adam Burke

UK Department for International Development Indonesiac/o Kedutaan Besar InggrisJl MH Thamrin 75Jakarta 10310, Indonesia

Paul Harvey

Research Fellow, Humanitarian Kebijakan GroupOverseas Development Institute111 Westminster Bridge RoadLondon SE1 7JD, UK

Lucy Vallance

Deputy Policy Analyst Anti-Corruption TeamUK Department for International Development1 Palace Street, London SW1E 5HE

124

Colum Wilson

Operations Team Conflict and Humanitarian Affairs DepartmentUK Department for International Development

UNITED STATES OF AMERICA

Jerry O’Brien

Senior Anti-Corruption SpecialistUSAID, Office of Democracy and Governance1300 Pennsylvania Avenue, NWDCHA/DG/G RRB 3-10.042Washington, DC 20523

Ruth Mary Hall

Finance and Development OfficerEconomic SectionU.S. Embassy Jakarta, IndonesiaJl. Medan Merdeka Selatan 3-5Jakarta 10110, Indonesia

Denaldy Mauna

Project Management SpecialistEconomic Growth OfficeUSAID/US Embassy JakartaJl. Medan Merdeka Selatan 3-5Jakarta 10110, Indonesia

Larry A. Meserve

Director Democratic and Decentralised Governance (DDG)USAID/US Embassy JakartaJl. Medan Merdeka Selatan 3-5Jakarta 10110, Indonesia

Kusumastuti

Project Management SpecialistEconomic Growth OfficeUSAID/US Embassy JakartaJl. Medan Merdeka Selatan 3-5Jakarta 10110, Indonesia

Arthur L. Warman

Senior Trade & Investment AdvisorEconomic Growth Office USAID, US Embassy JakartaJl. Medan Merdeka Selatan 3-5Jakarta 10110, Indonesia

125

INTERNATIONAL ORGANIZATIONS

ARTICLE 19

Dini Widiastuti

Asia Programme OfficerArticle 196-8 Amwell StreetLondon EC 1R 1UQ, UK

ASIAN DEVELOPMENT BANK (ADB)

Ajay Guha

Senior Portfolio Management SpecialistProject Coordination and Procurement DivisionAsian Development BankManila, Philippines

Staffan Synnerstrom

Governance Advisor ADB Indonesia Resident MissionGedung BRI II, 7/F, Jl. Jend Sudirman Kav. 44-46Jakarta 10210, Indonesia

Michael Stevens

Head of Anti-Corruption UnitOffice of the Auditor GeneralAsian Development BankManila, Philippines

Upul Hemapala

Project AnalystADB Sri Lanka Resident Mission

EUROPEAN COMMISSION

Nadim Karkutli

Head of Development Cooperation SectionDelegation of the European CommissionEuropean UnionWisma Dharmala Sakti, 16th floorJalan Jenderal Sudirman 32Jakarta 10220, Indonesia

126

HUMANITARIAN ACCOUNTABILITY PARTNERSHIPINTERNATIONAL (HAP-I)

Zia Choudhury

Accountability Advisor, HAP InternationalChemin Balexert 7 & 9CH-1219 Châtelaine, Switzerland

INTERNATIONAL FEDERATION OF RED CROSS/ RED CRESCENTSOCIETIES

Ibrahim Mohamed Osman

Director, Policy and Relations DivisionInternational Federation of Red Cross/ Red Crescent Societies17 Chemin des Crets, Petit-Saconnex, Case Postale 3721211 Geneva 19, Switzerland

ORGANISASI UNTUK ECONOMIC CO-OPERATION ANDDEVELOPMENT (OECD)

Yasmin Ahmad

Administrator Statistics and Monitoring DivisionDevelopment Assistance CommitteeParis, France

Bathylle Missika

Administrator Policy Coordination DivisionDevelopment Assistance CommitteeParis, France

Patrick Moulette

Head, Anti-Corruption DivisionDirectorate for Financial and Enterprise AffairsParis, France

Peter Pease

Public Procurement AdvisorPolicy Coherence DivisionDevelopment Cooperation DepartmentParis, France

127

UNITED NATIONS

Uwe Hain

Deputy Director Internal Audit DivisionOffice of Internal Oversight Services2 UN Plaza, DC2-520New York, NY 10017

Rashid Khalikov

Deputy Director UNOffice for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA)United Nations2 UN PlazaNew York, NY 10017

UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME

Jakob Agersnap

Procurement AnalystUNDP/IAPSOMidtermolen 3, PO Box 25302100 Copenhagen, Denmark

WORLD BANK

Joel Hellman

Chief, Governance AdvisorWorld Bank IndonesiaJakarta Stock Exchange Building, Tower 2, 12th floorJl. Jend. Sudirman Kav. 52-53Jakarta 12190, Indonesia

ANGGOTA ORGANISASI

ADB/OECD ANTI-CORRUPTION INITIATIVE UNTUK ASIA-PACIFIC

Gretta Fenner

Project Manager, Asia-Pacific InitiativeAnti-Corruption DivisionOrganisation for Economic Co-operation and DevelopmentParis, Perancis

128

Jak Jabes

Director Capacity Development and Governance DivisionRegional and Sustainable Development DepartmentAsian Development BankManila, Philippines

Marilyn Pizarro

Consultant Capacity Development and Governance DivisionDepartmen Regional and Sustainable DevelopmentAsian Development BankManila, Philippines

Dr. Frederic Wehrle

Coordinator, Asia-Pacific InitiativeDivisi Anti KorupsiOrganisation for Economic Co-operation and DevelopmentParis, Perancis

TRANSPARENCY INTERNATIONAL

Peter Rooke

Direktur Daerah Asia-PacificTransparency InternationalBerlin, German

Dr. Cobus de Swardt

Direktur Program GlobalTransparency InternationalBerlin, German

Aled Williams

Policy and Research DepartmentTransparency InternationalBerlin, German

Nikola Sandoval

Department Asia-PacificTransparency InternationalBerlin, German

upaya pencegahan tindak korupsi dalam kegiatan … · aliran uang dalam jumlah besar, barang dan...

Documents