unterrichtung - dip21dip21.bundestag.de/dip21/btd/14/070/1407018.pdf · 41 blockgarantie für das...

Zugeleitet mit Schreiben des Bundesrechnungshofes – I 1 – 20 81 02 (2001) – vom 15. Oktober 2001 gemäß § 97 Abs. 1der Bundeshaushaltsordnung.

Deutscher Bundestag Drucksache 14/701814. Wahlperiode 15. 10. 2001

Unterrichtungdurch den Bundesrechnungshof

Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2001zur Haushalts- und Wirtschaftsführung(einschließlich der Feststellungen zur Jahresrechnung des Bundes 2000)

Inhal tsverzeichnis Seite SeiteZusammen- Volltext

fassung

Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Zusammenfassungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Teil I

1 Feststellungen zur Haushalts- und Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 37

2 Feststellungen zur finanzwirtschaftlichen Entwicklung des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 57

Teil II

Feststellungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung

Auswärtiges Amt3 Investorbaumaßnahme zur Unterbringung der Auslandsvertretungen

in New York . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 81

4 Zuteilung ausländischer Dienstorte zu einer Stufe des Auslandszuschlags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 84

Bundesministerium des Innern5 Auflösung des Ausgleichsfonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 85

6 Vertretung des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht . 16 86

7 Förderung der Sportakademien des Deutschen Sportbundes . . . . . . 16 88

8 Schießanlagen des Bundesgrenzschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 93

9 Führung eines zentralen IT-Bestandsverzeichnisses des Bundes . . . 17 95

Drucksache 14/7018 – 2 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode

Seite SeiteZusammen- Volltext

fassung

10 Anrechnung der Altershilfe für Landwirte auf die Beamtenversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 96

11 Frühpensionierung wegen Dienstunfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 98

Bundesministerium der Finanzen12 Vertreter besonderer Bundesinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 99

13 Deckung des Wohnungsfürsorgebedarfs mit Bundesmietwohnungen in den neuen Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 100

14 Verwertung der bundeseigenen Wohneinheiten auf der Insel Sylt . . 18 103

15 Vereinnahmung und Verwendung von Privatisierungserlösen und Gewinnen der Postaktiengesellschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 105

16 Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen für Verfahren der Informations-technik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 110

17 IT-Projekt „Integrierte Sachbearbeitung – Versicherung und Leistung“ 19 111

18 Auswertung steuererheblicher Informationen durch die Finanzämter 19 113

19 Erhebung von Zollkosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 115

20 Ausfuhrerstattungen in Fällen höherer Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 117

21 Einsatz von Röntgenmobilen in der Bundeszollverwaltung . . . . . . . 19 118

22 Umsatzsteuerliche Kontrolle durch Zoll- und Steuerbehörden von Einfuhren aus Ländern außerhalb der EU, an die sich eine inner-gemeinschaftliche Lieferung anschließt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 119

23 Sondertatbestände bei flexibilisierten Ausgaben . . . . . . . . . . . . . . . 20 121

24 Steueraussetzung bei Mineralölen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 122

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie25 Privatisierung des Bundesamtes für Zulassungen in der

Telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 123

26 Förderung der „Industriellen Gemeinschaftsforschung und -entwicklung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 126

Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft 27 Gebühren für Amtshandlungen des Bundessortenamtes . . . . . . . . . . 21 130

28 IT-Projekte der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung . . 21 131

Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung29 Zuwendungen zur Förderung der Reintegration ausländischer

Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 133

30 Kranken- und Pflegeversicherung der Rentner . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 135

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 3 – Drucksache 14/7018


fassung

Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen31 Schwimmende Schifffahrtszeichen an den Seewasserstraßen . . . . . 21 136

32 Erhaltung von Brücken im Netz der Bundesfernstraßen . . . . . . . . . . 22 138

33 Bedarf und Ausbaustandard von Ortsumgehungen . . . . . . . . . . . . . . 22 141

34 Stationszeichen an Bundesfernstraßen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 143

35 Weiterbau der U-Bahn-Linie U 5 in Berlin zwischen Branden-burger Tor und Alexanderplatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 145

36 Bau der Umgehung Fuhlsbüttel in Hamburg und Auswirkungen auf andere Vorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 147

37 Kostenteilung bei Neubau oder Änderung von Straßenkreuzungen 23 151s. 3 Investorbaumaßnahme zur Unterbringung der

Auslandsvertretungen in New York . . . . . . . . . . . . . . . . . . s. 15 s. 81

Bundesministerium der Verteidigung38 Sicherheit der Informationstechnik im Rüstungsbereich . . . . . . . . . 23 153

39 Beschaffen von Informationstechnik in Wehrtechnischen Dienststellen der Bundeswehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 156

40 Nutzung von Kraftomnibussen in der Bundeswehr . . . . . . . . . . . . . 23 158

41 Blockgarantie für das Waffensystem Panzerhaubitze 2000 . . . . . . . 24 160

42 Verlängerung der Nutzungsdauer für das gepanzerteKettenfahrzeug M 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 162

43 Sperr- und Sprengmittel des Heeres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 164

44 Ausgaben für Uniformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 166

45 Vorräte an Pflegemitteln und Zubehör für Schuhe . . . . . . . . . . . . . . 25 167

46 Wirtschaftlichkeit des Betriebs der Unterstützungsschiffe der Marine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 168

47 Beschaffung von Außenbordmotoren für die Schlauchboote der Marine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 170

48 Gewährung einer Aufwandsentschädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 171

Bundesministerium für Gesundheits. 30 Kranken- und Pflegeversicherung der Rentner . . . . . . . . . s. 21 s. 135

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit49 Informations- und Kommunikationstechnik im Bundesamt

für Strahlenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 172

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend50 Zuwendungen aus dem Kinder- und Jugendplan des Bundes an einen

Jugendverband . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 174



fassung

Bundesministerium für Bildung und Forschung51 Beschaffungswesen bei der Fraunhofer-Gesellschaft zur

Förderung der angewandten Forschung e.V. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 176

52 Evaluierungsberichte über die Institute der Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 177

53 Einsatz von Informationstechnik bei Großforschungseinrichtungen 26 179

Allgemeine Finanzverwaltung54 Steuerliche Behandlung einer Gruppe verbundener Unternehmungen 26 181

55 Steuerliche Behandlung der von den Sozialkassen des Baugewerbes gezahlten Urlaubsentschädigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 183

56 Außenprüfung bei der Versicherungsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 185

57 Besteuerung des Blutspendedienstes eines Wohlfahrtsverbandes . . . 27 189

58 Besteuerung der Leistungen aus Kapitallebensversicherungen in den neuen Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 191

Bundeseisenbahnvermögen59 Jahresabschluss 2000 des Bundeseisenbahnvermögens . . . . . . . . . . 28 193

Bundesanstalt für Arbeit60 Freie Förderung gemäß § 10 Drittes Buch Sozialgesetzbuch . . . . . . 28 198

61 Verwaltungsschulen der Bundesanstalt für Arbeit . . . . . . . . . . . . . . 28 200

62 Hinnahme unkorrekter Abrechnungen von Trägern der Berufsausbildung durch die Fachaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 202

63 Gewährung von Kurzarbeitergeld an Arbeitnehmer in einer betriebsorganisatorisch eigenständigen Einheit . . . . . . . . . . . . . . . . 29 204

64 Aufbau eines „User-Help-Desk“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 207

65 IT-Verfahren „Computerunterstützte Leistungsgewährung Arbeitslosengeld/Arbeitslosenhilfe/Unterhaltsgeld im Zentralamt“ 30 208

Deutsche Bundesbank66 Baumaßnahmen der Deutschen Bundesbank und der Landes-

zentralbanken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 210

Teil III

Weitere Prüfungsergebnisse

Bundeskanzler und Bundeskanzleramt67 Wirtschaftlichkeit von Baumaßnahmen der Stiftung Preußische

Schlösser und Gärten Berlin-Brandenburg in Potsdam . . . . . . . . . . . 30 212

Bundesministerium des Innern68 Zuwendungen für Suchdienstaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 21369 Unfallfürsorge nach dem Beamtenversorgungsgesetz . . . . . . . . . . . 31 21470 Reisekosten für Fortbildungsveranstaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 214



fassung

Bundesministerium der Finanzen71 Verwendung von Stellen der ehemaligen Vorprüfung . . . . . . . . . . . . 31 215

72 Geldversorgung von Zuwendungsempfängern . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 215

Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft73 Stellung und Aufgaben der Landwirtschaftlichen Rentenbank . . . . . 32 216

Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung74 Verwaltungsbehörden in der Kriegsopferversorgung . . . . . . . . . . . . 32 218

Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen75 Hochbau des Bundes – Wirtschaftlichkeit bei Baumaßnahmen . . . . 32 218

76 Baumängel bei Hochbaumaßnahmen des Bundes . . . . . . . . . . . . . . 32 219

77 Vergabe von Bauleistungen an Generalunternehmer . . . . . . . . . . . . 33 220

78 Überwachung von betriebstechnischen Anlagen in zivilenLiegenschaften des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 221

79 Berücksichtigung des Anpassungsgeldes für Bergleute bei der Ermittlung des wohngeldrechtlichen Einkommens . . . . . . . . . . . . . 33 222

Bundesministerium der Verteidigung80 Infrastrukturbedarf der Bundeswehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 223

81 Nutzung und Planung der Kampfflugzeuge F-4F (Phantom) in der Luftangriffsversion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 223

82 Umrüstung und Indiensthaltung der Kampfflugzeuge Tornado . . . . 34 224s. 75 Hochbau des Bundes – Wirtschaftlichkeit bei Baumaß-

nahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . s. 32 s. 218

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit83 Durchführung von Drittmittelvorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 225

Versorgung84 Verfahren zur Zahlung von Versorgungsbezügen . . . . . . . . . . . . . . . 34 226

Allgemeine Finanzverwaltung85 Erwerb neuer Fahrzeuge durch ausländische ständige diplomatische

Missionen, berufskonsularische Vertretungen sowie ihre ausländischen Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 226

86 Festsetzung von Zinsen gemäß § 233a Abgabenordnung in den neuen Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 227


1 Gegenstand der BemerkungenDer Bundesrechnungshof hat bedeutsame Prüfungsergeb-nisse in Bemerkungen zur Haushalts- und Wirtschafts-führung so zeitnah wie möglich zusammengefasst. Siesind jedoch nicht auf ein Haushaltsjahr beschränkt (s. § 97Abs. 3 BHO).

Die Feststellungen zur Haushalts- und Vermögensrech-nung des Bundes, die für die Entscheidung über die Ent-lastung besondere Bedeutung haben, erstrecken sich aufdas Haushaltsjahr 2000 (s. Teil I).

Über inzwischen ausgeräumte Beanstandungen sowie dieBeratungstätigkeit des Bundesrechnungshofes und derPräsidentin des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauf-tragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung berichtetder Bundesrechnungshof, wenn ein besonderer Anlass be-steht. Dies betrifft Sachverhalte, die Aufschluss über dieHaushalts- und Wirtschaftsführung in bestimmten Berei-chen geben oder denen beispielhafte Bedeutung zu-kommt, ohne dass Beschlüsse des Bundestages nach § 114 Abs. 2 BHO vorgeschlagen werden (s. Teil III –Weitere Prüfungsergebnisse).

Die Bundesministerien und die betroffenen juristischenPersonen des öffentlichen Rechts hatten Gelegenheit, sichzu den ihre Geschäftsbereiche berührenden Sachverhaltenzu äußern. Im Übrigen sind die Prüfungsfeststellungen inder Regel schon vorher mit den geprüften Stellen erörtertworden. Falls anderes nicht ausdrücklich erwähnt ist,kann davon ausgegangen werden, dass über die darge-stellten Sachverhalte keine Meinungsverschiedenheitenbestehen. Soweit die betroffenen Stellen abweichendeAuffassungen hinsichtlich der Würdigung vorgebrachthaben, werden diese in den Bemerkungen berücksichtigt.

Den Beiträgen sind auf den blauen Seiten Zusammenfas-sungen vorangestellt.

2 Politische Entscheidungen

2.1Politische Entscheidungen im Rahmen des geltendenRechts unterliegen nicht der Beurteilung durch den Bun-desrechnungshof. Prüfungserkenntnisse, die die Voraus-setzungen oder Auswirkungen derartiger Entscheidungenbetreffen, können aber eine Überprüfung gerechtfertigterscheinen lassen; insoweit hält es der Bundesrechnungs-hof für geboten, hierüber oder über die Umsetzung derar-tiger Entscheidungen zu berichten.

Zum einen kommt er dabei dem gesetzlichen Auftragnach, in seinen Bemerkungen mitzuteilen, welche Maß-nahmen für die Zukunft empfohlen werden (§ 97 Abs. 2

Nr. 4 BHO), zum anderen trägt er dem Wunsch des Parla-ments Rechnung, den Haushaltsausschuss laufend übersolche Prüfungsergebnisse zu unterrichten, die zu gesetz-geberischen Maßnahmen geführt haben oder für anste-hende Gesetzesvorhaben von Bedeutung sind (s. z. B. Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses desDeutschen Bundestages zu den Bemerkungen 2000,Drucksache 14/6521).

2.2Der Bundesrechnungshof kann Gesetzesänderungenempfehlen, wenn er über Erkenntnisse verfügt, dass be-stehende Gesetze zu vom Gesetzgeber nicht gewünschtenAuswirkungen führen oder führen können. Auch wennsich die beim Erlass eines Gesetzes oder beim Abschlussvon Vereinbarungen zugrunde gelegten tatsächlichen Ver-hältnisse erheblich geändert haben, schlägt der Bundes-rechnungshof vor, die Rechtslage an die neuen Gegeben-heiten anzupassen.

So wurden auf Anregung des Bundesrechnungshofes dieVereinbarungen über den Suchdienst aktualisiert (s. Nr.68). Im Bereich der Kriegsopferversorgung wurden aufsein Betreiben hin die Voraussetzungen für die Auflösungspezieller Verwaltungsbehörden in den Ländern geschaf-fen (s. Nr. 74). Im Rahmen verschiedener Prüfungen imBereich der Kriegsfolgenbeseitigung und des Lastenaus-gleichs hat der Bundesrechnungshof festgestellt, dass dieAufgaben unübersichtlich strukturiert und in ihrer Be-deutung zum Teil erheblich zurückgegangen sind (s. Nrn.5, 12). Angesichts des seit Kriegsende verstrichenen Zeit-raums und des erreichten Erledigungsstandes schlägt derBundesrechnungshof vor, unter der Federführung desBundesministeriums der Finanzen zu untersuchen, ob diezahlreichen und komplizierten Regelungen und Verfahreninsgesamt noch notwendig sind. Ziel sollte sein, auf die-ser Grundlage in absehbarer Zukunft eine umfassendeSchlussgesetzgebung zur Kriegsfolgenbeseitigung vorzu-bereiten.

3 Prüfungsumfang und Prüfungsrechte

3.1Die Prüfung des Bundesrechnungshofes erstreckt sich aufalle Einzelpläne des Bundeshaushaltsplans, Sonderver-mögen des Bundes, bundesunmittelbare und sonstige ju-ristische Personen des öffentlichen Rechts des Bundes so-wie die Betätigung des Bundes bei privatrechtlichenUnternehmen.

Der Bundesrechnungshof prüft die Haushalts- und Wirt-schaftsführung – zum Teil in abgegrenzten Bereichen –

Vorbemerkung


der juristischen Personen des privaten Rechts u. a. dann,wenn eine Prüfung vereinbart ist (§ 104 Abs. 1 Nr. 3 BHO)oder wenn diese nicht Unternehmen sind und in ihrer Sat-zung mit Zustimmung des Bundesrechnungshofes einePrüfung vorgesehen ist (§ 104 Abs. 1 Nr. 4 BHO). SolchePrüfungsrechte bestehen in einigen Fällen.

3.2Der Bundesrechnungshof setzt für seine PrüfungstätigkeitSchwerpunkte und macht von der Möglichkeit Gebrauch,seine Prüfungen auf Stichproben zu beschränken (§ 89Abs. 2 BHO). Die Tatsache, dass einige Ressorts in die-sen Bemerkungen umfangreicher, andere dagegen weni-ger oder gar nicht behandelt werden, lässt nicht denSchluss zu, dass die Ressorts unterschiedliches Gewichtauf die Einhaltung der für die Haushalts- und Wirt-schaftsführung geltenden Vorschriften und Grundsätzegelegt haben.

Ziel des Bundesrechnungshofes ist es, im Verlauf größe-rer Zeitabschnitte alle wesentlichen Bereiche der Haus-halts- und Wirtschaftsführung zu erfassen und die Stich-proben so auszuwählen, dass sie ein aussagekräftiges Bilddes jeweiligen Teilbereichs vermitteln. Erst die Bericht-erstattung über mehrere Jahre hinweg lässt eher erkennen,wie sich die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bun-des insgesamt entwickelt hat.

3.3Wie in den Vorjahren befassen sich zahlreiche Beiträgemit der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern.Betroffen sind insbesondere der Bereich der Steuerauf-tragsverwaltung (z. B. Nrn. 54, 56, 57, 85, 86) sowie derBaubereich (z. B. Nrn. 34, 37, 76, 77, 78). In diesem Zu-sammenhang ist auch auf das Gutachten der Präsidentindes Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragte fürWirtschaftlichkeit in der Verwaltung vom 10. Juli 2001mit zahlreichen Vorschlägen zur Neuorganisation des ge-sundheitlichen Verbraucherschutzes hinzuweisen, dieu. a. auf eine verbesserte Koordination zwischen Bundund Ländern sowie der EU zielen. Ein weiteres Gutachtenvom März 2001 gibt auf der Grundlage der Prüfungser-kenntnisse des Bundesrechnungshofes Empfehlungen fürdas wirtschaftliche Planen und Ausführen von Hochbau-maßnahmen des Bundes, die überwiegend von den Ländern im Auftrag des Bundes durchgeführt werden (s. Nr. 75).

4 BeratungstätigkeitNeben seinen Prüfungsaufgaben übt der Bundesrech-nungshof Beratungsfunktionen gegenüber der Regierungund insbesondere dem Parlament aus (§ 88 Abs. 2 BHO,§ 1 Satz 2 BRHG). Diese Aufgabe erfüllt er vor allem aufzwei Wegen:

• im Rahmen der jährlichen Aufstellung des Bundes-haushalts und

• in Form von Berichten zu finanziell bedeutsamen Ein-zelmaßnahmen oder zu Sachverhalten, bei denen einInformationsbedürfnis der Entscheidungsträger be-steht.

Der Bundesrechnungshof nimmt an den Verhandlungendes Bundesministeriums der Finanzen mit den Ressortsüber die Haushaltsvoranschläge auf Referatsleiterebeneund an den Berichterstattergesprächen zur Vorbereitungder Verhandlungen des Haushaltsausschusses des Deut-schen Bundestages teil und bringt dabei Prüfungserkennt-nisse in die Haushaltsberatungen ein.

Zur Beratung des Parlaments hat der Bundesrechnungs-hof im Jahre 2000 dem Haushaltsausschuss und demRechnungsprüfungsausschuss des Deutschen Bundesta-ges 25 Berichte zugeleitet.

5 Weiterverfolgen früherer Empfehlungendes Bundesrechnungshofes

Der Bundesrechnungshof überwacht, welche Maßnah-men die geprüften Stellen aufgrund seiner Prüfungsfest-stellungen getroffen haben, um Mängel abzustellen oderVerfahren zu verbessern. Er untersucht, ob die vom Par-lament erteilten Auflagen von der geprüften Stelle erfülltwerden, und führt Kontrollprüfungen durch. Dadurchwird den Erfordernissen einer zukunftsorientierten Fi-nanzkontrolle Rechnung getragen und der Umsetzungvon Prüfungserkenntnissen Nachdruck verliehen.

Um die Umsetzung seiner Prüfungsfeststellungen zu dokumentieren, erstellt der Bundesrechnungshof einenErgebnisbericht. Darin wird in gestraffter und übersicht-licher Form dargestellt, welche Folgerungen die Bundes-regierung aufgrund des Beschlusses des Deutschen Bun-destages zu den Bemerkungen gezogenen hat. Im Bericht2001 gibt der Bundesrechnungshof einen zusammenfas-senden Überblick über die Ergebnisse, die durch die Be-merkungen bewirkt wurden, die er im Oktober 1999 demDeutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregie-rung und der Öffentlichkeit vorgestellt hatte.

6 Zusammenarbeit mit dem EuropäischenRechnungshof

Der Haushalt der EG in Höhe von rd. 89,4 Mrd. Euro(Soll) im Jahre 2000 (das entspricht etwa 174,85 Mrd.DM) wird überwiegend durch die Mitgliedstaaten finan-ziert, wobei der Anteil der Bundesrepublik Deutschlandan den von den Mitgliedstaaten aufgebrachten Finanzie-rungsmitteln 25,2 % (Soll) beträgt. Teile davon fließen alsFördermittel wieder an die Bundesrepublik Deutschlandzurück. Die Prüfung der Haushaltsmittel der EG obliegtdem Europäischen Rechnungshof. Für den Bundesrech-nungshof ergeben sich ebenfalls Prüfungsrechte, die sichauf die Ausübung der Mitgliedsrechte durch die Bundes-regierung beziehen sowie auf die Bewirtschaftung vonEG-Mitteln durch nationale Stellen.

Die Zusammenarbeit zwischen Europäischem Rech-nungshof und den Rechnungshöfen der Mitgliedstaaten


der EU wird durch den EG-Vertrag geregelt (Artikel 248Abs. 3). Die Bestimmung gewährleistet die vertrauens-volle Zusammenarbeit der Rechnungshöfe unter Wahrungihrer Unabhängigkeit.

Der Bundesrechnungshof arbeitet mit dem EuropäischenRechnungshof und den Rechnungshöfen der Mitglied-staaten der EU u. a. im so genannten „Kontaktausschuss“der Präsidenten zusammen, in dem die RechnungshöfeFragen der Finanzkontrolle erörtern.

7 Zusammenarbeit mit anderen Prüfungsein-richtungen im inter- und supranationalenBereich

Der Bundesrechnungshof arbeitet mit einer Vielzahl vonEinrichtungen der Finanzkontrolle und sonstigen Organi-sationen zusammen. Dies geschieht auf europäischer undinternationaler Ebene und in supranationalem Zusam-menhang. Der Bundesrechnungshof unterstützt die Ent-wicklungszusammenarbeit der Bundesregierung durchdie Veranstaltung von Seminaren im Inland, die Entsen-dung von Fachreferenten in das Ausland sowie durch dieAufnahme von Praktikanten aus Kontrollbehörden desAuslandes.

8 Mitwirken des Bundesrechnungshofes beider Prüfung internationaler Einrichtungen

Die Bundesrepublik Deutschland ist Mitglied in einerVielzahl inter- und supranationaler Einrichtungen. ImHaushaltsjahr 2000 erhielten diese (ohne EG) aus demBundeshaushaltsplan Mittel in Höhe von rd. 6,7 Mrd.DM. Die Prüfungsrechte des Bundesrechnungshofes alsOrgan der nationalen Finanzkontrolle beziehen sich auf

die Zahlung der Mittel an die internationalen Organisa-tionen und auf die Ausübung der Mitgliedsrechte desBundes durch die zuständigen Bundesministerien in denGremien dieser Organisationen. Dagegen unterliegt dieVerwendung der Mittel durch die internationalen Organi-sationen nicht der Prüfung durch die nationalen Rech-nungshöfe, sondern der Kontrolle durch die jeweiligenexternen Prüfungsorgane der Organisationen.

Der Bundesrechnungshof stellt in mehreren Fällen haupt-oder nebenamtliche Prüfer für die Prüfungsorgane inter-nationaler Einrichtungen. Er strebt an, dies insbesonderefür die Prüfung solcher Organisationen zu erreichen, diefür den Bundeshaushalt von finanziellem Gewicht sind.

9 Einrichtung von Prüfungsämtern des Bundes

Die Prüfungsämter des Bundes unterstützen und ergänzenseit dem Jahre 1998 die Prüfungstätigkeit des Bundes-rechnungshofes. Die Prüfungsämter haben gegenüber dengeprüften Stellen dieselben Prüfungsbefugnisse wie derBundesrechnungshof, dessen Dienst- und Fachaufsichtsie unterstellt sind. Die gemeinsame Planung und Durch-führung von Prüfungen durch den Bundesrechnungshofund die Prüfungsämter des Bundes hat sich bewährt. Siestellen sicher, dass bundesweit nach einheitlichen Maß-stäben und Bewertungen geprüft wird.

Trotz der Verringerung des eingesetzten Personals in denPrüfungsämtern gegenüber den früheren Vorprüfungsstel-len ist durch die Reform die Effektivität der Finanz-kontrolle des Bundes gestiegen. Dies zeigen u. a. die Be-merkungen 2001, die in erheblichem Umfang auch Prü-fungsergebnisse der Prüfungsämter des Bundes enthalten.


1 Feststellungen zur Haushalts- undVermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2000

1.1 Vorlage der Haushaltsrechnung 2000

Mit der Vorlage der Haushalts- und Vermögensrechnungfür das Haushaltsjahr 2000 (Drucksache 14/5858) an denDeutschen Bundestag und den Bundesrat hat das Bundes-ministerium der Finanzen (Bundesministerium) gemäßArtikel 114 Abs. 1 Grundgesetz Rechnung gelegt. DieseJahresrechnung dient als Grundlage für das parlamenta-rische Verfahren zur Entlastung der Bundesregierung.

1.2 Ordnungsmäßigkeit der Jahresrechnung 2000

Der Bundesrechnungshof hat mit Unterstützung der Prü-fungsämter des Bundes die Ordnungsmäßigkeit der Haus-haltsrechnung und der Vermögensrechnung überprüft.Hinsichtlich des kassenmäßigen Ergebnisses wurdenkeine für die Entlastung wesentlichen Abweichungenzwischen den Beträgen festgestellt, die in diesen Rech-nungen und in den Büchern aufgeführt sind; dies gilt auchfür die Rechnungen der Sondervermögen. Allerdings hat der Bundesrechnungshof festgestellt, dass die Haus-halts- und Vermögensrechnung unzutreffende, wider-sprüchliche oder unklare Angaben enthält (vgl. insb. Nr. 1.3.2, 1.3.3.1, 1.3.5.1, 1.8.2). Das Bundesministeriumals die für die Aufstellung der Haushalts- und Vermö-gensrechnung verantwortliche Stelle ist aufgefordert si-cherzustellen, dass die Jahresrechnung als Grundlage fürdie Entlastung der Bundesregierung ordnungsgemäß er-stellt wird und zutreffende und widerspruchsfreie Anga-ben enthält.

Soweit die Einnahmen undAusgaben stichprobenweise ge-prüft wurden, waren diese imAllgemeinen ordnungsgemäßbelegt. Der Bundesrechnungshof hat aber – wie im Vorjahr– einige formale Fehler festgestellt. Dies betrifft insbeson-dere die Feststellungsvermerke auf den begründenden Un-terlagen, die Vollständigkeit dieser Unterlagen, aber auchdas Ausfüllen der Vordrucke der Kassenanordnungen. DieBeauftragten für den Haushalt der Ressorts sowie der nach-geordneten Dienststellen sollten vom Bundesministeriumerneut darauf hingewiesen werden, die Vorschriften undGrundsätze für die ordnungsgemäße Veranschlagung undBewirtschaftung der Haushaltsmittel zu beachten.

1.3 Haushaltsführung

Die Ausgaben lagen mit 478,0 Mrd. DM im Haushalts-jahr 2000 um rd. 0,8 Mrd. DM unter dem veranschlagten

Soll von 478,8 Mrd. DM. Die Einnahmen (ohne Ein-nahmen aus Krediten und ohne Münzeinnahmen) lagenmit rd. 431,3 Mrd. DM über dem veranschlagten Soll (rd. 429,2 Mrd. DM). Das Finanzierungsdefizit betrug rd. 46,7 Mrd. DM und war damit rd. 2,9 Mrd. DM nied-riger als geplant.

Im Rahmen seiner Prüfung der Haushalts- und Vermö-gensrechnung 2000 hat der Bundesrechnungshof insbe-sondere folgende Feststellungen getroffen:

Ausgabereste

Von den am Ende des Haushaltsjahres 1999 übertragbarenMitteln in Höhe von 14,608 Mrd. DM wurden fürdas Haushaltsjahr 2000 Ausgabereste in Höhe von 12,803 Mrd. DM gebildet; dies sind 2,221 Mrd. DM mehr als im Vorjahr. Zum Ende des Haushaltsjahres 2000weist die Haushaltsrechnung in das Folgejahr übertrag-bare Mittel in Höhe von 18,229 Mrd. DM aus (davon2,145 Mrd. DM Reste aus flexibilisierten Ausgaben).

Die übertragbaren Mittel sind in der Jahresrechnung je-doch unzutreffend ausgewiesen. Der bei Titel 532 55 (Kos-ten für Aufträge und Dienstleistungen) im Kapitel 32 03(Bundesschuldenverwaltung) ausgewiesene Rest in Höhevon 5,739 Mio. DM ist nach Auskunft des Bundesmi-nisteriums aufgrund eines technischen Fehlers nicht in dieSumme der Reste des Kapitels 32 03 eingeflossen. Die inder Jahresrechnung ausgewiesene Gesamtsumme derübertragbaren Mittel hätte demnach 18,235 Mrd. DM be-tragen müssen (Nr. 1.3.2 der Bemerkungen).

Über- und außerplanmäßige Ausgaben

Die Bundesverwaltung hat im Haushaltsjahr 2000 über-planmäßige Ausgaben in Höhe von rd. 9 662 Mio. DM undaußerplanmäßige Ausgaben in Höhe von rd. 1 119 Mio. DMgeleistet. Im Vergleich zum Vorjahr hat sich die Gesamt-summe der über- und außerplanmäßigen Ausgaben ohneZustimmung des Bundesministeriums erhöht. Die Fallzahlist ebenfalls angestiegen (Nr. 1.3.3 der Bemerkungen).

Globale Minderausgaben

Die im Haushaltsplan vorgesehenen globalen Minderaus-gaben (einschließlich der Effizienzrendite aus dem Be-reich der flexibilisierten Ausgaben der Verwaltung) inHöhe von insgesamt rd. 1 320 Mio. DM wurden ausweis-lich der Haushaltsrechnung erwirtschaftet (Nr. 1.3.4 derBemerkungen).

Verpflichtungsermächtigungen

Die Bundesbehörden haben die in Höhe von rd. 60,5 Mrd.DM veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen zu rd. 60,8 % (rd. 36,8 Mrd. DM) in Anspruch genommen.

Zusammenfassungen

Teil I


In der Haushaltsrechnung 1998 waren eingegangene Ver-pflichtungen nicht vollständig ausgewiesen. Entsprechendder Anregung des Bundesrechnungshofes hatte das Bun-desministerium der Finanzen zugesagt, die Jahresrech-nungen 1997 und 1998 im Hinblick auf unzutreffendeoder unterlassene Buchungen von in Anspruch genom-menen Verpflichtungsermächtigungen nochmals zu über-prüfen und die erforderlichen Ergänzungen oder Korrek-turen im Zuge der Rechnungslegung 1999 vorzunehmen.Dies ist jedoch nicht geschehen. Nach nochmaliger Auf-forderung durch den Bundesrechnungshof wurden dieKorrekturen nunmehr in der Jahresrechnung 2000 durch-geführt.

Gleichwohl wurde in der Jahresrechnung 2000 wiederummindestens eine Verpflichtung nicht gebucht. Daher hatder Bundesrechnungshof das Bundesministerium erneutdarauf hingewiesen, dass fortdauernd falsche Angabenzur Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungennicht hinnehmbar seien.

Daraufhin hat das Bundesministerium mitgeteilt, dass esweitere Maßnahmen zur vollständigen Buchung einge-gangener Verpflichtungen ergreifen werde (Nr. 1.3.5.1 derBemerkungen).

1.4 Umsetzung der flexiblen Haushalts-instrumente

Seit dem Haushaltsjahr 1998 sind für die Verwaltungska-pitel des Bundeshaushalts flächendeckend flexible Haus-haltsinstrumente eingeführt. Hierdurch wurde vor allemdie Deckungsfähigkeit und die überjährige Verfügbarkeitvon Ausgabeermächtigungen erweitert. Mit der Neurege-lung wurde die Erwartung verknüpft, die Haushaltswirt-schaft effizienter und sparsamer zu gestalten.

Als Gegenleistung für die erhöhte Flexibilität beim Haus-haltsvollzug ist von den Verwaltungsbehörden eine so ge-nannte Effizienzrendite zu erbringen. Mit ihr sollen dieaufgrund der Flexibilisierung anfallenden Effizienzge-winne teilweise zugunsten des Gesamthaushaltes abge-schöpft werden. Sie belief sich im Jahre 2000 auf insge-samt 628 Mio. DM und lag damit um 175 Mio. DM höherals im Ausgangsjahr 1998. Die mithilfe der Effizienz-rendite erzielten Einsparungen können allerdings nurdann als Ergebnis einer sparsamen und wirtschaftlichenMittelverwendung gewertet werden, sofern sie durchgezielte Bewirtschaftungsmaßnahmen erbracht und nicht – wie in einem Fall vom Bundesrechnungshof festge-stellt – aus Überveranschlagungen finanziert werden. Das Bundesministerium ist aufgefordert, verstärkt darauf zu achten, dass die Ressorts die Veranschlagung vonHaushaltsmitteln im Haushaltsaufstellungsverfahren aus-schließlich am tatsächlichen Bedarf ausrichten (Nr. 1.4.2.1der Bemerkungen).

Der Umfang der Minderausgaben ist in den drei zurück-liegenden Jahren stetig gesunken. Lagen die Ist-Ausgabenim Jahre 1998 noch um 505 Mio. DM unter den Soll-Aus-gaben, verringerten sich die Minderausgaben (ohne Effi-zienzrendite) im Jahre 1999 auf 444 Mio. DM und imJahre 2000 auf 126 Mio. DM. Diese Entwicklung kann ein

Indiz sein für rückläufige Einsparpotenziale als Folge derKonsolidierungsbemühungen in den letzten Jahren.

Die unterjährige Ausgabenentwicklung ist nach den Fest-stellungen des Bundesrechnungshofes im Haushaltsjahr2000 gleichmäßiger verlaufen als in den Vorjahren. Fort-schritte im Umgang mit den flexiblen Haushaltsinstru-menten sind erkennbar. Das so genannte „Dezemberfie-ber“ ging deutlich zurück. Damit wurde ein Ziel derHaushaltsflexibilisierung erreicht (Nr. 1.4.5 der Bemer-kungen).

Die übertragbaren Ausgaben sind bei den flexibilisiertenVerwaltungsausgaben bis zum Ende des Haushaltsjahresauf rd. 2,15 Mrd. DM angewachsen. Das Bundesministe-rium hat von dieser Summe einen Teilbetrag in Höhe von97 Mio. DM in Abgang gestellt und Ausgabereste in Höhevon insgesamt 2,05 Mrd. DM gebildet. Angesichts derGrößenordnung der verbleibenden Ausgabereste hält derBundesrechnungshof weitere Anstrengungen zur dauer-haften Begrenzung der Ausgabereste für erforderlich (Nr. 1.4.6.2 der Bemerkungen).

Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes wur-den in einem Einzelplan flexibilisierte Ausgabereste zurFinanzierung so genannter Ansparvorhaben gebildet,ohne dass diese zum Teil finanziell bedeutsamen Maß-nahmen im Einzelnen aus dem Haushaltsplan oder derHaushaltsrechnung erkennbar sind. Im Interesse einerwirksamen Ausgestaltung des parlamentarischen Budget-rechtes hält es der Bundesrechnungshof für sachgerecht,dass der Haushaltsausschuss über derartige Vorhaben un-terrichtet wird (Nr. 1.4.6.3 der Bemerkungen).

Auf die im Bundeshaushalt 2000 zur haushaltsmäßigenGegenfinanzierung der bisher im Rahmen der Flexibilisie-rung gebildeten und im Haushaltsjahr 2000 in Anspruchgenommener Ausgabereste veranschlagten „Ausgabemit-tel zur Restedeckung“ in Höhe von 500 Mio. DM musstenicht zurückgegriffen werden. Vielmehr konnte die Finan-zierung – wie in den Vorjahren – durch kassenmäßigeSpielräume in den Einzelplänen aufgrund nicht veraus-gabter Mittel (sog. Bodensatz) sichergestellt werden.

1.5 Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen,Nettokreditaufnahme

Die im Rahmen des Haushaltsvollzugs in Anspruch ge-nommene Nettokreditaufnahme lag mit rd. 46,5 Mrd. DMum rd. 3,0 Mrd. DM unter der Kreditermächtigung imHaushaltsgesetz 2000 (49,5 Mrd. DM). Die Neuverschul-dung war um rd. 8,5 Mrd. DM niedriger als die Summeder Investitionsausgaben (rd. 55,0 Mrd. DM). Die ver-fassungsrechtliche Kreditobergrenze des Artikels 115Grundgesetz wurde damit auch im Haushaltsvollzug ein-gehalten (Nr. 1.5.1 der Bemerkungen).

1.6 Gesamtverschuldung

Die Verschuldung des Bundes aus seinen Finanzkredi-ten (einschließlich der in den Bundeshaushalt übernom-menen Sondervermögen) betrug Ende des Jahres 2000


rd. 1 400 Mrd. DM. Einschließlich der Finanzschulden dernicht in den Bundeshaushalt eingegliederten Sonderver-mögen von 113 Mrd. DM, für die der Bund einzustehenhat, belief sich die Verschuldung zum Jahresende 2000 da-mit auf rd. 1 513 Mrd. DM (Nr. 1.6 der Bemerkungen).

1.7 Sondervermögen des Bundes

Beim Sondervermögen Fonds „Deutsche Einheit“ sinddie Verbindlichkeiten zum Jahresende 2000 mit einemBetrag von rd. 77,3 Mrd. DM ausgewiesen. Dagegen hatdie Bundesschuldenverwaltung als rechnungslegendeStelle den Endbestand in der Rechnungsnachweisung zurVermögensrechnung 2000 mit rd. 78,2 Mrd. DM angege-ben. Auch bei den jeweiligen Anfangsbeständen ergebensich Abweichungen.

Darüber hinaus hat das Bundesministerium den Fonds imHaushaltsjahr 2000 mit einem Fehlbetrag in Höhe von rd. 820 Mio. DM abgeschlossen und diesen Betrag durcheinen Kassenverstärkungskredit abgedeckt. Es begrün-dete diese Maßnahme damit, dass die Kreditermächtigungzur Aufnahme von Haushaltskrediten ausgeschöpft gewe-sen sei. Ein finanzieller Schaden für den Fonds sei da-durch nicht entstanden.

Das Bundesministerium hat zugesagt, die Differenzen beiden Vermögensbeständen in den Rechenwerken zu be-seitigen. Es plant, die Bundeszuschüsse im Jahre 2001 zur Tilgung der Kassenverstärkungskredite zu nutzen (Nr. 1.8.2 der Bemerkungen).

Das Sondervermögen SED/PDS-Rentenfonds wurde auf-grund des Gesetzes zur Überführung der Ansprüche undAnwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssys-temen des Beitrittsgebietes (AAÜG) in der Fassung desRentenüberleitungs-Ergänzungsgesetzes vom 24. Juni1993 gebildet. Danach hat die PDS als Versorgungsträgerdie jeweils zustehende Zusatzversorgungsleistung biszum Beginn der laufenden Zahlung der neu berechnetenRente aus dem Rentenfonds gezahlt. Mit der Überführungder Ansprüche und Anwartschaften aus der Zusatzversor-gung der PDS in die Rentenversicherung ist eine weitereFührung des Guthabens nicht mehr erforderlich. Das imSondervermögen verbliebene Guthaben in Höhe von rd.221 Mio. DM soll dem Bundeshaushalt zugeführt werden.Die bisher aus dem Fonds getragenen Kosten für Leistun-gen und Verwaltung werden künftig unmittelbar aus demBundeshaushalt getragen (Nr. 1.8.6 der Bemerkungen).

2 Feststellungen zur finanzwirtschaftlichenEntwicklung des Bundes

2.1

Die Haushaltslage des Bundes ist durch ungünstigere Ent-wicklungen auf der Ausgaben- und Einnahmenseite ge-kennzeichnet. Das im Haushaltsentwurf 2002 geplante Fi-nanzierungsdefizit wird nur geringfügig niedriger sein alsim Haushaltsjahr 2001. Die Ausgaben werden weiterhin vonzwei großen Ausgabenblöcken bestimmt, den Sozialausga-ben und den Zinsausgaben (Nr. 2.1 der Bemerkungen).

Trotz der Konsolidierungsanstrengungen ist nach wie vorein hoher Anteil der Steuereinnahmen des Bundes durchdie Zins- und Sozialausgaben gebunden. Im Haushalt2001 wird etwas mehr als die Hälfte der Steuereinnahmenvon rd. 385 Mrd. DM für die Sozialausgaben verwendet.Für die Zinszahlungen muss jede fünfte Steuermark ein-gesetzt werden (Nr. 2.3 der Bemerkungen).

2.2

Im Bereich der Sozialausgaben sind vor allem die Bun-deszuschüsse zur Rentenversicherung in den letzten Jah-ren deutlich angestiegen; ihr Anteil beträgt mittlerweilemehr als ein Viertel der Gesamtausgaben des Bundes-haushalts und hat sich damit innerhalb von acht Jahrenfast verdoppelt. Zur Stabilisierung der Rentenkassen wer-den aus dem Bundeshaushalt vor allem seit dem Jahre1998 eine Reihe zusätzlicher Zuschüsse an die Renten-versicherung geleistet, die durch die Erhöhung der Um-satzsteuer und die so genannte Ökosteuer finanziert wer-den. Als Folge ist auch der Bundesanteil an den Ausgabender gesetzlichen Rentenversicherung in den letzten Jahrendeutlich angestiegen. Der Bundeshaushalt trägt im Jahre2001 mit rd. 136 Mrd. DM fast ein Drittel der Rentenaus-gaben von rd. 430 DM (Nr. 2.2.1 der Bemerkungen).

Die Ausgaben für den Arbeitsmarkt wiesen nach einemüberdurchschnittlichen Zuwachs in den 90er-Jahren einerückläufige Tendenz auf. Nach einem Höchststand von rd. 47 Mrd. DM im Jahre 1996 sind im Haushalt 2001noch rd. 25 Mrd. DM hierfür veranschlagt. Davon entfal-len 22,6 Mrd. DM – das sind rd. 90 % – auf die Ausgabenfür die Arbeitslosenhilfe. Der veranschlagte Bundeszu-schuss an die Bundesanstalt für Arbeit beträgt im Haus-haltsjahr 2001 1,2 Mrd. DM. Aufgrund der konjunkturel-len Abschwächung könnte der Mittelbedarf allerdingshöher ausfallen (Nr. 2.2.2 der Bemerkungen).

2.3

Die Steuereinnahmen des Bundes werden aufgrund derkonjunkturellen Abschwächung nicht die bisher ge-schätzte Höhe erreichen, sondern in den Jahren 2002 bis2004 um insgesamt rd. 26 Mrd. DM unter den Ansätzendes bisherigen Finanzplans 2000 bis 2004 liegen. Der An-teil der durch Steuereinnahmen im Bundeshaushalt ge-deckten Ausgaben ist wieder angestiegen, was vor allemauf die Erhöhung der Umsatzsteuer im Jahre 1998 und diehöheren Energiesteuern zurückzuführen ist (Nr. 2.4.1 derBemerkungen). Die Steuereinnahmen des Bundes werdenin erheblichem Umfang durch die im Rahmen des bun-desstaatlichen Finanzausgleichs an die Länder zu leis-tenden Bundesergänzungszuweisungen von jährlich über25 Mrd. DM vermindert. Hiervon entfallen rd. drei Vier-tel auf die neuen Länder einschließlich Berlin. Nach denVereinbarungen zur Fortführung des Solidarpaktes undzur Neuregelung des Finanzausgleichs ab dem Jahre 2005werden sie auf einem hohen Niveau fortgeschrieben. Indie Bundesergänzungszuweisungen einbezogen werdenbereits ab dem Jahre 2002 die Mittel des Investitionsför-derungsgesetzes Aufbau Ost von jährlich 6,6 Mrd. DM.


Diese Einbeziehung ist finanzverfassungsrechtlich folge-richtig (Nr. 2.4.2 der Bemerkungen).

2.4

Der Bundeshaushalt verzeichnet nach wie vor erheblichePrivatisierungseinnahmen. Ein Teil der Privatisierungser-löse ist im Haushalt 2001 zur Mitfinanzierung der auf dasJahr 2001 vorgezogenen dritten Stufe des Steuerentlas-tungsgesetzes eingesetzt worden. Ab dem Jahre 2002 sol-len Privatisierungseinnahmen grundsätzlich nur noch zurAbdeckung der Defizite im Zusammenhang mit den Ver-sorgungsleistungen an die ehemaligen Postbeamten sowiezur Tilgung von Schulden verwendet werden (Nr. 2.4.3der Bemerkungen).

2.5

Das Finanzierungsdefizit und die Nettokreditaufnahmegehen seit dem Jahre 1996 zurück. Im Vergleich zu dengestiegenen Steuereinnahmen fällt der Rückgang aller-dings vergleichsweise gering aus, da ein Teil der zusätz-lichen Steuereinnahmen unmittelbar für zusätzliche Aus-gaben, insbesondere im Bereich der Rentenzuschüsseeingesetzt worden ist. Im Haushaltsjahr 2001 werden im-mer noch rd. drei Viertel der Investitionsausgaben durchneue Kredite finanziert. Das im Haushaltsentwurf 2002vorgesehene Finanzierungsdefizit wird nur geringfügigunter dem des laufenden Jahres liegen. Wenn die im Fi-nanzplan 2001 bis 2005 vorgesehene Rückführung derNettoneuverschuldung auf rd. 10 Mrd. DM im Jahre 2005gelingt, werden sich wichtige Finanzkennzahlen im Bundeshaushalt wie die Kreditinvestitionsquote und dieDeckungsquote verbessern (Nr. 2.5 der Bemerkungen).

2.6

Die Gesamtverschuldung des Bundes wird zum Jahres-ende 2001 erstmals zurückgehen, da die Erlöse aus derVersteigerung von Mobilfunklizenzen wie vorgesehen zurTilgung von Altschulden eingesetzt worden sind. Bis zumEnde des Finanzplanungszeitraums im Jahre 2005 wirdsich der Schuldenstand des Bundes und seiner Sonderver-mögen allerdings auf rd. 1,6 Billionen DM erhöhen. In-folge dieser Entwicklung ist mit weiterhin steigendenAusgaben für den Schuldendienst zu rechnen. Bei einerjährlichen Bruttokreditaufnahme in der Größenordnungvon 300 Mrd. DM ist der Bundeshaushalt erheblichenZinsänderungsrisiken ausgesetzt (Nr. 2.6 der Bemerkun-gen).

2.7

Im Vergleich zu den übrigen Gebietskörperschaften weistder Bund nach wie vor deutlich schlechtere Finanzkenn-zahlen auf. Die Deckungsquote (Anteil der durch laufendeEinnahmen abgedeckten Ausgaben) liegt seit Jahren unterdem Länderdurchschnitt, d. h. der Bund finanziert einenhöheren Anteil seiner Ausgaben durch Kredite. Der Anteilder für Zinsausgaben verwendeten Steuereinnahmen ist

beim Bund etwa doppelt so hoch wie der Länderdurch-schnitt. Der mit fast zwei Dritteln erheblich höhere Anteildes Bundes an der öffentlichen Gesamtverschuldung ver-deutlicht die – im Vergleich zu den Ländern und Gemein-den – besonders schwierige finanzwirtschaftliche Lage desBundes. Bislang ist es nicht gelungen, mit den Länderneine gemeinsame Auffassung zur Ermittlung der De-ckungsquoten zu erzielen und – darauf aufbauend – dieUmsatzsteueranteile zugunsten des Bundes neu festzule-gen (Nr. 2.7 der Bemerkungen).

2.8

Grundlage der gegenwärtigen Konsolidierungsanstren-gungen zur Verbesserung der Haushalts- und Finanz-lage bildet das so genannte Zukunftsprogramm 2000. Be-standteil des Programms war ein Sparpaket mit einemumgesetzten Konsolidierungsvolumen von rd. 149 Mrd.DM für den Zeitraum 2000 bis 2003 (Nr. 2.8.1.1 der Be-merkungen). Einen aussagekräftigen Maßstab für dieNachhaltigkeit der angestrebten Haushaltskonsolidierungbildet die Entwicklung des Finanzierungsdefizits und derNettoneuverschuldung. Diese gehen im Finanzplan biszum Jahre 2005 zwar deutlich zurück. Ob die Planwerteaber tatsächlich erreicht werden, ist zweifelhaft. Denn derFinanzplan enthält zum einen keine Risikovorsorge für fi-nanzwirtschaftliche Mehrbelastungen, sodass z. B. einschlechteres gesamtwirtschaftliches Umfeld mit höherenAusgaben und niedrigeren Steuereinnahmen in vollemUmfang auf die jährliche Nettokreditaufnahme durch-schlagen könnte. Zum anderen weist der Finanzplan füreinzelne Planungsjahre globale Minderausgaben aus, dieim Rahmen künftiger Haushaltsaufstellungsverfahrennoch durch konkrete Einsparungen umgesetzt werdenmüssen. Angesichts der sich abzeichnenden Haushaltsbe-lastungen und -risiken erscheint eine verstärkte Vorsorgein Form von Planungsreserven für ungünstige Entwick-lungen bei den Einnahmen und Ausgaben überlegenswert(Nr. 2.8.1.2 der Bemerkungen).

Zu den mittel- und langfristigen Haushaltsbelastungenund -risiken gehören insbesondere die im Rahmen der Beschlüsse zum Solidarpakt II vom Bund zugesagtenAufbauhilfen für Ostdeutschland mit einem Volumen von306 Mrd. DM für den Zeitraum 2005 bis 2019, die einge-gangenen Verpflichtungen des Bundes zur Leistung vonAusgaben in den nachfolgenden Haushaltsjahren mit ei-nem Volumen von 176 Mrd. DM, die Versorgungsleis-tungen für Bundesbeamte und Beamte der ehemaligenSondervermögen Bahn und Post sowie das Entschä-digungsrisiko aus übernommenen Gewährleistungen. DerHandlungsspielraum im Bundeshaushalt wird zudem inzunehmendem Maße dadurch eingeschränkt, dass ein Teilder Einnahmen von vornherein für bestimmte Ausgabe-zwecke bestimmt ist und damit nicht mehr zur allge-meinen Haushaltsfinanzierung eingesetzt werden kann.Angesichts dieser erheblichen finanzwirtschaftlichen He-rausforderungen an den Bundeshaushalt erscheinen auchweiterhin nachhaltige Sparanstrengungen notwendig, umdie vorgesehene dauerhafte Rückführung der Nettokredit-aufnahme und einen ohne Neuverschuldung ausgegli-


chenen Haushalt im Jahre 2006 tatsächlich zu erreichen (Nr. 2.8.2 der Bemerkungen).

2.9

Vor dem Hintergrund der jährlichen Finanzierungsdefiziteund der steigenden Verschuldung hat der Bundesrech-nungshof in seinen Bemerkungen 1999 erstmals auf dieaus seiner Sicht unzureichende Kreditbegrenzungs-wirkung des Artikels 115 GG hingewiesen und Ansätzeaufgezeigt, wie die für die verfassungsrechtliche Ver-schuldungsgrenze maßgebliche Berechnungsgröße der In-vestitionen vermindert werden könnte. Hierzu gehören vorallem die Berücksichtigung von Wertverlusten, von Ver-mögensveräußerungen, von Darlehensrückflüssen und derInanspruchnahme von Gewährleistungen sowie die Ver-meidung von Doppelzählungen. Ungeachtet der im Fi-nanzplan vorgesehenen rückläufigen Nettoneuverschul-dung sollte zumindest auf mittelfristige Sicht eine stärkere

normative Begrenzung des haushaltsrechtlichen Investi-tionsbegriffs und damit des Kreditfinanzierungsspiel-raums angestrebt werden (Nr. 2.9 der Bemerkungen).

2.10

Mit der Einführung des Euro zum 1. Januar 1999 habensich die zwölf Teilnehmerstaaten im Europäischen Stabi-litäts- und Wachstumspakt verpflichtet, übermäßige Defi-zite in den öffentlichen Haushalten zu vermeiden und beiunzureichender Haushaltsdisziplin erhebliche finanzielleSanktionen hinzunehmen. Über die innerstaatliche Um-setzung dieser Stabilitätsverpflichtungen haben sich Bundund Länder nunmehr grundsätzlich geeinigt. Nachdem imMaßstäbegesetz zum Finanzausgleich eine entsprechendeGrundsatzregelung aufgenommen wurde, sollten die nocherforderlichen Verfahrensregelungen zeitnah zwischenBund und Ländern abgestimmt werden (Nr. 2.10 der Be-merkungen).

Teil II


Auswärtiges Amt

3 Investorbaumaßnahme zur Unterbringungder Auslandsvertretungen in New York

Das Auswärtige Amt erwarb für rd. 70 Mio. DM von ei-nem amerikanischen Investor in unmittelbarer Nähe derVereinten Nationen in New York ein Grundstück und Ge-bäude für die Unterbringung der Ständigen Vertretung derBundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationenund zwei weiterer Auslandsvertretungen.

Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes wa-ren die Entscheidungsgrundlagen nicht ausreichend. DieKosten für eine Eigenbaumaßnahme setzte das Auswär-tige Amt um 50 % höher an als bei der Investorbaumaß-nahme. Den Raumbedarf legte es erst nach Abschluss desKaufvertrages fest. Der selbst geplante Innenausbau ver-teuerte sich dadurch um mehrere Millionen DM. Das Ge-bäude verfügt über mehr Geschosse als erforderlich; einGeschoss blieb als nicht nutzbares „Luftgeschoss“ unaus-gebaut. Die Vertretungen nutzen ihre Flächen nicht opti-mal. Zwei Geschosse hat das Auswärtige Amt vermietet.

Das Auswärtige Amt hat erklärt, dass es das Nutzungs-konzept für das Gebäude einschließlich der möglichenVermietung weiterer Flächen und den Ausbau des „Luft-geschosses“ einer Prüfung unterziehen werde. Das Bun-desministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesenhat erläutert, der Kostenunterschied zugunsten der Inves-torbaumaßnahme sei so nicht gegeben gewesen. Es stellt

damit die Entscheidung für die Investorbaumaßnahmenachträglich infrage.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass künftig metho-disch richtige und mit vollständigen sowie zutreffen-den Kostenangaben versehene Wirtschaftlichkeitsuntersu-chungen aufgestellt und den Entscheidungen zugrunde ge-legt werden. Ein Kaufvertrag mit einem Investor soll künf-tig die Bauleistung vollständig und ungeteilt einschließen.Er regt ferner an, dass die beteiligten Ministerien Regelun-gen für Investorbaumaßnahmen im Ausland vereinbaren.

4 Zuteilung ausländischer Dienstorte zueiner Stufe des Auslandszuschlags

Mitarbeiter des Auswärtigen Amtes erhalten aufgrund derBesonderheiten des Dienstes und der Lebensbedingungenim Ausland so genannte Auslandszuschläge. Die auslän-dischen Dienstorte werden zu diesem Zweck 12 in derHöhe gestaffelten Stufen zugeteilt. Die Auslandszu-schläge betragen zwischen rd. 1 700 DM (Stufe 1 nied-rigste Besoldungsgruppe) und rd. 10 500 DM (Stufe 12höchste Besoldungsgruppe) monatlich. Eine vom Gesetz-geber bei der Verabschiedung des Gesetzes über denAuswärtigen Dienst im Jahre 1991 vorgesehene regel-mäßige und systematische Überprüfung der Zuteilung derDienstorte fand nicht statt; auch das erwartete transpa-rente Anpassungsverfahren gibt es bisher nicht. Die Ar-beiten einer Interministeriellen Kommission und einerweiteren Arbeitsgruppe blieben ergebnislos.


Das Auswärtige Amt hat zugesagt, entsprechend denEmpfehlungen des Bundesrechnungshofes die Zuteilungder Dienstorte zu überprüfen.

Bundesministerium des Innern

5 Auflösung des Ausgleichsfonds

Der aufgrund eines Gesetzes aus dem Jahre 1952 ge-währte Lastenausgleich dient dem Ausgleich oder derMilderung bestimmter Kriegs- und Kriegsfolgeschäden.Der gesonderte Ausgleichsfonds soll sicherstellen, dassLastenausgleichsabgaben zweckgebunden nur für Leis-tungen des Lastenausgleichs verwendet werden. DasBundesausgleichsamt verwaltet den Fonds. Über die Ein-nahmen und Ausgaben erstellt es einen besonderen Ab-schluss. Die Länder verfügen jeweils über einen Vertreterder Interessen des Ausgleichsfonds; der Bund bestellt ei-nen weiteren Vertreter beim Bundesverwaltungsgericht.Die Interessenvertreter achten darauf, dass die Mittel desAusgleichsfonds nicht gesetzwidrig oder missbräuchlichverwendet werden.

Der Lastenausgleich ist – mehr als 50 Jahre nach Kriegs-ende – weitestgehend abgeschlossen. Ausgleichsabgabenwerden – von wenigen Stundungsfällen abgesehen – nichtmehr erhoben. Die Einnahmen des Fonds bestehen heutehauptsächlich aus Zuschüssen öffentlicher Haushalte undaus Rückzahlungen von Darlehen. Bei den verbliebenenAusgleichsleistungen sind im Bereich der Kriegsschaden-rente keine neuen Anträge mehr zu erwarten; die letztenEinmalleistungen werden voraussichtlich im Jahre 2004gewährt.

Der Bundesrechnungshof hat daher empfohlen, den Aus-gleichsfonds aus Gründen der Verwaltungsvereinfachungbis Ende des Jahres 2004 aufzulösen und die verbliebenenEinnahmen und Ausgaben unmittelbar über den Bundes-haushalt abzuwickeln. Die Vertreter der Interessen desAusgleichsfonds in Bund und Ländern sind ebenfalls ent-behrlich.

Bund und Länder könnten auf diese Weise insgesamt jähr-lich Haushaltsmittel für Personal- und Sachausgaben inMillionenhöhe einsparen.

6 Vertretung des Bundesinteresses beimBundesverwaltungsgericht

Der Oberbundesanwalt ist eine eigenständige Rechtspfle-gebehörde des Bundes. Zur Wahrung des öffentlichen In-teresses kann dieser sich an Verfahren vor dem Bundes-verwaltungsgericht beteiligen. Möglich und geboten isteine Beteiligung auch dann, wenn der Bund weder Parteinoch Beigeladener ist. Aufgrund einer Änderung des § 35der Verwaltungsgerichtsordnung wird der Oberbundes-anwalt zum 31. Dezember 2001 aufgelöst. An seine Stelletritt ein Vertreter des Bundesinteresses im Bundesminis-terium.

Der Bundesrechnungshof hält einen gesonderten Vertreterdes öffentlichen Interesses grundsätzlich nicht mehr fürerforderlich. Er erkennt zwar an, dass der Bund die Mög-lichkeit haben muss, sich auch in solchen Verfahren vordem Bundesverwaltungsgericht zu äußern, in denen ernicht als Partei oder Beigeladener beteiligt ist. Dazu be-darf es jedoch weder einer speziellen Behörde noch einerbesonderen Organisationseinheit im Bundesministerium.Das geltende Verfahrensrecht kennt eine Reihe von Lö-sungsansätzen, die es Behörden des Bundes und der Län-der ermöglichen, sich in solchen Fällen in gerichtlichenVerfahren zu äußern.

Der Bundesrechnungshof sieht in der Auflösung des Ober-bundesanwaltes als Behörde zwar einen wichtigen Schrittin die richtige Richtung. Insgesamt wirkt sich dies finan-ziell jedoch nur sehr begrenzt aus und erbringt keinen we-sentlichen Beitrag zur Verschlankung der Bundesverwal-tung. Mittelfristig sollte ganz auf eine zentrale Stelle zurVertretung des Bundesinteresses verzichtet werden.

7 Förderung der Sportakademien des Deutschen Sportbundes

Der Bund fördert seit Jahrzehnten die Aus-, Fort- undWeiterbildung von Trainern, Verwaltungs- und Führungs-kräften für den deutschen Sport an der Trainerakademie inKöln und an der Führungsakademie in Berlin, obgleich in-zwischen alternative Ausbildungsmöglichkeiten für dieseZwecke in den Ländern zur Verfügung stehen.

Dem Deutschen Sportbund wurden für die Betriebs-ausgaben der Einrichtungen im Jahre 1999 rd. 1,1 Mio.DM im Wege der Projektförderung zugewendet. Währendder Bund in diesem Jahr 71 % des Fehlbedarfs bei denAusgaben der Trainerakademie finanzierte, waren nur 10 % der teilweise aus Bundesmitteln geförderten TrainerAbsolventen der Trainerakademie. Daten zur Nutzung derFührungsakademie, die zu fast 18 % aus Bundesmittelnfinanziert wird, durch teilweise aus Bundesmitteln ge-förderte Führungskräfte konnte das Bundesministeriumnicht vorlegen.

Der Bundesrechnungshof hat die Zuständigkeit des Bun-des für die Finanzierung der Bildungseinrichtungen be-zweifelt und beanstandet, dass die Förderung nicht amtatsächlichen Bedarf des vom Bund geförderten Spitzen-sports ausgerichtet ist oder – im Fall der Führungsaka-demie – der Nutzen für den Bund entgegen den haus-haltsrechtlichen Bestimmungen nicht ermittelt wurde. Erhat außerdem auf die Umgehung der Bestimmungen fürinstitutionelle Förderungen und andere zuwendungsrecht-liche Mängel hingewiesen. In beiden Fällen hat der Bun-desrechnungshof die Umstellung der Förderung auf ein ander tatsächlichen Nachfrage ausgerichtetes Modell emp-fohlen. Das Bundesministerium sieht eine nähere Prüfungder Vorschläge vor.

Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung derTrainerakademie ergab, dass dem Bund nicht zuwen-dungsfähige Leistungen in Rechnung gestellt und Bun-


desmittel teilweise zweckwidrig verwendet worden sind.Bei der Ermittlung und Durchsetzung der Ansprüche desBundes hat das Bundesverwaltungsamt Sachverhaltenicht ausreichend aufgeklärt undAnsprüche nicht in vollerHöhe geltend gemacht. Dem Zuwendungsempfänger botes einen Vergleich an, der diesem im Ergebnis Erstattungs-und Zinszahlungen von weit über 100 000 DM ersparendürfte. Der Bundesrechnungshof wurde dazu entgegenden haushaltsrechtlichen Bestimmungen nicht gehört.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass sich das Bun-desministerium für eine stärker am Bundesinteresse ausgerichtete Förderung der Trainer- und Führungskräfte-ausbildung einsetzt. Er erwartet ferner, dass das Bundes-ministerium künftig alle Erstattungs- und Zinsansprüchedes Bundes mit der gebotenen Sorgfalt vollständig fest-stellt und geltend macht sowie die gesetzlichen Mitwir-kungsrechte des Bundesrechnungshofes beachtet.

8 Schießanlagen des Bundesgrenzschutzes

Der Bundesgrenzschutz lastete einige seiner Schießan-lagen über Jahre hinweg nur unzureichend aus. Trotzveränderter Anforderungen an die Schießaus- und -fort-bildung der Polizeivollzugsbeamten versäumte es dasBundesministerium, das Aus- und Fortbildungskonzeptrechtzeitig zu ändern. Es passte auch die Planungshin-weise für den Bau von Raumschießanlagen nicht recht-zeitig entsprechend an. Eine bundesweite Bedarfsanalyseunter Berücksichtigung der seit 1996 geplanten und 1998in Kraft getretenen neuen Organisationsstrukturen führtees nicht durch. Mangels einheitlicher Kriterien fielenbeim Bau neuer Raumschießanlagen in erheblichem Um-fang vermeidbare Planungs- und Baukosten an. Es ent-standen neue Raumschießanlagen in unterschiedlicherBauweise und Größe mit voneinander abweichenderschießtechnischer Ausstattung.

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium auf-gefordert, den Um- und Neubau weiterer Raumschieß-anlagen so lange zurückzustellen, bis die notwendigenPlanungsunterlagen vorhanden sind. Schon beim Planenvon Baumaßnahmen ist zudem eine mögliche Zusam-menarbeit mit den Landespolizeien, dem Zoll und pri-vaten Betreibern bei der späteren Nutzung der Anlagenverstärkt zu berücksichtigen.

9 Führung eines zentralen IT- Bestands-verzeichnisses des Bundes

Die Bundesverwaltung führt kein zentrales Verzeichnisüber die eingesetzte Informationstechnik, das den gelten-den Richtlinien entspricht.

Das vorgeschriebene zentrale IT-Bestandsverzeichnis er-laubt in seinem derzeitigen Zustand keinen Überblicküber die IT-Ausstattung des Bundes. Es ist zu befürchten,dass durch die fehlenden Informationen unnötige, kos-tenintensive Doppel- und Mehrfachentwicklungen nicht

rechtzeitig erkannt und beim Erwerb von Software-Gene-rallizenzen überhöhte Beträge gezahlt werden.

Entgegen dem ursprünglichen Ziel kann das IT-Bestands-verzeichnis nicht für übergeordnete, koordinierende undplanerische Entscheidungen genutzt werden.

10 Anrechnung der Altershilfe für Landwirteauf die Beamtenversorgung

Erhält ein Beamter neben seinen Versorgungsbezügeneine Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung, wirdnach dem Beamtenversorgungsgesetz die Rente auf dieVersorgungsbezüge angerechnet. Damit soll eine Doppel-versorgung aus öffentlichen Kassen vermieden werden.Diese Anrechnungsregelung erfasst die Altershilfe fürLandwirte bis heute nicht, obwohl dies bereits im Jahre1993 der Entwurf für ein Beamtenversorgungs-Ände-rungsgesetz vorsah. Im Laufe des Gesetzgebungsverfah-rens wurde die Einbeziehung seinerzeit für eine spätereÄnderung des Beamtenversorgungsgesetzes zurückge-stellt. Ein Beamter kann damit über seine volle Beamten-pension hinaus ungeschmälert zusätzliche Leistungen ausder Altershilfe für Landwirte beziehen, obwohl diese auf-grund der hohen Bundeszuschüsse zu den Versorgungs-leistungen aus öffentlichen Kassen zählen.

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium desInnern aufgefordert, den von ihm selbst erkannten Ände-rungsbedarf im Beamtenversorgungsrecht nunmehr als-bald in eine gesetzliche Neuregelung umzusetzen.

11 Frühpensionierung wegen Dienstunfähigkeit

In den Jahren 1998 und 1999 stammten jeweils über 90 %aller Versorgungszugänge wegen Dienstunfähigkeit, fürdie der Bund die finanzielle Verantwortung trägt, ausden Bereichen Deutsche Post AG, Deutsche TelekomAG, Deutsche Postbank AG und Bundeseisenbahnver-mögen. Allein im Postbereich stieg die Anzahl der Früh-pensionierungen wegen Dienstunfähigkeit von 7 520 imJahre 1998 um fast 60 % auf 11 937 Fälle im Jahre 1999an. In beiden Jahren waren über 40 % der Zugänge anFrühpensionierten jünger als 50 Jahre und rd. 20 % so-gar jünger als 45 Jahre. Das in den letzten Jahren gleich-bleibend hohe Niveau an Frühpensionierungen hat be-deutende finanzielle Folgen für die Haushalte derZukunft.

Die zur Vermeidung dieser Entwicklung vom Gesetzgebergeschaffenen Instrumente wurden nicht hinreichend ein-gesetzt. Zum Beispiel wurden Beamte vielfach ohne er-kennbare Prüfung der Möglichkeiten für eine anderweitigeBeschäftigung in den Ruhestand versetzt. Der Bundes-rechnungshof hat gefordert, die vorhandenen Möglich-keiten auszuschöpfen. Gegebenenfalls sollten Änderun-gen und Ergänzungen des gesetzlichen Instrumentariumserwogen werden.


Bundesministerium der Finanzen

12 Vertreter besonderer Bundesinteressen

Nach verschiedenen Bundesgesetzen können Berechtigtewegen erlittener Kriegs- und Kriegsfolgeschäden oder imFalle einer Inanspruchnahme zu VerteidigungszweckenAnsprüche gegen den Bund oder zumindest zu dessenLasten geltend machen. In Verwaltungs- und Gerichtsver-fahren über Entschädigungs- oder Ausgleichszahlungenwerden Interessenvertreter des Bundes tätig. Diese sollendie finanziellen Belange des Bundes wahren und auf dierichtige Anwendung der einschlägigen Vorschriften durchVerwaltung und Gerichte hinwirken.

Der Bundesrechnungshof sieht keine tragfähigen Gründefür das Beibehalten der noch vorhandenen verschiedenenInteressenvertreter. Deren Tätigkeit fällt auch zahlen-mäßig nicht mehr ins Gewicht, da Beteiligungen aus Fristgründen nicht mehr möglich oder nur noch wenigeVerfahren offen sind. Er hat empfohlen, auf die Interes-senvertreter zu verzichten und die gesetzlichen Grund-lagen entsprechend zu ändern.

13 Deckung des Wohnungsfürsorgebedarfsmit Bundesmietwohnungen in den neuen Ländern

Bundeseigene Wohnungen sollen vorrangig der Woh-nungsfürsorge des Bundes für seine Bediensteten dienen.Der Bundesrechnungshof stellte in den Jahren 1999 und2000 fest, dass die damals noch rd. 21 700 Bundesmiet-wohnungen in den neuen Ländern im Wert von annähernd1 Mrd. DM nur zu rd. 33 % an Bundesbedienstete ver-mietet waren. Die Leerstandsquote betrug rd. 20 %, dieFremdbelegungsquote lag bei 47 % des Gesamtbestandes.

Die Bundesvermögensverwaltung ging an vielen Stand-orten von einem deutlich überhöhten Wohnungsbedarfaus. Bei ihren Entscheidungen zur Modernisierung vonBundesmietwohnungen beachtete die Bundesvermögens-verwaltung das Angebot des freien Wohnungsmarktesund damit den subsidiären Charakter der Wohnungsfür-sorge nicht hinreichend.

Der Bundesrechnungshof hat daher empfohlen, alsbalderneute Entbehrlichkeits- und Bedarfslageprüfungendurchzuführen. Die nicht mehr benötigten Wohnungensollten unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten sozialver-träglich veräußert werden.

14 Verwertung der bundeseigenen Wohneinheiten auf der Insel Sylt

Der Bund ist Eigentümer von rd. 630 Häusern auf der In-sel Sylt. In der Vergangenheit wurden diese zu günstigenKonditionen an auf der Insel beschäftigte Bundesbediens-

tete mit Anspruch auf Wohnungsfürsorge des Bundes ver-mietet. Insbesondere wegen der Schließung von Bundes-wehrstandorten geht der Bedarf an Wohnungen für Bun-desbedienstete stark zurück. Dennoch veräußerte dasBundesministerium den Häuserbestand wegen der beson-deren Interessen der Inselgemeinden nicht, sondern ver-mietete leer stehende Häuser preiswert an Inselbewohner.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, die Häuser zuverkaufen. Es ist nicht Aufgabe des Bundes, auf Sylt preis-werten Wohnraum für Inselbewohner zu erhalten. DasVorhalten der Häuser ist für den Bund zudem grob unwirt-schaftlich. Bei einer Veräußerung könnte der Bund einenVerkaufserlös in dreistelliger Millionenhöhe erzielen.

Das Bundesministerium beabsichtigt nunmehr, den Häu-serbestand an die Inselgemeinden zu verkaufen. Es hatden Gemeinden allerdings zugesagt, bis zum Abschlussder Verkaufsverhandlungen frei werdende Häuser befris-tet an die Inselgemeinden zu vermieten, und zugelassen,dass diese den Wohnraum an Inselbewohner untervermie-ten. Die Inselgemeinden müssen sich allerdings ver-pflichten, im Fall des Scheiterns der Verkaufsverhandlun-gen die Häuser geräumt an den Bund zurückzugeben.

Die gewählte Zwischenlösung erschwert nach Auffassungdes Bundesrechnungshofes die Veräußerung. Es bestehtdie Gefahr, dass dem Bund als Eigentümer gegenüber denUntermietern zumindest eine Mitverantwortung zuge-schrieben wird, der er sich nach Ablauf der Mietverhält-nisse oder bei einem Scheitern der Verkaufsverhandlungnur schwer entziehen kann.

15 Vereinnahmung und Verwendung vonPrivatisierungserlösen und Gewinnen der Postaktiengesellschaften

Das Bundesministerium hat Einnahmen aus Privatisie-rungserlösen und Gewinnen der Postaktiengesellschaftenzur allgemeinen Haushaltsfinanzierung eingesetzt, sodasssie zur Deckung der Versorgungsausgaben der ehemali-gen Postbeamten und deren Hinterbliebenen nicht mehrzur Verfügung stehen. Die für diesen Personenkreisverbleibenden Versorgungslasten stellen ein erheblichesHaushaltsrisiko dar, weil die vom Bund langfristig zu leis-tenden Ausgaben von über 1 Bio. DM durch den Wert sei-ner Anteile an den Postaktiengesellschaften derzeit nichtgedeckt sind. Das Bundesministerium nutzt ein Treu-handvermögen für die Einnahmen aus den Postnach-folgeunternehmen als Nebenhaushalt; das Treuhandver-mögen sollte aufgelöst werden. Die Einnahmen solltendirekt im Bundeshaushalt veranschlagt werden.

16 Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen fürVerfahren der Informationstechnik

Die Bundesministerien haben einen Beschluss des Rech-nungsprüfungsausschusses vom November 1995 kaum


beachtet, nach dem für die Entwicklung von Verfah-ren der Informationstechnik Wirtschaftlichkeitsbetrach-tungen durchzuführen sind. Durch den Einsatz dieser Ver-fahren errechnete Einsparpotenziale wurden nur in sehrgeringem Umfang realisiert. Es ist zu befürchten, dass in der Bundesverwaltung zunehmend unwirtschaftliche IT-Maßnahmen umgesetzt werden.

17 IT- Projekt „Integrierte Sachbearbeitung –Versicherung und Leistung“

Seit 14 Jahren hat die Versorgungsanstalt des Bundes undder Länder mit dem IT-Projekt „Integrierte Sachbearbei-tung – Versicherung und Leistung“ ihre Informations-technik zu modernisieren versucht und hierfür mehr als100 Mio. DM aufgewendet.

Eine den Aufgaben ihrer Leistungsabteilung angemesseneinformationstechnische Unterstützung konnte sie bislangallerdings nicht bereitstellen.

Der Bundesrechnungshof hat wiederholt Wege zur Pro-blemlösung aufgezeigt und die Anstalt – bislang vergeb-lich – dazu gedrängt, ihre IT schneller angemessen zu mo-dernisieren. Er hat das Bundesministerium der Finanzenals Aufsichtsbehörde der Anstalt aufgefordert, umgehenddafür zu sorgen, dass mit fundierten Untersuchungen Artund Umfang der notwendigen Umstrukturierung der ITfestgestellt werden.

18 Auswertung steuererheblicher Infor-mationen durch die Finanzämter

Der Bundesrechnungshof hatte in seinen Bemerkungen1993 erhebliche Mängel bei der Auswertung von Mit-teilungen und sonstigen steuererheblichen Informationendurch die Finanzämter aufgezeigt. Er stellte nunmehr bei einer Untersuchung der Mitteilungen für die Besteue-rung der Gesellschafter von Personengesellschaften imJahre 2000 fest, dass bei der Auswertungsqualität derMitteilungen keine Verbesserungen gegenüber seinen da-maligen Beanstandungen eingetreten sind. Die Finanz-ämter werteten steuererhebliche Informationen nach wievor nicht, verspätet oder unzutreffend aus. Dadurch sinddem Bund zustehende Einnahmen nicht rechtzeitig undnicht vollständig erhoben worden.

Der Bundesrechnungshof fordert das Bundesministeriumauf, bei den obersten Finanzbehörden der Länder im Rah-men seiner Rechts- und Fachaufsicht nachdrücklich aufeine bessere Mitteilung und eine vollständige und recht-zeitige Auswertung von steuererheblichen Informationenhinzuwirken, um weitere Steuerausfälle und Zinsnach-teile zu vermeiden. Er schlägt insbesondere vor, ein wirk-sames automatisiertes Überwachungsverfahren und dieVoraussetzungen für eine elektronische Übermittlung derMitteilungen zu schaffen. Darüber hinaus sollten bundes-einheitliche Bearbeitungsgrundsätze festgelegt werden,

die auch Regelungen zur Verfahrenssicherheit enthalten.Die vom Bundesrechnungshof vorgeschlagenen Maßnah-men sollten in Anbetracht der seit Jahren bekannten Pro-blematik zügig umgesetzt werden.

19 Erhebung von Zollkosten

Nach § 178 Abgabenordnung kann die Bundeszollver-waltung für besondere Leistungen wie z. B. Amtshand-lungen außerhalb des Amtsplatzes oder außerhalb der Öffnungszeiten einer Zollstelle Gebühren erheben. DieGebühren müssen grundsätzlich kostendeckend sein.

Einige Gebührensätze der Zollkostenverordnung deckennur einen Bruchteil des Verwaltungsaufwandes für die ge-bührenpflichtigen Handlungen. Bei anderen Gebühren-sätzen konnte das Bundesministerium nicht darlegen, wiees ihre Höhe ermittelt hat und ob sie kostendeckend sind.

Die Zollverwaltung hat auf dem Betriebsgelände einesGroßunternehmens mehrere Zollstellen eingerichtet, dieausschließlich und gebührenfrei Warensendungen diesesUnternehmens abfertigen. Aus Gründen der Gleichbe-handlung sollten diese Zollstellen aufgehoben und fürdiese Abfertigungen, ebenso wie für Abfertigungen aufdem Betriebsgelände anderer Zollanmelder, Gebühren er-hoben werden.

20 Ausfuhrerstattungen in Fällen höherer Gewalt

Dem Hauptzollamt Hamburg-Jonas obliegt in Deutsch-land die Auszahlung von Ausfuhrerstattungen im Agrar-bereich aus Mitteln der EU. Der Bundesrechnungshof hatfestgestellt, dass es hierbei auch zu Zahlungen kam, derenrechtliche Voraussetzungen nicht erfüllt waren oder zu-gunsten der Exporteure zu weit ausgelegt wurden. In die-sen Fällen kann die EU die gemeinschaftliche Finanzie-rung ablehnen und sie letztlich dem nationalen Haushaltanlasten. Das Bundesministerium sollte dem dadurch be-gegnen, dass das Gemeinschaftsrecht und die Vorgabender Europäischen Kommission strikt beachtet werden.Zweifelsfälle sollten – wo vorgesehen – den Dienststellender Europäischen Kommission unterbreitet werden.

21 Einsatz von Röntgenmobilen in derBundeszollverwaltung

Das Bundesministerium hat zur Bekämpfung des grenz-überschreitenden Rauschgifthandels 12 mobile Röntgen-anlagen für den Einsatz insbesondere bei Flughafenzoll-stellen und Zollkommissariaten angeschafft. KonkreteBedarfsanalysen wurden zuvor nicht durchgeführt, Ein-satzkriterien nicht festgelegt. Die betroffenen Dienststel-len wurden anfangs nicht zur Führung von aussagekräf-tigen Aufzeichnungen über Einsatz und Erfolg der Geräteverpflichtet. Die Einsatztage der Geräte bei den einzelnen


Dienststellen waren sehr unterschiedlich, die Erfolge beider Rauschgiftbekämpfung unbefriedigend. Das Bundes-ministerium hat zugesagt, für einen effektiveren Einsatzder Geräte zu sorgen.

22 Umsatzsteuerliche Kontrolle durch Zoll-und Steuerbehörden von Einfuhren ausLändern außerhalb der EU, an die sicheine innergemeinschaftliche Lieferunganschließt

Die Umsatzsteuer ist in hohem Maß betrugsanfällig.Schätzungen gehen von Steuerausfällen in Höhe von jähr-lich über 20 Mrd. DM aus. Einen Risikobereich stellen dieso genannten Durchfuhren dar, bei denen Einfuhren ausDrittländern steuerfrei bleiben, wenn die Waren umge-hend in einen anderen Mitgliedstaat der EuropäischenUnion weitergeliefert werden. Ob die als Durchfuhrendeklarierten Waren tatsächlich in den anderen Mitglied-staat gelangen und dort ordnungsgemäß besteuert werden,lässt sich nur überwachen, wenn Zoll- und Steuerbehör-den eng zusammenarbeiten. Hierzu ist es erforderlich,dass die Zollbehörden die Finanzämter über derartigeDurchfuhren unterrichten und die bei der Einfuhr in derZollanmeldung anzugebenden so genannten Umsatz-steuer-Identifikationsnummern der Beteiligten auf ihreBerechtigung und Richtigkeit überprüfen. Dies geschiehtnach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes nurunzureichend. Das Bundesministerium hat das Problemeingeräumt und beabsichtigt, ein Kontrollmitteilungsver-fahren zwischen den beiden Behörden einzurichten.

23 Sondertatbestände bei flexibilisiertenAusgaben

Finanziell bedeutsame Sondertatbestände wie der UmzugBonn/Berlin haben in den letzten Jahren zu höherenAusgabeermächtigungen in den Verwaltungskapiteln desEinzelplans 08 als im ursprünglichen Finanzplan geführt.Das Bundesministerium führt nur unzureichende Auf-zeichnungen darüber, welche Sondertatbestände wannund in welchem Umfang die Haushaltsansätze bei denflexibilisierten Ausgaben erhöht haben. Es kann dahernicht gewährleisten, dass die Kapitelplafonds wieder ab-gesenkt werden, wenn diese Sondertatbestände entgegenden Erwartungen ganz oder zum Teil entfallen. Der Bun-desrechnungshof befürchtet, dass die Plafonds der Ver-waltungskapitel ohne sachlichen Grund immer stärkeransteigen. Die Summe der veranschlagten flexibilisiertenAusgaben des Einzelplans 08 ist trotz eines höhe-ren Einsparbetrages, den der Einzelplan 08 als Effi-zienzrendite zu erbringen hatte, von 1998 bis 2001 umrd. 177 Mio. DM auf rd. 4,2 Mrd. DM im Jahre 2001angestiegen. Ob der Anstieg um insgesamt 4,5 % in drei Jahren auf sachlichen Gründen beruht, lässt sich man-gels Aufzeichnungen über die Sondertatbestände nichterkennen. Der Bundesrechnungshof empfiehlt, Aufzeich-

nungen über die Sondertatbestände, die sich auf die Höheder flexibilisierten Kapitelausgaben auswirken, in einfa-cher Form zu führen, um die Informationsrechte des Par-laments im Haushaltsaufstellungsverfahren zu wahren.

24 Steueraussetzung bei Mineralölen

Mineralöle sind grundsätzlich verbrauchsteuerpflichtig.Das Herstellen, Lagern und Befördern unterliegt jedochregelmäßig einem so genannten Steueraussetzungsver-fahren. Abgabeansprüche des Bundes entstehen erst dann,wenn Mineralöle in den freien Wirtschaftsverkehr gelan-gen. Die verzögerte Besteuerung birgt ein nicht unerheb-liches Ausfallrisiko. Um dem zu begegnen, hat der Gesetzgeber das Verfahren von Zuverlässigkeits-, Mit-wirkungs- und Kontrollanforderungen abhängig gemacht.Die Zollverwaltung überwacht nur unzureichend, ob sieerfüllt werden. Das Bundesministerium ist für den ord-nungsgemäßen Gesetzesvollzug verantwortlich. Es hatihn im Rahmen seiner Fachaufsicht zu gewährleisten.

Bundesministerium für Wirtschaft undTechnologie

25 Privatisierung des Bundesamtes für Zulassungen in der Telekommunikation

Bei der Privatisierung des Bundesamtes für Zulassun-gen in der Telekommunikation im Jahre 1997 wurden statt der zunächst vorgesehenen 110 Bediensteten nur 43 vom Erwerber weiterbeschäftigt; der Verkaufspreisvon 5 Mio. DM lag deutlich unter dem angestrebten Erlös von 20 Mio. DM. Das Privatisierungsverfahrenwies erhebliche Mängel auf, die beim Bund zu einemVermögensschaden geführt haben können.

26 Förderung der „Industriellen Gemein-schaftsforschung und -entwicklung“

Das Bundesministerium fördert Projekte der industriellenGemeinschaftsforschung und -entwicklung mit Zuwen-dungen aus dem Bundeshaushalt. Mit den Fördermaß-nahmen sollen insbesondere kleine und mittlere Unter-nehmen Zugang zu praxisnahen Forschungsergebnissenerhalten, um neue Produkte und Verfahren entwickeln unddamit ihre Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit verbes-sern zu können.

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass das Bun-desministerium bei seinen Förderentscheidungen dasWirtschaftlichkeitsgebot nicht hinreichend beachtet hat.Insbesondere hat es versäumt klarzustellen, welchen Un-ternehmen die Fördermaßnahmen zugute kommen sollen.Zudem hat das Bundesministerium Vorgaben des Haus-haltsgesetzgebers über die Finanzierung der gefördertenForschungsprojekte nicht umgesetzt. Der Bundesrech-


nungshof hält es daher für erforderlich, dass das Bundes-ministerium sein Förderkonzept überprüft.

Bundesministerium für Verbraucherschutz,Ernährung und Landwirtschaft

27 Gebühren für Amtshandlungen des Bundessortenamtes

Das Bundessortenamt erhebt für die Zulassung von Pflan-zensorten und für die Erteilung von SortenschutzrechtenGebühren, die seine Kosten nur zu rd. 50 % decken. Bun-desministerium und Bundessortenamt sollen künftig aufder Grundlage der einzuführenden Kosten- und Leistungs-rechnung angemessene Gebühren ermitteln, festsetzenund fortlaufend anpassen.

28 IT-Projekte der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung

Die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung betrieb in den letzten Jahren das IT-Projekt „Workflow-management“, um die große Anzahl an Genehmigungs-und Zahlungsvorgängen besser abwickeln zu können. Sieschloss dabei mehrere Verträge erst, nachdem die Pro-grammierarbeiten schon begonnen hatten. Auch gab dieBundesanstalt bei mehreren Einzelprojekten noch zusätz-liche Anforderungen erst nach Beginn der Programmier-arbeiten in Auftrag. Das Projekt verzögerte sich erheblich.

Für den Dauereinsatz von Programmierern einer Fremd-firma für das „Tagesgeschäft“ entstanden der Bundesan-stalt Mehrkosten von mindestens 1,2 Mio. DM. Weiterevermeidbare Mehrkosten von rd. 400 000 DM entstandeninfolge der verspäteten Beschaffung eines Großrechners.

Der Bundesrechnungshof hat die Projektverzögerungenauf ein mangelhaftes Projektmanagement und -control-ling zurückgeführt. Er hat der Bundesanstalt dringendempfohlen, eine der Bedeutung ihrer IT angemesseneProjektorganisation mit klaren Verantwortlichkeiten, ei-nem aussagekräftigen Berichtswesen und entsprechendenQualitätssicherungsverfahren zu schaffen.

Externe Programmierer sollte sie kurzfristig durch kosten-günstigeres eigenes Personal ablösen. Die Bundesanstaltsollte bereits erkannte Einsparungspotenziale an Haus-haltsmitteln künftig ohne Verzögerung ausschöpfen.

Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung

29 Zuwendungen zur Förderung derReintegration ausländischerArbeitnehmer

Das Bundesministerium finanzierte ganz überwiegend die Personal- und Sachkosten einer Einrichtung, deren

Hauptaufgabe es war, die Rückkehrbereitschaft ehema-liger Gastarbeiter in die Türkei aktiv zu fördern. Gemes-sen an der Höhe der Zuwendung erzielte die Einrichtungnur geringe Erfolge.

Infolge mangelnder Kontrolle durch das Bundesminis-terium erzielte die Koordinierungsstelle zulasten des Bun-deshaushaltes Gewinne von rd. 425 000 DM. Einen Betragvon 251 000 DM zahlte sie inzwischen an das Bundesmi-nisterium zurück. Die restlichen Gewinne sollen nach Ab-schluss eines noch laufenden Projektes erstattet werden.

Ebenfalls aufgrund mangelnder Kontrolle und einer zu großzügig bemessenen Geschäftskostenpauschale be-schaffte die Koordinierungsstelle zwei im Finanzierungs-plan nicht vorgesehene Dienstfahrzeuge. Daneben erwarbsie ein Motorrad der Luxusklasse einschließlich der dafürbenötigten Schutzkleidung, das ausschließlich von einemder beiden Geschäftsführer genutzt wurde.

Im Rahmen der Diskussion um eine Neuausrichtung derZuwanderung und der Ausländerbeschäftigung hat dasBundesministerium – unter Berücksichtigung der Fest-stellungen des Prüfungsamtes – neben der Verlagerungvon Aufgaben der Koordinierungsstelle auf die Bundes-anstalt für Arbeit bereits entschieden, die Koordinierungs-stelle frühzeitig – spätestens zum 31. Dezember 2002 –aufzulösen.

30 Kranken- und Pflegeversicherung der Rentner

Die Rentenversicherungsträger entrichten an die gesetz-lichen Krankenkassen für krankenversicherungspflich-tige Rentner aus der Rente Beiträge bis zum Höchstbei-trag. Aus den übrigen beitragspflichtigen Einkommen derRentner erhalten die Krankenkassen ebenfalls Beiträgebis zum Höchstbeitrag, sodass es zu Gesamtbeiträgenüber der Höchstgrenze kommen kann. Den Rentnern er-statten die Krankenkassen auf Antrag deren selbst getra-gene über dem Höchstbeitrag liegende Anteile. Die vonden Rentenversicherungsträgern getragenen Anteile (inden Jahren 1998 und 1999 insgesamt ca. 11 Mio. DM)verblieben hingegen bei den Krankenkassen.

Bei einem Antrag des Rentners wäre eine Beitragser-stattung in gleicher Höhe auch an den Rentenversiche-rungsträger ohne nennenswerten Verwaltungsmehrauf-wand möglich. Dies sollte bei der zur Zeit vorbereitetenNeuregelung der Krankenversicherung der Rentner mitberücksichtigt werden.

Bundesministerium für Verkehr, Bau- undWohnungswesen

31 Schwimmende Schifffahrtszeichen an denSeewasserstraßen

Für die Kennzeichnung der Seewasserstraßen wendet derBund jährlich durchschnittlich 138 Mio. DM und damit,


strukturbereinigt, ein Mehrfaches der in vergleichbarenLändern eingesetzten Mittel auf. Ohne Sicherheitsein-bußen sind erhebliche Einsparungen möglich:

• Da die Bedeutung der visuellen Schifffahrtszeichendurch die nahezu vollständige Ausstattung der Schiff-fahrt mit elektronischen Navigationshilfen abgenom-men hat, sollten das Ausmaß der Betonnung der See-wasserstraßen geprüft und – wo immer möglich –verringert,

• die Tonnen-Instandsetzungsintervalle vereinheitlichtund verlängert,

• die Organisation der Tonneninstandsetzung gestrafftund

• grundlegende Zuständigkeiten zentralisiert werden.

32 Erhaltung von Brücken im Netz der Bundesfernstraßen

Das Bundesministerium erfüllt seine Aufgaben bei derBrückenerhaltung nur unzureichend. Derzeit fehlen wich-tige Steuerungsdaten für die Erhaltungs- und Finanz-planung. Der jährliche Bedarf für Erhaltungsleistungendürfte deutlich über den tatsächlichen Ausgaben liegen.Dadurch verschlechtert sich der Erhaltungszustand derBrücken. Das könnte langfristig die Verfügbarkeit desBundesfernstraßennetzes einschränken.

33 Bedarf und Ausbaustandard von Ortsumgehungen

Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen legt fest, wel-che Teile des Bundesfernstraßennetzes neu- oder auszu-bauen sind. Die Straßenbauverwaltungen der Länder pla-nen und bauen auf dieser Grundlage im Auftrage desBundes neue Ortsumgehungen im Zuge von Bundes-straßen, die die Ortsdurchfahrten vom weiträumigen Ver-kehr entlasten sollen.

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass im gülti-gen Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen auch der Bauvon Ortsumgehungen auf autobahnparallelen Bundes-straßen enthalten ist, die für den Fernverkehr nicht mehrbedeutsam sind. Diese Bundesstraßen sollen nach demBau der Ortsumgehung in eine sich nach Landesrecht er-gebende Straßenklasse abgestuft werden. Der Bundes-rechnungshof vertritt die Auffassung, dass Straßen, dienicht mehr die Voraussetzung als Bundesfernstraße erfül-len, für einen Neu- oder Ausbau zulasten des Bundes nichtvorgesehen werden sollten. Durch den Verzicht auf denBau von Ortsumgehungen auf abzustufenden Bundes-straßen lassen sich Beträge in bis zu dreistelliger Millio-nenhöhe für andere Maßnahmen verwenden.

Der Bundesrechnungshof hat weiterhin festgestellt, dassOrtsumgehungen häufig mit einem zu hohen Ausbaustan-dard, z. B. bei der Querschnittswahl oder der Trassen-führung, geplant worden sind. Das Bundesministeriumnahm Kostensteigerungen im Planungsverlauf oder nied-

rige Ergebnisse einer Wirtschaftlichkeitsberechnungnicht zum Anlass, eine Senkung des Ausbaustandards zuprüfen.

34 Stationszeichen an Bundesfernstraßen

Das Bundesministerium hat in den vergangenen Jahrenversäumt, bundesweit einheitliche Vorgaben für die wirt-schaftliche Form und Aufstellung von Stationszeichen zumachen. Hierdurch konnten die Straßenbauverwaltungender Länder sehr unterschiedliche und verschieden auf-wendige Stationszeichen beschaffen und an den Bundes-fernstraßen aufstellen. Vermeidbare Mehrausgaben fürden Bund sind die Folge.

35 Weiterbau der U-Bahn-Linie U 5 in Berlinzwischen Brandenburger Tor undAlexanderplatz

Im Jahre 1994 hatten der Bund und das Land Berlinvereinbart, die U-Bahn-Linie U 5 zwischen dem neuenZentralbahnhof Lehrter Bahnhof und dem Alexanderplatzinnerhalb von acht Jahren zu bauen, um den Parlaments-und Regierungsbereich verkehrlich zu erschließen. DerBund hatte sich verpflichtet, über die gesetzliche Förde-rung hinaus eine finanzielle Zuwendung von 295 Mio. DMzu gewähren. Der erste, etwa 2 km lange Teilabschnitt dieser U-Bahn ist im Rohbau mit Kosten von etwas über 300 Mio. DM fertig gestellt. Davon hat der Bund rd. 250 Mio. DM getragen.

Mit dem Bau des zweiten Teilabschnittes, ohne den die U-Bahn-Linie keine Verkehrsbedeutung erlangen kann,hat das Land Berlin noch nicht begonnen. Vielmehr be-schloss es im Juni 2001, das Projekt auf unbestimmte Zeitzu verschieben, sodass den bisher getätigten Investitionenkein Nutzen gegenüber steht. Sollte das Land bei seinerEntscheidung bleiben, entstünde dem Bund ein erhebli-cher finanzieller Schaden. In diesem Fall wird der Bunddie bisher eingesetzten Bundesmittel von insgesamt fast250 Mio. DM einschließlich der vom Tag der Auszahlungan aufgelaufenen Zinsen zurückzufordern haben.

36 Bau der Umgehung Fuhlsbüttel in Hamburg und Auswirkungen auf andere Vorhaben

Das Bundesministerium übernahm die Straßenbaulast fürdie Umgehung Fuhlsbüttel in Hamburg und finanzierte de-ren Bau mit rd. 450 Mio. DM. Der Bund war hierzugesetzlich nicht verpflichtet. Im Land Hamburg standendeshalb keine Bundesmittel für den Ausbau überlasteterAutobahnabschnitte zur Verfügung. So konnte die ansons-ten sechsstreifige Bundesautobahn A 1 im Bereich vonHamburg auf einer Länge von rd. 5 km nicht von vier aufsechs Fahrstreifen ausgebaut werden. Den weiteren Aus-bau der A 7 stellte die Straßenbauverwaltung des Landesebenfalls zurück, da auch in den kommenden JahrenFinanzierungsengpässe beim Autobahnbau auftreten wer-


den. Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministe-rium aufgefordert, den Ausbau der Fernverkehrsadern A 1und A 7 voranzutreiben und andere, den innerstädtischenVerkehr entlastende Bundesfernstraßenmaßnahmen zu-nächst zurückzustellen.

37 Kostenteilung bei Neubau oder Änderungvon Straßenkreuzungen

Der Bund trägt die Ausgaben für den Bau, die Erhaltungund den Betrieb der Bundesfernstraßen. Die Straßenbau-verwaltungen der Länder nehmen im Auftrag des Bundesdie Aufgaben aus dieser Straßenbaulast wahr. Dazugehören auch der Neubau und die Änderung von Straßen-kreuzungen. Kosten solcher Vorhaben werden grundsätz-lich zwischen den Baulastträgern der an der Kreuzung be-teiligten Straßen geteilt.

Der Bundesrechnungshof hat in den letzten Jahren beimehr als 100 noch laufenden oder bereits fertig gestelltenKreuzungsmaßnahmen erhebliche Mängel bei der Auftei-lung der Kosten auf die beteiligten Straßenbaulastträgerfestgestellt. Bei Maßnahmen an Kreuzungen zwischenBundesfernstraßen und Straßen anderer Baulastträger be-lasteten oder wollten die für den Bund handelnden Stellenden Bund mit Kosten belasten, die er nach den geltendenVorschriften nicht zu tragen hat. Nach Schätzungen desBundesrechnungshofes beliefen sich die finanziellenNachteile für den Bund auf einen zweistelligen Millio-nenbetrag. Allein bei einer Maßnahme wäre der Bund zuUnrecht mit etwa 9 Mio. DM belastet worden, wenn dieVerwaltung die Kosten – wie vorgesehen – geteilt hätte.Bisher haben die zuständigen Stellen fast 10 Mio. DM an den Bund zurückerstattet oder deren Rückerstattungzugesagt.

Bundesministerium der Verteidigung

38 Sicherheit der Informationstechnik im Rüstungsbereich

Die Vertraulichkeit, Integrität und Verfügbarkeit amtlichgeheimhaltungsbedürftiger Informationen war bei denWehrtechnischen Dienststellen der Bundeswehr nicht aus-reichend gewährleistet. Der Bundesrechnungshof stellteviele Schwachstellen bei der Planung, im Betrieb und beiden Kontrollen der zur Datenverarbeitung eingesetztenSysteme fest. Ursache war einerseits die Einführung vonInformationstechnik ohne ausreichende vorherige Kon-zeption. Andererseits wurden die Sicherheitsanforderun-gen im laufenden Betrieb wegen der Sorglosigkeit der Mit-arbeiter häufig nicht genügend beachtet. MangelsKontrollen fiel dies weder den Dienststellen selbst nochden übergeordneten Behörden auf.

Das Bundesministerium hat eine Reihe von Maßnahmeneingeleitet, um die Sicherheit zu verbessern. Diese wirkenjedoch allenfalls auf der Dienststellenebene und lassendie vorgesetzten Führungsebenen weitgehend unberück-sichtigt. Zudem werden sie dem notwendigen Schutz

GEHEIM eingestufter Daten noch nicht ausreichend ge-recht. Der Bundesrechnungshof erwartet daher vom Bun-desministerium weitere Anstrengungen, die noch beste-henden Mängel auf der Grundlage seiner Empfehlungenzeitnah und konsequent zu beseitigen.

39 Beschaffen von Informationstechnik in Wehrtechnischen Dienststellen der Bundeswehr

Die Informationstechnik für die Wehrtechnischen Dienst-stellen der Bundeswehr wurde in vielen Fällen unwirt-schaftlich oder nicht ordnungsgemäß beschafft. Hier-durch entstand dem Bund erheblicher finanziellerSchaden. Grundsätzliche Mängel stellte der Bundesrech-nungshof sowohl beim Bundesamt für Wehrtechnik undBeschaffung als auch in den nachgeordneten Behördenfest. Sie beruhten auf der fehlenden Planungssicherheitbezüglich der erforderlichen Haushaltsmittel, den unzu-reichenden Vorschriften im Rüstungsbereich und demnicht sachgerechten Vorgehen der Dienststellen vor Ort.

Das Bundesministerium hat begonnen, die Mängel mit ei-ner Reihe von Maßnahmen zu beheben. Während es imBereich der Vorschriften und Anweisungen teilweise be-reits konkrete Verbesserungen hat erzielen können, sindandere, teilweise grundlegende Probleme nach wie vorungelöst. Der Bundesrechnungshof drängt deshalb weiterdarauf, seine Empfehlungen zeitnah und konsequent um-zusetzen. Dies hätte einen an Wirtschaftlichkeit und Spar-samkeit ausgerichteten Umgang mit Informationstechnikbei den Wehrtechnischen Dienststellen der Bundeswehrzur Folge.

40 Nutzung von Kraftomnibussen in der Bundeswehr

Die Bundeswehr verfügte im Jahre 2000 über 2 200 han-delsübliche Kraftomnibusse mit einem Beschaffungswertvon rd. 500 Mio. DM. Dieser Bestand war überhöht. Esfehlte ein aktuelles Personentransportkonzept, das auchein schlüssiges Konzept zum Verwundetentransport imVerteidigungsfall einbezieht. Die Möglichkeiten der ma-teriellen Mobilisierungsergänzung waren nicht ausge-schöpft. Die Kraftomnibusse waren wenig ausgelastetund entsprechend teuer im Betrieb. Der gesamte Perso-nentransport mit Kraftomnibussen kostete jährlich über200 Mio. DM. Mit den verfügbaren Bestands- und Be-triebsdaten konnte die Bundeswehr ihre Personentrans-portflotte nicht sachgerecht bewirtschaften.

Der Bundesrechnungshof hat auf ein Einsparpotenzialvon mehr als 100 Mio. DM jährlich hingewiesen, wenndie Bestände an eigenen Kraftomnibussen auf das militärisch notwendige Maß zurückgeführt, die Mobili-sierungsergänzung verbessert und Transportaufgabenverstärkt an private Anbieter vergeben würden. Er hatdringend empfohlen, sämtliche Neubeschaffungen bis zurÜberarbeitung des Personen- und Verwundetentransport-konzepts auszusetzen.


Die Bundeswehr hat die Beschaffung von Kraftomnibus-sen für das Jahr 2001 ausgesetzt, einen umfassendenBestandsabbau eingeleitet und begonnen, das vom Bun-desrechnungshof aufgezeigte Einsparungspotenzial zu er-schließen.

41 Blockgarantie für das WaffensystemPanzerhaubitze 2000

Das bisher von der Bundeswehr angewandte Standard-verfahren, mit dem die Versorgung neu eingeführter Waf-fensysteme von Beginn der Nutzung an sichergestelltwerden soll (sog. Herstellung der Versorgungsreife), hattein der Vergangenheit zu Versorgungsproblemen und teu-ren Überbrückungslösungen geführt. Um diese Problemekünftig zu vermeiden, erprobt die Bundeswehr am Bei-spiel der Panzerhaubitze 2000 in einem Pilotprojekt„Blockgarantie“ ein neues Verfahren. Für eine Garan-tiezeit von fünfeinhalb Jahren und gegen Zahlung von rd. 500 Mio. DM übernimmt die Industrie die Risiken derAnfangsnutzung und garantiert der Truppe sofort einehohe Verfügbarkeit des neuen Waffensystems. Erst mitden Erfahrungen aus der Blockgarantiezeit sollen z. B. diefür die Versorgungsreife notwendigen Ersatzteilvorräteangelegt werden.

Der Bundesrechnungshof hat Mängel in der Vorbereitungund Durchführung des Pilotprojektes festgestellt. So er-rechnete die Bundeswehr in Teilbereichen Kostenvorteiledes neuen Verfahrens von rd. 100 Mio. DM; eine Ge-samtrechnung hätte dagegen gezeigt, dass die Blockga-rantie bis zu 200 Mio. DM teurer ist als das bisherige Ver-fahren. Zudem schränkte der Blockgarantievertrag dasNutzungsprofil der neuen Haubitze ein und enthielt un-vorteilhafte Preisvereinbarungen. Die Kontrollmöglich-keiten der Kosten und Leistungen waren für eine umfas-sende Bewertung des Pilotprojektes nicht ausreichend.

Das Bundesministerium vertritt die Auffassung, für einesachgerechte Bewertung des neuen Verfahrens sei es nochzu früh, und geht noch von – mittlerweile deutlich gerin-geren – Kostenvorteilen aus. Es hat jedoch zugesagt, einelückenlose Berechnung der Kosten und zum Ende derBlockgarantie eine umfassende Bewertung des Projektesvorzunehmen.

42 Verlängerung der Nutzungsdauer für dasgepanzerte Kettenfahrzeug M 113

Das Heer verfügt über rd. 3 300 gepanzerte Kettenfahr-zeuge M 113, die mittlerweile über 40 Jahre alt sind undseit Jahrzehnten wegen erheblicher Sicherheitsmängelnur mit Ausnahmegenehmigungen betrieben werden dür-fen. Auch der Panzerschutz war nicht mehr ausreichend.Da sich die Ablösung der M 113 durch einen neuen Fahr-zeugtyp verzögerte, sollte die Nutzungsdauer des vorhan-denen Bestandes um weitere 20 Jahre verlängert werden.Hierzu veranlasste das Heer Umrüstungen, die jedochtrotz ihrer Kosten von 180 Mio. DM nur Bruchteile des

Bedarfs abdeckten. Für die überwiegende Zahl der M 113blieben die Sicherheitsrisiken weiter bestehen.

Der Bundesrechnungshof hat gefordert, die Planungenzur Nutzungsdauerverlängerung grundlegend zu überar-beiten und deren gesamten Finanzbedarf offen zu legen.Er hat kritisiert, dass sich das Bundesministerium bei sei-ner Ablöseplanung für den M 113 nur auf ein Nachfolge-modell festgelegt hatte. Nach seiner Ansicht bieten sichAlternativen an, die dem tatsächlichen Bedarf eher ent-sprechen und zudem schneller und preisgünstiger zu be-schaffen sind. Eine entsprechend differenzierte Ablösungdes M 113 wäre um rd. 1,2 Mrd. DM kostengünstiger.

Das Bundesministerium will die Sicherheitsmängel anden nicht umgerüsteten M 113 weiter in Kauf nehmen, hataber eine Untersuchung zu Alternativen zum Nachfolge-modell GTK in Auftrag gegeben.

43 Sperr- und Sprengmittel des Heeres

Das Sperr- und Sprengmittelkonzept des Heeres stammtaus dem Jahre 1996 und wurde nicht kontinuierlich fort-geschrieben. Seitdem wurden mehr als 130 Mio. DM fürdie Entwicklung und Beschaffung von Sperrmitteln aus-gegeben und weitere 44 Mio. DM für die Kampfwertstei-gerung einer Panzerabwehrmine gefordert. Das Konzeptorientierte sich eher an den vorhandenen Beständen alsam aktuellen Bedarf, der sich durch die Änderung der si-cherheitspolitischen Rahmenbedingungen verringert hat-te. Zudem lagerten in den Heeresdepots unbrauchbareSperr- und Sprengmittel mit einem Gesamtbeschaffungs-wert von mehr als 25 Mio. DM. Die Aussonderung undVerwertung dieses überschüssigen oder unbrauchbarenBestandes dauerten zu lange, was Lagerhaltungskosten inMillionenhöhe verursachte. Der Bundesrechnungshof hateine beschleunigte Überarbeitung des Konzeptes ange-mahnt. Bis dahin sollte die Kampfwertsteigerung derPanzerabwehrmine ausgesetzt werden. Außerdem hat erempfohlen, die überhöhten bzw. unbrauchbaren Beständeso schnell wie möglich abzubauen.

Das Bundesministerium will den Empfehlungen zur Über-arbeitung des Konzeptes und zum Abbau überschüssigerBestände folgen. Die Kampfwertsteigerung der Panzer-abwehrmine will es jedoch ohne Unterbrechung weiter-verfolgen, da dadurch diese Mine räumresistenter und si-cherer vor unbeabsichtigter Auslösung werde.

44 Ausgaben für Uniformen

Zu Beginn der Wehrdienstzeit erhalten alle Wehrpflich-tigen neben ihrer Kampfbekleidung und -ausrüstung alsTeil der Friedenszusatzausstattung auch so genannte Tuch-uniformen (Dienst- und Ausgehuniformen aus grauem,schwarzem oder blauem Tuch mit entsprechenden Kopf-bedeckungen, Mänteln, Handschuhen, Schuhen, Hemdenusw.), deren Beschaffung und Bewirtschaftung jährlichrd. 20 Mio. DM kosten. Schon jetzt werden diese Tuch-uniformen nur noch in Ausnahmefällen getragen, oft so-gar ungenutzt zurückgegeben.


Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes sollten die an-gespannte Ausrüstungslage der Bundeswehr sowie die wei-tere Verkürzung und die Splittung der Wehrdienstzeit Anlasssein, die Vorgaben für die Ausstattung und Bevorratung mitTuchuniformen dem tatsächlichen Bedarf anzupassen.

45 Vorräte an Pflegemitteln und Zubehör für Schuhe

Eine Wehrbereichsverwaltung bevorratete handelsüblicheschwarze Schuhcreme in einer Menge, die einem Sechs-jahresbedarf für jeden Soldaten dieses Wehrbereichs ent-sprach. Ähnlich große Vorräte waren auch für weiteresSchuhzubehör angelegt, sodass auf grundsätzliche Män-gel in der Materialbewirtschaftung zu schließen war. Mitverbesserten Beschaffungsverfahren und stark verringer-ten Vorräten ließen sich Ausgaben in Höhe von mehrerenMillionen DM jährlich vermeiden.

Die Bundeswehr hat zugesagt, die Beschaffungs- undBevorratungsverfahren zu verbessern und die überhöhtenVorräte abzubauen. Sie will jedoch an der zentralen Be-wirtschaftung der handelsüblichen und schnell beschaff-baren Artikel festhalten.

46 Wirtschaftlichkeit des Betriebs derUnterstützungsschiffe der Marine

Die Marine unterhält zur Unterstützung der Flotte, fürAusbildungszwecke, für den Hafenbetrieb und die Lo-gistik so genannte Unterstützungsschiffe. Der Bedarf andiesen Schiffen hat sich aufgrund der Reduzierung derKampfeinheiten der Marine verringert. Der Bundesrech-nungshof hat die Wirtschaftlichkeit des Betriebs von 20 der derzeit 73 Unterstützungsschiffe geprüft und dabeifestgestellt, dass Auslastung und Betriebskosten des zumTeil überalterten Bestandes bisher nur unzureichend überwacht wurden. Auf seine Empfehlung sind inzwi-schen sechs der geprüften Schiffe außer Dienst gestelltworden, für weitere ist dies vorgesehen. Nach überschlä-giger Schätzung des Bundesrechnungshofes lassen sichdurch eine weitere Optimierung des Betriebs der Unter-stützungsschiffe, die die Marine nunmehr anstrebt, jähr-lich Kosten in zweistelliger Millionenhöhe einsparen.

47 Beschaffung von Außenbordmotoren für die Schlauchboote der Marine

Im September 1989 beschloss die Marine, die mit Benzinbetriebenen Außenbordmotoren für ihre Schlauchbootedurch Dieselmotoren zu ersetzen. Nachdem sich das Vor-haben über mehr als zehn Jahre hingezogen und Kostenvon über 4 Mio. DM verursacht hatte, erwiesen sich dieMotoren als ungeeignet für die vorgesehenen Einsatz-zwecke. Der Bundesrechnungshof hat dies insbesonderedarauf zurückgeführt, dass Erprobungen und ein Trup-penversuch nicht unter einsatznahen Bedingungen durch-geführt wurden.

Das Bundesministerium hat die Versäumnisse eingeräumtund Untersuchungen über andere Verwendungsmöglich-keiten eingeleitet. Nach Auffassung des Bundesrech-nungshofes sollte jedoch nur bei unabweisbarem Bedarfeine neue Einsatzoption begründet werden. ÜberzähligeMotoren sollten umgehend verwertet werden.

48 Gewährung einer Aufwandsentschädigung

Aufwandsentschädigungen in festen Beträgen dürfen seitdem Jahre 1998 nur noch gewährt werden, wenn aufgrundtatsächlicher Anhaltspunkte oder tatsächlicher Erhebun-gen nachvollziehbar ist, dass und in welcher Höhe dienst-bezogene finanzielle Aufwendungen typischerweise ent-stehen. Im Geschäftsbereich des Bundesministeriumskam auch nach der gesetzlichen Neuregelung eine Auf-wandsentschädigung in Höhe von insgesamt mindestens3,6 Mio. DM zur Auszahlung, ohne dass die gesetzlichenVoraussetzungen vorlagen.

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium auf-gefordert, die Zahlung der Aufwandsentschädigung un-verzüglich einzustellen. Gesetzliche Neuregelungen soll-ten unverzüglich nach Inkrafttreten umgesetzt werden.

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutzund Reaktorsicherheit

49 Informations- und Kommunikationstechnikim Bundesamt für Strahlenschutz

Die Informationstechnik des Bundesamtes für Strahlen-schutz wies eine zu große Systemvielfalt auf. Für Wartung,Pflege und Administration der Systeme sowie Schulungder Nutzer entstanden unnötig hohe finanzielle Aufwen-dungen. Für die Datenkommunikation betrieb das Bun-desamt drei voneinander unabhängige Weitverkehrsnetze,durch deren Zusammenführung jährlich rd. 1,8 Mio. DMeingespart werden können.

Das Integrierte Mess- und Informationssystem zur Über-wachung der Umweltradioaktivität (IMIS) war nicht be-nutzerfreundlich und störanfällig. Hardware-Wartung undSoftware-Pflege von IMIS verursachten vermeidbare Be-triebskosten von mehr als 2,5 Mio. DM jährlich.

Die veraltete Rechnertechnik, die zum Teil aus den Jahren1991 und 1992 stammt, führte zu technischen Problemen,die einen sicheren Betrieb von IMIS zunehmend infragestellten.

Veraltete Technik und mangelnde Nutzung des Anbie-terwettbewerbs hatten weit überhöhte Telekommunika-tionskosten zur Folge. Bei rd. 800 000 DM Jahresgrund-gebühren zahlte das Bundesamt Einzelgebühren wiePrivatkunden, die nur ein einziges Telefon besitzen.Durch die technisch mögliche Auswahl des jeweils güns-tigsten Netzbetreibers (Call-by-Call) hätte das Bundesamtauch bei den Gesprächsgebühren die Ausgaben um mehrals ein Drittel verringern können.


Bundesministerium für Familie, Senioren,Frauen und Jugend

50 Zuwendungen aus dem Kinder- undJugendplan des Bundes an einenJugendverband

Der rechtlich selbstständige Jugendverband einer berufs-ständischen Organisation erhielt in den Jahren 1993 bis2000 aus Mitteln des Kinder- und Jugendplans des Bundeszur Förderung der Jugendarbeit Zuwendungen in Höhe voninsgesamt rd. 4,5 Mio. DM. Der Verband machte in Anträ-gen und Verwendungsnachweisen vorsätzlich falsche An-gaben. Zum Beispiel gab er touristische Veranstaltungen alsförderfähige Jugendbegegnungen aus, indem er Pro-gramme mit erfundenen Inhalten vorlegte. In den Teilneh-merlisten führte er Personen auf, die nicht mitgereist waren.Nach den bei Stichprobenprüfungen getroffenen Feststel-lungen des Prüfungsamtes des Bundes Frankfurt am Mainhat der Verband rd. 353 000 DM nicht zweckentsprechendverwendet. Dem Bundesministerium fielen die Machen-schaften des Verbandes bei seinen Prüfungen nicht auf.

Das Prüfungsamt hat das Bundesministerium aufgefor-dert, die dem Jugendverband gewährten Zuwendungenwegen nicht ordnungsgemäßer Geschäftsführung in vollerHöhe zurückzufordern und Strafanzeige zu erstatten.Außerdem hat es die Wirksamkeit des verwaltungsseitigenPrüfungsverfahrens bezweifelt, wenn solch nachhaltigeVerstöße bei den Verwendungsnachweisprüfungen nichtaufgedeckt werden. Der Bundesrechnungshof hat sichdem angeschlossen.

Das Bundesministerium hat inzwischen Strafanzeige er-stattet. Es hat zudem angekündigt, dass im Vergleichs-wege ein Teil der zweckwidrig verwendeten Mittelzurückgezahlt werde, gleichzeitig jedoch eine Fortset-zung der Jugendarbeit im Bereich der betroffenen Orga-nisation sichergestellt werden könne.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das Bundesminis-terium künftig den zweckentsprechenden Mitteleinsatzdurch eingehende Prüfungen sicherstellt. Das Bundesmi-nisterium sollte darüber hinaus unverzüglich Vorstellun-gen entwickeln, wie die Vergabe von Zuwendungen unddie eingehende Prüfung der Verwendung mit dem vor-handenen Personal bewerkstelligt werden kann.

Bundesministerium für Bildung und Forschung

51 Beschaffungswesen bei der Fraunhofer-Gesellschaft zur Förderung der angewandten Forschung e.V.

Das Bundesministerium ist für den zweckentsprechendenund wirtschaftlichen Einsatz der Zuwendungen verant-wortlich, die es Dritten zur Erfüllung bestimmter Zweckegewährt. Es hat hingenommen, dass eine aus seinemHaushalt mit rd. 500 Mio. DM jährlich geförderte For-

schungseinrichtung in nicht unerheblichem Umfang ge-gen zuwendungsrechtliche Vorgaben, insbesondere gegenBeschaffungsvorschriften, verstoßen hat.

Das Bundesministerium hat der Forschungseinrichtungdie zuwendungsrechtlichen Bestimmungen nachhaltig zuverdeutlichen und durch eindeutige Vorgaben sowie ört-liche Prüfungen auf ein ordnungsgemäßes und wirt-schaftliches Verhalten hinzuwirken.

52 Evaluierungsberichte über die Institute derMax-Planck-Gesellschaft zur Förderungder Wissenschaften e.V.

Das Bundesministerium gewährt einer Forschungseinrich-tung jährlich Zuwendungen in dreistelliger Millionenhöhezur Förderung der Spitzenforschung. Die Forschungsein-richtung lässt ihre Institute regelmäßig zum Zwecke derRechenschaftslegung über den sinnvollen und wirtschaftli-chen Mitteleinsatz von anerkannten Wissenschaftlernbegutachten. Die Gutachterberichte liefern zudem wesent-liche Erkenntnisse über künftige, den Zielen der For-schungseinrichtung entsprechende Forschungsfelder.

Das Bundesministerium wertet die Gutachterberichte imGegensatz zu den Untersuchungen über andere Forschungs-einrichtungen nicht aus, obwohl es für den zweckentspre-chenden und wirtschaftlichen Einsatz der Zuwendungenverantwortlich ist.

53 Einsatz von Informationstechnik beiGroßforschungseinrichtungen

Das Bundesministerium gewährt den so genannten Groß-forschungseinrichtungen jährlich Zuwendungen in Höhevon rd. 2,6 Mrd. DM. Es ist für den ordnungsgemäßen undwirtschaftlichen Einsatz dieser Mittel verantwortlich.

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass Großfor-schungseinrichtungen erheblich gegen die Vorgaben fürdie Beschaffung von Gütern und Leistungen verstoßenund damit zugleich die Grundsätze der Ordnungsmäßig-keit und Wirtschaftlichkeit verletzt haben. Zudem sindvermeidbare Ausgaben für den Einsatz von Beratungsun-ternehmen entstanden.

Das Bundesministerium hat sich durch Prüfungen vor Ortdavon zu überzeugen, dass seine Vorgaben zur Besei-tigung der Mängel umgesetzt werden.

Allgemeine Finanzverwaltung

54 Steuerliche Behandlung einer Gruppeverbundener Unternehmungen

Der Bundesrechnungshof hat die steuerliche Behandlungund die Zusammenarbeit der Finanzbehörden bei einerländerübergreifend tätigen Gruppe von Unternehmungen


geprüft. Die Besteuerung der zu dieser Gruppe gehörendenUnternehmungen hat sich als besonders unzulänglich undfehlerhaft erwiesen. Die Finanzämter haben erheblicheSchwierigkeiten die Unternehmungen steuerlich zu erfas-sen, deren Verknüpfungen zu erkennen und die steuer-pflichtigen Gewinne zu ermitteln. Der Bundesrechnungs-hof hat Fallgestaltungen festgestellt, die den Verdacht nahe legen, dass Einnahmen gegenüber den Finanzämternnicht erklärt und Betriebsausgaben zu Unrecht geltendgemacht wurden, um die Gewinne der Unternehmungenverdeckt an die im Ausland ansässige Mutterorganisationabzuführen.

Der Bundesrechnungshof hält einen umfassenden Erfah-rungs- und Informationsaustausch zwischen den beteilig-ten Behörden für erforderlich und hat hierfür Vorschlägeunterbreitet.

55 Steuerliche Behandlung der von den Sozialkassen des Baugewerbes ge-zahlten Urlaubsentschädigungen

Die Sozialkassen der Bauwirtschaft haben die Aufgabe,bestimmte tarifvertraglich vereinbarte Ansprüche der Ar-beitnehmer des Baugewerbes zu erfüllen. Dazu gehörenauch Ansprüche auf Entschädigung für nicht genomme-nen Urlaub. Steuerrechtlich stellen die Entschädigungs-leistungen der Sozialkassen für nicht genommenen Ur-laub Lohnzahlungen Dritter an Arbeitnehmer dar. DieEmpfänger der Entschädigungen müssen die erhaltenenLeistungen ihren Finanzämtern im Rahmen der Veranla-gung zur Einkommensteuer als Einkünfte aus nicht selbst-ständiger Arbeit erklären.

Der Bundesrechnungshof hat den Umfang und die steuer-liche Erfassung der Entschädigungszahlungen für nichtgenommenen Urlaub der drei größten Sozialkassen desBaugewerbes geprüft. Nach den Ergebnissen der Prüfunghatte nur rund jeder zwanzigste Arbeitnehmer die steuer-pflichtigen Beträge erklärt. Trotz aufwendiger Kontroll-verfahren der Finanzämter sind dadurch im Zeitraum derJahre 1992 bis 1998 Einkommensteuern in Höhe von 160 Mio. DM ausgefallen. Weitere 250 Mio. DM Ein-kommensteuern konnten die Finanzämter nur – teilweiseerheblich – verspätet und unter hohem Zeit- und Ar-beitsaufwand festsetzen. Dadurch entstanden dem BundZinsausfälle in zweistelliger Millionenhöhe. Der Bundes-rechnungshof empfiehlt, die Sozialkassen gesetzlich zuverpflichten, von den Entschädigungsleistungen eine pau-schalierte Lohnsteuer einzubehalten, die auf die Einkom-mensteuerschuld des Arbeitnehmers angerechnet werdenkann.

56 Außenprüfung bei der Versicherungsteuer

Der Bundesrechnungshof hatte im Jahre 1994 festgestellt,dass das Bundesministerium der Finanzen (Bundesmi-nisterium) die Bundesaufsicht bei der von den Ländern er-hobenen Versicherungsteuer nicht hinreichend ausübte.

Durch unzulängliche Versicherungsteuer-Außenprüfun-gen bei der Mehrzahl der Länder waren dem Bund erheb-liche Einnahmeausfälle entstanden. Zudem war die gleich-mäßigkeit der Besteuerung nicht mehr gewährleistet.

Die aktuelle Prüfung im Bereich Versicherungsteuer-Außenprüfung hat erneut schwerwiegende Mängel offen-bart.

Diese Mängel beruhen im Wesentlichen darauf, dass dasBundesministerium seine Sachverantwortung nicht wahr-nahm. Der Personalbedarf bei der Außenprüfung der Ver-sicherung- und Feuerschutzsteuer wurde nicht zutreffendberechnet und seit Jahren nicht den tatsächlichen Erfor-dernissen angepasst. Das Bundesministerium stellte keineflächendeckende Außenprüfung sicher und nahm prü-fungsfreie Räume sowie eine personelle Unterbesetzungtatenlos hin.

Das Bundesministerium machte von seinen Mitwirkungs-rechten keinen Gebrauch. Das Bundesamt für Finanzen(Bundesamt) beteiligte sich in keinem Fall an einer Versi-cherungsteuer-Außenprüfung in den Ländern. Es nahmseine koordinierenden Aufgaben nicht wahr und arbeitetemit den Versicherungsteuer-Fachprüfern in den Ländernnicht zusammen.

Die Mängel haben zu Steuerausfällen in Millionenhöhe ge-führt. Die Rechtzeitigkeit, Vollständigkeit, Gesetzmäßigkeitund Gleichmäßigkeit der Steuererhebung bei der Versiche-rungsteuer sind nicht gewährleistet. Aus der ungleichen Be-handlung der Marktteilnehmer in den verschiedenen Län-dern ergeben sich Wettbewerbsverzerrungen.

Das Bundesministerium wird aufgefordert, seine Auf-sichtsrechte im Bereich der Steuerauftragsverwaltungkonsequent wahrzunehmen. Es sollte insbesondere qua-litative Maßstäbe für den Verwaltungsvollzug vorgebenund ggf. auch das Mittel der korrigierenden Weisungeinsetzen. Das Bundesministerium sollte alle betroffe-nen Länder und das Bundesamt dazu anhalten, schnellst-möglich eine ordnungsgemäße und hinreichend wirksameAußenprüfung zu gewährleisten.

57 Besteuerung des Blutspendediensteseines Wohlfahrtsverbandes

Die Blutspendedienste der Landesverbände eines Wohl-fahrtsverbandes betreiben bei der Verarbeitung von Blutzu Arzneimitteln und deren Verkauf grundsätzlich steu-erpflichtige wirtschaftliche Geschäftsbetriebe. Im Rah-men einer Untersuchung der steuerlichen Behandlungder Blutspendedienste durch den Bundesrechnungshofhat das Finanzministerium des Landes Nordrhein-West-falen seinen Mitwirkungspflichten nicht genügt und ge-genüber dem Bundesministerium trotz mehrfacher Auf-forderung nahezu fünf Jahre lang keine Stellungnahmeabgegeben. Es hat die für die Bearbeitung zuständigenBehörden vom Prüfungsergebnis des Bundesrechnungs-hofes des Jahres 1996 erst im April des Jahres 2001 inKenntnis gesetzt.


Hierdurch sind Mängel in der weiteren Bearbeitung desSteuerfalles aufgetreten. Der Bundesrechnungshof hat dasBundesministerium gebeten, eine zügige Besteuerung desBlutspendedienstes entsprechend den bundeseinheitli-chen Vorgaben in geeigneter Weise sicherzustellen.

58 Besteuerung der Leistungen ausKapitallebensversicherungen in den neuen Ländern

Erträge aus Lebensversicherungen sind steuerfrei, wenndas Versicherungsverhältnis bestimmten Anforderungengenügt. Werden die Ansprüche aus der Versicherung je-doch zur Tilgung oder Sicherung von Krediten verwendet,kann dies schädlich in Bezug auf die Steuerfreiheit dieserErträge sein. Hierzu hat der Gesetzgeber eine Fülle vonsteuerlichen Ausnahmetatbeständen erlassen.

Der Bundesrechnungshof untersuchte im Jahre 2000 inden neuen Ländern die Besteuerung von Leistungen ausKapitallebensversicherungen. Er sah dazu insgesamt rd. 300 Einzelfälle ein. Nur in einem der Fälle waren diePrüfungshandlungen des Finanzamtes ausreichend. In al-len übrigen Fällen nahmen die Finanzämter keine oderunzureichende Überprüfungen vor. Die Steuerakten ent-hielten jedoch zahlreiche Hinweise darauf, dass die Ver-wendung der Lebensversicherungsansprüche einer Steu-erfreiheit entgegen stand.

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium da-rauf hingewiesen, dass den Bediensteten in den neuen Län-dern die Rechtskenntnis bei der Besteuerung der Leistun-gen aus Kapitallebensversicherungen fehlt. Dies war ausvielen Aktenvermerken sowie der regelmäßig nicht zeit-nahen oder nicht sachgerechten Bearbeitung derAnzeigenüber die Verwendung von Lebensversicherungsan-sprüchen zu ersehen. InAnbetracht der Bedeutung der ein-gesehenen Steuerfälle führt dies allein in den neuen Län-dern zu Steuerausfällen in Millionenhöhe. Daneben ist derBundesrechnungshof der Auffassung, dass die geschaffe-nen steuerlichen Ausnahmetatbestände so vielfältig sind,dass die Finanzämter deren Umsetzung – auch unter zeit-lichen Gesichtspunkten – nicht sicherstellen können.

Bundeseisenbahnvermögen

59 Jahresabschluss 2000 des Bundes-eisenbahnvermögens

Der weitere Finanzbedarf des Bundeseisenbahnvermö-gens hängt wesentlich davon ab, in welcher Höhe es Erlöseaus der Verwertung des Immobilienbestandes erzielenkann. Das ursprünglich verfolgte Konzept der Einzelver-marktung nicht bahnnotwendiger Immobilien schien dieerwarteten Erlöse nicht erbringen zu können. Ein neuesVerwertungskonzept stellt deshalb nicht mehr auf die Er-löse aus der Veräußerung einzelner Immobilien, sondern

von Anteilen an einer Immobiliengesellschaft (PropertyCompany) ab. Um zutreffend über die künftige Verwer-tungsentwicklung Rechnung legen zu können, muss derJahresabschluss des Bundeseisenbahnvermögens die bis-herigen Geschäftsvorfälle sachgerecht abbilden. Die Ver-wertungsgesellschaft erfüllt ihre vertraglichen Verpflich-tungen gegenüber dem Bundeseisenbahnvermögen jedochnicht, einzelobjektbezogen den Verkaufserlösen die Auf-wendungen gegenüberzustellen. Der Bundesrechnungshofhält es für erforderlich, dass das Bundesministerium fürVerkehr, Bau- und Wohnungswesen (Bundesministerium)die Verwertungsgesellschaft über die Deutsche Bahn AGauffordert, ihren vertraglichen Verpflichtungen gegenüberdem Bundeseisenbahnvermögen nachzukommen und da-rüber hinaus die bisher festzustellenden Vermarktungs-hemmnisse auszuräumen.

Den finanziellen Risiken für die Personalkostenerstat-tung, die sich aus dem Abschluss neuer Haustarife bei derDeutschen Bahn AG ergeben, will das Bundesministe-rium durch die sorgsame Beobachtung der Entwicklungund ggf. durch Verhandlungen mit der Deutschen BahnAG über eine Änderung der Personalkostenerstattung ent-gegenwirken.

Bundesanstalt für Arbeit

60 Freie Förderung gemäß § 10 Drittes BuchSozialgesetzbuch

Das Dritte Buch Sozialgesetzbuch ermöglicht den Ar-beitsämtern in § 10, die gesetzlich geregelten Arbeitsför-derungsleistungen durch freie Leistungen der aktiven Ar-beitsförderung zu erweitern. Die Arbeitsämter können fürdiese eigenverantwortlich entwickelten Ermessensleis-tungen bis zu 10 % der im Eingliederungstitel enthaltenenMittel (Veranschlagung in den Haushaltsjahren 2000 und2001 jeweils 27,8 Mrd. DM) einsetzen. Die Bundesanstalthat die verwaltungsmäßige Abwicklung der Freien För-derung nicht geregelt, um die Gestaltungsspielräume derArbeitsämter nicht einzuschränken.

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass die Ar-beitsämter bei der Abwicklung von Vorhaben der FreienFörderung mit Maßnahmecharakter, die auf eine unmit-telbare Eingliederung von Arbeitslosen in den regulärenArbeitsmarkt ausgerichtet waren, Wirtschaftlichkeits-gesichtspunkte nicht hinreichend berücksichtigten und gegen haushaltsrechtliche Vorgaben verstießen. Er hatferner beanstandet, dass die Bundesanstalt keine ausrei-chende Übersicht über das Fördergeschehen hat.

61 Verwaltungsschulen der Bundesanstaltfür Arbeit

Die 12 Verwaltungsschulen der Bundesanstalt für Arbeitsind insgesamt nur zu 79 % ausgelastet; dies entspricht


freien Kapazitäten von rd. 220 Internatsplätzen. Die Bun-desanstalt könnte diese Überkapazität um 59 Plätze re-duzieren, wenn sie die kleinste und am wenigsten wirt-schaftlich betriebene Verwaltungsschule in Geretsriedschließen würde.

Die hauptamtlichen Lehrkräfte der Bundesanstalt unter-richten durchschnittlich rd. 12 Stunden pro Woche. EineRegelung über den Umfang der Lehrverpflichtung bestehtnicht. Für vergleichbare Lehrkräfte an den Verwaltungs-schulen der Bundeswehr ist eine Lehrverpflichtung von 24 Unterrichtsstunden festgelegt. Die Bundesanstaltkönnte eine beträchtliche Anzahl von Stellen für Lehr-kräfte einsparen, wenn sie eine Lehrverpflichtung glei-chen Umfanges vorgeben würde.

Während die Lehrkräfte der Bundeswehrverwaltungs-schulen in die Besoldungsgruppen A 11 oder A 12 ein-gestuft sind, befinden sich die Lehrkräfte des gehobenenDienstes bei der Bundesanstalt in der BesoldungsgruppeA 13.

Der Bundesrechnungshof hat von der Bundesanstalt ge-fordert, die Verwaltungsschule Geretsried zu schließenund die Besserstellung ihrer Lehrkräfte aufzugeben. Nachder Prüfung des Bundesrechnungshofes leitete die Bun-desanstalt keine konkreten Schritte ein, die festgestelltenBeanstandungen zu beseitigen.

62 Hinnahme unkorrekter Abrechnungenvon Trägern der Berufsausbildung durch die Fachaufsicht

Träger von Maßnahmen für die berufliche Ausbildung be-nachteiligter Jugendlicher konnten von der Bundesanstaltfür Arbeit Zuschüsse für ihre Aufwendungen erhalten.Dazu gehörten die Ausgaben für das Ausbildungsperso-nal. Die Träger durften nach einer Vereinbarung mit denArbeitsämtern eines Landesarbeitsamtsbezirks die Auf-wendungen pauschaliert unter der Voraussetzung abrech-nen, dass ihnen überhaupt Aufwendungen entstanden waren.

Einzelne Träger berechneten pauschal nicht entstandeneAufwendungen für Ausbilder in Betrieben. Die Arbeits-ämter zahlten ihnen für vier Ausbildungsjahre zu Unrecht5,3 Mio. DM. Nach Aufdeckung der Überzahlungen wiesdie Hauptstelle der Bundesanstalt die Arbeitsämter an,von Rückforderungen abzusehen, weil die Träger Ver-trauensschutz beanspruchen könnten. Einer der Träger er-hielt auf Weisung der Hauptstelle für zwei nachfolgendeAusbildungsjahre weitere 301 000 DM, obwohl er auchdiese Aufwendungen nicht belegt hatte.

Die Hauptstelle trat dem unkorrekten Verhalten der Trägernicht oder nur unzureichend entgegen. Sie unterband da-rüber hinaus die Bemühungen einzelnerArbeitsämter, denSchaden zu begrenzen und Rückforderungen geltend zumachen. Die Frage des Vertrauensschutzes stellte sichnicht, da die Träger wussten, unter welchen Vorausset-

zungen ihnen eine Erstattung ihrer Aufwendungen zu-stand.

63 Gewährung von Kurzarbeitergeld an Arbeitnehmer in einer betriebsorga-nisatorisch eigenständigen Einheit

Betriebe, die von schwerwiegenden Strukturveränderun-gen betroffen sind, können die auf den entbehrlich ge-wordenen Arbeitsplätzen beschäftigten Arbeitnehmer ineiner so genannten betriebsorganisatorisch eigenständi-gen Einheit zusammenfassen, dort auf Kurzarbeit setzenund für sie Kurzarbeitergeld erhalten, wenn dadurch diesofortige Entlassung der Arbeitnehmer vermieden wird.Kurzarbeitergeld wird gewährt, wenn für mindestens einDrittel der in der betriebsorganisatorisch eigenständigenEinheit zusammengefassten Arbeitnehmer Arbeit aus-fällt.

Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften, diedie Aufgaben von betriebsorganisatorisch eigenständigenEinheiten übernahmen, überführten mehr als zwei Drittelder aus dem bisherigen Betrieb ausgeschiedenen und beiihnen zusammengefassten Arbeitnehmer in Zweitarbeits-verhältnisse bei einer wirtschaftlich mit ihnen verbunde-nen Gesellschaft. Diese setzte die Arbeitnehmer wiederin ihrem bisherigen Betrieb ein. Die Arbeitsämter ge-währten den Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesell-schaften für die bei ihnen verbliebenen ArbeitnehmerKurzarbeitergeld, obwohl deren Zahl weniger als einDrittel der dort insgesamt zusammengefassten Arbeit-nehmer betrug. Nach Auffassung der Arbeitsämtergenügte es, dass auf den Arbeitsplätzen in den Beschäfti-gungs- und Qualifizierungsgesellschaften die Arbeitüberwiegend ausfiel.

In anderen Fällen prüften die Arbeitsämter nicht, wie vieleArbeitnehmer sich in der betriebsorganisatorisch eigen-ständigen Einheit befanden und für wie viele dort Arbeitausfiel. Sie zahlten entgegen den gesetzlichen Vorschrif-ten auch dann Kurzarbeitergeld, wenn Arbeitnehmer zwi-schen der betriebsorganisatorisch eigenständigen Einheitund dem vollarbeitenden Betrieb hin und her wechselten.

Die Verfahrensweise der Arbeitsämter ließ das gesetzlicheDrittelerfordernis ins Leere laufen. Um Wettbewerbsver-zerrungen zu vermeiden, hätten sie die für den Anspruchauf Kurzarbeitergeld maßgeblichen Tatsachen feststellenmüssen.

64 Aufbau eines „User-Help-Desk“

Seit dem Jahre 1998 lässt die Bundesanstalt für Arbeiteinen „User-Help-Desk“ von einem Unternehmen betrei-ben, durch den über 80 000 Anwender verschiedener IT-Verfahren bei Problem- oder Fehlerfällen unterstütztwerden sollen.

Obwohl der zentral in Nürnberg arbeitende „User-Help-Desk“ ab dem Jahre 2002 von eigenen Mitarbeitern über-nommen werden sollte, wurde der bestehende Vertrag


ohne Ausschreibung bis Ende des Jahres 2003 verlängert.Inwieweit ein Eigenbetrieb kostengünstiger gewesenwäre, hat die Bundesanstalt vor Abschluss und Verlänge-rung des Vertrages nicht untersucht.

65 IT-Verfahren „Computerunterstützte Leistungsgewährung Arbeitslosen-geld/Arbeitslosenhilfe/Unterhalts-geld im Zentralamt“

Der Zustand eines seit über 30 Jahren zur Berechnung undAuszahlung von Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe undUnterhaltsgeld eingesetzten IT-Verfahrens der Bundesan-stalt für Arbeit, mit dem ein Finanzvolumen von jährlichrd. 90 Mrd. DM abgewickelt wird, ist schon seit Jahrenäußerst unbefriedigend. Es wird nach neuesten Planungennoch lange betrieben werden müssen, ohne dass hinrei-chend klar ist, wie seine Zuverlässigkeit gewährleistetwerden kann.

Die Bundesanstalt sollte eine umfassende Risikoanalysedurchführen und vorsorgliche Maßnahmen treffen, die beiauftretenden Problemen den größtmöglichen Schutz ge-währleisten. In Anbetracht der zeitlich begrenzten Rest-laufzeit des Verfahrens sollte sie auch ein Outsourcing derunabdingbaren Modernisierungsarbeiten und der voraus-gehenden Risikobetrachtungen in die Überlegungen ein-beziehen.

Deutsche Bundesbank

66 Baumaßnahmen der Deutschen Bundes-bank und der Landeszentralbanken

Die Deutsche Bundesbank (Bundesbank) hat in denzurückliegenden Jahren neue Gebäude für Zweiganstalten– vor allem in den neuen Bundesländern – für rd. 1,5 Mrd.DM bauen lassen. Der Bundesrechnungshof hat festge-stellt, dass die Bundesbank einen hohen gestalterischenAnspruch an ihre Gebäude stellt und damit hohe Baukostenbewirkt. Er hat dazu festgestellt, dass die Bundesbank fürihre Baumaßnahmen von hohen Baukostenrichtwertenausgeht, die die Baukosten nicht vollständig erfassen.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, das Baupro-gramm und die Raumplanung für Zweiganstaltenfortwährendzuüberprüfen,dieKostenrichtwertezusenkenund „Kostenbudgets“ für Baumaßnahmen einzuführen.

Die Bundesbank hat erklärt, sie habe neuere Entwick-lungen in der Kreditwirtschaft und innerhalb der Bun-desbank in die Planung künftiger Baumaßnahmen einbezogen. Noch nicht abgeschlossene Teile des Bau-programms wolle sie überprüfen. Ferner wolle sie die Kos-tenrichtwerte senken; ob in dem vom Bundesrechnungs-hof vorgeschlagenen Ausmaß, werde sie überprüfen. DieAnregung, einen Gesamtkostenrichtwert als „Budget“ an-zusetzen, werde sie aufgreifen.

Bundeskanzler und Bundeskanzleramt

67 Wirtschaftlichkeit von Baumaßnahmender Stiftung Preußische Schlösser und Gärten Berlin-Brandenburg in Potsdam

Seit dem Jahre 1991 fördern der Bund und die LänderBerlin und Brandenburg die in Potsdam ansässige Stif-tung Preußische Schlösser und Gärten Berlin-Branden-burg durch institutionelle Zuwendungen.

Der Stiftung stehen jährlich 20 bis 25 Mio. DM zur Verfü-gung, um die ihr übertragenen Schlösser und Gärten bau-lich zu unterhalten, zu sanieren und zu restaurieren. In denJahren bis 2000 führte sie Teil-Baumaßnahmen in ihrenLiegenschaften mit Kosten von mehr als 150 Mio. DMdurch, ohne vorher deren Zustand grundlegend untersuchtund ohne den Sanierungsbedarf erfasst zu haben. So ist das

Neue Palais im Park Sanssouci nach zehnjähriger Bauzeitnicht vollständig und mit Erfolg saniert, vielmehr sindnoch weitere Sanierungsmaßnahmen mit Kosten in zwei-stelliger Millionenhöhe erforderlich.

Die vom Bundesrechnungshof angeregten Maßnahmender Zuwendungsgeber lassen erwarten, dass die Stiftungihre Baumaßnahmen künftig wirtschaftlich planen undausführen wird.

Bundesministerium des Innern

68 Zuwendungen für Suchdienstaufgaben

Auf der Grundlage von Vereinbarungen aus den Jahren1958 und 1961 finanzierte das Bundesministerium überJahrzehnte Suchdienstaufgaben verschiedener Einrich-tungen. Die Zuwendungen beliefen sich noch im Haus-haltsjahr 2000 auf nahezu 39 Mio. DM.

Teil III



Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass die Verein-barungen rechtlich wie tatsächlich nicht mehr den ver-änderten Umständen entsprachen. Aufgrund der zwi-schenzeitlich eingetretenen politischen Entwicklungen inOst- und Südosteuropa hatten sich zudem die Aufgabeninhaltlich erheblich verändert. Die Aufgabenwahrneh-mung war deshalb nicht transparent und die Notwendig-keit des Einsatzes von Bundesmitteln konnte nicht beur-teilt werden.

Auf Anregung des Bundesrechnungshofes hat das Bun-desministerium inzwischen neue Suchdienstvereinbarun-gen abgeschlossen.

69 Unfallfürsorge nach dem Beamten-versorgungsgesetz

Nach einem Dienstunfall erhalten Beamte und ihre Hin-terbliebenen Unfallfürsorge nach dem Beamtenversor-gungsgesetz. Dabei handelt es sich z. B. um die Erstattungvon Sachschäden und der Kosten eines Heilverfahrens so-wie die Gewährung von Unfallruhegehalt und Unfallent-schädigung. Die Leistungen des Bundes für Unfallfür-sorge betrugen in den Jahren 1999 und 2000 jeweils über15 Mio. DM.

Der Bundesrechnungshof stellte eine Vielzahl vonMängeln bei der Untersuchung der Unfallereignisse,der Prüfung beantragter Leistungen und bei der Gel-tendmachung von Regressansprüchen gegenüber Drit-ten fest. Folgen der festgestellten Mängel waren unbe-gründete und falsche Entscheidungen sowie damitverbundene vermeidbare Ausgaben bzw. Einnahmever-luste.

Die Ressorts haben die Empfehlungen des Bundesrech-nungshofes zur Verbesserung der Qualität des Verwal-tungshandelns bei der Unfallfürsorge aufgegriffen undden ihnen unterstehenden Behörden zur Umsetzung über-sandt.

70 Reisekosten für Fortbildungs-veranstaltungen

Der Bundesrechnungshof hat mit Unterstützung durchPrüfungsämter des Bundes Reisekosten für Fortbildungs-veranstaltungen und Tagungen geprüft. Er stellte u. a. fest,dass die für die Lehrgangsplanung und -durchführung zu-ständigen Bediensteten das vom Bundesministerium derFinanzen veröffentlichte Gesamtverzeichnis bundeseige-ner und vom Bund geförderter Einrichtungen mit Unter-kunfts- und/oder Verpflegungsbereich häufig nicht kann-ten. Einige Stellen nutzten für die Unterbringung derLehrgangsteilnehmer immer noch nicht die vom eigenenoder von anderen Ressorts aufgelegten Hotelverzeich-nisse. Wenn am Veranstaltungsort kein Vertragshotel exis-tierte, wurden vielfach keine Vergleichsangebote einge-holt. Die für ein Angebot ausgewählten Hotels warennicht die preisgünstigsten. Eingeholte Angebote waren

wegen des unterschiedlichen Leistungsumfangs nicht ver-gleichbar.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, alle Möglichkei-ten zur Verminderung der Reisekosten zu nutzen.Die Ressorts haben zugesagt, die Anregungen umzusetzen.

Bundesministerium der Finanzen

71 Verwendung von Stellen der ehemaligenVorprüfung

Aus der Neugestaltung der externen Finanzkontrolle zum1. Januar 1998 verblieben den Bundesressorts bis auf wei-teres insgesamt 185 Planstellen/Stellen zum Aufbau inter-ner Steuerungs- und Kontrollinstrumente. Der Bundes-rechnungshof hat im Jahre 2000 die Konzepte der Ressortszum Aufbau dieser Instrumente geprüft. 51,5 Planstel-len/Stellen wurden nicht entsprechend der Zweckbestim-mung eingesetzt oder waren aus sonstigen Gründen nichtmehr erforderlich.

Der Haushaltsausschuss hat einen entsprechenden Berichtdes Bundesrechnungshofes in der Sitzung vom 16. No-vember 2000 zur Kenntnis genommen. Den Empfehlun-gen des Bundesrechnungshofes folgend sind die Stel-leneinsparungen zum Teil bereits vollzogen worden. DerRest wird bis spätestens zum 31. Dezember 2001 wirk-sam. Dies hat Minderausgaben in Höhe von jährlich mehrals 5 Mio. DM zur Folge.

72 Geldversorgung von Zuwendungs-empfängern

Zuwendungen dürfen nur insoweit und nicht eher ausge-zahlt werden, als sie voraussichtlich innerhalb von zweiMonaten nach Auszahlung für fällige Zahlungen benötigtwerden. Das sieht das herkömmliche Auszahlungsverfah-ren vor. In geeigneten Fällen soll der Empfänger der Zu-wendung im Rahmen eines so genannten Abrufverfahrensermächtigt werden, die Zuwendung zum Zeitpunkt seineskonkreten Bedarfs bei der Kasse abzurufen. Er erhält danndie Zuwendungsmittel erst am Tage des tatsächlichen Be-darfs und in der genau benötigten Höhe ausgezahlt.

Der Bundesrechnungshof hat im Jahre 1999 bei drei Bun-desministerien geprüft, ob das Abrufverfahren mehr alsbisher genutzt werden kann. Er hat festgestellt, dass dieRessorts das Abrufverfahren nur in geringem Umfang an-wandten.

Der Bundesrechnungshof hat die Ressorts daher auf-gefordert zu prüfen, ob man den Kreis der am Abrufver-fahren teilnehmenden Zuwendungsempfänger über dasbisherige Maß hinaus erweitern kann. Wegen der grund-sätzlichen Bedeutung der Angelegenheit hat er das Bun-desministerium gebeten, eine mit allen Ressorts abge-stimmte Auffassung zum Einsatz des Abrufverfahrensherbeizuführen.


Das Bundesministerium hat mitgeteilt, die Ressorts hättendie Anregung des Bundesrechnungshofes mehrheitlich positiv gesehen. Inzwischen seien weitere geeignete Zu-wendungsempfänger an das Abrufverfahren angeschlos-sen worden. Es werde prüfen, inwieweit das Abrufverfah-ren nutzerfreundlicher ausgestaltet werden könne und diedem Verfahren zugrunde liegende Abrufrichtlinie über-arbeitet werden müsse.

Der Bundesrechnungshof wird zu gegebener Zeit prüfen,welche Erfahrungen die Ressorts mit der überarbeitetenAbrufrichtlinie gemacht haben.

Bundesministerium für Verbraucherschutz,Ernährung und Landwirtschaft

73 Stellung und Aufgaben der Landwirt-schaftlichen Rentenbank

Die Landwirtschaftliche Rentenbank (LR) wurde im Jahre1949 als Anstalt des öffentlichen Rechts mit der Aufgabeerrichtet, die Landwirtschaft durch günstige Kredite zu fördern. Die seither im Wesentlichen unverändertenRechtsgrundlagen für den Aufgabenkreis der Bank sowiefür ihre Organisationsstruktur und die öffentliche Aufsichtbedürfen in mehreren Bereichen einer Anpassung an neueGegebenheiten in der Landwirtschaft sowie an neue recht-liche und wirtschaftliche Rahmenbedingungen.

Der Bundesrechnungshof hat im Wege einer Beratung der zuständigen Ressorts (Bundesministerium für Ver-braucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft sowieBundesministerium der Finanzen) empfohlen, den gesetz-lichen Aufgabenkatalog der LR unter dem Gesichtspunkteiner Stärkung ihres Profils als Förderbank zu aktualisie-ren. Er hat sich ferner dafür ausgesprochen, das derzeitigeAufsichtssystem (Aufsicht durch einen Kommissar derBundesregierung) zu reformieren und Vertreter des Bun-des in den Verwaltungsrat der Bank zu entsenden.

Das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernäh-rung und Landwirtschaft ist der Empfehlung des Bundes-rechnungshofes, das Errichtungsgesetz der Bank zu no-vellieren, gefolgt und hat einen Referentenentwurfvorgelegt, der den Vorschlägen des Bundesrechnungs-hofes weitgehend Rechnung trägt. Der Bundesrechnungs-hof erwartet, dass nunmehr alsbald ein parlamentarischesGesetzgebungsverfahren eingeleitet wird.

Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung

74 Verwaltungsbehörden in der Kriegsopferversorgung

Das Gesetz über die Errichtung der Verwaltungsbehördender Kriegsopferversorgung (Errichtungsgesetz) verpflich-tete die Länder bundeseinheitlich, für Leistungen an ehe-mals rd. 4,4 Mio. versorgungsberechtigte Kriegsopfer

besondere Verwaltungsbehörden zu errichten. Der Bundes-rat brachte in den Jahren 1998 und 1999 beim DeutschenBundestag Gesetzentwürfe ein, um das Errichtungsgesetzaufzuheben. Den Ländern sollte ermöglicht werden, dieVersorgungsverwaltung nach eigenen Gesichtspunkten zuorganisieren. Die Bundesregierung lehnte dies in ihrenStellungnahmen ab, um die Einheitlichkeit und Qualität derVersorgungsverwaltung nicht zu gefährden.

Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die Anzahl derVersorgungsempfänger seit Inkrafttreten des Errichtungs-gesetzes bereits erheblich gesunken war und sich weiterverringern wird. Er schlug vor, auf eine besondere Ver-sorgungsverwaltung zu verzichten und die Länder unterBerücksichtigung der im Laufe von 50 Jahren eingetrete-nen Veränderungen ihre Verwaltung nach eigenen Vor-stellungen organisieren zu lassen. Er empfahl außerdem,die nicht mehr zeitgemäße Verwaltungsvorschrift zum Er-richtungsgesetz aufzuheben.

Die Bundesregierung hat im weiteren Gesetzgebungsver-fahren ihre ablehnende Haltung aufgegeben und einer entsprechenden Änderung des Errichtungsgesetzes zuge-stimmt. Das Bundesministerium hat zudem die Verwal-tungsvorschrift zum Errichtungsgesetz aufgehoben.

Bundesministerium für Verkehr, Bau- undWohnungswesen

75 Hochbau des Bundes – Wirtschaftlichkeitbei Baumaßnahmen

Der Bundesrechnungshof hat bei Prüfungen von Hoch-baumaßnahmen des Bundes im gesamten Bauablauf, vonder Planung über die Vergabe und Durchführung bis hinzur Abrechnung, regelmäßig wiederkehrende Mängelfestgestellt. Dem Bund entstehen dadurch erheblicheKosten. Die Bauverwaltung kann zu Einsparungen bei-tragen, wenn sie solche Fehler von vornherein vermeidet.

Die Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Bundes-beauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung stelltdeshalb in einer Veröffentlichung Empfehlungen für einewirtschaftliche Planung und Durchführung von Hochbau-maßnahmen dar.

Die Empfehlungen befassen sich mit allen Phasen einerBaumaßnahme und behandeln u. a. den Einsatz freibe-ruflich Tätiger sowie Manipulationsgefahren und gebenHinweise zur Vermeidung häufig wiederkehrender Män-gel während der Planung und Baudurchführung. DieVeröffentlichung richtet sich an die Hochbauverwaltun-gen, die künftigen Nutzer in ihrer Bauherrenfunktion so-wie an Auftragnehmer, die für den öffentlichen BauherrnBaumaßnahmen planen und durchführen möchten.

76 Baumängel bei Hochbaumaßnahmen des Bundes

Viele fürdenBundvondenBauverwaltungenderLänder imWege der Organleihe errichtete Gebäude wiesen Baumän-


gel auf, für deren Beseitigung der Bund Kosten in Millio-nenhöhe aufzuwenden hatte und noch aufwenden muss.

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass die Bau-mängel aufgrund von Planungsfehlern und mangelhaftenAusführungen entstanden sind. Die Bauverwaltungenhatten die einzelnen Bauten überwiegend von freiberuf-lich Tätigen (Architekten und Ingenieuren) planen undüberwachen lassen; sie hatten es aber versäumt, derenLeistungen in ausreichendem Maße zu kontrollieren. Beieiner geeigneten Überwachung der von den freiberuflichTätigen erbrachten Leistungen durch die Bauverwaltun-gen hätte ein großer Teil der Baumängel und damit auchder Kosten vermieden werden können.

Der Bundesrechnungshof hat hinsichtlich der Qualitäts-sicherung beim Bundesministerium eine stärkere Über-wachung der Leistungen freiberuflich Tätiger angemahntund eine wirkungsvolle Aus- und Fortbildung der Mitar-beiter in den Bauverwaltungen empfohlen.

77 Vergabe von Bauleistungen an Generalunternehmer

Die Bauverwaltung eines Landes missachtete die Verga-bebestimmungen der Verdingungsordnung für Bauleis-tungen (VOB/A), indem sie in vielen Fällen von der Re-gelder Fachlosvergabe abwich und statt dessen alle Fachlosezusammengefasst an Generalunternehmer vergab.

Derartige Vergabepraktiken können schwerwiegende Fol-gen haben, da mit dem Vergaberechtsänderungsgesetzvom 1. Januar 1999 den Unternehmern ein einklagbarerAnspruch auf das Einhalten der Vergabebestimmungender VOB/A eingeräumt wird.

Das Bundesministerium hat die Bauverwaltung angewie-sen, die VOB/A-Regelungen strikt einzuhalten und Ge-neralunternehmervergaben nur dann vorzunehmen, wennwirtschaftliche oder technische Gründe angeführt undnachprüfbar dokumentiert sind.

78 Überwachung von betriebstechnischenAnlagen in zivilen Liegenschaften desBundes

Bei der Überwachung von betriebstechnischen Anlagendurch die Finanzbauverwaltungen der Länder werden or-ganisatorische und betriebliche Möglichkeiten zum spar-samen und bedarfsgerechten Energie- und Wasserver-brauch und zur CO2-Verringerung nicht genügend genutzt.Durch die zum Teil mangelhafte Betriebsüberwachungblieb ein geschätztes Einsparpotenzial von rd. 120 Mio.DM unerkannt.

Das Einsparen von Energie bleibt eine wichtige Zu-kunftsaufgabe. Der CO2-Ausstoß soll zum Schutz derUmwelt erheblich verringert werden. Außerdem kann diesparsame und wirtschaftliche Verwendung von Strom-und Wärmeenergie sowie die Verringerung des Wasser-verbrauchs die öffentlichen Kassen entlasten.

Das Bundesministerium beabsichtigt, im Rahmen seinerFachaufsicht noch im Haushaltsjahr 2001 eine Reihe vonMaßnahmen einzuleiten, um CO2-Emissionen zu senkenund Einsparpotenziale zu erschließen.

79 Berücksichtigung des Anpassungsgeldesfür Bergleute bei der Ermittlung deswohngeldrechtlichen Einkommens

Die im Dezember 1999 beschlossene Neuregelung desWohngeldgesetzes zum 1. Januar 2001 sah nicht mehrvor, dass das an Bergleute gezahlte Anpassungsgeld alswohngelderheblicher Bestandteil ihres Einkommens zuberücksichtigen ist. Aufgrund dessen hätten die Ausgabendes Bundes für das Wohngeld künftig beträchtlich anstei-gen können. Das Bundesministerium griff die Anregungdes Bundesrechnungshofes, diese Regelungslücke zuschließen, sofort und uneingeschränkt auf. So konnte dasWohngeldgesetz noch rechtzeitig ergänzt werden. DerBund verhinderte dadurch eine mögliche Belastung sei-nes Haushaltes in Millionenhöhe.

Bundesministerium der Verteidigung

80 Infrastrukturbedarf der Bundeswehr

(1) Nach Feststellungen des Bundesrechnungshofes wares möglich, die Außenstelle Bayreuth der Standortver-waltung Ebern in freien Raumkapazitäten der von ihr be-treuten Kaserne unterzubringen und dadurch auf die vonihr in der Nähe der Kaserne genutzte, zu große Verwal-tungsliegenschaft zu verzichten.

Das Bundesministerium ist der Anregung des Bundesrech-nungshofes gefolgt. Es beabsichtigt, die entbehrliche Lie-genschaft (ca. 2,3 ha Fläche mit Verwaltungs-, Werkstatt-und Lagergebäude) bis Ende des Jahres 2002 zu verwerten.

(2) Der Bundesrechnungshof hatte Planungen des Bun-desministeriums beanstandet, für ein Bekleidungsamt der Bundeswehr in Nonnweiler ein Hochregallager für rd. 22 Mio. DM zu errichten. Dort waren erst in den 80er-Jahren ausreichend dimensionierte Lagerhallen er-stellt worden.

Die Feststellungen des Bundesrechnungshofes veranlass-ten das Bundesministerium im Jahre 1998 zunächst, dieBauplanungen zu unterbrechen. Inzwischen hat es auf-grund der künftigen Stärke der Streitkräfte auf die Bau-maßnahme verzichtet.

81 Nutzung und Planung der Kampf-flugzeuge F-4F (Phantom) in derLuftangriffsversion

Die Bundeswehr verfügt zur Zeit über 38 Kampfflugzeugedes Typs F-4F in der Version Luftangriff. Das Bun-desministerium beabsichtigte ursprünglich, diese Flug-


zeuge bis zum Jahre 2007 zu betreiben. Der Bundesrech-nungshof hatte bereits im Jahre 1994 angesichts der nichtmehr bedrohungsgerechten Leistungsfähigkeit und der ho-hen Betriebskosten eine vorzeitige Außerdienststellungempfohlen. Das Bundesministerium lehnte dies damals ab.

Nach der Planung der Luftwaffe im Jahre 1999 sollte dasKampfflugzeug in Deutschland im III. Quartal 2002 undbis zum Jahre 2005 im Ausbildungszentrum der Luftwaffein den USA außer Dienst gestellt werden. Dabei wären abAnfang 2001 noch Ausgaben von insgesamt 148 Mio. DMangefallen. Der Bundesrechnungshof hat diese Nutzungs-planung im Jahre 2000 erneut geprüft und empfohlen, dieAußerdienststellung möglichst bald einzuleiten.

Das Bundesministerium hat nunmehr der Empfehlung zu-gestimmt. Die Außerdienststellung beginnt in Deutschlandbereits im Jahre 2001, in den USA wird sie von 2005 auf2002 vorgezogen. Die erreichten Einsparungen belaufensich auf mindestens 63 Mio. DM.

82 Umrüstung und Indiensthaltung der Kampfflugzeuge Tornado

Die Bundeswehr verfügt zur Zeit noch über 322 Kampf-flugzeuge Tornado, die bis zu zwanzig Jahre alt sind undpro Jahr Betriebskosten von rd. 1,5 Mrd. DM verursachen.

Notwendige Maßnahmen zur Leistungsverbesserung undNutzungsdauerverlängerung waren mit rd. 6,2 Mrd. DMeingeplant, hätten jedoch nur für die Modernisierung ei-nes Teils der Tornadoflotte ausgereicht.

Der Bundesrechnungshof hatte festgestellt, dass somit derRest der Flotte den erwarteten Bedrohungen nicht ge-wachsen sein könne, und empfahl die Stilllegung dieserFlugzeuge.

Das Bundesministerium ist mittlerweile im Rahmen derNeustrukturierung der Bundeswehr diesen Empfehlungengefolgt und teilweise noch darüber hinausgegangen; biszum Jahre 2015 sollen nur noch 170 Tornados mit danneinheitlichem Konfigurationsstand verbleiben.

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutzund Reaktorsicherheit

83 Durchführung von Drittmittelvorhaben

Das Umweltbundesamt, das Bundesamt für Naturschutzund das Bundesamt für Strahlenschutz (Bundesämter)führen entgeltlich Forschungs-, Untersuchungs-, Ent-wicklungs- und Erprobungsarbeiten im Auftrag Dritterdurch (sog. Drittmittelvorhaben). Für Vorhaben von Lan-desbehörden, Verbänden und Unternehmen (sog. echteDritte) sind nach den Vorgaben des Haushaltsrechts kos-tendeckende Entgelte zu erheben (Vollkostendeckungs-prinzip).

Der Bundesrechnungshof hat, unterstützt durch das Prü-fungsamt des Bundes Berlin, in den Jahren 1998 bis 2000die Entgeltberechnung für Drittmittelvorhaben geprüft.Er hat festgestellt, dass die Bundesämter bei der Abrech-nung von Aufträgen den Grundsatz der Vollkosten-deckung nicht beachtet haben. Unter anderem wurdeweitgehend darauf verzichtet, Gemeinkosten (anteilige,den Vorhaben nicht unmittelbar zurechenbare Personal-und Sachkosten) zu ermitteln und den Auftraggebern zuberechnen. Regelungen zur Bemessung der Entgelte fürDrittmittelvorhaben fehlten in den Bundesämtern ent-weder ganz oder enthielten keine klaren Berechnungs-vorgaben. Die aufgrund der Beanstandungen von denBundesämtern vorgenommenen bzw. eingeleiteten Neu-regelungen werden künftig eine weitgehend einheitlicheVerfahrensweise bei der Abrechnung von Drittmittel-vorhaben im Geschäftsbereich des Bundesministeriumsermöglichen. Sie dürften zu zusätzlichen Einnahmen vonjährlich rd. 1 Mio. DM im Bundeshaushalt führen.

Versorgung

84 Verfahren zur Zahlung von Versorgungsbezügen

Beamtenrechtliche Versorgungsbezüge dürfen neben ande-ren Renten z. B. aus der gesetzlichen Rentenversicherungnur bis zum Erreichen einer festgelegten Höchstgrenze ge-zahlt werden. Bei Überschreiten dieser Höchstgrenze sinddie Versorgungsbezüge entsprechend zu vermindern. DieVersorgungsempfänger sind verpflichtet, der Pensionsrege-lungsbehörde den Bezug einer Rente anzuzeigen. Der Bun-desrechnungshof stellte fest, dass dies nicht immer geschahund ohne Anrechnung der Renten zu hohe Versorgungsbe-züge gezahlt wurden.

Der Bundesrechnungshof hat eine routinemäßige Über-prüfung der Versorgungsfälle und des Rentenbestandes derzuständigen Rentenrechnungsstelle gefordert. Die geprüf-ten Stellen haben zugesagt, künftig so zu verfahren. In denVorjahren konnten auf diese Weise bereits Haushaltsmittelin Höhe von mehreren Millionen DM eingespart werden.

Allgemeine Finanzverwaltung

85 Erwerb neuer Fahrzeuge durch ausländi-sche ständige diplomatische Missionen,berufskonsularische Vertretungen sowieihre ausländischen Mitglieder

Ausländische ständige diplomatische Missionen, berufs-konsularische Vertretungen sowie ihre ausländischen Mit-glieder sind beim Erwerb neuer Fahrzeuge unter bestimm-ten Voraussetzungen von der Umsatzsteuer befreit, wennmit dem Entsendestaat Gegenseitigkeit vereinbart ist.


Der Bundesrechnungshof hat bei den bestehenden Rege-lungen und Verfahrensabläufen teilweise erhebliche Män-gel festgestellt. Die derzeitige Behandlung des Erwerbsvon Fahrzeugen durch den begünstigten Personenkreis er-laubt regelmäßig eine mehrfache Begünstigung, die durchSinn und Zweck des Steuerprivilegs nicht mehr gedecktist. Das Bundesministerium hat Maßnahmen mit dem Zieleingeleitet, die festgestellten Unzulänglichkeiten zu be-seitigen. Es ist hierbei den Anregungen des Bundesrech-nungshofes im Wesentlichen gefolgt.

86 Festsetzung von Zinsen gemäß § 233aAbgabenordnung in den neuen Ländern

Mit der durch das Steuerreformgesetz 1990 eingeführtenVerzinsung von Steuernachforderungen und Steuererstat-tungen nach § 233a Abgabenordnung, der so genanntenVollverzinsung, will der Gesetzgeber im Interesse einergleichmäßigen Besteuerung einen Ausgleich für die zeit-lich ungleichmäßige Heranziehung der Steuerpflichtigenzur Steuer erreichen. Grundsätzlich werden die Zinsen imautomatisierten Verfahren festgesetzt. Bei Zinsfestsetzun-gen, deren Zinslaufbeginn wegen besonderer Ereignissevom Regelfall abweicht, ist eine manuelle Eingabe be-stimmter Kennzahlen erforderlich.

Bei einer Prüfung in Finanzämtern der neuen Länderstellte der Bundesrechnungshof fehlerhafte Zinsfestset-zungen fest, wenn ein vom Normalfall abweichenderZinslaufbeginn zu kennzeichnen war. Vielfach wurdendie erforderlichen Kennzeichen erst nach maschinellenHinweisen und zudem häufig unzutreffend eingegeben.In einem Finanzamt betraf dies alle eingesehenen Fälle.In einem Fall führte dies zu Zinsnachteilen zulasten desBundes und der Länder in Höhe von 69 000 DM. Invielen Fällen waren die fehlerhaft festgesetzten Zinsenauf Steuererstattungen größer als die Steuerrückzah-lung.

DieEinsichtnahme inSteuerfällemithohenErstattungszin-sen ergab, dass rd. 75 % der Steuerpflichtigen diese Zins-einnahmen nicht erklärten. Die Finanzämter beanstandetendies in der Regel nicht. Durch die unterlassene Besteuerungdieser Kapitalerträge ergaben sich erhebliche Steueraus-fälle.

Das Bundesministerium der Finanzen führte zu den Prü-fungsfeststellungen aus, die Länder würden ihre Schu-lungsmaßnahmen und Verwaltungsanweisungen auf die-sem Gebiet verstärken, um die vom Bundesrechnungshoffestgestellte Fehlerquote deutlich zu senken. Der Bun-desrechnungshof erwartet, dass das Bundesministeriumden Erfolg der von den Ländern eingeleiteten Maßnah-men zur Verminderung der Fehlerquote bei den einschlä-gigen Steuerfällen wie angekündigt unterstützt und über-wacht.


1.0

Bei der Prüfung der Jahresrechnung für das Haushalts-jahr 2000 hat der Bundesrechnungshof keine für die Ent-lastung wesentlichen Abweichungen zwischen den Beträ-gen festgestellt, die in den Rechnungen und den Büchernaufgeführt sind; dies gilt auch für die Rechnungen derSondervermögen. Allerdings hat er unzutreffende oderunklare Angaben in der Jahresrechnung festgestellt. So-weit die Einnahmen und Ausgaben stichprobenweise ge-prüft wurden, waren diese bis auf formale Fehler im All-gemeinen ordnungsgemäß belegt.

Die Ausgaben lagen im Vollzug des Haushalts 2000 mit478,0 Mrd. DM um rd. 0,8 Mrd. DM unter dem Soll, die Einnahmen (ohne Münzeinnahmen) übertrafen mit431,3 Mrd. DM das veranschlagte Soll (429,2 Mrd. DM)um rd. 2,1 Mrd. DM. Das im Haushaltsplan 2000 vorge-sehene Finanzierungsdefizit von 49,6 Mrd. DM wurde umrd. 2,9 Mrd. DM unterschritten. Es war um rd. 4,5 Mrd.DM geringer als im Vorjahr (51,3 Mrd. DM).

Die in das Haushaltsjahr 2000 übertragenen Ausgaberestesind gegenüber dem Vorjahr um 2,2 Mrd. DM gestiegenund haben mit 12,8 Mrd. DM einen Höchststand erreicht.Die in das Haushaltsjahr 2001 übertragbaren Ausgabenliegen sogar bei rd. 18,2 Mrd. DM. Ausgabereste bedeuteneine Vorbelastung für den nachfolgenden Haushalt. Siesollten daher nur auf der Grundlage einer Bedarfsprüfunggebildet werden. Das Bundesministerium sollte prüfen, wieder gesetzlich vorgesehene Verfügbarkeitszeitraum für dieInanspruchnahme von Ausgaberesten von grundsätzlichzwei Jahren sichergestellt werden kann.

Das Volumen der über- und außerplanmäßigen Ausgabenlag mit rd. 10,8 Mrd. DM deutlich über dem des Vorjah-res (5,5 Mrd. DM); der Aufwuchs ist im Wesentlichen aufeinen Sondereffekt – die überplanmäßige Ausgabe beimZuschuss an die Stiftung „Erinnerung, Verantwortungund Zukunft“ von rd. 4,6 Mrd. DM – zurückzuführen.

Die Verwaltungsausgaben sind seit dem Haushaltsjahr1998 flexibilisiert. Fortschritte im Umgang mit den fle-xiblen Haushaltsinstrumenten sind erkennbar. So ist dieunterjährige Ausgabenentwicklung nach Feststellungendes Bundesrechnungshofes im Haushaltsjahr 2000 gleich-mäßiger verlaufen als in den Vorjahren; das so genannteDezemberfieber ging deutlich zurück. Damit wurde einZiel der Haushaltsflexibilisierung erreicht.

Die Ausgabereste bei den flexibilisierten Ausgaben wach-sen allerdings weiter an. Von den zum Jahresende 2000übertragbaren Ausgaben von rd. 2,15 Mrd. DM stehen fürdas Haushaltsjahr 2001 rd. 2,05 Mrd. DM an Ausgabe-resten zur Verfügung, nachdem ein Betrag von rd. 97 Mio.

DM in Abgang gestellt wurde. Flexibilisierte Ausgabe-reste müssen von den Ressorts bei Inanspruchnahme nichtan anderer Stelle eingespart werden, sondern werden ausdem Gesamthaushalt gedeckt. Angesichts der erreichtenGrößenordnung von über 2 Mrd. DM hält der Bundes-rechnungshof daher weitere Anstrengungen zur dauerhaf-ten Begrenzung der Ausgabereste für erforderlich.

Flexibilisierte Ausgabereste wurden in einem Einzelplanfür Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutunggebildet, ohne dass diese im Einzelnen aus dem Haus-haltsplan oder der Haushaltsrechnung erkennbar sind.Der Bundesrechnungshof sieht hierdurch das Budgetrechtdes Parlaments und die Transparenz der Haushaltswirt-schaft sowie die Grundsätze der Haushaltswahrheit und -klarheit beeinträchtigt. Er hält es für sachgerecht, dassder Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages überfinanzintensive Ansparvorhaben unterrichtet wird.

Die Nettoneuverschuldung ist weiter rückläufig. Sie lagmit rd. 46,5 Mrd. DM um rd. 3,0 Mrd. DM unter dem ver-anschlagten Soll und um rd. 4,6 Mrd. DM unter dem Ist1999. Die Nettokreditaufnahme war im Haushaltsvollzugum rd. 8,5 Mrd. DM geringer als die Summe der Investi-tionsausgaben (55,0 Mrd. DM). Die verfassungsrecht-liche Kreditobergrenze wurde insoweit eingehalten. Fürdas Haushaltsjahr 2001 steht eine weitergeltende Rest-kreditermächtigung in Höhe von rd. 15,7 Mrd. DM zurVerfügung, weil das Bundesministerium – in Fortsetzungder bisherigen Praxis – die nicht ausgenutzten Kredit-ermächtigungen der Vorjahre in gleicher Höhe vor denbewilligten Ermächtigungen für das laufende Haushalts-jahr in Anspruch genommen hat.

1.1 Stand der Entlastungsverfahren

1.1.1 Entlastung für das Haushaltsjahr 1999

Für das Haushaltsjahr 1999 hat der Bundesrat am 21. De-zember 2000 (Drucksache 208/00) und der Deutsche Bun-destag am 25. September 2001 (Plenarprotokoll 14/188 i. V. m. Drucksache 14/6521) die Entlastung erteilt.

1.1.2 Vorlage der Haushaltsrechnung 2000

Das Bundesministerium der Finanzen (Bundesministe-rium) hat mit Schreiben vom 30. März 2001 dem Deut-schen Bundestag und dem Bundesrat gemäß Artikel 114Abs. 1 Grundgesetz die Haushalts- und Vermögensrech-nung für das Haushaltsjahr 2000 (Drucksache 14/5858)als Grundlagen für das parlamentarische Verfahren zurEntlastung der Bundesregierung vorgelegt.

Teil I

1 Feststellungen zur Haushalts- und Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2000


1.2 Ordnungsmäßigkeit der Jahresrechnung 2000(Mitteilung nach § 97 Abs. 2 Nr. 1 BHO)

Die Jahresrechnung besteht aus der Haushaltsrechnungund der Vermögensrechnung. In der Haushaltsrechnungsind die im Haushaltsjahr gebuchten Einnahmen undAusgaben den Ansätzen des Bundeshaushaltsplans unterBerücksichtigung der Haushaltsreste und der Vorgriffegegenübergestellt (§ 81 BHO). In der Vermögensrech-nung sind der Bestand des Vermögens und der Schuldenzu Beginn und zum Ende des Haushaltsjahres sowie dieVeränderungen während des Jahres nachzuweisen (§ 86BHO).

Der Bundesrechnungshof hat sich im Jahre 2001 mitMöglichkeiten einer Vervollständigung der Vermögens-rechnung des Bundes befasst und die Ergebnisse seinerPrüfung dem Bundesministerium in einem Bericht gemäß§ 88 Abs. 2 BHO zugeleitet. Die Prüfungsfeststellungenwerden derzeit mit dem Bundesministerium erörtert. DerBundesrechnungshof beabsichtigt nach Abschluss seinerErörterungen dem Deutschen Bundestag über die Ergeb-nisse der Prüfung zu berichten.

Der Bundesrechnungshof hat die Ordnungsmäßigkeit derHaushalts- und Vermögensrechnung für das Haushaltsjahr2000 mit Unterstützung der Prüfungsämter des Bundes ge-prüft. Er hat hinsichtlich des kassenmäßigen Ergebnisseskeine für die Entlastung wesentlichen Abweichungen zwi-schen den Beträgen festgestellt, die in diesen Rechnungenund in den Büchern aufgeführt sind; dies gilt auch für dieRechnungen der Sondervermögen. Allerdings hat er fest-gestellt, dass die Haushalts- und Vermögensrechnung un-zutreffende, widersprüchliche oder unklare Angaben ent-hält (vgl. insb. Nr. 1.3.2, 1.3.3.1, 1.3.5.1, 1.8.2). DasBundesministerium als für die Aufstellung der Haus-halts- und Vermögensrechnung verantwortliche Stelle (§ 80 Abs. 2 BHO) wird dafür zu sorgen haben, dass dieJahresrechnung als Grundlage für die Entlastung derBundesregierung ordnungsgemäß erstellt wird und zutref-fende und widerspruchsfreie Angaben enthält. Soweit dieMängel auf unzureichenden Angaben der anderen Res-sorts beruhen, wird das Bundesministerium geeigneteMaßnahmen zu deren Überprüfung und ggf. Berichtigungergreifen müssen.

Soweit die Einnahmen und Ausgaben stichprobenweisegeprüft wurden, waren diese im Allgemeinen ordnungs-gemäß belegt. Es ist aber – wie im Vorjahr – daraufhinzuweisen, dass formale Fehler festgestellt wurden, ins-besondere bei den Feststellungsvermerken auf den be-gründenden Unterlagen oder bei der Vollständigkeit dieserUnterlagen, aber auch beim Ausfüllen der Vordrucke derKassenanordnungen (VV Nr. 2.6 zu § 34 BHO ein-schließlich Anlage). Der Anteil der formalen Fehler be-läuft sich bei rd. 13 000 geprüften Fällen auf insgesamt rd. 11 % und ist damit geringfügig niedriger als im Vorjahr(12 %).

Die Beauftragten für den Haushalt der Ressorts sowie dernachgeordneten Dienststellen sollten vom Bundesminis-terium – ggf. im Haushaltsaufstellungsschreiben oder imHaushaltsführungserlass – erneut auf die Notwendigkeit

hingewiesen werden, in ihrem Verantwortungsbereich dieVorschriften und Grundsätze für die ordnungsgemäße Be-wirtschaftung der Haushaltsmittel sowie der Rechnungs-legung hinreichend zu beachten (VV Nr. 3.3.1 Satz 1 und3.3.4 zu § 9 BHO; VV Nr. 2 zu § 34 BHO einschließlichAnlage; § 80 BHO). Dies gilt auch für die Buchung derbei der Bewirtschaftung von Bundesmitteln eingegange-nen Verpflichtungen (vgl. Richtlinie des Bundesministe-riums nach § 71 Abs. 1 Satz 2 BHO).

1.3 Haushaltsführung

1.3.1 Abschlussergebnisse

Im Haushaltsgesetz 2000 vom 28. Dezember 1999 wurdendie Einnahmen und Ausgaben des Bundes auf 478,8 Mrd.DM festgestellt und das Bundesministerium zu einerNettokreditaufnahme bis zur Höhe von 49,5 Mrd. DM er-mächtigt.

Im Haushaltsvollzug lagen die Einnahmen (ohne Münz-einnahmen und Einnahmen aus der Aufnahme von Kre-diten) um rd. 2,1 Mrd. DM über dem veranschlagten Soll(429,2 Mrd. DM). Die Ausgaben waren um rd. 0,8 Mrd.DM niedriger als veranschlagt (vgl. Tabelle 1).

Gegenüber dem Vorjahr sind die Einnahmen nahezu gleichgeblieben (– 0,2 Mrd. DM), während die Ausgaben um rd. 4,8 Mrd. DM (– 1,0 %) gesunken sind. Zwar entstan-den Mehrausgaben gegenüber dem Vorjahr insbesonderefür die Leistungen an die Rentenversicherung (+ 8,9 Mrd.DM), den Beitrag zur Stiftung „Erinnerung, Verantwor-tung, Zukunft“ (+ 4,6 Mrd. DM), die Inanspruchnahmevon Gewährleistungen (+ 1,9 Mrd. DM), den Heizkosten-zuschuss zur Minderung von Härten aufgrund hoher Ener-giepreissteigerungen (+ 1,1 Mrd. DM) und den Beitrag andie EXPO-Gesellschaft (+ 0,4 Mrd. DM). Sie wurden je-doch durch geringere Aufwendungen für den Arbeitsmarkt(– 10,3 Mrd. DM), die Zinsausgaben (– 3,8 Mrd. DM) und weitere Entlastungen (Verteidigung, Steinkohlehil-fen, Kriegsopferversorgung, Kriegsopferfürsorge) über-kompensiert.

1.3.1.1 Finanzierungsdefizit

Das im Haushaltsplan 2000 vorgesehene Finanzierungs-defizit von 49,610 Mrd. DM wurde im Ist-Ergebnis um rd. 2,9 Mrd. DM1) unterschritten. Es war mit 46,672 Mrd.DM um rd. 4,6 Mrd. DM geringer als im Vorjahr (vgl.Nrn. 1.3 und 2.1.2 der Haushaltsrechnung). Bei einigenEinnahme- und Ausgabepositionen haben sich zum Teilerhebliche Abweichungen im Vergleich zum Soll ergeben.

1.3.1.2 Einnahmen

Bei den Steuern und steuerähnlichen Abgaben sind ins-gesamt Mehreinnahmen von rd. 1,4 Mrd. DM gegenüberdem Soll 2000 zu verzeichnen (vgl. Nr. 1.4 der Haus-haltsrechnung). Mehreinnahmen in Milliardenhöhe bei

1) Einschließlich Saldo der durchlaufenden Mittel (33,9 Mio. DM).


der Einfuhrumsatzsteuer, bei der nicht veranlagten Steuervom Ertrag und dem Solidaritätszuschlag zur Körper-schaftsteuer standen Mindereinnahmen insbesondere beider Umsatzsteuer, beim Solidaritätszuschlag zur Lohn-steuer und bei der Mineralölsteuer gegenüber.

Gegenüber dem Vorjahr sind die Steuereinnahmen um12,4 Mrd. DM (+ 3,3 %) gestiegen. Hierzu trugen vor al-lem Veränderungen in folgenden Steuerbereichen bei:

• höheres Aufkommen der veranlagten Einkommen-steuer wegen hoher Nachzahlungen für vergangeneVeranlagungszeiträume und höherer Vorauszahlungen,

• höhere Körperschaftsteuereinnahmen aufgrund derverbesserten Ertragslage der Unternehmen,

• stärkere Besteuerung des Energieverbrauchs mit derErhöhung der Mineralölsteuer und der Stromsteuer.

Die sonstigen Einnahmen lagen bei 42,5 Mrd. DM unddamit um rd. 0,8 Mrd. DM über dem Soll 2000 (41,7 Mrd.DM). Gegenüber dem Vorjahr bedeutet dies einen Rück-gang um 12,7 Mrd. DM. Ursache hierfür sind vor allem:

• geringere Erlöse aus der Veräußerung von Forde-rungen gegenüber der Deutsche Bahn AG,

• geringere Einnahmen aus Kapitel 08 02 Titel „Ein-nahmen aus Kapitalherabsetzung und der Abwicklungvon Unternehmen“,

• geringere Privatisierungserlöse im Einzelplan 60.

1.3.1.3 Ausgaben

Mehrausgaben gegenüber dem Haushaltssoll sind insbe-sondere für Zuweisungen und Zuschüsse (ohne Investi-tionen) entstanden; ein erheblicher Teil der Mehrausga-ben entfiel auf

• den Zuschuss an die Stiftung „Erinnerung, Verantwor-tung und Zukunft“ (rd. 4,6 Mrd. DM bei Kapitel 60 04Titel 698 08),

• die Arbeitslosenhilfe (rd. 3,5 Mrd. DM bei Kapitel 1112 Titel 681 01),

• das Wohngeld nach dem Wohngeldgesetz (rd. 1,5 Mrd.DM bei Kapitel 12 25 Titel 642 01),

• die Leistungen des Bundes zur Zahlung eines einma-ligen Heizkostenzuschusses (1,1 Mrd. DM bei Kapitel12 25 Titel 632 02),

Tabel le 1

Wesentliche Abschlussergebnisse

Haushaltsjahr 2000 Vorjahr 1999

Soll Ist Abwei-chung

Soll Ist Abwei-chung

Mrd. DM

Ausgaben1) 478,800 478,014 – 0,786 485,700 482,834 – 2,866

davon – Zinsausgaben2) 78,715 76,665 – 2,050 81,697 80,447 – 1,250

– Investitions- ausgaben

57,495 55,048 – 2,447 58,196 55,985 – 2,211

Einnahmen3) 429,190 431,308 + 2,118 432,090 431,542 – 0,548

– Steuereinnahmen 387,463 388,768 + 1,305 371,678 376,347 + 4,669

– Sonstige Einnahmen 41,727 42,540 + 0,813 60,412 55,195 – 5,217

Saldo der durchlaufenden Mittel

– 0,034 – 0,031

Finanzierungssaldo – 49,610 – 46,672 – 2,938 – 53,610 – 51,262 – 2,348

Münzeinnahmen 0,110 0,204 0,110 0,195

Nettokreditaufnahme 49,500 46,469 – 3,031 53,500 51,067 – 2,433 1) Ist-Ausgaben sind bereinigt (ohne haushaltstechnische Verrechnungen und durchlaufende Mittel).2) Zinsausgaben laut Kapitel 32 05, ohne Schuldendienstleistungen aus Kapitel 32 09 und andere Zinserstattungen; einschließlich Ausgaben für die

Kreditbeschaffung.3) Ist-Einnahmen sind bereinigt (ohne Münzeinnahmen, Haushaltskredite, haushaltstechnische Verrechnungen und durchlaufende Mittel).


• den Zuschuss an die Postunterstützungskassen (rd. 1,2 Mrd. DM bei Kapitel 60 04 Titel 682 01).

Größere Minderausgaben haben sich beim Zuschuss andie Bundesanstalt für Arbeit (rd. 6 Mrd. DM bei Kapitel11 12 Titel 616 31) aufgrund eines entsprechend gerin-geren Defizits der Bundesanstalt ergeben.

Die Zinsausgaben lagen mit 76,7 Mrd. DM um rd. 2 Mrd.DM unter dem Soll. Gegenüber dem Vorjahr gingen dieZinsausgaben sogar um rd. 3,8 Mrd. DM zurück.

Von der in § 2 Abs. 6 Haushaltsgesetz 2000 enthaltenenErmächtigung, im Rahmen der Kreditfinanzierung imlaufenden Haushaltsjahr ergänzende Verträge zur Opti-mierung der Zinsstruktur und zur Begrenzung von Zins-änderungsrisiken (Swapgeschäfte) mit einem Vertrags-volumen von höchstens 20 Mrd. DM abzuschließen, hatder Bund im Berichtsjahr keinen Gebrauch gemacht.

Die gegenüber dem Soll um 2,4 Mrd. DM geringeren In-vestitionsausgaben sind im Wesentlichen durch die umrd. 1,8 Mrd. DM niedrigeren Ausgaben für Gewährleis-tungen begründet (Kapitel 32 08, Titel 870 01). GrößerenMehrausgaben bei den Baukostenzuschüssen für Investi-tionen in die Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes(rd. 2,1 Mrd. DM bei Kapitel 12 22 Titel 891 01) stehenMinderausgaben beim Beitrag des Bundes an die Deut-sche Bahn AG zur Nachholung von Investitionen in dasSachanlagevermögen im Bereich der ehemaligen Deut-schen Reichsbahn (rd. 3,2 Mrd. DM bei Kapitel 12 22Titel 891 02) gegenüber.

Die einzelnen Abweichungen sind in der Haushaltsrech-nung unter Nr. 3.5 des Abschlussberichts sowie unter Nrn. 4.7 und 4.8 dargestellt.

1.3.2 Ausgabereste

Von den am Ende des Haushaltsjahres 1999 übertragbarenMitteln in Höhe von 14,608 Mrd. DM wurden für dasHaushaltsjahr 2000 Ausgabereste in Höhe von 12,803Mrd. DM gebildet (vgl. Nr. 3.3.2 der Haushaltsrechnung);dies sind 2,221 Mrd. DM mehr als im Vorjahr. Zum Endedes Haushaltsjahres 2000 weist die Haushaltsrechnung indas Folgejahr übertragbare Mittel in Höhe von 18,229Mrd. DM aus (davon 2,145 Mrd. DM Reste aus flexibili-sierten Ausgaben). Damit ergibt sich ein rechnungsmäßi-ges Jahresergebnis von – 5,426 Mrd. DM (vgl. Nrn. 3.2.2und 4.9 der Haushaltsrechnung).2)

Die übertragbaren Mittel und damit auch das rechnungs-mäßige Jahresergebnis sind in der Jahresrechnung jedochunzutreffend ausgewiesen. Der bei Titel 532 55 (Kostenfür Aufträge und Dienstleistungen) im Kapitel 32 03 (Bun-desschuldenverwaltung) ausgewiesene Rest in Höhe von5,739 Mio. DM ist nach Auskunft des Bundesministeriumsaufgrund eines technischen Fehlers nicht in die Summe der

Reste des Kapitels 32 03 eingeflossen. Insoweit hätte diein der Jahresrechnung ausgewiesene Gesamtsumme derübertragbaren Mittel 18,235 Mrd. DM (davon 2,151 Mrd.DM aus flexibilisierten Ausgaben) und das rechnungs-mäßige Jahresergebnis – 5,432 Mrd. DM betragen müssen.

Das rechnungsmäßige Ergebnis des Haushaltsjahres 2000ist aber nur vorläufig, weil nicht die tatsächlich übertra-genen, sondern nur die übertragbaren Mittel ausgewiesenwerden (vgl. § 83 Nr. 2 BHO). Die tatsächliche Bildungvon Haushaltsresten und das daraus abgeleitete endgül-tige rechnungsmäßige Ergebnis des Jahres 2000 wird dasBundesministerium erst in der Haushaltsrechnung 2001darlegen.

Die gebildeten Ausgabereste sind seit dem Jahre 1992deutlich höher als in den Jahren davor. Seit dem Jahre1996 stiegen sie – mit Ausnahme des Jahres 1999 – kon-tinuierlich an (vgl. Abbildung 1). Die Ausgabereste be-lasten den Haushalt des folgenden Jahres in dem Ausmaß,in dem sie in Anspruch genommen werden. Das Bundes-ministerium weist jedoch darauf hin, dass die Inan-spruchnahme gemäß § 45 Abs. 3 BHO grundsätzlich einekassenmäßige Einsparung bei den im Haushaltsplan ver-anschlagten Ausgaben voraussetzt und sich damit die Ge-samtausgaben des Haushaltsplans nicht erhöhen.

Gemäß § 45 Abs. 2 BHO bleiben die Ausgabereste für diejeweilige Zweckbestimmung grundsätzlich bis zum Endedes auf die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haus-haltsjahres – also für zwei weitere Haushaltsjahre – ver-fügbar. Ob die gesetzliche Begrenzung der zeitlichenVerfügbarkeit von Ausgaberesten im Rahmen der Haus-haltsdurchführung beachtet worden ist, lässt sich aus derHaushaltsrechnung nicht ersehen. Der Bundesrechnungs-hof weist in diesem Zusammenhang auf seine Bemerkun-gen 2000 Nr. 3 (Drucksache 14/4226) hin, in denen erüber die Ergebnisse der Prüfung der Umsetzung derflexiblen Haushaltsinstrumente nach dem Haushalts-rechts-Fortentwicklungsgesetz in der Bundesverwaltungberichtet hat. Er erhob Bedenken gegen die bisherigeHaushaltspraxis, nach der Ausgaben zuerst zulasten vor-handener Ausgabereste verbucht werden, bevor die fürdas laufende Haushaltsjahr bewilligten Mittel in An-spruch genommen werden. Nach Auffassung des Bundes-rechnungshofes kommt infolge dieser Haushaltspraxis diegesetzliche Verfügungsbeschränkung von Ausgaberestennicht zum Tragen. Der Bundesrechnungshof hat daherdem Bundesministerium u. a. empfohlen zu prüfen, wel-che Möglichkeiten bestehen, die Einhaltung des gesetz-lich vorgesehenen Verfügbarkeitszeitraums von Ausgabe-resten sicherzustellen. Der Rechnungsprüfungsausschussdes Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages hatmit Beschluss vom 11. Mai 2001 die Bemerkung zustim-mend zur Kenntnis genommen. Das Bundesministeriumwurde aufgefordert, über die weitere Entwicklung derflexiblen Haushaltsinstrumente bis zum 31. März 2002 zu berichten.

Die im Haushalt 2000 vorgesehenen Ausgabemittel zurDeckung für die Inanspruchnahme von Ausgaberesten beiden flexibilisierten Verwaltungskapiteln (Kapitel 60 02Titel 971 02) in Höhe von 500 Mio. DM wurden – wie

2) Das rechnungsmäßige Jahresergebnis ergibt sich aus dem kassen-mäßigen Jahresergebnis zuzüglich des Unterschieds zwischen denaus 1999 übertragenen Haushaltsresten und den Ende 2000 verblie-benen übertragbaren Haushaltsmitteln.


auch schon im Vorjahr – im Haushaltsjahr 2000 nichtbenötigt (vgl. Nr. 1.4.6.4).

1.3.3 Über- und außerplanmäßige Ausgaben

1.3.3.1

Im Haushaltsjahr 2000 wurden ausweislich der Jahres-rechnung (Nr. 4.1.1) überplanmäßige Ausgaben in Höhevon rd. 9 662 Mio. DM und außerplanmäßige Ausgabenin Höhe von rd. 1 119 Mio. DM geleistet. Der Gesamtbe-trag in Höhe von rd. 10,8 Mrd. DM entspricht rd. 2,25 %des Haushalts-Solls (478,8 Mrd. DM) und ist damit fastdoppelt so hoch wie im Vorjahr (5,5 Mrd. DM), vgl. Ab-bildung 2. Allerdings sind diese Angaben nicht vollstän-dig. So fehlt aufgrund eines vom Bundesministerium ein-geräumten technischen Versehens eine überplanmäßigeAusgabe beim Beitrag zu den laufenden Kosten des Inter-nationalen Seegerichtshofs in Höhe von rd. 319 000 DM(Kapitel 07 02 Titel 686 21).

Das vergleichsweise hohe Volumen an überplanmäßigenAusgaben ist in erster Linie auf die überplanmäßige Aus-gabe beim Zuschuss an die Stiftung „Erinnerung, Verant-

wortung und Zukunft“ (4,565 Mrd. DM bei Kapitel 60 04Titel 698 08) zurückzuführen. Der Titel war im Haushalts-plan 2000 als Leertitel ausgebracht, da zum Zeitpunkt desAbschlusses der Haushaltsberatungen 2000 Zeitpunkt undUmfang der Leistungen des Bundes an die o. a. Stiftungnoch nicht feststanden. Weitere nennenswerte überplan-mäßige Ausgaben fielen an beim Wohngeld nach demWohngeldgesetz (1,494 Mrd. DM bei Kapitel 12 25 Titel642 01), beim Zuschuss an die Postunterstützungskassen(1,218 Mrd. DM bei Kapitel 60 04 Titel 682 01), beim Fi-nanzierungsbeitrag an die EXPO 2000 Hannover GmbH(430 Mio. DM bei Kapitel 09 02 Titel 682 27) und beimBeitrag an die Vereinten Nationen (355 Mio. DM bei Ka-pitel 05 02 Titel 686 30).

Außerplanmäßige Ausgaben sind vor allem bei denLeistungen des Bundes zur Zahlung eines einmaligenHeizkostenzuschusses (1 100 Mio. DM bei Kapitel 12 25Titel 632 02) angefallen (vgl. Abbildung 2).

Die über- und außerplanmäßigen Ausgaben wurden imHaushaltsjahr 2000 im Gesamthaushalt in voller Höhedurch Minderausgaben gedeckt (vgl. Nr. 3.4.1 der Haus-haltsrechnung).

Abbildung 1

Übertragene Ausgabereste

14

12

10

8

6

4

2

01988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Mrd. DM


Von den im Haushaltsjahr 2000 entstandenen Haushalts-überschreitungen wurden in 15 Fällen (Vorjahr 8 Fälle)insgesamt rd. 39,3 Mio. DM (Vorjahr rd. 18,0 Mio. DM)ohne die notwendige Zustimmung des Bundesministe-riums geleistet, und zwar bei acht Einzelplänen. Das Bun-desministerium hat in vier Fällen (rd. 29,1 Mio. DM) in derHaushaltsrechnung bestätigt, dass es bei rechtzeitiger Vor-lage des Antrags seine Zustimmung zu einer Haushalts-überschreitung erteilt hätte. In den verbliebenen 11 Fällenhat das Bundesministerium eine solche Erklärung nichtabgegeben, weil die Verwaltung nicht oder nicht hinrei-chend dargelegt und begründet hat, dass ein „unvorherge-sehenes oder unabweisbares Bedürfnis“ für die geleiste-ten Ausgaben vorlag. Bei den Ausgaben, die nicht aufeiner gesetzlichen oder rechtlichen Verpflichtung beru-hen, wurden die Titelansätze ohne Zustimmung des Bun-desministeriums insbesondere im Bereich des Bundesmi-nisteriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen beiPlanungskosten für Baumaßnahmen außerhalb des Par-lamentsviertels (rd. 8,9 Mio. DM bei Kapitel 12 26 Ti-tel 526 45) und bei der Herrichtung einer Liegenschaft (rd. 1,6 Mio. DM bei Kapitel 12 26 Titel 725 10) über-schritten.

Gegenüber dem Tiefststand im Jahre 1996 ist damit wie-derum ein deutlicher Anstieg der Fallzahlen und Gesamt-summen der über- und außerplanmäßigen Ausgaben zuverzeichnen, denen das Bundesministerium nicht zuge-stimmt hat (vgl. Abbildung 3). Die Zustimmung desBundesministeriums hätte auch nur im Falle eines „un-

vorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses“ er-teilt werden dürfen (Artikel 112 GG i. V. m. §§ 37, 116BHO). In den entsprechenden Fällen wurde damit von denRessorts gegen Haushaltsrecht verstoßen. Der Rechnungs-prüfungsausschuss hat wiederholt gefordert, über diehaushaltsrechtliche Ermächtigung hinausgehende Ausga-ben zu vermeiden. Der Hinweis des Bundesministeriumsim jährlichen Haushaltsführungsschreiben auf die haus-haltsrechtlichen Voraussetzungen für über- und außer-planmäßige Ausgaben reicht offenbar nicht aus, derartigeunzulässige Ausgaben wirksam zu vermeiden. Der Bun-desrechnungshof hat das Bundesministerium daher gebe-ten zu prüfen, welche – auch technischen Maßnahmen imautomatisierten Verfahren für das Haushalts-, Kassen- undRechnungswesen des Bundes – getroffen werden sollten,um ungenehmigte über- und außerplanmäßige Ausgabenauszuschließen.

Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass im Jahre2000 wieder ein Anstieg der von ihm nicht genehmigtenüber- und außerplanmäßigen Ausgaben gegenüber demJahre 1999 zu verzeichnen ist. Es hat allerdings daraufhingewiesen, dass die Zahl von 15 Fällen im Vergleich zuden Haushaltsjahren vor 1999 sehr niedrig sei. Eine Be-grenzung von überplanmäßigen Ausgaben mit techni-schen Mitteln sei prinzipiell nicht möglich. Im Rahmender automatisierten Verfügbarkeitsprüfung würden zwarAuszahlungen bei nicht ausreichender Verfügbarkeit vonHaushaltsmitteln in der Regel nicht ausgeführt, jedochhabe der Bewirtschafter stets die Möglichkeit, mithilfe

Abbildung 2

Entwicklung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben


eines besonderen Belegs die Verfügbarkeitsprüfung imEinzelfall auszuschalten. Diese Ausnahme ist nach Auf-fassung des Bundesministeriums von der Sache her un-verzichtbar. Eine Motivforschung oder Nachprüfung derBegründung für die Benutzung der Ausnahmeregelungfinde seitens der Kasse nicht statt. Sie sei dazu – wie auchdas Bundesministerium – nicht berechtigt.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes ist es un-befriedigend, dass es das Bundesministerium weiterhinhinnimmt, wenn in einem Haushaltsjahr ein Betrag vonrd. 40 Mio. DM ohne haushaltsrechtliche Ermächtigungausgegeben wird. Er fordert das Bundesministerium nocheinmal nachdrücklich auf, für eine haushaltsrechtlichmängelfreie Mittelbewirtschaftung zu sorgen.

1.3.3.2

Erstmals sah das Haushaltsgesetz 2000 (§ 7 Abs. 1 Satz 2)vor, dass über- und außerplanmäßige Ausgaben zur Er-füllung von Rechtsverpflichtungen von mehr als 100 Mio.DM im Einzelfall vor Einwilligung des Bundesminis-teriums dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bun-destages vorzulegen sind, soweit nicht aus zwingenden

Gründen eine Ausnahme geboten ist. Die Aufnahme die-ser Vorschrift geht auf einen Beschluss des Haushaltsaus-schusses zum Haushaltsgesetz 1999 zurück, in dem dasBundesministerium aufgefordert wurde, mit Vorlage desRegierungsentwurfs zum Bundeshaushalt 2000 eine ent-sprechende Verfahrensregelung aufzunehmen.

Diese Vorschrift, die im Wesentlichen die vom Bundes-verfassungsgericht bereits im seinem Grundsatzurteilvom 25. Mai 1977 3) zum Notbewilligungsrecht des Bun-desministeriums der Finanzen nach Artikel 112 Grundge-setz, § 37 Bundeshaushaltsordnung geforderte Kom-munikations- und Konsultationspflicht der Regierunggegenüber dem Haushaltsgesetzgeber regelt, trägt zur Si-cherung des parlamentarischen Budgetrechts bei.

Die Jahresrechnung weist insgesamt 10 Fälle mit über- undaußerplanmäßigen Ausgaben zur Erfüllung von Rechts-verpflichtungen von mehr als 100 Mio. DM aus. In achtFällen hat das Bundesministerium diese vor Einwilligungdem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages vor-gelegt. In zwei Fällen unterblieb die vorherige Vorlage wegen Eilbedürftigkeit. Die ihm hierzu nachträglich zur

Abbildung 3

Entwicklung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben ohne Zustimmung des Bundesministeriums der Finanzen nach Artikel 112 GG für die Jahre 1988 bis 2000

3) Vgl. BVerfGE 45, 1 ff.


Unterrichtung vorgelegten Unterlagen hat der Haushalts-ausschuss in beiden Fällen zur Kenntnis genommen.

1.3.4 Globale Minderausgaben

Der mit dem Haushaltsgesetz 2000 vom 28. Dezember1999 verabschiedete Haushaltsplan weist globale Min-derausgaben (einschließlich der Effizienzrendite aus demBereich der flexibilisierten Ausgaben der Verwaltung,vgl. Nr. 1.4.2) in Höhe von insgesamt rd. 1 320 Mio. DMaus. Die in den Einzelplänen veranschlagte Effizienzren-dite von insgesamt rd. 628 Mio. DM wurde ausweislichder Haushaltsrechnung von den Ressorts erbracht. Die inden Einzelplänen der Bundesministerien für Wirtschaftund Technologie (350 Mio. DM), für Verkehr, Bau- undWohnungswesen (rd. 122 Mio. DM) und für Bildung undForschung (220 Mio. DM) ausgebrachten weiteren globa-len Minderausgaben wurden ebenfalls erwirtschaftet. DieEinsparungen sind in der Haushaltsrechnung in Bezug aufdie Effizienzrendite und die globalen Minderausgaben beiden Einzelplänen ausgewiesen (vgl. Nr. 4.11 der Haus-haltsrechnung sowie – hinsichtlich der Effizienzrendite –Kapitel 01 der Einzelpläne, Kapitel 03 des Einzelplans 32und Kapitel 01 und 05 des Einzelplans 04).

1.3.5 Verpflichtungsermächtigungen

1.3.5.1

Nach dem Haushaltsplan 2000 standen dem Bund Er-mächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen, die inkünftigen Haushaltsjahren zur Leistung von Ausgabenführen können, in Höhe von insgesamt rd. 60,5 Mrd. DMzur Verfügung (vgl. Tabelle 2). Die veranschlagten Ver-pflichtungsermächtigungen waren damit um rd. 15,5 Mrd.DM niedriger als im Vorjahr (76,0 Mrd. DM). Ausweis-lich der Jahresrechnung wurden im Haushaltsjahr 2000Verpflichtungen in Höhe von rd. 36,8 Mrd. DM einge-gangen. Dieser Betrag liegt deutlich über dem Vorjahres-wert (rd. 29,2 Mrd. DM). Die Ermächtigungen wurdendemnach zu rd. 60,8 % (Vorjahr: rd. 38 %) in Anspruchgenommen (vgl. Abbildung 4).

Die Haushaltsrechnung 1998 wies die in Anspruch ge-nommenen Verpflichtungsermächtigungen nicht vollstän-dig aus. So fehlten z. B. Angaben zu den eingegangenenVerpflichtungen bei Kapitel 09 02 Titelgruppe 12 – Ge-meinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirt-schaftsstruktur“ –, obwohl die bei den Titeln 882 82 und882 88 veranschlagten Verpflichtungsermächtigungenvon zusammen rd. 2,76 Mrd. DM (Soll 1998) tatsächlichweitgehend in Anspruch genommen worden waren.

Entsprechend der Anregung des Bundesrechnungshofeshat das Bundesministerium alle Ressorts im Anschreibenzum Rechnungslegungsschreiben 1999 aufgefordert, dieJahresrechnungen 1997 und 1998 im Hinblick auf unzu-treffende oder unterlassene Buchungen von in Anspruchgenommenen Verpflichtungsermächtigungen nochmalszu überprüfen. Die erforderlichen Ergänzungen oder Kor-rekturen sollten im Zuge der Rechnungslegung 1999 vor-genommen werden.

Tabel le 2

Verpflichtungsermächtigungen und deren Inanspruchnahme

Jahr Verpflichtungs-ermächtigungen lt. Haushaltsplan

eingegangene Verpflichtungen

(einschl. üpl./apl. VE)

Mrd. DM Mrd. DM %

1988 53,6 37,4 69,8

1989 63,5 50,6 79,7

1990 87,2 52,9 60,7

1991 69,2 50,3 72,7

1992 80,4 43,1 53,6

1993 68,0 49,0 72,1

1994 64,5 38,3 59,4

1995 123,2 48,4 39,3

1996 104,5 54,4 52,1

1997 88,2 45,3 51,4

1998 113,1 69,5 61,5

1999 76,0 29,2 38,3

2000 60,5 36,8 60,8

2001 41,5

2002 (Haushalts-

entwurf)

56,8

Bei den o. a. Titeln der Titelgruppe 12 im Kapitel 09 02waren in der Jahresrechnung 1999 jedoch keine Ergän-zungen oder Korrekturen für die Haushaltsjahre 1997 und1998 enthalten. Nach nochmaliger Aufforderung durchden Bundesrechnungshof ist dies jetzt mit der Jahresrech-nung 2000 geschehen.

Gleichwohl wurde auch in der Jahresrechnung 2000 zu-mindest eine im Kapitel 19 01 Titel 711 01 eingegangeneVerpflichtung für das Haushaltsjahr 2001 in Höhe von 400 000 DM – nach Auskunft des Bundesministeriumsversehentlich – nicht gebucht. Die bewirtschaftende Stellehat zugesagt, sie werde sicherstellen, dass sich ein solchesVersehen nicht wiederhole.

Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dassdie fortdauernd unzutreffenden Angaben in der Jahres-rechnung über die in Anspruch genommenen Verpflich-tungsermächtigungen nicht hinnehmbar seien. Er hat insoweit auf den Beschluss des Rechnungsprüfungsaus-schusses vom 11. Mai 2001 hingewiesen, das Bundesmi-nisterium möge prüfen, welche Vorkehrungen im Rahmender Haushaltsführung bzw. Rechnungslegung getroffen


werden können, um zu vermeiden, dass Buchungen voneingegangenen Verpflichtungen unterlassen werden.

Das Bundesministerium führt dazu aus, es habe der Forderung des Bundesrechnungshofes nach weiteren Maß-nahmen zur vollständigen Buchung eingegangener Ver-pflichtungen im Rahmen des ihm Möglichen entsprochen.

Die Bewirtschafter von Verpflichtungsermächtigungenwürden künftig gegen Ende November eines Jahres überden Stand ihrer gebuchten Verpflichtungen per Kontoaus-zug informiert und gebeten, die Liste auf Vollständigkeitzu prüfen und ggf. Nachbuchungen bis zum Buchungsab-schluss des jeweiligen Jahres vorzunehmen.

Die Spiegelreferate des Bundesministeriums würden imRahmen der Haushaltsverhandlungen bei der Veranschla-gung neuer Verpflichtungsermächtigungen das Ist-Ergeb-nis des letzten Jahres – also die gebuchten Verpflichtun-gen – stärker als bisher als Maßstab für die Bewilligungneuer Verpflichtungsermächtigungen zugrunde legen.Niedrige Ausschöpfungsgrade von Verpflichtungsermäch-tigungen in der Vergangenheit könnten daher künftig zurKürzung von neu angeforderten Verpflichtungsermächti-gungen führen.

Außerdem würden im Anschreiben zum Rechnungs-legungsrundschreiben und im Haushaltsführungsrund-

schreiben nochmals gezielte Hinweise zur Buchung vonVerpflichtungen aufgenommen.

Mit den beabsichtigten Maßnahmen wird dem Anliegendes Bundesrechnungshofes entsprochen; er wird derenweitere Umsetzung beobachten.

1.3.5.2

Insgesamt ist festzustellen, dass für den Bund zum 31. De-zember 2000 Verpflichtungen zur Leistung von Ausgabenin künftigen Haushaltsjahren in Höhe von insgesamt rd. 175,8 Mrd. DM bestanden (vgl. HaushaltsrechnungNr. 6.4, Tabelle 3).

Damit sind erhebliche Vorbelastungen für künftige Haus-halte verbunden (vgl. auch Nr. 2.8.2). Wegen der erwähn-ten unvollständigen Angaben zur Inanspruchnahme vonVerpflichtungsermächtigungen ist davon auszugehen, dassdie Vorbindungen noch höher sind.

1.3.5.3

Von den im Jahre 2000 eingegangenen Verpflichtungen in Höhe von rd. 36,8 Mrd. DM beruht ein Anteil von 141,0 Mio. DM (Vorjahr: 16,7 Mio. DM) auf über- und

Abbildung 4

Inanspruchnahme der Verpflichtungsermächtigungen1)

1) Einschließlich der ober- und außerplanmäßigen Verplichtungen


außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen. Wiebei den über- und außerplanmäßigen Ausgaben (vgl. Nr.1.3.3) wurde im Haushaltsgesetz 2000 (§ 7 Abs. 2) erst-mals vorgeschrieben, dass über- und außerplanmäßige Ver-pflichtungsermächtigungen ab gewissen Beträgen (10 Mio.DM4) bzw. 20 Mio. DM) vor Einwilligung des Bundes-ministeriums dem Haushaltsausschuss des DeutschenBundestages zur Unterrichtung vorzulegen sind.

Die entsprechenden zwei Fälle im Haushaltsjahr 2000 miteinem Volumen von insgesamt 107,6 Mio. DM wurdendem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestagesdurch das Bundesministerium vorgelegt.

1.4 Umsetzung der flexiblen Haushaltsinstrumentenach dem Haushaltsrechts-Fortentwicklungs-gesetz in der Bundesverwaltung

Nach der flächendeckenden Einführung der flexiblenHaushaltsinstrumente auf der Grundlage des Haushalts-rechts-Fortentwicklungsgesetzes5) hatte der Bundesrech-nungshof deren Umsetzung in der Bundesverwaltung

einzelplanübergreifend geprüft und über die Ergebnisse inseinen Bemerkungen 2000 (Drucksache 14/4226) berich-tet. Das Bundesministerium wurde vom Rechnungsprü-fungsausschuss in der Sitzung vom 11. Mai 2001 auf-gefordert, über die weitere Entwicklung der flexiblenHaushaltsinstrumente unter Berücksichtigung der vomBundesrechnungshof abgegebenen Empfehlungen biszum 31. März 2002 zu berichten.

Unabhängig davon hat der Bundesrechnungshof insbe-sondere im Rahmen der Prüfung der Jahresrechnung 2000die Nutzung der eingeräumten Flexibilisierungsmöglich-keiten im Haushaltsvollzug weiter beobachtet.

1.4.1 Entwicklung der flexibilisierten Ausgaben

Die in die Haushaltsflexibilisierung einbezogenen Ist-Ausgaben des Bundes betrugen im Haushaltsjahr 2000 rd. 27,6 Mrd. DM. Seit der flächendeckenden Einführungder flexiblen Haushaltsinstrumente zum Beginn des Haus-haltsjahres 1998 erhöhte sich der Ausgabenumfang in die-sem Bereich um rd. 1,3 Mrd. DM. Im Haushaltsplan 2001betragen sie im Soll rd. 28,3 Mrd. DM. Damit liegt derAnteil der flexibilisierten Ausgaben an den Gesamtaus-gaben des Bundes in den Jahren 1998 bis 2001 zwischen5,6 % und 5,9 % (vgl. Tabelle 4).

Tabel le 3

Haushaltsjahr der Fälligkeit von Verpflichtungen

Verpflichtungsvolumen Mrd. DM

2001 40,5 2002 28,6 2003 19,0

2004 und künftige Jahre 87,7 Gesamtvolumen 175,8

4) Wenn die Ausgaben nur in einem Haushaltsjahr fällig werden.5) Gesetz vom 22. Dezember 1997, BGBl. 1997 I S.3521.

Tabel le 4

Entwicklung der flexibilisierten Verwaltungsausgaben in den Jahren 1998 bis 2001

Jahr Soll Bundes- haushalt

Flexibilisierte Ausgaben

Soll Anteil (Soll) am Gesamtsoll

Ist Minderausgaben gegenüber Soll

Effizienz-rendite

Minderausgaben zzgl. erbrachter Effizienz-

rendite gegenüber Soll

Mio. DM Mio. DM % Mio. DM Mio. DM % Mio. DM Mio. DM %

1998 456 800 26 816 5,9 26 311 505 1,9 453 958 3,6 1999 485 700 27 177 5,6 26 733 444 1,6 483 9272) 3,4 2000 478 800 27 713 5,8 27 587 126 0,5 628 7542) 2,7 2001 477 000 28 275 5,9 6201)

1) In den Einzelplänen 08 und 15 wurde die Effizienzrendite in Höhe von 145 Mio. DM auf die Einzeltitel aufgeteilt.2) Im Einzelplan 14 entstanden bei den flexibilisierten Personalausgaben Mehrausgaben in Höhe von 310 Mio. DM (Haushaltsjahr 1999) und

331 Mio. DM (Haushaltsjahr 2000). Ohne Berücksichtigung dieses Sondereffektes erhöhen sich die Minderausgaben einschließlich Effizienz-rendite auf 1 237 Mio. DM bzw. 1 085 Mio. DM.


Der überwiegende Teil des Bundeshaushaltes mit den sogenannten Programmausgaben (z. B. Sozialleistungen,Finanzhilfen, Forschungs- und Wirtschaftsförderung, mi-litärische Beschaffungen) wird von der Haushaltsflexibi-lisierung nicht umfasst. Hier stehen politische Schwer-punksetzungen des Gesetzgebers im Vordergrund, die dieVerwaltung grundsätzlich binden und nicht durch Flexi-bilisierungsmöglichkeiten im Haushaltsvollzug verändertwerden sollen. Innerhalb der flexibilisierten Ausgabenliegt das Hauptgewicht mit über 79 % bei den Personal-ausgaben, gefolgt von den Sächlichen Verwaltungsausga-ben mit einem Anteil von fast 15 % (vgl. Abbildung 5).

Abbildung 5

Prozentuale Verteilung der Ist-Ausgaben 2000auf Hauptgruppen

1.4.2 Effizienzrendite

Das Instrumentarium der flexiblen Haushaltsinstrumentewird ergänzt durch die gesetzlich nicht geregelte so ge-nannte Effizienzrendite. Sie wird seit dem Haushaltsjahr1998 grundsätzlich in den jeweiligen Kapiteln 01 der be-troffenen Einzelpläne als globale Minderausgabe einge-stellt. Durch die Effizienzrendite sollen die aufgrund dererhöhten Flexibilität bei der Haushaltsbewirtschaftunganfallenden Effizienzgewinne teilweise zugunsten desGesamthaushalts abgeschöpft werden. Für das Jahr 2001ist die Effizienzrendite in den Einzelplänen 08 (Bundes-ministerium der Finanzen) und 15 (Bundesministeriumfür Gesundheit) bereits auf die Einzeltitel aufgeteilt. Die-ses Verfahren wurde im Rahmen der Haushaltsaufstellung2002 bei allen Einzelplänen angewandt.

1.4.2.1

Die Effizienzrendite belief sich im Haushaltsjahr 2000 auf insgesamt 628 Mio. DM. Im Jahre 2001 geht sie ge-ringfügig auf 620 Mio. DM zurück. Sie war damit um rd. 170 Mio. DM höher als im Ausgangsjahr 1998 (vgl.Tabelle 4).

Nach Feststellungen des Bundesrechnungshofes wurdeim Haushaltsjahr 1998 in einem Einzelplan die Effizienz-rendite überwiegend aus Überveranschlagungen bei denPersonalausgaben und durch die Auflösung von „Dispo-

sitionsreserven“ finanziert, die in einer „Reserveliste“ausgewiesen waren. Dabei handelt es sich um – aus un-terschiedlichen Gründen – nicht abgeflossene Haushalts-mittel. Als Erfolg einer sparsamen und wirtschaftlichenMittelverwendung aufgrund der Flexibilisierung kanndies nicht gewertet werden, da die Effizienzrendite nichtgezielt erwirtschaftet wurde. Die zugrundeliegende er-heblich überhöhte Veranschlagung widerspricht zudemden Haushaltsgrundsätzen der Notwendigkeit sowie derHaushaltswahrheit und -klarheit (§§ 6, 11, 17 BHO).

Das betroffene Bundesministerium hat darauf hingewie-sen, dass durch die „Reserveliste“ der Dispositionsbe-reich dargestellt werden sollte, um Unsicherheiten derHausleitung zur weiteren Prioritätensetzung im Zusam-menhang mit den Bundestagswahlen des Jahres 1998Rechnung zu tragen. Der „Bodensatz“ im Personalausga-benbereich sei vertretbar, da im Ressort seit dem Jahre1994 eine Einstellungssperre gelte, Behörden des Ge-schäftsbereichs aufgelöst oder zusammengelegt sowie ingroßem Umfang Personal abgebaut würden.

Besonderheiten eines Wahljahres stellen nach Auffassungdes Bundesrechnungshofes keinen sachlichen Grund dar,nicht benötigte Mittel für die Effizienzrendite einzuset-zen, statt sie in Abgang zu stellen. Die Grundsätze derHaushaltswahrheit und -klarheit erfordern eine bedarfs-gerechte Veranschlagung. Dem Einwand, für personal-wirtschaftliche Veränderungen vorsorgen zu müssen, istentgegenzuhalten, dass der Auflösung oder Verschmel-zung von Behörden in der Regel eine umfangreiche Vor-laufzeit vorausgeht, sodass diese Entwicklungen in denVoranschlägen berücksichtigt werden können. Das Bun-desministerium ist aufgefordert, verstärkt darauf zu ach-ten, dass die Ressorts die Veranschlagung von Haushalts-mitteln im Haushaltsaufstellungsverfahren ausschließlicham tatsächlichen Bedarf ausrichten.

1.4.2.2

Das Haushaltsführungsschreiben des Bundesministeriumsfür das Haushaltsjahr 2000 sieht vor, dass die in den je-weiligen Kapiteln veranschlagte Effizienzrendite inner-halb der in die Flexibilisierung einbezogenen Ausgabenhaushaltsmäßig einzusparen ist. Der Bundesrechnungshofhat jedoch festgestellt, dass im Einzelplan 14 (Bundesmi-nisterium der Verteidigung) die Effizienzrendite lediglichmit einem Anteil von 11,4 % (rd. 5,7 Mio. DM) bei flexi-bilisierten Titeln erbracht wurde. Der weit überwiegendeAnteil (88,6 %, rd. 44,3 Mio. DM) wurde aus nicht flexi-bilisierten Titeln erwirtschaftet. Bei den flexibilisiertenAusgaben sind demgegenüber Minderausgaben entstan-den, die als übertragbare Mittel in Höhe von rd. 11,3 Mio.DM im Jahre 2001 zusätzlich zur Verfügung stehen.

Diese Vorgehensweise steht in Widerspruch zu den mit demHaushaltsführungsschreiben 2000 eingeräumten Möglich-keiten der Flexibilisierung. Das Bundesministerium hatseine Zustimmung zu dem beschrittenen Weg erteilt unddabei auf eine mit dem Ressort im Jahre 2000 getroffeneVereinbarung im Zusammenhang mit dem Konzept „Innovation, Investition und Wirtschaftlichkeit in der


Bundeswehr“ verwiesen. Diese Vereinbarung wurde vordem Hintergrund des laufenden Umstrukturierungsprozes-ses der Bundeswehr und den damit zusammenhängendenfinanziellen Herausforderungen abgeschlossen.

Der Bundesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass dasBundesministerium für den Verteidigungsbereich aus haus-haltspolitischen Gründen für das Haushaltsjahr 2000 unddie Folgejahre Bewirtschaftungserleichterungen geschaffenhat. Er verkennt nicht die Zielsetzung, die Bemühungen zurReform der Bundeswehr durch weitere Flexibilisierungs-elemente flankierend zu unterstützen. Er weist jedoch da-rauf hin, dass für einen Einzelplan die ansonsten geltendenBewirtschaftungsregeln zur Effizienzrendite außer Kraftgesetzt wurden und insoweit für einen Teilbereich des Bun-deshaushaltes ein Sonderweg beschritten wurde.

1.4.3 Minderausgaben

Während die Effizienzrendite eine „echte“ und dauerhafteEinsparung für den Bundeshaushalt darstellt, können diein den flexibilisierten Verwaltungskapiteln erwirtschafte-ten sonstigen Minderausgaben grundsätzlich übertragenund in den Folgejahren als Ausgabereste zusätzlich ver-ausgabt werden. Der Umfang dieser Minderausgaben istin den drei zurückliegenden Jahren stetig gesunken. La-gen die Ist-Ausgaben im Jahre 1998 noch um 505 Mio.DM unter den Soll-Ausgaben, verringerten sich die Min-derausgaben (ohne Effizienzrendite) im Jahre 1999 auf444 Mio. DM und im Jahre 2000 auf 126 Mio. DM (vgl.Tabelle 4). Unter Einbeziehung der Effizienzrendite gin-gen die Minderausgaben von 958 Mio. DM (1998) auf927 Mio. DM im Jahre 1999 und auf 754 Mio. DM imJahre 2000 zurück. Diese Entwicklung kann ein Indiz seinfür rückläufige Einsparpotenziale als Folge der Konsoli-dierungsbestrebungen in den letzten Jahren.

Für die Haushaltsjahre 1999 und 2000 ist jedoch jeweilsein Sondereffekt zu berücksichtigen. Aufgrund der be-sonderen personalwirtschaftlichen Situation des Verteidi-gungshaushalts sind bei den flexibilisierten Personal-ausgaben im Einzelplan 14 Mehrausgaben in einerGrößenordnung von 310 Mio. DM (1999) und 331 Mio.DM (2000) entstanden. Für die übrigen Einzelpläne und Verwaltungskapitel liegen die Minderausgaben ein-schließlich Effizienzrendite somit bei rd. 1,237 Mrd. DM(1999) und rd. 1,085 Mrd. DM (2000).

1.4.4 Deckungsfähigkeit

Im Rahmen der Haushaltsflexibilisierung wurde derGrundsatz der sachlichen Bindung von Haushaltsmittelnmit dem Ziel der Optimierung des Ressourceneinsatzesdeutlich gelockert. Zwischenzeitlich hat das Bundesmi-nisterium aufgrund der in den Jahren 1998 und 1999gemachten Erfahrungen und nicht zuletzt als Folge derBemerkungen des Bundesrechnungshofes ab dem Haus-haltsjahr 2000 die Deckungsfähigkeit von flexibilisiertenHaushaltsmitteln wieder etwas eingeschränkt:

• Vom Parlament angeordnete Haushaltssperren undvorgenommene Titelkürzungen dürfen durch eine In-

anspruchnahme von Deckungsfähigkeiten nicht unter-laufen werden.

• Deckungsberechtigte Titel sollen grundsätzlich erstdann verstärkt werden, wenn die Titelansätze ver-braucht oder verplant sind.

• Das Heranziehen von so genannten Personalverstär-kungsmitteln zur Deckung von Personalmehrausgabenist grundsätzlich nur zulässig, soweit alle Deckungs-möglichkeiten innerhalb der Personalausgaben ausge-schöpft sind.Abweichungen von diesem Grundsatz ste-hen unter dem Vorbehalt der Einwilligung desBundesministeriums, die nach dessen Angaben insbe-sondereimFalledesZusammentreffensvonMehrausga-benundgleichzeitigerNotwendigkeitderAusgabereste-bildung fürAltersteilzeitausgaben erteilt werden kann.

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass einzelneVerwaltungsbehörden auch im Haushaltsjahr 2000 Perso-nalmehrausgaben durch den Einsatz von Personalverstär-kungsmitteln gedeckt haben, ohne vorab die in der Haupt-gruppe 4 (Personalausgaben) eingeräumte gegenseitigeDeckungsfähigkeit in voller Höhe inAnspruch zu nehmen.Soweit sie in diesen Fällen ihren Spielraum zur Bildung vonAusgaberesten in unzulässiger Weise erweitert haben, sinddie entsprechenden Ausgabereste in Abgang zu stellen.

1.4.5 Ausgabeverhalten der Bewirtschafter

Der Bundesrechnungshof hat das jährliche Ausgabeverhal-ten der Bewirtschafter im Haushaltsjahr 2000 untersuchtund dabei die monatlichen Ausgaben (ohne Personalausga-ben) in den Haushaltsjahren 1995 (vor Einführung derHaushaltsflexibilisierung), 1998 und 2000 gegenüberge-stellt (vgl. Abbildung 6). Die Personalausgaben wurdennicht einbezogen, weil diese im Hinblick auf die jährlichenSonderzuwendungen für tariflich bezahlte Bedienstete undBeamte die Ausgaben in den Monaten November undDezember besonders belasten.

Im Haushaltsjahr 2000 schwankten in den Monaten Januarbis Oktober die anteiligen Ausgaben bei den in die Be-trachtung einbezogenen flexibilisierten Titel zwischen 6,0 % und 8,6 %. Im November stiegen die entsprechen-den Ausgaben auf 10,6 % und erhöhten sich im Dezembernochmals auf 17,2 %. Gegenüber den Werten der Ver-gleichsjahre 1995 und 1998 sind die anteiligen Ausgabendes Monats Dezember deutlich gesunken; die unter-jährige Ausgabenentwicklung ist dementsprechend sehrviel gleichmäßiger verlaufen. Das so genannte „Dezem-berfieber“ ging deutlich zurück.

Damit wurde ein Ziel der Haushaltsflexibilisierung weitge-hend erreicht. Offenbar haben die Bewirtschafter sich auf-grund zunehmender Praxiserfahrung im Umgang mit dererweiterten Übertragbarkeit auf ein ausgewogeneres Aus-gabeverhalten eingestellt. Wesentlicher Grund für die deut-lich ungünstigere Situation in den Vorjahren war erkennbardie Befürchtung, dass nicht verbrauchte Haushaltsmittel –trotz der erweiterten Übertragbarkeit – bei der Aufstellungnachfolgender Haushalte ansatzmindernd berücksichtigtwerden. So hat nach den Feststellungen des Bundesrech-nungshofes ein Bundesministerium im Jahre 1998 vor dem


Hintergrund erheblicher Minderausgaben in den Vorjahrenund mit dem Hinweis auf zu befürchtende Ansatzkürzun-gen innerhalb seines Geschäftsbereiches durch ein „10-Punkte-Programm“ einen Ausgabedruck zum schnellerenMittelabfluss erzeugt. Beispielsweise wurden nachgeord-nete Behörden angehalten, für das nächste Haushaltsjahrvorgesehene Beschaffungsmaßnahmen nach Möglichkeitvorzuziehen oder im Rahmen von Baumaßnahmen Ab-schlagszahlungen zu leisten. Gegenüber dem Bundesrech-nungshof führte das betreffende Bundesministerium aus, eshabe hierdurch dem Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeitdie notwendige Bedeutung verleihen und die überjährigeVerfügbarkeit der veranschlagten Mittel auf das absolutnotwendige Maß beschränken wollen.Die von dem entsprechenden Bundesministerium nach-träglich für das „10-Punkte-Programm“ vorgetragene Be-gründung widerspricht der Zielstellung, wie sie aus demProgramm selbst hervorgeht. Dort stand eindeutig dieVermeidung erheblicher Minderausgaben wegen zu be-fürchtender Ansatzkürzungen im Vordergrund. Die Be-wirtschaftungsvorgabe stand im krassen Gegensatz zuden Zielen der Haushaltsflexibilisierung und war mit demErfordernis einer wirtschaftlichen und sparsamen Haus-haltsführung nicht zu vereinbaren.

1.4.6 Übertragbarkeit

1.4.6.1 Entwicklung der Ausgabereste bzw. der übertragbaren Ausgaben

Zum Ende des Haushaltsjahres 1998 sind bei den flexibi-lisierten Titeln Ausgabereste in Höhe von rd. 962 Mio.DM gebildet worden. Am Ende des Jahres 1999 beliefen

sich die übertragbaren Ausgaben in diesem Bereich auf rd. 1,86 Mrd. DM. Von diesem Betrag wurden insgesamt259 Mio. DM in Abgang gestellt, so dass Ausgabereste inHöhe von rd. 1,6 Mrd. DM verblieben. Nach dem Ergeb-nis der Jahresrechnung 2000 sind die übertragbaren Aus-gaben auf nunmehr rd. 2,15 Mrd. DM angewachsen.

Die Verteilung der übertragenen und übertragbaren Ausgaben auf die Ausgabegruppen ergibt sich aus der Tabelle 5. Mehr als die Hälfte der übertragbaren Ausga-ben entfallen demnach auf den investiven Bereich (rd. 1,135 Mrd. DM/52,8 %). Einen weiteren Schwer-punkt bilden die sächlichen Verwaltungsausgaben mit rd. 657 Mio. DM (30,6 %). Bei den Personalausgaben waren rd. 343 Mio. DM (16,0 %) in das Jahr 2001 übertragbar.Dabei ist darauf hinzuweisen, dass im Haushaltsjahr 2000von einzelnen Bewirtschaftern die hauptgruppenübergrei-fende Deckungsfähigkeit in Anspruch genommen wurde,obwohl die zu verstärkende Ausgabeart noch nicht ausge-schöpft war. Diese Möglichkeit war im Haushaltsfüh-rungsschreiben 2000 ausdrücklich zugelassen. Dadurchentstanden bei der verstärkten Hauptgruppe Minderaus-gaben, aus denen dann Ausgabereste gebildet wurden. In-soweit ist die dargestellte Aufteilung der „übertragbarenAusgaben“ auf die einzelnen Hauptgruppen nur bedingtaussagekräftig. Der Bundesrechnungshof wird beobach-ten, wie sich die hauptgruppenübergreifende Inanspruch-nahme der Deckungsfähigkeit weiter entwickeln wird.

1.4.6.2 Bildung von Ausgaberesten

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass in denmeisten Verwaltungskapiteln die Ausgabereste in den

Abbildung 6

Anteil der monatlichen Ausgaben an den jährlichen Gesamtausgaben bei flexibilisierten Titeln (ohne Personalausgaben) in den Jahren 19951), 1998 und 2000

1) Das Jahr 1995 wurde als Vergleichsjahr ausgewählt, weil in den Haushaltsjahren 1996 und 1997 Haushaltssperren angeordnet und Globale Min-derausgaben ausgebracht wurden, die erheblichen Einfluss auf die Ausgabenentwicklung der Verwaltungskapitel hatten. Die Ausgabenbereichesind im Wesentlichen deckungsgleich.

Jan.

Febr

.

Mär

z

Apr

il

Mai

Juni

Juli

Aug

.

Sept

.

Okt

.

Nov

.

Dez

.


Vorjahren schematisch in Höhe der Differenz zwischenden Soll- und Ist-Ausgaben unter Abzug von Deckungs-mitteln oder Mitteln zur Erbringung der Effizienzrenditegebildet wurden. Im Rahmen der Haushaltsverhandlun-gen 2002 wurde zudem deutlich, dass einzelne Ressortseinen Anspruch auf die Bildung von Ausgaberesten in derGesamthöhe der übertragbaren Ausgaben reklamierenund selbst in den Fällen einen Verzicht auf Ausgaberesteablehnen, in denen diese durch den Wegfall von Sonder-tatbeständen entstanden sind.

Das Verfahren zur Bildung und Inanspruchnahme vonAusgaberesten richtet sich nach § 45 Abs. 2 und 3 BHOsowie den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften.Die Bildung der Ausgabereste muss danach auf ein sach-liches Bedürfnis zurückzuführen sein. Ein solcher Bedarfim Sinne der Haushaltsflexibilisierung ist anzunehmen,wenn der überjährige Gestaltungsspielraum gezielt zurNutzung wirtschaftlicher Vorteile für den Bund eingesetztoder Vorsorge für einen im Folgejahr zu erwartendenMehrbedarf getroffen wird, der im Rahmen der Haus-haltsaufstellung nicht berücksichtigt werden konnte.

Das Bundesministerium hat im Rahmen der Haushalts-aufstellung 2002 im Einvernehmen mit den Ressorts vonden in das Haushaltsjahr 2001 übertragenen Ausgabe-resten in Höhe von 2,151 Mrd. DM einen Anteil von rd. 97 Mio. DM in Abgang gestellt (vgl. Tabelle 6).

Angesichts des verbleibenden Restevolumens in Höhevon rd. 2,054 Mrd. DM hält der Bundesrechnungshof wei-tere Anstrengungen zur Begrenzung der Ausgabereste fürangezeigt und empfiehlt in diesem Zusammenhang insbe-sondere,

• die Bildung von Ausgaberesten von einer eingehendenPrüfung des tatsächlichen Bedarfs abhängig zu machen,

• gebildete Ausgabereste für künftig nicht mehr haus-haltswirksam werdende Sondertatbestände in Abgangzu stellen sowie die Finanzplanung um hierfür vorge-sehene Ansätze zu verringern (vgl. hierzu Nr. 23),

• die zeitlich begrenzte Verfügbarkeit von Ausgabe-resten zu beachten und Ausgabereste nach Fristablaufin Abgang zu stellen,

• zu prüfen, ob die Möglichkeiten zur Bildung von Aus-gaberesten bei den Personalausgaben grundsätzlicheingeschränkt werden sollten.

1.4.6.3 Inanspruchnahme der Ausgabereste

Nach Feststellungen des Bundesrechnungshofes wurdenin einem Einzelplan in einer Größenordnung von 216 Mio.DM flexibilisierte Ausgabereste zur Finanzierung so ge-nannter Ansparvorhaben gebildet. Bei den geplanten Pro-jekten handelte es sich zum Teil um finanziell bedeutendeMaßnahmen mit einem vorgesehenen Ausgabevolumenvon im Einzelfall bis zu 25 Mio. DM. Hierzu zählen u. a.Gebäudesanierungsmaßnahmen sowie Entwicklungs- undBeschaffungsaufträge im IT-Bereich. Die Vorhaben gehenim Einzelnen weder aus dem Haushaltsplan noch aus derHaushaltsrechnung hervor, eine Unterrichtung des Haus-haltsausschusses des Deutschen Bundestages ist ebensowenig vorgesehen.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes können durchdas Ansparen von Mitteln für finanziell derart bedeutsameMaßnahmen das Budgetrecht des Parlaments und die Trans-parenz der Haushaltswirtschaft sowie die Grundsätze derHaushaltswahrheit und -klarheit beeinträchtigt werden. An-gesichts der Höhe der Ausgabereste und des Volumens dermittelfristig vorgesehenen Verwendungsmaßnahmen hat er

Tabel le 51)

Verteilung der übertragenen und übertragbaren Ausgaben2) auf die Ausgabegruppen

Übertragene/Übertragbare Ausgaben Anteil an den Gesamtausgaberesten

Ausgabegruppe 1998 1999 2000 1998 1999 2000

Mio. DM %

Personalausgaben 218,7 336,8 343,3 22,7 21,1 16,0

Sächl. Verwaltungsausgaben 318,3 469,7 657,4 33,1 29,4 30,6

Zuweisungen und Zuschüsse 4,4 19,6 15,6 0,5 1,2 0,7

Investitionen davon

420,4 770,5 1 134,9 43,7 48,3 52,8

– Baumaßnahmen 148,8 222,2 357,4 15,5 13,9 16,6

– Sonst. Ausgaben 271,6 548,3 777,5 28,2 34,3 36,1

Summe 961,8 1 596,6 2 151,2 100,0 100,0 100,0 1) Differenzen durch Rundungen.2) In der Jahresrechnung 2000 sind nicht die tatsächlich übertragenen, sondern die übertragbaren Mittel ausgewiesen. Die tatsächliche Bildung von

Ausgaberesten wird BMF erst in der Jahresrechnung 2001 darlegen.


die Besorgnis geäußert, dass sich hieraus zunehmend eineArt „Nebenhaushalt“ entwickeln könnte.

Das betreffende Bundesministerium hat demgegenüberdarauf verwiesen, dass die Berichterstatter des Haushalts-ausschusses insbesondere bei finanziell bedeutsamenMaßnahmen aufgrund der Beiträge zu den Haushaltsvor-anschlägen Kenntnis von den Ansparvorhaben hätten.Ausgabereste würden zudem nicht für Zwecke verwandt,die den Beschlüssen des Parlaments zuwiderliefen. DasBundesministerium der Finanzen hat hierzu ergänzendausgeführt, dass über die im Haushaltsplan getroffenenFestlegungen – z. B. Sperren – hinaus für das Parlamententsprechend den verfassungsmäßigen Zuständigkeitenim Haushaltsvollzug keine rechtlichen Einwirkungsmög-lichkeiten bestünden.

Der Bundesrechnungshof hält es demgegenüber im Interesse einer wirksamen Ausgestaltung des parlamentari-schen Budgetrechtes für sachgerecht, dass der Haushalts-ausschuss unabhängig vom Haushaltsaufstellungsverfah-ren über Ansparvorhaben von finanzieller Bedeutung

unterrichtet wird. Dies gewährleistet eine angemesseneparlamentarische Mitwirkung bei neuen Maßnahmen, diemöglicherweise weitere haushaltsmäßige Auswirkungen inden kommenden Haushaltsjahren nach sich ziehen. Zudemdürfte die Kenntnis der vorgesehenen Verwendung derAusgabereste im Rahmen der parlamentarischen Haus-haltsberatungen von Bedeutung sein.

1.4.6.4 Gegenfinanzierung der Ausgabereste

Zur haushaltsmäßigen Gegenfinanzierung der bisher imRahmen der Flexibilisierung gebildeten und im Haus-haltsjahr 2000 in Anspruch genommenen Ausgaberestesind im Bundeshaushalt 2000 bei Kapitel 60 02 Titel 971 02 „Ausgabemittel zur Restedeckung“ in Höhe von500 Mio. DM veranschlagt. Auf diesen Betrag mussteausweislich der Jahresrechnung 2000 nicht zurückgegrif-fen werden. Vielmehr konnte die Gegenfinanzierung – wie schon im Haushaltsjahr 1999 – durch kassenmäßigeSpielräume in den Einzelplänen aufgrund nicht veraus-gabter Mittel (sog. Bodensatz) sichergestellt werden.

Tabel le 6

Bildung von Ausgaberesten1)

Epl. Bezeichnung übertragbare Mittel/ Ausgabereste 2000

in Abgang gestellte Ausgabereste 2000

verbliebene Ausgabereste 2000

TDM TDM TDM 01 BPrA 2.480 996 1.484 02 BT 155.284 34.115 121.169 03 BR 14.826 7.595 7.231 04 BK 68.104 4 68.100 05 AA 72.161 1 72.160 06 BMI 698.026 24.569 673.457 07 BMJ 50.827 10 50.817 08 BMF 440.629 4 440.625 09 BMWi 137.357 2.752 134.605 10 BMVEL 127.139 1 127.138 11 BMA 52.308 3 52.305 12 BMVBW 158.475 331 158.144 14 BMVg 11.279 0 11.279 15 BMG 52.615 1.422 51.193 16 BMU 35.499 945 34.554 17 BMFSFJ 14.184 2 14.182 19 BVerfG 2.217 1 2.216 20 BRH 38.704 20.618 18.086 23 BMZ 2.008 1 2.007 30 BMBF 1.137 3 1.134 32 BSchuld 15.693 3.920 11.773

Summe 2.150.954 97.295 2.053.659 1) Differenzen durch Rundungen.


1.5 Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen,Nettokreditaufnahme

1.5.1

Im Rahmen des Haushaltsvollzugs stehen dem Bundes-ministerium neben der Kreditermächtigung für die Netto-kreditaufnahme zur Deckung der Ausgaben, die Ermäch-

tigungen zur Aufnahme von Krediten für Tilgungen, vonKrediten im Vorgriff auf die Kreditermächtigung desnächsten Haushaltsjahres, von Krediten zur Marktpflegesowie von Kassenverstärkungskrediten (§§ 2, 3 Haus-haltsgesetz 2000) zur Verfügung. Eine Übersicht über dieErmächtigungsbeträge und deren Inanspruchnahme ent-hält die Vermögensrechnung unter Nr. 3.3 (vgl. Tabelle 7).

Tabel le 7

Kreditermächtigungen und Inanspruchnahme

Ermächti-gungsbetrag

2000

Inanspruch-nahme 2000

Abweichung Inanspruch-nahme 1999

Mrd. DM

Restliche Kreditermächtigung aus dem Vorjahr (§ 18 Abs. 3 BHO)

12,7

12,7

– 10,2

Kreditermächtigung nach dem Haushaltsgesetz 2000 zur Deckung von Ausga-ben ( § 2 Abs. 1)

49,5 (davon 10,3 gesperrt)

33,8 – 15,71) 40,9

Kreditermächtigungsrahmen (einschl. des gesperrten Betrags)

62,2

Ermächtigungsrahmen für die Nettokredit-aufnahme (ohne den gesperrten Betrag)

51,9 46,5 – 5,4 (– 3,0 ggü.

veranschl. Soll)

51,1

Weitere Kreditermächtigungen nach dem Haus-haltsgesetz 1999

a) zur Tilgung (§ 2 Abs. 2) 245,9 244,9 – 0,4 244,9 b) zur Marktpflege (§ 2 Abs. 5)2) 1,4 – 5,0 c) Bundesbankmehrgewinn (§ 4 S. 2)3) (– 0,6) – 9,2 4 d) zum Vorgriff auf das folgende Haushaltsjahr

(§ 2 Abs. 3) 19,2 – – 19,2 –

Gesamtermächtigung (Kreditermächtigungs-rahmen und weitere Kreditermächtigungen)

327,2

Gesamtinanspruchnahme, zugleich Bruttokre-ditaufnahme in haushaltsmäßiger Abgrenzung5)

292,8 281,8

Tilgungen aus Kreditmarktmitteln (a, b) – 246,3 – 230,7

Nettokreditaufnahme in haushaltsmäßiger Ab-grenzung

49,5 46,5 – 3,0 51,1

nachrichtlich: Summe der Ausgaben für Investitionen

57,5 55,0 – 2,5 56,0

1) Dieser Betrag ist gleichzeitig die in das Jahr 2001 fortgeltende Restkreditermächtigung. 2) Bis 10 % des Betrages der umlaufenden Bundesanleihen, Bundesobligationen und Bundesschatzanweisungen.3) Die über 7 Mrd. DM liegenden Mehreinnahmen aus dem Bundesbankgewinn vermindern gemäß § 4 Satz 2 Haushaltsgesetz 2000 die Kredit er-

mächtigung nach § 2 Abs. 2 Haushaltsgesetz 2000.4) Der Bundesbankmehrgewinn wurde 1999 als negative Ausgabe dargestellt.5) Im Ist-Ergebnis der Bruttokreditaufnahme enthalten sind Umbuchungen aus dem Jahre 2000 in das Jahr 1999 von 353 Mio. DM sowie aus dem

Jahre 2000 in das Jahr 2001 von 2 907 Mio. DM.


Das Haushaltsgesetz 2000 enthält eine Kreditermäch-tigung zur Deckung von Ausgaben in Höhe von 49,5 Mrd.DM. Hinzu kommt eine Restkreditermächtigung (§ 18Abs. 3 BHO) aus dem Vorjahr in Höhe von 12,7 Mrd. DM.Damit ergab sich ein Gesamtkreditermächtigungsrahmenin Höhe von 62,2 Mrd. DM. Nach ständiger Haushalts-praxis wird zuerst die weitergeltende Kreditermächtigungdes Vorjahres verbraucht und damit in gleicher Höhe diefür das laufende Haushaltsjahr vom Parlament erteilteKreditermächtigung geschont. § 2 Abs. 9 des Haushalts-gesetzes 2000 schreibt vor, dass die neue Kreditermäch-tigung in Höhe des Betrags gesperrt ist, in dem die Restkreditermächtigungen des Vorjahres 0,5 % der festge-stellten Gesamtausgaben von 478,8 Mrd. DM übersteigen.

Somit stand für den Haushaltsvollzug 2000 über diebewilligte Nettokreditaufnahme von 49,5 Mrd. DM hi-naus aus der Restkreditermächtigung ein Betrag von rd. 2,4 Mrd. DM (0,5 % von 478,8 Mrd. DM) – also insgesamt 51,9 Mrd. DM – zur Haushaltsfinanzierungohne Einschaltung des Parlaments zur Verfügung. Der da-rüber hinaus bis zur Kreditermächtigungsobergrenze von62,2 Mrd. DM bestehende Saldo von 10,3 Mrd. DM wardemnach gesperrt. Eine – vollständige oder teilweise – In-anspruchnahme dieses Betrags für Zwecke der Kreditauf-nahme hätte der Zustimmung des Haushaltsausschussesdes Deutschen Bundestages bedurft. Zum Haushaltsaus-gleich 2000 wurde eine Nettokreditaufnahme von nur46,5 Mrd. DM benötigt, so dass die Anrufung des Haus-haltsausschusses nicht erforderlich war. Infolge der ge-genüber dem Haushaltssoll von 49,5 Mrd. DM um 3 Mrd. DM geringeren Nettokreditaufnahme hat sich der Betrag der für das Jahr 2001 zur Verfügung stehen-den Restkreditermächtigung um diesen Betrag auf rd. 15,7 Mrd. DM weiter erhöht (vgl. Abbildung 7).

Der Bundesrechnungshof hat in seinen Bemerkungen2000 Nr. 1.4.1 (Drucksache 14/4226) die Auffassung ver-treten, dass diese Sperrung der Kreditermächtigungen einSchritt in die richtige Richtung darstellt. Wortlaut und Re-gelungszweck von § 18 Abs. 3 BHO würde aber erst dannvollständig entsprochen, wenn eine bis zum Ende desnächsten Haushaltsjahres fortgeltende Kreditermächti-gung aus dem Vorjahr nur in Anspruch genommen würde,wenn die für das laufende Haushaltsjahr veranschlagteErmächtigung zur Nettokreditaufnahme verbraucht ist.Hierdurch würde die Fortgeltung nicht ausgenutzter Kre-ditermächtigungen des Vorjahres auch tatsächlich auf diegesetzlich vorgesehene Jahresfrist beschränkt und derAufbau von Restkreditermächtigungen über mehrereJahre hinweg verhindert. Dies würde nicht zuletzt das par-lamentarische Budgetrecht stärken. Außerdem würde dieo. a. komplizierte haushaltsgesetzliche Regelung über-flüssig, die vor allem den Erhalt der nicht verbrauchtenRestkreditermächtigungen auch der Vorjahre sichern soll.

Das Bundesministerium führt hierzu aus, es sehe keineNotwendigkeit, die 1999 mit dem Ziel der Aufrechterhal-tung der notwendigen Flexibilität in der Haushaltsführungbei gleichzeitiger Absicherung des parlamentarischenBudgetrechts eingeführte Regelung zu ändern. Bei einer

veranschlagten Nettokreditaufnahme von 43,7 Mrd. DMstünden im Haushaltsjahr 2001 zusätzlich rd. 2,4 Mrd. DM(0,5 % von 477 Mrd. DM) anteiliger Restkreditermächti-gung ohne Einwilligung des Haushaltsausschusses zurVerfügung. Bei einer Verfahrensweise entsprechend denEmpfehlungen des Bundesrechnungshofes wären dagegen3 Mrd. DM frei verfügbar.

Der Bundesrechnungshof hält daran fest, dass der überJahre fortschreitende Aufbau von Restkreditermächti-gungen von der geltenden Rechtslage nicht abgedeckt ist.Die haushaltswirtschaftliche Flexibilität wird auch ohnedie vom Bundesministerium praktizierte Vorgehensweisedurch das bestehende Instrumentarium von Krediter-mächtigungen ausreichend gewahrt. Notfalls müssten diegesetzgebenden Körperschaften (Bundestag, Bundesrat)rechtzeitig zur Bewilligung zusätzlicher Kreditermächti-gungen im Rahmen des Verfahrens eines Nachtragshaus-halts eingebunden werden.

Die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten für Til-gungen wurde in Höhe von 245,5 Mrd. DM in Anspruchgenommen. Von der Möglichkeit, ab Oktober des Haus-haltsjahres Kredite unter Anrechnung auf die Krediter-mächtigung des Folgejahres aufzunehmen, wurde nichtGebrauch gemacht (vgl. Abbildung 7).

Im Haushaltsjahr 2000 war die Nettokreditaufnahme um8,579 Mrd. DM niedriger als die Summe der für Investi-tionen ausgewiesenen Ausgaben. Die Verschuldungsober-grenze nach Artikel 115 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz wurdeinsoweit auch im Haushaltsvollzug eingehalten.

1.5.2

Dem Kreditrahmen zur Tilgung von fällig werdenden Kre-diten wachsen die vom Bund übernommenen Kredite für dieSondervermögen Fonds „Deutsche Einheit“ und „ERP-Sondervermögen“ zu. In § 2 Abs. 7 Haushaltsgesetz 2000 istdie Möglichkeit eingeräumt worden, dass der Bund imHaushaltsjahr fällig werdende Kredite dieser beiden Son-dervermögen bis zu dem in der Vorschrift ausgewiesenenHöchstbetrag zum Zwecke einer gemeinsamen Kreditauf-nahme als eigene Schulden in Form eines Schuldbeitrittsübernimmt. Die Sondervermögen tragen die Zins- und Til-gungsleistungen für diese Schulden. Mit der geschaffenenMöglichkeit gemeinsamer Wertpapierbegebungen sollenbei entsprechender Marktsituation Zinsersparnisse insbe-sondere für die Sondervermögen realisiert werden. Insge-samt wurden im Jahre 2000 Schulden der beiden o. a. Son-dervermögen in Höhe von rd. 16,9 Mrd. DM vom Bund mitübernommen (vgl. hierzu auch Nr. 1.8).

1.6 Gesamtverschuldung

Die Gesamtverschuldung des Bundes (einschließlich derin den Bundeshaushalt übernommenen Sondervermögen,vgl. Nr. 1.8) am Ende des Haushaltsjahres 2000 betrugausweislich der Jahresrechnung rd. 1 399,6 Mrd. DM (vgl.Nr. 3.2 der Vermögensrechnung). Hinzu kommen Kas-senverstärkungskredite in Höhe von 375 Mio. DM.


Die Finanzschulden der nicht in den Bundeshaushalt ein-gegliederten Sondervermögen betrugen Ende des Jahres2000 rd. 113 Mrd. DM. Die Verschuldung des Bundes ausseinen Finanzkrediten sowie die Schulden der Sonderver-mögen des Bundes belaufen sich somit auf insgesamt rd. 1 513 Mrd. DM (vgl. Abbildung 8).

1.7 Abführungen der Deutschen Bundesbank

Die Deutsche Bundesbank hat im Haushaltsjahr 2000 denBilanzgewinn des Geschäftsjahres 1999 von 7,634 Mrd.DM in voller Höhe an den Bund abgeführt. Davon wurdenim Bundeshaushalt wie in den Vorjahren 7,0 Mrd. DM zurAusgabenfinanzierung vereinnahmt. Der Mehrbetrag in

Abbildung 8

Schulden des Bundes und seiner SondervermögenEnde 2000

Höhe von 634 Mio. DM wurde entsprechend den gesetzli-chen Vorschriften6) dem Erblastentilgungsfonds zur Zah-lung seiner Zins- und Tilgungsverpflichtungen zugeführt.

Die Gewinnablieferung der Deutschen Bundesbank fürdas Haushaltsjahr 2000 aus dem Geschäftsjahr 1999 wardie Geringste in den letzten zehn Jahren (Abbildung 9).

6) § 4 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2000, § 6 Abs. 1 Erblastentilgungsfonds-gesetz.

Abbi ldung 7

Restliche Kreditermächtigungen aus dem Vorjahr und deren Inanspruchnahme

Abbildung 9

Verwendung der Gewinnablieferung derDeutschen Bundesbank

Fonds „Deutsche Einheit“rd. 77 Mrd. DM

Auf die Verfügbarkeit derjeweils zunächstweitergeltendenRestermächtigungen hat dasBMF in Höhe von25 Mrd. DM für 1995 verzichtet.


1.8 Sondervermögen des Bundes

Ende des Haushaltsjahres 2000 wurden 17 Sondervermö-gen vom Bund unmittelbar oder von Stellen außerhalb derBundesverwaltung verwaltet (vgl. Nr. 4.2.1 der Haus-haltsrechnung und Nr. 2.2.1.1 der Vermögensrechnung).

Aufgrund des Gesetzes zur Eingliederung der Schuldenvon Sondervermögen in die Bundesschuld vom 21. Juni1999 (BGBl. I S. 1384) gingen rückwirkend zum 1. Januar1999 im Wege der Schuldmitübernahme die Verbindlich-keiten der Sondervermögen Erblastentilgungsfonds, Aus-gleichsfonds zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes undBundeseisenbahnvermögen auf den Bund über. Durch dieEinbeziehung wurde die schon vorher bestehende voll-ständige Einstandspflicht des Bundes für die Abdeckungdes Schuldendienstes dieser Sondervermögen auch formalnachvollzogen.

1.8.1 ERP-Sondervermögen

Die Fondsmittel des ERP-Sondervermögens dienen seitAbschluss der Wiederaufbauphase nach dem ZweitenWeltkrieg der allgemeinen Förderung von Investitions-und Innovationsvorhaben der deutschen Wirtschaft, ins-besondere des Mittelstandes, durch Vergabe zinsgünstigerund langlaufender Investitionskredite. Mit der deutschenVereinigung wurde das Kreditgeschäft des ERP-Vermö-gens erheblich erweitert.

Der Vermögensbestand zum Jahresende erhöhte sich vonrd. 23,9 Mrd. DM im Jahre 1999 auf rd. 24,2 Mrd. DM im Jahre 2000. Die Verbindlichkeiten beliefen sich auf rd. 35,8 Mrd. DM; im Vorjahr betrugen sie rd. 31,2 Mrd.DM (vgl. Nr. 2.2.1.2 der Vermögensrechnung).

1.8.2 Fonds „Deutsche Einheit“

Aus dem Sondervermögen Fonds „Deutsche Einheit“wurden in den Jahren 1990 bis 1994 zum Ausgleich derLänderhaushalte im Beitrittsgebiet insgesamt 160,705Mrd. DM geleistet. Der Fonds hatte hierzu Kredite inHöhe von 95 Mrd. DM aufgenommen. Die Leistungen andie neuen Bundesländer liefen im Jahre 1994 aus. VomJahre 1995 an ist nur noch der bestehende Schuldendienst(Zinsen und Tilgung) durch Zuschüsse aus dem Bundes-haushalt bis zur Tilgung zu erfüllen.

Bei der Prüfung der Gesamtrechnung des Sondervermö-gens stellte der Bundesrechnungshof folgendes fest:

• In der Jahresrechnung 2000 sind die Verbindlichkeitendes Sondervermögens zum 31. Dezember 2000 miteinem Betrag von rd. 77,3 Mrd. DM ausgewiesen (Nr. 2.2.1.8 der Vermögensrechnung); dagegen hat die Bundesschuldenverwaltung als rechnungslegendeStelle den Endbestand in der Rechnungsnachweisungzur Vermögensrechnung 2000 mit rd. 78,2 Mrd. DMangegeben. Auch bei den jeweiligen Anfangsbestän-den ergeben sich Abweichungen: Das Bundesministe-rium hat den Bestand zu Beginn des Haushaltsjahres2000 mit rd. 78,4 Mrd. DM ausgewiesen, die Bundes-schuldenverwaltung dagegen mit rd. 79,8 Mrd. DM.

Ähnliche Abweichungen hatte der Bundesrechnungs-hof bereits bei der Prüfung der Jahresrechnungen 1999festgestellt.

• Das Bundesministerium hat den Fonds im Haus-haltsjahr 2000 mit einem Fehlbetrag in Höhe von rd. 820 Mio. DM abgeschlossen und diesen Betragdurch einen Kassenverstärkungskredit abgedeckt. Esbegründete diese Maßnahme in der Haushaltsrech-nung 2000 (Nr. 4.2.1.7) damit, dass die Kreditermäch-tigung zur Aufnahme von Haushaltskrediten ausge-schöpft gewesen sei. Dies sei darauf zurückzuführen,dass entsprechende Kreditermächtigungen für denFonds in früheren Haushaltsjahren nicht in Anspruchgenommen wurden und somit verfallen seien. Ein fi-nanzieller Schaden für den Fonds sei dadurch abernicht entstanden.

Aus der Sicht des Bundesrechnungshofes ist erneut zu be-anstanden, dass das Bundesministerium und die Bundes-schuldenverwaltung auch für das Jahr 2000 keine einheit-lichen Vermögensbestände des Fonds ausgewiesen haben.Der Bundesrechnungshof wird der Frage nachgehen, obdie festgestellten Abweichungen darauf beruhen, dass dasBundesministerium das Defizit im Jahresabschluss 2000mit Hilfe eines Kassenverstärkungskredits abgedeckt unddas Buchungsverfahren nicht hinreichend mit der Bun-desschuldenverwaltung abgestimmt hat. Im Übrigen wirddas Bundesministerium bereits unter dem Gesichtspunktder Ordnungsmäßigkeit dafür zu sorgen haben, dass eineausreichende Kreditermächtigung für die ordnungsge-mäße Bewirtschaftung des Fonds in künftigen Haushalts-jahren besteht. Das Bundesministerium hat zugesagt, dieDifferenzen in den Rechenwerken zu beseitigen; es plant,die Bundeszuschüsse im Jahre 2001 zur Tilgung der Kas-senverstärkungskredite zu nutzen.

1.8.3 Erblastentilgungsfonds

Das Sondervermögen „Erblastentilgungsfonds“ ist auf-grund des Gesetzes über die Errichtung eines Erblasten-tilgungsfonds ab 1. Januar 1995 errichtet worden. In demFonds werden die Verbindlichkeiten des Kreditabwick-lungsfonds, die Verbindlichkeiten der Treuhandanstalt ausKrediten, übernommenen Altkrediten und Ausgleichs-forderungen, nach den Vorschriften im Altschuldenhilfe-Gesetz die Altverbindlichkeiten von Wohnungsunterneh-men und privaten Vermietern im Beitrittsgebiet sowie dieAltschulden für gesellschaftliche Einrichtungen im Bei-trittsgebiet zusammengefasst. Der Gesamtbetrag der bisEnde 2000 übernommenen Verbindlichkeiten (ohne Be-rücksichtigung von Tilgungen) beträgt 354,1 Mrd. DM.Mit dem Schuldeneingliederungsgesetz vom 23. Juni 1999übernahm der Bund als Mitschuldner ab 1. Januar 1999 dietatsächlichen (nach Tilgung) Verbindlichkeiten und weistsie seitdem als Bundesschuld aus; der hierauf entfallendeSchuldendienst wird unmittelbar aus dem Bundeshaushaltgeleistet.

Nach § 6 Abs. 1 Erblastentilgungsfondsgesetz werden diejährlichen Einnahmen aus dem Bundesbankgewinn, so-weit sie 7 Mrd. DM übersteigen, dem Fonds zugeführt; im


Jahre 2000 waren dies lediglich 0,6 Mrd. DM (vgl. auchAbbildung 9). Zuzüglich der Zuführungen von Anteilender neuen Länder auf die übernommenen Altschulden für gesellschaftliche Einrichtungen in Höhe von 0,3 Mrd.DM brachte der Erblastentilgungsfonds daraus einen ei-genen Tilgungsbeitrag von 0,9 Mrd. DM auf. Der Bundtilgte für den Fonds rd. 21,5 Mrd. DM. Gegenüber demVorjahr verringerte sich der Stand der tatsächlichen Ver-bindlichkeiten um 20,6 Mrd. DM auf 247,7 Mrd. DM zumJahresende 2000 (vgl. Nr. 2.2.1.9 der Vermögensrechnung).

1.8.4 Entschädigungsfonds

Das Sondervermögen „Entschädigungsfonds“ ist auf-grund des Einigungsvertrages zum 1. August 1991 errich-tet worden. Der Entschädigungsfonds hat die Rechte undVerpflichtungen übernommen, die sich für den Bund ausdem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen (Ver-mögensgesetz), aus der Durchführung des Entschädigungs-gesetzes, des NS-Verfolgtenentschädigungsgesetzes, desVertriebenenzuwendungsgesetzes sowie des Artikels 11des Entschädigungs- und Ausgleichsgesetzes (Kraftlos-erklärung von Reichsmarkwertpapieren) ergeben. Das Ver-mögensgesetz regelt die Art und Weise der Rückgabe vonVermögenswerten, die in der DDR enteignet wurden; dasEntschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetz ist dieGrundlage für zu gewährende Entschädigungs- und Aus-gleichsleistungen. Diese Leistungsansprüche sollen in derRegel durch Zuteilung von Schuldverschreibungen erfülltwerden, die ab dem Jahre 2004 in fünf gleichen Jahresratengetilgt werden. Zur Erfüllung seiner Verpflichtungen sollder Entschädigungsfonds ab dem Jahre 2004 Bundeszu-schüsse in Höhe von rd. 11 Mrd. DM – verteilt auf fünfJahre – erhalten.

Das Sondervermögen hatte zum Jahresende 1999 Rückla-gen in Höhe von 28,1 Mio. DM gebildet. Am Ende desJahres 2000 betrugen sie 126,5 Mio. DM (vgl. Nr. 2.2.1.10der Vermögensrechnung).

1.8.5 Ausgleichsfonds für überregionale Maßnahmenzur Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft

Der Ausgleichsfonds für überregionale Maßnahmen zurEingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf undGesellschaft nach § 12 Schwerbehindertengesetz ist einnicht rechtsfähiges Sondervermögen des Bundes miteigener Wirtschafts- und Rechnungsführung. Er wird vomBundesministerium für Arbeit und Sozialordnung ver-waltet. Das Fondsvermögen ist bei der Deutschen Aus-gleichsbank angelegt.

Der Vermögensbestand zum Ende des Jahres 1999 inHöhe von rd. 1,166 Mrd. DM verringerte sich zum 31. De-

zember 2000 auf 1,087 Mrd. DM (vgl. Nr. 2.2.1.7 derVermögensrechnung).

1.8.6 SED/PDS-Rentenfonds

Das Sondervermögen SED/PDS-Rentenfonds wurde auf-grund des Gesetzes zur Überführung der Ansprüche undAnwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssyste-men des Beitrittsgebietes (AAÜG) in der Fassung des Ren-tenüberleitungs-Ergänzungsgesetzes vom 24. Juni 1993gebildet. Danach hat die PDS als Versorgungsträger die je-weils zustehende Zusatzversorgungsleistung bis zum Be-ginn der laufenden Zahlung der neu berechneten Rente ausdem Rentenfonds gezahlt.

Mit der Überführung der Ansprüche und Anwartschaftenaus der Zusatzversorgung der PDS in die Rentenversiche-rung ist eine weitere Führung des Guthabens nicht mehrerforderlich. Nach dem jetzt vorliegenden Entwurf des 2. AAÜG-Änderungsgesetzes (Drucksache 14/5640) solldas im Sondervermögen verbliebene Guthaben in Höhevon rd. 221 Mio. DM dem Bundeshaushalt zugeführt wer-den. Die bisher aus dem Fonds getragenen Kosten fürLeistungen und Verwaltung werden künftig unmittelbaraus dem Bundeshaushalt getragen.

1.8.7

Über das Bundeseisenbahnvermögen wird unter Nr. 59und über den Ausgleichsfonds (Lastenausgleich) unterNr. 5 berichtet.

Zu den übrigen Sondervermögen Ufi-Abwicklungserlös(Filmförderung) und Ausgleichsfonds zur Sicherung desSteinkohleneinsatzes liegen dem Bundesrechnungshofkeine besonderen Prüfungserkenntnisse vor. Gleiches giltfür die Sondervermögen, die von Stellen außerhalb derBundesverwaltung verwaltet werden. Dabei handelt essich um das Zweckvermögen bei der Deutschen Sied-lungs- und Landesrentenbank, das Zweckvermögen beider Landwirtschaftlichen Rentenbank, das Treuhand-vermögen für den Bergarbeiterwohnungsbau, das Berg-mannssiedlungsvermögen, das Westvermögen, den Fondsnach § 5 Mauergrundstücksgesetz und die Versorgungs-rücklage des Bundes.

1.9 Bundesbetriebe

Das Bundesministerium hat der Haushaltsrechnung je-weils unter Nr. 4.3 eine Übersicht über den Jahresab-schluss bei den Bundesbetrieben beigefügt (§ 85 Nr. 3BHO). Betriebszweck und Betriebsergebnisse sind ausTabelle 8 ersichtlich.


Tabel le 8

Bundesbetriebe

Bundesbetriebe Zweck Betriebskapital Gewinn / Verlust

Wasserwerke Oerbke Wasserversorgung für NATO-

Truppenlager Fallingbostel und die Gemeinden Fallingbostel, Ostenholz, Oerbke, Bockhorn und Westenholz

31.12.2000: rd. 3,7 Mio. DM

31.12.2000: Gewinn 60 000 DM (Abschlag)

Wirtschaftsbetriebe Meppen

Bewirtschaftung der Sicherheitszonen auf dem Schieß- und Erprobungsplatz Meppen

30.06.2000: rd. 9,0 Mio. DM

zum Ende des Landwirtschaftsjahres am 30. Juni 2000: Bilanzgewinn 171 231 DM

Kleiderkasse für die Bundeswehr

Versorgung der Selbsteinkleider der Bundeswehr und des Bundesgrenzschutzes mit vorschriftsmäßiger Dienstkleidung unter Verwendung der Bekleidungsentschädigung (Kapitel 14 11 Titel 516 01)

31.12.1999: Bilanzverlust: 869 146 DM 31.12.2000: lag für die Haushaltsrechnung noch nicht vor

Behördeneigene Kantinen (insgesamt sechs)

Verpflegung der Bediensteten 31.12.2000: Überschüsse: vier Kantinen (insgesamt 4 764 DM), Verluste: zwei Kantinen (5 661 DM)

2 Feststellungen zur finanzwirtschaftlichen Entwicklung des Bundes

2.0

Die finanzwirtschaftliche Entwicklung des Bundes ver-läuft sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausga-benseite ungünstiger als im Vorjahr.

Die Ausgaben im Bundeshaushalt werden wesentlichdurch die Sozialausgaben und die Zinsausgaben be-stimmt. Im Bereich der Sozialausgaben entfällt wiederumein erheblicher Teil auf die Bundeszuschüsse an die Ren-tenversicherung. Sie steigen insbesondere seit dem Jahre1995 stark an. Mittlerweile trägt der Bundeshaushalt fastein Drittel der Gesamtausgaben der gesetzlichen Renten-versicherung. Vor zehn Jahren lag dieser Anteil noch beird. einem Fünftel.

Die Zinszahlungen aus dem Bundeshaushalt haben sichdurch den Einsatz der Mobilfunk-Versteigerungserlösezur Schuldentilgung stabilisiert; sie werden aber mittel-fristig weiter ansteigen.

Ein hoher Anteil der Steuereinnahmen wird auch weiterhinfür die Sozialausgaben und Zinsen benötigt und steht da-her nicht für zukunftsrelevante Ausgaben wie Investitionenzur Verfügung. Die Steuereinnahmen werden infolge derkonjunkturellen Abschwächung in geringerem Umfang

steigen, als im alten Finanzplan bis 2004 vorgesehen war.Die Steuereinnahmen des Bundes werden durch die Bun-desergänzungszuweisungen unmittelbar gemindert, dienach den Beschlüssen zum so genannten Solidarpakt IIden Bundeshaushalt in beträchtlicher Höhe noch über denFinanzplanungszeitraum hinaus belasten werden. Von densonstigen Einnahmen sollen die Privatisierungserlösegrundsätzlich nur noch zur Defizitabdeckung beim Bun-des-Pensions-Service für Post und Telekommunikationund zur Schuldentilgung eingesetzt werden.

Die Rückführung des Finanzierungsdefizits und der Net-tokreditaufnahme wird nach der Finanzplanung fortge-setzt. Infolge der zurückgehenden Nettoneuverschuldungwird die Gesamtverschuldung des Bundes und seinerSondervermögen in geringerem Umfang steigen. Sie wirdtrotzdem am Ende des Finanzplanungszeitraums fast 1,6 Billionen DM erreichen. Der Bund ist damit nach wievor in einer schwierigeren Haushaltslage als die Mehr-zahl der Länder und Gemeinden.

Der Bund hat im Jahre 1999 im Rahmen des so genann-ten Zukunftsprogramms 2000 eine Reihe von gesetzlichenund sonstigen Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung


umgesetzt, die die Grundlage für die Verringerung derNettoneuverschuldung im Finanzplanungszeitraum bil-den. Ungeachtet dieser positiven Entwicklung ist der Bun-deshaushalt auf mittelfristige Sicht erheblichen Belastun-gen und Risiken ausgesetzt, für die im Finanzplan 2001bis 2005 keine angemessene Vorsorge getroffen wordenist. Hierzu zählen die in den abgelaufenen Haushalts-jahren eingegangenen Verpflichtungen, die Versorgungs-lasten sowie das Entschädigungsrisiko bei den Gewähr-leistungen sowie eine mögliche weitere Abschwächungdes Wirtschaftswachstums. Bei abgeschwächtem Wachs-tum würde der Bundeshaushalt durch geringere Steuer-einnahmen und höhere Ausgaben für die sozialen Siche-rungssysteme zusätzlich belastet.

Vor diesem Hintergrund und im Hinblick auf die Sta-bilitätsverpflichtungen Deutschlands als Mitglied derEuropäischen Wirtschafts- und Währungsunion erschei-nen weitere Sparanstrengungen notwendig, um die mitdem Zukunftsprogramm 2000 eingeleitete Trendumkehrhin zu einer Verbesserung der Haushaltsstruktur mit ei-ner nachhaltigen Rückführung des Finanzierungsdefizitsabzusichern und zu verstetigen. Zudem sollte die vomBundesrechnungshof empfohlene engere Auslegung deshaushaltsrechtlichen Investitionsbegriffs einschließlichder dazu unterbreiteten Vorschläge einer ernsthaften Prü-fung unterzogen werden.

2.1 Entwicklung der Gesamtausgaben, -einnahmenund des Finanzierungsdefizits

Die Haushaltslage des Bundes ist durch die nachfolgen-den Eckdaten zum Haushalt 2001, Haushaltsentwurf 2002und Finanzplan bis 2005 gekennzeichnet. Die Haushalts-und Finanzplaneckdaten beruhen auf den Entscheidungendes Bundeskabinetts vom 13. Juni 2001.1)

Der Bundeshaushaltsplan 2001 weist bei den Ausgaben ei-nen leichten Rückgang gegenüber dem Ist-Ergebnis desJahres 2000 aus. Die Gesamtausgaben sind mit 477,0 Mrd.DM veranschlagt und liegen damit um rd. 1 Mrd. DM (0,2 %) unter den Ausgaben des Vorjahres (478,0 Mrd.DM). Nach dem Haushaltsentwurf steigen die Ausgabenim Jahre 2002 um rd. 1,6 % auf 484,7 Mrd. DM. Im Fi-nanzplanungszeitraum liegt die vorgesehene Steigerungder Ausgaben bei durchschnittlich jährlich rd. 0,8 % auf497,6 Mrd. DM (2005) (vgl. Abbildung 1).

Die im Haushalt 2001 veranschlagten Einnahmen2) betra-gen 433,2 Mrd. DM und sind damit um rd. 1,9 Mrd. DM(0,4 %) höher als im Jahre 2000 (431,3 Mrd. DM). Siesteigen im Haushaltsentwurf 2002 auf 443,4 Mrd. DM(2,4 %). Im Finanzplanungszeitraum wird mit einem jähr-lichen Anstieg von rd. 3,2 % auf 487,1 Mrd. DM bis zumJahre 2005 gerechnet (vgl. Abbildung 1).

Daraus ergibt sich für den Bundeshaushalt 2001 ein Fi-nanzierungsdefizit von 43,9 Mrd. DM (2000: 46,7 Mrd.DM), das durch eine Nettokreditaufnahme von 43,7 Mrd.DM (2000: 46,5 Mrd. DM) und durch Münzeinnahmenvon 0,2 Mrd. DM gedeckt wird. Im Haushaltsentwurf2002 wird das Finanzierungsdefizit nur marginal (um 0,4 Mrd. DM) auf 43,5 Mrd. DM zurückgehen. Nach demFinanzplan soll das Finanzierungsdefizit auf 10,5 Mrd.DM im Jahre 2005 fallen (vgl. Abbildung 2).

2.2 Ausgabenentwicklung und -struktur

Die Ausgaben des Bundeshaushalts werden nach wie vorvon zwei großen Ausgabenblöcken bestimmt, den Ausga-ben für die soziale Sicherung und den Zinsausgaben. DerAnteil der Sozialausgaben an den veranschlagten Ge-samtausgaben beträgt im Haushalt 2001 rd. 41,0 %, derentsprechende Anteil der Zinsausgaben 16,4 % (vgl. Ta-belle 1). Die im Haushalt 2001 veranschlagten Sozialaus-gaben liegen mit 195,5 Mrd. DM um rd. 1,6 Mrd. DModer 0,8 % unter den entsprechenden Ausgaben des Vor-jahres. Dieser leichte Rückgang ist ausschließlich daraufzurückzuführen, dass der „Sozialetat“ des Haushalts 2000einmalige Sonderbelastungen von 5,7 Mrd. DM enthielt(Zuschuss an die Stiftung „Erinnerung, Verantwortungund Zukunft“ in Höhe von 4,6 Mrd. DM sowie Heizkos-tenzuschuss in Höhe von 1,1 Mrd. DM).

Die Zinsausgaben bewegen sich in der Größenordnung von80 Mrd. DM; ihr Anteil ist gegenüber dem Höchststand im Jahre 1998 (17,3 %) leicht rückläufig (2001: 16,4 %).Der Anteil der Personalausgaben (einschließlich Versor-gungsausgaben) liegt seit einigen Jahren bei rd. 11 % mitgeringen Abweichungen nach oben oder unten. Der Anteilder veranschlagten investiven Ausgaben hat sich nach ste-tigem Rückgang in den letzten Jahren erstmals im Haus-halt 2001 wieder leicht auf 12,2 % erhöht.

Ein Vergleich der Haushalte 1992 und 2000 auf derGrundlage der Ist-Zahlen zeigt, dass sich die Ausgaben-struktur im Bundeshaushalt in den letzten zehn Jahren er-heblich verändert hat. Vor allem der auf die Zuschüsse desBundes an die Rentenversicherung entfallende Anteil anden Gesamtausgaben hat sich von rd. 14,0 % auf 26,6 %fast verdoppelt (vgl. Abbildung 3). Der Anteil der Aus-gaben für den Arbeitsmarkt ist in etwa gleich geblieben(6,3 %); allerdings haben sich die Schwerpunkte inner-halb dieses Ausgabenblocks verlagert. Spezifisch eini-gungsbedingte Leistungen – wie das Vorruhestandsgeldund das Altersübergangsgeld für ausscheidende Arbeit-nehmer in den neuen Ländern – sind Mitte der 90er-Jahreausgelaufen. Im Haushalt 2000 sind die Arbeitsmarkt-leistungen aus dem Bundeshaushalt (30,3 Mrd. DM) imWesentlichen durch die Arbeitslosenhilfe (25,7 Mrd. DM)bestimmt.

Der Anteil der übrigen Sozialausgaben ist zurückgegan-gen, da der ganz überwiegende Teil des Kindergeldes vonder Ausgaben- auf die Einnahmenseite des Haushaltsverlagert wurde. Der Bundeshaushalt ist hierdurch persaldo also nicht entlastet worden, sondern hat im Gegen-teil höhere Belastungen zu tragen. So lag das zulasten der

1) Alle nachfolgenden Daten werden in DM ausgewiesen, um einenVergleich mit den Haushalten bis 2001 zu ermöglichen.

2) Ohne Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten und ohne Münz-einnahmen.


Abbildung 1

Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben1)

1) Datenbasis für diese sowie die nachfolgenden Schaubilder und Übersichten: Ist-Ergebnisse bis einschließlich Haushaltsjahr 2000; Sollzahlengemäß Haushaltsplan 2001, Haushaltsentwurf 2002 und Finanzplan bis zum Jahre 2005.

Abbildung 2

Entwicklung des Finanzierungssaldos

– 80

– 70

– 60

– 50

– 40

– 30

– 20

– 10

089 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05

– 20,1

– 48,1

– 53,2

– 67,0

– 39,4

– 50,6– 50,5

– 78,5

– 63,5

– 56,6

– 51,3– 46,7

– 43,9 – 43,5

– 32,1

– 20,7

– 10,5

Jahr

Mrd

. DM

Finanzplan


Tabel le 1

Entwicklung wesentlicher Ausgabenblöcke

1) In vergleichsweise geringem Umfang enhalten die Sozialausgaben auch Investitionen (jährlich 2 bis 3 Mrd. DM oder bis rd. 1,5 %).2) Hierzu gehören insb. sächliche Verwaltungsausgaben, Ausgaben für militärische Beschaffungen, für nicht investive Wirtschafts- und For-

schungsförderung, für Sondervermögen ohne Zinserstattungen.

Jahr 1989 1992 1994 1996 1998 1999 2000 2001Ausgaben Mrd. DM

Sozialausgaben1) 97,6 148,3 171,7 167,4 179,7 196,2 197,1 195,5davon:– Rente, Knappschaft 41,7 59,9 73,5 80,5 100,3 118,3 127,1 135,5– Arbeitsmarkt 11,2 27,4 37,9 47,1 42,5 42,0 30,3 25,3

davon: (10,3) (18,0) (27,6) (38,0) (38,1) (37,8) (27,4) (23,8)~ BA-Zuschuss 2,1 8,9 10,2 13,8 7,7 7,3 1,7 1,2~ Arbeitslosenhilfe 8,2 9,1 17,4 24,2 30,4 30,5 25,7 22,6

Zinsen/Zinserstattungen 32,6 53,7 65,3 78,4 79,1 81,6 78,0 78,4Personalausgaben 41,3 51,5 52,7 52,9 52,1 52,7 51,9 52,8Investitionsausgaben 36,2 65,8 61,1 61,0 57,1 56,0 55,0 58,0Restliche Ausgaben2) 82,1 107,9 120,4 95,9 88,9 96,3 96,0 92,3

Gesamtbetrag 289,8 427,2 471,2 455,6 456,9 482,8 478,0 477,0Ausgabenanteile %Anteil Sozialausgaben 33,7 34,7 36,4 36,7 39,3 40,6 41,2 41,0Anteil Zinsen/Zinserst. 11,2 12,6 13,9 17,2 17,3 16,9 16,3 16,4Anteil Personalausgaben 14,3 12,1 11,2 11,6 11,4 10,9 10,9 11,1Anteil Investitionsausg. 12,5 15,4 13,0 13,4 12,5 11,6 11,5 12,2Anteil Restliche Ausgaben 28,3 25,3 25,6 21,0 19,5 19,9 20,1 19,4

Summe 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Abbildung 3Veränderung der Ausgabenstruktur

14,0 %

26,6 %

6,4 % 6,3 %

14,3 %

8,3 %

12,6 %

16,3 %15,4 %

11,5 % 12,1 %10,9 %

25,3 %

20,1 %


Lohnsteuer verbuchte Kindergeld im Jahre 2000 bei rd. 60,8 Mrd. DM. Auf der Grundlage der Neuregelungdes Familienleistungsausgleichs im Jahre 1996 entfallenhiervon auf den Bundeshaushalt im Ergebnis rd. 74 %,also rd. 45 Mrd. DM. Demgegenüber lagen die Kinder-geldausgaben des Bundes bis zur Umstellung bei rd. 21 Mrd. DM/Jahr (zuzüglich jährlicher Steuerminderein-nahmen des Bundes von rd. 8 Mrd. DM aufgrund desKinderfreibetrags).

Auch die Zinsausgaben decken mit 16,3 % im Haushalt2000 gegenüber 12,6 % im Haushalt 1992 einen höherenAnteil am Haushaltsvolumen ab. Demgegenüber liegt derAnteil der Investitionsausgaben (11,5 %) um fast 4 Pro-zentpunkte unter dem Niveau des Jahres 1992 (15,4 %).Der Anteil der Personalausgaben ist ebenfalls leichtzurückgegangen, nicht zuletzt als Folge der seit dem Jahre1993 umgesetzten jährlichen pauschalen Stelleneinspa-rungen.

Der Anteil der Ausgaben mit Zukunftswirkung, also ins-besondere der Investitionsausgaben und der Ausgaben fürdie Forschungs- und Bildungsförderung, war bis zumJahre 2000 rückläufig (vgl. Tabelle 2). Auf der Basis desHaushaltsplans 2001 steigt der auf Bildung und Forschungsowie auf die Investitionen entfallende Anteil an den Ge-samtausgaben wieder deutlich an. Dies ist in erster Linieauf das so genannte Zukunftsinvestitionsprogrammzurückzuführen. Durch den Einsatz der Erlöse aus derVersteigerung der Mobilfunk-Lizenzen im Jahre 2000 (rd. 99,4 Mrd. DM) zur Schuldentilgung erzielt der BundZinsentlastungen von jährlich mindestens 5 Mrd. DM.Diese Haushaltsentlastungen nutzt der Bund, um im Zeit-raum 2001 bis 2003 jeweils 5 Mrd. DM zur Verstärkungder Ausgaben beim BAföG (1 Mrd. DM/Jahr) sowie derInvestitionen in den Bereichen Verkehr, Forschung undBildung (4 Mrd. DM/Jahr) einzusetzen.

2.2.1 Zuschüsse zur Rentenversicherung

Der größte Ausgabenbereich im Bundeshaushalt – die So-zialausgaben – wird wesentlich durch die Ausgaben für

die Bereiche Rentenversicherung und Arbeitsmarkt be-stimmt. Im Bundeshaushalt 2001 entfallen hierauf – wiein den Vorjahren – über 80 % der Sozialausgaben.

Die Zuschüsse des Bundes an die Rentenversicherung(einschließlich der Defizitabdeckung bei der knappschaft-lichen Rentenversicherung) sind vor allem seit dem Jahre1995 erheblich angestiegen (vgl. Abbildung 4). Insge-samt haben sie sich im Zeitraum von 1992 bis 2000 mehrals verdoppelt (von 59,9 Mrd. DM auf 127,1 Mrd. DM;vgl. Tabelle 1). Dies beruht vor allem auf einer Reihe fi-nanzwirksamer Maßnahmen, die der Bund seit dem Jahre1998 zur Entlastung der gesetzlichen Rentenversicherungund zur Senkung des Rentenbeitragssatzes durchgeführthat. Neben dem allgemeinen Bundeszuschuss zur ge-setzlichen Rentenversicherung und dem Zuschuss an dieknappschaftliche Rentenversicherung sind in diesem Zu-sammenhang zu nennen:

• Der zusätzliche Zuschuss zur Abdeckung nicht bei-tragsgedeckter Leistungen sowie zur Senkung desBeitragssatzes seit dem Jahre 1998.

• Weitere Erhöhungsbeträge bis zum Jahre 2003 imRahmen des zusätzlichen Zuschusses zur Stabilisie-rung bzw. Senkung des Beitragssatzes in der Renten-versicherung (finanziert aus dem Aufkommen derweiteren Stufen der ökologischen Steuerreform).

• Der Zuschuss zur pauschalen Abdeckung von Beiträ-gen für Kindererziehungszeiten seit Juni 1999.

• Die Erstattung von einigungsbedingten Leistungen andie Rentenversicherung der Arbeiter und Angestelltenseit Juni 1999.

• Die Erstattung von Aufwendungen der Bundesversi-cherungsanstalt für Angestellte aufgrund der Über-führung von Zusatzversorgungssystemen in die Ren-tenversicherung in den neuen Ländern seit dem Jahre1991.

Die zusätzlichen Aufwendungen werden größtenteilsdurch die Erhöhung des allgemeinen Umsatzsteuersatzes

Tabel le 2

Investitionsausgaben; Ausgaben für Bildung und Forschung

Jahr 1989 1992 1994 1996 1998 1999 2000 2001 Mrd. DM Gesamtausgaben

289,8 427,2 471,2 455,6 456,9 482,8 478,0 477,0

Investitionen 36,2 65,8 61,1 61,0 57,1 56,0 55,0 58,0 Bildung, Wissenschaft, Forschung1)

13,5 20,6 19,1 19,3 18,7 19,4 19,3 20,8

Ausgabenanteil % Anteil Investitionen 12,5 15,4 13,0 13,4 12,5 11,6 11,5 12,2 Anteil Bildung, Forschung 4,7 4,8 4,1 4,2 4,1 4,0 4,0 4,4

1) In den Ausgaben sind auch Investitionen (Größenordnung: 25 % bis 30 %) enthalten.


von 15 % auf 16 % ab 1. April 1998 und durch die seit 1. April 1999 erhobene so genannte Ökosteuer finanziert.

Weitere erhebliche finanzwirksame Auswirkungen sindmit den verabschiedeten Gesetzen zur Reform der gesetz-lichen Rentenversicherung und zur Förderung eines ka-pitalgedeckten Altersvorsorgevermögens (Altersvermö-gensgesetz) verbunden. Der Bund wird einerseits durchdie Maßnahmen beim allgemeinen Bundeszuschuss undbeim Bundeszuschuss zur Abdeckung der Beiträge fürKindererziehungszeiten im Finanzplanungszeitraum (bis2005) um bis zu 1,8 Mrd. DM/Jahr entlastet. Andererseitsentstehen durch die Förderung der zusätzlichen Alters-vorsorge allein im Finanzplanungszeitraum bis 2005Mehrbelastungen in Form von Steuermindereinnahmenvon bis zu 10,4 Mrd. DM/Jahr für Bund, Länder und Ge-meinden. Hiervon entfallen rd. 45 % auf den Bundes-haushalt.

Als Folge der zusätzlichen Bundeszuschüsse an die Ren-tenversicherung ist auch der Bundesanteil an den Ge-samtausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung inden letzten Jahren deutlich gestiegen. Gegenüber rd. 22 %im Jahre 1991 trägt der Bundeshaushalt im Jahre 2001 mitveranschlagten 135,5 Mrd. DM einen Anteil von rd. 31,5 %– also fast ein Drittel – der Rentenausgaben von rd. 430 Mrd.DM (vgl. Abbildung 4). Mit den eingeplanten Erhö-hungsbeträgen, die aus den weiteren Stufen der ökologi-schen Steuerreform finanziert werden, wird der haushalts-finanzierte Anteil an den Gesamtausgaben der gesetzlichenRentenversicherung im Finanzplanungszeitraum weitersteigen.

2.2.2 Ausgaben für den Arbeitsmarkt

Die Aufwendungen des Bundeshaushalts für den Ar-beitsmarkt weisen nach einem überdurchschnittlichenZuwachs in den 90er-Jahren eine rückläufige Tendenz auf.Nachdem im Haushaltsjahr 2000 hierfür rd. 30,3 Mrd. DM(Soll 2000: 34,0 Mrd. DM) verausgabt wurden, sind imHaushalt 2001 für die Arbeitsmarktpolitik 25,3 Mrd. DMveranschlagt. Der Rückgang von 5 Mrd. DM beruht imWesentlichen auf folgenden Gründen:

• Die Strukturanpassungsmaßnahmen und das Langzeit-arbeitslosenprogramm des Bundes, für die im Bundes-haushalt 2000 noch rd. 1,4 Mrd. DM ausgegeben wur-den, werden ab dem Haushaltsjahr 2001 ausschließlichvon der Bundesanstalt für Arbeit finanziert.

• Der Bundeszuschuss an die Bundesanstalt für Arbeit,der im Haushaltsjahr 2000 bei 1,7 Mrd. DM lag, ist mit1,2 Mrd. DM veranschlagt.

• Der Ansatz für die Arbeitslosenhilfe liegt mit 22,6 Mrd.DM um rd. 3 Mrd. DM unter den Ausgaben des Vor-jahres (25,7 Mrd. DM) und sogar um rd. 8 Mrd. DMunter denen des Jahres 1999 (30,5 Mrd. DM).

Begründet wurde der vor allem bei der Arbeitslosenhilfedeutlich niedrigere Ansatz im Haushalt 2001 im Wesentli-chen mit der verbesserten konjunkturellen Lage sowie denEinsparmaßnahmen bei der Arbeitslosenhilfe (Wegfall derso genannten originären Arbeitslosenhilfe, Absenkung derBemessungsgrundlage für Beiträge zur Renten-, Kranken-und Pflegeversicherung für Arbeitslosenhilfebezieher).

Abbildung 4

Rentenversicherungsausgaben und Bundesleistungen an die Rentenversicherung


Ob dieser Mittelansatz tatsächlich zur Abdeckung derAufwendungen für die Arbeitslosenhilfe ausreicht, bleibtallerdings angesichts der laufenden Ausgabenentwick-lung abzuwarten. In den letzten Haushaltsjahren sind dieSoll-Ansätze zur Arbeitslosenhilfe regelmäßig und zumTeil deutlich überschritten worden (vgl. Tabelle 3), wobeidiese Mehrausgaben allerdings aufgrund des ausgebrach-ten Deckungsvermerks beim Ansatz für den Bundeszu-schuss an die Bundesanstalt für Arbeit weitgehend aufge-fangen werden konnten.

Nach den Erfahrungen der letzten Haushaltsjahre mit einerdurchgehend unzureichenden Veranschlagung des Mittelbe-darfs erscheint es nach Auffassung des Bundesrechnungs-hofes angezeigt, im Zuge der Beratungen des Haushaltsent-wurfs 2002 den Mittelansatz für die Arbeitslosenhilfe einerbesonders kritischen Überprüfung zu unterziehen.

Nachdem der Bundeszuschuss an die Bundesanstalt fürArbeit für das Haushaltsjahr 2001 auf 1,2 Mrd. DMzurückgeführt worden ist, ist im Haushaltsentwurf 2002und im Finanzplan bis 2005 kein Zuschuss mehr vorgese-hen. Diese Planung erscheint optimistisch, denn einerseitsträgt die Bundesanstalt weiterhin hohe Ausgaben für dieaktive Arbeitsmarktpolitik, andererseits muss sie zusätz-liche Ausgaben schultern: Allein das Gesetz zur Neure-gelung der sozialversicherungsrechtlichen Behandlungvon einmalig gezahltem Arbeitsentgelt (Einmalzahlungs-Neuregelungsgesetz) 3) führt im Finanzplanungszeitraumzu jährlichen Mehrbelastungen im Haushalt der Bundes-anstalt in der Größenordnung von jeweils rd. 3 Mrd. DM.Zudem werden – wie erwähnt – ab dem Jahre 2001 dieAusgaben für das Langzeitarbeitslosenprogramm desBundes und die vollen Kosten für die Strukturanpas-sungsmaßnahmen, ausschließlich aus dem Haushalt derBundesanstalt für Arbeit finanziert. Angesichts dieser er-heblichen finanziellen Lasten der Bundesanstalt müssensich Beschäftigung und Arbeitslosigkeit günstig ent-wickeln, damit der Bund nicht aus seiner gesetzlichenVerpflichtung zur Abdeckung entstehender Defizite beider Bundesanstalt in Anspruch genommen wird.

Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass sichdie veranschlagten Arbeitsmarktausgaben an den Schät-zungen der Bundesregierung zu den Eckdaten für die ge-samtwirtschaftliche Entwicklung zu orientieren haben.Bei Veränderungen würden die Haushaltsansätze im Ver-lauf des weiteren Haushaltsaufstellungsverfahrens denneuen voraussichtlichen Entwicklungen angepasst. Zwarkönne die derzeitige Konjunktureintrübung auch Auswir-kungen auf den kommenden Haushalt der Bundesanstaltfür Arbeit haben. Für eine sicherere Einschätzung der Fi-nanzlage 2002 blieben aber die weitere Entwicklung aufdem Arbeitsmarkt und insbesondere die nächste Schät-zung zu den gesamtwirtschaftlichen Eckdaten abzuwarten.

Der Bundesrechnungshof stimmt mit dem Bundesminis-terium überein, dass auf der Grundlage der Prognosen zurgesamtwirtschaftlichen Entwicklung und zur Entwick-lung des Arbeitsmarktes im Herbst 2001 belastbarereAussagen über den voraussichtlichen Mittelbedarf imBundeshaushalt 2002 möglich sein werden. Er hofft, dassungeachtet möglicherweise notwendiger Anpassungengegenüber dem Haushaltsentwurf 2002 die bislang ge-plante Nettoneuverschuldung eingehalten werden kann.

2.2.3 Zinsausgaben

Als eine Folge des Anstiegs der Verschuldung des Bundesund seiner Sondervermögen (vgl. Nr. 2.6) bilden seit ei-nigen Jahren die Zinsen (Zinsen auf die Bundesschuldund Zinserstattungen an Sondervermögen) den nach denSozialausgaben größten Ausgabenblock. Durch die Mit-übernahme der Schulden der Sondervermögen Erblas-tentilgungsfonds, Bundeseisenbahnvermögen und Aus-gleichsfonds zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes ineiner Größenordnung von rd. 390 Mrd. DM im Jahre 1999sind die Zinszahlungen auf die Bundesschuld deutlich ge-stiegen, während sich die Zinserstattungen an Sonderver-mögen entsprechend vermindert haben (vgl. Tabelle 4).

Zinsentlastungen in der Größenordnung von jährlich 5 Mrd. DM ergeben sich dadurch, dass die Einnahmen ausder Versteigerung der Mobilfunklizenzen im Jahre 2000(rd. 99,4 Mrd. DM) in vollem Umfang zur Schuldentil-3) BGBl. I, 2000, S. 1971 ff.

Tabel le 3

Ausgaben für Arbeitslosenhilfe (Kapitel 11 12 Titel 681 01)

Jahr Soll Ist Abweichung vom Soll

– Mrd. DM – % 1995 18,0 20,5 + 2,5 + 13,9 1996 17,0 24,2 + 7,2 + 42,4 1997 27,8 28,0 + 0,2 + 0,7 1998 28,5 30,4 + 1,9 + 6,7 1999 28,0 30,5 + 2,5 + 8,9 2000 22,2 25,7 + 3,5 + 17,1 2001 22,6 2002 22,9


gung eingesetzt wurden. Dennoch ist trotz der ehrgeizigenZiele des Finanzplans mit einem weiterhin erheblichenAnstieg der Zinsausgaben bis zum Ende des Finanzpla-nungszeitraums von jährlich rd. 3,6 % bis auf rd. 88,5 Mrd.DM zu rechnen.

2.3 Wesentliche Finanzkennzahlen

Die ungünstige strukturelle Entwicklung der Ausgabenim Bundeshaushalt wird am Verhältnis der Zins-, Sozial-und Investitionsausgaben zu den Gesamtausgaben und zuden Steuereinnahmen deutlich (vgl. Tabelle 5). Der An-teil der Zinsen an den Gesamtausgaben liegt im Jahre2001 bei rd. 16,4 % gegenüber rd. 11 % zu Beginn der90er-Jahre. Auch der Anteil der Sozialausgaben hat sichinnerhalb der letzten zehn Jahre deutlich – um rd. 7 Pro-zentpunkte – erhöht. Zusammen erreichen die für 2001veranschlagten Zins- und Sozialausgaben 57,4 % desHaushaltsvolumens.

Trotz der Konsolidierungsbemühungen ist nach wie vorein hoher Anteil der Steuereinnahmen des Bundes durchdie Zins- und Sozialausgaben gebunden. Im Jahre 1998hat der auf diese Ausgabenblöcke entfallende Anteil mit

Tabel le 4

Entwicklung der Ausgaben für Zinsen und Zinserstattungen

Jahr Zinsen und Zinserstattungen insgesamt davon:

Zinsen davon:

Zinserstat-tungen1)

Mrd. DM 1980 14,0 14,0 – 1985 29,2 29,2 – 1989 32,1 32,1 – 1990 34,2 34,2 – 1991 41,5 39,6 1,9 1992 53,7 43,8 9,9 1993 53,2 45,8 7,4 1994 65,3 53,1 12,2 1995 79,7 49,7 30,0 1996 78,4 50,9 27,5 1997 78,7 53,4 25,3 1998 79,1 56,2 22,9 1999 81,6 80,4 1,2 2000 78,0 76,6 1,4 2001 78,4 77,0 1,4 2002 79,5 78,1 1,4 HHE 2003 80,1 78,9 1,2 Fpl 2004 86,1 83,4 2,7 Fpl 2005 88,5 85,8 2,7 Fpl

1) Zahlungen aus dem Bundeshaushalt an Sondervermögen (einschl.Wohnungsbau Ost in 1994 und 1995) zur Abdeckung von Zinsver-pflichtungen.

fast 76 % seinen bisherigen Höchstwert erreicht. Für dasHaushaltsjahr 2001 liegt die Quote bei 71,2 %. Das sindrd. 15 Prozentpunkte mehr als im Jahre 1991 (vgl. Tabel-le 5). Damit ist nach einem zwischenzeitlichen Rückgangin den Jahren 1999 und 2000 wiederum ein leichter An-stieg zu verzeichnen.

Ursächlich für das zuletzt etwas günstigere Verhältnis derSteuereinnahmen zu den Sozial- und Zinsausgaben ist zumeinen eine gewisse Stabilisierung dieser Ausgabenblöcke.Bei den Sozialausgaben schlagen vor allem die gegenüberdem Jahre 2000 niedriger etatisierten Ausgaben für denArbeitsmarkt zu Buche. Die Zinsausgaben steigen gegen-über dem Vorjahr nur geringfügig (um 0,4 Mrd. DM) an.Hier wirkt sich vor allem positiv aus, dass – wie erwähnt –die Einnahmen aus der Versteigerung der Mobilfunk-Lizenzen (99,4 Mrd. DM) zur Schuldentilgung verwendetwurden. Zum anderen erreichen die veranschlagten Steu-ereinnahmen 2001 mit 384,6 Mrd. DM zwar nicht das Ist des Vorjahres (388,8 Mrd. DM), liegen aber um rd. 43 Mrd. DM über den Steuereinnahmen des Jahres 1998.Insgesamt wird jedoch weiterhin jede fünfte Steuermarkfür Zinszahlungen verwendet.

2.4 Einnahmenstruktur

2.4.1 Entwicklung der Steuereinnahmen

Nachdem die Steuereinnahmen des Bundes in den Jahren1994 bis 1997 sogar nominal rückläufig waren, verzeich-net das Steueraufkommen des Bundes seit dem Jahre1998 wieder einen deutlichen Zuwachs. Trotz eines Rück-gangs der im Haushalt 2001 veranschlagten Steuerein-nahmen um 4,2 Mrd. DM gegenüber dem Haushaltsjahr2000, der insbesondere auf dem Vorziehen der drittenStufe des „Steuerentlastungsgesetzes 1999/2000/2002“um ein Jahr auf den 1. Januar 2001 beruht, sind die Steuer-einnahmen gegenüber dem Jahre 1997 um 53,5 Mrd. DModer jahresdurchschnittlich um rd. 4 % gestiegen. Nachdem Finanzplan werden die Steuereinnahmen des Bundesbis zum Jahre 2005 rd. 445,7 Mrd. DM erreichen (vgl. Ab-bildung 5). Dies entspricht einem weiteren Anstieg vonrd. 61 Mrd. DM oder jahresdurchschnittlich fast 4 % ge-genüber dem Haushaltssoll 2001.

Gegenüber dem alten Finanzplan bis 2004 mussten dieSteuerprognosen deutlich zurückgenommen werden. Aufder Grundlage des neuen Finanzplans bis 2005, der aufder Steuerschätzung vom Mai 2001 beruht, ergeben sichdeutliche Abweichungen (vgl. Abbildung 6).

Für das Haushaltsjahr 2001 sind die Steuereinnahmen-schätzungen um 4,2 Mrd. DM zurückgenommen worden.Diese Mindereinnahmen können allerdings weitgehenddurch niedrigere EU-Abführungen (– 4,1 Mrd. DM)4) in-folge eines geringeren Finanzbedarfs der EU kompensiertwerden, sodass per saldo nicht mit geringeren – dem Bun-

4) Die EU-Abführungen werden mittelbar aus dem Steueraufkommendes Bundes geleistet.


Tabel le 5

Entwicklung wesentlicher Finanzkennzahlen

2 3 4 5 6 7 8 9 10

Jahr Zinsaus-gaben1)

Sozial-ausgaben

Investi-tions-

ausgaben

Zins- quote2)

Sozial-quote3)

Zins-/Sozial-quote4)

Investi-tions-

quote5)

Zinssteuer-quote6)

Zins-/Sozial-steuer-quote7)

Mrd. DM % 1980 14,2 75,2 31,5 6,6 34,9 41,4 14,6 8,1 50,7 1985 29,5 83,2 33,4 11,5 32,4 43,8 13,0 14,3 54,6 1989 32,6 97,6 36,2 11,2 33,7 44,9 12,5 13,2 52,7 19908) 34,2 103,6 39,2 11,1 33,6 44,7 12,7 13,5 53,2 1991 41,5 137,3 61,5 10,4 34,2 44,5 15,3 13,1 56,3 1992 53,7 148,3 65,8 12,6 34,7 47,3 15,4 15,2 57,2 1993 53,2 172,7 65,1 11,7 37,7 49,4 14,2 14,9 63,5 1994 65,3 171,7 61,1 13,9 36,4 50,3 13,0 17,2 62,5 1995 79,7 177,6 66,5 17,1 38,2 55,4 14,3 21,8 70,3 1996 78,4 167,4 61,0 17,3 36,7 54,0 13,4 23,2 72,6 1997 78,7 166,7 56,4 17,9 37,7 55,5 12,8 23,8 74,3 1998 79,1 179,7 57,1 17,4 39,3 56,6 12,5 23,2 75,8 1999 81,6 196,2 56,0 16,9 40,6 57,5 11,6 21,7 73,9 2000 78,0 197,1 55,0 16,2 41,2 57,4 11,5 20,1 70,7 2001 78,4 195,5 58,0 16,4 41,0 57,4 12,2 20,4 71,2

1) Zinsausgaben auf die Bundesschuld und Zinserstattungen (ohne Länderanteil an den Zinserstattungen an den Fonds „Deutsche Einheit“).2) Anteil der Zinsausgaben an den Gesamtausgaben.3) Anteil der Sozialausgaben an den Gesamtausgaben.4) Anteil der Zins- und Sozialausgaben an den Gesamtausgaben.5) Anteil der Investitionsausgaben an den Gesamtausgaben.6) Anteil der für Zinsausgaben verwendeten Steuereinnahmen.7) Anteil der für Zins- und Sozialausgaben verwendeten Steuereinnahmen.8) Ohne Einbeziehung des übergeleiteten DDR-Haushalts 2. Halbjahr 1990 (72,1 Mrd. DM).

deshaushalt zufließenden – Steuereinnahmen zu rechnenist. In den Jahren 2002 bis 2004 liegen die Steuereinnah-menerwartungen dagegen um insgesamt rd. 26 Mrd. DMunter den Ansätzen des bisherigen Finanzplans.

Der Anteil des Bundes am gesamten Steueraufkommender Gebietskörperschaften hat sich nach einem Tiefstandvon 41,0 % im Jahre 1998 wieder leicht erhöht (vgl. Ta-belle 6). Dies ist in erster Linie auf die am 1. April 1998in Kraft getretene und dem Bund in vollem Umfang zu-stehende Mehrwertsteuererhöhung sowie die höhere Be-steuerung des Energieverbrauchs ab 1. April 1999 zurück-zuführen. Aufgrund der in mehreren Stufen bis zum Jahre2003 durchgeführten bzw. vorgesehenen Erhöhung derMineralölsteuer sowie der Stromsteuer werden die ge-schätzten Einnahmen aus der Energiebesteuerung imJahre 2003 mit rd. 103 Mrd. DM um rd. 36 Mrd. DM (+ 54 %) über denen des Jahres 1998 (66,7 Mrd. DM) lie-gen. Allerdings werden die zusätzlichen Ökosteuerein-nahmen vollständig für die Mehrausgaben des Bundesbeim Zuschuss an die Rentenversicherung verwendet(vgl. Nr. 2.2.1).

Der Anteil der beim Bund durch Steuereinnahmen ge-deckten Ausgaben (Steuerdeckungsgrad) ging in denJahren 1996 bis 1998 auf unter 75 % zurück, ist seitdem

aber wieder merklich angestiegen (vgl. Tabelle 6). Fürdas Jahr 2001 ist mit einer Steuerdeckungsquote von 80,6 % zu rechnen. Der seit dem Jahre 1999 höhereSteuerdeckungsgrad ist vor allem zurückzuführen auf dieerwähnten Steuererhöhungen im Bereich der Umsatz- undEnergiesteuern sowie auf die konjunkturell bedingtenSteuermehreinnahmen.

2.4.2 Vertikaler Finanzausgleich (Bundesergän-zungszuweisungen)

Die Höhe der Steuereinnahmen des Bundes wird erheb-lich durch die Bundesleistungen im Rahmen des vertika-len Finanzausgleichs beeinflusst. Die als negative Ein-nahmen bei Kapitel 60 01 Titel 016 02 veranschlagtenBundesergänzungszuweisungen (BEZ) vermindern daszur Haushaltsfinanzierung einsetzbare Steueraufkommendes Bundes entsprechend. Der Bundesrechnungshof hatsich in seinen Bemerkungen 2000 eingehend mit derEntwicklung der Bundesergänzungszuweisungen befasst(Drucksache 14/4226 Nr. 2.4).

Die Ergänzungszuweisungen des Bundes sind dem ei-gentlichen Länderfinanzausgleich (Artikel 107 Abs. 2 S. 1 u. 2 GG), der das föderative Kernstück des bundes-


staatlichen Finanzausgleichs darstellt, zwar nachgela-gert. In ihrem Volumen übertreffen sie das im horizon-talen Finanzausgleich bewegte Finanzvolumen aller-dings deutlich (2000: 25,1 Mrd. DM gegenüber 16,3 Mrd. DM). Nach der Neuordnung des Finanzaus-gleichs im Jahre 1995 fließt der überwiegende Teil derBundesergänzungszuweisungen in die neuen Ländereinschließlich Berlin, die rd. drei Viertel der Zuweisun-gen erhalten (vgl. Abbildung 7). Auf der Grundlage derBeschlüsse zur Fortführung des Solidarpaktes und zurNeuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs(Solidarpakt II) für den Zeitraum bis zum Jahre 2019werden die Bundesergänzungszuweisungen für dieneuen Länder ein weiterhin hohes Volumen erreichenund in entsprechender Höhe Steuereinnahmen des Bun-des binden.

Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Grundsatzur-teil zum bundesstaatlichen Finanzausgleich aus demJahre 1999 (BVerfGE 101, 158 ff.) eine grundsätzliche

Abbildung 5

Veränderung der Ausgabenstruktur

Abbildung 6

Abweichungen bei Steuereinnahmen


Neuregelung des Finanzausgleichs ab dem Jahre 2005gefordert und in diesem Zusammenhang ausgeführt, dassdie Bundesergänzungszuweisungen weder den horizon-talen Finanzausgleich noch die vertikale Steuerertrags-verteilung zwischen Bund und Ländern ersetzen oderüberlagern dürfen. Das derzeitige Verhältnis von Bundes-ergänzungszuweisungen zum Volumen des horizontalenFinanzausgleichs sei als wiedervereinigungsbedingte Aus-gleichsregelung nur vorübergehend zu rechtfertigen und

bedürfe auf längere Sicht auch im Hinblick auf die neuenLänder der Korrektur.

Dem Gesetzgeber wurde aufgegeben, bis Ende 2002 dieverfassungsrechtlichen Anforderungen an das bundes-staatliche Finanzausgleichssystem durch allgemeine, ihnselbst bindende Maßstäbe gesetzlich zu konkretisieren(Maßstäbegesetz). Auf dieser Grundlage ist bis Ende2004 mit Wirkung ab 2005 das Finanzausgleichsgesetzneu zu fassen.

Tabel le 6

Bundesanteil am Steueraufkommen und Steuerdeckungsgrad

1985 1989 1994 1998 1999 2000 2001

Mrd. DM Gesamtsteueraufkommen 437,2 535,5 786,2 833,0 886,1 913,9 891,1

Steuereinnahmen Bund 206,3 247,1 379,0 341,5 376,4 388,8 384,5

Ausgaben Bundeshaushalt 257,1 289,8 471,2 456,9 482,5 478,0 477,0

% Bundesanteil am Steueraufkommen 47,2 46,1 48,2 41,0 42,5 42,5 43,1

Steuerdeckungsgrad 80,2 85,3 80,4 74,7 77,9 81,3 80,6

Abbildung 7

Volumen und Aufteilung der Bundesergänzungszuweisungen auf alte und neue Länder

1989 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

2,7

7,2

6,7

6,8

6,9 7,2

7,2

7,4

6,4

6,0

18,3

18,4

18,3

18,5

18,6

18,7

18,7

18,8

30

25

20

15

10

5

0


Im vom Bundestag und Bundesrat verabschiedeten Maß-stäbegesetz (MaßstG)5) wird die Funktion der Bundeser-gänzungszuweisungen als nachrangige und ergänzendeKorrektur des Finanzausgleichs hervorgehoben, dem beider Bemessung des Gesamtumfangs der Bundesergän-zungszuweisungen Rechnung zu tragen ist.6) Neben allge-meinen Bundesergänzungszuweisungen zur Anhebung derFinanzkraft leistungsschwacher Länder7) können bei Vor-liegen außergewöhnlicher Gegebenheiten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur Mitfinanzierung vonSonderlasten leistungsschwacher Länder gewährt werden.8)

Diese dürfen nur befristet und – im Regelfall – mit degres-siver Ausgestaltung geleistet werden; die Vergabevorausset-zungen sind in angemessenem Zeitabstand zu überprüfen.9)

Aus Sicht des Bundesrechnungshofes berücksichtigt dasGesetz zwar die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtszu den Voraussetzungen und der Ausgestaltung der Bun-desergänzungszuweisungen. Auch die zwischen Bundund Ländern getroffene Vereinbarung zum so genanntenSolidarpakt II sieht eine Befristung und degressive Aus-gestaltung der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuwei-sungen für die neuen Länder vor. Allerdings sollen dieseErgänzungszuweisungen zum Abbau teilungsbedingterSonderlasten (Gesamtvolumen im Zeitraum 2005 bis2020: 206 Mrd. DM) ab dem Jahre 2005 zunächst auf ho-hem Niveau fortgeschrieben und nur langsam über einenZeitraum von 15 Jahren verringert werden, bis sie imJahre 2020 auslaufen. Vor dem Hintergrund der Recht-sprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach dashohe Volumen der Bundesergänzungszuweisungen nurvorübergehend zu rechtfertigen und auf längere Sicht kor-rekturbedürftig ist, erscheint eine Festschreibung überdiesen Zeitraum nicht unbedenklich. Damit ist ein erheb-licher Anteil der Steuereinnahmen des Bundes weit überden Finanzplanungszeitraum hinaus gebunden.

Das Bundesministerium hat in diesem Zusammenhang da-rauf hingewiesen, Bundestag und Bundesrat hätten jeweilsin einer Entschließung dargelegt, dass bereits ab dem Jahre2002 die bis zum Jahre 2004 befristeten Mittel des Inves-titionsförderungsgesetzes Aufbau Ost als Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur Verfügung gestellt wer-den sollen. Die neuen Länder einschließlich Berlin sollendanach im Rahmen des Solidarpaktes II die politische Ver-antwortung für die Mittelverwendung übernehmen und dieMittelverwendung in Fortschrittsberichten gegenüber demFinanzplanungsrat belegen. Durch diese Umschichtung wür-den sich die Bundesergänzungszuweisungen zugunsten derneuen Länder um bis zu 6,6 Mrd. DM jährlich erhöhen.

Der Bundesrechnungshof hält diese Mittelumschichtungim Grundsatz für folgerichtig, denn die Bundesergän-zungszuweisungen passen sich besser in das bestehendeföderale System der Finanzverfassung ein als die Finanz-hilfen nach dem Investitionsförderungsgesetz AufbauOst. Durch die Konzentration der Hilfen auf das Instru-

ment der Bundesergänzungsweisungen wird die Verant-wortung der neuen Länder für eine wachstums- und inves-titionsfördernde Haushalts- und Finanzpolitik stärker alsbisher deutlich. Die neuen Länder haben damit einenweitgehenden Handlungsspielraum bei der Festlegungvon Investitionsschwerpunkten. Allerdings stellen dievorgesehenen jährlichen Mittelzuweisungen an die Län-der angesichts der begrenzten finanzwirtschaftlichenMöglichkeiten für den Bund eine erhebliche Belastungüber nahezu zwei Jahrzehnte dar.

2.4.3 Entwicklung der sonstigen Einnahmen

Neben den Steuereinnahmen tragen auch die sonstigenEinnahmen (Verwaltungseinnahmen, Beteiligungserlöse,Rückflüsse aus Darlehen und Gewährleistungen, Ge-winnabführung der Deutschen Bundesbank sowie Münz-einnahmen) in beachtlichem Umfang zur Haushaltsfinan-zierung bei. Nach knapp 32 Mrd. DM im Jahre 1991 sindsie im Jahre 1998 auf rd. 59 Mrd. DM gestiegen und lie-gen im Haushaltsjahr 2001 bei 48,7 Mrd. DM (vgl. Ab-bildung 8).

Die erheblichen Veränderungen innerhalb dieses Zeitraumsberuhen im Wesentlichen auf den unterschiedlich hohenErlösen aus der Veräußerung von Beteiligungen und sons-tigem Kapitalvermögen. Diese Beteiligungserlöse oder Pri-vatisierungseinnahmen sind vor allem ab dem Jahre 1995deutlich angestiegen. Nach dem Höchststand im Jahre 1998von 22,5 Mrd. DM sind im Haushalt 2001 immerhin nochrd. 15,6 Mrd. DM veranschlagt, davon 8,3 Mrd. DM ausdem Bundesvermögen in Treuhand der Bundesanstalt fürPost und Telekommunikation zur Finanzierung des Bun-des-Pensions-Service für Post und Telekommunikation,von dem die ehemaligen Postbeamten Versorgungs- undBeihilfeleistungen erhalten (s. Nr. 15). Die restlichen Pri-vatisierungseinnahmen von 7,3 Mrd. DM dienen der Kom-pensation der geringeren Steuereinnahmen. Nach Auffas-sung des Bundesrechnungshofes (vgl. Bemerkungen 1999,Drucksache Nr. 14/1667 Nr. 2.3.2) sollten Einnahmen ausVermögensverwertungen grundsätzlich nicht zur Haus-haltsfinanzierung eingesetzt werden, zu der auch die Abdeckung von Steuermindereinnahmen aufgrund von Steuerrechtsänderungen zählt. Steuerliche Entlas-tungsmaßnahmen sollten dauerhaft gegenfinanziert werdenentweder durch Einsparungen auf der Ausgabenseiteund/oder ggf. Steuermehreinnahmen an anderer Stelle (z. B. im Wege der Verbreiterung von Steuerbemessungs-grundlagen durch den Abbau von Steuervergünstigungen).

Ab dem Jahre 2002 sind die eingeplanten Beteiligungser-löse der Postaktiengesellschaften fast ausschließlich zurDeckung der Defizite des Bundes-Pensions-Service fürPost und Telekommunikation vorgesehen. Diesen Einsatzder Privatisierungserlöse sieht das Gesetz über die Er-richtung einer Bundesanstalt für Post und Telekommuni-kation Deutsche Bundespost (BAPostG) vorrangig vor.Alle übrigen Privatisierungseinnahmen sollten – entspre-chend der haushaltsgesetzlichen Ermächtigung10) – zurTilgung von Altschulden und damit zum Abbau der be-

5) Gesetz vom 9. September 2001, BGBl. 2001 I, S. 2302.6) § 12 Abs. 3 MaßstG.7) § 13 MaßstG.8) § 14 MaßstG.9) § 14 Abs. 3 MaßstG. 10) Vgl. § 2 Abs. 2 Satz 4 Haushaltsgesetz 2001.


stehenden hohen Verschuldung (vgl. Nr. 2.6) verwendetwerden.

Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass dasVorziehen der dritten Stufe des Steuerentlastungsgesetzesauf das Jahr 2001 einmalig zu Steuermindereinnahmenvon rd. 13 Mrd. DM gegenüber der Steuerschätzung vomMai 2000 geführt habe. Die Privatisierungserlöse seiennur in Höhe von 5,4 Mrd. DM zur teilweisen Kompensa-tion der Steuermindereinnahmen eingesetzt worden. Einweiterer Teilbetrag von 1,9 Mrd. DM aus umzusetzendenPrivatisierungsvorhaben werde im Bundeshaushalt 2001zur allgemeinen Haushaltsfinanzierung vereinnahmt. Fürdie kommenden Jahre würden Steuerentlastungsmaßnah-men planmäßig insbesondere durch strikte Ausgabendis-ziplin gegenfinanziert.

Das Vorziehen der dritten Stufe sei nach einhelliger Sach-verständigenmeinung gesamtwirtschaftlich förderlich ge-wesen; die Verwendung von Privatisierungserlösen fürdiesen Zweck erscheine daher gerechtfertigt. Grundsätz-lich würden Privatisierungsmaßnahmen nicht zur laufen-den Haushaltsfinanzierung herangezogen.

Die Grundsatzhaltung des Bundesministeriums zur Ge-genfinanzierung von Steuerentlastungen und zum Einsatzvon Privatisierungserlösen entspricht der vom Bundes-rechnungshof vertretenen Auffassung. Der Bundesrech-nungshof wird die Umsetzung in den künftigen Haushal-ten beobachten.

2.5 Finanzierungsdefizit und Nettokreditaufnahme

Das Verhältnis der Einnahmen zu den Ausgaben im Bun-deshaushalt bildet sich im Finanzierungsdefizit und in derNettokreditaufnahme ab. Nach einem Rückgang in derzweiten Hälfte der 80er-Jahre auf unter 20 Mrd. DM(1989) hat sich die Nettoneuverschuldung des Bundes inden 90er-Jahren im Zusammenhang mit den finanziellenFolgen der deutschen Einheit erheblich erhöht. Seit ihremHöchststand im Jahre 1996 mit 78,3 Mrd. DM geht siewieder stetig zurück. (vgl. Tabelle 7).

Trotz deutlich gestiegener Steuereinnahmen gegenüberdem Jahre 1998 hat sich die Nettoneuverschuldung aller-dings seither nur in relativ geringem Umfang vermindert.So liegen die veranschlagten Steuereinnahmen des Jahres2001 zwar um rd. 43 Mrd. DM über den Steuereinnahmendes Jahres 1998, die geplante Nettokreditaufnahme 2001sinkt aber nur um rd. 12,7 Mrd. DM gegenüber dem Haushaltsergebnis 1998. Diese Entwicklung beruht imWesentlichen darauf, dass die Gesamtausgaben im Bun-deshaushalt 2001 ungeachtet der eingeleiteten Konso-lidierungsmaßnahmen mit 477 Mrd. DM um rd. 20 Mrd.DM über den Gesamtausgaben des Haushalts 1998 (456,9 Mrd. DM) liegen. Hier wirken sich vor allem diegestiegenen Bundeszuschüsse zur Rentenversicherung(vgl. Nr. 2.2.1) und die Ausgaben zur Abdeckung derDefizite beim Bundes-Pensions-Service für Post undTelekommunikation (vgl. Nr. 2.4.3) negativ aus.

Abbildung 8

Entwicklung der sonstigen Einnahmen

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005


Die in Artikel 115 GG festgelegte Kreditobergrenze (inHöhe der Summe der Investitionsausgaben) ist seit 1991in hohem Umfang ausgeschöpft und in den Jahren 1993,1996 und 1997 sogar überschritten worden. Im Haus-haltsplan 2001 setzt sich der Rückgang der Kreditinvesti-tionsquote (Verhältnis zwischen Nettokreditaufnahmeund Investitionsausgaben) fort. Allerdings werden auchim Jahre 2001 immer noch rd. 75 % der Investitionsaus-gaben durch neue Kredite finanziert (vgl. Tabelle 7). DerAnteil der durch Kredite gedeckten Ausgaben (Kredit-finanzierungsquote) liegt im Jahre 2001 bei 9,2 %. So-wohl Kreditinvestitionsquote wie auch Kreditfinanzie-rungsquote liegen damit unter dem Durchschnitt derletzten zehn Jahre.

Gegenüber einem Tiefstand im Jahre 1996, als nur rd. 83 %der Ausgaben durch laufende Einnahmen (Einnahmenohne neue Kredite) gedeckt waren, stieg die Deckungs-quote wieder an und erreicht im Haushaltsjahr 2001 fast 91 %. Auf Basis der im Finanzplanungszeitraum bis 2005vorgesehenen rückläufigen Nettoneuverschuldung werdenKreditinvestitions- und Kreditfinanzierungsquote weiterfallen und der durch laufende Einnahmen abgedeckte Gradder Ausgaben weiter steigen.

Diese insgesamt positive Entwicklung bei den angeführ-ten Finanzkennzahlen darf nicht darüber hinwegtäuschen,dass der Bundeshaushalt auch mittelfristig mit einerungünstigen Ausgabenstruktur (vgl. Nr. 2.2), einer weitersteigenden Schuldenlast (vgl. Nr. 2.6) sowie zusätzlichenHaushaltsbelastungen und -risiken (vgl. Nr. 2.8.2) kon-

frontiert sein wird. Für ein Nachlassen bei den Sparan-strengungen besteht daher keine Veranlassung.

Das Bundesministerium hat zum Vergleich der Entwick-lung der Steuereinnahmen und der Nettoneuverschuldungdarauf hingewiesen, dass von den Steuereinnahmen desHaushaltsjahres 2001 über 22 Mrd. DM auf die Ökosteuerentfallen, die aufgrund ihrer Verwendung im Wesent-lichen für den zusätzlichen Zuschuss zur Rentenversiche-rung als durchlaufender Posten anzusehen sei. Mit demZukunftsprogramm 2000 sei es gelungen, bei der jährli-chen Neuverschuldung einen Rückgang einzuleiten. Diegeplanten weiteren Abbaustufen der Nettokreditaufnah-me würden eingehalten bzw. unterschritten. Im Übrigenbegünstigten insbesondere die höheren Zuschüsse an dieRentenversicherung wegen ihrer konjunkturförderndenWirkung (Senkung der Lohnnebenkosten durch Unter-stützung des Systems der sozialen Sicherung) in hohemMaße den Anstieg der Steuereinnahmen.

Die Absicht des Bundesministeriums, die jährliche Netto-kreditaufnahme wie geplant weiter zurückzuführen, istanzuerkennen. Allerdings kennt das Haushaltsrecht desBundes keine „durchlaufenden Posten“. Die Ökosteuerwird zwar aufgrund der gesetzlichen Regelung weit über-wiegend zur Senkung der Lohnnebenkosten eingesetzt.Sie erhöht jedoch die Belastung der Steuerpflichtigenebenso wie die anderen Steuerarten.

Als Beitrag zur nachhaltigen Haushaltskonsolidierungsollten steigende Steuereinnahmen konsequent zur Be-grenzung der Nettoneuverschuldung genutzt werden.

Tabel le 7

Entwicklung von Finanzierungsdefizit, Nettokreditaufnahme und Investitionen

Jahr Finanzie-rungsdefizit

Netto- kredit-

aufnahme

Investive Ausgaben (= Kredit-

grenze)

Kredit- investitions-

quote

Kredit-finanzie-

rungsquote Deckungs-

quote

Mrd. DM % 1980 27,6 27,1 31,5 86,0 12,6 87,2 1985 22,7 22,4 33,4 67,1 8,7 91,1 1989 20,0 19,2 36,2 53,0 6,6 93,1 1991 53,2 52,0 61,5 84,6 12,9 86,8 1992 39,3 38,6 65,8 58,7 9,0 90,8 1993 66,9 66,2 65,1 101,7 14,5 85,4 1994 50,6 50,1 61,1 82,0 10,6 89,3 1995 50,5 50,1 66,5 75,3 10,8 89,1 1996 78,5 78,3 61,0 128,4 17,2 82,8 1997 63,4 63,7 56,4 112,9 14,4 85,6 1998 56,6 56,4 57,1 98,8 12,3 87,6 1999 51,3 51,1 56,0 91,3 10,6 89,4 2000 46,7 46,5 55,0 84,5 9,7 90,2 2001 43,8 43,7 58,0 75,3 9,2 90,8 2002 43,5 41,2 55,3 74,5 8,5 91,0 HHE 2003 32,3 30,3 54,2 55,9 6,2 93,4 Fpl. 2004 20,8 19,9 51,3 38,8 4,0 95,8 Fpl. 2005 10,6 9,8 51,3 19,1 2,0 97,9 Fpl.


2.6 Verschuldung und Schuldendienst

Infolge der hohen jährlichen Nettoneuverschuldung so-wie der Übernahme von Schulden aus Sondervermögenhaben sich die Finanzschulden des Bundes stark erhöht.Ende des Jahres 2000 betrug die Gesamtverschuldung desBundes rd. 1 400 Mrd. DM (1999: 1 385 Mrd. DM) unddie seiner Sondervermögen rd. 114 Mrd. DM (1999: 110Mrd. DM), also zusammen rd. 1 514 Mrd. DM (1999:1 495 Mrd. DM). Sie ist damit weiter angestiegen, obwohldurch den Einsatz von Mobilfunkerlösen Altschulden inHöhe von rd. 34,4 Mrd. DM für das Haushaltsjahr 2000getilgt wurden.

Für das Jahresende 2001 ist erstmalig mit einer – gegen-über dem Vorjahr – um rd. 30 Mrd. DM niedrigeren Bun-desschuld von 1 369,7 Mrd. DM und mit einer Verschul-dung der Sondervermögen von rd. 121 Mrd. DM zurechnen (vgl. Tabelle 8). Dieser Rückgang der Bundes-schuld beruht darauf, dass ein Teil der Mobilfunkerlöse(rd. 65 Mrd. DM) zu Beginn des Haushaltsjahres 2001 zurTilgung von Bundesschulden eingesetzt worden ist. Biszum Ende des Finanzplanungszeitraums im Jahre 2005wird die Gesamtverschuldung des Bundes (Bundesschuldund Sondervermögen) weiter (auf rd. 1,6 Billionen DM)ansteigen (vgl. Abbildung 9).

Infolge der hohen Verschuldung muss der Bund weiter-hin steigende Aufwendungen für Zinsen und Tilgung(Schuldendienst) aufbringen. Im Jahre 2001 fallen dafürrd. 368,3 Mrd. DM an (vgl. Tabelle 8). Der Schulden-dienst stellt somit den mit Abstand größten Ausgabenbe-reich des Bundes dar, wobei die Tilgungsausgaben (sowiedie hierfür benötigten Krediteinnahmen) wegen der haus-haltsgesetzlich vorgeschriebenen Nettoveranschlagungnicht im Haushaltsplan, sondern nur in der Finanzie-rungsübersicht ausgewiesen werden. Die Bruttokredit-aufnahme (Einnahmen aus Krediten am Kreditmarkt)liegt in den Jahren 2000 und 2001 deutlich unter derSumme von Nettokreditaufnahme und Tilgungsausgaben,da die Schuldentilgung zu einem erheblichen Teil durchdie Mobilfunkerlöse (99,4 Mrd. DM) abgedeckt wordenist.

Angesichts der im Finanzplanungszeitraum vorgesehe-nen Nettoneuverschuldung wird die Zinslast selbst dannweiter steigen, wenn die Kreditzinsen auf dem derzeiti-gen – im Langzeitvergleich noch relativ niedrigen – Ni-veau verbleiben würden. Bei einer jährlichen Bruttokre-ditaufnahme in der Größenordnung von deutlich über300 Mrd. DM ist der Bundeshaushalt zudem erheblichenZinsänderungsrisiken ausgesetzt.

Tabel le 8

Schuldenstand, Bruttokreditaufnahme und Schuldendienst

Jahr Bundes-schuld1)

Sonder-vermögen

Bruttokredit-aufnahme2)

Schuldendienst

insgesamt Zinsen Tilgung Mrd. DM

1980 230,0 3,2 59,6 46,5 14,0 32,5 1985 392,4 6,3 68,0 74,8 29,2 45,6 1989 490,4 6,8 79,1 92,0 32,1 59,9 1990 542,2 56,7 128,5 116,0 34,2 81,8 1991 586,0 94,3 142,8 130,4 39,6 90,8 1992 606,7 190,4 129,4 134,6 43,8 90,8 1993 685,3 217,3 130,4 110,0 45,8 64,2 1994 712,5 291,1 127,9 130,9 53,1 77,8 1995 754,3 530,8 168,5 168,1 49,7 118,4 1996 833,2 522,0 189,6 162,1 50,9 111,4 1997 899,1 515,8 252,6 242,7 53,4 188,9 1998 954,4 502,1 243,3 236,4 56,2 186,8 1999 1.385,3 110,0 288,5 311,1 80,4 237,5 2000 1.399,6 114,0 260,4 322,9 76,6 246,3 2001 1.369,7 121,0 270,1 368,3 77,0 291,3 2002 1.409,6 122,4 335,4 372,3 78,1 294,2 HHE 2003 1.440 122 383 432 79 353 Fpl. 2004 1.459 123 334 397 83 314 Fpl. 2005 1.469 120 341 417 86 331 Fpl.

1) Ab 1999 einschließlich Sondervermögen Erblastentilgungsfonds, Bundeseisenbahnvermögen und Ausgleichsfonds zur Sicherung des Steinkoh-leneinsatzes.

2) Nettokreditaufnahme und kreditfinanzierte Tilgungen (ohne Tilgungen durch Bundesbankmehrgewinn).

Die finanzwirtschaftlichen Auswirkungen der hohen Ver-schuldung werden auch am Verhältnis von Nettokredit-aufnahme und Zinslast deutlich. Trotz der positiven Be-strebungen zur Rückführung der Nettoneuverschuldunggehen die Zinsausgaben infolge des hohen Schulden-sockels nicht zurück, sondern wachsen weiter an undbelasten den Haushalt in zunehmendem Umfang (vgl.Abbildung 10). Diese Situation wird sich erst danngrundlegend verbessern, wenn die Schulden des Bundesnachhaltig abgebaut werden und mit der Nettotilgungvon Schulden auch die Zinsaufwendungen zurückgehen,wie dies das Bundesministerium in seinen „Finanzpoliti-schen Leitplanken“ für den Zeitraum ab dem Jahre 2006angekündigt hat. Ein Abbau der Neuverschuldung mitdem mittelfristigen Ziel von Haushaltsüberschüssen istnach Auffassung des Bundesrechnungshofes der einzigerfolgversprechende Weg, um dieser „Schuldenfalle“ zuentkommen, die durch eine über Jahrzehnte aufgebauteSchuldenlast entstanden ist. Darüber hinaus sollte die imHaushaltsgesetz (§ 2 Abs. 2 HG 2001) eingeräumte Mög-lichkeit, Privatisierungserlöse zur Schuldentilgung ein-zusetzen, konsequent genutzt werden.

2.7 Haushalts- und Verschuldungslage des Bun-des im Vergleich zu den Ländern/Gemeinden

Im Vergleich zum Durchschnitt der übrigen Gebietskör-perschaften weist der Bund nach wie vor deutlichschlechtere Finanzkennzahlen auf. So finanziert er seit

Mitte der 70er-Jahre weit mehr seiner Ausgaben überneue Kredite als der Durchschnitt der Länder und Ge-meinden. Demzufolge liegt der Anteil der Ausgaben, derdurch die nicht auf Krediten beruhenden Einnahmen ab-gedeckt wird (Deckungsquote), im Bundeshaushalt unterden Durchschnittswerten der Länder und Gemeinden(vgl. Abbildung 11). Ob diese unterschiedlichen Ver-hältnisse zwischen Einnahmen und Ausgaben eine Neu-festsetzung der Umsatzsteueranteile rechtfertigen, wirdim Zuge der spätestens für das Jahr 2004 erforderlichenNeuordnung der föderalen Finanzbeziehungen zu ent-scheiden sein. Nach Artikel 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG istbei der Festsetzung der Umsatzsteueranteile davon aus-zugehen, dass Bund und Länder im Rahmen der laufen-den Einnahmen gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrernotwendigen Ausgaben haben. Hierbei sind dieDeckungsbedürfnisse so abzustimmen, dass ein billigerAusgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichti-gen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhält-nisse gewahrt wird (Artikel 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG).

Weil der Bund – insbesondere auch im Zusammenhangmit den finanziellen Folgen der Wiedervereinigung – ge-rade im letzten Jahrzehnt erheblich mehr Schulden ange-sammelt hat als die übrigen Gebietskörperschaften, wirdsein Haushalt auch durch die laufenden Zinszahlungen inhöherem Maße belastet. Im Jahre 2001 muss der Bund rd. 20,3 % der veranschlagten Steuereinnahmen für dieZinslast aufwenden, während die Zinssteuerquote im


Abbildung 9

Entwicklung der Verschuldung des Bundes und seiner Sondervermögen


Abbildung 10

Entwicklung von Nettokreditaufnahme und Zinslast

Abbildung 11

Deckungs- und Zinssteuerquoten von Bund und Ländern/Gemeinden

1980

1985

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005


Länderdurchschnitt nur etwa halb so hoch ist (vgl. Abbil-dung 11).

Als Folge des Anstiegs der jährlichen Neuverschuldunghat sich auch der Anteil der Verschuldung des Bundes undseiner Sondervermögen an der öffentlichen Gesamtver-schuldung (Bund, Länder, Gemeinden) in den letzten 20 Jahren deutlich erhöht (vgl. Tabelle 9). Er liegt nachrd. 50 % zu Anfang der 80er-Jahre mittlerweile zwischen63 % und 64 % und scheint sich auf diesem hohen Niveauzu stabilisieren. Die Verschuldung der Länder und Ge-meinden ist demgegenüber in erheblich geringerem Um-fang gestiegen. Folgerichtig ist deren Anteil an der öf-fentlichen Gesamtverschuldung deutlich – von rd. 48 %auf 36 % – gefallen.

Setzt man den Anteil des Bundes an der Gesamtverschul-dung in Bezug zu dem Bundesanteil an den öffentlichenGesamtausgaben und am gesamtstaatlichen Steuerauf-kommen, so zeigen sich erhebliche Abweichungen. Soentfallen im Jahre 2001 nur rd. 45 % der Ausgaben der öf-fentlichen Haushalte auf den Bund einschließlich seinerSondervermögen (vgl. Tabelle 9). Der Bundesanteil amSteueraufkommen liegt im Jahre 2001 sogar nur bei rd. 43 % (vgl. Tabelle 6). Der mit fast zwei Dritteln erheblich höhere Anteil des Bundes an der Gesamt-verschuldung verdeutlicht die – im Vergleich zu den übrigen Gebietskörperschaften – besonders schwierigefinanzwirtschaftliche Lage des Bundes.

Das Bundesministerium hat die Feststellungen des Bun-desrechnungshofes bestätigt. Es hat darauf hingewiesen,dass es in der Vergangenheit nicht gelungen sei, die nied-rige Deckungsquote des Bundes zu korrigieren und ge-genüber den Ländern bestehende Umsatzsteueransprüchegeltend zu machen. Der Bundesanteil am Umsatzsteuer-aufkommen habe sich im Gegenteil seit 1970 von 70 %auf 50,25 % im Jahre 2000 deutlich verringert. Nach Ab-zug der Mittelabführungen an die Europäische Union ver-bliebe dem Bund zur Erledigung seiner Aufgaben nurnoch ein Anteil von 39 % des Umsatzsteueraufkommens.Nach den aktuellen Daten der Finanzplanung des Bundesund der dem Finanzplanungsrat vorgelegten Projektionfür die öffentlichen Haushalte ergebe sich im Durch-schnitt der Jahre 2000 bis 2005 ein jährlicher Umvertei-lungsanspruch des Bundes von knapp 10 Mrd. DM.

Auch bei den Verhandlungen zum Maßstäbegesetz hättensich Bund und Länder nicht auf eine gemeinsame Auffas-sung zur Ermittlung der Deckungsquoten und zur Neu-festsetzung der Umsatzsteueranteile einigen können.Nach den Entschließungen von Bundestag und Bundesratzur Fortführung des Solidarpaktes und zur Neuregelungdes bundesstaatlichen Finanzausgleichs bestehe aller-dings für Bund und Länder die Verpflichtung, bestehendeMeinungsunterschiede über das Deckungsquotenverfah-ren zu überwinden und damit die Voraussetzungen zuschaffen, das Nähere noch in der laufenden Wahlperiodedes Deutschen Bundestages gesetzlich zu regeln.

Tabel le 9

Entwicklung der Verschuldung von Bund und Ländern/Gemeinde1)

1980 1989 1994 1998 2000 2001 Mrd. DM Gesamtverschuldung 463 925 1.645 2.257 2.350 2.355 Schuldenstand Bund einschl. Sondervermögen 233 498 1.004 1.454 1.514 1.489 davon: �� Schuldenstand Bund

230

491

713

954

1.400

1.369

�� Schuldenstand Sondervermögen 3 7 291 500 114 120 Schuldenstand Länder und Gemeinden 223 420 620 782 815 845 Schuldenstand Zweckverbände 7 8 21 21 21 21 % Anteil Bund einschl. Sondervermögen an Gesamtverschuldung

50 54 61 64 64 63

Anteil Länder und Gemeinden an Gesamtverschuldung

48 45 38 35 35 36

Zum Vergleich: Anteil Bund einschl. Sondervermögen an Gesamtausgaben

42

44

45

46

45

45

1) Jeweils zum Jahresende; Jahr 2001: eigene Schätzung.


2.8 Notwendige Haushaltskonsolidierung

Zur Überwindung der finanzwirtschaftlich bedenklichenSituation der Bundesfinanzen hat es in den 90er-Jahreneine Reihe von Spar- und Konsolidierungsmaßnahmen ge-geben. Die wichtigsten sind das „Föderale Konsolidie-rungsprogramm“ im Jahre 1993, das „Spar-, Konsolidie-rungs- und Wachstumsprogramm“ ebenfalls im Jahre1993, das „Programm für mehr Wachstum und Beschäfti-gung“ im Jahre 1996 sowie das „Zukunftsprogramm2000“ mit „Sparpaket und Haushaltssanierungsgesetz“ imJahre 1999. Trotz dieser und weiterer Konsolidierungsbe-strebungen mit geplanten Einsparungen von weit über 100 Mrd. DM ist der Bundeshaushalt immer noch durchein hohes – wenn auch rückläufiges – Finanzierungsdefizitgekennzeichnet. Der Bundesrechnungshof hat dies zumAnlass genommen, die Frage nach der Wirksamkeit undNachhaltigkeit der aktuellen Sparbemühungen zu stellen.

2.8.1 Zukunftsprogramm 2000 mit Sparpaket

2.8.1.1 Konsolidierungsvolumen

Grundlage der gegenwärtigen Konsolidierungsziele zurVerbesserung der Haushalts- und Finanzlage bildet dasZukunftsprogramm 2000. Die Bundesregierung legte imSommer 1999 im Rahmen der Aufstellung des Haushalts2000 ein umfassendes Konsolidierungsprogramm vor,das aus gesetzlichen und sonstigen Sparmaßnahmen be-stand. Die gesetzlichen Sparmaßnahmen wurden durchein Gesetz zur Sanierung des Bundeshaushalts – Haus-haltssanierungsgesetz – umgesetzt. Das so genannte Spar-paket als Teil des Zukunftsprogramms 2000 hatte ein er-hebliches Volumen. Bezogen auf den Bundeshaushaltsummierten sich die gesetzlichen und sonstigen Entlas-tungsmaßnahmen des Sparpakets auf unten stehendeEntlastungsbeträge (vgl. Tabelle 10).

Das ausgewiesene Gesamtvolumen der Konsolidierungs-maßnahmen im Sparpaket beläuft sich somit auf rd. 149 Mrd. DM bis zum Jahre 2003 gegenüber ursprünglichangestrebter Entlastungen von 162 Mrd. DM.

Die im Entwurf des Haushaltssanierungsgesetzes ur-sprünglich vorgesehenen Konsolidierungsmaßnahmenwurden im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens nichtvollständig erreicht. So scheiterte die im Gesetzentwurfenthaltene Beschränkung der hälftigen Kostentragung desWohngeldes durch den Bund auf das allgemeine Wohn-geld (vormals Tabellenwohngeld) am Widerstand derLändermehrheit im Bundesrat. Im Vermittlungsverfahrenkonnten die Länder durchsetzen, dass sich der Bund wei-terhin an dem besonderen Mietzuschuss für Sozialhilfe-empfänger (vormals Pauschalwohngeld) zur Hälfte betei-ligt (Mehrausgaben gegenüber Gesetzentwurf: rd. 2,3 bis2,5 Mrd. DM). Auch die vom Bund vorgesehene Begren-zung der Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezügein den Jahren 2000 und 2001 konnte nicht in vollem Um-fang durchgesetzt werden (Mehrausgaben gegenüber Ge-setzentwurf: rd. 0,3 bis 0,7 Mrd. DM). Zudem ist der Ab-bau der Verbilligung von Gasöl für landwirtschaftlicheBetriebe (0,4 bis 0,8 Mrd. DM/Jahr) weitgehend kom-pensiert worden durch die Einführung eines verbilligtenSondersteuersatzes auf „Agrardiesel“.

Der größere Teil der Entlastungsmaßnahmen des Zukunfts-programms 2000 wurde „im Haushaltsverfahren“, d. h. imRahmen der Aufstellung des Bundeshaushalts 2000 unddes Finanzplans bis 2004 umgesetzt. Die aufgeführten Ge-samtentlastungsbeträge waren allerdings zu einem erheb-lichen Teil nicht durch konkrete Einsparmaßnahmen un-terlegt. Sie enthielten globale Minderausgaben in derGrößenordnung von 2,8 Mrd. DM (2000) bis 12,2 Mrd.DM (2004). Nach Aussagen des Bundesministeriums sinddiese allerdings – bis auf eine globale Minderausgabe im

Tabel le 10

Entlastungsvolumen des Sparpakets einschl. Haushaltssanierungsgesetz1)

Jahr 2000 2001 2002 2003 Insgesamt Mrd. DM Ursprünglich vorgesehene Gesamtentlastungen

30,5 38,8 42,9 49,8 162,0

Umgesetzte Entlastungen 27,6 35,6 39,6 46,3 149,1 davon: �� Haushaltssanierungsgesetz

(nach Abschluss Gesetzgebungsverfahren)

(10,8)

(15,5)

(16,0)

(13,5)

(55,8)

�� Sonstige Sparmaßnahmen

(16,8) (20,1) (23,6) (32,8) (93,3)

1) Zahlen basieren auf Unterlagen des Bundesministeriums .


Einzelplan 11 von 5,3 Mrd. DM (im Jahre 2004) – durchkonkrete Einsparungen im Rahmen der Haushaltsaufstel-lung umgesetzt worden. Hinzu kam die Auflösung der sogenannten Personalverstärkungsmittel in Höhe von 2 Mrd.DM (2000) bis 5 Mrd. DM (2004), die Haushaltsreservenfür künftige besoldungs-, versorgungsrechtlich und tarif-lich bedingte Mehrausgaben darstellten. Soweit nochnicht geschehen, müssen die im Zukunftsprogramm 2000enthaltenen globalen Minderausgaben bei der Fortschrei-bung der Haushalts- und Finanzplanung in konkrete Aus-gabenrückführungen umgesetzt werden.

2.8.1.2 Umsetzung der Konsolidierung

Die Frage, ob die im Sparpaket angelegte Konsolidie-rungsstrategie erfolgreich war, lässt sich für die jeweili-gen Einsparblöcke nicht im Einzelnen beantworten. Zumeinen wird eine Bewertung der Konsolidierungswirkungder im Sparpaket aufgeführten Entlastungsmaßnahmeneinschließlich der Zielgrößen zum Entlastungsvolumendadurch erschwert, dass das Konsolidierungsvolumen desZukunftsprogramms 2000 sich nicht am seinerzeit gel-tenden Finanzplan orientierte, sondern eine aktualisierte – nicht veröffentlichte – Finanzplanung mit weitaus höhe-ren Finanzierungsdefiziten (von jährlich bis zu 80 Mrd.DM) zugrunde legte. Zum anderen haben die Erfahrungenmit früheren Konsolidierungsprogrammen gezeigt, dasssich die Konsolidierungswirkungen einzelner Sparmaß-nahmen in den nachfolgenden Haushaltsjahren nichtmehr im Einzelnen nachvollziehen lassen, weil sich diegesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen und dieEinflüsse auf die Haushaltsentwicklung laufend verän-dern und oftmals neue – ausgabensteigernde oder einnah-menmindernde – Maßnahmen die Entlastungswirkungenüberdecken.

Einen aussagekräftigen Maßstab für die Nachhaltigkeitder angestrebten Konsolidierung bilden nach Auffassungdes Bundesrechnungshofes dagegen die Entwicklung desFinanzierungsdefizits und der Nettoneuverschuldung.Sie sind wesentlicher Gradmesser für die Fortschritte imKonsolidierungsprozess und die damit verbundene (Wie-der-)Erlangung der haushaltspolitischen Handlungsfähig-keit.

Zwar weisen die im Finanzplan bis zum Jahre 2005 vor-gesehenen rückläufigen Finanzierungsdefizite bzw. Net-tokreditaufnahmen (vgl. Tabelle 7) auf den ersten Blickauf eine fortschreitende Konsolidierung des Bundeshaus-halts hin. Allerdings ist nach den Erfahrungen frühererFinanzplanungsperioden eine kritische Einschätzung die-ser Planzahlen angebracht:

• Der Finanzplan bis 2005 enthält keine Planungsreser-ven. Er trifft damit keinerlei Vorsorge für finanzwirt-schaftliche Mehrbelastungen, mit denen der Bundes-haushalt z. B. aufgrund ungünstigerer konjunkturellerEntwicklungen (mit ihren negativen Auswirkungeninsbesondere auf das Steueraufkommen und die Sozi-alversicherungssysteme) oder aufgrund defizitwirksa-mer neuer Ausgabenprogramme konfrontiert werdenkönnte. Allein die gegenwärtige Preissteigerungs-

quote von über 2,8 % im ersten Halbjahr 2001 bedeu-tet auf mittelfristige Sicht für den BundeshaushaltMehrausgaben in Milliardenhöhe, die in den aktuellenFinanzplanzahlen nicht berücksichtigt sind.

• Der Finanzplan weist zudem in den Planungsjahren2004 und 2005 per saldo globale Minderausgaben inder Größenordnung von 2,8 Mrd. DM bzw. 2,7 Mrd.DM aus. Globale Minderausgaben sind nichts anderesals Finanzierungslücken bei der Herstellung des not-wendigen Haushaltsausgleichs. Das Haushaltsvolu-men wird reduziert, um eine Konsolidierung aufzu-zeigen, die sich (noch) nicht in gezielten Kürzungeneinzelner Ausgabenbereiche niederschlägt. GlobaleMinderausgaben sind letztlich Ausdruck einer unvoll-ständigen Finanzplanung, weil konkrete Einsparent-scheidungen entweder auf eine spätere Phase der Fi-nanzplanfortschreibung oder aber auf die Phase derHaushaltsaufstellung verschoben werden. Eine realis-tische und damit solide Finanzplanung sollte auf glo-bale Minderausgaben verzichten.

Der Bundesrechnungshof hat in seinen Bemerkungen2000 (Drucksache 14/4226 Nr. 2.5) aufgezeigt, dass in derVergangenheit bei Fortschreibungen von Finanzplänen vorallem die Planzahlen für die Nettoneuverschuldung regel-mäßig und zum Teil ganz erheblich nach oben korrigiertwerden mussten, also im Ergebnis eine höhere Neuver-schuldung als geplant in Kauf genommen wurde. Er hatvor diesem Hintergrund eine verstärkte Risikovorsorge inForm von Planungsreserven für ungünstige Entwicklun-gen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite empfohlen.

Der Rechnungsprüfungsausschuss hat die Bemerkung desBundesrechnungshofes zustimmend zur Kenntnis ge-nommen und im Zusammenhang mit dem im Grundsatzbewährten System der Finanzplanung empfohlen, bei derjährlichen Fortschreibung der Finanzpläne eine vor-sichtige Einschätzung der finanzwirtschaftlichen Ent-wicklung zugrunde zu legen. Angesichts der aktuellenfinanzwirt-schaftlichen Rahmenbedingungen und der be-stehenden Haushaltsbelastungen und -risiken (vgl. Nr.2.8.2) gewinnt dieses Erfordernis zusätzliche Bedeutungund Dringlichkeit.

2.8.2 Mittel- und langfristige Haushaltsbelastungenund -risiken

Dem Finanzplan bis 2005 liegt eine im Langfristvergleichdurchaus optimistische Einschätzung der durchschnittli-chen Zunahme des realen Wirtschaftswachstums (jährlich2,25 %) sowie der Entwicklung des Arbeitsmarktes zu-grunde, die sich u. a. darin zeigt, dass ein Zuschuss zurDefizitabdeckung der Bundesanstalt für Arbeit im Fi-nanzplanungszeitraum nicht vorgesehen ist und der Haus-haltsansatz für die Arbeitslosenhilfe bis 2005 weiterverringert wird. Die im Finanzplan veranschlagten Steu-ereinnahmen entsprechen zwar weitgehend den Prog-nosen der Steuerschätzung vom Mai 2001; allerdings be-ruhte die Steuerschätzung auf der seinerzeit geltendenRechtslage und berücksichtigte daher noch nicht die Steu-ermindereinnahmen, die aus den vorgesehenen weiteren


Verbesserungen bei der Familienförderung11) sowie demAltersvermögensgesetz (vgl. Nr. 2.2.1) entstehen. Hierfürist im Finanzplan keine Vorsorge getroffen.

Die mit dem Zukunftsprogramm 2000/Sparpaket ange-strebte Haushaltskonsolidierung wird zusätzlich durchstrukturelle Faktoren sowie bestehende bzw. sich ab-zeichnende Haushaltsbelastungen und -risiken erschwert,die nur teilweise im Finanzplan abgedeckt sind. Dazuzählt der hohe rechtliche bzw. faktische Bindungsgradvon rd. 90 % der im Haushalt veranschlagten Ausgaben,der kurzfristige Mitteleinsparungen und -umschichtungenohne Rechtsänderungen erheblich erschwert oder sogarunmöglich macht.

Zudem muss der Bund verstärkt Vorsorge für mittel- undlangfristige Haushaltsbelastungen und -risiken treffen.Hierzu gehören insbesondere

• die im Rahmen der Beschlüsse zum Solidarpakt II vomBund für die neuen Länder (einschließlich Berlin) zu-gesagten Aufbauhilfen (Bundesergänzungszuweisun-gen sowie Haushaltsmittel zur allgemeinen Wirt-schaftsförderung) in Höhe von insgesamt 306 Mrd. DMab dem Jahre 2005 bis zum Jahre 2019,

• die eingegangenen Verpflichtungen zur Leistung vonAusgaben in den kommenden Haushaltsjahren mit ei-nem Verpflichtungsvolumen zum Ende des Jahres2000 von rd. 176 Mrd. DM (vgl. Nr. 1.3.5.2) ein-schließlich der Vorfinanzierung von Infrastrukturmaß-nahmen im Straßen- und Schienenwegebau (Ver-pflichtungsvolumen von 17,7 Mrd. DM),

• die anfallenden beamtenrechtlichen Versorgungslas-ten (deren Belastung auf künftige Haushalte durch dasim Jahre 1998 eingerichtete Sondervermögen „Ver-sorgungsrücklage des Bundes“ zumindest teilweiseabgemildert wird) sowie die Versorgungsleistungenfür Beamte der ehemaligen Sondervermögen Bahnund Post,12)

• das Entschädigungsrisiko aus übernommenen Ge-währleistungen (Stand Juni 2001: 413,9 Mrd. DM) zu-züglich so genannter gedeckter Zinsen (Stand Juni2001: 90,0 Mrd. DM).13)

Daneben sind in zunehmendem Maße Einnahmen für be-stimmte Ausgabenzwecke von vornherein im Haushaltgebunden. Dies betrifft z. B. die Steuereinnahmen aus derErhöhung des allgemeinen Umsatzsteuersatzes von 15 %auf 16 % und aus der jährlichen Mineralölsteuererhöhung,die vollständig für Zuschüsse an die Rentenversicherungeingesetzt werden. Ein weiteres Beispiel bildet die imHaushalt 2001 eingeräumte Möglichkeit, Mehreinnah-

men aus Veräußerungen von unbeweglichen oder beweg-lichen Sachen von bis zu 1 Mrd. DM zur Verstärkung vonAusgaben im Einzelplan 14 (Verteidigung) einzusetzen.

Weitgehende Bindungen von Ausgabemitteln sowie Ein-schränkungen des Gesamtdeckungsgrundsatzes beein-trächtigen die Flexibilität der Haushaltswirtschaft unddamit letztlich den finanzwirtschaftlichen Handlungs-spielraum ganz erheblich. Der Bund benötigt jedoch ge-rade in den kommenden Haushaltsjahren finanzielle Ge-staltungsräume, um auf wichtige – zum Teil miteinanderkonkurrierende – finanzpolitische Erfordernisse wie dieStärkung der Investitionen, die weitere Sicherung derRentenfinanzen, den Schuldenabbau und die Neurege-lung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ab demJahre 2005 angemessen reagieren zu können.

Angesichts dieses Bündels an – auch strukturell beding-ten – Belastungen und Risiken, die der Finanzplan nurunzureichend abdeckt, hat der Bundesrechnungshof er-hebliche Zweifel, ob die im Zukunftsprogramm2000/Sparpaket angelegten Ziele für eine nachhaltigeKonsolidierung der Bundesfinanzen mit einer mittelfristi-gen Rückführung der Nettoneuverschuldung auf Nullohne weitere substantielle Sparmaßnahmen erreicht wer-den können. Es wird vielmehr zusätzlicher Anstrengun-gen bedürfen, um den Bundeshaushalt auf die finanzwirt-schaftlichen Herausforderungen der nächsten Jahrevorzubereiten. Da Steuererhöhungen zur Haushaltskonso-lidierung wohl weitgehend ausscheiden, kann die insAuge gefasste weitere Rückführung der Neuverschuldungnur durch eine nachhaltige Verringerung der öffentlichen– insbesondere der nicht investiven – Ausgaben erreichtwerden. Weitere Sparanstrengungen erfordern nicht zu-letzt die Stabilitätsverpflichtungen Deutschlands als Mit-glied der Europäischen Währungsunion (vgl. Nr. 2.10).

Bei einem Vergleich der aktuellen Stabilitätsprogrammeder Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschafts- undWährungsunion bildet Deutschland mit einem prognosti-zierten Finanzierungsdefizit von 1,5 % des Bruttoinlands-produktes für das Jahr 2001 und von 1 % für das Jahr 2002das Schlusslicht.14) Die öffentlichen Finanzen in Deutsch-land sind zumindest derzeit noch relativ weit von der imEuropäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt normiertenZielsetzung eines nahezu ausgeglichenen oder Über-schüsse aufweisenden Haushalts entfernt. Die Gefahrdauerhafter Haushaltsungleichgewichte – insbesonderebei einer Verschlechterung des prognostizierten gesamt-und finanzwirtschaftlichen Umfelds – besteht nach wievor. Der Europäischen Zentralbank ist daher uneinge-schränkt zuzustimmen, wenn sie eine entschlossene Re-form der Staatsausgaben für vordringlich hält, um stabi-litätsgerechte Haushaltsziele auch dann realisieren zukönnen, wenn das konjunkturelle Wachstum etwas gerin-ger ausfällt.15)

11) Entwurf eines zweiten Gesetzes zur Familienförderung mit jährli-chen Steuermindereinnahmen für den öffentlichen Gesamthaushaltin der Größenordnung von 4,6 bis 5 Mrd. DM.

12) Vgl. zu den Versorgungslasten: Bemerkungen 1998, Drucksache14/29, Nr. 2.4.2.

13) Vgl. zum Gewährleistungsrisiko: Bemerkungen 1998, Drucksache14/29, Nr. 2.4.3.

14) Vgl. Stabilitäts-/Konvergenzprogramme der Mitgliedstaaten der EU(Stand 2001); EZB-Monatsbericht vom März 2001, Nr. 4 (Tabelle 11).

15) Vgl. EZB-Monatsbericht vom März 2001, Nr. 4.


Das Bundesministerium hat ausgeführt, die strikte Ein-haltung der vorgesehenen Abbaustufen der Neuverschul-dung und die Einhaltung des Moratoriums bzw. des Fi-nanzierungsvorbehalts hätten sich als wirksame undausreichende Instrumentarien erwiesen, um die anstehen-den Haushaltsprobleme zu bewältigen. Mit den beidenFinanzplänen 2000 bis 2004 und 2001 bis 2005 würdendiese Vorgaben exakt eingehalten.

Gegenüber der vom Bundesrechnungshof empfohlenenverstärkten Planungsvorsorge hat das Bundesministe-rium seine im Vorjahr erhobenen Bedenken (Drucksa-che 14/4226 Nr. 2.5.4) aufrechterhalten. Eine weiterge-hende planerische Vorsorge wäre nach Auffassung desBundesministeriums der gegenwärtigen finanzpolitischenKonzeption der Bundesregierung eher schädlich, da sie – ohne zusätzliche deutliche Einsparanstrengungen – dieschrittweise Rückführung der Neuverschuldung vereitelnwürde und fälschlicherweise als zusätzlicher finanziellerHandlungsspielraum interpretiert werden könnte. Damitwürde die Einhaltung der erforderlichen Haushaltsdis-ziplin, insbesondere der auch vom Bundesrechnungshofpostulierte Zwang zum weiteren Sparen zur Überwindungder Neuverschuldung erschwert und Forderungen nachauch längerfristigen Ausgabeprogrammen provoziert. Diein der Planung enthaltenen globalen Minderausgaben trü-gen demgegenüber wirksam dazu bei, die Ausgabendis-ziplin aufrecht zu erhalten.

Der Bundesrechnungshof unterstützt die vom Bundesmi-nisterium bekräftigte stetige Rückführung der Nettokredit-aufnahme mit dem Ziel im Jahre 2006 einen ausgegliche-nen Bundeshaushalt ohne Neuverschuldung vorzulegen.Er hält die vom Bundesministerium geltend gemachtenArgumente gegen eine stärkere Risikovorsorge jedochnach wie vor nicht für stichhaltig. Angesichts des Bündelsan zusätzlichen Haushaltsbelastungen und Haushaltsrisi-ken bereits im laufenden Haushaltsjahr 2001 erscheint eskeineswegs als ausgeschlossen, dass die mittelfristig vor-gesehenen Abbauschritte bei der Nettoneuverschuldungdeutlich verfehlt werden. Denn der Finanzplan bis 2005enthält – wie dargelegt – nicht nur keinerlei Risikovor-sorge, sondern darüber hinaus globale Minderausgaben,die notwendige Einsparschritte auf kommende Haushalts-jahre verlagern. Das Bundesministerium sollte daherrechtzeitig Vorkehrungen treffen, damit das Vertrauen indie Zuverlässigkeit der Finanzplanung wie auch in dieNachhaltigkeit des eingeschlagenen Konsolidierungs-weges nicht erschüttert wird.

2.9 Ermittlung der Verschuldungsgrenze

Der aufgrund der jährlichen Finanzierungsdefizite anhal-tende Anstieg der Verschuldung des Bundes hat den Bun-desrechnungshof veranlasst, erstmals in seinen Bemer-kungen 1999 (Drucksache 14/1667 Nr. 2.6) auf die ausseiner Sicht unzureichende Kreditbegrenzungswirkungdes Artikels 115 GG hinzuweisen und Möglichkeiten zueiner wirksameren Begrenzung der Nettoneuverschul-dung aufzuzeigen.

Der Bundesrechnungshof hat die Thematik in seinen Be-merkungen 2000 nochmals aufgegriffen und darauf hin-gewiesen, dass trotz des verbesserten finanzwirtschaft-lichen Umfelds zumindest mittelfristig Überlegungen zueiner stärkeren Begrenzung des Kreditfinanzierungsspiel-raums angestellt werden sollten (Drucksache 14/4226 Nr. 2.2).

Trotz einer in den letzten Jahren verminderten Nettokre-ditaufnahme bleibt das Thema weiterhin aktuell. Die aufder Grundlage der Systematik des Gruppierungsplans er-mittelten Investitionsausgaben des Bundes lagen in den90er-Jahren bei einem Volumen von jährlich 56 bis fast 67 Mrd. DM; sie haben damit einen erheblichen Kreditfi-nanzierungsspielraum eröffnet. Der Bund hat diesenSpielraum im Haushaltsvollzug regelmäßig zu einem ho-hen Grad ausgeschöpft und in zwei Jahren (1996, 1997)sogar deutlich überschritten.

Insgesamt hat dies geführt zu

• einer zusätzlichen Neuverschuldung von über 550 Mrd.DM in den Jahren 1991 bis 2000,

• weiteren in Sondervermögen (insbesondere Erblas-tentilgungsfonds, Fonds „Deutsche Einheit“, Bundes-eisenbahnvermögen) angesammelten Schulden vonrd. 500 Mrd. DM (1989: 6,7 Mrd. DM), von denen imJahre 1999 rd. 390 Mrd. DM in die Bundesschuld ein-gegliedert worden sind,

• einer Gesamtverschuldung des Bundes einschließlichseiner Sondervermögen von rd. 1,5 Billionen DM zumEnde des Jahres 2000.

Angesichts der unzureichenden Begrenzungswirkung vonArtikel 115 GG für die Kreditaufnahme hat der Bundes-rechnungshof Ansätze aufgezeigt, wie die für die verfas-sungsrechtliche Verschuldungsgrenze maßgebliche Be-rechnungsgröße der Investitionen vermindert werdenkönnte. Wesentliche Elemente sind die Berücksichtigungvon Wertverlusten, von Vermögensveräußerungen (insbe-sondere der Privatisierungserlöse), von Darlehensrück-flüssen und der Inanspruchnahme von Gewährleistungensowie die Vermeidung von Doppelzählungen.

Allein die Absetzung der Einnahmen aus Vermögensver-wertungen sowie der Einnahmepositionen im Bundes-haushalt aus Darlehensvergaben, Gewährleistungen undInvestitionszuschüssen Dritter von den Investitionsausga-ben hätte im Bundeshaushalt die jährliche Verschul-dungsgrenze in den Jahren 1997 bis 1999 um zweistelligeMilliardenbeträge reduziert (vgl. Tabelle 11). Auf der Ba-sis des Haushaltssolls 2001 würde die verminderte Ver-schuldungsgrenze erstmals – wenn auch nur geringfügig(um 0,8 Mrd. DM) – unterschritten.

Im Haushaltsentwurf 2002 und im Finanzplan bis 2005 isteine weitere Rückführung der jährlichen Nettoneuver-schuldung vorgesehen. Die Erlöse aus Vermögensverwer-tungen sollen künftig schwerpunktmäßig zur Abdeckungder Versorgungslasten im Bereich der Postnachfolgeun-ternehmen oder zur Tilgung von Altschulden eingesetztwerden. Vor diesem Hintergrund sieht das Bundesminis-


terium zumindest derzeit keine Veranlassung, eine engereAuslegung des haushaltsrechtlichen Investitionsbegriffsvorzunehmen.

Der Bundesrechnungshof befürwortet dagegen ungeach-tet der rückläufigen Neuverschuldung nach wie vor zu-mindest auf mittelfristige Sicht eine stärkere – normativverankerte – Begrenzung des Kreditfinanzierungsspiel-raums in konjunkturellen Normallagen. Die Entwicklungder Nettokreditaufnahme bis zum Haushaltssoll 2001zeigt, dass es bei einer konsequenten Finanzpolitik durch-aus möglich ist, eine engere Kreditbegrenzungsregel ein-zuhalten. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund des Europä-ischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes, in dem sich dieEWWU-Mitgliedstaaten mittelfristig zu nahezu ausgegli-chenen oder Überschüsse aufweisenden Haushalten ver-pflichtet haben, sollte die nationale Verschuldungsrege-lung des Artikels 115 GG als wirksames Instrument füreine stabilitätsorientierte Finanzpolitik ausgestaltet wer-den. Der Bundesrechnungshof hält daher unverändert anseiner Anregung fest, die Möglichkeiten zur Kreditauf-nahme stärker als bisher einzuschränken.

2.10 Verschuldung der öffentlichen Haushalte nachEinführung des Euro

2.10.1 EG-rechtliche Grenzen für die Verschuldungder öffentlichen Haushalte

Mit der Einführung des Euro sind für die zwölf teilneh-menden Mitgliedstaaten auch wirtschafts- und finanz-politische Verpflichtungen verbunden. Die „Euroländer“haben sich im Maastricht-Vertrag von 1992 und im Euro-päischen Stabilitäts- und Wachstumspakt von 1997 ver-pflichtet, übermäßige Defizite im öffentlichen Sektor (inDeutschland: Bund, Länder, Kommunen und Teile der So-zialversicherung) zu vermeiden und mittelfristig nahezuausgeglichene Haushalte oder Haushaltsüberschüsse si-cherzustellen. Sie haben erhebliche finanzielle Sanktio-nen hinzunehmen, wenn sie den Anforderungen nicht ge-recht werden.

Ob übermäßige öffentliche Defizite vorliegen, beur-teilt der Europäische Rat anhand von zwei vorgegebe-nen finanzpolitischen Referenzwerten, den so genannten

Tabel le 11

Kreditobergrenze gemäß Artikel 115 GG und mögliche Abzugsposten

Jahr 1997 1998 1999 2000 2001 Soll Ist Soll Ist Soll Ist Soll Ist Soll Mrd. DM Nr. 1: Investitionsausgaben (= Kreditobergrenze nach Artikel 115 GG)

58,7 56,4 58,1 57,1 58,2 56,0 57,5 55,0 58,0

Nr. 2: abzüglich: �� Erlöse aus

Vermögensverwertungen1) 13,1 13,0 36,4 26,4 21,5 14,1 5,2 3,5 7,3

�� Einnahmen aus Darlehensrückflüssen

4,2 6,0 4,3 4,8 5,9 6,0 3,7 4,0 3,8

�� Einnahmen aus Entgelten oder Gebühren und Rückgriffsforderungen bei Gewährleistungen2)

2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2

�� Einnahmen aus Investitionszuweisungen und -zuschüssen Dritter (u. a. EU)

0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

Nr. 3: Verschuldungsgrenze (nach Abzug der o.a. Einnahmen)

38,9 34,7 15,0 23,5 28,4 33,5 46,2 45,1 44,5

Nr. 4: Nettokreditaufnahme 70,9 63,7 56,4 56,4 53,5 51,1 49,5 46,5 43,7

Nr. 5: Differenz zwischen Nr. 4 und Nr. 3 (= Überschreitungsbetrag)

32,0 29,0 41,4 32,9 25,1 17,6 3,3 1,4 – 0,8

1) In den Jahren ab 1999 ohne Einbeziehung der zur Finanzierung der Postunterstützungskassen eingesetzten Privatisierungserlöse aus dem Treu-handvermögen „Post-Nachfolgeunternehmen“, die nach den Regelungen zur Postreform bestimmungsgemäß eingesetzt werden.

2) Schätzbeträge.


„Maastricht Kriterien“. Nach dem Defizitkriterium darfdas öffentliche Finanzierungsdefizit 3 % des Bruttoinland-produkts (BIP) nicht überschreiten; nach dem Schulden-standskriterium darf der öffentliche Schuldenstand maxi-mal 60 % des BIP erreichen. Wenn ein Mitgliedstaat dieseReferenzwerte überschreitet, kann der Europäische Rat jenach Dauer und Umfang der Überschreitung gegenüberdem betroffenen Mitgliedstaat abgestufte Sanktionen inForm von unverzinslichen Einlagen oder sogar Geldbußenverhängen. Überschreitet die Bundesrepublik Deutschlandz. B. das Defizitkriterium um rd. einen Prozentpunkt,könnten die Sanktionen gegenüber der Bundesrepublik be-reits zweistellige Milliardenbeträge erreichen.16) Nebenden finanziellen Sanktionen kann der Europäische Ratauch einen öffentlichen Tadel aussprechen.

2.10.2 Innerstaatliche Regelungen zur Haushalts-disziplin (innerstaatlicher Stabilitätspakt)

Im Außenverhältnis, zwischen dem Mitgliedstaat Deutsch-land und der Europäischen Gemeinschaft, treffen eventu-elle EU-Sanktionen stets den Bund, auch wenn die Ursa-chen für die Sanktionen nicht nur beim Bund, sondernauch bei den Ländern und den Kommunen oder bei der So-zialversicherung liegen. Innerstaatlich sind sich Bund undLänder deshalb einig, dass sie gemeinsam die Verantwor-tung tragen, übermäßige Staatsdefizite zu vermeiden.17)

Die Verpflichtung Deutschlands zur Einhaltung der Maas-trichtkriterien setzt eine innerstaatliche Abstimmung zwi-schen Bund und Ländern zwingend voraus. Hierbei istverbindlich und konkret festzulegen, wie die für Deutsch-land insgesamt zulässige öffentliche Verschuldung undeventuelle Sanktionen der Europäischen Gemeinschaftauf die Betroffenen aufzuteilen sind. Auch nach mehr-jährigen Abstimmungsversuchen zwischen Bund undLändern liegt ein innerstaatlicher Stabilitätspakt nochnicht vor. Der Rechnungsprüfungsausschuss hat in seinerSitzung vom 12. Mai 2000 deshalb die Bundesregierungaufgefordert, die Verhandlungen dazu voranzutreiben.Eine abschließende Regelung solle möglichst parallel zurUmsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtszum bundesstaatlichen Finanzausgleich erreicht werden.

Im Maßstäbegesetz zum Finanzausgleich ist vorgesehen,dass bei der Abstimmung der Deckungsbedürfnisse von

Bund und Ländern sowie der Gestaltung der öffentlichenHaushalte über die Bestimmungen des Artikels 106 Abs. 3Satz 4 und 5 des Grundgesetzes hinaus sicherzustellen ist,dass durch eine gemeinsame Ausgabenlinie die Bestim-mungen des Maastricht-Vertrages und des europäischenStabilitäts- und Wachstumspaktes zur Begrenzung des ge-samtstaatlichen Defizits umgesetzt werden.18) Im Rahmender Vereinbarungen zum Solidarpakt II haben Bund undLänder u. a. bekräftigt, ihren strikten Konsolidierungskursfortzusetzen. In das Haushaltsgrundsätzegesetz sollen Ver-fahrensregelungen zur Sicherstellung der dauerhaften Ein-haltung der Defizitkriterien aufgenommen werden. Es ist zuhoffen, dass es auf dieser Grundlage baldmöglichst gelingt,den innerstaatlichen Stabilitätspakt gesetzlich zu verankern.

Zwar besteht zur Zeit noch keine unmittelbare Sanktions-gefahr, jedoch ist der Bundesrechnungshof der Auffassung,dass dies nicht dazu führen darf, in den Anstrengungen zurUmsetzung des innerstaatlichen Stabilitätspaktes nachzu-lassen. Diese Verpflichtung besteht unabhängig vom je-weils aktuellen finanzwirtschaftlichen Umfeld. Auch derEuropäische Rat hat die Bundesrepublik Deutschland auf-gefordert, „ab 2001 die Koordinierung der Haushaltspoli-tik zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen durchAufwertung des Finanzplanungsrates und eventuell imRahmen eines nationalen Stabilitätspaktes zu verstärken“.

Das Bundesministerium hat in seiner Stellungnahme aufdie gleichlautende Entschließung des Deutschen Bundes-tages und des Bundesrates zur Fortführung des Solidar-pakts und zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanz-ausgleichs sowie auf die Regelung im Maßstäbegesetzverwiesen. Damit leisteten Bund und Länder ihren Bei-trag, die im Maastricht-Vertrag und im europäischen Sta-bilitäts- und Wachstumspakt verankerten Bestimmungenzur Begrenzung des gesamtstaatlichen Defizits nachhaltigzu erfüllen. Den besonderen Anforderungen an die inner-staatliche Koordinierung der öffentlichen Haushalte wer-de mit dieser innerstaatlichen Regelung Rechnung getra-gen. Die noch erforderlichen Abstimmungsgespräche zuden Verfahrensregelungen im Haushaltsgrundsätzegesetzwürden zwischen Bund und Ländern zügig erfolgen.

Der zwischen Bund und Ländern gefundene Konsensüber die gesetzliche Verankerung der innerstaatlichen Re-gelungen zur Haushaltsdisziplin ist aus Sicht des Bundes-rechnungshofes zu begrüßen. Er hofft, dass sich Bund undLänder im Rahmen der angesprochenen Verfahrensrege-lungen zeitnah über die konkrete Aufteilung der zulässi-gen Haushaltsdefizite einigen. 16) Zu weiteren Einzelheiten wird auf Nr. 2.10 der Bemerkungen 1997

(Drucksache 13/8550) und Nr. 3 der Bemerkungen 1998 (Drucksa-che 14/29) verwiesen.

17) Dies ergibt sich u. a. aus dem Zustimmungsgesetz zum Vertrag vonMaastricht (Art.2 des Gesetzes zum Vertrag vom 7. Februar 1992über die EU) vom 28. Dezember 1992. 18) § 3 Abs. 3 MaßstG.


Teil II


Auswärtiges Amt(Einzelplan 05)

3 Investorbaumaßnahme zur Unterbringungder Auslandsvertretungen in New York

3.0

Das Auswärtige Amt hat von einem amerikanischenInvestor in New York eine Liegenschaft für die StändigeVertretung der Bundesrepublik Deutschland bei den Ver-einten Nationen, das Generalkonsulat und das DeutscheInformationszentrum erworben. Die der Entscheidung fürdie Investorbaumaßnahme zugrunde liegenden Werter-mittlungen und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen warenunzureichend.

Den Innenausbau plante die Bauverwaltung als Teilbau-maßnahme, was sich finanziell nachteilig auswirkte. DenRaumbedarf legte das Auswärtige Amt erst nach Abschlussdes Kaufvertrages fest. Das Gebäude verfügt über mehrGeschosse als erforderlich. Zwei Geschosse sind derzeitvermietet, ein Geschoss blieb als nicht nutzbares „Luftge-schoss“ unausgebaut. Die übrigen Flächen nutzen die Ver-tretungen wegen verminderten Personals nicht optimal.

3.1 Entscheidung über Investor- oderEigenbaumaßnahme

3.1.1

Ein amerikanischer Investor hatte im Jahre 1994 in un-mittelbarer Nähe der Vereinten Nationen in New York einGrundstück mit einem darauf noch zu errichtenden Ge-bäude zum Kauf angeboten. Das Auswärtige Amt erwarbdas Grundstück mit einem nach eigenen Vorgaben errich-teten 23geschossigen Gebäude für rd. 70 Mio. DM ein-schließlich Nebenkosten (Investorbaumaßnahme). DieLiegenschaft dient der Unterbringung der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei den Ver-einten Nationen, des Generalkonsulats und des DeutschenInformationszentrums. Vorher waren die drei Auslands-vertretungen in New York in getrennt angemieteten Büro-hochhäusern in Manhattan untergebracht. Die Mietkostenbetrugen jährlich rd. 5,1 Mio. DM.

Für die Projektbearbeitung war das Auswärtige Amt zu-ständig. Die Bauverwaltung des Bundesministeriums fürVerkehr, Bau- und Wohnungswesen (Bundesministerium)sowie das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung(Bundesamt) unterstützten und berieten das AuswärtigeAmt baufachlich.

Da die Liegenschaft von der Größe her alle drei Vertre-tungen aufnehmen konnte, ging das Auswärtige Amt da-

von aus, dass bei einer gemeinsamen Verwaltung der Ver-tretungen Synergieeffekte entstehen. Es ließ auch dreiweitere zum Kauf angebotene Gebäude im selben Stadt-teil von New York untersuchen. Das Bundesamt stelltedazu Wertermittlungen an.

Die Wertermittlungen des Bundesamtes für das ausge-wählte rd. 465 m2 große Grundstück enthielten unter-schiedliche Ansätze; der Bodenwert war anfangs mit rd. 4,5 Mio. DM, später mit rd. 12 Mio. DM angegeben.Den Gebäudewert ohne Innenausbau hatte das Bundes-amt zuerst mit rd. 45 Mio. DM, später nur noch mit rd. 28 Mio. DM angesetzt. Die letzteren Werte entspra-chen jeweils den zuvor mit dem Investor erzielten Ver-handlungsergebnissen.

Die mehrmals fortgeschriebenen Untersuchungen erga-ben, dass die Investorbaumaßnahme das kostengünstigsteund zweckmäßigste Angebot war. Die vom Bundesamtebenfalls berechnete Eigenbaumaßnahme auf einem bun-deseigenen Grundstück in der Park Avenue ergab um ca. 50 % höhere Baukosten als die Investorbaumaßnahme.

Aufgrund der damaligen Mietkosten errechnete das Aus-wärtige Amt, dass sich der Erwerb der angebotenen Lie-genschaft in wenigen Jahren amortisieren werde. Es legtedem Bundesministerium der Finanzen die wirtschaft-lichen, organisatorischen und politischen Gründe für dieEinwilligung in den Erwerb der Liegenschaft dar.

In die nach der Bundeshaushaltsordnung geforderte Wirt-schaftlichkeitsuntersuchung bezog das Auswärtige Amtsowohl positive Faktoren (z. B. Mietersparnisse, Einnah-men aus dem Verkauf des bundeseigenen GrundstücksPark Avenue) als auch negative Faktoren (z. B. Zahlungenfür die vorzeitig beendeten Mietverhältnisse, zusätzlicheHonorare für Architekten und juristische Berater sowie diejährlichen Baunutzungskosten des neuen Gebäudes) nichtoder nicht ausreichend ein. Außerdem berechnete es dieBarwerte der Alternativen nicht. Das Bundesministeriumder Finanzen forderte eine abschließende Wirtschaftlich-keitsuntersuchung zur Erfolgskontrolle; sie steht noch aus.

3.1.2

Der Bundesrechnungshof hat die in den Wertermittlungenund Kostenangaben des Bundesamtes sowie in den Wirt-schaftlichkeitsuntersuchungen des Auswärtigen Amtesenthaltenen Mängel aufgezeigt. In der vorgelegten Formbildeten die Unterlagen seiner Auffassung nach keine aus-reichende Entscheidungsgrundlage.

Der Bundesrechnungshof hat es für geboten gehalten, dassWertermittlungen und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungenkünftig die tatsächlichen Kosten der Alternativlösungenwiderspiegeln und unbeeinflusst von Verhandlungsergeb-nissen erstellt werden. Für künftige Investorbaumaß-


nahmen im Ausland hat er ferner empfohlen, dass diebeteiligten Bundesministerien Regelungen für die Ent-scheidung und Durchführung vereinbaren. Er hat dazuinhaltliche Empfehlungen gegeben.

3.1.3

Das Auswärtige Amt hat zur Wirtschaftlichkeit der Inves-torbaumaßnahme im Vergleich zur bisherigen Unterbrin-gung hervorgehoben, dass die politischen und organisa-torischen Gründe für den Erwerb der Liegenschaftgewichtig genug gewesen seien, um die Erwerbsentschei-dung zu tragen.

Das Bundesministerium hat zu den um rd. 50 % höher ge-schätzten Baukosten einer Eigenbaumaßnahme erklärt,dass das Bundesamt die Schätzkosten auf der Basis vonVergleichsbauten zu hoch angesetzt habe. Der Kostenun-terschied zugunsten der Investorbaumaßnahme sei in die-ser Höhe nicht gegeben gewesen. Es habe keinen Grund,an der Objektivität der Wertermittlungen zu zweifeln, seiaber der Auffassung, dass neben den Verhandlungsergeb-nissen auf eigenermittelte Daten nicht verzichtet werdensolle.

3.1.4

Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass die Lageder Liegenschaft in der Nähe der Vereinten Nationen or-ganisatorisch vorteilhaft ist. Dies trifft aber auch auf ei-nige der von der Ständigen Vertretung selbst benanntenAlternativen in unmittelbarer Nähe zu. Allein dies hätteAnlass für genauere Wirtschaftlichkeitsuntersuchungensein müssen, bei denen die bisherige mit der geplantenUnterbringung sowie die Alternativen einer Investor- oderEigenbaumaßnahme mit zutreffenden Kosten zu verglei-chen gewesen wären. Die Aussage des Bundesministeri-ums, dass die Kostenermittlung des Bundesamtes für eineEigenbaumaßnahme unzutreffend war, stellt die gesamteEntscheidung des Auswärtigen Amtes für die Investor-baumaßnahme nachträglich infrage.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass künftig entspre-chend der Bundeshaushaltsordnung und den dazu ergan-genen Verwaltungsvorschriften methodisch richtige, mitvollständigen und zutreffenden Kostenangaben versehe-ne Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Wertermittlun-gen aufgestellt und den Entscheidungen zugrunde gelegtwerden.

3.2 Raumplanung und Nutzung des Gebäudes

3.2.1

Das Auswärtige Amt machte zunächst 4 840 m² Haupt-nutzfläche als Raumbedarf geltend. Nach mehr als zwei-jährigem Schriftwechsel und wiederholt geänderten An-trägen genehmigte das Bundesministerium der Finanzeneinen Raumbedarf von 4 020 m². Der Kaufvertrag war zudiesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen. Der vom Inves-

tor inzwischen erstellte Rohbau überstieg diesen Wert umetwa 20 %. Das Bundesministerium der Finanzen hattedeshalb dem Erwerb nur unter der Voraussetzung zuge-stimmt, dass vier Geschosse vermietet werden. Das Aus-wärtige Amt vermietete zwei Geschosse, wofür es jährlichrd. 400 000 DM Miete einnahm. Das Mietverhältnis fürdas hauseigene Restaurant löste es inzwischen wegenKonkurses des Pächters auf. Die überzähligen Geschosseverwendete das Auswärtige Amt für einen Veranstal-tungssaal mit doppelter Raumhöhe sowie für ein nichtausgebautes und nicht nutzbares „Luftgeschoss“. Letzte-res verfügt über eine tragfähige, aber nicht vollständiggeschlossene Deckenkonstruktion. Nach Angaben derBauverwaltung ist das Geschoss unter bestimmten Be-dingungen ausbaufähig.

Das Auswärtige Amt hatte den Flächenbedarf für insge-samt 186 Beschäftigte berechnet. Danach vermindertendie Vertretungen ihren Personalbestand; infolgedessenblieben Büroräume ungenutzt. Bibliotheksräume und ei-nige Nebenräume des Informationszentrums benötigte dieVertretung wegen verminderter Aufgaben ebenfalls nichtmehr. Neben der Fläche des ehemaligen Restaurants vonrd. 230 m2 verfügten die Vertretungen über einen 180 m2

großen Versammlungsraum, einen 120 m2 großen Konfe-renzsaal mit Nebenräumen sowie über mehrere Bespre-chungsräume mit insgesamt rd. 130 m2. Das entsprachdrei Vollgeschossen. Zudem nutzte das Informationszen-trum ein Bürogeschoss überwiegend als Lagerfläche, weilandere Lagermöglichkeiten fehlten. Die Vertretungschloss nicht aus, dass – den Ausbau des „Luftgeschos-ses“ vorausgesetzt – dieses mindestens als Lagerflächegeeignet sei und dafür das Bürogeschoss vermietetwerden könne.

3.2.2

Der Bundesrechnungshof hat kritisiert, dass über denRaumbedarf verspätet entschieden wurde. Seiner Auffas-sung nach hätte das Auswärtige Amt das Gebäude beirechtzeitig – d. h. vor Abschluss des Kaufvertrages – ge-klärtem Raumbedarf kleiner planen oder zumindest zweiweitere Geschosse vermieten müssen. Die mehrmaligeRaumplanung war aufwendig und teilweise unwirtschaft-lich, weil z. B. ein Geschoss als „Luftgeschoss“ belassenund nicht ausgebaut wurde, andere Geschosse mit dop-pelter Raumhöhe gebaut wurden (z. B. Versammlungs-und Besprechungsräume).

Der Bundesrechnungshof hat angeregt, für das Gebäudeein neues Nutzungskonzept zu erstellen. Dabei sollte ge-prüft werden, wie nicht mehr benötigte Flächen zusam-mengelegt und geschossweise vermietet werden könnten.Zudem sollte auf ein hauseigenes Restaurant verzichtetwerden, da die Versorgung des Personals durch Restau-rants in nächster Nähe und zahlreiche Kücheneinrichtun-gen im Gebäude ausreichend sichergestellt ist. Auch eineZusammenlegung der Flächen für Veranstaltungen undBesprechungen sollte das Auswärtige Amt angesichts dergesunkenen Personalzahlen prüfen.


Darüber hinaus hat der Bundesrechnungshof angeregt, beider Baubehörde der Stadt New York feststellen zu lassen,ob ein nachträglicher Ausbau des „Luftgeschosses“ ge-nehmigt werden könne. Die Bauverwaltung sollte dannfeststellen, mit welchen Kosten für den gebrauchsfähigenAusbau zu rechnen ist. Das Auswärtige Amt hätte danndie Kosten für das neue Nutzungskonzept den möglichenMieteinnahmen in einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchunggegenüberzustellen.

3.2.3

Das Auswärtige Amt hat in seiner Stellungnahme die For-derung des Bundesrechnungshofes, dass Raumplanun-gen erst begonnen werden, wenn der Raumbedarf fest-steht, für eine wirtschaftliche Notwendigkeit gehalten.Es habe sich aber mit dem Bundesministerium der Fi-nanzen nicht rechtzeitig einigen können. Zur derzeitigenRaumnutzung hat es erklärt, dass sich Personalverände-rungen aus dem ständigen Wandel des Aufgabenprofilsder Auslandsvertretungen ergäben. Es werde aber noch indiesem Jahr das Nutzungskonzept für das Gebäudeeinschließlich weiterer Vermietungsmöglichkeiten um-fassend prüfen.

Die ungewöhnliche Bauweise des nicht ausgebauten„Luftgeschosses“ hat das Bundesministerium damit er-klärt, dass nach der Raumplanung ein weiteres Geschossfür die Unterbringung der Vertretungen nicht benötigt unddie von der Baubehörde New York bewilligte Fläche aus-geschöpft worden sei. Der Rohbau sei zudem bereits fer-tiggestellt gewesen, sodass die Gebäudehöhe nicht mehrzu verringern gewesen sei. Der Ausbau des „Luft-geschosses“ hätte einer Genehmigung durch die New Yor-ker Baubehörde bedurft, wozu das Auswärtige Amt kei-nen Bedarf gesehen habe. Die New Yorker Baubehördehabe inzwischen eine zustimmende Haltung für einenmöglichen Ausbau des Geschosses angedeutet. Das Aus-wärtige Amt werde dies in sein neues Gesamt-nutzungskonzept einbeziehen, zu dem die Bauverwaltungdie erforderlichen Planungen und Kostenberechnungenaufstellen werde.

3.2.4

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das AuswärtigeAmt dem neuen Nutzungs- und Vermietungskonzept eineentsprechende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zugrundelegt.

3.3 Kaufvertrag und Eigenbauleistungen

3.3.1

Der Kaufvertrag sah eine Vorauszahlung und Ratenzah-lungen nach Baufortschritt vor. Der Kaufpreis enthielt denursprünglich mit angebotenen Innenausbau nicht, weil derRaumbedarf erst nach Abschluss des Kaufvertrages fest-gelegt wurde. Der Investor hatte den Innenausbau alsGroßraumbüro mit rd. 8 Mio. DM mit angeboten, war

aber bereit, Einzelraumbüros für die vom Bundesamt kal-kulierten Kosten von rd. 9 Mio. DM zu bauen. Da dieBauverwaltung die Raumplanung bei Vertragsabschlussnoch nicht abgeschlossen hatte, sah der Kaufvertrag vor,dass Planung und Leistungsbeschreibung für den Innen-ausbau vom Käufer zu erbringen seien. Deshalb plantedas Bundesamt den Innenausbau als eigenständige Teil-baumaßnahme. Darüber hinaus überarbeitete der Kontakt-architekt des Bundesamtes die Raumplanung mehrmals,was zu ca. 1 Mio. DM höheren Honorarkosten führte. Die zeitlich versetzte Planung wirkte sich auch auf dieBaukosten nachteilig aus, die das Bundesamt mit rd. 9 Mio. DM plante und wegen ungünstiger Ausschrei-bungsergebnisse und nachträglicher Forderungen mit rd. 13,6 Mio. DM – rd. 50 % höher als geplant – abrech-nete. Der Investor konnte seine Bauleistungen für dieGebäudekonstruktion und die technische Ausrüstung zuden im Wettbewerb angebotenen Preisen ohne Kos-tensteigerungen ausführen. Weitere Mehrkosten in Höhevon fast einer Million DM entstanden beim Innenausbaufür zusätzliche Koordinierungsleistungen des Investors.Daneben erhielt er rd. 3 Mio. DM für sein Baumana-gement.

3.3.2

Der Bundesrechnungshof hat einen Vertrag mit einemInvestor über eine noch zu erbringende Bauleistung nurdann für sinnvoll gehalten, wenn diese ungeteilt und voll-ständig im Vertrag sowie im Preis berücksichtigt ist. Sei-ner Auffassung nach waren die durch die abgetrennte Ei-genleistung des Innenausbaus bedingten Mehrkosten vonmehreren Millionen DM dann zumindest anteilig ver-meidbar.

Im Übrigen hat der Bundesrechnungshof darauf hinge-wiesen, dass sich bei Ratenzahlungen nicht von vornher-ein Ersparnisse ergeben. Der Käufer trägt dabei das Ri-siko, im Fall eines Konkurses des Investors das unfertigeBauwerk anderweitig vollenden zu müssen. Aus diesenGründen hat der Bundesrechnungshof, insbesondere beiInvestorverfahren im Ausland, einen Kaufvertrag mit Ent-geltzahlung für die vollständige Leistung bei Eigentums-übergang für zweckmäßiger und weniger risikobehaftetgehalten.

3.3.3

Das Bundesministerium hat die Mehrkosten für den In-nenausbau mit dem Bau von Einzelbüros anstelle vonGroßraumbüros und den Währungsschwankungen be-gründet. Bei Ratenzahlungen sehe es größere Einfluss-möglichkeiten auf das Bauwerk. Es hat ferner – wie auchdas Auswärtige Amt – erklärt, dass künftige Kaufverträgedie vollständige und ungeteilte Gesamtbauleistung ent-halten sollen.

3.3.4

Der Bundesrechnungshof hält die Begründung für dieMehrkosten für nicht überzeugend, weil der Investorbereit war, auch Einzelbüros für rd. 9 Mio. DM zu we-


sentlich geringeren Kosten als die von der Bauverwaltungabgerechneten rd. 13,6 Mio. DM zu bauen. Diese Proble-matik stellt sich künftig dann nicht mehr, wenn – wie vonbeiden Bundesministerien angekündigt – die vollständigeund ungeteilte Bauleistung den Kaufverträgen mit Inves-toren zugrundegelegt wird. Der Bundesrechnungshof hältes für angebracht, dass der Investor künftig zudem dasFinanzierungsrisiko für seine Baumaßnahme bis zumEigentumsübergang trägt.

4 Zuteilung ausländischer Dienstorte zueiner Stufe des Auslandszuschlags

4.0

Mitarbeiter des Auswärtigen Amtes erhalten aufgrund derBesonderheiten des Dienstes und der Lebensbedingungenim Ausland so genannte Auslandszuschläge. Die auslän-dischen Dienstorte werden zu diesem Zweck zwölf in derHöhe gestaffelten Zuschlagsstufen zugeteilt. Eine vomGesetzgeber bei der Verabschiedung des Gesetzes überden Auswärtigen Dienst im Jahre 1991 vorgesehene re-gelmäßige und systematische Überprüfung der Zuteilungder Dienstorte fand bis heute nicht statt. Die Arbeiten ei-ner Interministeriellen Kommission und einer weiterenArbeitsgruppe blieben ergebnislos.

4.1

Bedienstete des Auswärtigen Amtes erhalten zum Aus-gleich der aus den Besonderheiten ihrer Arbeit und derLebensbedingungen im Ausland folgenden materiellenund immateriellen Belastungen so genannte Auslandszu-schläge. Diese sind in zwölf Stufen gegliedert. Sie betra-gen zwischen rd. 1 700 DM (Zuschlag für die niedrigsteBesoldungsgruppe in der Stufe 1) und rd. 10 500 DM (Zu-schlag für die höchste Besoldungsgruppe in der Stufe 12)monatlich. Die ausländischen Dienstorte werden denzwölf Stufen mithilfe einer Verordnung zugeteilt. Nachdem in den 70er-Jahren entwickelten Verfahren wurdendie materiellen Belastungen modellhaft anhand des men-genmäßigen Mehraufwandes für einen repräsentativenHaushalt im Ausland geschätzt. Zur Abgeltung der imma-teriellen Belastungen kam je nach Dienstort ein bestimm-ter Betrag hinzu.

Das Gesetz über den Auswärtigen Dienst sieht regelmäßigeÜberprüfungen und Anpassungen der auslandsbezogenenLeistungen vor. Nach der amtlichen Begründung zum Ge-setz soll „eine Interministerielle Kommission zu transpa-renten und zügigen Anpassungsverfahren beitragen“.

4.2

Der Bundesrechnungshof stellte bei einer Prüfung imJahre 2000 fest, dass eine systematische Überprüfung derZuteilung der ausländischen Dienstorte zu einer Stufe desAuslandszuschlags nicht stattgefunden hat.

Das federführende Auswärtige Amt und weitere beteiligteBundesministerien richteten nach Inkrafttreten des Geset-

zes über den Auswärtigen Dienst zwar die Interministe-rielle Kommission ein. Diese sollte u. a. ein neues Be-wertungssystem zur Einstufung der Dienstorte erarbeiten.Die Kommission tagte zwischen den Jahren 1992 und2000 insgesamt sechsmal und befasste sich sowohl mitgrundsätzlichen Fragen eines neuen Bewertungssystemsals auch mit der Einstufung einzelner Orte. Ein transpa-rentes Verfahren auf der Grundlage von eindeutig defi-nierten und damit bewertbaren Kriterien kam dabei je-doch nicht zustande. Auch eine zusätzliche, im Jahre 1996zur Überarbeitung der Kriterien für die Stufen des Aus-landszuschlags eingerichtete Arbeitsgruppe kam zu kei-nem Ergebnis.

Um die Jahreswende 1997/1998 wandte sich das Auswär-tige Amt z. B. schriftlich an verschiedene Auslandsver-tretungen mit der Bitte um Bericht zu den materiellenMehrbelastungen. In Westeuropa hätten sich seit demJahre 1975 die Verhältnisse insbesondere im Mittelmeer-raum „mancherorts grundlegend und gewiss nicht zumNegativen verändert“. Für Bordeaux fanden sich in denAkten zu den Ausgaben eines Bediensteten u. a. folgendeErläuterungen: „Bei der Position Verkehr habe ich einenfiktiven Zweitwagen angenommen. Bei Urlaub schlägt un-ser Thailandaufenthalt durch, der bei mir regelmäßig an-fällt“. Das Auswärtige Amt hat die Ausgabenblöcke dannin einer „überarbeiteten Tabelle“ so festgelegt, dass sie inder Summe den aktuellen Auslandsdienstbezügen entspra-chen. Der Bearbeiter im Auswärtigen Amt korrigierte z. B. die vom Bediensteten in Bordeaux angegebenen 183 DM pro Monat für Hauspersonal auf 500 DM, weilihm „der Betrag zu niedrig erschien“. Unter der Rubrik„Kleidung, Schuhe“ war vermerkt, dass der Sommer inBordeaux fast tropisch und der Winter „lausig“ kalt sei.Daher sei der Betrag von 300 DM auf 600 DM anzuheben.

Derzeit werden Einstufungen verhandelt und nicht an-hand festgelegter und nachvollziehbarer Kriterien vorge-nommen. Die Zuteilung der Dienstorte berücksichtigt we-der die Entwicklung und das Zusammenwachsen derEuropäischen Union noch den Umzug des AuswärtigenAmtes nach Berlin (Wechsel des Referenzortes).

4.3

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass fast zehnJahre nach Inkrafttreten des Gesetzes über den Auswärti-gen Dienst die Zuteilung der Dienstorte noch immer nichtsystematisch überprüft wurde und kein transparentes Ver-fahren für die Einstufungen existiert.

Er hat das Auswärtige Amt und die beteiligten Bundesmi-nisterien aufgefordert, dies nunmehr zügig in Angriff zunehmen und ein neues Bewertungssystem zu erarbeiten.Dabei sollte auch geprüft werden, ob ein Unternehmender freien Wirtschaft die Belastungen an ausländischenDienstorten nicht objektiver, kostengünstiger und qualita-tiv zuverlässiger bewerten kann, wie dies z. B. in derSchweiz geschieht. Im Übrigen könnte die auf Beschlussdes Rechnungsprüfungsausschusses im Auswärtigen Amtzum Zwecke der Überarbeitung des Heimaturlaubs ein-geführte Nutzwertanalyse für die Zuteilung der DienstorteVerwendung finden.


4.4

Das Auswärtige Amt hat mitgeteilt, es sei bereit, zusam-men mit den beteiligten Bundesministerien das gegen-wärtige Verfahren anzupassen. Dabei könne ein Punkte-system und die Einschaltung eines unabhängigenUnternehmens in Erwägung gezogen werden. DieInterministerielle Kommission verfolge ihren Auftragweiter, die auslandsbezogenen Leistungen regelmäßig aufihre Angemessenheit zu überprüfen und erforderlichen-

falls anzupassen. Dazu gehöre auch eine Anpassung desZuteilungsverfahrens von Dienstorten zu einer Zu-schlagsstufe.

4.5

Das Auswärtige Amt bleibt aufgefordert, die zugesagteAnpassung und Überprüfung so rasch wie möglich umzu-setzen.

Bundesministerium des Innern(Einzelplan 06)

5 Auflösung des Ausgleichsfonds

5.0

Der Lastenausgleich ist – mehr als 50 Jahre nach Kriegs-ende – weitestgehend abgeschlossen. Von geringfügigenAusnahmen abgesehen, werden keine Ausgleichsabgabenmehr erhoben. Durch die Auflösung des Ausgleichsfondsund den Verzicht auf die „Vertreter der Interessen desAusgleichsfonds“ ließen sich bei Bund und Ländern Ver-waltungsvereinfachungen und damit einhergehend Ein-sparungen in Millionenhöhe erzielen.

5.1

Das Gesetz über den Lastenausgleich (LAG) regelt denAusgleich oder die Milderung bestimmter Kriegs- undKriegsfolgeschäden. Es trat im September 1952 in Kraft.Ausgleichsleistungen waren in der Vergangenheit insbe-sondere Eingliederungsdarlehen, Hausratentschädigun-gen, Wohnraumhilfen sowie Entschädigungen nach demAltsparergesetz und im Währungsausgleich für Spargut-haben. Zur Zeit werden noch die Kriegsschadenrente und– allerdings in wesentlich geringerem Umfang – Einmal-leistungen gewährt.

Der im Jahre 1952 eingerichtete Ausgleichsfonds dientder Durchführung des Lastenausgleichs. Als Sonderver-mögen ist er vom allgemeinen Haushalt des Bundesgetrennt und zielt darauf ab, Lastenausgleichsabgabenzweckgebunden ausschließlich für Leistungen des Las-tenausgleichs zu verwenden. Der Ausgleichsfonds ver-fügt über eine eigene Kasse. Das Bundesausgleichsamtverwaltet den Ausgleichsfonds getrennt vom übrigenBundeshaushalt und erstellt hierüber einen besonderenAbschluss. Ein beim Bundesausgleichsamt gebildeterKontrollausschuss überwacht die Verwaltung des Aus-gleichsfonds (§§ 313 und 320 LAG).

Grundsätzlich verfügt jedes Land über einen Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds bei den Beschwerde-ausschüssen und den Verwaltungsgerichten der Länder (§ 316 LAG). Zusätzlich bestellt der Präsident des Bun-desausgleichsamtes beim Bundesverwaltungsgericht ei-nen Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds. Die Ver-

treter der Interessen des Ausgleichsfonds achten darauf,dass die Mittel des Ausgleichsfonds nicht gesetzwidrigoder missbräuchlich verwendet werden (§ 322 LAG). Siesind an den Verfahren über die Gewährung und Rückfor-derung von Ausgleichsleistungen beteiligt, soweit über ei-nen Rechtsbehelf zu entscheiden ist.

Die Ministerpräsidenten der Länder halten Vertreter derInteressen des Ausgleichsfonds übereinstimmend nichtmehr für erforderlich. Diese seien an ausgabenwirksa-men Bescheiden nicht mehr beteiligt und entfaltetenschon von daher nur eingeschränkte Wirkungen. Die Mi-nisterpräsidenten fordern, die entsprechenden Vorschrif-ten des LAG aufzuheben. Ein Verzicht auf die Einrichtungder Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds könnteallein auf Länderebene zehn Stellen einsparen.

5.2

Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass der Lastenaus-gleich – mehr als 50 Jahre nach Kriegsende – weitestge-hend abgeschlossen ist. Einnahmen und Ausgaben desAusgleichsfonds von einst mehr als 4 Mrd. DM jährlichsind auf rd. 280 Mio. DM (Haushaltsplan 2001) gesunken.

Bis in die 70er-Jahre waren die Ausgleichsabgaben (u. a.Vermögensabgabe, Hypothekengewinnabgabe und An-teile am Vermögensteueraufkommen) die wesentlichenEinnahmen. Heute fließen hauptsächlich Zuschüsse öf-fentlicher Haushalte und Rückzahlungen von Aufbau-darlehen in den Ausgleichsfond. Ausgleichsabgaben wer-den – von wenigen Stundungsfällen abgesehen – nichtmehr erhoben.

Bei den verbliebenen Leistungen des Lastenausgleichssind im Bereich Kriegsschadenrente keine neuen Anträgemehr zu erwarten. Die letzten Einmalleistungen werdenvoraussichtlich im Jahre 2004 gewährt.

Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beimBundesverwaltungsgericht äußerte sich in den Jahren1995 bis 1999 durchschnittlich in weniger als acht Fällenjährlich. Ein Großteil dieser Fälle betraf Nichtzulassungs-beschwerden, bei denen es im Wesentlichen um Verfah-rensfragen ging.


5.3

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass die ursprünglichen Gründe für die Errichtung desAusgleichsfonds heute nicht mehr tragen. Lastenaus-gleichsabgaben, die vom allgemeinen Haushalt des Bun-des zu trennen und zweckgebunden nur für Lastenaus-gleichsleistungen zu verwenden sind, werden praktischnicht mehr erhoben. Ein eigenes Sondervermögen mitKasse, Verwaltung und einem besonderen Kontrollaus-schuss ist daher nicht mehr erforderlich. Er hat empfoh-len, den Ausgleichsfonds aus Gründen der Haushaltsklar-heit und der Verwaltungsvereinfachung aufzulösen unddie verbliebenen Einnahmen und Ausgaben unmittelbarüber den Bundeshaushalt abzuwickeln.

Mit Auflösung des Ausgleichsfonds sollten auch die Ver-treter der Interessen des Ausgleichsfonds entfallen. Anausgabenwirksamen Ausgangsbescheiden sind diese be-reits heute nicht mehr beteiligt.

Bund und Länder könnten auf diese Weise insgesamt jähr-lich Haushaltsmittel für Personal- und Sachausgaben inMillionenhöhe einsparen.

5.4

Das Bundesministerium, das die Dienstaufsicht über das Bundesausgleichsamt im Einvernehmen mit demBundesministerium der Finanzen ausübt, hat zuge-sagt, den Ausgleichsfonds voraussichtlich bis Ende desJahres 2004 aufzulösen und die Vertreter der Interessendes Ausgleichsfonds entfallen zu lassen. Hierfür sei einaufwendiges Gesetzgebungsverfahren erforderlich, dasdie verfassungsrechtlichen Vorgaben der Artikel 120 (Be-satzungskosten-Kriegsfolgelasten) und 120 a (Lastenaus-gleich) GG berücksichtigen müsse. Ein früherer Terminkomme aus diesem Grund nicht in Betracht. Außerdemseien bis Ende des Jahres 2004 voraussichtlich alle An-träge auf Einmalleistungen nach dem LAG erledigt.

5.5

Aus Sicht des Bundesrechnungshofes ist es im Hinblickauf das erforderliche Gesetzgebungsverfahren vertretbar,den Fonds noch bis zum Ende des Jahres 2004 beizube-halten.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass unverzüglich mitden erforderlichen Vorarbeiten begonnen wird.

6 Vertretung des Bundesinteresses beimBundesverwaltungsgericht(Kapitel 06 01)

6.0

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgerichtist eine eigenständige Rechtspflegebehörde des Bundes.Er kann sich zur Wahrung des öffentlichen Interesses anbestimmten Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge-

richt beteiligen. Der Oberbundesanwalt wird zum Endedes Jahres 2001 aufgelöst. Ab dem Jahre 2002 nimmtseine Aufgaben ein Vertreter des Bundesinteresses imBundesministerium wahr. Der Bundesrechnungshof wer-tet dies als Schritt in die richtige Richtung, sieht jedochweitere Spielräume, die Aufgabe wirksamer und kosten-günstiger zu erledigen.

6.1

Nach § 35 der Verwaltungsgerichtsordnung in der bis 31. Dezember 2001 geltenden Fassung besteht beim Bun-desverwaltungsgericht mit dem Oberbundesanwalt eineeigenständige Rechtspflegebehörde des Bundes. Dieserkann sich zur Wahrung des öffentlichen Interesses nachseinem Ermessen an jedem Verfahren vor dem Bundes-verwaltungsgericht mit Ausnahme der Verfahren vor denWehrdienst- und Disziplinarsenaten beteiligen. Möglichist eine Beteiligung insbesondere dann, wenn der Bundsich mangels Stellung als Partei oder Beigeladener nichtzu aus seiner Sicht maßgeblichen Fragen äußern kann. Indiesem Fall führt der Oberbundesanwalt Gesichtspunktefür den Bund in den Rechtsstreit ein, ist aber auch nichtgehindert, Standpunkte von Bürgern oder Dritten zu un-terstützen. Der Oberbundesanwalt ist nur an Weisungender Bundesregierung gebunden. Die Vertretung des Bun-des obliegt ihm in keinem Fall.

Bei der formellen Verfahrensbeteiligung gibt der Ober-bundesanwalt gegenüber dem Bundesverwaltungsgerichteine schriftliche Erklärung ab und nimmt an der mündli-chen Verhandlung teil. Er unterrichtet die zuständigenobersten Bundesbehörden vorab, damit diese die erfor-derliche fachliche Zuarbeit leisten können. Unabhängigvon einer Beteiligung soll der Oberbundesanwalt den zu-ständigen obersten Bundes- und Landesbehörden seineErfahrungen aus der Rechtsprechung des Bundesverwal-tungsgerichts mitteilen, Anregungen für die Verwaltungs-praxis geben und auf möglichen Änderungs- oder Ergän-zungsbedarf bei geltenden Vorschriften hinweisen.

Mit Wirkung vom 1. Januar 2002 wird der Oberbundes-anwalt aufgrund einer Änderung des § 35 der Verwal-tungsgerichtsordnung aufgelöst. An seine Stelle tritt einVertreter des Bundesinteresses im Bundesministerium.Dessen Aufgabe wird im Gesetz nicht näher umschrieben.Trotz der Eingliederung in das Bundesministerium ist derVertreter des Bundesinteresses nur den Weisungen derBundesregierung unterworfen. Er kann sich auch an Ver-fahren vor den Disziplinarsenaten beteiligen. Weiteregrundsätzliche Änderungen sind nicht vorgesehen.

Im Haushaltsplan 2001 (Kapitel 06 04) betrug das Ausga-ben-Soll des Oberbundesanwaltes bei 21 Planstellen/Stel-len rd. 2,2 Mio. DM. Mit dem Wechsel vom Oberbundes-anwalt zum Vertreter des Bundesinteresses wird Kapi-tel 06 04 ab dem Haushaltsjahr 2002 entfallen. Der Re-gierungsentwurf zum Haushalt 2002 sieht den Wegfall derPlanstelle des bisherigen Behördenleiters (Besoldungs-gruppe B 8) vor. Sieben Stellen werden für die Aufgabendes Vertreters des Bundesinteresses, die des bisherigen


stellvertretenden Behördenleiters (Besoldungsgruppe B6) für andere Zwecke in das Kapitel 06 01 umgesetzt. Sechs Stellen sollen zum Ausgleich für neue Stellen imKapitel 06 01 verwendet werden; sechs weitere werden inverschiedene andere Kapitel des Einzelplans 06 umge-setzt, wobei deren endgültige Verwendung noch nichtfeststeht.

6.2

Das Bundesverwaltungsgericht verzeichnete in den Jah-ren 1994 bis 2000 durchschnittlich 3 647 Eingänge jähr-lich; davon entfielen 522 (rd. 14 %) auf Revisions-, Nor-menkontroll-, Wiederaufnahme- und erstinstanzlicheVerfahren. Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass sichder Oberbundesanwalt im Durchschnitt an 164 Prozessen(rd. 4 % der Eingänge) pro Jahr beteiligte. Dabei konzen-trierte er sich überwiegend auf die oben genannten Ver-fahrensarten; von diesen griff er rd. 30 % auf. In rd. 23 %der Fälle schaltete er sich in Verfahren ein, in denen sichder Bund als Kläger, Beklagter oder Beigeladener oh-nehin äußern konnte. Die Eingänge beim Gericht (3 999im Jahre 1994 gegenüber 2 837 im Jahre 2000) und die Be-teiligungen des Oberbundesanwaltes (177 im Jahre 1994gegenüber 147 im Jahre 2000) wiesen im Erhebungszeit-raum eine insgesamt zurückgehende Tendenz auf.

Die Beratung oberster Bundes- und Landesbehördenkonnte der Oberbundesanwalt weder in Größenordnun-gen noch an Beispielen veranschaulichen. Auch seine ver-mittelnde Tätigkeit zwischen den Verfahrensbeteiligtenwar zahlenmäßig nicht zu erfassen; die wenigen Fälleließen sich auf außerordentliche Begleitumstände zurück-führen.

Im Prüfungsverfahren wies das Bundesministerium da-rauf hin, der Oberbundesanwalt bündele anderweitignicht zu koordinierende Standpunkte der Ressorts zu ei-ner einheitlichen Haltung der Bundesregierung gegenüberdem Bundesverwaltungsgericht. Er nehme korrigierendeEingriffe vor, wenn die Bundesministerien den Streitig-keiten vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht die ge-bührende Aufmerksamkeit widmeten. Außerdem solle erBundesministerien und Bundesverwaltungsgericht auchaußerhalb rechtshängiger Verfahren informell Hinter-grundinformationen zur Meinungsbildung im Sinne desöffentlichen Interesses anbieten.

6.3.1

Der Bundesrechnungshof hat in der Entscheidung, denOberbundesanwalt als Behörde aufzulösen und die Auf-gaben einer zentralen Stelle im Bundesministerium zuübertragen, einen wichtigen Schritt in die richtige Rich-tung gesehen. Um damit einen Beitrag zur Verschlankungder Bundesverwaltung erbringen zu können, hat er gefor-dert, eine Aufgabenanalyse unter Berücksichtigung der inden letzten Jahren rückläufigen Fallzahlen durchzu-führen, die bisherigen Abläufe zu straffen und möglicheEinsparungen zeitnah umzusetzen.

6.3.2

Der Bundesrechnungshof hält jedoch mittelfristig einezentrale Stelle zur Wahrnehmung des Bundesinteressesvor dem Bundesverwaltungsgericht für sachlich nicht ge-boten. Ein gesonderter Vertreter des öffentlichen Interes-ses ist in einem gefestigten demokratischen und rechts-staatlichen Gemeinwesen nicht mehr erforderlich. Nebenden für den Vollzug zuständigen, an Recht und Gesetz ge-bundenen Behörden des Bundes, der Länder und Kom-munen sowie der unabhängigen Gerichtsbarkeit, sieht erkeinen Bedarf für eine weitere Institution zur Wahrungdes Gemeinwohls. Der sachkundigen Vertretung von Ein-zel- oder Sonderinteressen, z. B. der Bürger, dient dieRechtsanwaltschaft; auch insofern bedarf es darüber hi-naus keines staatlichen Sachwalters.

In den Fällen, in denen der Bund über die sachlich zu-ständigen Behörden, insbesondere die Bundesministe-rien, als Partei oder Beigeladener ohnehin alle für ihn be-deutsamen Gesichtspunkte in die Verfahren einbringenkann, benötigt er nicht die Unterstützung einer speziellenBehörde oder einer besonderen Organisationseinheit imBundesministerium. Es ist ureigene Aufgabe der Ressortszu entscheiden, in welchem Umfang sie die Interessen desBundes wahrnehmen wollen.

In Verfahren, in denen der Bund nicht Partei oder Bei-geladener ist, sollte er die Möglichkeit haben, sich zuäußern. Eine eigene Behörde wie der Oberbundesanwaltoder eine besondere Organisationseinheit zur Vertretungdes Bundesinteresses ist hierzu aber nicht erforderlich.Das geltende Verfahrensrecht kennt eine Reihe von Lö-sungsansätzen, die Bund oder Ländern die Beteiligung angerichtlichen Verfahren ermöglichen, ohne Parteien oderBeigeladene zu sein.1) Der Bundesrechnungshof siehtdarin Beispiele, aus denen modellhaft Elemente für dieVertretung des Bundesinteresses vor dem Bundesverwal-tungsgericht genutzt werden könnten.

Auch zur Herbeiführung einer nach außen einheitlichenHaltung der Bundesregierung gegenüber dem Bundesver-waltungsgericht ist eine besondere Einrichtung nicht erfor-derlich. Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundes-ministerien vom 26. Juli 2000 enthält hierzu Vorgaben. § 35regelt z. B. detailliert, wie bei Verfahren vor dem Bundes-verfassungsgericht innerhalb der Bundesregierung vorzu-gehen ist. Diese Regelungen wären grundsätzlich auf Ver-fahren vor dem Bundesverwaltungsgericht übertragbar.

6.4

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es habe eine kri-tische Aufgabenanalyse vorgenommen. Die Auflösungdes Oberbundesanwaltes bewirke erhebliche Personalein-sparungen.

1) Zu nennen sind z. B. die §§ 75 und 168 des Sozialgerichtsgesetzessowie § 122 der Finanzgerichtsordnung. Hinzu kommen Beteili-gungsmöglichkeiten nach § 68 des Markengesetzes, nach §§ 76 und77 des Patentgesetzes sowie nach § 90 des Gesetzes gegen Wettbe-werbsbeschränkungen und § 14c des Urheberrechtswahrnehmungs-gesetzes.


Die Vorschläge des Bundesrechnungshofes für eine wirk-samere und kostengünstigere Vertretung des Bundesinte-resses durch die fachlich betroffenen Bundesministerienund ihre Geschäftsbereiche lehne es ab. Hierzu hat dasBundesministerium ausgeführt, die Empfehlungen wür-den der Bedeutung des Oberbundesanwaltes nicht gerecht.Denkbare andere Beteiligungsmodelle und Alternativenzu Oberbundesanwalt und Vertreter des Bundesinteresseshat es mit der Begründung verworfen, dass Streitigkeitenvor dem Bundesverwaltungsgericht potenziell alle Res-sorts betreffen könnten.

Das Bundesministerium hat die erforderliche Koordinie-rung der Ressortstandpunkte, die notwendige Bündelungvon Rechts- und Tatsachenkenntnissen aus allen Berei-chen von Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechungsowie die unabdingbare forensische Erfahrung der Sit-zungsvertreter besonders herausgestellt. Dies könne nichtdas zuständige oder federführende Bundesministerium,sondern nur eine eigene Organisationseinheit wie bislangder Oberbundesanwalt und künftig der Vertreter des Bun-desinteresses gewährleisten. Forensisch erfahrene, zurBegleitung von Revisionsverfahren vor dem Bundesver-waltungsgericht geeignete Juristen seien in den Ressortsnicht vorhanden.

6.5.1

Der Bundesrechnungshof sieht über die vorgesehenenMaßnahmen hinausgehende Spielräume, die bisherigenAufgaben des Oberbundesanwaltes noch wirksamer undkostengünstiger zu erledigen.

Entgegen den Aussagen des Bundesministeriums wirktsich die Auflösung des Oberbundesanwaltes nach denPlanungen finanziell nur sehr begrenzt aus. So sieht derRegierungsentwurf zum Haushalt 2002 zwar für denVertreter des Bundesinteresses gegenüber dem Ober-bundesanwalt einen Abbau von 14 Stellen vor. Davonsollen jedoch 13 für andere Aufgaben des Bundesmini-steriums und seines Geschäftsbereiches weiter verwen-det werden. Lediglich die Planstelle des Oberbundesan-waltes (Besoldungsgruppe B 8) wird im Einzelplan 06eingespart. Damit bleibt der Beitrag zu einer schlanke-ren Verwaltung gering. Wenn Stellen des Oberbundes-anwaltes für andere Aufgaben im Bundesministeriumund in dessen Geschäftsbereich verwendet werden sol-len, ist die Notwendigkeit hinreichend zu begründen.Insbesondere bei den Stellen, deren Verwendung lautRegierungsentwurf zum Haushalt 2002 noch nicht end-gültig feststeht, bestehen Zweifel, ob der Bedarf be-gründet ist.

6.5.2

Der Bundesrechnungshof hält an seiner Auffassung fest,dass zumindest mittelfristig eine zentrale Stelle zur Wahr-nehmung des Bundesinteresses vor dem Bundesverwal-tungsgericht nicht erforderlich ist. Eine solche Stelle vergrößert die Zahl der Verfahrensbeteiligten, schafft zu-sätzliche Schnittstellen, verlängert die Entscheidungspro-

zesse, kann zu Doppelarbeiten führen und verwischt dieVerantwortlichkeiten.

Das Bundesministerium hat sich dahingehend eingelas-sen, in den Ressorts gebe es zur Zeit nicht genügend forensisch erfahrene Beamte mit der Befähigung zumRichteramt, die in der Lage wären, ein Revisionsverfah-ren vor dem Bundesverwaltungsgericht qualifiziert zu be-gleiten. Der Bundesrechnungshof vertritt die Auffassung,dass dieser Zustand nicht zuletzt auf die Existenz desOberbundesanwaltes zurückzuführen sein könnte. In derMinisterialverwaltung vorhandene Juristen könnten dieerforderliche Sachkunde in absehbarer Zeit erwerben.Dies belegt die Vertretung des Bundes vor dem Bundes-sozialgericht durch Beamte des Bundesministeriums fürArbeit und Sozialordnung nach §§ 75 und 168 des Sozi-algerichtsgesetzes und vor dem Bundesfinanzhof durchBeamte des Bundesministeriums der Finanzen nach § 122der Finanzgerichtsordnung.

Das Bundesministerium sollte daher anhand der bereitsvorhandenen gesetzlichen Beteiligungsmodelle alsbalduntersuchen, auf welche Weise die jeweiligen Fachres-sorts das Bundesinteresse bei Streitigkeiten vor dem Bun-desverwaltungsgericht wirksamer und kostengünstigervertreten können als eine Zentralstelle im Bundesmi-nisterium. Da diese – wie zuvor schon der Oberbundes-anwalt – ohnehin auf die Zuarbeit der anderen Bundesmi-nisterien angewiesen sein wird, läge in der unmittelbarenVertretung eine bedeutende Verfahrensvereinfachung.Zudem würden die inhaltliche und die prozessuale Ver-antwortung in eine Hand gelegt. Im Übrigen weist derBundesrechnungshof darauf hin, dass die von ihm bei-spielhaft angeführten Beteiligungsmodelle in Fachgeset-zen zwar Spezialrechtsmaterien betreffen mögen, jedochdurchaus verschiedene Behörden – auch unterschiedlicherRechtsträger – erfassen.

7 Förderung der Sportakademien desDeutschen Sportbundes(Kapitel 06 02 Titel 684 11)

7.0

Der Bund fördert seit Jahrzehnten – im Wege der Projekt-förderung – die Aus-, Fort- und Weiterbildung von Trai-nern, Verwaltungs- und Führungskräften für den deut-schen Sport an der Trainerakademie in Köln und an derFührungsakademie in Berlin. In den Ländern bestehen in-zwischen insoweit alternative Ausbildungsmöglichkeiten.Nur 10 % der teilweise aus Bundesmitteln gefördertenTrainer wurden an der Trainerakademie ausgebildet; Da-ten zur Nutzung der Führungsakademie durch teilweiseaus Bundesmitteln geförderte Führungskräfte konnte dasBundesministerium nicht vorlegen. Erhebliche Mängel inder Haushalts- und Wirtschaftsführung der Traineraka-demie führten über Jahre zur Überzahlung von Zuwen-dungen. Bei der Ermittlung und Durchsetzung der An-sprüche des Bundes hat das BundesverwaltungsamtSachverhalte nicht ausreichend aufgeklärt und Ansprüchenicht in voller Höhe geltend gemacht.


7.1 Trainerakademie Köln

7.1.1 Förderverfahren

7.1.1.1

Die Trainerakademie des Deutschen Sportbundes (Sport-bund) bildet seit dem Jahre 1974 auf wissenschaftlicherGrundlage Trainer für den Leistungssport aus. Anlass fürdie Einrichtung war der Umstand, dass es für Leistungs-sporttrainer an den Hochschulen damals kein entspre-chendes Ausbildungsangebot gab. Dies änderte sich auf-grund der Neufassung des Hochschulrahmengesetzes abdem Jahre 1992.

Die Ausbildung an der Trainerakademie umfasst ein zwei-jähriges Direktstudium und einen dreijährigen Fernlehr-gang, das so genannte Kombinationsstudium. Beide Aus-bildungsgänge schließen mit der Befähigung zum„Staatlich geprüften Trainer“ und dem vom Sportbundverliehenen „Trainer-Diplom“ ab. Für die Inhalte der Aus-bildung ist allein das Land Nordrhein-Westfalen verant-wortlich. Neben der Ausbildung bietet die Trainerakade-mie auch Weiter- und Fortbildungsveranstaltungen an.Nach Auskunft der Trainerakademie besteht ständig einBewerberüberhang.

Über Projektzuwendungen an den Sportbund trägt derBund je nach Lehrangebot zwischen 60 % und 100 % desFehlbedarfs. Insgesamt finanzierte der Bund von den Ge-samtausgaben der Trainerakademie, die sich im Jahre1999 auf rd. 1,2 Mio. DM beliefen, rd. 71 %. Das Sitzlandbeteiligt sich ausschließlich an den Ausgaben für das Di-rektstudium; es trägt in diesem Fall 40 % des Fehlbedarfs(1999: rd. 20 % der Gesamtausgaben). Sportverbände und– bei einem Teil der Bildungsangebote – die Teilnehmerbringen die restlichen Mittel (1999: rd. 9 % der Gesamt-ausgaben) auf.

Gefördert wird auch die Trainerausbildung sowie derenFort- und Weiterbildung in Sportarten wie Golf oder Ten-nis, deren Verbände im Hinblick auf ihre Finanzlage an-sonsten keine öffentlichen Mittel erhalten.

Nur knapp 10 % der bei Spitzensportverbänden undOlympiastützpunkten beschäftigten, teilweise aus Bun-desmitteln finanzierten Trainer sind an der Traineraka-demie ausgebildet worden; nur 7 % hatten an einerWeiterbildungsveranstaltung der Trainerakademie teil-genommen.

7.1.1.2

Der Bundesrechnungshof hat bezweifelt, dass die Bundes-förderung der Trainerakademie weiter notwendig ist, da inzwischen auch die Hochschulen eine hochwertige Trainer-ausbildung vermitteln und die seinerzeitige Ausbildungs-lücke nicht mehr besteht. Darüber hinaus hat er die gegen-wärtige Förderpraxis als unwirtschaftlich beanstandet, dader Nutzen für den – in der Finanzierungskompetenz desBundes liegenden – Spitzensport in keinem angemessenenVerhältnis zu dem vom Bund geleisteten Finanzierungsan-teil steht. Außerdem hat er die Bundesfinanzierung einer

Einrichtung mit allein landesrechtlich geregelter Berufsaus-bildung angesichts der Zuständigkeitsregelungen desGrundgesetzes als fraglich angesehen.

Darüber hinaus hat der Bundesrechnungshof kritisiert,dass hier eine Einrichtung über 25 Jahre im Wege der Pro-jektförderung finanziert wird, obwohl das Zuwendungs-recht für diese Fälle die institutionelle Förderung mit ihrenstrengeren Bewirtschaftungsvoraussetzungen vorschreibt.Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages hatsich in der Sitzung am 23. Juni 1999 ausdrücklich für einezutreffende Anwendung der Zuwendungsarten ausgespro-chen (Ausschuss-Protokoll Nr. 23, S. 32 i. V. m. Aus-schuss-Drucksachen 52 und 762).

Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministeriumdeshalb vorgeschlagen, unmittelbar die Spitzensportver-bände, die einen entsprechenden Ausbildungsbedarf nach-weisen und die – zuvor teilnehmerbezogen ermittelten –Kosten für die Bildungsmaßnahme nicht aus eigenen Mit-teln bestreiten können, zu unterstützen. Mit dieser geziel-ten, am Bedarf ausgerichteten und den Subsidiaritäts-grundsatz beachtenden Förderung bliebe der Bund imRahmen seiner Zuständigkeit für die Unterstützung desSpitzensports und würde zugleich seinen finanziellen Auf-wand mindern. Darüber hinaus würde der Verwaltungs-aufwand bei allen Beteiligten verringert. Zudem würde eserstmals möglich, die Ausbildung erfolgreicher ehemali-ger Spitzensportler durch private Sponsoren zu unterstüt-zen. Die Existenz der Trainerakademie würde angesichtsihres Bewerberüberhangs durch diese Umstellung der För-derung nicht gefährdet, vielmehr würde die Eigenverant-wortung der Organisationen des Sports insgesamt gestärkt.

7.1.1.3

Das Bundesministerium hat sich grundsätzlich für eineFortsetzung der Förderung der Trainerakademie ausge-sprochen. Die Ausbildungsmöglichkeiten an Hochschulenseien keine Alternative, da dort nicht genügend auf die ausder Praxis kommenden und oft älteren Auszubildendeneingegangen werden könne. Nach Überzeugung des Bun-desministeriums werden in Zukunft die Verbände bei derBesetzung von Trainerposten auch vermehrt auf Absol-venten der Trainerakademie zurückgreifen. Die Finanzie-rungskompetenz des Bundes leite sich aus der Zuständig-keit für die Spitzensportförderung ab, da es sich um einezentrale Einrichtung auf dem Gebiet des Sports handele.

Das Bundesministerium hat im Zuge weiterer Fach-gespräche inzwischen die mit dem Vorschlag des Bundes-rechnungshofes zur Verfahrensänderung verbundenenVorteile rechtlicher, verwaltungstechnischer und finan-zieller Art anerkannt. Es hat dementsprechend die Absichtgeäußert, die Spitzensportverbände für das neue Verfah-ren gewinnen zu wollen und baldmöglichst eine Umstel-lung der Förderung einzuleiten.

7.1.1.4

Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes müsste – soferndas Bundesministerium den Vorschlag des Bundesrech-


nungshofes nicht umsetzt – mindestens im Rahmen einesModellversuchs erprobt werden, ob und inwieweit sichdie neuen Ausbildungsangebote an Hochschulen nichtdurchaus für eine Zusammenarbeit zwischen Hochschu-len und Spitzensportverbänden eignen. Andernfalls be-steht die Gefahr, dass durch die grundsätzliche Ausgren-zung dieser Angebote wichtige Synergiemöglichkeiten imBereich der Ausbildung von Spitzensporttrainern unge-nutzt bleiben.

Die Ausführungen des Bundesministeriums vermögen imÜbrigen nicht die Tatsache zu entkräften, dass der Nutzender an der Trainerakademie angebotenen Ausbildung fürdas Training in den Spitzensportverbänden und Olympia-stützpunkten ausgesprochen gering ist. Darüber hinaussieht der Bundesrechnungshof nach wie vor keine Finan-zierungskompetenz des Bundes für die Förderung derTrainerakademie, da gerade bei Maßnahmen zur Berufs-ausbildung die dafür erforderliche Voraussetzung, dassder Aufgabenbereich seiner Natur nach nur vom Bundwahrgenommen werden kann, nicht vorliegt.

Ungeachtet dieser grundsätzlich fortbestehenden Mei-nungsunterschiede erkennt der Bundesrechnungshof dieBereitschaft des Bundesministeriums an, das Förderver-fahren umzugestalten und ein an der Nachfrage ausge-richtetes Modell zur Förderung der Trainerausbildung imSpitzensportbereich einzuführen. Er erwartet, dass dasBundesministerium sich gegenüber dem Sportbund undden Spitzensportverbänden mit Nachdruck für eine stär-ker am Bundesinteresse und an den Bundeszuständig-keiten ausgerichtete Förderung der Trainerausbildungeinsetzt.

7.1.2 Haushalts- und Wirtschaftsführung der Trainerakademie

7.1.2.1

Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofesrechnete die Trainerakademie in den Jahren 1996 bis 1999nicht zuwendungsfähige Ausgaben zulasten des Bundesab, z. B.:

• Für 82 Unterrichtseinheiten, die im angegebenen Zeit-raum gar nicht stattgefunden hatten, stellte die Trai-nerakademie 4 100 DM in Rechnung.

• Reisekosten, Honorare und Sachaufwendungen füreine Jubiläumsveranstaltung der Trainerakademiewurden zu sportartbezogenen Aufwendungen erklärt.

• Referenten wurden mehr Unterrichtseinheiten vergü-tet, als tatsächlich erbracht worden waren, um höhereHonorarzahlungen zu ermöglichen.

Aus anderen Gründen in den Jahren 1994 bis 1997 über-zahlte Zuwendungen in Höhe von 50 000 DM wurdenvom Bund nicht zurückgefordert.

Das Bundesverwaltungsamt überprüfte die Verwendungs-nachweise für die Jahre 1997 und 1998 und ermittelte in-soweit einen Rückforderungsbetrag von rd. 230 000 DM.

Für die Jahre 1996 und 1999 wurden bei Stichproben Un-klarheiten festgestellt, die nicht abschließend mit dem Zu-wendungsempfänger erörtert und aufgeklärt wurden. ImErgebnis wurde der gleiche Rückforderungsbetrag wie fürdie beiden anderen Jahre angenommen.

Bei seinen Ermittlungen für die Jahre 1997 und 1998berücksichtigte das Bundesverwaltungsamt nicht, dassder Bund beim Kombinationsstudium die Erstattung desvollen Betrages der nicht zweckentsprechend verwende-ten Mittel in Höhe von rd. 32 000 DM – und nicht nur von60 % (rd. 19 000 DM) – hätte verlangen können. DemBund gesetzlich zustehende Zinsen auf Rückforderungs-beträge wurden nicht ermittelt. Rückforderungsbescheidewurden nicht erlassen.

Statt dessen schloss das Bundesverwaltungsamt mit demSportbund wegen des ersparten Verwaltungsaufwandsund im Hinblick auf die Vermeidung möglicher Rechts-streitigkeiten einen Vergleich über einen nicht zu ver-zinsenden Gesamtrückzahlungsbetrag von 393 500 DM(davon 321 000 DM Bundesanteil). Dabei wurde die ge-schätzte Teilforderung für die Jahre 1996 und 1999 um 65 000 DM (28,3 %) vermindert. Außerdem gestattete esdem Sportbund die Zahlung der Summe in monatlichenRaten. Auch für diese Stundung der Rückzahlung wurdendie gesetzlich im Regelfall vorgesehenen Zinsen nichterhoben.

Weder hinsichtlich der Verfahrensweise bei der Prüfungder Jahre 1996 und 1999 noch zu dem Vergleich über diein der Prüfungsmitteilung erörterten Ansprüche wurde derBundesrechnungshof angehört.

7.1.2.2

Der Bundesrechnungshof hatte gegenüber dem Bundes-ministerium zunächst die Mängel in der Haushalts- undWirtschaftsführung der Trainerakademie sowie die unter-lassene Rückforderung in früheren Jahren überzahlterMittel beanstandet. Er hat im weiteren Verlauf überdiesbeanstandet, dass die Vorgänge nicht, wie von ihm gefor-dert, lückenlos aufgeklärt und die finanziellen Ansprüchedes Bundes in vollem Umfang geltend gemacht wurden.

Insbesondere war die Ermittlung der Ansprüche des Bun-des für die Jahre 1996 und 1999 unzureichend, da bei denPrüfungsstichproben in diesen Jahren die festgestelltenUnklarheiten nicht abschließend mit dem Zuwendungs-empfänger geklärt wurden und hierzu nicht das Einver-nehmen mit dem Bundesrechnungshof hergestellt wurde.Überdies hat das Bundesverwaltungsamt den Erstattungs-anteil des Bundes beim Kombinationsstudium zu niedrigangesetzt, sodass die Erstattungsforderung insoweit uminsgesamt 26 000 DM zu gering ausfiel.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes hat dasBundesverwaltungsamt die Verminderung der Rück-forderung um 65 000 DM zulasten des Bundes unzutref-fend mit der Ersparnis eigenen Verwaltungsaufwandesgerechtfertigt, denn auch der Sportbund sparte entspre-chenden Aufwand. In diesem Zusammenhang hat dasBundesverwaltungsamt übersehen, dass der Zuwen-


dungsempfänger, der die Verwendung der Zuwendungaufgrund ihm zurechenbaren Verhaltens nicht belegenkann, die Beweislast für die zweckentsprechende Ver-wendung trägt und die Aufklärung somit überwiegend inseinem Interesse liegt. Vor diesem Hintergrund hat derBundesrechnungshof auch das Prozessrisiko als nichtausreichende Begründung für den Vergleichsschluss an-gesehen.

Das Bundesverwaltungsamt hat sowohl auf die beimWiderruf von Zuwendungen nach dem Verwaltungsver-fahrensgesetz als auch auf die bei Stundungen haushalts-rechtlich vorgesehene Verzinsung verzichtet, ohne dass esdies begründete. Allein dadurch dürfte – nach überschlä-giger Schätzung des Bundesrechnungshofes – dem Bundein Nachteil von mehreren 10 000 DM entstanden sein.

Schließlich hat das Bundesministerium versäumt, denBundesrechnungshof entsprechend den haushaltsrechtli-chen Regelungen vor Unterbreitung des Vergleichsange-bots anzuhören.

7.1.2.3

Das Bundesministerium hat darauf verwiesen, dass dasBundesverwaltungsamt sich bemüht habe, die die Jahre1997 und 1998 betreffenden Beanstandungen genau auf-zuklären. Es habe sich allerdings gezeigt, dass Belege invielen Fällen nicht vollständig vorlagen, Lehrgangs- undStundenpläne sowie Teilnehmerlisten fehlten, Verpfle-gungskosten zum Teil pauschal in Rechnung gestellt wur-den. Da bei den Stichproben betreffend die anderen bei-den Jahre die gleichen Sachverhalte zutage getreten seien,habe das Bundesverwaltungsamt auf eine umfassendePrüfung aus wirtschaftlichen Gründen verzichtet. Die vonder Rechtsprechung vorgesehene Erleichterung des Nach-weises bei nicht zweckentsprechender Mittelverwendunghabe es in diesem Fall nicht in Anspruch nehmen können,da die Ausbildung der Absolventen der Trainerakademieunstreitig stattgefunden habe und die Beanstandungen nureinen geringen Teilbereich der Zuwendungen beträfen.

Das Bundesministerium hat ferner gemeint, der Erstat-tungsanteil des Bundes beim Kombinationsstudium seinicht zu niedrig angesetzt, da 40 % des Fehlbedarfs beidiesem Lehrangebot vom Sport selbst getragen würden.

Eine Beteiligung des Bundesrechnungshofes sei entbehr-lich gewesen, da dies nur bei unbefristeter Niederschla-gung oder Erlass von Forderungen erforderlich sei.

Die unterlassenen Rückforderungen aus überzahlten Zu-wendungen der Jahre 1994 bis 1997 hat das Bundesminis-terium bestätigt. Es hat sich jedoch aus Gründen des Ver-trauensschutzes zu einer Geltendmachung nicht mehr inder Lage gesehen.

7.1.2.4

Die vom Bundesministerium angeführten Erwägungenvermögen die Versäumnisse bei der Ermittlung und Gel-tendmachung der finanziellen Ansprüche des Bundesnicht zu rechtfertigen.

Bezeichnend ist, dass das Bundesministerium – nachdemes noch im Prüfungsverfahren der Ansicht des Bundes-rechnungshofes beigepflichtet hatte – nunmehr meint, diedas Kombinationsstudium betreffende Rückforderunghabe dem Bund nicht in voller Höhe zugestanden. Die zu-grunde liegende Zuwendung wurde allein aus Bundes-mitteln gewährt; es bestand kein Anlass, zugunsten derTrainerakademie einen erheblichen Teil der Rückforde-rung von vornherein nicht geltend zu machen.

Das Bundesministerium hat selbst auf die Schwierigkei-ten bei der Prüfung der Mittelverwendung aufgrund feh-lender Belege und nur pauschaler Abrechnungen hinge-wiesen; umso unverständlicher ist, warum es diese alleinvom Zuwendungsempfänger zu vertretende Beweisnot zudessen Gunsten ausgelegt und mit einem Abschlag vonder Forderungshöhe belohnt hat. Dass sich die Unregel-mäßigkeiten jeweils nur auf einen Teil der Gesamtzuwen-dungen erstreckten, kann insoweit kaum entlastend ge-wertet werden.

Unter diesen Umständen kann der geschlossene Ver-gleich, der dem Sportbund zulasten des Bundes Erstat-tungs- und Zinszahlungen von weit über 100 000 DM er-sparen dürfte, nicht als für den Bund wirtschaftlichangesehen werden. Die dem Zuwendungsempfänger ent-stehenden Vorteile – bei der Erstattungshöhe wie bei derAufwandsersparnis – wurden nicht in vollem Umfang indie Bewertung einbezogen; die zu erwartenden Nachteiledes Bundes bei einer Weiterverfolgung seiner Ansprüchewurden aufgrund rechtlicher Fehleinschätzungen überbe-wertet. Nicht in die Überlegungen einbezogen wurdeauch, dass dem Bund bereits in den Jahren 1994 bis 1997ein Schaden in Höhe von 50 000 DM durch nicht mehrrückholbare Überzahlungen entstanden war. Im Ergebniswurden die Zugeständnisse weitgehend einseitig seitensdes Bundes gemacht.

Im Hinblick auf die Höhe des dem Sportbund eingeräum-ten Nachlasses bei der Forderungshöhe und den Verzichtauf die gesetzlichen Zinsansprüche liegt ein Teilverzichterheblichen Umfangs vor. Es ist daher nicht verständlich,dass das Bundesministerium die nach § 96 Abs. 3 der Bun-deshaushaltsordnung vorgesehene Anhörung des Bundes-rechnungshofes für entbehrlich hielt.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das Bundesmi-nisterium in vergleichbaren Fällen mit der gebotenenSorgfalt auf die vollständige Feststellung und Geltendma-chung aller Erstattungs- und Zinsansprüche des Bundeshinwirkt und die gesetzlichen Mitwirkungsrechte desBundesrechnungshofes beachtet.

7.2 Führungsakademie Berlin

7.2.1

Die Führungsakademie des Sportbundes wurde im Jahre1980 gegründet. Zu ihren Aufgaben gehört insbesonderedie Aus- und Weiterbildung von Führungs-, Verwaltungs-und Lehrkräften im Sportbereich sowie die Beratung beider Entwicklung und Umsetzung neuer Führungs- und


Verwaltungsstrukturen. Sie bestimmt ihre Lehrinhalteselbst.

Der Bildungsbetrieb wird – nach anfänglicher Ablehnung –seit dem Jahre 1982 vom Bundesministerium im Wege derProjektförderung mit 17,77 % der nicht durch eigene Ein-nahmen gedeckten Ausgaben finanziert. Im Jahre 1999belief sich die Bundesförderung auf rd. 248 000 DM. DasLand Berlin trägt einen Anteil von 66,66 %, der Sport von15,57 %. Dessen Finanzierungsanteil soll zur Entlastungdes Landes Berlin künftig verdoppelt werden.

Als Grundlage für seine finanzielle Beteiligung sah dasBundesministerium die zentrale Führungsaufgabe derAkademie für den deutschen Sport. Damit sollte dessenVerwaltungskraft gestärkt werden. Zudem hatte sich derBund bereits in erheblichem Umfang an den Investitions-kosten beteiligt. Das Bundesministerium hielt dabei aberden Kernbereich der Sportförderung für nicht betroffenund erkannte im Hinblick darauf, dass die an derFührungsakademie behandelten Themen fast ausschließ-lich Länderzuständigkeiten beträfen, große Rechtferti-gungsschwierigkeiten für die Begründung des Bundesan-teils. Gegenüber dem Sportausschuss des DeutschenBundestages legte es dar, dass das Bundesinteresse mitder derzeitigen Finanzierungsquote „mehr als ausrei-chend abgedeckt“ sei.

Die – verschiedentlich wiederholten – Bewertungen desBundesinteresses durch das Bundesministerium beruhtennicht auf Erkenntnissen aus Erfolgskontrollen. Den Wer-tungen lagen weder statistisch gesicherte Daten zur Aka-demienutzung durch die Bundessportfachverbände nochplanmäßige Auswertungen von Lehrgangsthemen über ei-nen repräsentativen Zeitraum noch Abfragen zur Feststel-lung des genauen Bedarfs bei den Bundessportfachver-bänden zugrunde. Unberücksichtigt blieb auch, dass esinzwischen auf Landesebene ähnliche Ausbildungsstruk-turen gab, sodass selbst der Sportbund auf die Gefahr vonAbwanderungen von Interessenten zu alternativen Aus-bildungsangeboten hingewiesen hatte.

7.2.2

Der Bundesrechnungshof hat auf die Finanzierungsver-antwortung der Länder für Bildungseinrichtungen hinge-wiesen und beanstandet, dass das Bundesinteresse – trotz eigener zumindest anfänglicher Zweifel des Bundes-ministeriums – bislang nicht, z. B. durch Auswertungenüber die Nutzung der Bildungsangebote, nachgewiesenwurde. Zudem dürfen Zuwendungen nur veranschlagt undbewilligt werden, wenn die Aufgabe andernfalls nicht odernicht im notwendigen Umfang erfüllt werden kann. DieseVoraussetzung hat nach Ansicht des Bundesrechnungshofesin Anbetracht ähnlicher Bildungseinrichtungen bei den Lan-dessportbünden nicht vorgelegen. Die vorgesehene Er-höhung des vom Sport getragenen Anteils an der Finanzie-rung entlastet nicht den Bund. Zudem hat dasBundesministerium die Einrichtung entgegen den zuwen-dungsrechtlichen Bestimmungen als „Projekt“ gefördert.

Der Bundesrechnungshof hat daher gefordert, die Finan-zierung des Akademiebetriebs einzustellen und nur bei

nachgewiesenem Bundesinteresse den Spitzensportver-bänden und den Olympiastützpunkten die für einen ein-deutig dargelegten und fest umrissenen Bildungsbedarfnotwendigen Mittel im Rahmen der ohnehin jährlich er-lassenen Förderbescheide zuzuwenden. Damit ließe sichgleichzeitig die den zuwendungsrechtlichen Bestimmun-gen und dem Beschluss des Haushaltsausschusses desDeutschen Bundestages zuwiderlaufende quasi-institutio-nelle Förderung der Führungsakademie ausräumen.

7.2.3

Das Bundesministerium hat zur Begründung der Bundes-förderung allgemein auf den Bedarf an wirkungsvollerenund professionelleren Strukturen im organisierten Sportverwiesen. Da die höchste Lizenzstufe im Vereinsmanage-ment ausschließlich an der Führungsakademie zu erwerbensei, stünden Alternativen nicht in jedem Fall zu Gebote.

Eine Erfolgskontrolle sei angesichts der Prüfungen durchden Landesrechnungshof Berlin entbehrlich gewesen; das Bundesinteresse an der – vergleichsweise geringen –Förderung habe zu keinem Zeitpunkt in Frage gestanden.Ohnehin sei eine Trennung von Spitzen- und Breitensportaufgrund der besonderen Aufgabenstellung dieser zen-tralen Fortbildungseinrichtung nicht möglich. Der Haus-haltsausschuss des Deutschen Bundestages habe am 9. Februar 1977 seine Zustimmung zur Förderung davonabhängig gemacht, dass die Führungsakademie auchMitarbeitern von Sportvereinen offen stehe (Ausschuss-Protokoll Nr. 3, S. 17 f.).

Nach Ansicht des Bundesministeriums sei die Entlastungdes Landes Berlin durch einen höheren Finanzierungsbei-trag des Sports berechtigt. Zur Abstimmung der Einzelhei-ten der künftigen Finanzierung habe das Bundesministe-rium im Dezember 2000 eine Arbeitsgruppe aus Vertreternder Zuwendungsgeber, des Sportbundes und der Führungs-akademie eingesetzt. Dabei solle auch die quasi-institutio-nelle Förderung umgestaltet werden. Der Vorschlag desBundesrechnungshofes, das Bundesinteresse durch eineauf fest umrissene Bildungsmaßnahmen bezogene unmit-telbare Förderung der Bundessportfachverbände abzu-decken, werde in die Überlegungen bei der anstehendenÜberprüfung der Führungsakademie einbezogen.

7.2.4

Die Stellungnahme des Bundesministeriums kann die ander bisherigen Förderpraxis des Bundes bestehendenZweifel nicht ausräumen. Insbesondere kann der Verzichtdes Bundesministeriums auf die haushaltsrechtlich vorge-schriebene Erfolgskontrolle nicht durch den Verweis aufPrüfungen des Landesrechnungshofes Berlin gerechtfer-tigt werden. Zum einen ist die Erfolgskontrolle Aufgabeder Verwaltung und nicht der externen Finanzkontrolle,zum andern kann das Bundesinteresse an einer Förder-maßnahme nur durch den Bund selbst und nicht durchLandeseinrichtungen festgestellt werden. Der vom Bun-desministerium angeführte Beschluss des Haushaltsaus-schusses sieht eine Verknüpfung zwischen der Entsper-rung der Mittel für die Führungsakademie und der


Zulassung ehrenamtlicher Mitarbeiter von Sportvereinennicht vor. Im Übrigen stünde ein solcher Beschluss einerAusrichtung der Finanzierung an der Interessenlage desBundes nicht entgegen.

Soweit das Bundesministerium meint, Alternativen stün-den nur eingeschränkt zur Verfügung, beruht das auf selbst-gesetzten Vorgaben des Sportbundes und nicht auf unabän-derlichen Gegebenheiten. Vielmehr könnten die vomSportbund für wichtig erachteten Bildungsinhalte auch all-gemeinverbindlich bestimmt und an den in den Ländern be-stehenden Bildungseinrichtungen vermittelt werden.

Der Bundesrechnungshof hält daher weiter an dem vonihm vertretenen Modell der Umstellung der Förderungauf eine den Subsidiaritätsgrundsatz beachtende Unter-stützung der Nachfrage von Managementbildungsgängenim Spitzensportbereich fest. Er erwartet, dass sich dasBundesministerium als verantwortlicher Zuwendungs-geber im Rahmen der eingesetzten Arbeitsgruppe für dieDurchsetzung dieser Lösung gegenüber den Vertreterndes Sports und des Landes Berlin einsetzt.

7.3 Übergreifende Gesichtspunkte

Aus den vorgetragenen Sachverhalten wird deutlich, dassim Hinblick auf neu hinzukommende und mit erhebli-chem Mitteleinsatz des Bundes verbundene Aufgaben imSportbereich (z. B. Nationale Anti-Dopingagentur) diebislang wahrgenommenen Aufgaben einer kritischenÜberprüfung zur Sicherstellung eines wirkungsvollen und wirtschaftlichen Einsatzes der Bundesmittel für dieSportförderung bedürfen.

Der Bundesrechnungshof hält es für vordringlich, die An-strengungen zur Verbesserung der Fördermaßnahmen zubeschleunigen. Das Bundesministerium sollte daher dievom Bundesrechnungshof aufgezeigten und vom Bun-desministerium in Betracht gezogenen Alternativen zurFörderung der Aus-, Fort- und Weiterbildung von Trai-nern und Führungskräften zügig weiterverfolgen. Insbe-sondere sollte es seine Vorstellungen über die nähere Aus-gestaltung und praktische Umsetzung der Vorschläge imEinzelnen ausarbeiten.

8 Schießanlagen des Bundesgrenzschutzes(Kapitel 06 25)

8.0

Der Bundesgrenzschutz lastete einige seiner Schießanla-gen über Jahre hinweg nur unzureichend aus. Seine Poli-zeivollzugsbeamten absolvierten die vorgeschriebenenSchießübungen nur teilweise. Das Bundesministeriumpasste die Ausbildungsvorschriften verspätet den geänder-ten Einsatzerfordernissen an. Mangels einheitlicher Pla-nung fielen beim Bau neuer Raumschießanlagen vermeid-bare Planungs- und Baukosten in erheblichem Umfang an.Es entstanden neue Raumschießanlagen in unterschied-licher Bauweise und Größe mit voneinander abweichenderschießtechnischer Ausstattung. Das Bundesministerium

hat einige der aufgezeigten Mängel anerkannt und ver-schiedene Maßnahmen zur Abhilfe veranlasst.

8.1

Der sichere Umgang mit der Waffe gehört zu den unab-dingbaren Grundfertigkeiten von Polizeivollzugsbeam-ten. Der Bundesgrenzschutz (BGS) hat seine Einsatz-kräfte daher nach einheitlichen Vorgaben an der Waffeständig praxisnah aus- und fortzubilden. Er betreibt zudiesem Zweck bundesweit 36 eigene Schießanlagen, da-von 22 Raum- und 14 offene Standortschießanlagen. Zu-dem nutzt er über 80 Schießanlagen fremder Betreiber(Bundeswehr, Landespolizeien, Zoll und Private) mit. AlsFolge der Vereinigung Deutschlands entfiel für den BGSdie verbandspolizeiliche Grenzsicherung. Sein Aufgaben-schwerpunkt verlagerte sich vom Dienst in Einsatz-verbänden hin zum Einzeldienst. Dies erfordert einSchießtraining nicht mehr nur an wenigen Verbandsstand-orten mit Standortschießanlagen, sondern an vielen de-zentralen Orten mit Raumschießanlagen. Auch müssendie Polizeivollzugsbeamten seitdem für das Schießen auseiner Entfernung von 3 m aus- und fortgebildet werden.Dies bedingt gegenüber dem bisherigen Schulschießenauf Scheiben ein wesentlich zeitaufwendigeres einsatzbe-zogenes Situationstraining unter Verwendung von Video-filmen mit automatischer Trefferanzeige. Deshalb ist derBau weiterer neun Raumschießanlagen geplant.

Im Auftrag des Bundesrechnungshofes untersuchte dasPrüfungsamt des Bundes Hannover im Jahre 1998 diezehn Schießanlagen des Grenzschutzpräsidiums Nord.Anlässlich der Prüfung wurde Folgendes festgestellt:

• Insbesondere die acht Raumschießanlagen warendurchschnittlich nur zu 22 % ausgelastet. Hauptur-sache hierfür war, dass die Polizeivollzugsbeamtenwegen hoher Arbeitsbelastung die vom Bundesminis-terium zur damaligen Zeit vorgeschriebene Zahl vondurchschnittlich 10 Schießterminen pro Jahr nichtannähernd erreichten.

• Das Bundesministerium setzte eine dem neuen Aufga-benschwerpunkt entsprechende Konzeption für dieSchießaus- und -fortbildung u. a. mit Anzahl und Art der jährlichen Schießübungen, die ihm seit demJahre 1997 im Entwurf vorlag, nicht um. Ebenso wenigpasste es die bisherigen Planungshinweise für den Bauvon Raumschießanlagen den neuen Anforderungen an.

• Die Zuständigkeit für das Planen und Bauen der neuen Raumschießanlagen (Baukosten durchschnitt-lich rd. 2 Mio. DM) lag bei den Grenzschutzpräsidien.Mit der technischen Durchführung waren jeweils ver-schiedene Bauämter betraut. Ein Leitbauamt wurdenicht bestimmt. Jedes Grenzschutzpräsidium ermit-telte den Bedarf an Schießanlagen nach eigenen Kri-terien, jedes Bauamt befasste sich stets von neuem mitder Bauplanung und -ausführung. So wurden seit demJahre 1997 bundesweit acht neue Raumschießanlagenin unterschiedlicher Bauweise und Größe sowie mitvoneinander abweichender schießtechnischer Aus-stattung errichtet.


• Außerdem wurde durchweg die neueste Computer-und Videotechnik nicht nur zur Wiedergabe vonSchießübungsfilmen, sondern auch zum Erstellen undschießtechnischen Aufbereiten eigener Ausbildungs-filme angeschafft, obwohl hierfür vielerorts kein bzw.kein entsprechend ausgebildetes Personal vorhandenwar.

8.2

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass dieRaum- und Standortschießanlagen im Bereich des Grenz-schutzpräsidiums Nord in der Vergangenheit nur unzurei-chend ausgelastet waren. Dabei hat er die Notwendigkeitvon Schießübungen anerkannt und das Bundesministe-rium aufgefordert, wegen der besonderen Bedeutung ei-nes sicheren Umgangs mit der Waffe im polizeilichenEinsatz geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die vor-geschriebene regelmäßige Teilnahme der Polizeivoll-zugsbeamten an Schießübungen sicherzustellen.

Auch hat der Bundesrechnungshof kritisiert, dass dasBundesministerium die ihm seit dem Jahre 1997 im Ent-wurf vorliegende Konzeption für die Schießaus- und fort-bildung im BGS nicht zügig in Kraft setzte.

Das Verfahren beim Planen und beim Bau neuer Raum-schießanlagen hat der Bundesrechnungshof ebenfallsbemängelt. Das Bundesministerium hätte die Planungs-hinweise für den Bau von Raumschießanlagen zügig andas einsatzbezogene Situationstraining anpassen müssen.Außerdem hätte es wegen des großen Bedarfs an neuenRaumschießanlagen und der Kosten von durchschnittlichjeweils rd. 2 Mio. DM eine bundesweite Bedarfsanalyseunter Berücksichtigung der seit dem Jahre 1996 geplan-ten und ab 1. Januar 1998 geltenden neuen Organisa-tionsstrukturen im BGS erstellen sollen; in diese wäreeine mögliche gemeinsame Nutzung vorhandener Schieß-anlagen von BGS, Bundeswehr, Zoll, Landespolizeienund privaten Betreibern einzubeziehen gewesen. DasBundesministerium hätte entsprechende Wirtschaftlich-keitsuntersuchungen vornehmen müssen. Schließlichhätte das Bundesministerium – wie es sich bei der Er-stellung gleichartiger Bauwerke anbietet – ein so genann-tes Leitbauamt bestimmen müssen, um Planung und Bau-ausführung zu koordinieren und zu vereinheitlichen.Hierdurch hätten unnötige Planungs- und Baukostenvermieden werden können.

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium auf-gefordert, Um- und Neubaumaßnahmen für weitereRaumschießanlagen des BGS so lange zurückzustellen,bis

• der weitere Bedarf an Schießanlagen bundesweit er-mittelt und

• ein Konzept zur Deckung dieses Bedarfs unterBerücksichtigung vorhandener Schießanlagen ande-rer Betreiber erstellt worden ist,

• eine neue Konzeption für die Schießaus- und -fortbil-dung sowie

• überarbeitete Planungshinweise für den Bau vonRaumschießanlagen vorliegen und

• ein Leitbauamt bestimmt ist.

Außerdem hat der Bundesrechnungshof darauf hingewie-sen, dass er keine Notwendigkeit sieht, alle Raumschieß-anlagen mit umfassender Computer- und Videotechnikzum Drehen und Schneiden von Filmen und deren schieß-technischer Aufbereitung auszustatten. Ausbildungsfilmekann der BGS einerseits von den Medienzentren der Lan-despolizeien beziehen, andererseits können BGS-spezifi-sche Filme kostengünstiger zentral bei einer Dienststelleproduziert werden. Dies wäre bei einem Neu- oder Um-bau von Schießanlagen zu beachten.

8.3

Das Bundesministerium hat die Beanstandungen teil-weise anerkannt. Es hat jedoch darauf hingewiesen, dasszahlreiche Organisationsveränderungen seit dem Jahre1992 infolge der Verlagerung des Aufgabenschwerpunk-tes sowie die hohe Einsatzbelastung der Polizeivollzugs-beamten ursächlich für die geringe Auslastung derSchießanlagen in den Jahren vor 1998 gewesen seien. Zu-dem bestehe erst seit Inkrafttreten der Neuorganisation Si-cherheit über die organisatorischen und personellen Rah-menbedingungen. Soweit die aufgezeigten Mängel nichtbereits behoben worden seien, habe das Bundesministe-rium folgende Maßnahmen veranlasst:

• Seit Ende des Jahres 1999 gelte die neue Konzeptionfür die Schießaus- und -fortbildung, in der u. a. die 3 m-Position berücksichtigt und die Zahl der Schieß-übungen im Durchschnitt auf sechs bis acht Terminepro Jahr reduziert worden seien. Dienstbesprechungenwurden zum Anlass genommen, um immer wieder aufdie strikte Einhaltung der Schießtermine hinzuweisen.Aus den Erfahrungsberichten der BGS-Behördengehe hervor, dass dies befolgt würde und die Raum-schießanlagen nun ausgelastet seien. Im Mai 2001seien die neuen Nutzeranforderungen für Raum-schießanlagen im BGS als Grundlage für die neuenPlanungshinweise in Kraft getreten. Die Planungshin-weise für den Bau von Raumschießanlagen selbstlägen im Entwurf seit Januar 2001 vor und würdenderzeit von der Oberfinanzdirektion Nürnberg überar-beitet. Es sei davon auszugehen, dass sie das Bundes-ministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen inKürze in Kraft setzen könne.

• Grundsätzlich werde bei Neubaumaßnahmen in jedemEinzelfall untersucht, ob der Bedarf des BGS durchMitnutzung vorhandener Anlagen Dritter gedecktwerden könne. Auf eine Länderanfrage zur gemeinsa-men Nutzung von Raumschießanlagen seien aller-dings lediglich sechs Antworten eingegangen; danachseien die Anlagen vieler Länder ausgelastet. Wenneine gemeinsame Nutzung in Betracht käme, würdenentsprechende Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vor-genommen. Die Bedarfsberechnungen anhand eines


einheitlichen Kriterienkatalogs habe das Bundesminis-terium den BGS-Behörden übertragen.

• Das Bundesministerium sieht sowohl einen Mehrbe-darf für ca. neun neue Raumschießanlagen, als aucheinen Minderbedarf infolge der Aufgabe von Ver-bandsstandorten. Es habe entsprechende Bedarfsun-tersuchungen auf Grundlage der neuen Schießaus-und -fortbildungskonzeption veranlasst, die auch eineengere Kooperation mit den Polizeien der Länderberücksichtigen sollen.

• Mit der Bauverwaltung habe sich das Bundesministe-rium auf ein Leitbauamt verständigt, das auch für dieabschließende Überarbeitung der Planungshinweisefür den Bau von Raumschießanlagen verantwortlichsei.

• Für das Bereitstellen von Schießfilmen und Dia-Se-rien für Aus- und Fortbildungszwecke sei bereits jetztdie Medienzentrale des BGS in der Grenzschutzdirek-tion zuständig. Deren Ausbau sei vorgesehen. Den-noch ist das Bundesministerium der Auffassung, dasses möglich bleiben solle, solche Materialien mit oh-nehin vorhandenem Personal und vorhandener Aus-stattung dezentral zu erstellen.

8.4

Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass das Bundes-ministerium die Schießaus- und -fortbildungskonzeptionnunmehr angepasst hat und dessen Umsetzung über-wacht.

Gleiches gilt für die vom Bundesministerium zwi-schenzeitlich verabschiedeten Nutzeranforderungen fürRaumschießanlagen im BGS und für die Bestimmung ei-nes Leitbauamtes. Es bleibt abzuwarten, inwieweit dieseMaßnahmen zum kostengünstigeren Bau neuer Schießan-lagen mit einheitlicher Bauweise, Größe und schießtech-nischer Ausstattung beitragen werden.

Als Mangel erweist sich unverändert, dass eineinhalbJahre nach Inkrafttreten der Schießaus- und -fortbil-dungskonzeption die Planungshinweise für den Bau vonRaumschießanlagen und eine bundesweite Bedarfsbe-rechnung noch immer nicht vorliegen. Der Bundesrech-nungshof empfiehlt, bei der Ermittlung des Bedarfs unddes Baus von Raumschießanlagen sowie deren Nutzungdie Zusammenarbeit mit den Landespolizeien zu intensi-vieren und damit die Innenministerkonferenz zu befassen.Neubaumaßnahmen sollten deshalb zunächst zurückge-stellt werden.

Angesichts des geplanten Ausbaus der Medienzentraledes BGS hält es der Bundesrechnungshof für nicht ge-rechtfertigt, auch weiterhin dezentral in den neu zu er-richtenden Raumschießanlagen aufwendige Computerund Videotechnik zu installieren, um personalintensivund zeitaufwendig Filme herzustellen und diese schieß-technisch aufzubereiten.

9 Führung eines zentralen IT-Bestands-verzeichnisses des Bundes

9.0

Das vorgeschriebene zentrale IT-Bestandsverzeichnis er-laubt in seinem derzeitigen Zustand keinen verlässlichenÜberblick über die IT-Ausstattung des Bundes.

Es wird nicht den geltenden Richtlinien entsprechend ge-führt und kann entgegen dem ursprünglichen Ziel nichtfür übergeordnete, koordinierende und planerische Ent-scheidungen genutzt werden.

Aufgrund der fehlenden Informationen besteht die Gefahr,dass unnötige, kostenintensive Doppel- und Mehrfachent-wicklungen nicht rechtzeitig erkannt und beim Erwerbvon Software-Generallizenzen überhöhte Beträge gezahltwerden.

9.1

Das Bundesministerium hat ressortübergreifend die Auf-gabe, koordinierend und beratend darauf hinzuwirken,dass die Informationstechnik in der Bundesverwaltungaus fachlicher, organisatorischer, wirtschaftlicher undtechnischer Sicht optimal eingesetzt wird. Um dem ge-recht werden zu können, benötigt es u. a. einen verlässli-chen Überblick über die vorhandene IT-Ausstattung desBundes.

Der Sinn des zentralen IT-Bestandsverzeichnisses liegtvor allem darin, Informationen für das Koordinieren desIT-Einsatzes und das Steuern von IT-Beschaffungen in derganzen Bundesverwaltung zu bieten. Auch soll denBundesbehörden die Möglichkeit eröffnet werden, In-formationen über Querschnittssoftware (z. B. zur Kfz-Ver-waltung oder Reisekostenabrechnung) abzufragen, umkostenintensive Doppel- oder Mehrfachentwicklungen zuvermeiden.

Unabhängig von dem fachlichen Zwecken dienenden IT-Bestandsverzeichnis haben die einzelnen Behördennach § 73 BHO für den haushaltsmäßigen Nachweis ihrerIT-Ausstattung Inventarlisten u. a. über Programme undLizenzen zu führen.

Der Bundesrechnungshof untersuchte das IT-Bestands-verzeichnis des Bundes, das auf der „Richtlinie der Bun-desregierung für den Einsatz der Informationstechnik inder Bundesverwaltung“ (IT-Richtlinie) vom 18. August1988 beruht. Es wird seit dem Jahre 1998 vom Bundes-verwaltungsamt geführt. Die obersten Bundesbehördenhaben für ihre Geschäftsbereiche einmal jährlich die zumFühren des Bestandsverzeichnisses notwendigen Datenzur Verfügung zu stellen. Aus ihnen sind zentral für diegesamte Bundesverwaltung u. a. Übersichten über dieeingesetzte Hard- und Standardsoftware, die Individual-software für Querschnittsanwendungen sowie über ge-plante IT-Vorhaben zu fertigen.

Die Untersuchung des Bundesrechnungshofes zeigte,dass seit einigen Jahren immer weniger Behörden An-


gaben für das IT-Bestandsverzeichnis machen, sodass esnicht mehr vollständig ist. So lieferten für das IT-Be-standsverzeichnis mit dem Stichtag 31. Dezember 1998nur noch 43 % der meldepflichtigen Behörden Daten.

Das IT-Bestandsverzeichnis wurde in der Vergangenheiterst etwa eineinhalb Jahre nach dem jeweils einzigen jähr-lichen Stichtag für die Meldungen der Behörden fertigge-stellt und unterjährig nicht aktualisiert. Die Behörden er-fassten die meldepflichtige IT-Ausstattung uneinheitlich.Die für querschnittlich einsetzbare Software gewähltenBezeichnungen wie „MPV“ oder „RIGOLETTO“ warenbeispielsweise so ungenau, dass Dritte diesen Angabenkeine entsprechenden Funktionen zuordnen konnten.

Die Behörden begründeten dem Bundesrechnungshof ge-genüber die Art ihrer Angaben u. a. teilweise damit, dassman bei der Zusammenstellung der Daten oft „mehrschätze als erhebe“. Immer wieder wurde darauf verwie-sen, dass die Erhebung und Aufbereitung der Daten sehraufwendig sei.

9.2

Das Bundesministerium kann nach Auffassung des Bun-desrechnungshofes seine ressortübergreifende Aufgabederzeit kaum sachgerecht erfüllen. Die gebotene Koor-dinierung und Steuerung von IT-Beschaffungen und IT-Einsatz in der Bundesverwaltung ist nämlich nur dannmöglich, wenn die verantwortlichen Stellen über die maß-gebliche Ausstattung zeitnah und umfassend informiertsind. Das IT-Bestandsverzeichnis kann in seinem augen-blicklichen Zustand dafür nicht sinnvoll genutzt werden.

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium da-rauf aufmerksam gemacht, dass in den vergangenen Jah-ren die Datenlieferungen der Behörden an das zentrale IT-Bestandsverzeichnis immer lückenhafter gewordensind. Dies gilt insbesondere für die genutzten Programme(Software) und die selbst erstellten IT-Anwendungen.

Eine zum Teil falsche, veraltete oder bruchstückhafte Da-tengrundlage lässt Fehlentscheidungen befürchten, diesich mittel- und langfristig schwerwiegend auswirkenkönnen. Mangels näherer Informationen über so genannteIndividualsoftware, die Behörden für eigene Zwecke ent-wickelt haben, sind auch weiterhin unnötige, kosteninten-sive Parallelentwicklungen nicht auszuschließen. BeimErwerb so genannter Generallizenzen können Nachteilefür den Bund entstehen. Solange keine aktuellen Zahlenvorhanden sind, werden unter Umständen zu hohe Li-zenzgebühren gezahlt. Sofern den Lizenzvereinbarungenzu geringe Zahlen zugrunde gelegt sind, kann dies zuSchadenersatzansprüchen gegen den Bund führen.

Der Einwand einiger Behörden, das Erfassen der Datenfür das IT-Bestandsverzeichnis sei zu aufwendig, lässtvermuten, dass sie die – davon zu unterscheidenden – In-ventarlisten über Geräte und Programme der Informa-tionstechnik ohne die vielfach vorhandene, ausgereifteund zum Teil sogar kostenlose Software führen. Der Bun-desrechnungshof hält es für geboten, die nach § 73 BHOohnehin erforderliche – haushaltsmäßige – Erfassung von

Ausstattungsgegenständen IT-unterstützt vorzunehmenund in erweiterter Form zugleich als Grundlage für dieMeldungen zum – technischen – IT-Bestandsverzeichniszu nutzen.

9.3

Das Bundesministerium hat sich zu der Bemerkung nichtgeäußert. Im Prüfungsverfahren hat es mitgeteilt, dass essich nicht in der Lage sehe, das zentrale IT-Bestandsver-zeichnis zu verbessern. Im Rahmen der Fortschreibungder bisherigen IT-Richtlinie durch den geplanten Erlassvon „Richtlinien für das Informationsmanagement derBundesregierung“ solle deshalb darauf verzichtet werden.Es sei aber beabsichtigt, den Bundesministerien aufzuer-legen, „erforderliche Informationen“ bereitzuhalten und„gegebenenfalls“ an die Koordinierungs- und Beratungs-stelle der Bundesregierung für Informationstechnik in derBundesverwaltung im Bundesministerium des Innern(KBSt) als koordinierende Stelle weiterzugeben. Entspre-chende Vereinbarungen könnten jedoch „nur auf freiwil-liger Basis“ getroffen werden.

9.4

Der Bundesrechnungshof hält einen verlässlichen Über-blick über die bereits vorhandene IT-Ausstattung für eineunabdingbare Voraussetzung, damit das Bundesministe-rium seiner Koordinierungsaufgabe gerecht werden kann.Auf ein aussagefähiges zentrales IT-Bestandsverzeichnis– ggf. in veränderter Form – kann daher aus seiner Sichtauch in Zukunft nicht verzichtet werden.

Die vom Bundesministerium angestrebte Datenlieferungauf lediglich freiwilliger Basis ist nicht geeignet, einannähernd vollständiges Bild von der vorhandenen IT-Ausstattung zu erhalten; es sollte sich nicht mit derunbefriedigenden Praxis abfinden. Zu den erforderlichenAngaben sollten die Ressorts daher weiterhin verpflichtetbleiben. Die anstehende Fortschreibung der IT-Richtliniesollte dazu genutzt werden, ein zentrales IT-Bestandsver-zeichnis festzuschreiben, das dem Bundesministerium dieWahrnehmung seiner Koordinierungsaufgabe ermöglicht.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem Bundesministe-rium außerdem, nach dem „Einer-für-alle-Prinzip“ einegeeignete Software auszuwählen, damit sowohl diebehördeneigenen Inventarlisten nach § 73 BHO als auchdas zentrale IT-Bestandsverzeichnis möglichst mit nureinmal erhobenen Daten versorgt werden können. Damitkann der Erfassungsaufwand weiter verringert werden.

10 Anrechnung der Altershilfe für Landwirteauf die Beamtenversorgung

10.0

Erhält ein Beamter neben seinen Versorgungsbezügen eineRente aus der gesetzlichen Rentenversicherung, wird nachdem Beamtenversorgungsgesetz die Rente auf die Versor-


gungsbezüge angerechnet. Damit soll eine Doppelversor-gung aus öffentlichen Kassen vermieden werden. DieseAnrechnungsregelung erfasst die Altershilfe für Landwirtebisher nicht. Ein Beamter kann damit über seine volle Be-amtenpension hinaus ungeschmälert zusätzliche Leistun-gen aus der Altershilfe für Landwirte beziehen.

10.1

Steht einem Beamten neben seinen Versorgungsbezügeneine Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung zu,so wird diese auf die Versorgungsbezüge angerechnet (§ 55 Beamtenversorgungsgesetz) und über einen festge-legten Höchstbetrag hinaus gekürzt. Auf diese Weise willder Gesetzgeber alle Formen der Doppelversorgung ausöffentlichen Kassen vermeiden. Jeder Beamte soll durchdie Anrechnungsregelungen so gestellt werden, als sei erwährend seines gesamten Berufslebens ausschließlich alsBeamter tätig gewesen.

Aufgrund der hohen Bundeszuschüsse zählt auch die Al-tershilfe für Landwirte zu den Versorgungsleistungen ausöffentlichen Kassen. Bereits der Entwurf zum Beamten-versorgungs-Änderungsgesetz aus dem Jahre 1993 sahdie Einbeziehung der Renten nach dem Gesetz über dieAltershilfe für Landwirte in die Anrechnungsregelung desBeamtenversorgungsgesetzes vor. Die Begründung desGesetzes dazu lautete: „Die Einbeziehung der Altersgel-der und sonstigen Versorgungsleistungen für Landwirtefolgt aus deren Natur als Leistungen aus öffentlichen Kas-sen“. Im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens wurdedann jedoch beschlossen, die vorgesehene Regelung beieiner späteren Änderung des Beamtenversorgungsgeset-zes einzuführen. Dies ist bis heute nicht geschehen.

Folglich erhält ein Beamter, der während seines Arbeits-lebens in beiden Alterssicherungssystemen Ansprüche er-worben hat und aus beiden Systemen Leistungen bezieht,im Regelfall eine höhere Gesamtversorgung, als sie in nureinem dieser Systeme zu erreichen ist.

10.2

Der Bundesrechnungshof hat zuletzt im Jahre 2000 bean-standet, dass die Altershilfe für Landwirte entgegen demWillen des Gesetzgebers noch immer nicht in die Anrech-nungsregelungen des Beamtenversorgungsgesetzes ein-bezogen wurde. Er hat das Bundesministerium erneut auf-gefordert, aus Gründen der Gleichbehandlung alsbaldeine entsprechende Änderung des Beamtenversorgungs-gesetzes herbeizuführen.

10.3

Das für Fragen der Beamtenversorgung federführend zu-ständige Bundesministerium hat mitgeteilt, es sehe ausden dargelegten Gründen ebenso wie der Bundesrech-nungshof einen Änderungsbedarf im Beamtenversor-gungsrecht. Auch die höchstrichterliche Rechtsprechunghalte es für zulässig, wenn auf einem Nebenerwerb beru-hende Rentenleistungen auf die Beamtenversorgung an-

gerechnet würden. Das Bundesministerium für Verbrau-cherschutz, Ernährung und Landwirtschaft lehne die Ein-beziehung der Alterssicherung der Landwirte in die An-rechnungsregelungen jedoch aus folgenden Gründen ab:

Trotz der Anpassung an Vorschriften der gesetzlichenRentenversicherung handele es sich um unterschiedlicheAlterssicherungssysteme. Die Renten aus der Alterssiche-rung der Landwirte hätten lediglich den Charakter einerTeilsicherung und bedürften einer ergänzenden Altersvor-sorge. Ansprüche von Beamten auf eine Rente aus der ge-setzlichen Rentenversicherung beruhten in der Regel aufBeitragszeiten, in denen vor der Übernahme in das Be-amtenverhältnis eine Beschäftigung ausgeübt wurde; zumErwerb der Ansprüche habe auch der Arbeitgeber mit sei-nen Beitragsanteilen beigetragen. Demgegenüber würdenAnwartschaften auf Beamtenversorgung und auf eineRente aus der Alterssicherung der Landwirte in der Regelaufgrund zweier nebeneinander ausgeübter Tätigkeitenerworben. Die Rente beruhe dabei ausschließlich aufBeitragszahlungen des Versicherten. Diese Einkommens-kombination müsse sich auch bei der Alterssicherung wi-derspiegeln. Das Bundesministerium für Verbraucher-schutz, Ernährung und Landwirtschaft gehe davon aus,dass Beamte bei einer gesetzlichen Änderung zur Einbe-ziehung der Altershilfe umgehend von ihrem Recht aufBefreiung von der Versicherungspflicht Gebrauch mach-ten und der Verlust von Beitragszahlern über ein höheres,durch Bundeszuschüsse zu deckendes Defizit zu einemMehrbedarf an Bundesmitteln führe.

10.4

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung,dass die Altershilfe für Landwirte in die Anrechnungsre-gelungen des Beamtenversorgungsgesetzes einbezogenwerden muss.

Entscheidend ist die Absicht des Gesetzgebers, Beamtenmithilfe der Anrechnungsregelungen nicht mehr Versor-gung aus öffentlichen Kassen als die „normale“ Beam-tenpension zukommen zu lassen. Unerheblich ist inso-weit, ob es sich bei der Altershilfe der Landwirte um eineTeil- oder Vollsicherung handelt und der Anspruch vor derÜbernahme in das Beamtenverhältnis oder gleichzeitigentstanden ist. Hinzu kommt, dass sich der Bund an derFinanzierung der Altershilfe der Landwirte inzwischen inerheblichem Umfang finanziell beteiligt. Ob Beamte beieiner Einbeziehung umgehend von ihrem Recht auf Be-freiung von der Versicherungspflicht Gebrauch machenwürden, ist nicht erwiesen. Dies gilt auch für die An-nahme, dass der Verlust von Beitragszahlern wegen derDeckung des Defizits zu einem Mehrbedarf an Bundes-mitteln führt. In diesem Falle würden später weniger Ren-tenbezieher aus der Altershilfe für Landwirte versorgt.Darüber hinaus würden wegen der Anrechnung der Leis-tungen aus der Altershilfe für Landwirte geringere Aus-gaben für die Beamtenversorgung anfallen.

Das Bundesministerium des Innern bleibt aufgefordert,den von ihm selbst erkannten Änderungsbedarf im Beam-tenversorgungsrecht alsbald in eine gesetzliche Neurege-lung umzusetzen.


11 Frühpensionierung wegen Dienstunfähigkeit

11.0

In den Jahren 1998 und 1999 stammten jeweils über 90 %aller Versorgungszugänge wegen Dienstunfähigkeit, fürdie der Bund die finanzielle Verantwortung trägt, aus den Bereichen Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG,Deutsche Postbank AG und Bundeseisenbahnvermögen.Das in den letzten Jahren gleichbleibend hohe Niveau anFrühpensionierungen hat bedeutende finanzielle Folgenfür die Haushalte der Zukunft. Instrumente, die zur Ver-meidung dieser Entwicklung beitragen könnten, wurdennicht hinreichend eingesetzt.

11.1

Nach dem Bundesbeamtengesetz sind Beamte auf Le-benszeit bei Dienstunfähigkeit in den Ruhestand zu ver-setzen. Davon soll abgesehen werden, wenn dem Beam-ten ein anderes Amt derselben oder einer anderenLaufbahn übertragen werden kann. Der Beamte kann da-rüber hinaus selbst beantragen, ihn in den Ruhestand zuversetzen. In diesem Fall wird die Dienstunfähigkeit da-durch festgestellt, dass der unmittelbare Dienstvorge-setzte aufgrund eines amtsärztlichen Gutachtens über denGesundheitszustand des Beamten erklärt, er halte ihnnach pflichtgemäßem Ermessen für dauernd unfähig,seine Amtspflichten zu erfüllen.

In den Jahren 1998 und 1999 stammten jeweils über 90 %aller Versorgungszugänge wegen Dienstunfähigkeit, fürdie der Bund die finanzielle Verantwortung trägt, aus denBereichen Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG,Deutsche Postbank AG und Bundeseisenbahnvermögen.Allein im Postbereich stieg die Anzahl der Frühpensio-nierungen wegen Dienstunfähigkeit von 7 520 im Jahre1998 um fast 60 % auf 11 937 Fälle im Jahre 1999 an. Inbeiden Jahren waren über 40 % der Zugänge an Frühpen-sionierten jünger als 50 Jahre und rd. 20 % sogar jüngerals 45 Jahre. Die hohe Quote beruht in erster Linie auf derzum 1. Januar 2001 in Kraft getretenen Einführung vonAbschlägen bei Frühpensionierung wegen Dienstunfähig-keit. Nach Angaben der Bundesanstalt für Post und Tele-kommunikation, die die beabsichtigte Entscheidung übereine Frühpensionierung auf Rechtmäßigkeit prüft, beruhtsie darüber hinaus auf der infolge der Privatisierung ein-getretenen Wettbewerbssituation, die Umstrukturierungs-maßnahmen erforderlich macht. Aber auch das unabhän-gig von diesen besonderen Umständen gleichbleibendhohe Niveau der letzten Jahre hat bedeutende finanzielleFolgen für die Haushalte der Zukunft.

11.2

Der Bundesrechnungshof hat bereits mehrfach die Früh-pensionierung wegen Dienstunfähigkeit geprüft und aufdie Folgen hingewiesen. Eine weitere Querschnittsprü-fung in den Jahren 1998 und 1999 bei Bahn und Post hat

ergeben, dass sich die Entwicklung nach der Privatisie-rung noch verstärkt hat.

Die Maßnahmen zur Vermeidung der Versetzung in denRuhestand wegen Dienstunfähigkeit – insbesondere auchbei „dienstjungen“ Beamten – waren häufig unzureichendoder erfolglos. Vielfach wurden Beamte ohne erkennbarePrüfung der Möglichkeit einer anderweitigen Beschäfti-gung in den Ruhestand versetzt. Ob in angemessenemUmfang gesundheitliche Rehabilitationsmaßnahmen fürdienstunfähige Beamte mit dem Ziel der anderweitigenWeiterverwendung nach Genesung untersucht wurden,blieb zweifelhaft. Die in den Akten vorhandenen Gutach-ten waren häufig nicht aussagekräftig genug, um beurtei-len zu können, ob die Entscheidung über die Frühpensio-nierung zutreffend war. Die Gründe für die Zweifel an derDienstfähigkeit der Beamten und das Werturteil der un-mittelbaren Dienstvorgesetzten wurden vielfach nicht imEinzelnen dokumentiert. Andererseits standen in Zeitendes Personalabbaus für gesundheitlich eingeschränkteBeamte geeignete Dienstposten nicht oder nicht in ausrei-chendem Maße zur Verfügung.

Der Bundesrechnungshof hat gefordert, vor der Entschei-dung für eine Frühpensionierung wegen Dienstunfähig-keit alle vom Gesetzgeber geschaffenen Möglichkeitenauszuschöpfen. Dazu gehören insbesondere das Instru-ment der „Teildienstfähigkeit“ und die Beachtung desGrundsatzes „Rehabilitation vor Versorgung“. Dabei kön-nen auch strengere Maßstäbe hilfreich sein. Soweit dievom Gesetzgeber beabsichtigten Wirkungen mit dem vor-handenen Instrumentarium nicht zu erzielen sind, solltenÄnderungen und Ergänzungen erwogen werden.

11.3

Die geprüften Stellen haben den Vorwurf zurückgewie-sen, nicht alle gesetzlichen Möglichkeiten zur Vermei-dung der Frühpensionierung wegen Dienstunfähigkeitausgeschöpft zu haben.

Bei von Amts wegen beabsichtigten Zurruhesetzungenwegen Dienstunfähigkeit werde regelmäßig auf be-triebs-/vertragsärztliche oder amtsärztliche Gutachtenzurückgegriffen. Gegebenenfalls würden ergänzendeStellungnahmen angefordert. Die Entscheidungen be-ruhten nur ausnahmsweise auf ärztlichen Gutachten mitunzureichender Aussagekraft. Es müsse auch berück-sichtigt werden, dass die Entscheider die an sie gestell-ten Anforderungen aus eigener Anschauung nicht ken-nen würden und keinen medizinischen Sachverstandhätten. Deshalb sei es äußerst schwierig bis unmöglich,ein ärztliches Gutachten mit guten Argumenten infragezu stellen.

Hielten die Gutachter Rehabilitationsmaßnahmen fürmöglich und angezeigt, werde zunächst der Erfolg dieserMaßnahmen abgewartet. Häufig dauerten empfohleneRehabilitationsmaßnahmen jedoch ein bis zwei Jahre beiungewissem Ausgang, sodass ein Abwarten nach demBundesbeamtengesetz unzulässig sei. Auch Prüfungen im


Hinblick auf anderweitige Beschäftigungsmöglichkeitenfänden generell statt. Allerdings stoße man bei diesenMaßnahmen regelmäßig an Grenzen. Die formale Ein-haltung der Vorschriften ließe sich zwar prüfen. Aberschon die Zumutbarkeit des anderweitigen Einsatzes ei-nes dienstunfähigen Beamten, der z. B. auf Dauer nurmit einem Umzug des Betroffenen und seiner Familiezu realisieren wäre, sei ein rechtsaufsichtlich nurschwer zu beurteilendes Kriterium. Schließlich fehltenhäufig Dienstposten, die für nicht mehr voll dienst-fähige Beamte geeignet sind.

Das Bundesministerium hat schließlich mitgeteilt, dieZunahme der Frühpensionierung wegen Dienstunfähig-keit sei in den letzten Jahren auch aus seiner Sichtbesorgniserregend und müsse dringend gebremst wer-den. Es beabsichtige, eine Projektgruppe einzusetzenmit dem Auftrag, die Gründe des Anstiegs von Dien-stunfähigkeit zu untersuchen und Lösungsvorschläge zuerarbeiten. Im Vordergrund der Arbeit stehe, die Wirk-samkeit der bereits verfügbaren Instrumente zu verbes-sern und zu prüfen, ob ggf. neue Maßnahmen erforder-lich seien. In diesem Zusammenhang werde auch zuprüfen sein, wie das bisherige Verfahren zur Feststel-lung der Dienstunfähigkeit verbessert werden könne.

11.4

Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass die Früh-pensionierung wegen Dienstunfähigkeit als Rationalisie-rungsmaßnahme für die Unternehmen vorteilhaft ist, al-lerdings erheblich den Bundeshaushalt belastet. Hierzu istdas Instrument der Frühpensionierung jedoch nicht ge-dacht. Der Bundesrechnungshof sieht auch die Schwie-rigkeiten, in denen sich Personen befinden, die über An-träge zur Frühpensionierung bei Dienstunfähigkeit zuentscheiden haben. Sie sind einerseits abhängig von dengutachtlichen Feststellungen Dritter, müssen sich ande-rerseits aber innerhalb der gesetzlichen zur Vermeidungder Frühpensionierung geschaffenen Grenzen bewegen.Dennoch kann die weitere Entwicklung mit ihren abseh-baren erheblichen finanziellen Folgen für den Bundes-haushalt nicht untätig hingenommen werden. Sollte sichherausstellen, dass die bestehenden Maßnahmen nicht zurBegrenzung ausreichen, wird das Bundesministerium als-bald verbesserte Instrumente erarbeiten müssen.

Die Absicht des Bundesministeriums, zur Lösung der Probleme eine Projektgruppe einzusetzen, wertet der Bun-desrechnungshof als wichtigen Schritt in die richtige Rich-tung. Es sollte seine Absicht so rasch wie möglich umsetzenund über die Ergebnisse und Konsequenzen berichten.

Bundesministerium für Finanzen(Einzelplan 08)

12 Vertreter besonderer Bundesinteressen

12.0

Mehrere Bundesgesetze sehen Vertreter besonderer Bun-desinteressen vor, die zusätzlich zu den sachlich zuständi-gen Behörden Kontrollaufgaben wahrnehmen oder nebendiesen vor allem die finanziellen Belange des Bundes ver-folgen. Die Interessenvertreter sind nicht erforderlich.Ein Verzicht auf sie führt zu Verwaltungsvereinfachungenund ermöglicht die Bereinigung der betroffenen rechtli-chen Regelungen.

12.1

Nach verschiedenen Bundesgesetzen können Berechtigtewegen erlittener Kriegs- und Kriegsfolgeschäden oder imFalle der Inanspruchnahme zu Verteidigungszwecken An-sprüche gegen den Bund oder zu dessen Lasten geltendmachen. Die Gesetze sehen die Bestellung von Interes-senvertretern des Bundes vor. Diese werden in Verwal-tungs- und Gerichtsverfahren über Entschädigungs- undAusgleichszahlungen zwischen dem Berechtigten und deröffentlichen Hand sowie zwischen Gebietskörperschaftentätig. Die Interessenvertreter sollen die finanziellen Be-lange des Bundes wahren und auf die richtige Anwendung

der einschlägigen Vorschriften durch Verwaltung und Ge-richte hinwirken.

Im Einzelnen handelt es sich um die Vertreter des Bun-desinteresses nach § 48 des Reparationsschädengesetzesaus dem Jahre 1969 und die Vertreter des Bundesinteres-ses nach § 56 des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes ausdem Jahre 1957. Außerdem gibt es Vertreter des Finanz-interesses nach § 56 des Bundesleistungsgesetzes aus demJahre 1956 und Vertreter des Finanzinteresses nach § 18des Schutzbereichsgesetzes aus dem Jahre 1956. Dieebenfalls zu diesem Kreis gehörenden Vertreter der Inte-ressen des Ausgleichsfonds nach § 316 des Gesetzes überden Lastenausgleich aus dem Jahre 1952 sind Gegenstanddes Bemerkungsbeitrags Nr. 16008 (Auflösung des Aus-gleichsfonds) dieser Bemerkungen.

Die Funktion des Interessenvertreters nach § 48 desReparationsschädengesetzes wird von den Vertretern derInteressen des Ausgleichsfonds wahrgenommen. ImÜbrigen bestellte das Bundesministerium die Interessen-vertreter bei verschiedenen Oberfinanzdirektionen. Aufdie Vertreter des Bundesinteresses nach § 45 des Gesetzesüber die Abgeltung von Besatzungsschäden aus dem Jah-re 1955 wurde bereits im Jahre 1987 verzichtet. Das Land-beschaffungsgesetz aus dem Jahre 1957 sah die Bestel-lung von Vertretern des Bundesinteresses nicht vor.


12.2

Der Bundesrechnungshof stellte bei einer Querschnitts-prüfung der Interessenvertreter des Bundes fest, dass sichdie Interessenvertreter nach § 48 des Reparationsschä-dengesetzes aus Fristgründen nur noch an insgesamt112 offenen Verfahren nach diesem Gesetz (Stand Juni2000) beteiligen könnten. Beteiligungen nach dem Allge-meinen Kriegsfolgengesetz sind schon deshalb nichtmehr möglich, weil die maßgeblichen Verfahrensfristenabgelaufen sind. Aus dem gleichen Grund ist Teil III desAllgemeinen Kriegsfolgengesetzes (Ablösung von Kapi-talanlagen) seit Jahren inhaltlich bedeutungslos. Beteili-gungsfälle nach dem Bundesleistungsgesetz oder demSchutzbereichsgesetz wurden seit überschaubarer Zeitnicht mehr bekannt; auch künftig sind sie nur noch ver-einzelt und in Krisenzeiten denkbar. Der Verzicht auf In-teressenvertreter des Bundes nach dem Landbeschaf-fungsgesetz und deren Abschaffung im Gesetz über dieAbgeltung von Besatzungsschäden führte in der Vergan-genheit zu keinen erkennbaren Mängeln.

12.3

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass es keine tragfähigen Gründe für das Beibehalten dernoch vorhandenen verschiedenen Interessenvertreter gibt.Schon die sachlich zuständigen Dienststellen der Verwal-tung sind verpflichtet, nach Gesetz und Recht zu handeln.Der Bundesrechnungshof sieht keinen Bedarf für Sach-walter eines vom jeweiligen Behördenstandpunkt abwei-chenden Bundesinteresses, die neben das übliche dienst-und fachaufsichtliche Instrumentarium treten. Auch an-dere Bundesgesetze, auf deren Grundlage Behörden teil-weise über weit höhere Summen entscheiden, kommenseit jeher ohne Vertreter der Interessen des Bundes aus.Die Tätigkeit der Vertreter der Bundesinteressen fällt aberauch zahlenmäßig nicht mehr ins Gewicht, da Beteiligun-gen aus Fristgründen nicht mehr möglich oder nur nochwenige Verfahren offen sind.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, auf die ver-schiedenen Vertreter der Bundesinteressen zu verzichtenund die gesetzlichen Grundlagen entsprechend zu ändern.Teil III des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes sollte da-rüber hinaus insgesamt aufgehoben werden. Der Verzichtauf die Interessenvertreter führt zu Verwaltungsvereinfa-chungen und ermöglicht eine Bereinigung der betroffenenrechtlichen Regelungen.

12.4

Das Bundesministerium hat zugesagt, auf die Interessen-vertreter nach dem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz zuverzichten sowie Teil III dieses Gesetzes insgesamt auf-zuheben. Die Vertreter des Finanzinteresses nach demBundesleistungsgesetz und nach dem Schutzbereichsge-setz seien in dieser Form zwar nicht mehr erforderlich; ge-gen einen Verzicht spreche aber, dass sie noch Aufgabenim Rahmen des NATO-Truppenstatutes und daran an-knüpfender internationaler Vereinbarungen wahrzuneh-men hätten.

Die zur Zeit möglichen gesetzlichen Änderungen wolle esim Rahmen eines Entwurfs der Bundesregierung zu einemArtikelgesetz vorbereiten. Die Interessenvertreter nachdem Reparationsschädengesetz sollen zusammen mit denVertretern der Interessen des Ausgleichsfonds (siehe Be-merkungsbeitrag Nr. 5 – Auflösung des Ausgleichsfonds)bis Ende des Jahres 2004 aufgegeben werden.

Bereits im Prüfungsverfahren hob das Bundesministe-rium die heterogene Struktur des Lastenausgleichs- undKriegsfolgenrechts hervor. Zumindest für Teilbereichesah es die Notwendigkeit eines umfassenden Schlussge-setzgebungsverfahrens.

12.5

Der Bundesrechnungshof anerkennt die Absicht des Bun-desministeriums, künftig auf die Interessenvertreter nachdem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz, dem Reparations-schädengesetz und dem Gesetz über den Lastenausgleichzu verzichten und das Allgemeine Kriegsfolgengesetzteilweise aufzuheben. Er erwartet, dass die notwendigenGesetzgebungsvorhaben unverzüglich eingeleitet und diemöglichen Verwaltungsvereinfachungen und Bereinigun-gen der betroffenen rechtlichen Regelungen umgesetztwerden.

13 Deckung des Wohnungsfürsorgebedarfsmit Bundesmietwohnungen in den neuen Ländern(Kapitel 08 07 Titel 131 01, 711 31 und 712 31)

13.0

Der Bund ist Eigentümer von rd. 21 700 Wohnungen in denfünf neuen Ländern im Wert von annähernd 1 Mrd. DM.Diese Bundesmietwohnungen werden nur in geringemUmfang für Zwecke der Wohnungsfürsorge benötigt. Dieentbehrlichen Wohnungen sollten unter wirtschaftlichenGesichtspunkten sozialverträglich veräußert werden. DerBund kann seinen durch die Wohnungsfürsorge bedingtenBedarf dabei über die Vereinbarung von Belegungsrechtendecken.

Der Bund könnte durch die Veräußerung des Bestandes anBundesmietwohnungen in erheblichem Umfang Einnah-men erzielen und Haushaltsmittel für Bauunterhaltungund Bewirtschaftung sowie Instandsetzung und Moderni-sierung einsparen.

13.1

Der Bund erwarb nach den Bestimmungen des Eini-gungsvertrages Eigentum an Wohnungen in den fünfneuen Ländern. Bei den Ende des Jahres 2000 noch im Ei-gentum des Bundes verbliebenen rd. 21 700 Wohnungenhandelt es sich fast ausschließlich um Wohnungen derehemaligen Nationalen Volksarmee (NVA). Sie gehörenzum Allgemeinen Grundvermögen des Bundes, das unter


der Aufsicht des Bundesministeriums von den Dienst-stellen der Bundesvermögensverwaltung verwaltet undverwertet wird. Der Wert dieser Bundesmietwohnungenbeträgt nach einer groben Schätzung des Bundesrech-nungshofes annähernd 1 Mrd. DM. Der Bund hat in derVergangenheit erhebliche Mittel für Instandsetzung undModernisierung der Wohnungen eingesetzt, um seinenPflichten als Vermieter nachzukommen.

Bundeseigene Wohnungen sollen vorrangig der Woh-nungsfürsorge dienen. Mit deren Hilfe sollen Bundesbe-dienstete, die nicht oder nur unzureichend am Dienstortuntergebracht sind, angemessenen familiengerechtenWohnraum erhalten. Die Höhe der Miete orientiert sich ander ortsüblichen Vergleichsmiete. Ein Rechtsanspruch aufWohnungsfürsorge besteht nicht. Der Bund gestaltet dieWohnungsfürsorge nach Art, Umfang und begünstigtemPersonenkreis auch unter haushaltswirtschaftlichen As-pekten frei. Leistungen der Wohnungsfürsorge ersparenTrennungsgeldzahlungen und Fahrtkostenerstattungen.

Nach Vorgaben des Bundesministeriums aus dem Jahre1997 sind bundeseigene Wohnungen nur noch insoweitvorzuhalten, als nach einer bestehenden oder aufgrundkonkreter Umstände zu erwartenden Bedarfslage dieWohnungen nach Freiwerden wieder an Wohnungsfürsor-geberechtigte vermietet werden müssen. Haben umzie-hende Bundesbedienstete die Möglichkeit, sich auf demfreien Wohnungsmarkt des neuen Dienstortes selbst mitangemessenem Wohnraum zu versorgen, ist es nach demGrundsatz der Subsidiarität der Wohnungsfürsorge nichtnotwendig, bundeseigene Wohnungen vorzuhalten.

Der Bedarf an Wohnungen wird anhand des wohnungs-fürsorgeberechtigten Personenkreises ermittelt. Dabeihandelt es sich ausschließlich um aktive Bundesbediens-tete, die aus dienstlichen Gründen regelmäßig oder anDienststellen in Orte mit unzulänglichem Wohnungsan-gebot versetzt werden (sog. Trennungsgeldempfänger)oder denen die bisherige Unterbringung vor allem aus so-zialen Gründen nicht mehr zuzumuten ist (sog. Härte-fälle).

Der bundeseigene Wohnungsbestand in den neuen Län-dern war Ende des Jahres 2000 zu rd. 33 % an Bundesbe-dienstete vermietet. Die Fremdbelegungsquote betrug rd. 47 %. Insgesamt standen rd. 20 % leer, rd. 4 % des Ge-samtbestandes wegen Instandsetzungsarbeiten. Ein gro-ßer Teil der Wohnungen wird auch heute noch von ehe-maligen NVA-Angehörigen bewohnt, die nicht in denBundesdienst übernommen wurden und daher nicht woh-nungsfürsorgeberechtigt sind.

Der Bundesrechnungshof stellte in den Jahren 1999 und2000 bei einer Prüfung an 14 ausgewählten Standortenmit mehr als 4 000 Wohnungen fest, dass die Zahl der dortvorgehaltenen bundeseigenen Wohnungen die Zahl derzur Unterbringung von Wohnungsfürsorgeberechtigtentatsächlich benötigten Wohnungen erheblich überstieg.Generell wurden mehr vermietete Bundeswohnungen freials tatsächlich wieder an Berechtigte vermietet werdenmussten; die ohnehin schon geringe Nachfrage nach mo-dernisierten Bundeswohnungen entwickelte sich dabeileicht rückläufig.

13.2

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass die Bun-desvermögensverwaltung in vielen Fällen von einemdeutlich überhöhten Wohnungsbedarf ausging. Sie ver-kannte, dass es den umziehenden Bundesbedienstetenweitestgehend möglich sein würde, sich auf dem freienWohnungsmarkt des neuen Dienstortes mit moderni-siertem Wohnraum selbst zu versorgen. Auch bei denEntscheidungen über die Modernisierung von Bundes-mietwohnungen berücksichtigte die Bundesvermögens-verwaltung das Angebot des freien Wohnungsmarktes nurungenügend. Zu selten prüfte sie die Möglichkeit, sanie-rungsbedürftige Bundesmietwohnungen zur Deckung desBundesbedarfs mit Belegungsrechten zu veräußern an-statt sie mit Bundesmitteln zu sanieren.

Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministeriumempfohlen, dessen Weisungen zur Feststellung des vorzu-haltenden Bedarfs an Wohnungen zu überprüfen unddurch stärker praxisbezogene Vorgaben handhabbar aus-zugestalten. Die Feststellung des Bedarfs darf sich nichtin erster Linie an den hohen Anmeldungen der Bedarfs-träger orientieren. Ausgangspunkt der Bedarfsprognosemuss vielmehr die über die Jahre erfahrungsgemäß rela-tiv konstant bleibende Zahl der anerkannten Wohnungs-fürsorgeberechtigten sein, die die modernisierten Bundes-wohnungen tatsächlich mieten und sich nicht nur um siebewerben.

Der Bundesrechnungshof hat deutlich gemacht, dass dasBundesministerium bei der Bedarfsermittlung ebenso wiebei seinen Entscheidungen über die Modernisierung vonBundeswohnungen nicht länger unbeachtet lassen darf,dass das Angebot des Bundes im Rahmen der Wohnungs-fürsorge lediglich subsidiären Charakter hat. Bundesbe-dienstete haben sich an ihrem neuen Dienstort grundsätz-lich selbst mit Wohnraum zu versorgen. Die eigentlich zurUnterbringung von Wohnungsfürsorgeberechtigten mo-dernisierten Bundesmietwohnungen werden tatsächlichüberwiegend von Fremdmietern genutzt.

Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium da-her auch empfohlen, standortbezogen alsbald sachge-rechte Entbehrlichkeits- und Bedarfslageprüfungen durch-zuführen. Dabei soll geklärt werden, welche der zur Zeitvorgehaltenen Wohnungen der Bund auf Dauer zur Unter-bringung von Wohnungsfürsorgeberechtigten benötigt undvon welchen er sich trennen will.

Der Bundesrechnungshof hält es für geboten, die nach er-neuter Prüfung als entbehrlich eingestuften Bundesmiet-wohnungen alsbald unter wirtschaftlichen Gesichtspunk-ten sozialverträglich zu veräußern. Die Haushaltsmittelfür Instandhaltung und Modernisierung könnten dadurchweiter abgesenkt und die Einnahmen aus der Veräußerungvon Wohnungen erheblich erhöht werden.

Soweit modernisierungsbedürftige bundeseigene Woh-nungen noch dauerhaft und nachhaltig benötigt werden,sollte die Bundesvermögensverwaltung stets prüfen, obeine Veräußerung der Wohnungen unter Vereinbarung vonBelegungsrechten wirtschaftlich ist. Die Deckung desWohnungsfürsorgebedarfs setzt nach Auffassung des


Bundesrechnungshofes nicht voraus, dass der Bund Ei-gentümer der Wohnungen ist. Belegungsrechte erfüllenals Instrument der Wohnungsbedarfsdeckung denselbenZweck. Sie sollten wesentlich stärker als bisher und – so-weit wirtschaftlich – vorrangig genutzt werden.

Bei Verkauf von Wohnungen ggf. mit Belegungsrechtenkann der Bund Einnahmen in erheblicher Höhe erzielenund zugleich die Belange der Wohnungsfürsorge wahren.Außerdem kann er auf diese Weise die bisher aus demBundeshaushalt finanzierten Ausgaben für Instandsetzungund Modernisierung der Wohnungen einsparen. Das Ver-mietungs- und Leerstandsrisiko wird auf Private verlagert.Die Ausgaben für Bauunterhaltung und Bewirtschaftungwerden sinken, mittelfristig auch die Personalausgaben.

Eigene Modernisierungsmaßnahmen kommen nach Ein-schätzung des Bundesrechnungshofes daher künftig inaller Regel nur an Standorten in Frage, für die aufgrundeingehender Analysen der allgemeinen Wohnungsmarkt-lage mit hinreichender Sicherheit gesagt werden kann,dass dauerhaft und nicht nur vorübergehend ein unzurei-chendes Wohnungsangebot besteht. Um künftig einenzielgenauen und effizienten Mitteleinsatz gewährleistenzu können und Fehlentscheidungen so weit wie möglichauszuschließen, muss das Bundesministerium darauf hin-wirken, dass die Bundesvermögensverwaltung die Lageauf dem örtlichen Wohnungsmarkt wesentlich genauerermittelt und einschätzt.

13.3

Das Bundesministerium hat den grundsätzlichen Feststel-lungen des Bundesrechnungshofes nicht widersprochen.Auch nach seiner Auffassung muss die Deckung des Woh-nungsfürsorgebedarfs grundlegend verbessert werden.

Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass dieBundesvermögensverwaltung in den neuen Ländern be-reits in erheblichem Umfang Wohnungsbestände ver-äußert habe. Der von den Dienststellen der Bundesver-mögensverwaltung in einigen Regionen zugrunde gelegtezu hohe Wohnungsfürsorgebedarf sei im Wesentlichendurch die Bundeswehr verursacht worden. Diese habeaufgrund neuer Standortentscheidungen wiederholt einengeänderten Bedarf angemeldet. Das Bundesministeriumhabe deshalb für die neuen Länder eine neue Bedarfsprü-fung eingeleitet. Dabei werde neben der allgemein ent-spannten Wohnungsmarktlage vor allem zu berücksichti-gen sein, dass sich im Bereich des HauptbedarfsträgersBundeswehr in den letzten Jahren das Verhalten der Be-diensteten stark verändert habe. Bei Versetzungen bleibedie Familie nicht selten am alten Ort, während die Sol-daten pendelten und keine Familienunterbringung amDienstort mehr benötigten. Dies sei vor einigen Jahrennoch nicht absehbar gewesen. Schon heute könne dasBundesministerium sagen, dass sich die Anzahl der aufDauer entbehrlichen Wohnungen deutlich erhöhen werde.Auf der Grundlage der Ergebnisse der Bedarfsprüfungwolle es gemeinsam mit dem Bundesministerium für Ver-kehr, Bau- und Wohnungswesen alsbald ein neues Woh-nungsfürsorgekonzept für die neuen Länder beschließen.

Die vom Bundesrechnungshof empfohlene Konkretisie-rung der Vorgaben für die Entbehrlichkeitsprüfungenhabe das Bundesministerium bisher allein deshalb zurück-gestellt, weil es derzeit prüfe, ob künftig bundeseigeneWohnungen überhaupt noch für Wohnungsfürsorge-zwecke vorgehalten werden sollen. Sofern es diese Grund-satzfrage verneine, erübrigten sich Weisungen über eineErmittlung des Wohnungsfürsorgebedarfs an Bundesmiet-wohnungen. Bis zu einer abschließenden Entscheidungüber ein wirtschaftlich sinnvolles Verfahren werde dieBundesvermögensverwaltung über Verkäufe mit dem Zielder Verbesserung des Portfolios entscheiden und sich da-bei an wirtschaftlichen Überlegungen orientieren.

Sobald sich abgezeichnet habe, dass ein ursprünglich an-genommener Modernisierungsbedarf aufgrund neuererEntwicklungen ganz oder teilweise bereits entfallen seioder entfallen werde, habe die Bundesvermögensverwal-tung bereits geplante oder eingeleitete Baumaßnahmengestoppt oder im Umfang eingeschränkt. Neue Moderni-sierungsmaßnahmen würden nur noch in Ausnahmefällenin den Haushalt eingestellt. Bei laufenden Maßnahmenwerde es grundsätzlich – soweit rechtlich möglich – keineZustimmung mehr zum Beginn weiterer Bauabschnitteerteilen. Unterhaltungsmaßnahmen seien allerdings alsFolge der Vermieterpflichten und zur Abhilfe des In-standsetzungsstaus aus DDR-Zeiten auch künftig erfor-derlich. Im Übrigen habe das Bundesministerium denEmpfehlungen des Bundesrechnungshofes mit einer Ver-schärfung der Anforderungen an Modernisierungsmaß-nahmen inzwischen bereits weitestgehend Rechnung ge-tragen.

Zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit seiner Woh-nungsverwaltung in den neuen Ländern, die mit einerdurchschnittlichen Quote von 20 % einen sehr hohenWohnungsleerstand aufweise, habe es die Dienststellender Bundesvermögensverwaltung vor kurzem auf geeig-nete Maßnahmen zur Verringerung des Leerstandes hin-gewiesen. Als Mittel der Beseitigung des strukturellenWohnungsleerstandes, also Wohnungsüberschüssen, zie-he es die Stilllegung oder den Abriss von Wohneinheitenin Betracht. Auch die Veräußerung ansonsten nicht ver-marktbarer Bestände im Rahmen von Auktionen sei zu-gelassen worden.

13.4

Der Bundesrechnungshof betrachtet die Untersuchungdes Bundesministeriums, ob der bundeseigene Woh-nungsbestand für Fürsorgezwecke vorgehalten werdenoder veräußert werden soll, als wichtigen Schritt für einegrundlegende Neuorientierung der Deckung des Woh-nungsfürsorgebedarfs. Er erwartet, dass das Bundesmi-nisterium seine angekündigte Entscheidung, wie mit demMietwohnungsbestand des Bundes in der Zukunft wirt-schaftlich sinnvoll zu verfahren ist, zeitnah trifft und auchumsetzt. Nur unter dieser Voraussetzung kann hingenom-men werden, dass das Bundesministerium die vom Bun-desrechnungshof empfohlene Konkretisierung der Vorga-ben für die Bedarfsprüfung zurückgestellt hat.


14 Verwertung der bundeseigenen Wohneinheiten auf der Insel Sylt

14.0

Der Bund ist Eigentümer von rd. 630 Häusern auf der InselSylt. Zumindest ein großer Teil wird für Wohnungsfürsor-gezwecke des Bundes nicht mehr benötigt. Es ist für denBund unwirtschaftlich, die Häuser vorzuhalten. Das Bun-desministerium sollte sie veräußern und sich dabei für denverbleibenden Wohnungsfürsorgebedarf Belegungsrechteeinräumen lassen. Bei zügiger Veräußerung der Häuserkönnte der Bund Erlöse in dreistelliger Millionenhöheerzielen.

14.1

Der Bund ist Eigentümer von rd. 630 Wohneinheiten aufder Insel Sylt. Überwiegend handelt es sich um Einfami-lien-, Reihen- und Doppelhäuser. Zum Teil weisen diesemit Reetdach und Klinkermauerwerk typische Merkmaledes Friesenstils auf. In der Vergangenheit wurden dieseHäuser bis auf wenige Ausnahmen an Bedienstete derBundeswehr vermietet, die den größten Anteil an Bun-desbediensteten auf der Insel darstellen. Der Bedarf anWohnungen für Bundesbedienstete geht auf Sylt starkzurück, weil Bundeswehrstandorte seit längerem ge-schlossen werden. Zur Zeit werden nur noch rd. 330 Häu-ser (rd. 52 %) von aktiven Bundesbediensteten bewohnt,die Anspruch auf die Wohnungsfürsorge des Bundes ha-ben. Die Miete liegt im Allgemeinen unter den ortsüb-lichen Vergleichsmieten.

Trotz der erkennbar rückläufigen Nutzung der bundesei-genen Wohnungen durch Bundesbedienstete stellte dasBundesministerium den künftigen Bundesbedarf unterden veränderten Standortbedingungen der Bundeswehrauf der Insel Sylt nicht fest.

Die starke Nachfrage hat die Umwandlung von Miet-wohnraum in Ferien- oder Zweitwohnraum begünstigtund auf diese Weise das Angebot an preiswertem Wohn-raum für Inselbewohner verringert.

Nach dem Veräußerungsgebot der Bundeshaushaltsord-nung sind für den Bundesbedarf nicht mehr benötigteWohneinheiten grundsätzlich zu veräußern. In der Ver-gangenheit hat das Bundesministerium die Bedingungenfür die Veräußerung der entbehrlichen Häuser im Inte-resse der Inselgemeinden an preiswertem Wohnraumdurch mehrere in der Praxis als „Lex Sylt“ bezeichneteErlasse festgelegt. Nach der ab dem Jahre 1997 bis Sep-tember 2000 bestehenden Regelung sollte vermieteterWohnraum nur an die Mieter und leerstehender Wohn-raum nur an Inselbewohner ohne Wohnungseigentum – je-weils mit einer Verpflichtung zur Eigennutzung – verkauftwerden. Eine Nutzung des Wohnraums als Ferien- oderZweitwohnung wurde ausgeschlossen. Außerdem solltendie Mieten auf das Niveau der ortsüblichen Vergleichs-mieten angehoben werden.

Im Zeitraum von 1997 bis Mitte 2000 konnten lediglich55 Wohneinheiten veräußert werden; der Verkaufserlösbetrug rd. 24 Mio. DM.

Auf Initiative der Inselgemeinden kamen im Jahre 1998Gespräche mit dem Bund und regionalen Wohnungsbau-gesellschaften über die Gründung einer kommunalenGesellschaft zustande. Diese sollte die vom Bund zur Ver-äußerung vorgesehenen Wohneinheiten als Paket erwer-ben. Vor allem wegen unterschiedlicher Vorstellungenüber den Kaufpreis verliefen die Gespräche bisher jedochergebnislos.

Nach einer nicht alle Kosten berücksichtigenden internenErtrags- und Kostenübersicht des Bundesministeriums er-brachte die Vermietung der Wohneinheiten im Jahre 1999einen Überschuss von rd. 3,2 Mio. DM.

14.2

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das Bun-desministerium den Verkauf der für Bundeszwecke nichtmehr benötigten Wohneinheiten nicht nachhaltiger be-trieb.

Infolge der Beschränkungen durch die „Lex Sylt“ konntenur eine geringe Anzahl entbehrlicher Wohneinheiten ver-äußert werden. Damit hat das Bundesministerium nichtdem Veräußerungsgebot der Bundeshaushaltsordnungentsprochen. Die inhaltliche Begründung der „Lex Sylt“,im Interesse der Inselgemeinden zulasten des Bundespreiswerten Wohnraum für Inselbewohner zu erhalten, hatder Bundesrechnungshof zudem für bedenklich gehalten.Die dem Bund auf diese Weise zugeschriebene Verant-wortung für eine Versorgung der Inselbewohner mit preis-wertem Mietwohnraum ist überzogen. Hierbei handelt essich vorrangig um eine kommunale Aufgabe.

Hinzu kommt, dass das Bundesministerium den künftigenBundesbedarf an Wohnungen bisher nicht festgestellt hat.Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministeriumdeshalb aufgefordert, ein Konzept zur Deckung des Woh-nungsbedarfs für Bundesbedienstete zu erstellen.

Ungeachtet des in der Ertrags- und Kostenübersicht für das Jahr 1999 ausgewiesenen Überschusses von 3,2 Mio. DM ist es für den Bund unwirtschaftlich, dieHäuser auf der Insel vorzuhalten. Nach vorsichtigen Be-rechnungen auf der Basis der Sach- und Ertragswerte undunter Berücksichtigung von Abschlägen, die beim Ver-kauf von vermieteten Objekten zu erwarten sind, ließesich bei Veräußerung des gesamten Wohnungsbestandesdes Bundes auf der Insel Sylt ein Erlös in dreistelligerMillionenhöhe erzielen. Würde dieser Betrag zur Schul-dentilgung eingesetzt, könnte der Bund dauerhaft jährlichAusgaben für Schuldzinsen in zweistelliger Millionen-höhe einsparen. Dieses Vorgehen entspräche den Emp-fehlungen des Bundesrechnungshofes in seinen Bemer-kungen 1999 (Drucksache 14/1667 Nr. 2.3.2) und 2000(Drucksache 14/4226 Nr. 2.1.3.1), Einnahmen aus Ver-mögensverwertungen grundsätzlich nicht zur Haushalts-finanzierung, sondern zur Tilgung von Altschulden unddamit zum Abbau der hohen Verschuldung zu verwenden.


Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministeriumdeshalb aufgefordert, den Gesamtbestand an Wohneinhei-ten zu veräußern. Für die besonders werthaltigen Häuserhat er eine Einzelveräußerung vorgeschlagen. Die übrigenHäuser sollten als Paket veräußert werden. Dabei könntenim erforderlichen Umfang Belegungsrechte vereinbartwerden.

14.3

Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, die ein-schränkenden Regelungen der „Lex Sylt“ seien im Inte-resse der Inselgemeinden notwendig gewesen, um denFolgen einer Privatisierung von Bundeswohnungen aufder Insel zu begegnen. Es teile nunmehr aber die Auffas-sung des Bundesrechnungshofes, dass die Wohnraumver-sorgung der Inselbewohner vorrangig eine kommunaleAufgabe und der Bund deshalb nicht verpflichtet sei, hier-für Bundeswohnungen vorzuhalten. Zudem habe dieNachfrage zum Kauf bundeseigener Häuser seitens derInselbewohner oder von Interessenten, die ihren Wohnsitzauf der Insel nehmen wollen, stark nachgelassen. Die bis-herigen Beschränkungen der „Lex Sylt“ für die Veräuße-rung leerstehender Objekte habe es infolge der Prüfungdurch den Bundesrechnungshof aufgehoben.

Den weitaus größten Teil der bundeseigenen Wohnungenhält auch das Bundesministerium aufgrund der zwi-schenzeitlich getroffenen Standortentscheidungen derBundeswehr für entbehrlich. Mit der Ermittlung des Be-darfs sei unter Einbeziehung der Bundeswehr bereits be-gonnen worden. Angesichts der früheren Entscheidung,grundsätzlich nur leerstehende Häuser zum Verkauf anzu-bieten, habe es eine umfassende Feststellung des Bundes-bedarfs bisher nicht für erforderlich gehalten.

Die Frage der Unwirtschaftlichkeit der Häuser könne un-terschiedlich gesehen werden. Es teile zwar die Auffas-sung des Bundesrechnungshofes, dass bei einer Betrach-tung des erzielbaren Veräußerungserlöses und derersparten Schuldzinsen die Vermietung des bundeseige-nen Wohnungsbestandes grob unwirtschaftlich sei. Be-rücksichtige man aber die in der Ertrags- und Kosten-übersicht ausgewiesenen Überschüsse, könne es keinegrobe Unwirtschaftlichkeit erkennen.

Es beabsichtige, nunmehr den Wohnungsbestand des Bun-des auf der Insel zu verkaufen. Belegungsrechte seien – wenn überhaupt – nur für eine geringe Zahl von Wohn-einheiten zu vereinbaren. Das Verfahren zur Veräußerungdes Bestandes habe es bereits mit den Inselgemeinden ab-gestimmt. Besonders werthaltige Objekte kämen vorran-gig für eine Einzelveräußerung in Betracht. Die übrigenObjekte sollten den Gemeinden für die Wohnraumversor-gung der Inselbewohner zum Erwerb in Form von Paketenangeboten werden. Im Anschluss an eine Wertermittlungdes Bestandes zum Jahresende 2001 seien Verhandlungenüber die Bildung der zu veräußernden Wohnungspaketesowie über den Kaufpreis vorgesehen.

Freiwerdende Häuser – ausgenommen die besonderswerthaltigen – würden den Inselgemeinden bis zum Ende

der Verkaufsverhandlungen auf Wunsch befristet auf einJahr vermietet. Diese könnten die Wohneinheiten wie-derum an Inselbewohner untervermieten. Die befristeteVermietung an eine Inselgemeinde erfolge jedoch nurdann, wenn diese sich verpflichte, die Häuser bei einemScheitern der Verhandlungen geräumt zurückzugeben.Soziale Mieterschutzrechte sollten durch die befristeteVermietung nicht begründet werden.

14.4

Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass das Bundesmi-nisterium seine bisherige Haltung zur Verantwortung desBundes für die Wohnraumversorgung der Inselbewohneraufgegeben hat und nunmehr die Veräußerung der Häusernachhaltig betreiben will. Die angekündigte Ermittlungdes noch verbleibenden Wohnungsfürsorgebedarfes unddes Wertes der Häuser sind wesentliche Voraussetzungendafür, ein Konzept für die Veräußerung des Gesamtbe-standes zu entwickeln.

Das Bundesministerium hätte den Bundesbedarf jedocherheblich früher ermitteln müssen. Dann wäre frühzeitigoffenkundig geworden, dass die Regelungen der „LexSylt“ zu überdenken gewesen wären.

Der Bundesrechnungshof hält an seiner Auffassung fest,dass die Vermietung des Wohnungsbestandes im Ver-gleich zur Veräußerung für den Bund insgesamt unwirt-schaftlich ist.

Im weiteren Verfahren sollte das Bundesministerium nun-mehr zeitnah damit beginnen, nach der Wertfeststellungdie vorrangig für die Einzelveräußerung in Betracht kom-menden besonders werthaltigen Objekte zu verkaufen.

Der vom Bundesministerium für die weniger werthaltigenHäuser eingeschlagene Weg, sie zeitlich befristet an dieInselgemeinden zu vermieten und eine ebenfalls zeitlichbefristete Untervermietung an Inselbewohner zuzulassen,erschwert nach Auffassung des Bundesrechnungshofesdie Veräußerung. Es besteht die Gefahr, dass dem Bundals Eigentümer eine Mitverantwortung gegenüber denUntermietern zugeschrieben wird, der er sich bei Ablaufder Zeitmietverträge nur schwer entziehen könnte. Diesgilt auch in Anbetracht der rechtlichen Verpflichtung derGemeinden, im Falle eines Scheiterns der Verkaufsver-handlungen die Wohnungen geräumt an den Bund zurück-zugeben. Zudem wird der Wert der Häuser durch das Zeit-mietverhältnis gemindert. Das Bundesministerium solltedeshalb nur so lange an dieser von ihm vereinbartenÜbergangslösung festhalten, wie eine Verhandlungslö-sung mit den Inselgemeinden über einen zeitnahen Ver-kauf der Häuser im Paket zu einem angemessenen Preiserfolgversprechend erscheint. Zeichnet sich jedoch ab,dass eine Veräußerung an die Inselgemeinden im Paketscheitern könnte, sollte das Bundesministerium auch Ver-handlungen mit anderen Interessenten aufnehmen und indiesem Fall eine öffentliche Ausschreibung des Verkaufsder Häuser in seine Überlegungen einbeziehen.


15 Vereinnahmung und Verwendung vonPrivatisierungserlösen und Gewinnen der Postaktiengesellschaften (Kapitel 60 02 Titel 133 01, Kapitel 60 04 Titel 121 01, 133 01 und 685 01)

15.0

Das Bundesministerium hat Einnahmen aus Privatisie-rungserlösen und Gewinnen der Postaktiengesellschaftenzur allgemeinen Haushaltsfinanzierung eingesetzt, sodasssie zur Deckung der Versorgungsausgaben der ehemaligenPostbeamten und deren Hinterbliebenen nicht mehr zurVerfügung stehen. Die dem Bund für diesen Personenkreisverbleibenden Versorgungslasten stellen ein erheblichesHaushaltsrisiko dar, weil sie durch den Wert seiner Anteilean den Postaktiengesellschaften derzeit nicht gedeckt sind.Das Bundesministerium nutzt ein Treuhandvermögen fürdie Einnahmen aus den Postnachfolgeunternehmen alsNebenhaushalt. Das Treuhandvermögen sollte aufgelöstund die Einnahmen sollten direkt im Bundeshaushalt ver-anschlagt werden.

15.1 Vorbemerkungen

Im Rahmen der Postreform II wurden zum 1. Januar 1995die drei Teilsondervermögen des Bundes Deutsche Bun-despost Postdienst, Deutsche Bundespost Telekom undDeutsche Bundespost Postbank in Aktiengesellschaftenumgewandelt. Ihnen wurde die Altersversorgung und Bei-hilfeleistung für die Beamten der ehemaligen Teilsonder-vermögen und deren Hinterbliebene übertragen. Zur Er-füllung ihrer Zahlungsverpflichtungen bedienten sich diedrei Aktiengesellschaften je einer Unterstützungskasse,die im Jahre 2000 zum Bundes-Pensions-Service für Postund Telekommunikation e.V. (Unterstützungskasse) ver-schmolzen wurden.

Das Gesetz zum Personalrecht der Beschäftigten derfrüheren Deutschen Bundespost (PostPersRG) sieht zurFinanzierung der Unterstützungskassen für die Jahre1995 bis 1999 Zuwendungen der Aktiengesellschaften inForm von Festbeträgen vor. Ab dem Jahre 2000 belaufensich die jährlichen Finanzierungsbeiträge der Unterneh-men für Versorgungs- und Beihilfeleistungen auf 33 % derjeweiligen Bruttobezüge ihrer aktiven Beamten und derfiktiven Bruttobezüge ihrer beurlaubten Beamten.

Sofern die Zuwendungen der Aktiengesellschaften zurFinanzierung der Unterstützungskassen nicht ausreichen,gleicht der Bund die Unterschiedsbeträge auf geeigneteWeise aus, insbesondere aus Dividenden und Aktienver-käufen der von der Bundesanstalt für Post und Telekom-munikation Deutsche Bundespost (Bundesanstalt) gehal-tenen Anteile an den Aktiengesellschaften (§ 16 Abs. 2Satz 2 PostPersRG). Nach § 9 Abs. 4 des Gesetzes überdie Errichtung einer Bundesanstalt für Post und Tele-kommunikation Deutsche Bundespost (BAPostG)fließen die Einnahmen des Bundes aus Dividenden und

Aktienverkäufen der Bundesanstalt zu und können „ins-besondere und vorrangig zur Finanzierung der Unterstüt-zungskassen, (...) oder zur Abführung an den Bund ver-wendet werden“. Die vorrangige Verwendung dieserEinnahmen zur Finanzierung der Unterstützungskassensoll Belastungen des Bundeshaushalts durch die Postre-form II vermeiden.

15.2

15.2.1

Die Postnachfolgeunternehmen zahlten in den Jahren1995 bis 1999 zusammen jährlich 7,21 Mrd. DM, insge-samt also 36,05 Mrd. DM an ihre Unterstützungskassen.Bei der Festlegung der Beträge ging der Gesetzgeberdavon aus, dass sie zur Finanzierung der Altersversorgungund Beihilfeleistung für die Beamten der ehemaligenTeilsondervermögen und deren Hinterbliebene ausrei-chen würden. Infolge erheblich über den Planungen lie-gender Pensionierungen aus der Inanspruchnahme vonVorruhestandsregelungen und wegen Dienstunfähigkeitbei den Aktiengesellschaften ergaben sich bereits in die-sem Zeitraum Defizite bei den Unterstützungskassen, dieder Bund auszugleichen hatte. Nach der seit dem Jahre2000 geltenden Finanzierungsregelung sinken die vonden Aktiengesellschaften zu tragenden Zuwendungen andie Unterstützungskassen. Sie beliefen sich im Jahre 2000auf zusammen rd. 3,2 Mrd. DM und sinken bis zum Jahre2005 auf voraussichtlich rd. 3 Mrd. DM. Demgegenübersteigt die Finanzierungslast des Bundes in den kommen-den Jahren deutlich an (vgl. Abbildung 1).

Von seinen Einnahmen aus Privatisierungserlösen undGewinnen (Dividenden, Steuerrückerstattungen, Zinsen)der Postaktiengesellschaften in den Jahren 1996 bis 2000in Höhe von rd. 62 Mrd. DM wandte der Bund rd. 20 Mrd.DM (32 %) für die Finanzierung der Defizite der Unter-stützungskassen auf. Rund 22 Mrd. DM (35 %) flossen inden Bundeshaushalt zur Finanzierung allgemeiner Ausga-ben. Rund 21 Mrd. DM (34 %; Differenzen beruhen aufRundungen) verblieben Ende 2000 als Guthaben im„Bundesvermögen in Treuhand der Bundesanstalt fürPost und Telekommunikation“ (Treuhandvermögen) undwurden auf das Jahr 2001 übertragen.

Nach einem versicherungsmathematischen Gutachten vonNovember 2000 belaufen sich die Zahlungsverpflich-tungen der Unterstützungskasse im Betrachtungszeitraumder Jahre 2001 bis 2090 insgesamt auf rd. 1,17 Billio-nen DM. Davon entfallen auf den Bund rd. 1,12 BillionenDM (96 %). Der Barwert 1) der Ausgaben des Bundes be-lief sich Anfang 2001 auf rd. 293 Mrd. DM.

Diesen Ausgabeverpflichtungen des Bundes stand Anfangdes Jahres 2001 das Guthaben im Treuhandvermögen (rd. 21 Mrd. DM), sein Anteilsbesitz an der Deutschen Te-lekom AG von rd. 43 % sowie an der Deutschen Post AGvon rd. 50 % der Aktien gegenüber. Des Weiteren stehen

1) Bei einem Kalkulationszinssatz von 5,5 %.


dem Bund Mehrerlöse (Besserungsscheine) aus dem Weiterverkauf von an die KfW übertragenen Aktien derDeutschen Telekom AG (rd. 17 % der Aktien) und derDeutschen Post AG (rd. 21 % der Aktien) zu. Der Wert der Anteile des Bundes sowie der der Besserungsscheinebelief sich auf der Grundlage der Kassakurse zum 31. De-zember 2000 bei der Deutschen Telekom AG (32,50 Euro)auf rd. 97 Mrd. DM, bei der Deutschen Post AG (22,91 Euro) auf rd. 32 Mrd. DM, zusammen also auf rd. 129 Mrd. DM. Zu den – jeweils letzten – Ausgabe-kursen (Deutsche Telekom AG: 66,50 Euro; DeutschePost AG: 21 Euro) betrug der Wert des Anteilsbesitzes(einschließlich Besserungsscheine) rd. 246 Mrd. DM.

Danach reichen – auch unter Berücksichtigung des Gut-habens im Treuhandvermögen und zukünftig dem Bundnoch zufließender Dividenden – die Privatisierungserlöseder Postaktiengesellschaften nicht aus, die Versorgungs-lasten des Bundes für die ehemaligen Postbeamten undderen Hinterbliebene zu decken (vgl. Tabelle 1).

15.2.2

Bis zum Haushaltsjahr 1998 wickelte die Bundesanstaltalle Zahlungsvorgänge im Zusammenhang mit Einnah-men des Bundes aus Gewinnen und Aktienverkäufen derPostnachfolgeunternehmen sowie Ausgaben für die Un-

terstützungskassen und Abführungen an den Bundeshaus-halt über das Treuhandvermögen bei der Bundesanstaltab. Mit Ausnahme der Abführungen an den Bund erschie-nen diese Einnahmen und Ausgaben nicht im Bundes-haushalt.

Seit dem Haushaltsjahr 1999 veranschlagt das Bundesmi-nisterium auch die Ausgaben zur Finanzierung der Defi-zite bei den Unterstützungskassen sowie Einnahmen zuderen Deckung im Bundeshaushalt. Es begründete diesdamit, mehr Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit er-reichen zu wollen. Aufgrund haushaltsgesetzlicher Er-mächtigung kann der Bund seit dem Haushaltsjahr 2000„die Einnahmen ... bei Kapitel 60 04 Titel 133 01 aus Di-videnden und Aktienverkäufen ... zur Tilgung der Schul-den des Bundes verwenden, soweit die Einnahmen nichtzur Deckung des Bedarfs der Post-Unterstützungskassenbenötigt werden“.

Zunächst im Treuhandvermögen anfallende Einnahmenaus Gewinnen und Aktienverkäufen der Postnachfol-geunternehmen werden an den Bundeshaushalt abgeführtund können dort an drei verschiedenen Haushaltsstellenund für drei verschiedene Haushaltszwecke veranschlagtund vereinnahmt bzw. verausgabt werden (vgl. Abbil-dung 2).

Tabelle 2 zeigt für die Jahre 1999 und 2000 die Verein-nahmung und Verwendung von Privatisierungserlösen

Tabel le 1

Deckung der Versorgungslasten des Bundes (in Mrd. DM; gerundet)

Kassakurs (31.12.2000) Ausgabekurs (jew. letzter) I. Vermögenswerte I.1 Anteile Deutsche Telekom AG (32,50 Euro) 97 (66,50 Euro) 217 I.2 Anteile Deutsche Post AG (22,91 Euro) 32 (21,00 Euro) 29 I.3 Guthaben Treuhandvermögen 21 21 Zwischen-Summe 150 267 II. Versorgungslasten Bund (Barwert) – 293 – 293 III. Unterdeckung – 143 – 26

Abbildung 1

Finanzierung der Unterstützungskassen

* ab 2000 Planzahlen


und Gewinnen der Postnachfolgeunternehmen im Treu-handvermögen sowie in Soll und Ist im Bundeshaushalt.

In keinem Jahr entsprachen die im Bundeshaushalt veran-schlagten und vereinnahmten Privatisierungserlöse (Ka-pitel 60 02 Titel 133 01; Kapitel 60 04 Titel 133 01) undGewinne (Kapitel 60 04 Titel 121 01) der Postnachfolge-unternehmen den tatsächlichen Einnahmen, wie sie demTreuhandvermögen zugeflossen sind. In beiden Jahrenblieben bei Kapitel 60 04 Titel 133 01 die tatsächli-chen hinter den veranschlagten Einnahmen erheblichzurück (im Jahre 1999 um rd. 41 % und im Jahre 2000 umrd. 38 %), obwohl die Privatisierungserlöse im Treuhand-vermögen veranschlagungsgerechte Ist-Einnahmen imHaushalt erlaubt hätten.

In den Jahren 1999 und 2000 waren ausreichend Ein-nahmen aus Privatisierungserlösen und Gewinnen zurDeckung der Defizite der Unterstützungskassen vorhan-den, jedoch sind jeweils nur Teilbeträge – im Jahre 1999 rd. 6,1 Mrd. DM (von benötigten 8,4 Mrd. DM) und im Jahre 2000 rd. 5 Mrd. DM (von benötigten 8,4 Mrd. DM) – für deren Finanzierung eingesetzt worden. Im Jahre1999 sind weitere rd. 4,7 Mrd. DM zur allgemeinenHaushaltsfinanzierung vereinnahmt und rd. 3,5 Mrd. DM

im Treuhandvermögen belassen worden. Im Haushalts-jahr 2000 sind rd. 21 Mrd. DM im Treuhandvermögen verblieben. Die Zuschüsse an die Unterstützungskasse(Kapitel 60 04 Titel 685 01) waren jeweils zu niedrig ver-anschlagt, sodass in beiden Jahren überplanmäßige Aus-gaben in beträchtlicher Höhe (0,2 Mrd. DM im Jahre 1999und 1,218 Mrd. DM im Jahre 2000) anfielen.

15.3

Der Bundesrechnungshof hat Bedenken dagegen, dass einerheblicher Teil der Einnahmen (rd. 22 Mrd. DM) aus Pri-vatisierungserlösen und Gewinnen von den Postaktienge-sellschaften in den Jahren 1996 bis 2000 für Zwecke desallgemeinen Haushalts verwendet wurde. Damit steht erzur Abdeckung der Versorgungslasten der ehemaligenPostbeamten und ihrer Hinterbliebenen nicht mehr zurVerfügung. Dem in § 9 Abs. 4 BAPostG festgelegten Vor-rang der Einnahmen für die Finanzierung dieser Versor-gungsverpflichtungen ist nicht Rechnung getragen wor-den. Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen,dass dem Bund durch die gesetzlich vorgenommene Ver-teilung der Versorgungs- und Beihilfelasten zwischen denPostaktiengesellschaften und dem Bund Ausgaben ent-

Abbildung 2

Bundeshaushalt

Einnahmen Ausgaben

Treuhand- vermögen

Bundesanstalt für Post und Telekommunikation Deutsche Bundespost

Abführungen an den Bund

Kap. 6004/ Titel 121 01

(Gewinne aus Treuhandvermögen)

Kap. 6004/ Titel 133 01

(Privatisierungserlöse aus Treuhand-

vermögen)

Kap. 6002/ Titel 133 01

(Veräußerung Anteils- rechte / Liquidation

Bundesunternehmen)

Allgemeine Haushalts-

finanzierung

Kapitel 6004/ Titel 685 01

(Zuschüsse Post- Unterstützungs-

kassen)

Schuldentilgung (Finanzierungs-

übersicht)

Kap. 6002/ Titel 133 01

(Veräußerung Anteils- rechte / Liquidation

Bundesunternehmen)

Kap. 6004/ Titel 121 01


Schuldentilgung (Finanzierungs-

übersicht)

Allgemeine Haushalts-

finanzierung

Kap. 6004/ Titel 121 01


Kap. 6004/ Titel 133 01

(Privatisierungserlöse aus Treuhand-

vermögen)


Tabel le 2

Privatisierungserlöse und Gewinne aus Postnachfolgeunternehmen und ihre Verwendung (in Mio. DM; gerundet)

1999 2000 Treuhandvermögen bei der Bundesanstalt Ist Ist I. Einnahmen Privatisierungserlöse 12.226 20.499 Gewinne 2.035 1.745 II. Ausgaben Abführungen an den Bund – 10.860 – 5.030 Sonstige Ausgaben – 18 – 15 III. Guthaben im Treuhandvermögen *) 3.531 20.729 Bundeshaushalt Soll Ist Soll Ist I. Einnahmen (10.860) (5.030) (aus Abführung an den Bund) I.1 Einnahmen bei Kapitel 6002/Titel 133 01 – 4.725 – 0 (hier: Privatisierungserlöse aus Anteilen an Postnachfolgeunternehmen)

I.2 Einnahmen bei Kapitel 6004/Titel 121 01 1.270 2.028 1.500 1.530 (Gewinne aus Postnachfolgeunternehmen für Unterstützungskasse)

I.3 Einnahmen bei Kapitel 6004/Titel 133 01 6.930 4.107 5.682 3.500 (Privatisierungserlöse aus Anteilen an

Postnachfolgeunternehmen für Unterstützungskasse)

II. Ausgaben II.1 Ausgaben bei Kapitel 6004/Titel 685 01 8.200 8.400 7.182 8.400 (Zuschuss an Unterstützungskasse) II.2 Ausgaben allgemeiner Haushalt 4.725 0 0 II.3 Schuldentilgung 0 0

*) am Jahresende einschl. Guthabenüberträge aus dem Vorjahr.

stehen werden, die vom Wert der Bundesanteile an denAktiengesellschaften (bewertet zu den letzten Ausgabe-kursen bzw. zu den Kassakursen zum 31. Dezember 2000)nicht gedeckt sind. Wenn die Entwicklung der Unterneh-menswerte nicht deutlich höhere Einnahmen aus Privati-sierungserlösen und Gewinnen ermöglicht, werden dieseVersorgungs- und Beihilfeausgaben zukünftige Haushalteerheblich belasten. Das Ziel, Belastungen des Bundes-haushalts durch die Postreform II zu vermeiden, würdedann nicht erreicht.

Der Bundesrechnungshof hat kritisiert, dass das seit demHaushaltsjahr 1999 praktizierte Verfahren der Veran-schlagung der Ausgaben zur Finanzierung der Unterstüt-zungskassen sowie der Einnahmen zu deren Deckung imBundeshaushalt nicht zu mehr Haushaltswahrheit undHaushaltsklarheit beigetragen hat. Insbesondere die An-gaben im Bundeshaushalt zu den Einnahmen aus denPostnachfolgeunternehmen vermitteln kein zutreffendesBild über deren tatsächliche Höhe. Dies gilt sowohl fürdie Veranschlagung als auch für den Vollzug. Aus Sicht

des Bundesrechnungshofes hat das Bundesministeriumdas bei der Bundesanstalt gebildete Treuhandvermögenals Nebenhaushalt genutzt und dessen Einnahmen zurHaushaltssteuerung eingesetzt. Die Verwendung dieserEinnahmen für die Unterstützungskassen hat es – trotz desgesetzlichen Verwendungsvorrangs und ausreichenderEinnahmen – von den Finanzierungsbedürfnissen des all-gemeinen Haushalts abhängig gemacht und in den Jahren1999 und 2000 jeweils nur Teilbeträge für die Unterstüt-zungskassen aufgewandt.

15.4

Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass denBerechnungen des Bundesrechnungshofes zur Werthal-tigkeit der Anteile des Bundes an den Postnachfolge-unternehmen Kurse zu speziellen Stichtagen zugrunde lägen. Bei – wie in der Vergangenheit – deutlich höherenKursen würden die Belastungen in erheblich größeremUmfang abgedeckt.


Das Bundesministerium hat bestritten, dass die Veran-schlagung der Ausgaben zur Finanzierung der Defizite beiden Unterstützungskassen sowie der Einnahmen zu derenDeckung im Bundeshaushalt einzig damit begründet wor-den sei, mehr Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit zuerreichen. Ziel sei es gewesen, die Finanzierung der Un-terstützungskassen in wirtschaftlich sinnvoller Weise dar-zustellen und Veräußerungen in Zeiten ungünstiger Kapi-talmarktverhältnisse zu vermeiden.

Das Bundesministerium hat ferner erklärt, das Treuhand-vermögen werde nicht als Nebenhaushalt genutzt. Es hatdazu ausgeführt, § 9 Abs. 4 BAPostG gestatte ausdrück-lich auch eine Finanzierung des Bundeshaushalts aus Pri-vatisierungserlösen der Postnachfolgeunternehmen. DieBundesregierung habe diese Finanzierung deutlich redu-ziert und strebe auch weiterhin an, die Einnahmen aus-schließlich zur Finanzierung der Unterstützungskasseoder zur Schuldentilgung zu verwenden, wie es auch dieHaushaltsgesetze 2000 und 2001 bereits ermöglicht hät-ten. Darüber hinaus habe die Bundesregierung in den Jahren 1999 und 2000 die Leistungen an die Unterstüt-zungskassen teilweise aus allgemeinen Haushaltsmittelnabgedeckt, um die Einnahmen des Treuhandvermögensfür deren zukünftigen Mittelbedarf zu schonen.

15.5

Der Bundesrechnungshof gibt zu bedenken, dass unterBerücksichtigung der bisherigen Kursentwicklung auf denBundeshaushalt Belastungen in dreistelliger Milliarden-höhe zukommen können. Diese Belastungen steigen zu-sätzlich, wenn Einnahmen aus Privatisierungserlösen undGewinnen von den Postaktiengesellschaften für die allge-meine Haushaltsfinanzierung eingesetzt werden.

Zu den mit der geänderten Veranschlagung verfolgtenZielen verweist der Bundesrechnungshof auf den Berichtder Bundesregierung über den Stand und die voraussicht-liche Entwicklung der Finanzwirtschaft vom 5. Februar1999 an den Deutschen Bundestag (BT-Drs. 14/350). DieBundesregierung rechtfertigt die geänderte Veranschla-gung dort gegenüber dem Deutschen Bundestag allein mitden Grundsätzen der Haushaltsklarheit und Haushalts-wahrheit. Diese Zielsetzung wird aber mit der gegenwär-tigen Form der Veranschlagung verfehlt, da die Angabenim Haushaltsplan kein zutreffendes Bild von den tatsäch-lichen Einnahmen zeichnen, die der Bund aus den Post-nachfolgeunternehmen erzielt.

Der Bundesrechnungshof unterstützt die Absicht des Bundesministeriums, Einnahmen aus Privatisierungser-lösen und Gewinnen der Postnachfolgeunternehmen aus-schließlich zur Finanzierung der Unterstützungskasse oderzur Schuldentilgung zu verwenden. Zwar hat das Bun-desministerium in den Jahren 1999 und 2000 bereits rd. 5,7 Mrd. DM aus allgemeinen Haushaltsmitteln für dieVersorgungsausgaben der ehemaligen Postbeamten aufge-wandt. Da aber in beiden Jahren ausreichend Einnahmenaus Privatisierungserlösen und Gewinnen der Postnachfol-geunternehmen zur Deckung dieses Betrages zur Verfü-gung standen – die Finanzierung aus dem allgemeinen

Haushalt und die daraus folgende höhere Nettoneuver-schuldung also vermeidbar waren – sieht der Bundesrech-nungshof seine Feststellung mangelnder Haushaltswahr-heit und Haushaltsklarheit bestätigt.

Dem Bundesministerium ist zuzugeben, dass § 9 Abs. 4BAPostG auch die Finanzierung allgemeiner Ausgabendes Bundeshaushalts aus Privatisierungserlösen und Ge-winnen der Postnachfolgeunternehmen zulässt. Das Ge-setz räumt aber der Verwendung dieser Einnahmen zur Fi-nanzierung der Unterstützungskasse Vorrang ein. Dadiesem Vorrang je nach den Bedürfnissen des Haushaltsin Veranschlagung und Vollzug von Fall zu Fall nichtRechnung getragen wurde, hält der Bundesrechnungshofan seiner Bewertung fest, dass dem Treuhandvermögendie Funktion eines Nebenhaushalts zukommt.

15.6

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, Einnahmen aus Privatisierungserlösen und Gewinnen von den Postnach-folgeunternehmen grundsätzlich nur zur Deckung derVersorgungslasten der ehemaligen Postbeamten undderen Hinterbliebenen einzusetzen. Der Bund sollte da-rüber hinaus bei weiteren Privatisierungsschritten nebenordnungspolitischen Überlegungen verstärkt Einnahme-gesichtspunkte berücksichtigen, um die Belastungen zu-künftiger Haushalte aus der Finanzierung der Unterstüt-zungskasse so gering wie möglich zu halten.

Da wie in den vergangenen auch in den kommenden Jahren diese Einnahmen – insbesondere aus Privati-sierungserlösen der Postaktiengesellschaften – nicht zeitlich synchron mit den Ausgaben des Bundes für dieUnterstützungskasse verlaufen werden, sollten Einnah-meüberschüsse in einzelnen Jahren zur Deckung dieserAusga-ben in späteren Jahren verfügbar bleiben – auchum dem gesetzlichen Verwendungsvorrang zu genügen.Dies muss aber nicht durch Verwaltung dieser Über-schüsse in einem Sondervermögen geschehen. Es er-scheint finanzwirtschaftlich sinnvoller, Einnahmen, dieim jeweiligen Jahr nicht für die Unterstützungskassebenötigt werden, kassenmäßig im Bundeshaushalt zurSchuldentilgung zu verwenden. Dies schafft zukünftigfinanzielle Spielräume, die dann für die Versorgungs-ausgaben der ehemaligen Postbeamten und ihrer Hin-terbliebenen eingesetzt werden können. Deshalb solltedie haushaltsgesetzliche Ermächtigung zur Schuldentil-gung in kommenden Haushaltsjahren beibehalten undim Haushaltsvollzug konsequent genutzt werden.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher, die jährli-chen Einnahmen aus Privatisierungserlösen und Gewin-nen der Postaktiengesellschaften vollständig im Bundeshaushalt zu vereinnahmen und das Treuhandver-mögen aufzulösen. Um überplanmäßige Ausgaben fürdie Unterstützungskasse zu vermeiden, sollten der Ver-anschlagung im Haushalt jeweils aktuelle Ergebnisseversicherungsmathematischer Berechnungen zugrundegelegt werden.


16 Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen für Verfahren der Informationstechnik

16.0

Die Bundesministerien haben einen Beschluss des Rech-nungsprüfungsausschusses vom November 1995 kaumbeachtet, nach dem für die Entwicklung von Verfahren der Informationstechnik Wirtschaftlichkeitsbetrachtun-gen durchzuführen sind. Durch den Einsatz dieser Ver-fahren errechnete Einsparpotenziale wurden nur in sehrgeringem Umfang realisiert. Es ist zu befürchten, dass in der Bundesverwaltung zunehmend unwirtschaftlicheIT-Maßnahmen eingeführt werden.

16.1

Zur Umsetzung des Wirtschaftlichkeitsgebotes bei Pla-nungsentscheidungen und im späteren Verwaltungs-handeln verpflichtet § 7 Abs. 2 BHO die Bundesbehörden,bei allen finanzwirksamen Maßnahmen angemesseneWirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. ZumIT-Einsatz hatten die Bundesbehörden bis Mitte der 90er-Jahre aber nur wenige Wirtschaftlichkeitsbetrachtungenerstellt; diese hatten mehrheitlich nur geringe Aussage-kraft. Außerdem waren die dort ermittelten Einsparpoten-ziale nicht umgesetzt und die notwendigen Erfolgskon-trollen nicht vorgenommen worden.

Der Rechnungsprüfungsausschuss hatte daher im No-vember 1995 mit ausdrücklichem Bezug auf § 7 BHO dasBundesministerium der Finanzen (Bundesministerium)aufgefordert,

• bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplansdurch die Ressorts nicht nur auf die Vorlage von Wirt-schaftlichkeitsbetrachtungen, sondern später auch aufden Nachweis eines entsprechenden Nutzens zu ach-ten, sowie

• die dort ausgewiesenen Personaleinsparungen imHaushalt durch kw-Vermerke („künftig wegfallend“)umzusetzen und dafür Sorge zu tragen, dass bei allenRessorts entsprechend verfahren wird.

Die Bundesbehörden verfügen seit längerem über kom-fortable Software, die sie bei der Prüfung der Wirtschaft-lichkeit bei Planung und Realisierung von IT-Verfahrenunterstützen soll.

Das Bundesministerium hatte zwar die Ressorts aufgefor-dert, in Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen zum IT-Einsatzerrechnete Einsparungen vor allem im Personalbereichentsprechend dem parlamentarischen Beschluss umzu-setzen. Es verzichtete aber darauf, sich die Ergebnisse derUntersuchungen und die errechneten Einsparungen alswichtige Basisinformationen für die Aufstellung desHaushalts vorlegen zu lassen.

Der Bundesrechnungshof hat geprüft, inwieweit die Res-sorts und das Bundesministerium den parlamentarischenVorgaben gefolgt sind. Er hat dabei festgestellt, dass dieBundesverwaltungen entgegen den gesetzlichen Bestim-

mungen trotz leistungsfähiger IT-Unterstützung bei derweit überwiegenden Zahl (72 %) der 489 geprüften IT-Verfahren keine Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen er-stellt haben.

Lediglich 10 % der Analysen gingen näher auf den Nut-zen der IT in Form von Personal- und/oder Sachkos-teneinsparungen ein und bezifferten diese konkret. Dietatsächlichen Einsparungen lagen bei weniger als 1 % derursprünglich berechneten Werte. Dies belegen auch fol-gende Beispiele:

• Für ein Personalplanungs- und Verwaltungssystem inder Bundesverwaltung wurde insgesamt eine Personal-kostenverminderung in Höhe von 3,5 Mio. DM vor-hergesagt, tatsächlich gab es aber keine Einsparung.

• Mit einem Zahlstellenprogramm wollte eine BehördePersonalkosten in Höhe von insgesamt etwa 36 Mio.DM einsparen; bislang wurde jedoch nicht eine ein-zige Stelle mit dem Haushaltsvermerk „künftig weg-fallend (kw)“ versehen.

16.2

Der Bundesrechnungshof hat die Bundesministerien andie Vorgaben der BHO erinnert und das Bundesministe-rium darauf hingewiesen, dass Wirtschaftlichkeitsbe-trachtungen für Verfahren der Informationstechnik entge-gen den gesetzlichen Vorgaben der BHO und ungeachtetder parlamentarischen Forderung nur in unzureichendemUmfang erstellt wurden.

Bei der Veranschlagung von Haushaltsmitteln für Infor-mationstechnik spielten die Untersuchungen zur Wirt-schaftlichkeit nur eine untergeordnete Rolle. In der Regelwurde keine an Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten orien-tierte Rangreihe für konkurrierende Vorhaben gebildet. Esist zu befürchten, dass unwirtschaftliche IT-Vorhaben im-mer seltener erkannt und deshalb häufig etatisiert werden.Der erwartete Nutzen wurde in den meisten Fällen nichtrealisiert. Das Erreichen der Einspar- und Rationalisie-rungsziele wurde vom Bundesministerium weder über-wacht noch nachdrücklich eingefordert.

Das Bundesministerium beschränkte sich lediglich auf dieForderung an die Ressorts, in Wirtschaftlichkeitsbetrach-tungen errechnete Einsparungen, insbesondere im Perso-nalbereich, später auch umzusetzen. Da es aber bei derHaushaltsaufstellung bewusst auf die Vorlage von Unter-lagen über die Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen verzich-tete, vermochte es die Einhaltung der parlamentarischenVorgaben nicht wirksam zu prüfen. So konnte es nicht fest-stellen, ob Personaleinsparungen errechnet und in wel-chem Umfang sie auch tatsächlich umgesetzt wurden.

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium auf-gefordert, die Veranschlagung von Ausgaben für IT-Vor-haben nur noch zuzulassen, sofern aussagefähige Wirt-schaftlichkeitsbetrachtungen vorliegen. Außerdem hat eres für notwendig erachtet, dass das Bundesministeriumdie ermittelten Einsparungen und ihre spätere Umsetzungüberprüft und im Rahmen künftiger Haushaltsaufstel-lungsverfahren berücksichtigt.


16.3

Das Bundesministerium hat die Auffassung des Bundes-rechnungshofes geteilt, dass die Planung und der Einsatzvon IT-Verfahren durch vorherige Wirtschaftlichkeitsbe-trachtungen abgesichert werden müssen. Lägen Ergeb-nisse vor, würden diese in den Haushaltsverhandlungenauch „angemessen berücksichtigt“.

Es müssten aber nicht bereits bei der Veranschlagung vonHaushaltsmitteln grundsätzlich für jedes IT-Projekt Wirt-schaftlichkeitsbetrachtungen vorgelegt werden. In Anbe-tracht der Flexibilisierungsbestrebungen im Haushalts-recht und der schnellen Entwicklungszyklen im Bereichder Informationstechnik sollten sie hauptsächlich als In-strument des Haushaltsvollzuges eingesetzt werden. DasBundesministerium gehe davon aus, dass durch die ver-stärkte pauschale Veranschlagung und gleichzeitige„Knappheit von Haushaltsmitteln“ eine Selbstregulierungstattfinde und somit ohnehin nur wirtschaftliche IT-Vor-haben umgesetzt würden.

16.4

Der Bundesrechnungshof hält die Ausführungen desBundesministeriums nicht für überzeugend. In der Be-gründung zum Gesetzentwurf zur Fortentwicklung desHaushaltsrechtes (Drucksache 13/8293) hat die Bundes-regierung selbst darauf hingewiesen, dass die Flexibi-lisierung der Haushaltswirtschaft durch nachdrücklicheAnforderungen an Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen un-terstützt werden solle. Der Gesetzgeber hat deshalb § 7 BHO insoweit verschärft, als künftig für alle finanz-wirksamen Maßnahmen Wirtschaftlichkeitsbetrachtun-gen erforderlich sind.

Es ist daher mit dem Gedanken der Flexibilisierungdurchaus vereinbar, dass der Nachweis der Wirtschaft-lichkeit in allen Phasen des Haushaltskreislaufes geführtwird. Gerade im Zuge der Haushaltsaufstellung liefernWirtschaftlichkeitsbetrachtungen den Behörden unver-zichtbare und geeignete Informationen, um unwirtschaft-liches Verwaltungshandeln bereits in der Planungsphasezu vermeiden. Dies schließt keinesfalls aus, dass die Wirt-schaftlichkeit von IT-Vorhaben auch im Rahmen desHaushaltsvollzuges überwacht wird, denn die Grundsätzeder Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit von Verwaltungs-handeln gelten in jeder Phase des Haushaltskreislaufes.

Der Bundesrechnungshof unterstreicht, dass die Informa-tionstechnik im Zusammenhang mit den Bemühungen umeine moderne und effiziente Bundesverwaltung verstärkteingesetzt werden sollte. Angesichts der zur Umsetzungdieses Ziels nur begrenzt verfügbaren Haushaltsmittel hatdie Bundesverwaltung dafür zu sorgen und sollte dasBundesministerium darauf achten, dass für IT-Vorhabenklare, wirtschaftlichkeitsorientierte Prioritäten gesetztwerden.

Der Bundesrechnungshof fordert das Bundesministeriumauf, im Rahmen der Haushaltsaufstellung die Anmeldungvon Haushaltsmitteln für IT-Projekte nur noch zu berück-sichtigen, sofern diese durch aussagefähige Wirtschaft-

lichkeitsbetrachtungen gemäß § 7 BHO belegt sind. Dietatsächliche Umsetzung der errechneten Einsparungensollte es systematisch überwachen. Wurden diese nichtoder nur unzureichend erbracht, sollte das Bundesminis-terium dies bei folgenden Haushaltsaufstellungen berück-sichtigen.

17 IT- Projekt „Integrierte Sachbearbeitung –Versicherung und Leistung“

17.0

Seit 14 Jahren hat die Versorgungsanstalt des Bundes undder Länder ihre Informationstechnik mit dem IT-Projekt„Integrierte Sachbearbeitung – Versicherung und Leis-tung“ zu modernisieren versucht und hierfür mehr als 100 Mio. DM aufgewendet. Eine den Aufgaben ihrer Leistungsabteilung angemessene informationstechnischeUnterstützung konnte sie bislang allerdings nicht bereit-stellen.

17.1

Die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (An-stalt) ist mit rd. zwei Millionen Pflichtversicherten und rd. 950 000 Rentenberechtigten die größte Zusatzversor-gungseinrichtung der öffentlichen Hand. Sie soll im Wegeprivatrechtlicher Versicherung Arbeitern und Angestell-ten des Öffentlichen Dienstes eine zusätzliche Alters- undHinterbliebenenversorgung gewähren.

Die in der Satzung festgelegten Fachaufgaben der Anstaltbetreffen zu rund 30 % aller Geschäftsvorfälle den Be-reich Versicherung und im Übrigen den Bereich Leistung.Beide Fachbereiche sind – wie jedes Versicherungsunter-nehmen – auf den intensiven Einsatz informationstechni-scher Verfahren angewiesen. Dies wird u. a. daraus er-sichtlich, dass von den rd. 850 Mitarbeitern der Anstalt120 in der Informationstechnik (IT) tätig sind.

Vor 14 Jahren begann die Anstalt das Projekt „IntegrierteSachbearbeitung – Versicherung und Leistung“ (Projekt),um ihre IT zu modernisieren. Ziele waren u. a. die Effi-zienz der Fachbereiche zu erhöhen, den Anpassungs-aufwand bei den IT-Verfahren infolge der regelmäßigenSatzungsänderungen zu senken und den hohen Wartungs-aufwand bei den alten IT-Verfahren zu verringern.

Der Bundesrechnungshof hatte bereits im Jahre 1994 aufMängel bei der Durchführung und den Fortschritten desProjektes hingewiesen. Insbesondere beanstandete er dienicht nachvollziehbaren Methoden und Verfahren desProjektmanagements, die zu lange Dauer und die ständi-gen Verzögerungen des Projektes, die wachsenden Kostensowie das unzureichend ausgebildete IT-Personal.

Im Jahre 1999 empfahl der Bundesrechnungshof wegendes bis zum Jahre 1998 wenig überzeugenden Fortgangsdes Projekts, umgehend eine umfassende, methodisch ab-gesicherte Organisationsuntersuchung des IT-Bereichsvon externen Fachleuten vornehmen zu lassen. Dabeisollten die Aufbau- und Ablauforganisation dieses Berei-


ches, die eingesetzte Informationstechnik und die IT-Ver-fahren sowie die erforderliche Qualifikation des IT-Perso-nals näher untersucht werden. Zudem sollten unter Kosten-gesichtspunkten alternative Formen des IT-Betriebs(einschließlich Auslagerung an externe Dienstleister) be-wertet werden. Die angeregte Untersuchung sollte hinrei-chend belastbare Grundlagen für eine zukunftssichere IT-Strategie und für den Einsatz moderner IT-Verfahrenliefern. Die Anstalt ist den Empfehlungen nicht gefolgt.

Anfang des Jahres 2001 stellte der Bundesrechnungshofin einer erneuten Untersuchung zum Stand des Projektesu. a. folgendes fest:

• Die Anstalt hatte für die Arbeiten am Projekt zwi-schenzeitlich mehr als 100 Mio. DM aufgewendet.Damit wurde im Wesentlichen der Komfort der Sach-bearbeitung erhöht und die IT-Unterstützung des Ver-sichertenbereichs verbessert.

• Die bis zu 30 Jahre alten Kernanwendungen zur Ren-tenberechnung wurden nicht grundlegend erneuert.Die mit 70 % der Geschäftsvorfälle dominierendenTätigkeiten des Bereichs Leistung wurden deshalbweiterhin nicht ausreichend IT-unterstützt. Da keine„Rentenhistorie“ geführt wurde, war vorgesehen, eineaktuelle Satzungsänderung vom Fachbereich mit sehrhohem Aufwand manuell umsetzen zu lassen.

• Nach Angaben der Anstalt soll mit dem Projekt einPersonalzuwachs in Höhe von 255 Mitarbeitern ver-mieden worden sein; Personalbedarfsermittlungen er-gaben ein Einsparpotenzial von nur 28 Stellen.

• Trotz des ständigen Personalzuwachses im IT-Bereichund massiver Unterstützung durch externe IT-Fach-leute verfügte die Anstalt nicht über ausreichend qua-lifiziertes Personal, um eine moderne IT einzuführen.

• Die dem Projekt zugrunde liegenden Konzepte hattedie Anstalt seit neun Jahren nicht mehr dem aktuellenStand der Technik angepasst. Zwischenzeitlich warenauch die neueren Verfahren wieder veraltet. In sie ließsich zudem keine Bürokommunikations-Standardsoft-ware für individuelle Textverarbeitung der Fachberei-che integrieren.

• Die eng miteinander verknüpften alten und erst zumTeil neuen IT-Verfahren führten zu einer hohen Kom-plexität des Gesamtsystems. Die Anstalt musste des-halb häufig sowohl neue als auch immer noch nichtabgelöste alte Verfahrensteile anpassen. Der War-tungsaufwand nahm in den letzten Jahren ständig zuund band den überwiegenden Teil der IT-Personalka-pazitäten.

• Ungeachtet der veralteten Techniken und der überhol-ten Konzepte beabsichtigte die Anstalt, in den nächs-ten vier Jahren weiterhin auf der bestehenden BasisIT-Verfahren zur Rentenberechnung zu entwickeln.

17.2

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass die Anstalt auf eine leistungsfähige und zuverlässige

IT-Unterstützung angewiesen ist, um ihre Fachaufgabenin angemessener Qualität wirtschaftlich zu erfüllen. Nurmit einer modernen Informationsverarbeitung lassen sichdie Leistungsfähigkeit der Fachbereiche steigern und dieVerwaltungskosten begrenzen.

Die in 14 Jahren erreichten Ergebnisse des Projekts recht-fertigen einen Mitteleinsatz von mehr als 100 Mio. DMaus wirtschaftlicher Sicht nicht. Obwohl die Anstalt in denHaushaltsverhandlungen der letzten Jahre für das Projektmehrere Millionen DM für externe IT-Fachleute und zu-sätzliche Stellen gefordert und erhalten hatte, hat sie diemit dem Projekt verfolgten Ziele auch aus technischerSicht nicht erreicht.

Der Bundesrechnungshof hat wiederholt Wege zur Pro-blemlösung aufgezeigt und die Anstalt – bislang vergeb-lich – dazu gedrängt, ihre IT schneller angemessen zu mo-dernisieren. Auch seiner Empfehlung aus dem Jahre 1999,die IT umfassend untersuchen zu lassen, ist die Anstaltbisher nicht gefolgt. Es fehlt deshalb unverändert einemittelfristige IT-Strategie und eine zielführende Vorge-hensweise, die erwarten lässt, dass den Fachbereichenbald eine angemessene, zukunftssichere IT-Unterstützungbereitgestellt werden kann.

Der Bundesrechnungshof hält es für geboten, nunmehrrasch eine sachgerechte Entscheidung über ein zielge-richtetes, wirtschaftliches Vorgehen zu treffen. Er hat dasBundesministerium der Finanzen als Aufsichtsbehördeder Anstalt aufgefordert, umgehend dafür zu sorgen, dassmit fundierten Untersuchungen Art und Umfang der not-wendigen Umstrukturierung der IT festgestellt werden.

17.3

Weder das Bundesministerium der Finanzen noch die An-stalt sind auf die Empfehlungen des Bundesrechnungs-hofes ausreichend eingegangen. Das Bundesministeriumhat lediglich mitgeteilt, es habe der Anstalt den Entwurfeiner Leistungsbeschreibung für die Ausschreibung einerOrganisationsuntersuchung übersandt. Sobald der end-gültige Ausschreibungstext vorliege, werde er dem Bun-desrechnungshof zugeleitet.

17.4

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das Bundesmi-nisterium die vorgesehene umfassende Organisationsun-tersuchung kritisch begleitet. Das Bundesministeriumsollte auf eine beschleunigte Ausschreibung hinwirken,Zeitziele setzen und diese überwachen. Weiter sollte esbeim Vergabeverfahren darauf achten, dass ein unabhän-giger Auftragnehmer mit der Untersuchung betraut wird.Das Bundesministerium sollte zudem das Untersuchungs-ziel so beeinflussen und sich baldmöglichst die mittelfris-tige IT-Strategie sowie das weitere Vorgehen aufzeigenlassen, dass den Fachbereichen schnell eine angemessene,zukunftssichere IT-Unterstützung bereitgestellt werdenkann. Es sollte darauf hinwirken, dass die Ergebnisse derUntersuchung zügig umgesetzt werden.


18 Auswertung steuererheblicher Infor-mationen durch die Finanzämter(Kapitel 60 01 Titel 012 01)

18.0

Der Bundesrechnungshof hatte im Jahre 1993 erheblicheMängel bei der Auswertung von Mitteilungen und sonstigen steuererheblichen Informationen durch dieFinanzämter aufgezeigt. Er stellte bei einer erneutenUntersuchung in einem Teilbereich des steuerlichenMitteilungsverfahrens im Jahre 2000 fest, dass sich dieAuswertungsqualität der Mitteilungen für die Einkom-mensbesteuerung der Gesellschafter von Personenge-sellschaften gegenüber seinen damaligen Beanstan-dungen nicht verbessert hat.

Durch unterlassene, verspätete oder unzutreffende Aus-wertung von steuererheblichen Informationen sind demBund zustehende Einnahmen nicht rechtzeitig und nichtvollständig erhoben worden. Das Bundesministeriumsollte deshalb bei den obersten Finanzbehörden der Län-der im Rahmen seiner Dienst- und Fachaufsicht nach-drücklich auf eine bessere Mitteilung und Auswertungsteuererheblicher Informationen dringen, um weitereSteuerausfälle zu vermeiden.

18.1

Die Finanzbehörden haben die Steuern nach Maßgabe der Gesetze gleichmäßig festzusetzen und zu erheben (§ 85 AO). Insbesondere haben sie sicherzustellen, dassSteuern nicht verkürzt werden. Diesen Auftrag können dieFinanzämter nur erfüllen, wenn sie ausreichend Informa-tionen über die Besteuerungsvorgänge erlangen. Es istdeshalb notwendig, dass die Steuerverwaltung solche Erkenntnisse aus Steuerfällen, die für die Besteuerung anderer Personen oder Objekte erheblich sind, den dafürzuständigen Stellen zuleitet, und dass diese Erkenntnissedort auch verwertet werden.

Der Bundesrechnungshof hatte in seinen Bemerkungen1993 (Drucksache 12/5650 Nr. 39) erhebliche Mängel beider Auswertung von Mitteilungen und sonstigen Informa-tionen durch die Finanzämter aufgezeigt. Er hatte es fürnotwendig gehalten, dass die Verfahren für die Erstellung,Übermittlung und Auswertung der entsprechenden Unter-lagen verbessert werden. Der Rechnungsprüfungsaus-schuss hatte die Bemerkung zustimmend zur Kenntnis ge-nommen. Auch der Finanzausschuss des DeutschenBundestages hatte sich mit den Bemerkungen des Bun-desrechnungshofes befasst und das Bundesministeriumaufgefordert, dazu Stellung zu nehmen. In seinem Berichtan den Finanzausschuss hatte das Bundesministerium zu-gesagt, die Fragen mit den Ländern zu erörtern.

18.2

Der Bundesrechnungshof untersuchte im Jahre 2000, obdas Bundesministerium seine Zusage eingehalten hat undob sich die Übermittlung und Auswertung von Mitteilun-

gen über gesondert festgestellte Besteuerungsgrundlagen(ESt 4 B-Mitteilungen) zum Zwecke der Einkommensbe-steuerung in der Praxis gegenüber den damaligen Fest-stellungen verbessert haben. Er prüfte dabei den Haupt-anwendungsfall solcher Mitteilungen, die Verteilung derGewinne von Personengesellschaften auf die Anteils-eigner, und stellte Folgendes fest:

18.2.1

Das Bundesministerium verhandelte zwar entsprechendseiner Zusage gegenüber dem Finanzausschuss des Deut-schen Bundestages mit den Ländern über eine Verbesse-rung des Mitteilungsverfahrens. Auch beteiligte es sichan der im Jahre 1994 eingerichteten „Arbeitsgruppe Or-ganisation“. Gleichwohl stehen Maßnahmen zur Besei-tigung der weiter vorhandenen Unzulänglichkeiten nachwie vor aus. Es ist noch nicht einmal gelungen, Vor-schläge vorzulegen, weil die Arbeitsgruppe nach nunmehrsechs Jahren die notwendige Bestandsaufnahme nochnicht abgeschlossen hat. Die bisher erarbeitete Zusam-menstellung ist aufgrund fehlender Angaben der Länderhinsichtlich einiger bedeutsamer Punkte unvollständigund daher keine verlässliche Grundlage für weiterge-hende Überlegungen.

18.2.2

Die Finanzämter bearbeiteten ESt 4 B-Mitteilungen nachwie vor nur unzulänglich. Sie werteten Mitteilungen fürvorangegangene Jahre mit bedeutsamer steuerlicher Aus-wirkung teilweise erst mehr als sechs Monate nach Zu-gang aus. Außerdem verarbeiteten sie Mitteilungen unzu-treffend, weil sie Angaben zur Berücksichtigung vonVerlustanteilen bei Anwendung des § 15a EStG nichtbeachteten. In einzelnen Fällen konnten Mitteilungenaufgrund der zwischenzeitlich eingetretenen Festset-zungsverjährung nach § 171 Abs. 10 AO nicht mehr aus-gewertet werden. Die festgestellten Mängel führten zuSteuerausfällen in beträchtlicher Höhe. Darüber hinausentstanden insbesondere durch die verspätete Anpassungvon Vorauszahlungen Zinsnachteile.

18.2.3

Zur Behandlung von ESt 4 B-Mitteilungen gibt es keinebundeseinheitlichen Anweisungen. Einige Länderverfü-gungen weisen zwar darauf hin, dass die Mitteilungengrundsätzlich unverzüglich und vorrangig auszuwertensind. Es fehlt aber an konkreten zeitlichen Vorgaben. So-mit liegt es im Ermessen des jeweiligen Bearbeiters, wanner eingehende ESt 4 B-Mitteilungen bearbeitet. Die Bear-beitungspraxis gestaltete sich sehr unterschiedlich. Es istnicht vorgesehen, Zugang und Auswertung von Mittei-lungen maschinell zu überwachen.

18.2.4

Die ESt 4 B-Mitteilungen enthielten eine Reihe von An-gaben, deren Kenntnis bei der Veranlagung des Beteilig-


ten nicht unbedingt notwendig erscheint. Gleichwohlmusste der Bearbeiter bei der Auswertung der Mitteilun-gen prüfen, ob die einzelnen Angaben steuererheblich wa-ren. Dies erschwerte die Auswertung der Mitteilungen er-heblich. Es fehlten dagegen solche Angaben, die einevorrangige Bearbeitung gewichtiger Mitteilungen hättengewährleisten können, z. B. die Angabe des bisherigenEinkunftsbetrages in geänderten Mitteilungen.

18.2.5

Darüber hinaus gab es mangels geschäftsleitender Vorga-ben keine bzw. keine hinreichende interne Kontrolle überden Inhalt der von den Betriebsstätten-Finanzämtern ver-sandten ESt 4 B-Mitteilungen. Das Mitteilungsverfahrenwar damit anfällig für Manipulationen. Da die mitgeteil-ten Besteuerungsgrundlagen für den Folgebescheid bin-dend sind, waren unrichtige Angaben im Einzelfall mit er-heblichen steuerlichen Auswirkungen verbunden. EineRückkoppelung zu der veranlassenden Stelle fand nur imAusnahmefall statt. Die bisher angestellten Überlegungenzur Verbesserung der Verfahrenssicherheit waren nichtumgesetzt.

18.3

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass ohne zusätzliche Maßnahmen weder das Mittei-lungsverfahren noch die Auswertungsqualität verbessertwerden können. Die Art und die Häufigkeit der Beanstan-dungen, die zudem in Berichten verschiedener Einrich-tungen der externen Finanzkontrolle der Länder bestätigtwurden, sind Indizien für strukturelle Mängel. Der Bun-desrechnungshof hat dem Bundesministerium deshalbnahe gelegt, bei den obersten Finanzbehörden der Länderim Rahmen seiner Rechts- und Fachaufsicht nachdrück-lich auf eine bessere Mitteilung und eine vollständige undrechtzeitige Auswertung von steuererheblichen Informa-tionen hinzuwirken, um weitere Steuerausfälle und Zins-nachteile zu vermeiden.

Insbesondere sollte die Erstellung und Auswertung vonESt 4 B-Mitteilungen innerhalb und zwischen den Finanz-ämtern durch automatisierte Verfahren zweckmäßiger un-terstützt und durch programmtechnische Kontrollmittelüberwacht werden. Es fehlt beispielsweise ein effizientes,bundeseinheitliches Überwachungsverfahren für den Zu-gang und die Auswertung der Mitteilungen. Die bisher inder Finanzverwaltung eingesetzten Hilfsmittel reichen für eine wirksame Überwachung nicht aus und bewirkeneine mangelhafte Auswertungsqualität. Der Bundesrech-nungshof hat empfohlen, die Voraussetzungen für eineelektronische Übermittlung der Mitteilungen zu schaffen.Durch die beschleunigte Übermittlung wäre eine wesent-lich schnellere Auswertung möglich.

Der Bundesrechnungshof hat weiter angeregt, bundesein-heitliche Grundsätze zur zeitnahen, vollständigen undggf. vorrangigen Bearbeitung von ESt 4 B-Mitteilungenfestzulegen. Soweit eine Mitteilung dennoch aus zwin-genden Gründen nicht zeitnah ausgewertet werden kann,muss sichergestellt sein, dass zumindest die Anpassung

der Vorauszahlungen geprüft wird. Im Hinblick auf dieFälschungsanfälligkeit der Mitteilungen sollten in denAnweisungen Regelungen zur Verfahrenssicherheit vor-gesehen werden. Außerdem sollten nach Auffassung desBundesrechnungshofes verstärkt technische Möglich-keiten zur Absicherung genutzt werden, z. B. eine digi-tale Signatur oder die Einrichtung eines automatisiertenRückkoppelungsverfahrens, durch das die veranlas-sende Stelle Kenntnis über den Stand der Verwertung er-hält.

Der Bundesrechnungshof hat die Erwartung geäußert,dass die Arbeitsgruppe Organisation ihre im Jahre 1994aufgenommenen Erörterungen zur Verbesserung des Mit-teilungsverfahrens – unter Berücksichtigung seiner vor-liegenden Feststellungen – nunmehr unverzüglich zumAbschluss bringt. Er hat es für erforderlich gehalten, dassdie von den Referatsleitern gebilligten Vorschläge zügigdurch die Länder realisiert werden.

18.4

Das Bundesministerium hat die Feststellungen des Bun-desrechnungshofes in der Arbeitsgruppe „Organisation-Steuer“ mit den Ländern erörtert. In seiner Stellungnahmehat das Bundesministerium mitgeteilt, dass das vomBundesrechnungshof geforderte automatisierte Überwa-chungsverfahren derzeit nicht realisierbar erscheine, da inden Ländern erhebliche organisatorische und technischeUnterschiede bestünden. Nach Auffassung der Arbeits-gruppe könne auch die elektronische Übermittlung derMitteilungen nur im Rahmen des Datenverarbeitungs-systems FISCUS geleistet werden. Die weiteren Emp-fehlungen des Bundesrechnungshofes seien von der Ar-beitsgruppe im Wesentlichen als entbehrlich bzw. alsunwirtschaftlich abgelehnt worden. Statt dessen solltensämtliche aktuellen Vordrucke für Mitteilungen steuerer-heblicher Informationen zusammengestellt und auf In-haltsgleichheit geprüft werden, um sie ggf. länderüber-greifend zu vereinheitlichen.

18.5

Die Einwände der Arbeitsgruppe gegen die Empfehlun-gen des Bundesrechnungshofes können angesichts derschon seit Jahren bestehenden erheblichen Mängel undder damit verbundenen Steuerausfälle nicht überzeugen.Die aufgezeigten Mängel sollten nach Auffassung desBundesrechnungshofes unverzüglich und nachhaltig be-hoben werden. Weitere Verzögerungen, wie sie etwa mitder Einbindung der Überlegungen in das System FISCUSverbunden wären, erscheinen nicht vertretbar. Die Ar-beitsgruppe Organisation hat bereits Ende 1994 dringen-den Handlungsbedarf gesehen und wollte die Angelegen-heit deswegen nicht bis zur kritischen Begleitung desProjekts FISCUS zurückstellen. Dem Hinweis des Bun-desministeriums, die weiteren Vorschläge des Bundes-rechnungshofes zur rechtzeitigen Verarbeitung und derFälschungssicherheit der Mitteilungen seien entbehrlichbzw. unwirtschaftlich, kann der Bundesrechnungshofnicht folgen. Fragen der Wirtschaftlichkeit lassen sich,


gerade bei Präventivmaßnahmen, nicht von vornhereineindeutig beantworten. Das Bundesministerium bleibtaufgefordert, bei den obersten Finanzbehörden der Län-der auf eine zügige Umsetzung der vom Bundesrech-nungshof vorgeschlagenen Maßnahmen zu dringen. So-weit erforderlich, sollte das Bundesministerium dabeiauch darauf hinwirken, dass in den Ländern die notwen-digen einheitlichen Rahmenbedingungen geschaffen wer-den. Die jeweiligen Fachabteilungen sollten rechtzeitig anden Abstimmungsprozessen beteiligt werden.

19 Erhebung von Zollkosten(Kapitel 08 04 Titel 111 01)

19.0

Einige Gebührensätze der Zollkostenverordnung deckennur einen Bruchteil des Verwaltungsaufwandes für diegebührenpflichtigen Handlungen. Zu mehreren Gebüh-rensätzen konnte das Bundesministerium nicht darlegen,wie es ihre Höhe ermittelt hat und ob sie kostendeckendsind.

Die Zollverwaltung hat auf dem Betriebsgelände einesGroßunternehmens mehrere Zollstellen eingerichtet, dieausschließlich und gebührenfrei Warensendungen diesesUnternehmens abfertigen. Diese Zollstellen sollten ausGründen der Gleichbehandlung vergleichbarer andererUnternehmen, auf deren Betriebsgelände keine Zollstel-len eingerichtet sind, aufgehoben werden. Für Abferti-gungen auf dem Betriebsgelände dieses Unternehmensmüssten künftig, ebenso wie für Abfertigungen auf demBetriebsgelände anderer Unternehmen, Gebühren erho-ben werden.

19.1

Nach § 178 Abgabenordnung (AO) kann die Bundeszoll-verwaltung für besondere Leistungen Gebühren erheben.Besondere Leistungen sind z. B. Amtshandlungen außer-halb des Amtsplatzes oder außerhalb der Öffnungszeiteneiner Zollstelle, soweit es sich nicht um Maßnahmen derSteueraufsicht handelt. Weiter können die Zollbehördenvon demjenigen, der einen Antrag auf Grenzbeschlag-nahme von Waren stellt, die Schutzrechte des geistigenEigentums verletzen, nach EG-Recht und nach nationalenVorschriften eine Gebühr zur Deckung der Verwaltungs-kosten verlangen.

Das Bundesministerium ist nach § 178 Abs. 3 AO zum Er-lass einer Rechtsverordnung ermächtigt, um Näheres zurKostenerhebung zu regeln, insbesondere die zu erheben-den Kosten nach dem auf die kostenpflichtigen Handlun-gen entfallenden durchschnittlichen Verwaltungsaufwandzu bemessen (Kostendeckungsprinzip) und zu pauscha-lieren.

Die aufgrund des § 178 Abs. 3 AO erlassene Zollkosten-verordnung aus dem Jahre 1995 sieht u. a. folgende Ge-bührensätze vor:

• Stundengebühren zwischen 26 DM und 34 DM undMonatsgebühren zwischen 3 630 DM und 4 900 DMz. B. für Abfertigungen außerhalb des Amtsplatzesoder außerhalb der Öffnungszeiten,

• eine Grundgebühr zur Abgeltung von Nebenkostenwie Wege- und Wartezeiten oder Fahrtkosten in Höheeiner Stundengebühr für jeden Beamten,

• Gebühren gemäß dem Gebührentarif für Warenunter-suchungen,

• eine Rahmengebühr von 60 DM bis 600 DM fürAnträge auf Grenzbeschlagnahme von Waren, dieSchutzrechte des geistigen Eigentums verletzen.

Die Zollverwaltung verfügt zur Zeit noch nicht über eineKosten- und Leistungsrechnung, die zur Ermittlung derGebührenhöhe herangezogen werden kann. Sie soll bisDezember 2002 flächendeckend in der Zollverwaltungeingeführt sein.

Das Bundesministerium hat zur Verminderung des Erhe-bungs- und Berechnungsaufwandes bei Kostenberech-nungen und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im Bun-desbereich Personalkostensätze sowie eine Pauschale fürdie Sachkosten eines Arbeitsplatzes in der Bundesverwal-tung festgesetzt, die regelmäßig fortgeschrieben werden.

19.2

Der Bundesrechnungshof hat zu den Gebührensätzen undder Gebührenerhebung Folgendes festgestellt und emp-fohlen:

19.2.1 Monats- und Stundengebühren

Die Gebührensätze lagen im Jahre 1999 zwischen 37 %und rd. 42 % niedriger als der aufgrund der allgemeinenPersonalkostensätze des Bundesministeriums ermitteltenPersonalkosten je Monat und Stunde. Sachkosten sind inden Gebührensätzen nicht berücksichtigt.

Um zu kostendeckenden Gebühren zu gelangen, sollte dasBundesministerium die Gebührensätze unverzüglich ent-sprechend anheben und künftig mindestens alle zweiJahre an die Kostenentwicklung anpassen.

19.2.2 Grundgebühr, Gebühren für Warenuntersuchungen

Das Bundesministerium konnte nicht darlegen, dass dieSätze der Grundgebühr und der Gebühren für Warenun-tersuchungen dem Kostendeckungsprinzip entsprechen.

Die durchschnittlichen Verwaltungskosten für die durchdiese Gebühren erfassten Sachverhalte sollten unverzüg-lich ermittelt und die Gebührensätze entsprechend ange-passt werden.

19.2.3 Gebühr für Grenzbeschlagnahmen

Die im Jahre 1999 insgesamt erhobenen Gebühren für An-träge auf Grenzbeschlagnahmen in Höhe von 33 950 DM


deckten lediglich 3,5 % des Verwaltungsaufwandes derZentralstelle gewerblicher Rechtsschutz der Oberfinanz-direktion Nürnberg (Zentralstelle). Die für die tatsäch-liche Durchführung der Grenzbeschlagnahmen entstan-denen Verwaltungskosten anderer Zollstellen, z. B. für2 200 Grenzbeschlagnahmen im Jahre 1999, blieben un-berücksichtigt.

Für die Bemessung der Gebühren sollte das Bundesminis-terium die allgemeinen Personalkostensätze je Stunde,den tatsächlich bei der Zentralstelle und allen anderenbeteiligten Zolldienststellen benötigten Zeitaufwand so-wie alle Sachkosten einschließlich der Sachgemeinkostenheranziehen. Außerdem sollten die Zollstellen durchRechtsverordnung ermächtigt werden, für die bei Grenz-beschlagnahmen entstandenen Verwaltungskosten geson-derte Gebühren zu erheben.

19.2.4 Gebührenfreiheit

Auf dem Betriebsgelände eines Großunternehmenswurden insgesamt neun Zollstellen allein im Inte-resse dieses Unternehmens errichtet. Gebühren sehen die Bestimmungen dafür nicht vor. AndereUnternehmen ohne Zollstellen müssen für Abfer- ti-gungen in ihrem Betrieb Gebühren entrichten. Für die Einrichtung einer Zollstelle muss aus Gründen derGleichbehandlung der Zollanmelder ein öffentliches Be-dürfnis bestehen. Ein derartiges öffentliches Bedürfnis istbei einem privaten Einzelunternehmer zu verneinen. DieZollstellen sollten daher aufgehoben, für Abfertigungenauf dem Betriebsgelände des Großunternehmens solltenkünftig Kosten erhoben werden.

19.2.5 Gebührenerlass

Das Bundesministerium hat mit Weisung vom 6. Novem-ber 1995 gebeten, bei der Auflösung von Zollstellen füreine Übergangszeit einen Gebührenerlass für Abfertigun-gen im Betrieb solcher Zollanmelder in Erwägung zuziehen, denen beim Aufsuchen anderer Zollstellen erheb-licher Aufwand entstehen würde. Damit sollte die Akzep-tanz der Organisationsveränderungen in den betroffenenWirtschaftskreisen gefördert werden.

Da die Erhebung der Gebühren in der Zollkostenverord-nung zwingend vorgesehen und aus Gründen der Gleich-behandlung geboten ist, sollte das Bundesministerium dieWeisung aufheben.

19.3

Das Bundesministerium hat zugesagt, die Monats- undStundengebühren den Anregungen des Bundesrechnungs-hofes entsprechend noch im Jahre 2001 zu erhöhen. Künf-tig würden die Gebührensätze der Zollkostenverordnungalle zwei Jahre angehoben.

Um transparente Kostengrundlagen für die Grundgebührzu schaffen, seien umfangreiche Daten zu erheben. Diesnehme einen größeren Zeitraum in Anspruch. Bis dahinsolle es bei der Grundgebühr in Höhe einer Stundenge-bühr bleiben.

Die Gebühren für Warenuntersuchungen seien bisher nuraufgrund der Personalkosten ermittelt worden. Die einerUntersuchung zurechenbaren Kosten der Untersuchungs-geräte seien erst nach Einführung der Kosten- und Leis-tungsrechnung bezifferbar. Daher werde das Bundesmi-nisterium bei der anstehenden Gebührenanhebung dieallgemeine Sachkostenpauschale für einen durchschnitt-lichen Büroarbeitsplatz neben dem für die jeweilige Untersuchung erforderlichen durchschnittlichen Zeitauf-wand und den allgemeinen Personalkostensätzen berück-sichtigen.

Das Bundesministerium hat befürwortet, bei den Ge-bühren für Grenzbeschlagnahmen künftig den tatsäch-lichen Personalaufwand und die allgemeinen Personalkos-tensätze zu berücksichtigen. Wie die Gebühren künftig zuerheben seien, werde in Kürze festgelegt. Dabei würdendie Vorschläge des Bundesrechnungshofes möglichstberücksichtigt.

Das Bundesministerium strebe an, dass das Großunter-nehmen statt der neun Zollstellen auf dem Betriebs-gelände wegen des für die Zollverwaltung geltendenGleichbehandlungsgebotes eine Abfertigung gegen Ge-bührenerhebung anerkenne. Die Einzelheiten würden inweiteren Verhandlungen geklärt.

Es sei ferner beabsichtigt, die Weisung aufzuheben, diebei Organisationsänderungen in der Zollverwaltung ei-nen vorübergehenden Erlass der Gebühren für Abferti-gungen außerhalb des Amtsplatzes aus Billigkeitsgrün-den vorsieht. Das Bundesministerium hat ausgeführt,dass mobile Abfertigungen weiterhin kostenpflichtigbleiben sollen.

19.4

Die vom Bundesministerium beabsichtigten Maßnahmensind geeignet, den Anliegen des Bundesrechnungshofesweitgehend zu entsprechen.

Zur Ermittlung der Gebührensätze für Grenzbeschlagnah-men hat das Bundesministerium nicht erschöpfend Stel-lung genommen. Es sollte auch insoweit den Anregungendes Bundesrechnungshofes folgen.

Der Bundesrechnungshof hält außerdem daran fest, dasses der Grundsatz der Gleichbehandlung gebietet, die aufdem Gelände eines Unternehmens eingerichteten Zoll-stellen aufzuheben und für die Abfertigungen dort, ebensowie für Abfertigungen auf dem Betriebsgelände andererUnternehmen, Gebühren zu erheben. Die Gebühren-pflicht hängt nicht davon ab, ob ein Unternehmen dieseanerkennt.


20 Ausfuhrerstattungen in Fällen höherer Gewalt(Anlage E zu Kapitel 10 04)

20.0

Das Hauptzollamt Hamburg-Jonas hat als Zahlstelle fürEU-Mittel Ausfuhrerstattungen für Agrarerzeugnisse auchdann gewährt, wenn Exporteure die zahlungsbegründen-den Unterlagen nicht fristgerecht vorgelegt hatten. Es hatin diesen Fällen trotz zweifelhafter Rechtslage wiederholtso genannte höhere Gewalt zugunsten von Antragstellernbejaht. In diesen Fällen kann die EU die gemeinschaftli-che Finanzierung ablehnen und sie letztlich dem nationa-len Haushalt anlasten. Das Bundesministerium sollte beiUnsicherheiten in der Beurteilung der Rechtslage künftigsolche Zweifelsfälle der Europäischen Kommission vorle-gen, wie es auch von dieser gefordert wird.

20.1

Im europäischen Marktordnungsrecht sollen Abschöpfun-gen oder Ausfuhrerstattungen bei Agrarerzeugnissen eineinheitliches Preisniveau garantieren und es nach außengegenüber den regelmäßig niedrigeren Weltmarktpreisenschützen. Die Erstattung gewährt in Deutschland dasHauptzollamt Hamburg-Jonas (Hauptzollamt) aus demHaushalt der EU. Das Verfahren ist im Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationenvom 20. September 1995 und der darauf beruhenden Aus-fuhrerstattungsverordnung vom 24. Mai 1996 geregelt.Danach hat der Antragsteller die Voraussetzungen für denErstattungsanspruch darzutun und zu beweisen. Mit An-nahme der Ausfuhranmeldung durch die Ausfuhrzollstelleliegen der Tag der Ausfuhr und der maßgebliche Erstat-tungssatz fest. Zugleich beginnt die 12-monatige Frist fürdie Vorlage der Erstattungsdokumente.

Innerhalb dieser Frist muss der Exporteur dem Hauptzoll-amt in der Regel nachweisen, dass die ausgeführten Wa-ren in einem Drittland vermarktet worden sind. Versäumtder Exporteur die Frist, so ist dies nach gemeinschafts-rechtlichen Bestimmungen nur in Fällen so genannterhöherer Gewalt unschädlich. Darunter sind ungewöhnli-che und unvorhersehbare Ereignisse zu verstehen, auf dieder Exporteur keinen Einfluss hatte und deren Folgentrotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten ver-mieden werden können. Die Europäische Kommission(Kommission) hatte im Jahre 1988 in einer Mitteilung un-ter Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung desEuropäischen Gerichtshofes (EuGH) die Mitgliedstaatendavon unterrichtet, dass höhere Gewalt nur in Ausnah-mefällen angenommen werden könne. Der Exporteurmüsse sich auf das Vorliegen höherer Gewalt berufen unddie notwendigen unbestreitbaren Beweise hierüberführen. Die Kommission führte dazu wörtlich aus: „Diesbedeutet in der Praxis, dass die mit der konkreten An-wendung der Klausel über die höhere Gewalt beauftrag-ten nationalen Verwaltungen sowohl bei der Würdigungder behaupteten Tatsachen als auch bei den zur Begrün-dung der betreffenden Anträge vorgelegten Beweisen

größte Vorsicht an den Tag zu legen haben. In Zweifels-fällen werden sie aufgefordert, sich mit den Dienststellender Kommission in Verbindung zu setzen.“

Die EU-Mitgliedstaaten dürfen Ausgaben aus Gemein-schaftsmitteln nur dann leisten, wenn sie den einschlägi-gen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften entsprechen.Dabei geht eine fehlerhafte Auslegung des Gemein-schaftsrechts zulasten des jeweils handelnden Mitglied-staates. Werden die Ausgaben nicht entsprechend diesenVorschriften gewährt, kann die EU die gemeinschaftlicheFinanzierung ablehnen und sie letztlich dem nationalenHaushalt anlasten.

20.2

Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes ent-schied das Hauptzollamt in den Jahren 1997 bis 1999 bei123 Erstattungsanträgen über das Vorliegen höherer Ge-walt. In 32 Fällen mit einem Erstattungsvolumen von ins-gesamt 849 000 DM bejahte es diesen Tatbestand.

In 19 Fällen hiervon nahm das Hauptzollamt ein so ge-nanntes „Behördenverschulden“ an: Der Exporteur hattein drei Fällen die 12-monatige Frist für die Vorlage dervollständigen Antragsunterlagen nicht eingehalten und dasHauptzollamt hatte die fehlenden Ankunftsnachweise oderAusgangsbestätigungen erst nach Ablauf der Nachweis-frist nachgefordert. In 16 Fällen nahm das Hauptzollamtwegen verzögerter Antragsbearbeitung und unterlassenerHinweise auf unvollständige Unterlagen von Amts wegendas Vorliegen höherer Gewalt an, ohne dass sich der Ex-porteur hierauf berufen hatte. Diese Vorgänge mit einemErstattungsvolumen von insgesamt 510 000 DM wurdender Kommission nicht als Zweifelsfälle unterbreitet.

Organisatorisch und funktionell von der nationalen Zahl-stelle getrennt prüft eine so genannte BescheinigendeStelle die Vollständigkeit, Genauigkeit und Richtigkeitder von der Zollstelle übermittelten Abrechnung gegen-über der Kommission. Diese hatte schon Anfang des Jah-res 1997 das Hauptzollamt darauf hingewiesen, dass keinFall höherer Gewalt vorliege, wenn der Exporteur die er-forderlichen Unterlagen erst nach Ablauf der vorgeschrie-benen Fristen vorlegt und nicht nachweist, dass er sich in-nerhalb des Zeitraums von 12 Monaten intensiv und mitNachdruck um Beibringung der Ausfuhrnachweise unddie Anerkennung seines Erstattungsanspruchs durch dasHauptzollamt bemüht hat.

Umstände dieser Art hatte keiner der Exporteure vorge-tragen. Das Hauptzollamt sah vielmehr von Amts wegenin der Tatsache, dass es sich nicht an der Aufklärung ent-scheidungsrelevanter Tatsachen beteiligt hatte, ein „Be-hördenverschulden“. Dies stellte sich nach Auffassungdes Hauptzollamtes für den Antragsteller als Fall „höhererGewalt“ dar.

20.3

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass derartige Fälle so genannten Behördenverschuldens


als Zweifelsfälle anzusehen und mit der Kommission ab-zustimmen gewesen wären, um jedes Risiko einer Anlas-tung für den Bundeshaushalt auszuschließen. Spätestensnach der Äußerung der Bescheinigenden Stelle hätte demHauptzollamt deutlich werden müssen, dass seine Ent-scheidungspraxis in Fragen der höheren Gewalt nicht un-umstritten ist.

20.4

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es habe im Jahre1999 anlässlich eines Einzelfalls verfügt, ihm Zweifels-fälle zu unterbreiten. Beim Vorliegen höherer Gewaltwürde es ggf. die Kommission beteiligen. Diesen Einzel-fall konnten weder das Bundesministerium noch dasHauptzollamt auffinden. Das Bundesministerium konntenicht nachweisen, dass tatsächlich Fälle „höherer Gewalt“der Kommission zur Abstimmung vorgelegt wurden.

20.5

Der Bundesrechnungshof erwartet von dem Bundesminis-terium, dass es künftig vor Entscheidungen über das Vor-liegen höherer Gewalt alle Zweifelsfragen mit denDienststellen der Kommission klärt. Dies betrifft auchalle sonstigen Fälle von Unsicherheiten bei der Rechtsan-wendung. Nur dann ist von vornherein ausgeschlossen,dass die Kommission Ausgaben wegen fehlerhafter Aus-legung des Gemeinschaftsrechts dem nationalen Haushaltanlastet. Der Bundesrechnungshof hat die Angelegenheitauch deshalb aufgegriffen, um das Bundesministeriumnochmals dazu anzuhalten, die Vorgaben des Gemein-schaftsrechts strikt und unter Beachtung der hierzu ergan-genen Entscheidungen des EuGH einzuhalten, um jedesRisiko für den nationalen Haushalt zu vermeiden.

21 Einsatz von Röntgenmobilen in derBundeszollverwaltung(Kapitel 08 04)

21.0

Das Bundesministerium hat 12 fahrbare Röntgenanlagenzur Rauschgiftbekämpfung beschafft, ohne zuvor den Be-darf ermittelt und Kriterien entwickelt zu haben, um dieEinsatzorte zu bestimmen. Fünf der beschafften Gerätewaren nahezu drei Jahre lang für die Rauschgifterken-nung unbrauchbar. Das Bundesministerium sollte einehinreichende Auslastung der Geräte sicherstellen.

21.1

Das Bundesministerium beschaffte in den Jahren 1991 bis1993 im Rahmen des Nationalen Rauschgiftbekämp-fungsplanes der Bundesregierung insbesondere für dieFlughafenzollstellen und Zollkommissariate insgesamt12 fahrbare Röntgenanlagen (Röntgenmobile) im Wertvon insgesamt rd. 5 Mio. DM. Sie sollten auch solchenDienststellen einen „ausreichenden Abschreckungs-

effekt“ ermöglichen, die nicht oder nicht in absehbarerZeit mit stationären Röntgengeräten ausgestattet werdenkonnten. Zu Beginn der Beschaffung waren nur 26 Zoll-stellen mit stationären Geräten ausgerüstet, im Jahre 2000hingegen 52.

21.2

Das Prüfungsamt des Bundes Frankfurt am Main (Prü-fungsamt) hat im Auftrag des Bundesrechnungshofes dieBeschaffung und den Einsatz der Geräte geprüft und Fol-gendes festgestellt:

21.2.1

Zwischen den Jahren 1990 und 1992 beschaffte das Bun-desministerium sieben Röntgenmobile des Herstellers A,ohne konkrete Ziele festzulegen, Bedarfsanalysen durch-zuführen und Einsatzkriterien festzulegen.

Während des Einsatzes der Röntgenmobile bemängeltendie Nutzer, dass der Durchleuchtungsschacht der Gerätezu niedrig sei. Außerdem läge das zulässige Gesamtge-wicht der Fahrzeuge „am Rand der Kapazitätsgrenze“; je-des Fahrzeug könne nur zwei Beamte mit einem kleinenWerkzeugsatz befördern. Für die Kontrolltätigkeit seienaber weitere Beamte, zusätzliches Gerät und ggf. einRauschgiftspürhund erforderlich, die mit einem weiterenFahrzeug transportiert werden müssten. Weiterhin ermög-lichten die Röntgenmobile keine Kontrollen großer Las-ten, weil das hierfür erforderliche schwere Hebegerätnicht befördert werden könne.

21.2.2

Im Jahre 1992 verglich das Bundesministerium die Rönt-gengeräte des Herstellers A mit denen weiterer Hersteller.Lediglich der Hersteller B bot Geräte an, die nach der Be-schreibung auf dem technisch gleichen Stand wie dieGeräte des Herstellers A zu sein schienen.

Das Bundesministerium leitete im Juli 1992 die Beschaf-fung von fünf Geräten des Modells B (Gesamtwert rd. 2 Mio. DM) ein, das über eine von der Zollverwaltungnicht erprobte Software zur Unterscheidung von organi-schen und anorganischen Stoffen verfügte. Die Gerätewurden im April 1993 geliefert.

Einige Dienststellen berichteten, dass es schwierig sei,mit den Geräten Rauschgift zu erkennen. Die Lieferver-träge wurden dennoch nicht rückabgewickelt. Stattdessenwurden die Gewährleistungsfristen für die Röntgenmo-bile bis in das Jahr 1995 verlängert. Noch im Jahre 1996traten Mängel auf, die teilweise zum Ausfall der Geräteführten.

21.2.3

Bei den Flughafenzollstellen und Zollkommissariaten be-standen sehr große Bandbreiten (80 bis 276 und 19 bis 252 Einsatztage im Jahr) beim Einsatz der Geräte. Sach-liche Gründe hierfür waren nicht erkennbar.


Die betroffenen Dienststellen zeichneten den Einsatz undden Erfolg der Röntgenmobile anfangs überhaupt nichtoder nur in jeweils unterschiedlicher Weise auf. Das Bun-desministerium bat die zuständigen Oberfinanzdirek-tionen, erstmalig für den Zeitraum vom 1. Januar 1995 bis31. Januar 1996, über die Ausfall- und Einsatzzeiten derGeräte zu berichten.

Nachdem das Prüfungsamt im März 1999 mit der Prüfungder Röntgenmobile begonnen hatte, teilte das Bundesmi-nisterium den Oberfinanzdirektionen mit, eine Auswer-tung ihrer Berichte habe ergeben, die Röntgenmobileseien nicht in jedem Fall effizient eingesetzt worden.Zukünftig seien die „Vorläufigen Grundsätze für den Ein-satz von Röntgenmobilen“ zu beachten, in denen das Bun-desministerium erstmals detaillierte Regelungen traf. Da-nach sollten die Röntgenmobile an mindestens 70 Tagenim Jahr im Rahmen festzulegender Einsatzpläne flächen-deckend auch in benachbarten Hauptzollamts-Bezirken,regelmäßig bei allen Grenzzollstellen und bei Bedarf auchbei Binnenzollstellen eingesetzt werden.

21.2.4

Von den 11 eingesetzten Röntgenmobilen brachten in denJahren 1998 und 1999 nur vier einen Erfolg beim Erken-nen und Sicherstellen von Rauschgift. Die Quote der ein-zelnen Röntgenmobile lag im Jahre 1999 zwischen kei-nem und 126 so genannter Aufgriffe, wobei der ganzüberwiegende Teil nicht Rauschgift-, sondern Zigaretten-funde betraf.

21.3

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das Bun-desministerium vor der Beschaffung der 12 Röntgenmo-bile keine konkreten Ziele festgelegt, keine Bedarfsana-lyse vorgenommen und keine Kriterien entwickelt hatte,um die Einsatzorte der Geräte zu bestimmen. So konnte esauch nicht sicher beurteilen, ob die Ausgaben in Höhe vonrund 5 Mio. DM notwendig waren.

Besonders bei der Beschaffung teurer Geräte ist sicherzu-stellen, dass sie in der Praxis ausreichend genutzt werden.Für einen effizienten und effektiven Einsatz der Röntgen-mobile hätte es von Anfang an entsprechender Vorgabenbedurft. Weiterhin wären ab ihrer Einführung geeigneteAufzeichnungen zu führen gewesen, um eine wirksameErfolgskontrolle durchführen und ggf. notwendige An-passungen (z. B. Verlegung der Standorte) vornehmen zukönnen.

Es hat sich dem Bundesrechnungshof nicht erschlossen,warum das Bundesministerium für die einzelnen Gerätelediglich 70 Mindesteinsatztage festsetzte. Im Hinblickauf die tatsächlichen Einsatztage bei einigen Dienststellensollten 100 Mindesteinsatztage vorgesehen werden, umeine angemessene Auslastung der Röntgenmobile zu ge-währleisten. Kann dies bei einem Gerät nicht erreichtwerden, sollte sein Standort verlagert werden. Um zu ei-ner zielentsprechenden Verwendung der Röntgenmobilezu kommen, sollte ein Standort eines Gerätes auch dann

verlegt werden, wenn mit ihm ein Jahr lang keine nen-nenswerten Rauschgiftaufgriffe gelangen.

Der Bundesrechnungshof hat weiter beanstandet, dass dasBundesministerium vor der Beschaffung der fünf weite-ren Röntgenmobile nicht untersucht hatte, ob und inwie-weit sich die bereits in der Zollverwaltung eingesetztenRöntgenmobile für die Rauschgiftbekämpfung als geeig-net erwiesen hatten.

21.4

Das Bundesministerium hat zugestanden, dass es nach derzweiten Lieferung von Röntgenmobilen zahlreiche, zumTeil vermeidbare Pannen gegeben habe. Aber auch wennderen Einsatz bisher teilweise wenig zufriedenstellendverlaufen sei, werde die Beschaffung nicht als Fehlinves-tition angesehen. Zwar sei das Einsatzkonzept zu spätfestgelegt worden. Ob aber eine vorab durchgeführteBedarfsanalyse mit genau vorgegebenen Kriterien mehroder weniger notwendige Röntgenmobile ausgewiesenhaben würde, bleibe offen. Das Bundesministerium hateine Erhöhung der Einsatztage je Gerät auf monatlichzehn zugesagt. Standortverlegungen bei zu wenigenRauschgiftaufgriffen seien jedoch angesichts langer Ein-arbeitungszeiten des Personals nur in begründeten Aus-nahmefällen sinnvoll. Es strebe aber an, die Röntgenmo-bile u. a. in die Arbeit der mobilen Kontrollgruppen zuintegrieren, sofern dies in vertretbarem Verhältnis zuFahrzeit und Entfernung stehe.

21.5

Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass das Bundesmi-nisterium mit jeweils 120 Tagen nunmehr eine hinrei-chende jährliche Einsatzdauer der Geräte anstrebt.

Das Bundesministerium bleibt aufgefordert, künftig voreiner Entscheidung über die Beschaffung derart teurerGeräte die angestrebten Ziele festzulegen, den Bedarf zuermitteln, Einsatzkonzepte zu erarbeiten sowie Kriterienfür die Einsatzorte zu entwickeln. Es hat spätestens mitder Einführung der Geräte verbindliche Regelungen fürdie Nutzer zu erlassen und während der Nutzung regel-mäßige Erfolgskontrollen zu veranlassen, um einem § 7Abs. 2 Satz 1 BHO entsprechenden effizienten und effek-tiven Einsatz der Geräte zu gewährleisten.

22 Umsatzsteuerliche Kontrolle durch Zoll-und Steuerbehörden von Einfuhren ausLändern außerhalb der EU, an die sicheine innergemeinschaftliche Lieferunganschließt (Kapitel 60 01 Titel 016 01-910)

1.0

Das Umsatzsteuergesetz lässt Einfuhren aus Ländernaußerhalb der EU in das Inland einfuhrumsatzsteuerfrei,wenn sich unmittelbar eine Lieferung in einen anderenMitgliedstaat der EU anschließt. Die Waren unterliegen


dann im Regelfall der innergemeinschaftlichen Erwerbs-besteuerung im Bestimmungsland. Um eine ausreichendeKontrolle der Steuerbefreiung im Inland zu sichern, isteine verbesserte Zusammenarbeit der Zoll- und Steuer-behörden erforderlich.

22.1

Die Umsatzsteuer ist in hohem Maß betrugsanfällig. Mitder Einführung des EU-Binnenmarktes und dem Wegfallder innergemeinschaftlichen Grenzkontrollen hat sichdiese Problematik verschärft. Schätzungen der jährlichenSteuerausfälle durch – auch international organisierte –Betrügereien bei der Umsatzsteuer bewegen sich bezogenauf Deutschland regelmäßig im zweistelligen Milliarden-bereich.

Risikoanfällig sind dabei auch die so genannten Durch-fuhren. Das Umsatzsteuergesetz lässt Einfuhren aus Län-dern außerhalb der EU in das Inland umsatzsteuerfrei,wenn der Schuldner der Einfuhrumsatzsteuer angibt, dieWaren unmittelbar in einen anderen Mitgliedstaat der EUweiter zu liefern. Die Waren unterliegen dann regelmäßigder innergemeinschaftlichen Erwerbsbesteuerung im Be-stimmungsmitgliedstaat. Der Schuldner hat die Voraus-setzungen für die Steuerfreiheit nachzuweisen. Er hatdazu neben seiner eigenen, in Deutschland ausgegebenenUmsatzsteuer-Identifikationsnummer auch die seines Ab-nehmers in dem anderen Mitgliedstaat in der Zollanmel-dung anzugeben. Diese Umsatzsteuer-Identifikations-nummer ist eine Art Umsatzsteuerausweis für denWarenverkehr in der EU, die von den nationalen Finanz-behörden auf Antrag erteilt wird. Die Umsatzsteuer-Iden-tifikationsnummer kann sowohl von den beteiligten Unternehmen als auch von der Steuer- und der Zollver-waltung unter Beteiligung des Bundesamtes für Finanzen(Bundesamt) in einem Bestätigungsverfahren überprüftwerden. Ein Unternehmer, der innergemeinschaftlicheLieferungen an einen Unternehmer oder eine juristischePerson in einem anderen EU-Mitgliedstaat ausführt, hatdiese Lieferungen für jeden Voranmeldungs- und Be-steuerungszeitraum in den Erklärungsvordrucken geson-dert zu erklären. Daneben hat er die Lieferungen in einerzusammenfassenden Meldung vierteljährlich unter Nen-nung der eigenen und der Umsatzsteuer-Identifikations-nummer seiner Abnehmer nebst dem Gesamtbetrag derumsatzsteuerlichen Bemessungsgrundlagen dem Bundes-amt zu melden. Die aus den zusammenfassenden Meldun-gen gewonnenen Informationen werden vom Bundesamtin einer Datenbank erfasst und an die Finanzbehörden desEU-Mitgliedstaates übermittelt, in dem der Abnehmer derWare seinen innergemeinschaftlichen Erwerb versteuernmuss (Mehrwertsteuer-Informations-Austausch-System).

In einem Merkblatt des Bundesministeriums aus demJahre 1995 ist die Zusammenarbeit der Zoll- und Steuer-behörden geregelt. Danach unterrichten die Fachsachge-biete der Finanzämter und Hauptzollämter einander überalle im Rahmen eines Besteuerungsverfahrens erlangtenErkenntnisse. Online-Abfragen der Zollämter beim Bun-desamt zur Bestätigung von Umsatzsteuer-Identifika-tionsnummern sind derzeit nicht möglich.

22.2

Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass nur bei einemvon mehreren geprüften Finanzämtern Kontrollmittei-lungen des Zolls über derartige Durchfuhren vorlagen.Dort hatte das benachbarte Hauptzollamt mit dem Fi-nanzamt ein internes Kontrollmitteilungsverfahren ver-einbart. Die Durchsicht dieser Kontrollmitteilungen ergabeine nicht unerhebliche Fehlerquote. Beispielsweise

• hatte der Schuldner der Einfuhrumsatzsteuer eine ihmvon einem anderen Mitgliedstaat erteilte Umsatz-steuer-Identifikationsnummer verwendet,

• war die Umsatzsteuer-Identifikationsnummer desSpediteurs statt des Schuldners angegeben,

• waren die Umsatzsteuer-Identifikationsnummern desSchuldners und/oder des Empfängers in dem anderenMitgliedstaat falsch.

Die übrigen geprüften Zollämter verzichteten auf eineWeitergabe der Informationen über den Schuldner derEinfuhrumsatzsteuer und den Empfänger der Waren imEU-Ausland. Sie behandelten die anfallenden Abferti-gungsbelege über innergemeinschaftliche Lieferungenwie die übrigen Abfertigungsbelege und legten sie in derSammlung der eingetragenen Zollbelege ab, ohne dieSteuerbehörden oder das Bundesamt darüber zu infor-mieren.

Stichprobenweise Überprüfungen bei einigen Zollämternergaben des Weiteren, dass diese die Umsatzsteuer-Iden-tifikationsnummern nur in Ausnahmefällen durch dasBundesamt bestätigen ließen. Da Online-Abfragen beimBundesamt nicht möglich sind, beschränkten sich solcheÜberprüfungen auf fernmündliche Erkundigungen wäh-rend der Bürozeiten des Bundesamtes. Einfuhren unterder Angabe, die Ware werde in einen anderen EU-Mit-gliedstaat weiter geliefert, blieben außerhalb der Ge-schäftszeiten des Bundesamtes ungeprüft. Jeder dieserFälle birgt die Gefahr eines unzulässigen steuerfreien Ver-kaufs der Ware im Inland.

22.3

Der Bundesrechnungshof hat es für erforderlich gehalten,dass die Zollbehörden ihre Daten an die Steuerverwaltungübermitteln, damit auch Einfuhren mit anschließenderinnergemeinschaftlicher Lieferung Eingang in das Mehr-wertsteuer-Informations-Austausch-System des Bundes-amtes finden. Nur auf diese Weise ist gewährleistet, dassdie Daten dem ausländischen Staat, in dem der Letzt-erwerber seinen Sitz hat, zur Verfügung stehen.

Der Bundesrechnungshof hat daher eine engere Zusam-menarbeit zwischen der Zollverwaltung und der Steu-erverwaltung vorgeschlagen. Die Versendung von Kontrollmitteilungen an das Bundesamt über inner-gemeinschaftliche Anschlusslieferungen sollte für alleHauptzollämter verbindlich vorgeschrieben werden. DenHauptzollämtern sollte es so obliegen, das für den Unter-nehmer zuständige Finanzamt festzustellen, der die inner-gemeinschaftliche Anschlusslieferung ausführt. Dort ließe


sich nachprüfen, ob die Ware wie behauptet innerhalb derEU weiter geliefert wurde. Zumindest sollten die Zolläm-ter verstärkt wegen der Richtigkeit der mitgeteilten Um-satzsteuer-Identifikationsnummer beim Bundesamt nach-fragen. Diese Anfrage sollte online möglich sein.

22.4

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es stimme der Auf-fassung zu, dass aufgrund der bestehenden Defizite in derZusammenarbeit zwischen Zoll- und Finanzämtern Warenunbelastet von Umsatzsteuer in den Wirtschaftskreislaufder EU gelangen könnten und vom Kontrollsystem nichterfasst würden. Mit Erlass vom 28. Juli 2000 habe es da-her die Zolldienststellen angewiesen, stichprobenweisedie Richtigkeit der in der Zollanmeldung angegebenen in-und ausländischen Umsatzsteuer-Identifikationsnummernbeim Bundesamt zu überprüfen. Es strebe darüber hinausan, ein entsprechendes Kontrollmitteilungsverfahrens zuschaffen. Dieses liege derzeit den obersten Finanzbehör-den der Länder zur Stellungnahme vor.

22.5

Das vom Bundesministerium geplante Kontrollmittei-lungsverfahren sollte einen direkten Zugriff auf die Datendes Bundesamtes ermöglichen. Angesichts der bestehen-den Möglichkeiten der Steuerhinterziehung bei der Um-satzsteuer und der dabei infrage stehenden Hinterzie-hungsbeträge sollte das Bundesministerium auf einealsbaldige Lösung drängen.

23 Sondertatbestände bei flexibilisiertenAusgaben(Kapitel 08 01, 08 03, 08 04, 08 05, 08 06, 08 08, 08 11, 08 12)

23.0

Finanziell bedeutsame Sondertatbestände wie der UmzugBonn/Berlin haben in den letzten Jahren zu höheren Aus-gabeermächtigungen in den Verwaltungskapiteln des Ein-zelplans 08 geführt als im Finanzplan vorgesehen. DasBundesministerium hält nur zum Teil Aufzeichnungen da-rüber vor, welche Sondertatbestände wann und in wel-chem Umfang die Ansätze bei den flexibilisierten Ausga-ben erhöht haben. Es kann daher nicht gewährleisten,dass die Kapitelplafonds wieder abgesenkt werden, wenndiese Sondertatbestände entgegen den Erwartungen ganzoder zum Teil entfallen. Der Bundesrechnungshof be-fürchtet, dass die Plafonds der Verwaltungskapitel ohnesachlichen Grund immer stärker ansteigen. In den Jahren1998 bis 2001 sind die flexibilisierten Ausgaben des Ein-zelplans 08 um insgesamt rd. 177 Mio. DM (4,5 %) auf 4,2 Mrd. DM angestiegen.

23.1

Auf der Grundlage des Haushaltsrechts-Fortentwicklungs-gesetzes in Verbindung mit den jährlichen Haushaltsgeset-

zen ist seit dem Jahre 1998 die Deckungsfähigkeit der fle-xibilisierten Ausgaben in den Verwaltungskapiteln 08 01,08 03 bis 08 06, 08 08, 08 11 und 08 12 erweitert und dieÜbertragbarkeit der Ausgabereste erleichtert worden.

Das Bundesministerium begrenzt in seinen jährlichenRundschreiben zur Aufstellung der Haushaltsvoranschlä-ge die Ausgaben je Verwaltungskapitel auf die Summeder in die Flexibilisierung einbezogenen Ansätze der je-weils geltenden Finanzpläne. Nach den Rundschreibenfür die Haushaltsjahre 2001 und 2002 können Sondertat-bestände (Aufgaben oder Maßnahmen) zu einer Er-höhung der Kapitelplafonds führen, jedoch nur dann,wenn sie erst nach Aufstellung des geltenden Finanzplansbekannt geworden sind und – im Vergleich zum Kapitel-plafonds – finanziell wesentliche Ausgaben betreffen, dienicht vollständig aus anderen Titeln oder aus Ausgabe-resten gedeckt werden können.

Die Kapitelplafonds sind nach diesen Rundschreiben ab-zusenken, wenn im geltenden Finanzplan berücksichtigteSondertatbestände entgegen den Erwartungen ganz oderzu einem erheblichen Teil entfallen oder erst in späterenHaushaltsjahren wirksam werden.

In den Haushaltsjahren 1998 bis 2001 hatte der Einzel-plan 08 Einsparungen (sog. Effizienzrendite) zu erbrin-gen, mit denen Effizienzgewinne einer flexibleren Mittel-bewirtschaftung teilweise abgeschöpft werden sollten.

23.2

Das Bundesministerium hat bei der Bildung der Plafondsder Verwaltungskapitel des Einzelplans 08 für die Regie-rungsentwürfe zum Bundeshaushaltsplan 1998 und 1999und die damaligen Finanzpläne Sondertatbestände ansatz-erhöhend berücksichtigt. Insbesondere haben der UmzugBonn/Berlin und Sondervorhaben im IT-Bereich zu Pla-fondserhöhungen geführt. Zu der Frage, welche Maßnah-men wann und in welchem Umfang ansatzerhöhendberücksichtigt wurden, konnte das Bundesministeriumnur unvollständige Unterlagen vorlegen. Das Bundesmi-nisterium führt keine hinreichenden Aufzeichnungen da-rüber, wie Sondertatbestände berücksichtigt und finan-ziell abgewickelt wurden.

23.3

Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministeriumempfohlen, für die Haushaltsberatungen nachvollziehbarfestzuhalten, welche Sondertatbestände in welchem Um-fang zu Erhöhungen der Kapitelplafonds im Einzel-plan 08 geführt haben. Er hat die Auffassung vertreten,dass das Bundesministerium nur auf diese Weise sicher-stellen könne, dass Sondertatbestände, die entgegen denPlanungen ganz oder zum Teil entfallen, ansatzminderndberücksichtigt werden.

23.4

Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass sichHöhe und Umfang der Sondertatbestände im Laufe des


Aufstellungsverfahrens des Haushalts 1998 und des Fi-nanzplans bis 2001 mehrfach geändert haben. Eine ge-naue Ermittlung der jeweiligen Beträge sei nachträglichnur mit erheblichem Aufwand möglich. Das Bundesmi-nisterium hat ausgeführt, dass es diesen Aufwand für nichtvertretbar halte.

Für den Haushalt 1999 seien die Verwaltungsbudgetsnicht neu berechnet worden. Bei den parlamentarischenBeratungen des Haushalts 1998 beschlossene Kürzungenund die Einsparungen seien fortzuschreiben gewesen, umdie globale Minderausgabe zu erwirtschaften. Als Son-dertatbestände seien im Einzelplan 08 ausschließlich um-zugsbedingte Kosten bewilligt worden. Diese habe dasBundesministerium im Finanzplan mit den jährlich erfor-derlichen Beträgen eingestellt. Auch habe es Maßnah-men, die entbehrlich geworden seien, durch Kürzungender bisherigen Ansätze berücksichtigt.

Dies verdeutliche, dass die Kapitelplafonds nicht einfachfortgeschrieben, sondern den veränderten Verhältnissenangepasst würden. Der Gesamtplafonds des Einzel-plans 08 sei von 1998 bis zum Jahre 2001 kontinuierlicherheblich abgesenkt worden. Der Finanzplan sehe einweiteres Absinken bis zum Jahre 2004 vor. Eine Gefahr,die Plafonds der Verwaltungskapitel könnten ohne sachli-chen Grund immer weiter ansteigen, bestehe somit nicht.

23.5

Der Bundesrechnungshof stellt fest, dass das Bundesmi-nisterium in seiner Stellungnahme die Praktikabilität sei-ner eigenen im Haushaltsaufstellungsschreiben getroffe-nen Vorgaben infrage stellt. Es ist nicht erkennbar, welcheUmstände sich in welchem Umfang auf die Höhe der Ka-pitelplafonds ausgewirkt haben.

Der Bundesrechnungshof hält es weiterhin für erforder-lich, dass das Bundesministerium Aufzeichnungen überdie im Einzelplan 08 und im Finanzplan bei den flexibi-lisierten Verwaltungsausgaben berücksichtigten Sonder-tatbestände führt. Das Bundesministerium kann nichtgewährleisten, dass die Behandlung von Sondertatbestän-den korrekt gehandhabt wird. Damit verstößt es gegen dieHaushaltsgrundsätze der Notwendigkeit und Fälligkeitder Ausgaben. Der Bundesrechnungshof sieht die Gefahr,dass die Plafonds der Verwaltungskapitel ohne sachlichenGrund immer stärker ansteigen.

Entgegen der Auffassung des Bundesministeriums kanndiese Gefahr nicht anhand der Gesamtausgaben des Ein-zelplans widerlegt werden. In den Gesamtausgaben sindauch die nicht flexibilisierten Ausgaben enthalten, überdie im Einzelnen im Haushaltsaufstellungsverfahren ver-handelt wird. Maßgebend ist jedoch ausschließlich dieEntwicklung der flexibilisierten Ausgaben. Die Summeder veranschlagten flexibilisierten Ausgaben des Einzel-plans 08 ist von 1998 bis 2001 um rd. 177 Mio. DM aufrd. 4,2 Mrd. DM im Jahre 2001 angestiegen. Ob der An-stieg um insgesamt 4,5 % in drei Jahren auf sachlichenGründen beruht, lässt sich nicht mehr nachweisen. DerBundesrechnungshof empfiehlt, Aufzeichnungen über die

Sondertatbestände in einfacher Form zu führen, um dieInformationsrechte des Parlaments im Haushaltsaufstel-lungsverfahren zu wahren.

24 Steueraussetzung bei Mineralölen(Kapitel 60 01 Titel 031 02 und 031 03)

Mineralöle sind grundsätzlich verbrauchsteuerpflichtig.Das Herstellen, Lagern und Befördern unterliegt jedochregelmäßig einem so genannten Steueraussetzungsver-fahren. Abgabeansprüche des Bundes entstehen deshalbin aller Regel erst dann, wenn Mineralöle in den freienWirtschaftskreislauf gelangen. Die hinausgeschobene Be-steuerung birgt ein nicht unerhebliches Ausfallrisiko. Umdiese Gefahr zu verringern, hat der Gesetzgeber das Ver-fahren von gewissen Voraussetzungen abhängig gemacht.Die Zollverwaltung stellt nicht hinreichend sicher, dassdie Vorgaben eingehalten werden.

24.1

Das Aufkommen aus der Besteuerung von Mineralölenwird im Jahre 2001 rd. 80 Mrd. DM betragen.

Mineralöle sind nach dem Mineralölsteuergesetz grund-sätzlich verbrauchsteuerpflichtig. Ihr Herstellen, Lagernund Befördern unterliegt jedoch regelmäßig einem so ge-nannten Steueraussetzungsverfahren. Abgabeansprüchedes Bundes entstehen in der Regel erst dann, wenn die Mi-neralöle in den freien Wirtschaftskreislauf gelangen. Indas Verfahren eingebunden sind auch die so genannten be-rechtigten Empfänger; diesen wurde die Zulassung erteilt,Mineralöle unter Steueraussetzung zu gewerblichen Zwe-cken zu beziehen.

Zahlreiche, größtenteils durch die EU vorgegebene Maß-nahmen und Bestimmungen im Mineralölsteuerrecht die-nen dazu sicherzustellen, dass die Abgabepflichtigen diehinausgeschobene Steuer tatsächlich bezahlen. BesondereVorkehrungen sind u. a. wegen der langen Zahlungsfristenerforderlich, die in manchen Bereichen durchschnittlichfast zwei Monate betragen.

24.2

Wer Mineralöle herstellen, unter Steueraussetzung lagern,steuerbegünstigt verwenden oder verteilen will, bedarfder Erlaubnis. Desgleichen benötigt der berechtigte Emp-fänger, der Mineralöle unter Steueraussetzung beziehenwill, eine Zulassung. Erforderlich ist dazu jeweils einAntrag, der bestimmte Angaben über die wirtschaftlichen,steuerlichen und handelsrechtlichen Verhältnisse ent-halten muss. Insbesondere sind auch die betrieblichenVorgänge (u. a. Herstellungsverfahren, Rohstoffe, Er-zeugnisse, betreffende Mineralöle, Mengenermittlung)darzulegen. Die Erlaubnis oder Zulassung ist unter Wi-derrufsvorbehalt nur solchen Antragstellern zu erteilen,

• die ordnungsgemäß kaufmännische Bücher führen,

• die rechtzeitig Jahresabschlüsse aufstellen und


• gegen deren steuerliche Zuverlässigkeit keine Beden-ken bestehen.

Vor seiner Entscheidung hat das zuständige Hauptzollamt,u. a. das Zollkriminalamt in Köln, das für die Veranlagungdes Antragstellers zuständige Finanzamt und ggf. das fürseinen Geschäftssitz zuständige Hauptzollamt zu hören.

Die Inhaber von Erlaubnissen und Zulassungen habenverschiedene steuerliche Mitwirkungspflichten zu erfül-len. Unter anderem sind der Bestand an Mineralölen undseine Verwendung technisch einwandfrei, lückenlos undübersichtlich nachzuweisen, dem zuständigen Hauptzoll-amt mitzuteilen sowie Änderungen der wirtschaftlichenund betrieblichen Verhältnisse anzuzeigen.

Erlaubnisse und Zulassungen dürfen in bestimmten Fällennur gegen Sicherheitsleistung erteilt werden. Dies soll dasallgemein als hoch eingeschätzte Risiko einschränken,dass entstandene Steuern nicht entrichtet werden. Aus demgleichen Grund sollen bei Mineralölherstellungsbetriebenregelmäßig Betriebsprüfungen durchge-führt werden.

24.3

Der Bundesrechnungshof führte Erhebungen bei siebenHauptzollämtern mit Zuständigkeit für 55 Herstellerbe-triebe, 151 Lagerbetriebe und 48 berechtigte Empfängermit erheblichen Mineralölsteuerabführungen durch. Erstellte fest, dass die Hauptzollämter nicht sorgfältig genugprüften, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für Erlaub-nisse und Zulassungen erfüllt waren. Der Kontrolle desSteueraufkommens widmeten sie nicht die notwendigeAufmerksamkeit. Insbesondere stellte der Bundesrech-nungshof fest, dass wiederholt

• den Anträgen nur unvollständige Unterlagen beige-fügt waren,

• keine Anfragen und Stellungnahmen zur steuerlichenZuverlässigkeit der Antragsteller vorlagen,

• kein Widerrufsvorbehalt ausgesprochen wurde,

• bei Herstellungsbetrieben und Mineralöllagern von vorn-herein auf eine Sicherheitsleistung verzichtet wurde,

• trotz eines von der Verwaltung selbst vergebenen Ri-sikofaktors „branchenbezogenes hohes Risiko mitjährlichen Prüfungen“ keine Außenprüfungen durch-

geführt wurden und in einem Fall seit der Erlaubnis-erteilung im Jahre 1993 überhaupt keine Außenprü-fung stattgefunden hatte.

24.4

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass bei der Besteuerung von Mineralölen die Fachauf-sicht verbessert werden muss. Das Bundesministeriumhat einen ordnungsgemäßen Gesetzesvollzug sicherzu-stellen. Die Erhebung der Mineralölsteuer bedarf ange-sichts der Höhe des Aufkommens und der Risiken fürmögliche Steuerausfälle intensiver Überwachung durchdie Hauptzollämter. Hierbei sind die gesetzlichen und ver-waltungsinternen Vorgaben sorgfältig zu beachten.

24.5

Das Bundesministerium hat grundsätzlich anerkannt, dassdie Fachaufsicht verbessert werden müsse. Es hat jedochdarauf hingewiesen, dass sich durch die umfangreichenGesetzesänderungen im Rahmen der so genannten Öko-Steuerreform vielfältige Probleme im nachgeordnetenBereich, so auch in der Zollverwaltung entwickelt hätten.Der daraus folgende hohe Personaleinsatz habe die Auf-sicht vor Ort in den Hintergrund treten lassen. DasBundesministerium hat dargelegt, dass es die Oberfinanz-direktionen zwischenzeitlich angewiesen habe, die Auf-sicht im erforderlichen Maße auszuüben. Dies gewähr-leiste, dass die Hauptzollämter ihre Aufgaben künftigordnungsgemäß erfüllen würden. Es habe die Ober-finanzdirektionen aufgefordert, über die ergriffenen Maß-nahmen zu berichten.

24.6

Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass das Bundesmi-nisterium vorhandene Schwachstellen im Gesetzesvollzugbeheben will und zu diesem Zweck erste Maßnahmen er-griffen hat. Nur durch eine sorgfältige und konsequenteAnwendung geltender Vorschriften lassen sich möglicheerhebliche Steuerausfälle hinreichend sicher ausschließen.

Der Bundesrechnungshof wird die praktische Handha-bung des Steueraussetzungsverfahrens bei Mineralölenweiterhin kritisch beobachten.

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie(Einzelplan 09)

25 Privatisierung des Bundesamtes für Zu-lassungen in der Telekommunikation

Die mit der Privatisierung des Bundesamtes für Zulassun-gen in der Telekommunikation verfolgten Ziele wurden

nicht annähernd erreicht. Statt der vorgesehenen 110 Be-diensteten wurden nur 43 auf den Erwerber übergeleitet;der Verkaufspreis von 5 Mio. DM lag erheblich unter demangestrebten Erlös von 20 Mio. DM. Das Privatisierungs-verfahren wies erhebliche Mängel auf.

25.1

Das Bundesamt für Zulassungen in der Telekommunikation(Bundesamt) gehörte mit etwa 180 Beschäftigten als Bun-desoberbehörde zum nachgeordneten Bereich des Bundes-ministeriums für Post und Telekommunikation. Seit 1998liegt die Verantwortung beim Bundesministerium. Das Bun-desamt hatte im Wesentlichen die Aufgabe, Telekommuni-kationsgeräte und -einrichtungen zu prüfen und zuzulassen.

Im Jahre 1996 griff das Bundesministerium für Post undTelekommunikation eine Empfehlung des Bundesrech-nungshofes auf, das Bundesamt zu privatisieren. Es be-absichtigte, das Bundesamt in der Rechtsform einerGmbH auszugliedern, um anschließend die Mehrheit derAnteile zu veräußern. Dabei sollten mindestens 110 Be-amte des Bundesamtes von der GmbH weiterbeschäftigtwerden. Ein Gutachten bezifferte den Ertragswert desUnternehmens auf bis zu 20 Mio. DM.

Nachdem die Beschäftigten des Bundesamtes auf freiwil-liger Grundlage nicht bereit waren, sich zu einem privati-sierten Nachfolgeunternehmen beurlauben zu lassen,brach das Bundesministerium für Post und Telekommuni-kation seine Privatisierungsbemühungen zunächst ab undordnete die Zusammenlegung des Bundesamtes mit demBundesamt für Post und Telekommunikation an.

Im April 1997 entschied das Bundesministerium für Postund Telekommunikation, seine Privatisierungsbestrebun-gen wieder aufzunehmen. Dies hatte ihm eine Tochterge-sellschaft (Gesellschaft) der Deutschen Telekom AG drin-gend nahegelegt und dazu – ohne entsprechend beauftragtworden zu sein – Vorschläge für ein Privatisierungs-verfahren unterbreitet. Sie sahen vor, dass sich die Ge-sellschaft selbst sowie ein weiterer (Mehrheits-) Gesell-schafter an einer GmbH zur Übernahme des Betriebs desBundesamtes beteiligen sollten, um die Geschäfte mit 40 Mitarbeitern weiterzuführen. Die beamteten Mitarbei-ter sollten in einem ersten Schritt zur Deutschen TelekomAG versetzt werden, um den Status von Beamten derPostnachfolgeunternehmen zu erlangen. Von dort wareine Beurlaubung zur Gesellschaft vorgesehen, die siewiederum beim privatisierten Bundesamt beschäftigensollte.

Zur Umsetzung des Privatisierungskonzepts richtete dasBundesministerium für Post und Telekommunikation eineArbeitsgruppe aus Vertretern seines Hauses, der beteilig-ten Behörden sowie der Gesellschaft ein. Der Empfehlungdes Bundesministeriums der Finanzen, unabhängige ex-terne Sachverständige hinzuzuziehen, folgte es nicht. In-nerhalb der Arbeitsgruppe übernahm die Gesellschaft dieMarktsondierung, führte die Gespräche mit Interessentenund legte der Arbeitsgruppe und dem Bundesministeriumihre Ergebnisse vor. Das Bundesministerium für Post undTelekommunikation sah von eigenen Markterkundungenab und stützte sich im weiteren Verfahren auf die Voraus-wahl der Gesellschaft.

Nach Einschätzung der Gesellschaft kamen drei Firmenals (Mehrheits-) Erwerber in Betracht. Diesen teilte sie dieVerkaufsbedingungen des Bundes als Grundlage für dieAbgabe eines Kaufangebotes mit. Das Bundesministe-

rium wollte durch seine Verkaufsbedingungen vor allemdie Übernahme von 40 bis 50 Beamten des Bundesamtesund deren Weiterbeschäftigung am Standort Saarbrückensicherstellen. Parallel dazu und ohne das Bundesministe-rium für Post und Telekommunikation zu informieren,verhandelte die Gesellschaft mit den Interessenten überweitergehende Forderungen. Damit verfolgte die Gesell-schaft das Ziel, eigene wirtschaftliche Risiken aus derÜbernahme des Bundesamtes einzugrenzen und sich eineMindestverzinsung des eingesetzten Kapitals von demMiterwerber absichern zu lassen.

Die Kaufinteressenten erklärten sich in einem Anhö-rungsverfahren mit den Verkaufsbedingungen des Bun-des grundsätzlich einverstanden und unterbreiteten derArbeitsgruppe Unternehmenskonzepte für die Über-nahme des Bundesamtes. Interessent B nannte eine Preis-obergrenze, die beiden übrigen machten konkrete Kauf-preisangebote von weiteren Verhandlungen und voneinem seitens des Verkäufers in Aussicht gestellten Wert-gutachten abhängig. Die Arbeitsgruppe bewertete die vor-gelegten Konzepte und sprach sich für den Kaufinteres-senten A aus, weil er den Erwartungen des Bundes ambesten entsprach. Kaufinteressent A war nach den Fest-stellungen des Bundesrechnungshofes grundsätzlich be-reit, aus strategischen Gründen einen Preis in Höhe vonca. 10 Mio. DM für eine 74-prozentige Beteiligung zuzahlen. Bereits bevor die Arbeitsgruppe zu diesem Ergeb-nis gelangt war, hatte die Geschäftsführung der Gesell-schaft – unter Berufung auf die angebliche Bewertungdurch die Arbeitsgruppe – an das Bundesministerium fürPost und Telekommunikation berichtet, Kaufinteressent Bsei als bester Kandidat ausgewählt worden. Im Gegensatzzu A war B bereit, die Nebenforderungen der Gesellschaftzur Absicherung der Einlage zu erfüllen. In Wahrheit hattedie Arbeitsgruppe den Kandidaten B als ungeeignetstenPartner für die Übernahme des Bundesamtes eingestuft,weil sich aus den Gesprächen mit ihm der Eindruck er-geben hatte, dass er „die Standort- und Personalsicherungnicht so ernst nimmt“.

Ungeachtet der Empfehlung der Arbeitsgruppe für den In-teressenten A konzentrierte das Bundesministerium fürPost und Telekommunikation seine weiteren Privatisie-rungsschritte allein auf den Bewerber B, von dem es imFolgenden in den Unterlagen heißt, er sei der einzigeKaufinteressent gewesen. Es verzichtete darauf, sich eineigenes Bild von der Bewertung der Interessenten und dendiesbezüglichen Erkenntnissen der Arbeitsgruppe zu ver-schaffen.

Für die Verhandlungen über den Kaufpreis ließ das Bun-desministerium für Post und Telekommunikation ein ak-tualisiertes Wertgutachten erstellen, das den Substanzwertdes Bundesamtes bei Übernahme von 45 Mitarbeitern mit9 Mio. DM bezifferte. Das Bundesministerium der Finan-zen wies das Bundesministerium für Post und Telekom-munikation darauf hin, dass dieser Wert die Untergrenzedes zu erzielenden Verkaufserlöses darstelle. Das Bundes-ministerium für Post und Telekommunikation führte diesich anschließenden Kaufpreisverhandlungen allein mitder Gesellschaft und einigte sich mit dieser Ende 1997 auf



einen Verkaufspreis von 5 Mio. DM bei Übernahme von40 Beschäftigten des Bundesamtes. Später kamen dreiweitere Bedienstete hinzu. Das Bundesministerium der Finanzen hatte einem Verkauf unter 9 Mio. DM noch we-nige Tage vor Vertragsschluss schriftlich widersprochen.

Das Privatisierungsverfahren war insgesamt nur lücken-haft dokumentiert. Originalakten fehlten. Der Bundes-rechnungshof musste deshalb bei seiner Prüfung aufHandakten der Beteiligten zurückgreifen.

25.2

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass von denvorgesehenen 110 Bediensteten des Bundesamtes nachder Privatisierung nur 40 (später weitere drei) weiter be-schäftigt und statt eines für erzielbar erachteten Verkaufs-preises von rd. 20 Mio. DM lediglich 5 Mio. DM erlöstwurden. Er hat die Ursache für die Verfehlung der Priva-tisierungsziele in der sachlich nicht gerechtfertigten Ver-zögerung des Verfahrens sowie in erheblichen Verstößengegen Privatisierungsgrundsätze gesehen.

Der Bundesrechnungshof hat kritisiert, dass das Bundes-ministerium für Post und Telekommunikation vor Beginnder Privatisierung kein an seinen Zielen ausgerichtetes ei-genes Konzept entwickelt und darin die wesentlichen Ver-fahrensschritte festgelegt hat. Auf diese Weise hat es sichin die Abhängigkeit eines Kaufinteressenten begeben.Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes hat dasBundesministerium für Post und Telekommunikationnicht ausreichend berücksichtigt, dass der vorgesehene(Mit-) Erwerber – als Vermarkter und zugleich Kaufin-teressent – in einem Interessenkonflikt stand, der sichnachteilig für den Bund ausgewirkt haben kann.

Der Bundesrechnungshof hat weiter beanstandet, dass dasBundesministerium für Post und Telekommunikation derGesellschaft die Markterkundung und die direkten Kon-takte zu Kaufinteressenten, deren Auswahl sowie diePreisverhandlungen überlassen hat. So konnte die Gesell-schaft den ihr eingeräumten dominierenden Einfluss aufdie Auswahl des weiteren Gesellschafters zu ihrem Vor-teil nutzen.

Der Bundesrechnungshof hat darüber hinaus in der feh-lenden Zustimmung des Bundesministeriums der Finan-zen zur Veräußerung der Vermögenswerte des Bundesam-tes unterhalb des ermittelten Wertes einen Verstoß gegenhaushaltsrechtliche Bestimmungen (§ 63 Abs. 3 und 4BHO) gesehen. Das Fehlen von Originalakten zum Ver-kauf hat er als Verletzung von Rechnungslegungsvor-schriften (§ 34 BHO, Nr. 3.4 der Anlage 1 Vorl. VV-BHOzu § 34) gewertet.

25.3

Das Bundesministerium hat betont, es teile die Auffas-sung des Bundesrechnungshofes, dass Vorfestlegungenzugunsten bestimmter Kaufinteressenten vermieden wer-den sollten, um den Ergebnissen von Marktuntersuchun-gen und Ausschreibungen nicht vorzugreifen und die ei-

genen Handlungsalternativen nicht einzuschränken. Eshat aber geltend gemacht, dass „die besonderen Umständeund die zeitliche Zwangslage“, in der sich das Bundesmi-nisterium für Post und Telekommunikation Ende 1997 be-funden habe, zu dem im Sachverhalt geschilderten Ver-äußerungsverfahren geführt hätten.

Es hat weiter ausgeführt, auch andere Möglichkeiten derPrivatisierung seien geprüft worden. Ergebnis sei aber ge-wesen, dass die Privatisierung des Bundesamtes nur unterBeteiligung der Gesellschaft hätte erfolgen können, weildie betroffenen Beamten nur im Rahmen der rechtlichenGestaltung des Postpersonalrechtsgesetzes bereit gewe-sen seien, sich zur Deutschen Telekom AG versetzen undnach der Privatisierung über die Beurlaubung zurGesellschaft weiterbeschäftigen zu lassen. Die Möglich-keit, die Beamten im Rahmen von Dienstleistungsüber-lassungsverträgen zu beschäftigen, sei zwar geprüft, we-gen des beim öffentlichen Dienstherrn verbleibendenWeisungsrechts und den daraus sich ergebenden betrieb-lichen Einschränkungen aber verworfen worden. Aus die-ser Zwangslage heraus sei das Bundesministerium fürPost und Telekommunikation auch nicht dem Votum sei-ner eigenen Arbeitsgruppe für den Kaufinteressenten Agefolgt. Hätte es den abweichenden Vorschlag der Ge-schäftsführung der Gesellschaft nicht akzeptiert, wäre diePrivatisierung nicht möglich gewesen.

Im Übrigen sei nach einer vom Bundesministerium fürPost und Telekommunikation aufgestellten Wirtschaft-lichkeitsrechnung die Veräußerung des Bundesamtes zueinem Kaufpreis von 5 Mio. DM wirtschaftlich gewesenund damit kein Schaden entstanden. Die vom Bundesmi-nisterium für Post und Telekommunikation ursprünglichin Aussicht genommenen Ziele der Privatisierung seiendurch die zwischenzeitlich veränderte Rechtslage, wie siein der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktesund im Wegfall personalintensiver Aufgaben des Bundes-amtes zum Ausdruck komme, im Jahre 1997 nicht mehrrealistisch gewesen.

Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass zahlreicheVerfahrensabläufe zur Privatisierung aufgrund der man-gelhaften Dokumentation nicht mehr nachvollziehbarseien. Auch habe es das Bundesministerium versäumt, dieerforderliche Ausnahmegenehmigung des Bundesminis-teriums der Finanzen für den Verkauf unterhalb des vollenWertes einzuholen.

25.4

Der Bundesrechnungshof hält den Standpunkt des Bun-desministeriums, die Privatisierung des Bundesamtes seinur im Wege der Versetzung der betroffenen Beamten zurDeutschen Telekom AG und ihrer Beurlaubung zu der Ge-sellschaft im Rahmen der Regelungen des Postpersonal-rechtsgesetzes möglich gewesen, nicht für überzeugend.Das Bundesministerium gelangt selbst zu dem Ergebnis,dass eine Weiterbeschäftigung der Beamten bei einer Erwerbergesellschaft auch im Wege von Dienstleistungs-überlassungsverträgen denkbar gewesen wäre. Sol-che Dienstleistungsüberlassungsverträge liegen z. B. der


Weiterbeschäftigung von Beamten bei der Bundesdrucke-rei GmbH zugrunde. Die Konzentration des Privatisie-rungsverfahrens auf eine einzige Gesellschaft und auf denvon dieser ausgewählten (Mehrheits-) Erwerber war des-halb aus Sicht des Bundesrechnungshofes weder zwin-gend erforderlich noch sachgerecht.

Der fehlende Wettbewerb kann beim Bund zu einemSchaden in Höhe der Differenz zu einem möglichen höhe-ren Verkaufserlös im Rahmen eines offenen Ausschrei-bungsverfahrens geführt haben. Dem steht nicht ent-gegen, dass ein Verkauf zum Preis von 5 Mio. DM bei 43 übernommenen Beamten für sich betrachtet bereitswirtschaftlich gewesen sein kann. Auch kann dahin ge-stellt bleiben, ob die ursprünglich formulierten Ziele derPrivatisierung im Jahre 1997 nicht mehr realistisch waren.Die Erlöserwartungen, die sich im Jahre 1996 auf einenErtragswert von 20 Mio. DM gründeten, hätten bei zügi-ger Durchführung des Privatisierungsverfahrens unterden damals herrschenden günstigen Rahmenbedingungenmöglicherweise realisiert werden können.

25.5

Die festgestellten Mängel im Privatisierungsverfahrenkönnen zu erheblichen Nachteilen für den Bund geführthaben. Insbesondere die unzutreffende Berichterstattungder Geschäftsführung der Gesellschaft über die Bewerber-auswahl der Arbeitsgruppe und die daraufhin ergangeneEntscheidung des Bundesministeriums für Post und Tele-kommunikation zu Gunsten des Bewerbers B kann fürden Bund einen Vermögensschaden zur Folge gehabt ha-ben. Der von der Arbeitsgruppe nach der Interessenlagedes Bundes vorgeschlagene Bewerber A war nach denFeststellungen des Bundesrechnungshofes grundsätzlichbereit, aus strategischen Gründen einen deutlich höherenPreis als 5 Mio. DM zu zahlen. Der Bundesrechnungshofempfiehlt deshalb zu prüfen, ob Schadenersatzansprüchegeltend gemacht werden können.

Die Ressorts sollten im Hinblick auf zukünftige Privati-sierungsvorhaben über die Mängel des Verfahrens unter-richtet werden. Der Bundesrechnungshof empfiehlt demBundesministerium der Finanzen, die Ressorts insbeson-dere darauf hinzuweisen, dass

• jeder Privatisierung ein von Kaufinteressenten unab-hängiges Konzept zugrunde zu legen ist, in dem Zieleund Verfahrensschritte festgelegt sind;

• in einem Interessenbekundungsverfahren zu klärenist, inwieweit am Markt Kaufinteresse besteht, umMarkttransparenz herzustellen;

• die Käuferauswahl – ggf. mit Unterstützung durch un-abhängige Berater – dem zuständigen Ressort vorbe-halten ist;

• haushaltsrechtliche Vorschriften – insbesondere § 63Abs. 3 und 4 BHO – einzuhalten sind;

• der Privatisierungsvorgang vollständig zu dokumentie-ren und mit einem Erfahrungsbericht abzuschließen ist.

26 Förderung der „Industriellen Gemein-schaftsforschung und -entwicklung“(Kapitel 09 02 Titel 685 52)

26.0

Das Bundesministerium fördert die industrielle Gemein-schaftsforschung und -entwicklung jährlich mit Zuwen-dungen in einer Größenordnung von 180 Mio. DM. Beiseinen Förderentscheidungen hat es das Wirtschaftlich-keitsgebot und einzelne Vorgaben des Haushaltsgesetz-gebers nicht hinreichend beachtet. Das Förderverfahrenenthält zudem deutliche Elemente einer institutionellenFörderung. Der Bundesrechnungshof hat angeregt, dieFörderkonzeption zu überprüfen und dabei insbesonderesicherzustellen, dass die Wirtschaft sich mit dem im Haus-haltsplan vorgesehenen Finanzierungsbeitrag an den ge-förderten Forschungsvorhaben beteiligt und die Ziel-gruppe der Fördermaßnahmen klar bestimmt wird.

26.1

Das Bundesministerium fördert Projekte der industriellenGemeinschaftsforschung und -entwicklung mit Zuwen-dungen aus dem Bundeshaushalt. Im Jahre 2000 warendafür 175 Mio. DM veranschlagt, im Jahre 2001 sind dies 180 Mio. DM. Mit den Fördermaßnahmen sollen ins-besondere kleine und mittlere Unternehmen Zugang zupraxisnahen Forschungsergebnissen erhalten, um neueProdukte und Verfahren entwickeln und damit ihre Leis-tungs- und Wettbewerbsfähigkeit verbessern zu können.Die mit den Projekten erzielten Forschungsergebnissewerden veröffentlicht und stehen damit allen interessier-ten Unternehmen zur Verfügung.

Seit dem Jahre 1998 ist im Haushaltsplan festgelegt, dassbei den „Gesamtaufwendungen für die geförderten For-schungsvorhaben insgesamt eine 25 v. H.-Eigenbeteili-gung der Wirtschaft anzustreben“ ist. Mit dieser Erläute-rung hat der Haushaltsgesetzgeber klargestellt, dass dieEigenbeteiligung der Wirtschaft „nicht für jedes einzelneUnternehmen und für jedes einzelne Forschungsprojektgilt, sondern von allen Unternehmen, die Fördermittelerhalten, insgesamt zu erbringen“ ist (Kurzprotokoll der 80. Sitzung des Haushaltsausschusses am 1. Oktober1997, S. 80 f.). Eine Vollfinanzierung des Forschungspro-jektes kann danach nur im Ausnahmefall zulässig sein.Die Festschreibung einer finanziellen Beteiligung der ge-förderten Unternehmen an den Forschungsmaßnahmengeht nicht zuletzt auf Prüfungserkenntnisse des Bundes-rechnungshofes aus dem Jahre 1996 zurück, nach deneneigenmittelfinanzierte Vorhaben der Industrie deutlich ef-fizienter durchgeführt wurden als staatlich finanzierteMaßnahmen der Gemeinschaftsforschung.

Das Bundesministerium hat der Arbeitsgemeinschaft in-dustrieller Forschungsvereinigungen „Otto von Guericke“e. V. (AiF) die mit der Abwicklung des Förderprogrammsverbundenen Aufgaben übertragen, soweit sie nicht ho-heitlich sind. Die AiF ist eine privatwirtschaftlich getra-gene Dachorganisation von 106 branchenorientierten For-


schungsvereinigungen, in denen rd. 50 000 Unternehmenorganisiert sind. Für ihre Tätigkeit als Projektträgerin er-hält die AiF vom Bundesministerium kein gesondertesEntgelt; sie finanziert sich allein über Mitgliedsbeiträge.

In dem Förderverfahren entwickeln die Forschungsvereini-gungen Projektideen der industriellen Gemeinschaftsfor-schung und beantragen bei der AiF deren Begutachtungdurch Gutachtergruppen, die mit Wissenschaftlern und inder Forschung erfahrenen Industrievertretern besetzt sind.Halten diese das jeweilige Projekt für förderwürdig, prüftdie AiF, ob die jeder einzelnen Forschungsvereinigung jähr-lich zugestandene Förderhöchstgrenze (Limit) eine Förde-rung zulässt. Ist dies der Fall, gestattet sie der Forschungs-vereinigung, einen Antrag auf Bewilligung der Fördermittelbeim Bundesministerium zu stellen. Das Bundesministe-rium folgt im Regelfall der Förderempfehlung und bewilligtdie beantragten Mittel. Die Forschungsvereinigungenführen die Forschungsprojekte sodann selbst durch oder be-auftragen damit ausgewählte Forschungsstellen.

Der Bundesrechnungshof hat die Fördermaßnahmen imJahre 2000 erneut geprüft und ist dabei insbesondere derFrage nachgegangen, ob das Bundesministerium das Ver-gabeverfahren wirtschaftlich gestaltet und die Vorgabendes Haushaltsgesetzgebers in die Praxis umgesetzt hat. Erhat dabei folgende Feststellungen getroffen:

26.1.1

Die haushaltsrechtlichen Bestimmungen sehen insbe-sondere kleine und mittlere Unternehmen (KMU) alsNutzanwender der Forschungsergebnisse vor. Diese Ziel-gruppe der Fördermaßnahmen ist in den Förderbestim-mungen nicht eindeutig abgegrenzt. Das Bundesministe-rium arbeitet im Bereich der Mittelstandsförderung miteiner Reihe unterschiedlicher Definitionen zum BegriffKMU: So gilt teilweise die Begriffsbestimmung derEuropäischen Union, nach der ein Betrieb dann nichtmehr als KMU gilt, wenn er einen Umsatz von mehr als40 Mio. Euro erzielt und mehr als 250 Beschäftigte hat.Teilweise wird auch die Definition des Bonner Institutsfür Mittelstandsforschung angewendet, nach der die ent-sprechende Grenze bei 100 Mio. DM (rd. 50 Mio. Euro)und 500 Beschäftigten liegt.

In den geprüften Fällen enthielten die Förderanträge derForschungsvereinigungen nur pauschale Ausführungenzur wirtschaftlichen Bedeutung des vorgeschlagenen For-schungsthemas für den Mittelstand. Die Forschungsverei-nigungen waren bisher auch nicht gehalten darzulegen, obund wie viele Nutzer für das erwartete Forschungsergeb-nis in Frage kommen oder bereits Interesse bekundet ha-ben. Bei der Entscheidung über die Bewilligung der För-dermittel war es dem Bundesministerium deshalb nichtmöglich, konkret zu prüfen, ob und in welchem Umfangdie erwarteten Forschungsergebnisse für KMU nutzbarwaren. Im Ergebnis führte dies dazu, dass zu einem er-heblichen Anteil Großunternehmen Nutzanwender derFördermaßnahmen waren. Dies wird am Beispiel einerUntersuchung zur Erfolgskontrolle deutlich, die die AiFzu 29 Forschungsergebnissen vornahm: Von 50 ermittel-

ten Nutzern, bei denen der Jahresumsatz und die Mitar-beiterzahl bekannt waren, waren mehr als die HälfteGroßunternehmen im Sinne der vorgenannten KMU-De-finitionen.

26.1.2

Vor der Bewilligung der Zuwendungen hatte sich dasBundesministerium keinen Überblick darüber verschafft,ob die im Haushaltsplan geforderte Quote einer Eigenbe-teiligung der Wirtschaft an der Finanzierung der geplan-ten Forschungsprojekte erreicht wurde oder zumindestabsehbar war. Die mit den Förderanträgen vorgelegten Fi-nanzierungspläne beschränkten sich auf eine Aufstellungder Ausgaben, für die Fördermittel beantragt wurden.Folglich konnte sich das Bundesministerium vor Bewilli-gung der Mittel keinen Überblick über die zur Durch-führung des Forschungsvorhabens notwendigen Gesamt-ausgaben verschaffen.

Nachträglich ermittelte die AiF für das Jahr 1998 im Auf-trag des Bundesministeriums eine Beteiligungsquote von48,62 %. Dabei bezog sie folgende Leistungen in die Be-rechnung des Eigenbeteiligungsbeitrags ein:

• Als Geldleistungen erkannte sie überwiegend Ausga-ben und Aufwendungen an, die die Forschungsverei-nigungen oder die Forschungsstellen mit Eigenmittelnerbracht hatten. Die Eigenmittel stammten beispiels-weise aus Gewinnen, die mit Auftragsforschung er-zielt worden waren, oder aus Mitgliedsbeiträgen vonUnternehmen und Wirtschaftsverbänden.

• Als Sachleistungen berücksichtigte die AiF Material-spenden von Wirtschaftsunternehmen, aber auch dieBereitstellung von Geräten, Maschinen oder sonstigenMaterialien, die aus Eigenmitteln der Forschungsein-richtungen beschafft worden waren. Ferner rechnetesie Ausgaben für Büromaterial, Energie und Telefonmit ein, die bereits von einer aus Fördermitteln ge-währten Pauschale erfasst waren.

• Als Dienstleistungen erkannte sie überwiegend dieTeilnahme von Industrievertretern an Sitzungen undBesprechungen an. Diese wurden mit dem vollen Ta-gessatz von 2 000 DM pro Teilnehmer abgerechnet,auch wenn die Sitzung z. B. nur drei Stunden andau-erte oder Themen, die mit der industriellen Gemein-schaftsforschung in keinem Zusammenhang standen,diskutiert wurden.

• Schließlich rechnete die AiF zwei Drittel der von denForschungsvereinigungen für die Mitgliedschaft beiihr geleisteten Vereinsbeiträge der Eigenleistung derWirtschaft hinzu. Zur Begründung führte die AiF aus,sie beschäftige sich nach ihrer Satzung in entspre-chendem Umfang mit der industriellen Gemein-schaftsforschung.

Insgesamt wertete die AiF nicht nur Ausgaben, die kon-kreten Forschungsvorhaben zugeordnet werden konnten,als Eigenleistung der Wirtschaft, sondern auch Leistun-gen für die Administration der Forschungsvereinigungen


und -stellen sowie für deren Infrastruktur. In keinem dergeprüften Fälle handelte es sich bei den anerkanntenGeldleistungen um eigenständige Beiträge einzelner Un-ternehmen zu einem konkreten Forschungsvorhaben.

26.1.3

Die AiF teilt den einzelnen Forschungsvereinigungenjährlich einen Anteil an den Fördermitteln zu und legt fürjede dieser Vereinigungen ein Limit fest. Berechnungs-grundlage für die Ermittlung der Limits sind die in denvorangegangenen drei Jahren ausgezahlten Fördermittelsowie der von der AiF ermittelte Finanzierungsbeitrag derWirtschaft für die geförderte und die eigenfinanzierte in-dustrielle Gemeinschaftsforschung. Die zu Jahresanfangfestgelegten Limits werden gegen Ende eines jeden Jah-res angepasst. Zeichnet sich ab, dass eine Forschungsver-einigung ihr Limit nicht erreicht, werden die dadurch freiwerdenden Mittel auf andere Forschungsvereinigungenverteilt.

Die größten Anteile der Fördermittel erhielten im Jahre1999 die Forschungsvereinigungen für die Bereiche

• Metallindustrie (Metallerzeugung und -bearbeitung,Herstellung von Metallerzeugnissen) mit 19,18 % derFördermittel,

• Textil (Textil- und Bekleidungsgewerbe) mit 15,23 %der Fördermittel und

• Maschinenbau mit 13,38 % der Fördermittel.

Im Vergleich dazu erhielt beispielsweise die SparteDienstleistungen, zu der u. a. die Bereiche Informatiksowie Verpackungs-, Entsorgungs- und Umwelttechnikgehören, nur 5,04 % der Fördermittel.

26.2

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass das Ziel des Förderprogramms mit dem derzeitigenVerfahren nicht vollständig erreicht wird, da die For-schungsergebnisse in zu geringem Umfang von KMU ge-nutzt werden. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dassdas Bundesministerium es versäumt hat, KMU als Ziel-gruppe der Fördermaßnahmen eindeutig zu benennen.Alle am Verfahren Beteiligten sollten klare Vorstellungenvom Kreis der zu begünstigenden Unternehmen haben.Die Forschungsvereinigungen und auch die Gutachtersollten zudem im Rahmen des Antragsverfahrens nach-vollziehbar zu der Frage des wirtschaftlichen Nutzens desgeförderten Forschungsprojekts für KMU Stellung neh-men. Der Bundesrechnungshof hat darin ein Gebot so-wohl der Ordnungsmäßigkeit als auch der Wirtschaftlich-keit des Vergabeverfahrens gesehen.

Der Bundesrechnungshof hat weiter dargelegt, dass esdem Bundesministerium nicht gelungen ist, die Überle-gungen des Haushaltsgesetzgebers zu einer Eigenbeteili-gungsquote der Wirtschaft an den geförderten For-schungsvorhaben in seine Förderkonzeption umzusetzen.

Er hat es für erforderlich gehalten, dass die Forschungs-vereinigungen bei der Antragstellung einen Finanzie-rungsplan vorlegen, aus dem ersichtlich ist, in welchemUmfang sich der Bund und die Wirtschaft an der Finan-zierung beteiligen. Auf der Grundlage eines solchenFinanzierungsplans sollte das Bundesministerium vorBewilligung der Mittel prüfen, ob die vorgesehene Betei-ligung der Unternehmen wirtschaftlich angemessen istoder ob ein Ausnahmefall vorliegt, in dem eine Vollfinan-zierung des Forschungsprojekts durch den Bund vertret-bar erscheint. Der Bundesrechnungshof hat einen voll-ständigen Finanzierungsplan als Grundvoraussetzung fürdie nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen not-wendige Prüfung betrachtet, ob die Gesamtfinanzierungder projektbezogenen Ausgaben und damit die Fertigstel-lung des Projekts gesichert ist.

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass bei der Berechnung der Eigenbeteiligungsquote derWirtschaft ausschließlich Geldleistungen für konkreteProjekte ein verlässliches Indiz für das Interesse der Un-ternehmen an dem Forschungsprojekt sind. Er ist davonausgegangen, dass gerade die Unternehmen, die sich ander Finanzierung einzelner Projekte beteiligen, daraufhinwirken, dass die geförderte Forschung den tatsächli-chen Bedürfnissen der Praxis entspricht und effektivdurchgeführt wird. Der Bundesrechnungshof hat die vonder AiF für das Jahr 1998 ermittelte Finanzierungsquotenicht für geeignet erachtet, eine angemessene Eigenbetei-ligung der Wirtschaft nachzuweisen. Die AiF hat Leistun-gen anerkannt, die keinem konkreten Forschungsprojektzugeordnet werden konnten. Weiter hat sie Ausgaben alsEigenleistungen der Wirtschaft anerkannt, die bereits mitder Pauschale abgegolten waren. Auch bei den von denForschungsvereinigungen an die AiF geleisteten Vereins-mitgliedsbeiträgen handelte es sich nicht um Finan-zierungsbeiträge der Wirtschaft. Schließlich sind die inForschungsvorhaben geflossenen Eigenmittel der For-schungsvereinigungen und Forschungsstellen nicht un-mittelbar der Wirtschaft als Eigenleistungen zurechenbar.

Der Bundesrechnungshof hat abschließend dargelegt,dass das Förderprogramm mit der Steuerung der Mittel-vergabe über eine Limitierung die Möglichkeit verliert,flexibel auf Strukturveränderungen der Wirtschaft zu rea-gieren, wie sie in Schwerpunktverschiebungen zwischenden Branchen sowie zwischen verarbeitendem undDienstleistungsgewerbe sichtbar werden. Da die Limitsals Orientierungsgröße des zu erwartenden Fördervolu-mens dienen, versetzen sie die Forschungsvereinigungenin die Lage, in ihren Haushalt feste Beträge einzuplanen,die ihnen – vorbehaltlich einer positiven Förderentschei-dung – aus dem Fördertopf zustehen. Dadurch besteht dieGefahr, dass Besitzstandsdenken und Mitnahmeeffektebegünstigt werden. Die Vergabe der Zuwendungen gerätdamit in die Nähe einer institutionellen Förderung derForschungsvereinigungen. Elemente einer institutionel-len Förderung werden auch bezogen auf die AiF alsDachorganisation und damit Interessenvertretung derForschungsvereinigungen deutlich. Die Verteilung derFördermittel unter Zugrundelegung der Limits sichert den


Forschungsvereinigungen Zugang zu einem bestimmten,vorab festgelegten Anteil der Fördermittel. Der Bundes-rechnungshof hat die Ansicht vertreten, dass damit derBestand einer jeden Forschungsvereinigung gesichert ist.Die Bestandssicherung kommt unmittelbar der AiF zu-gute, da sie sich mit Vereinsmitgliedsbeiträgen finanziert,die von den Forschungsvereinigungen gezahlt werden.

26.3

Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass im Bereichder Mittelstandsförderung mit unterschiedlichen quantita-tiven Definitionen gearbeitet werde. Es hat erklärt, für dasvorliegende Förderprogramm gelte zukünftig „ein Jahres-umsatz bis zu 125 Mio. Euro (einschließlich verbundenerUnternehmen) als Maßstab für die Zuordnung zur Kate-gorie KMU“.

Das Bundesministerium hat weiter zugesagt, dass in Zu-kunft sowohl bei Antragstellung als auch bei der Bewer-tung der Anträge ausführlich auf die Bedeutung der For-schungsergebnisse für KMU eingegangen werde.

Im Übrigen hat das Bundesministerium die Kritik desBundesrechnungshofes in den wesentlichen Punktenzurückgewiesen:

Es hat die Auffassung vertreten, mit dem Förderpro-gramm sei das Ziel erreicht worden, insbesondere KMUzu fördern. Die Festlegungen des Haushaltsgesetzgeberszur Finanzierung seien mit der Förderkonzeption umge-setzt worden. Fehler bei der Ermittlung der Eigenleis-tungen seien nur in Einzelfällen aufgetreten. Die Verpflichtung einzelner Unternehmen zu projektbezoge-nen Zahlungen könne im Einzelfall – beispielsweise fürProjekte mit einem kleinen Kreis potenzieller Interessen-ten oder bei besonders großen Projekten – wünschens-wert sein, sei „aber für den Regelfall von Projekten mitZusatzausgaben von 150 000 Euro bis 200 000 Euro mitinteressierten KMU einer gesamten Branche nicht sinn-voll“. Das Bundesministerium hat deshalb in Aussichtgestellt, in Zukunft die Eigenbeteiligung auf der Ebeneder Forschungsvereinigungen darzustellen. Dies entspre-che deren Rolle als Antragsteller/ Zuwendungsempfän-ger und genüge dem Haushaltsrecht. Der Finanzierungs-plan müsse nach Auffassung des Bundesministeriumskeine aufgegliederte Berechnung sämtlicher mit demFörderzweck zusammenhängenden Ausgaben nebst ei-ner Übersicht über die beabsichtigte Finanzierung ent-halten. Dies sei auch in anderen Förderbereichen nichtüblich. Das Bundesministerium hat allerdings zugesagt,in Zukunft vor der Bewilligung der Fördermittel zu prü-fen, ob die Gesamtfinanzierung des Forschungsprojektsgesichert ist.

Das System der Limitierung ist nach Auffassung desBundesministeriums hinreichend flexibel. Dies zeige sichdaran, dass aufstrebende Forschungsvereinigungen mitzukunftsweisenden Themen (Informatik, Umwelttechniketc.) schnell an Gewicht gewonnen hätten. Es werde al-lerdings prüfen, ob bei der Festlegung der Limits in Zu-

kunft die Umsetzungserfolge berücksichtigt werdenkönnten. Die Limits böten den Forschungsvereinigungennicht die Möglichkeit, feste Beträge in ihren Haushalt ein-zuplanen, da die Fördermittel nur bewilligt würden, wenndie Qualität der Forschungsprojekte den hohen Anforde-rungen entspreche. Sie dienten den Forschungsvereini-gungen ausschließlich als Orientierungsrahmen. Um demVerdacht der institutionellen Förderung der Forschungs-vereinigungen entgegenzutreten, seien die Chancen neuhinzugekommener Forschungsvereinigungen zu vergrö-ßern. Darüber hinaus seien keine Elemente einer institu-tionellen Förderung der AiF zu erkennen.

26.4

Aus der Sicht des Bundesrechnungshofes bleibt abzuwar-ten, ob die vom Bundesministerium nunmehr gewählteKMU-Definition dem Ziel des Förderprogramms, struk-turbedingte Nachteile kleiner und mittlerer Unternehmenim Bereich der Forschung und Entwicklung auszuglei-chen, gerecht wird.

Der Bundesrechnungshof hält daran fest, dass die haus-haltsrechtlich vorgesehene Eigenbeteiligung der Wirtschaftdurch das Förderkonzept sicherzustellen ist. Mit der Eigen-beteiligung der Wirtschaft soll deren Interesse an bestimm-ten Projekten der Gemeinschaftsforschung dokumentiertwerden. Insofern ist es folgerichtig, grundsätzlich nur sol-che Finanzierungsbeiträge anzuerkennen, die zu einer spür-baren Belastung interessierter Unternehmen führen. Vordiesem Hintergrund wird die vom Bundesministeriumgeäußerte Vorstellung zu erörtern sein, in Zukunft die Ei-genbeteiligung auf der Ebene der Forschungsvereinigun-gen darzustellen. Dabei wird nach den Erläuterungen zumAusgabetitel im Bundeshaushaltsplan darauf zu achtensein, dass die Wirtschaft im Regelfall einen konkreten Fi-nanzierungsbeitrag zu den geförderten Projekten leistet unddie Vollfinanzierung aus Bundesmitteln nur im begründe-ten Ausnahmefall in Betracht gezogen wird.

Die Entscheidung, ob diese Voraussetzungen vorliegen,hat das Bundesministerium vor der Bewilligung der För-dermittel zu treffen. Eine nachträgliche Ermittlung führtzu unangemessenem Verwaltungsaufwand und begründetdie Gefahr, dass auch solche Leistungen der Wirtschaft alsfinanzielle Beiträge angesehen werden, die unabhängigvon einem konkreten Forschungsprojekt erbracht wordensind. Bereits nach den allgemeinen Bestimmungen für dieProjektförderung ist vor der Förderentscheidung dieFrage zu prüfen, ob die vom Bund angestrebten Zweckeohne die Zuwendung nicht oder nicht in dem notwendi-gen Umfang erreicht werden können (Subsidiaritäts-grundsatz). Der Bundesrechnungshof bleibt dabei, dassdie für eine solche Prüfung notwendigen Angaben bei derAntragstellung im Finanzierungsplan der gefördertenProjekte enthalten sein müssen. Die Einhaltung dieserVorgaben entspricht nicht nur dem Ordnungsmäßigkeits-und Wirtschaftlichkeitsgebot, sondern auch der berech-tigten Forderung nach einer Gleichbehandlung aller Zu-wendungsempfänger des Bundes.


Der Bundesrechnungshof bleibt ferner bei seiner Auffas-sung, dass die Festlegung einer Förderhöchstgrenze für jedeForschungsvereinigung einen Anreiz bietet, die entspre-chend bereitgestellten Fördermittel auch für solche Vorhabenauszuschöpfen, deren wissenschaftliche Qualität und derenerwarteter Nutzen nicht hinreichend nachgewiesen sind.

Der Bundesrechnungshof hält es insgesamt für erforder-lich, dass das Bundesministerium seine Förderkonzeptionüberprüft, den haushaltsrechtlichen Vorgaben Rechnungträgt und eine klare Trennung der hier vorgegebenen Pro-jektförderung von der institutionellen Förderung her-beiführt.

Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (Einzelplan 10)

27 Gebühren für Amtshandlungen des Bundessortenamtes(Kapitel 10 10 Titel 111 01)

27.0

Das Bundessortenamt erhebt für die Amtshandlungennach dem Sortenschutz- und dem SaatgutverkehrsgesetzGebühren, die seine Ausgaben nur zu rd. 50 % decken.

27.1

Nach dem Saatgutverkehrsgesetz (SaatG) und dem Sor-tenschutzgesetz (SortG) obliegt dem Bundessortenamt,Pflanzensorten zuzulassen und Sortenschutzrechte zu er-teilen. Für die in diesem Zusammenhang erforderlichenAmtshandlungen – z. B. das Prüfen einer neuen Sorte aufderen Unterscheidbarkeit zu anderen Sorten, deren Ho-mogenität und deren Beständigkeit – hat das Bundessor-tenamt gemäß § 54 Abs. 2 SaatG und § 33 Abs. 2 SortG i. V. m. dem Verwaltungskostengesetz (VwKostG) Ge-bühren zu erheben. Das Bundesministerium bestimmte inseiner „Verordnung über Verfahren vor dem Bundes-sortenamt“ so genannte Festgebühren. Die Bedeutung,der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der je-weiligen Amtshandlungen, auch für das Züchtungswesenund die Allgemeinheit, sind dabei angemessen zu berück-sichtigen. Sie sind nicht nach einzelnen Pflanzensorten,sondern grundsätzlich nach Artgruppen gestaffelt.

27.2

Der Bundesrechnungshof prüfte die Gebührenerhebung desBundessortenamtes. Er stellte fest, dass das Bundesministe-rium die Gebührensätze nicht nach dem tatsächlichen Ar-beitsaufwand für die jeweiligen Amtshandlungen und nichtnach deren Nutzen, auch für das Züchtungswesen und dieAllgemeinheit, ermittelte und festsetzte. Sie beruhen viel-mehr auf nicht nachvollziehbaren Schätzungen, die sich amGesamtaufwand des Bundessortenamtes für die Durch-führung der Prüfungen orientieren. Darüber hinaus sollen dieGebührensätze eine allgemein unterstellte verminderte fi-nanzielle Belastbarkeit der Pflanzenzüchter berücksichtigen.

Der Kostendeckungsgrad liegt seit dem Jahre 1994 bei ca. 50 % des Gesamtaufwandes. Das Bundesministerium

passte die Gebührensätze des Bundessortenamtes in derVergangenheit nicht so an, dass ein höherer Kosten-deckungsgrad erreicht worden wäre. Hierdurch entgingendem Bundeshaushalt bei einem jährlichen Gebührenauf-kommen des Bundessortenamtes in Höhe von derzeit rd. 11 Mio. DM erhebliche Einnahmen.

Das Bundessortenamt ergänzt zur Zeit seine Haushalts-führung um eine Kosten- und Leistungsrechnung. Damitkönnen künftig die jeweiligen Kosten den einzelnenAmtshandlungen (Produkten) zugeordnet und kosten-deckende Gebühren auf dieser Grundlage ermittelt wer-den. Das Bundesministerium teilte mit, die Gebührentat-bestände nicht nur strukturell ändern, sondern dieGebührensätze auch anheben zu wollen, ohne sich jedochnäher festzulegen.

27.3

Der Bundesrechnungshof hat die Festlegung der Ge-bührensätze durch das Bundesministerium beanstandet.

Er hat das Bundesministerium aufgefordert, die Ge-bührensätze für die einzelnen Produkte des Bundessor-tenamtes mithilfe der Kosten- und Leistungsrechnung zubestimmen und dabei die Bedeutung, den wirtschaftlichenWert oder den sonstigen Nutzen der Amtshandlung zuberücksichtigen. Um eine Erhöhung des bislang niedri-gen Kostendeckungsgrades zu erreichen, hat es sie fort-laufend anzupassen.

27.4

Das Bundesministerium hat erwidert, die Gebühren desBundessortenamtes könnten – selbst nach Einführung ei-ner Kosten- und Leistungsrechnung – nicht nach demtatsächlichen Arbeitsaufwand für die jeweiligen Amts-handlungen erhoben werden. Bei dem gegenwärtig ange-wandten Zeiterfassungssystem werde aus verfahrens-ökonomischen Gründen der Aufwand für geprüftePflanzensorten nicht aufgeschrieben.

Außerdem löse ein Antrag auf Schutzerteilung oder Zu-lassung nicht automatisch eine Prüfung oder einen be-stimmten Prüfungsumfang aus. Dies liege vielmehr imErmessen des Bundessortenamtes.


Der Gesichtspunkt einer Förderung des Züchtungswesenskönne bei einer Gebührenbemessung im Einzelfall – d. h.für jede einzelne Sorte – nicht berücksichtigt werden. DerBeitrag zum Marktangebot und zum allgemeinen Nutzensei im Zeitpunkt der Schutzerteilung und Zulassung nichtermittelbar; er stelle sich vielmehr erst nach Jahren he-raus. Das Gleiche gelte hinsichtlich des für den jeweiligenPflanzenzüchter zu erwartenden wirtschaftlichen Ertra-ges. Es müssten deshalb auch in Zukunft die wirtschaft-lichen Gesichtspunkte für ganze Artgruppen generell inBetracht gezogen und danach die Gebührensätze festge-legt werden.

27.5

Die Einlassungen des Bundesministeriums überzeugenden Bundesrechnungshof nicht:

Erst wenn das Bundessortenamt die Kosten für seineAmtshandlungen ermittelt hat, kann das Bundesministe-rium angemessene Gebührensätze festlegen und sie ggf.im Sinne der zitierten gesetzlichen Bestimmungen er-mäßigen. Das Ziel einer Kosten- und Leistungsrechnungliegt gerade darin, alle bei Erstellung eines bestimmtenProduktes – hier z. B. die Zulassung einer Sorte – anfal-lenden Kosten zu erfassen und diesem zuzuordnen; aucheinem ggf. unterschiedlichen Prüfungsumfang kann soRechnung getragen werden. Dabei ist es durchaus mög-lich, Kosten für zunächst einheitliche Arbeitsvorgängespäter auf einzelne Produkte aufzuteilen.

Nach dem Wortlaut des § 54 Abs. 2 SaatG und des § 33Abs. 2 SortG sind „die Bedeutung, der wirtschaftlicheWert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung, auchfür das Züchtungswesen und die Allgemeinheit, ange-messen zu berücksichtigen“. Bei diesen Regelungen stehtnach Auffassung des Bundesrechnungshofes nicht derwirtschaftliche Nutzen einer einzelnen Züchtung im Vor-dergrund. Der „Nutzen für das Züchtungswesen“ ist nichtgleichzusetzen mit dem wirtschaftlichen Vorteil für denjeweiligen Pflanzenzüchter. Vielmehr soll die übergeord-nete Bedeutung einer Züchtung (Sorte) aufgrund ihrerEigenschaften – z. B. besonders umweltverträglicher An-bau, Resistenzen gegen bestimmte Schaderreger oderEignung für den Anbau in benachteiligten Gebieten oderTrockenzonen – bei der Gebührenerhebung berücksich-tigt werden. Nur eine solche Sorte kann von besonderemWert für die Allgemeinheit und auch für das Züchtungs-wesen sein, weil sie u. a. eine Grundlage für Weiter-entwicklungen ist. Deshalb sind nicht ganze Artgruppenin die Betrachtung einzubeziehen, sondern der Wert dereinzelnen Sorte hat maßgebend zu sein.

Im Übrigen kann für den Pflanzenzüchter zwar ein wirt-schaftliches Risiko darin bestehen, dass sich eine Sorteerst nach einigen Jahren am Markt durchsetzt. Dieses Ri-siko sollte aber nicht so auf die Allgemeinheit abgewälztwerden, dass – wie in dem bisherigen Verfahren – jedeNeuzüchtung Sortenschutz und/oder -zulassung unter er-mäßigten Gebühren erhält.

27.6

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das Bundesmi-nisterium

• nunmehr mit Nachdruck die Einführung einer Kosten-und Leistungsrechnung beim Bundessortenamt be-treibt,

• die Gebührensätze mithilfe der Kosten- und Leis-tungsrechnung für die einzelnen Produkte des Bun-dessortenamtes ermittelt und in angemessener Höhe,d. h. der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert unddem allgemeinen Nutzen entsprechend, festsetzt,

• insgesamt einen höheren Kostendeckungsgrad als bis-her anstrebt und

• die Gebührensätze fortlaufend anpasst und

• sich mit dem Bundessortenamt – unabhängig von denoben angeführten Maßnahmen – bemüht, die Aus-gaben für die Prüftätigkeit zu senken.

28 IT-Projekte der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung(Kapitel 10 04)

28.0

Projektmanagement und Projektcontrolling waren beimehreren IT-Projekten der Bundesanstalt unzureichend.Seit dem Jahre 1995 war ein Externer mit Programmier-arbeiten für das „Tagesgeschäft“ beauftragt, obwohl eshierfür qualifizierte eigene Mitarbeiter gab. Dies verur-sachte Mehrkosten von rd. 1,2 Mio. DM. Durch die ver-zögerte Anschaffung eines mit niedrigeren Betriebskostenzu betreibenden Großrechners entstanden Mehrkostenvon rd. 400 000 DM.

28.1

Die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung(Bundesanstalt) ist als Marktordnungsstelle der Europä-ischen Union und Genehmigungsstelle für den grenz-überschreitenden Verkehr mit Erzeugnissen der Ernäh-rungs-, Land- und Forstwirtschaft in erheblichem Umfangauf Informationstechnik angewiesen.

Die Bundesanstalt betrieb in den letzten Jahren das IT-Projekt „Workflowmanagement“, in dem mehrere Ein-zelprojekte zusammengefasst sind. Sie will damit die großeZahl ihrer Genehmigungs- und Zahlungsvorgänge besserabwickeln. Hierzu vergab sie viele Aufträge an eine Firma.

Für eines der Projekte erteilte die Bundesanstalt zunächstden Auftrag, das Feinkonzept zu erarbeiten. In ihm wirddetailliert beschrieben, wie die fachlichen Anforderungenin IT-technische Vorgaben umzusetzen sind. Anschlie-ßend sollte die Firma auf dieser Grundlage auch die Soft-ware erstellen.

Die Bundesanstalt schloss mit dem Unternehmennachträglich Verträge über Arbeiten ab, mit denen schonbegonnen worden war.


Bei mehreren Einzelprojekten wurden weit reichende, je-doch vorhersehbare Anforderungen nachgeschoben, alsdie Programmierarbeiten bereits begonnen hatten. Da hierdas für die Erstellung von Software für die Bundesver-waltung geltende Vorgehensmodell unbeachtet blieb, ver-zögerte sich das ursprünglich auf nur ein Jahr angelegteProjekt „Workflowmanagement“ um mehr als 100 %.Sein Abschluss war zum Ende der Prüfung des Bundes-rechnungshofes noch nicht absehbar.

Bei ihrer Gründung zum 1. Januar 1995 durch Zusam-menlegung zweier Bundesbehörden trat die Bundesan-stalt in einen Vertrag über Programmierarbeiten ein, derimmer wieder verlängert wurde. Nach dem Vertrag hattedie Bundesanstalt für einen Programmierer der Fremd-firma pro Jahr rd. 300 000 DM zu zahlen. Für einen Mit-arbeiter der Bundesanstalt wären dagegen rd. 100 000 DMaufzuwenden gewesen.

Im Mai 1998 stellte die Bundesanstalt fest, dass dieAnschaffung eines neuen Großrechners erforderlichwurde. Obwohl der bis dahin genutzte Rechner pro Tag rd. 4 000 DM höhere Betriebskosten verursachte, setztedie Bundesanstalt den neuen erst im Mai 1999 ein.

28.2

Der Bundesrechnungshof hat Folgendes beanstandet:

• Bei einem gemeinsamen Auftrag über Feinkonzeptund Programmierarbeiten neigt der Anbieter mit Blickauf einen niedrigen Preis für die Gesamtleistung dazu,den im Feinkonzept zu definierenden Aufgabenum-fang möglichst gering zu halten. Parallel dazu wirdauch der Programmieraufwand oft zu niedrig ange-setzt. Da dies regelmäßig später zu Nachforderungenführt, hat der Bundesrechnungshof der Bundesanstaltempfohlen, bei IT-Projekten künftig kritisch zu prü-fen, ob derselbe Externe sowohl mit der Entwicklungdes Feinkonzeptes als auch mit den Programmier-arbeiten beauftragt werden sollte.

• Durch die nachträglichen Vertragsabschlüsse nahmsich die Bundesanstalt jeden Verhandlungsspielraum.Der Bundesrechnungshof hat die Bundesanstalt auf-gefordert sicherzustellen, dass Externe künftig erstnach Vertragsabschluss mit den Arbeiten beginnen.

• Später nachgeschobene fachliche Aufgabenänderun-gen von IT-Systemen sind ein Zeichen mangelhaftenProjektmanagements. Die Bundesanstalt muss dafürsorgen, dass die fachlichen Anforderungen an IT-Vor-haben durch den Anwender vor Beginn der Program-mierarbeiten möglichst vollständig geklärt sind.

• Der Programmierer der Fremdfirma hat Arbeiten des„Tagesgeschäfts“ erledigt, für die kostengünstigere ei-gene Mitarbeiter der Bundesanstalt verfügbar waren.Angesichts der sich hieraus ergebenden Mehrkostenvon mindestens 1,2 Mio. DM hat der Bundesrech-nungshof gefordert, das Vertragsverhältnis mit derFremdfirma aus wirtschaftlichen Gründen alsbald zuüberprüfen und zu beenden.

• Den neuen Großrechner beschaffte die Bundesanstaltzu zögerlich. Durch die um mindestens sechs Monateverspätete Anschaffung entstanden vermeidbare Mehr-kosten von rd. 400 000 DM. Bereits erkannte Ein-sparpotenziale an Haushaltsmitteln sollten unverzüg-lich ausgeschöpft werden.

Der Bundesrechnungshof forderte die Bundesanstalt auf,eine Projektorganisation aufzubauen, die der Vielzahl undder Bedeutung der IT-Projekte für ihre Arbeit angemessenist. Für jedes Projekt sollte ein Verantwortlicher bestimmtwerden, der vor allem für regelmäßige Berichte über Mei-lensteine, Kosten, Risiken und Personaleinsatz zu sorgenhat. Ein für den Fortgang aller IT-Projekte Verantwort-licher sollte den Projekten nicht nur die notwendigen Res-sourcen zuordnen; er müsste auch in der Lage sein, einenggf. gebotenen Projektabbruch frühzeitig zu erkennenund durchzusetzen.

28.3

Die Bundesanstalt hat, abgestimmt mit dem Bundesmi-nisterium, zugesagt, ein wirksames Projektmanagementund -controlling aufzubauen. Sie beabsichtige, künftig dieEntwicklung des Feinkonzeptes und die Softwareerstel-lung getrennt auszuschreiben. Außerdem würden Pro-grammierarbeiten künftig erst nach Vertragsabschluss be-gonnen. Die Anwenderforderungen würden in Zukunftdurch Einführung einer eigenständigen Qualitätssiche-rung und organisationsinterne Regelungen frühzeitig undmöglichst lückenlos geklärt.

Die seit Jahren eingesetzte Fremdfirma habe eine Reihekomplexer Fachverfahren der Bundesanstalt betreut undsei unverzichtbar gewesen. Die Übernahme ihrer Leistun-gen durch eigenes Personal sei bereits im Jahre 1988 be-gonnen worden. Dieser Prozess habe bisher aber wederdurch Schulung noch durch Neueinstellung eigenen Per-sonals abgeschlossen werden können. Die Bundesanstaltwerde sich jedoch weiterhin um eine schnellstmöglicheAblösung des externen Mitarbeiters bemühen.

Ein Großrechner, der den Anforderungen entsprochenhabe, sei nicht früher am Markt erhältlich gewesen.

Abschließend wies die Bundesanstalt darauf hin, dass siewegen der Euro-Einführung und der aktuellen Situationauf dem „Rindfleischsektor“ zunächst von anderen Tätig-keiten außerordentlich beansprucht worden sei.

28.4

Der Bundesrechnungshof begrüßt die Zusagen der Bun-desanstalt, ein wirksames Projektmanagement und -con-trolling aufzubauen. Zu Umsetzungsterminen und beab-sichtigtem Ressourceneinsatz fehlen jedoch bishereindeutige Aussagen.

Die Bundesanstalt hat keine überzeugenden Argumentevorgetragen, weshalb sie die bestehende Abhängigkeitvon der Fremdfirma so lange hingenommen hat. Sie solltedie Fremdfirma durch eigene Mitarbeiter möglichst kurz-fristig ablösen.


Der Bundesrechnungshof bleibt dabei, dass die Bundes-anstalt ihren Bedarf an einem neuen Großrechner frühermit einem Modell hätte decken können, das am Markt er-hältlich war. Sie hat bereits erkannte Einsparpotenzialekünftig unverzüglich auszuschöpfen.

Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass die Bun-desanstalt durch die aktuellen Probleme außerordentlichin Anspruch genommen ist. Gerade in dieser Situationkann aber eine leistungsfähige Informationstechnik dieArbeit der Bundesanstalt wirkungsvoll unterstützen.

Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung(Einzelplan 11)

29 Zuwendungen zur Förderung derReintegration ausländischerArbeitnehmer(Kapitel 11 09 Titel 685 01)

29.0

Das Bundesministerium finanzierte ganz überwiegend diePersonal- und Sachkosten einer Einrichtung, deren Haupt-aufgabe es war, die Rückkehrbereitschaft ehemaliger Gast-arbeiter in die Türkei aktiv zu fördern. Gemessen an derHöhe der Zuwendung erzielte die Einrichtung nur geringeErfolge. Wegen mangelnder Aufsicht des Bundesministe-riums überstiegen die Fördermittel die Kosten der Einrich-tung, sodass diese Gewinne erzielen konnte. Das Bundes-ministerium bemerkte auch nicht, dass die Einrichtungeinen Teil der Mittel zweckwidrig verwendete.

29.1.1

Das Bundesministerium fördert die Rückeingliederung inDeutschland lebender Ausländer, die sich entschlossenhaben, in ihre Heimat zurückzukehren. Auf Initiative desBundesministeriums wurde im Jahre 1988 das Projekt„Zusammenarbeit von Staat und Wirtschaft bei der beruf-lichen Reintegration von Ausländern“ ins Leben gerufen.Flankiert durch konkrete Beratung sowie Ausbildungs-und Beschäftigungsangebote im Heimatland sollte dieRückkehrbereitschaft ehemaliger Gastarbeiter in die Tür-kei aktiv gefördert werden. Insbesondere sollten jugend-liche Rückkehrer bei der zum Teil problematisch verlau-fenden beruflichen Integration in ihrer Heimat unterstütztwerden. Neben dem türkischen Arbeitsministerium ge-hörten der Initiative auch namhafte deutsche Industrie-unternehmen an. Zur Wahrnehmung der Aufgaben wurdeim Jahre 1988 eine gemeinnützige GmbH gegründet, dieKoordinierungsstelle zur Förderung der Reintegrationdurch Qualifizierung und Existenzgründung (Koordinie-rungsstelle). Das Bundesministerium finanzierte die Per-sonal- und Sachkosten der Koordinierungsstelle aus Ka-pitel 11 09 Titel 685 01 (Förderung der Eingliederung undRückeingliederung ausländischer Arbeitnehmer).

Im Jahre 1996 bekräftigten das Bundesministerium unddie deutsche Wirtschaft ihre Absicht, im Rahmen des Pro-jektes weiter zusammenzuarbeiten und das Tätigkeitsfeldauf einzelne Projekte in mittel- und osteuropäischen Staa-

ten auszudehnen. Die Koordinierungsstelle eröffnete imJahre 1997 in der Türkei ein Repräsentanzbüro.

Um das Hauptziel – die Förderung der Rückkehrbereit-schaft in Deutschland lebender Ausländer – zu erreichen,sollte die Koordinierungsstelle verschiedene koordinie-rende und moderierende Aufgaben wahrnehmen. Zudemsollte sie

• in Zusammenarbeit mit der Bundesanstalt für Arbeit(Bundesanstalt) und deutsch-türkischen UnternehmernJob-Börsen durchführen sowie unternehmensbezo-gene Konzepte erarbeiten,

• Ausländer, insbesondere Türken, über die Aufnahmeeiner Erwerbstätigkeit im Heimatland und über dieMöglichkeiten einer Existenzgründung sowie überAusbildungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten bera-ten und

• eine Datenbank mit Bewerbern und Interessenten füreine Tätigkeit in der Türkei erstellen und laufend ak-tualisieren sowie Kontakte zwischen Unternehmenund Bewerbern vermitteln.

Das Bundesministerium bewilligte der Koordinierungs-stelle zur Deckung ihrer gesamten Ausgaben (Vollfinan-zierung) als Projektförderung für den Förderzeitraumvom 1. September 1996 bis 31. Dezember 1999 als nichtrückzahlbare Zuwendung einen Betrag von rd. 5,3 Mio.DM. Hiervon entfielen 63 % auf Personalausgaben undder Rest auf Sachausgaben. Ausgezahlt wurden wegen derEinbehaltung der letzten Rate rd. 5 Mio. DM.

29.1.2

Das Prüfungsamt des Bundes Berlin (Prüfungsamt) hatdie Förderung der Koordinierungsstelle geprüft und Fol-gendes festgestellt:

• Die Koordinierungsstelle vermittelte im Förderzeit-raum insgesamt 152 türkische Arbeitnehmer in ein Be-schäftigungsverhältnis im Heimatland oder ermög-lichte ihnen eine Existenzgründung.

• Nach den Jahresabschlüssen erzielte die Koordinie-rungsstelle im Zeitraum von 1988 bis 1999 Gewinnein der Gesamthöhe von rd. 425 000 DM. Diese Ge-winne stammten nahezu vollständig aus Bundes-mitteln, da die Koordinierungsstelle neben den Bun-


deszuwendungen nur geringe Projektmittel der Ar-beitsverwaltung erhielt.

Die Koordinierungsstelle zeigte dem Bundesministe-rium nicht an, dass sie einen Teil der Bundesmittelnicht für die Erfüllung des Zuwendungszweckesbenötigt hatte. Das Bundesministerium seinerseits ließsich die Jahresabschlüsse und die Berichte der Wirt-schaftsprüfer, aus denen die Gewinne ersichtlich wa-ren, nicht vorlegen.

Aufgrund der Feststellungen des Prüfungsamteszahlte die Koordinierungsstelle Ende des Jahres 2000von den erzielten Gewinnen 251 000 DM zurück. Dierestlichen Gewinne sollen nach Abschluss eines nochlaufenden Projektes in Osteuropa erstattet werden.

• Unabhängig von den tatsächlich angefallenen Aus-gaben gewährte das Bundesministerium der Koor-dinierungsstelle im Förderzeitraum für ihren Ge-schäftsbedarf auf der Basis der zuwendungsfähigenPersonalausgaben mit jährlich unterschiedlichen Pro-zentsätzen eine Pauschale in Höhe von insgesamt 573 000 DM. Diese so genannte Geschäftskosten-pauschale sollte Büro- und Telekommunikations-kosten sowie ähnliche Kosten abgelten. Die tatsächlichentstandenen Ausgaben betrugen laut Verwendungs-nachweis 483 000 DM.

Aus der Geschäftskostenpauschale wurden auch dieAnschaffung und der Betrieb von Dienstfahrzeugenfinanziert. Die Koordinierungsstelle nutzte in der Zeitvon Ende August 1995 bis Anfang Januar 1998zunächst eine Großraumlimousine als Dienstfahrzeug(Kaufpreis rd. 43 000 DM) und leaste anschließendeinen PKW (fiktiver Kaufpreis – einschließlich Son-derausstattung – rd. 61 000 DM). Ferner erwarb dieKoordinierungsstelle als Dienstfahrzeug ein Motorradder Luxusklasse, eine Ducati 900 Monster. Das Mo-torrad wurde ausschließlich durch einen der beidenGeschäftsführer in der Zeit von Ende Mai 1997 bisEnde November 1997 genutzt und nach einem Unfallverkauft. Die Anschaffung von Dienstfahrzeugen warim für verbindlich erklärten Finanzierungsplan nichtvorgesehen und wurde auch nicht mit dem Bundesmi-nisterium abgestimmt. Aufgrund der Feststellungendes Prüfungsamtes erstattete der Gesellschafter derKoordinierungsstelle die für das Motorrad einschließ-lich der dafür beschafften Kleidung aufgewendetenMittel (rd. 20 000 DM).

Nach der Prüfung des Prüfungsamtes trennte sich die Ko-ordinierungsstelle von einem der beiden Geschäftsführer.

29.1.3

Vor dem Hintergrund der zwischenzeitlichen Änderungenim Ausländer- und Staatsangehörigkeitsrecht, der Anwer-bung ausländischer Spezialisten (sog. Greencard), einessich abzeichnenden Zuwanderungsgesetzes und nicht zu-letzt der Entwicklungen auf Gemeinschaftsebene unter-zog das Bundesministerium seine Maßnahmen im Zu-sammenhang mit der Rückkehr und der beruflichen

Eingliederung von Ausländern einer kritischen Bewer-tung. Es berücksichtigte dabei auch die Feststellungen desPrüfungsamtes.

Im Ergebnis soll die Koordinierungsstelle vorzeitig – spä-testens zum 31. Dezember 2002 – aufgelöst werden. Diedurch die Koordinierungsstelle in Zusammenarbeit mitder Bundesanstalt und türkischen Firmen organisiertenJob-Börsen sollen in alleiniger Zuständigkeit der Bundes-anstalt fortgeführt werden. Neue Ausbildungsprojekte fürzurückgekehrte bzw. zurückkehrende Jugendliche willdas Bundesministerium nicht mehr finanzieren.

29.2

Der Bundesrechnungshof und das Prüfungsamt habeninsbesondere die Beratungsaktivitäten und die Job-Bör-sen als sinnvoll zur Zielerreichung – Förderung der Rück-kehrbereitschaft in Deutschland lebender Ausländer – an-erkannt. Angesichts des hohen Mitteleinsatzes haben sieindessen den erzielten Erfolg – Rückführung von 152 tür-kischen Arbeitnehmern – als zu gering bewertet. Die Ar-beit der Koordinierungsstelle einzustellen, haben sie da-her für die richtige Schlussfolgerung gehalten.

Nicht hinnehmbar ist es, dass die Koordinierungsstelle ausden Zuwendungen in den Jahren von 1988 bis 1999 Ge-winne von rd. 425 000 DM erzielen konnte, ohne diesedem Bundesministerium anzuzeigen und sie abzuführen.Dem Zuwendungsrecht liegt der Gedanke zugrunde, dassdem Zuwendungsempfänger die für die Zweckerreichungerforderlichen Ausgaben erstattet werden. Soweit dietatsächlichen Ausgaben geringer sind, als im Finanzie-rungsplan vorgesehen, ist die Zuwendung zurückzuzahlen.

Außerdem hat der Bundesrechnungshof beanstandet, dassdas Bundesministerium die zweckentsprechende Verwen-dung der Mittel nicht begleitend überprüft hat, z. B. durchEinsichtnahme in die Jahresabschlüsse und die Berichteder Wirtschaftsprüfer.

Weiterhin hat das Bundesministerium nach Auffassungdes Bundesrechnungshofes der Koordinierungsstelle zuUnrecht eine Geschäftskostenpauschale bewilligt. DasZuwendungsrecht lässt es zwar zu, dass zuwendungs-fähige Ausgaben auch nach Prozentsätzen anderer zu-wendungsfähiger Ausgaben, z. B. der Personalausgaben,bemessen werden. Hiervon soll jedoch nur dann Ge-brauch gemacht werden, wenn die einzelnen Ausgabennur mit erheblichem Aufwand genau festgestellt werdenkönnen. Da es sich um eine Vollfinanzierung handelte,traf diese Voraussetzung nicht zu. Die tatsächlichen Aus-gaben für den Geschäftsbedarf waren im Übrigen aus demRechenwerk der kaufmännischen Buchführung ablesbar.

Das Prüfungsamt hat auch die Höhe der Geschäftskosten-pauschale beanstandet, da sie erheblich über den tatsäch-lichen Ausgaben für Geschäftsbedarf lag. Dies trug zumeinen dazu bei, dass die Koordinierungsstelle im Förder-zeitraum Gewinne erzielte. Zum anderen wurden dadurchReserven gebildet, die es ihr ermöglichten, im Finanzie-rungsplan nicht bewilligte Dienstfahrzeuge (zwei Limou-sinen, ein Motorrad) anzuschaffen. Besonders bedenklich


erscheint der Erwerb des Luxusmotorrades. Es hat sichdem Bundesrechnungshof nicht erschlossen, inwieferndurch Nutzung einer Ducati 900 Monster, der in der Fach-presse „bestechende Optik“ und „faszinierende Agilität“bescheinigt werden, die Erreichung des Zuwendungs-zweckes – Rückeingliederung türkischer Arbeitnehmer –gefördert wird. Der Bundesrechnungshof hat die entspre-chenden Ausgaben für nicht zuwendungsfähig gehalten.Er betrachtet die Rückerstattung der für das Motorrad ein-gesetzten Mittel durch den Gesellschafter als angemes-sen. Eine Rückforderung der für die beiden Limousinenaufgewandten Mittel hält er rechtlich für wenig erfolg-versprechend, da alle erwirtschafteten Gewinne an dasBundesministerium abgeführt werden. Das Bundesminis-terium hätte bei Einsicht in die Jahresabschlüsse und indie Berichte der Wirtschaftsprüfer ohne weiteres die An-schaffung der Fahrzeuge erkennen können.

29.3

Das Bundesministerium hat eingeräumt, die Feststellungendes Prüfungsamtes träfen im Wesentlichen zu. Allerdingsteilt es nicht die Schlussfolgerung des Bundesrechnungs-hofes zum Erfolg der Koordinierungsstelle. Die Darstel-lung des Verhältnisses zwischen Mitteleinsatz und zurück-gekehrten Ausländern verenge die Ergebnisse angesichtsder breiteren Aufgaben, insbesondere der moderierendenund koordinierenden Tätigkeiten, auf nur einen Aspekt.

In welcher Höhe Gewinne seit der Gründung der Koordi-nierungsstelle im Jahre 1988 aus Mitteln des Bundesmi-nisteriums herrührten, könne erst nach Auswertung der imJanuar 2001 vorgelegten weiteren Jahresberichte ermitteltwerden. Rückforderungsansprüche würden dann von denverbleibenden Gewinnansprüchen abgeschöpft.

Im Übrigen könne nicht von einer mangelnden Kontrolleder Koordinierungsstelle durch das Bundesministeriumgesprochen werden. Die Abgabe des Gesamtverwen-dungsnachweises für den Bewilligungszeitraum von 1996bis Ende 1999 sei für den 30. Juni 2000 vorgesehen ge-wesen. Das Bundesministerium habe es deshalb nicht alsnotwendig angesehen, vor diesem Zeitpunkt eine örtli-che Prüfung durchzuführen und dabei Belege und Wirt-schaftsberichte einzusehen.

29.4

29.4.1

Der Bundesrechnungshof hält die vom Bundesministe-rium im Rahmen der Neuausrichtung der Zuwanderungund der Ausländerbeschäftigung gezogenen Konsequen-zen, insbesondere die frühzeitige Auflösung der Koordi-nierungsstelle, für sachgerecht. Er bleibt aber bei seinerAnsicht, dass dem erheblichen Mitteleinsatz nur geringeErfolge der Koordinierungsstelle bei der Förderung derRückkehrbereitschaft in Deutschland lebender türkischerArbeitnehmer gegenüberstehen. Darin sieht der Bundes-rechnungshof keine verengende Betrachtung, denn dieErfolgskontrolle der Arbeit der Koordinierungsstelle hat

sich in erster Linie an der Zweckbestimmung des Titels – Förderung der Eingliederung und Rückeingliederungausländischer Arbeitnehmer – zu orientieren. Im Übrigenhat das Bundesministerium den von ihm behaupteten wei-teren Nutzen aufgrund moderierender und koordinieren-der Tätigkeiten nicht belegt.

29.4.2

Der Bundesrechnungshof hält auch an seinem Vorwurfder mangelnden Kontrolle der Koordinierungsstelle durchdas Bundesministerium fest. Das Bundesministeriumkann sich nicht darauf berufen, bis zur Vorlage des Ge-samtverwendungsnachweises keinen Anlass zu einerPrüfung gehabt zu haben. Der Zuwendungsgeber ist ver-pflichtet, unabhängig von der – nachträglichen – Verwen-dungsnachweisprüfung die Verwendung von Zuwendun-gen begleitend zu überwachen. Anlässlich einer solchenPrüfung hätte es bei Durchsicht der Jahresabschlüsse (Bi-lanz, Gewinn- und Verlustrechnung) und der Berichte derWirtschaftsprüfer leicht feststellen können, dass über dieJahre hinweg beträchtliche Gewinne zulasten des Bun-deshaushaltes erwirtschaftet und daraus zweckwidrigFahrzeuge angeschafft wurden.

30 Kranken- und Pflegeversicherung der Rentner(Kapitel 11 13)

30.0

Die Rentenversicherungsträger entrichten an die gesetz-lichen Krankenkassen für krankenversicherungspflich-tige Rentner aus der Rente Beiträge bis zum Höchstbei-trag. Aus den übrigen beitragspflichtigen Einkommen derRentner erhalten die Krankenkassen ebenfalls Beiträgebis zum Höchstbeitrag, sodass die Gesamtbeiträge dieHöchstgrenze überschreiten können. Die Krankenkassenerstatten den Rentnern auf Antrag deren selbst getrageneüber dem Höchstbeitrag liegenden Anteile. Die von denRentenversicherungsträgern getragenen Anteile (in denJahren 1998 und 1999 insgesamt ca. 11 Mio. DM) ver-blieben bei den Krankenkassen.

30.1

Die für die Rente zu zahlenden Kranken- und Pflegever-sicherungsbeiträge haben die Rentenversicherungsträgerund die pflichtversicherten Rentner bis zum Höchstbei-trag jeweils zur Hälfte zu tragen. Die Rentenversiche-rungsträger behalten die Beiträge ein und führen sie an dieKrankenkassen ab. Aus den übrigen beitragspflichtigenEinkommen der Rentner erhalten die Krankenkassenebenfalls Beiträge bis zum Höchstbeitrag, sodass es zuGesamtbeiträgen über der Höchstgrenze kommen kann.Das beitragspflichtige Gesamteinkommen überschreitetin diesen Fällen die Beitragsbemessungsgrenze.

Nach § 231 Abs. 2 Fünftes Buch Sozialgesetzbuch (SGB V) erstattet die Krankenkasse dem Rentner auf


Antrag den von ihm selbst getragenen Anteil, soweit erauf einen Beitrag entfällt, um den die Rente zusammenmit den übrigen Einnahmen (z. B. Arbeitsentgelt, Versor-gungsbezüge) die Beitragsbemessungsgrenze überschrit-ten hat. Nach Auskunft des Bundesministeriums fürGesundheit haben die Krankenkassen in den Jahren 1998und 1999 Beiträge in Höhe von ca. 6 Mio. DM und ca. 5 Mio. DM zurückgezahlt.

Der Beitragsanteil des Rentenversicherungsträgers wirdweder diesem noch dem Rentner erstattet, sondern ver-bleibt bei der Krankenkasse. § 231 Abs. 2 SGB V triffthierzu keine ausdrückliche Regelung.

Für die Beitragsbemessung und -entrichtung in der Pfle-geversicherung sind mit §§ 57 ff. Elftes Buch Sozialge-setzbuch entsprechende Vorschriften anzuwenden. Damitstellt sich die beschriebene Problematik bei diesen Beiträ-gen in gleicher Weise.

30.2

Der Bundesrechnungshof hat in den Rechtsvorschriften,die der derzeitigen Handhabung zugrunde liegen, eine Re-gelungslücke gesehen, durch die die Finanzierung vonRenten- und Krankenversicherung vermischt wird. Einesystemgerechte Rückerstattung aller über der Beitrags-bemessungsgrenze liegenden Zahlungen hat er aus ver-waltungsökonomischen Gründen nicht gefordert. Er hatdeshalb eine Gesetzesänderung angeregt, die eine Bei-tragsrückerstattung an die Rentenversicherungsträger ingleichem Umfang vorsieht, wie an die pflichtversichertenRentner.

30.3

Das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnungund der von diesem beteiligte Verband Deutscher Renten-versicherungsträger haben der Anregung des Bundesrech-nungshofes zugestimmt.

Das für Fragen der Krankenversicherung zuständigeBundesministerium für Gesundheit hat eine Rückerstat-tung von Beiträgen abgelehnt, weil die derzeitige Rechts-

lage die Rentenversicherungsträger angemessen an der hi-storisch gewachsenen Finanzierung der Krankenversiche-rung der Rentner beteilige.

Die vom Bundesministerium für Arbeit und Sozialord-nung ebenfalls befragte Bundesversicherungsanstalt fürAngestellte hat auf eine entsprechende Bestimmung fürfreiwillig versicherte Rentner (§ 240 Abs. 3 SGB V) hinge-wiesen, die in diesem Zusammenhang auch angepasst wer-den müsse. Darüber hinaus befürchte sie bei der vorge-schlagenen Regelung für freiwillig versicherte Rentnereinen Verwaltungsaufwand für die Rentenversicherungs-träger, der den Nutzen dieser Änderung übersteigen würde.

30.4

Die vorgebrachten Einwände vermögen die Auffassungdes Bundesrechnungshofes nicht zu ändern.

Bei einem entsprechenden Antrag des Rentners berechnetdie Krankenkasse dessen Beitragsrückerstattung. Sie istin gleicher Höhe an den zuständigen Rentenversiche-rungsträger ohne nennenswerten zusätzlichen Aufwandmöglich, weil es in jedem Einzelfall nur noch zu einerweiteren Zahlung kommt. Die Finanzierung der gesetzli-chen Krankenversicherung hat sich in jüngster Zeit er-heblich geändert, sodass die Annahme des Fortbestandeseiner historisch gewachsenen Finanzierung kein Argu-ment für die Ablehnung der Rückerstattung darstellenkann.

Welche Auswirkungen die Änderungen auf die Beiträgefreiwillig versicherter Rentner haben könnten, hat derBundesrechnungshof nicht geprüft. Bei den Rentenversi-cherungsträgern sind über die Einkommensverhältnisseder Versicherten keine Unterlagen vorhanden. Die dies-bezüglichen Nachweise der Krankenversicherungsträgerkann der Bundesrechnungshof mangels Prüfungsrechtsnicht einsehen. Inwieweit dieser Bereich bei einer Geset-zesinitiative zu berücksichtigen ist, hat das zuständigeBundesministerium zu entscheiden.

Der Bundesrechnungshof ist der Ansicht, dass seineVorschläge in die zur Zeit vorbereitete Neuregelung derKrankenversicherung der Rentner einfließen sollten.

Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen(Einzelplan 12)

31 Schwimmende Schifffahrtszeichen an denSeewasserstraßen

31.0

Für die Kennzeichnung der Seewasserstraßen wendet der Bund jährlich durchschnittlich 138 Mio. DM auf.Durch Optimierung der Betonnung, Straffung der Ton-

neninstandsetzung und Bündelung von Zuständigkeitensind ohne Sicherheitseinbußen erhebliche Einsparungenmöglich.

31.1

Die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes (Ver-waltung) hat die Verkehrswege, die sie dem Schiffsverkehr


zur Verfügung stellt, im Rahmen des Möglichen und Zu-mutbaren zu sichern. Dazu gehört auch die ausreichendeKennzeichnung der Seewasserstraßen durch visuelleSchifffahrtszeichen, meist Tonnen. Für diese Navigations-hilfen werden nach Angaben des Bundesministeriumsjährlich durchschnittlich 138 Mio. DM ausgegeben. Nacheiner im Jahre 1995 durchgeführten Untersuchung „Wirt-schaftlichkeit des Seezeichenwesens im internationalenVergleich“ ist dieser Aufwand, strukturbereinigt, um einMehrfaches höher als in anderen westlichen Ländern.

Die Bedeutung der visuellen Schifffahrtszeichen hatdurch die nahezu vollständige Ausrüstung der Schifffahrtmit elektronischen Navigationshilfen abgenommen. DieVerwaltung nutzte dies in Einzelfällen, die Betonnungauszudünnen. Systematische Untersuchungen, ob derAufwand für die Fahrwasser-Kennzeichnung ohne Si-cherheitseinbuße in allen Revieren verringert werdenkann, liegen nicht vor.

Die ausgelegten Tonnen werden nach unterschiedlichenZeitspannen mit Spezialschiffen eingeholt und zur In-standsetzung an Land gebracht. Bei Arbeiten am Ton-nenkörper ist zwischen Ausbesserungen im Rahmen derregelmäßigen Instandsetzung und der Grundinstandset-zung, die insbesondere die Neubeschichtung mit Spezial-farbe umfasst, zu unterscheiden. Die Intervalle für die re-gelmäßige Instandsetzung schwanken zwischen 11 und36 Monaten, die Zeiträume für die Neubeschichtung zwi-schen zwei und sieben Jahren. Diese Unterschiede sind oftnicht auf die von Revier zu Revier unterschiedliche Be-anspruchung zurückzuführen, sondern auf abweichendeAnweisungen innerhalb der Verwaltung.

Die Instandsetzung der Tonnen ist insgesamt neun Bauhö-fen übertragen, denen zehn Außenstellen und Stützpunktezugeordnet sind. Während Ausbesserungen von allen In-standsetzungsstellen erledigt werden, sind Neubeschich-tungen nur dort möglich, wo alte Farbschichten umwelt-gerecht entfernt und entsorgt und neue Farbschichtenfachgerecht aufgebracht werden können. Die technischeAusstattung der Stellen, die Neubeschichtungen vorneh-men, entspricht häufig nicht dem Stand der Technik.

Planung und Steuerung im Bereich der schwimmendenSchifffahrtszeichen obliegen den Dezernaten „RegionalesManagement“ der Wasser- und SchifffahrtsdirektionenNord bzw. Nordwest. Ein Unternehmensberater hatte be-reits im Jahre 1977 zur Vermeidung von Doppelarbeitenund Abstimmungsaufwand eine Zusammenlegung diesesBereichs vorgeschlagen. Die Verwaltung ist diesem Vor-schlag bislang nicht gefolgt.

31.2

Der Bundesrechnungshof hat, gestützt auf Erkenntnissedes Prüfungsamtes des Bundes Hamburg, den Einsatz unddie Instandhaltung der schwimmenden Schifffahrtszei-chen als in Teilbereichen unwirtschaftlich beanstandet.Zum einen wurden die Art und Dichte der Kennzeichnungder Fahrwasser nicht ausreichend geprüft, obwohl die ab-nehmende Bedeutung der Fahrwasserkennzeichnung undderen im Ländervergleich hohe Kosten eine systemati-

sche Überprüfung nahegelegt hätten. Zum anderen ist voneinem weiteren, erheblichen Rationalisierungspotenzialauszugehen, da die Instandsetzungsintervalle sehr starkdifferieren, ohne dass dies in jedem Fall fachlich gerecht-fertigt wäre. Der Bundesrechnungshof hat weiterhin dar-gelegt, dass er die Grundinstandsetzung mangels zeit-gemäßer Ausrüstung als teilweise unprofessionell undunwirtschaftlich ansieht. Die Kosten der Neubeschich-tung schwimmender Schifffahrtszeichen dürften deutlichverringert werden, wenn diese ausschließlich in Anlagenausgeführt wird, die dem Stand der Technik entsprechen.Der Bundesrechnungshof hat aber auch verdeutlicht, dasser das Fehlen einer übergeordneten Steuerung im Bereichder schwimmenden Schifffahrtszeichen als ursächlich fürdie festgestellten Mängel ansieht. Eine straffe, die ganzeKüste umfassende Führung hätte unwirtschaftliche Ein-zellösungen verhindert und insbesondere die Zusammen-arbeit der Ämter über Amts- und Direktionsgrenzen hin-weg erzwungen.

Der Bundesrechnungshof hat deshalb empfohlen,

• das Ausmaß der Betonnung der Schifffahrtsstraßen zuprüfen,

• Instandsetzungsintervalle bedarfsgerecht einheitlichvorzugeben und deren Einhaltung zu überwachen,

• die Neubeschichtung in wenigen zentral gelegenen,zeitgemäß ausgestatteten Bauhöfen durchzuführen, in einer weitergehenden Untersuchung die optimaleStruktur der Tonnen-Grundinstandsetzung zu ermit-teln und dabei auch die Vergabe dieser Aufgaben zuprüfen und insbesondere

• die Planungs- und Steuerungsaufgaben für den ge-samten Bereich der schwimmenden Schifffahrtszei-chen in einem Dezernat zu bündeln.

31.3

Das Bundesministerium hat bestätigt, dass aufgrund derstetig wachsenden Bedeutung elektronischer Navigati-onshilfen die Bezeichnung der Fahrwasser nach nauti-schen Erfordernissen mit dem Ziel zu prüfen sei, die Kos-ten und den Aufwand zu verringern. Es sei eineProjektgruppe eingerichtet worden, die für die einzelnenFahrwasser möglichst einheitliche Bezeichnungskriterienerarbeiten und sich daraus ergebende Änderungen in derBezeichnung festlegen soll. Es werde auch die Empfeh-lung aufgreifen, für die Wartung der schwimmendenSchifffahrtszeichen einheitliche Intervalle vorzugeben.Die planmäßige Instandsetzung solle grundsätzlich nachdrei Jahren, die Beschichtung frühestens nach sechs Jah-ren durchgeführt werden. Die Instandsetzung der schwim-menden Schifffahrtszeichen solle künftig in einem Daten-verarbeitungsprogramm erfasst werden. Dies stelle dieEinhaltung der vorgegebenen Wartungsintervalle sicher.Es räume ein, dass mit der Vergrößerung der Instandset-zungsintervalle und einer Verringerung der Anzahl derschwimmenden Schifffahrtszeichen die Auslastung dereinzelnen Bauhöfe zurückgehen werde. Aufgrund unter-schiedlicher Ausstattung der Bauhöfe sei deshalb eine re-gionale Bündelung der Tonnenbearbeitung auf besonders


geeignete vorgesehen. Eine Gesamtoptimierung der Ton-neninstandsetzung und -lagerung sei aber erst möglich,wenn der Tonnenbestand und tatsächlich erreichbare In-standsetzungsintervalle endgültig festlägen. Die Vergabedieser Aufgabe an Dritte könne in größerem Umfang erstveranlasst werden, wenn das vorhandene Personal fürdiese Aufgaben abgebaut worden sei.

Das Bundesministerium hat ferner dargelegt, dass ein De-zernat „Verkehrstechnik“ direktionsübergreifend die sys-temtechnischen Anforderungen definiere. Diese würdenvon den Dezernaten „Regionales Management“ regionaloptimiert, da mit generellen Vorgaben die einzelnen re-vierspezifischen Charakteristika nicht ausreichend be-rücksichtigt werden könnten. Die Abstimmungen zwi-schen den beiden betroffenen Direktionen in Fragen desSchifffahrtszeichenwesens seien bisher ohne nennens-werte Schwierigkeiten verlaufen. Mittelfristig sei beab-sichtigt, den Aufwand auf den Bauhöfen und beimSchiffseinsatz u. a. durch verstärkten amtsübergreifendenEinsatz der Seeschiffe und Optimierung des Bestandes anReservetonnen zu verringern. Ob darüber hinaus die Bün-delung weiterer Aufgaben sinnvoll und zweckmäßig sei,müsse noch untersucht werden.

31.4

Der Bundesrechnungshof sieht die Stellungnahme desBundesministeriums als konstruktiv an. Die Einsetzungder Arbeitsgruppe für die bedarfsgerechte Betonnung derSchifffahrtsstraßen, die Vorgabe einheitlicher längerer In-standsetzungsintervalle und die Ankündigung, mit derStraffung der Instandsetzung der Tonnen zu beginnen,sind Schritte in die richtige Richtung. Der Bundesrech-nungshof wird die weitere Entwicklung beobachten.

Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass revierspezi-fische Besonderheiten eine Anpassung allgemeiner Vorga-ben erforderlich machen können. Das macht diese aber nichtüberflüssig. Insoweit kann der Hinweis auf das Dezernat„Verkehrstechnik“ nicht überzeugen, da es in wesentlichenBereichen, wie der Organisation der Tonneninstandsetzung,ohne Einfluss ist. Der Bundesrechnungshof ist unverändertder Überzeugung, dass es bei straffer Zentralisierung allergrundlegenden Aufgaben zu den dargestellten Mängelnnicht gekommen wäre. Deshalb genügt es aus seiner Sichtnicht, wenn das Bundesministerium die Notwendigkeit ent-sprechender Untersuchungen nur unverbindlich einräumt.Sie sollten mit Nachdruck eingeleitet werden.

32 Erhaltung von Brücken im Netz der Bundesfernstraßen (Kapitel 12 10 Titel 741 33 und 741 43)

32.0

Das Bundesministerium erfüllt seine Aufgaben bei derBrückenerhaltung nur unzureichend. Derzeit fehlen wich-tige Steuerungsdaten für die Erhaltungs- und Finanz-planung. Der jährliche Bedarf für Erhaltungsleistungendürfte deutlich über den tatsächlichen Ausgaben liegen.Wegen der nicht durchgeführten Erhaltungsleistungen

verschlechtert sich der Erhaltungszustand der Brücken.Das könnte langfristig die Verfügbarkeit des Bundesfern-straßennetzes einschränken.

32.1

(1) Der Bund ist verpflichtet, die Ausgaben für die Erhaltung der Brücken im Netz der Bundesfernstraßen zufinanzieren. Ende des Jahres 1999 waren über 35 000Brücken mit einer Brückenfläche von rd. 25 Mio. m² inseiner Baulast. Etwa die Hälfte der Brückenfläche ist äl-ter als 25 Jahre. Das Bundesministerium schätzte Mittedes Jahres 1999 den Wiederbeschaffungswert der Brü-cken auf rd. 70 Mrd. DM. Die Bundesanstalt für Straßen-wesen (Bundesanstalt) bewertete im Mai 2000 bei glei-cher Brückenfläche den Wiederbeschaffungswert mit rd. 90 Mrd. DM.

Das Bundesministerium hat den notwendigen jährlichenErhaltungsaufwand für Brücken mit 1 % des Wiederbe-schaffungswertes angegeben. Danach müsste der jähr-liche Erhaltungsaufwand je nach Schätzung 700 Mio. DModer 900 Mio. DM betragen. Die tatsächlichen Ausgabendes Bundes für die Erhaltung von Brücken haben dagegenin den letzten Jahren kontinuierlich abgenommen. Siebetrugen im Jahre 1992 rd. 499 Mio. DM, im Jahre 1998 rd. 380 Mio. DM.

Nach den letzten dem Bundesrechnungshof bekanntenPrognosen des Finanzbedarfs für die Erhaltung derBrücken sollten die bundesweit notwendigen jährlichenErhaltungsaufwendungen von rd. 800 Mio. DM im Jahre1998 auf 1 100 Mio. DM bis zum Jahre 2008 ansteigen.

(2) Das Bundesministerium formuliert für die Brückener-haltung die wirtschaftlichen und technischen Vorgaben,wie die „Richtlinie zur einheitlichen Erfassung, Bewer-tung, Aufzeichnung und Auswertung von Ergebnissen derBauwerksprüfungen nach DIN 1076“. Die Straßenbau-verwaltungen der Länder (Auftragsverwaltung) erfassenauf Grundlage dieser Richtlinie die Bestands- und Zu-standsdaten der Brücken und bilden kurz- und mittelfris-tige Erhaltungsprogramme auf Länderebene.

Der Bund lässt sich von den Ländern die Anzahl der ge-planten Erhaltungsmaßnahmen und deren Gesamtkostenmitteilen. Einige Länder nehmen in ihre Erhaltungspro-gramme nur die Maßnahmen auf, für die aufgrund der Er-fahrungen der letzten Jahre und der mittelfristigen Finanz-planung Bundesmittel zu erwarten sind. Andere Ländernehmen alle die auf, für die aufgrund der Ergebnisse derBrückenprüfung aus technischer Notwendigkeit alsbaldigeErhaltungsmaßnahmen erforderlich sind. In einem Landwird die Höhe der Bedarfsmeldungen danach bestimmt,was das vorhandene Personal tatsächlich bearbeiten kann.

Mit diesen Bedarfsmeldungen und mit Modellrechnungender Bundesanstalt erstellt das Bundesministerium Pro-gnosen des mittel- und langfristigen Erhaltungsbedarfsund darauf aufbauend die Finanzplanung des Bundes. DasBundesministerium weist jährlich nach einem Quoten-schlüssel die im Bundeshaushalt veranschlagten Mittelden Ländern zu. Auf dieser Grundlage führt die Auftrags-verwaltung die Erhaltungsmaßnahmen durch.


Die Angaben der Länder werden nicht übergreifend ver-dichtet, sodass auf Bundesebene Daten fehlen für:

• Erhaltungsprogramme mit Dringlichkeitsreihung (überLändergrenzen hinweg) nach objektivierten gesamt-wirtschaftlichen Bewertungsverfahren und

• langfristige Finanzplanungen und entsprechende Pla-nungen für die Mittelverteilungen auf die Länder, diesich am technisch notwendigen Bedarf ausrichten.

Außerdem fehlen Erfolgskontrollen durch Soll/Ist-Ver-gleiche hinsichtlich finanzieller und terminlicher Vor-gaben und periodische Bilanzierungen (z. B. des Wieder-beschaffungswertes des in den Brücken gebundenenVermögens).

(3) Voraussetzung für die Erhaltungs- und Finanzplanungist die Zustandserfassung der Brücken durch regelmäßigePrüfungen. Bei den alle sechs Jahre durchgeführtenBrückenhauptprüfungen werden festgestellte Schädenund Mängel in standardisierten Prüfberichten festgehal-ten, Zustandsbewertungen vorgenommen und darausautomatisiert Zustandsnoten gebildet; diese seit demJahre 1999 so ermittelten Daten sind zur Reihung derErhaltungsmaßnahmen nach Dringlichkeit geeignet. EineAussage über die Schadensentwicklung wird erst durchVergleich von zwei oder mehr Zustandsnoten möglich.

Die Prüfberichte sehen keine Prognosen des Prüfinge-nieurs vor, die den weiteren Schadensverlauf amBrückenbauwerk unter der Annahme bewerten, dassMaßnahmen zur Mängel- und Schadensbeseitigung un-terbleiben. Die Zeit, in der ein Bauwerksschaden zu be-seitigen ist, und Empfehlungen zum Umfang der Instand-setzung des Bauwerks werden nur allgemein angegeben(z. B. umgehend, mittelfristig, das gesamte Bauwerk).Weil die Prüfberichte nur in Ausnahmefällen bauwerks-bezogene Instandsetzungskosten enthalten, können dieGesamtkosten für die Instandsetzung aller Brückenbau-werke derzeit nicht durch Aufsummierung objektbezoge-ner Kosten ermittelt werden. Vorgaben des Bundesminis-teriums zur Reihung der Erhaltungsmaßnahmen nachDringlichkeit und Hinweise zur Ermittlung des optimalenZeitpunkts zur Durchführung der Erhaltungsmaßnahmenhat der Bundesrechnungshof nicht vorgefunden. Aus denreinen Zustandsnoten, ohne zusätzliche Angaben, lässtsich der Erhaltungsaufwand nicht ermitteln.

(4) Die Bundesanstalt unterstützt das Bundesministeriumdurch Auswertung der Zustandsnoten. Zudem hat sie aufVeranlassung des Bundesministeriums ein „Management-system der Erhaltungsplanung für Brücken- und Ingeni-eurbauwerke im Fernstraßennetz des Bundes“ (BMS) ent-wickelt, das ab dem Jahre 2005 eingesetzt werden soll.Dieses System setzt die flächendeckende Erfassung bzw.repräsentative Stichproben über die Schadens- und Zu-standsbewertung der Brücken voraus.

In einer nachfolgenden Stufe soll das BMS Grundlagenfür die Bedarfsermittlung und Finanzplanung schaffen.Hierzu sind zusätzlich Modelle für Schadens- und Zu-standsentwicklungen, objektbezogene Kostenermittlun-gen und Dringlichkeitsreihungen erforderlich.

Derzeit werden weder objektbezogene Kostendaten nochAbschätzungen über mögliche Schadensentwicklungenbei Bauwerksprüfungen erfasst.

32.2

Der Bundesrechnungshof hat bemängelt, dass das Bun-desministerium den Wiederbeschaffungswert der Brü-cken nicht eindeutig angeben konnte.

Wenn man den vom Bundesministerium angegebenennotwendigen jährlichen Erhaltungsaufwand in Höhe von1 % des Wiederbeschaffungswertes der Brücken oder diePrognosewerte bis in das Jahr 2008 als näherungsweisebrauchbare Rechengröße ansieht, dann ist unter Berück-sichtigung der Altersstruktur der Brücken und der tatsäch-lichen Erhaltungsausgaben von einem erheblichen Re-paraturstau auszugehen. Dieser Reparaturstau könntemittelfristig eine Verschlechterung des Erhaltungszu-stands der Brücken und langfristig eine Einschränkungder Verfügbarkeit des Bundesfernstraßennetzes bewirken.

Der Bundesrechnungshof hat weiterhin beanstandet, dassdem Bund ausreichend gesicherte Daten für eine mittel-bis langfristige, an technischen Erfordernissen ausgerich-tete Finanz- und Erhaltungsplanung des Bundes fehlen.Die Bedarfsmeldungen der Auftragsverwaltung, die vonunterschiedlichen Annahmen ausgehen, liefern für eineüberregionale Steuerung auf Bundesebene keine einheit-liche Ausgangsbasis. Um den Bestandswert des in denBrücken vorhandenen Anlagevermögens zu sichern, hatder Bundesrechnungshof empfohlen, ergänzende Datenzu erfassen und für Steuerungszwecke zu nutzen. Unver-zichtbar sind beispielsweise neben nachvollziehbarenKriterien zur Reihung der Erhaltungsmaßnahmen nachDringlichkeit auch Hinweise zur Ermittlung des optima-len Zeitpunkts zur Durchführung von Erhaltungsmaßnah-men. Der Bundesrechnungshof hat Soll/Ist-Vergleicheund eine periodische Bilanzierung vermisst, die für einezielorientierte Steuerung erforderlich sind.

Der Bundesrechnungshof hält es für eine Schwäche desvorhandenen Regelwerks, dass objektbezogene Kosten-schätzungen für Erhaltungsmaßnahmen zur Beseitigungder bei Brückenprüfungen erkannten Mängel und Schä-den fehlen. Er sieht erhebliche Unsicherheiten darin, dassdas Bundesministerium die benötigten Finanzmittel aufGrundlage der Prüfberichte, der Zustandsnoten und deruneinheitlichen Bedarfsmeldungen der Auftragsverwal-tung schätzt. Das Bundesministerium hat so bisher dasZiel, Haushaltsmittel, die sich an den technisch erforder-lichen Erhaltungsmaßnahmen ausrichten, bedarfsgerechtzu veranschlagen und zu steuern, nicht erreicht.

Der Bundesrechnungshof hat auch festgestellt, dass diezuvor genannten Mängel kurzfristig nicht durch das BMSbeseitigt werden. Zwei nach dem neuen Verfahren ermit-telte Zustandsnoten können danach für jede Brückefrühestens ab dem Jahre 2010 vorliegen. Die Datenbasisfür die Prognose der Schadensentwicklung bleibt unzu-reichend und die mittelfristige Finanzplanung erreichtnicht die Genauigkeit, die eigentlich heute schon mit denPlanungsdaten der Länder möglich wäre.


Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass die ersten Ergebnisse des BMS viel zu spät kommenwerden.

32.3

Das Bundesministerium hat den von der Bundesanstaltangegebenen Wiederbeschaffungswert von 90 Mrd. DMbezweifelt und behauptet, dieser Wert bezöge sich aufsämtliche Ingenieurbauwerke des Bundesfernstraßennet-zes. Die unterschiedlichen Zahlenwerte für den notwen-digen Erhaltungsaufwand entstammten verschiedenenVerfahrensansätzen. Das Bundesministerium hat sich zurVernachlässigung der Erhaltung und zur Größenordnungdes prognostizierten Finanzbedarfs von rd. 1 % des Wie-derbeschaffungswertes nicht geäußert.

Es hat darauf hingewiesen, dass die „Prognose des Fi-nanzbedarfs 1992“ die Grundlage der Finanzplanung desBundes ist und die Mittel seit dem Jahre 1999 nach einemneuen bedarfsorientierten Verteilungsschlüssel auf die ein-zelnen Länder verteilt würden. Diese Prognose bilde dieGrundlage des aktuellen Finanzbedarfs für die Erhaltungder Brücken bis zum Jahre 2010. Eine verbesserte, regio-nal und sektoral differenzierte Erhaltungsbedarfsprognosefür alle Anlagenteile der Bundesfernstraßen sei in Arbeit.

Es hat auch eingeräumt, dass noch Daten fehlen. Diesewürden derzeit mit finanzieller Unterstützung durch denBund bei den Ländern nacherhoben. Bis zum Jahre 2003lägen sämtliche Informationen über den Zustand der Bau-werke, Bestands- und Erhaltungsdaten sowie Erhaltungs-programme vor.

Das Bundesministerium hat die Auffassung vertreten, eshabe einen Gesamtüberblick über die objektbezogenenMaßnahmen, weil die Länder ein mittelfristiges Bedarfs-programm für fünf Jahre und eine jährliche Programm-planung (für Maßnahmen kleiner als 2 Mio. DM pauschalund Einzelmaßnahmen größer als 2 Mio. DM mit An-gabe der Zustandsnote) meldeten. Zustandsnoten sowieBestands- und Verkehrsdaten würden vom Bund bei derAufstellung des Länderschlüssels für die Aufteilung derErhaltungsmittel berücksichtigt. Für die Erstellung vonPrognosen seien objektbezogene Informationen übertechnische Zustandsentwicklungen der Brücken undKosten der Mängel- und Schadensbeseitigung nicht not-wendig. Zustandsnoten seien nicht dazu vorgesehen,Dringlichkeitsreihungen im Rahmen von Erhaltungspro-grammen zu erstellen.

Das Bundesministerium hat erkannt, dass durch die stei-genden Anforderungen an die Erhaltung des Straßennetzesaufgrund der sich verändernden Altersstruktur der Ingeni-eurbauwerke und des weiter zunehmenden Verkehrs einBauwerks-Management-System benötigt wird. Es befassesich bereits seit einem sehr frühen Zeitpunkt Anfang der80er-Jahre systematisch mit der Brückenerhaltung undhabe deshalb im Jahre 1997 die Bundesanstalt mit der Er-arbeitung eines umfassenden Systems beauftragt. Es habehierzu inzwischen eine große Zahl von Forschungs- undEntwicklungsvorhaben durchführen lassen, weitere seienin Bearbeitung oder in Vorbereitung. Noch bestehende De-fizite seien bekannt und würden schrittweise beseitigt.

Das BMS werde mit allen Modulen im Jahre 2005 ein-satzfähig sein und gewissermaßen die Aufstellung einesBedarfsplanes für die Erhaltung der Brücken ermögli-chen. Bereits jetzt seien wesentliche Module, insbeson-dere für die Bestandserfassung, die Zustandserfassung,die Schadensbewertung und -analyse, die Maßnahmenka-taloge und -kosten entwickelt und einsatzreif. Das BMSwerde als Ergebnis u. a. zielführende Maßnahmen, derenKosten sowie Angaben zum Eingreifzeitpunkt und zurDringlichkeit liefern. Verfahren für Soll/Ist-Vergleicheund periodische Bilanzierungen würden noch entwickelt.

Das Bundesministerium hat bestätigt, dass bei der Auf-tragsverwaltung objektbezogene Informationen überSchäden und den Zustand der Brücken vorliegen und dortDringlichkeitsreihungen vorgenommen würden. Objekt-bezogene Planungen für die Bauwerkserhaltung würdenauch weiterhin nur dort durchgeführt.

Zum Vorwurf, dass die Ergebnisse des BMS zu spät kom-men, hat es sich nicht geäußert. Es hat vielmehr die Auffas-sung vertreten, dass die derzeitigen Aktivitäten zur Reali-sierung des BMS ausreichend sind, da Bestands-, Zustands-,Erhaltungs- und Planungsdaten entweder bereits vorlägenoder bis zum Jahre 2003 bereitgestellt würden.

32.4

Der Bundesrechnungshof hält den von der Bundesanstaltangegebenen Wiederbeschaffungswert für die Brückenvon 90 Mrd. DM durchaus für angemessen. Dass sämt-liche Ingenieurbauwerke, also Brücken, Durchlässe,Stützwände, Schilderbrücken, Schallschutzwände undTunnel, insgesamt nur einen Wiederbeschaffungswertvon 90 Mrd. DM haben sollen, ist für den Bundesrech-nungshof dagegen nicht plausibel.

Die Absicht des Bundesministeriums, die wenig genauenPrognosen der Vergangenheit durch eine neue zu ersetzen,zeigt die bisher kaum überzeugenden Planungs- undSteuerungsansätze. Deshalb bleibt der Bundesrechnungs-hof bei seiner Auffassung, dass die bis in die 80er-Jahrezurückreichenden Aktivitäten des Bundesministeriumsund die derzeit vorliegenden Ergebnisse weder dem Wertdes Anlagevermögens angemessen sind, noch als ausrei-chend angesehen werden können, um hinreichend genauePlanungsdaten erheben und zur verlässlichen Finanzpla-nung verwendet werden zu können.

Der Bundesrechnungshof hat nicht bezweifelt, dass dasBundesministerium „einen Gesamtüberblick über die ob-jektbezogenen Maßnahmen“ hat. Er hat aber weiterhin er-hebliche Zweifel an der Qualität dieses Überblicks, weildie unterschiedlichen Kriterien für die Bedarfsanmeldun-gen der Länder – die aus der Sicht des Bundesrechnungs-hofes unverzüglich vereinheitlicht werden sollten – diedem Bund gemeldeten Daten so beeinflussen, dass siekeine solide Grundlage für die Finanzplanung des Bundesbilden können. Zudem kann der Bund mit den pauschalenMeldungen kleiner Maßnahmen keine länderübergrei-fende Dringlichkeitsreihung erstellen.

Der Bundesrechnungshof hält objektbezogene Kenntnisse,wie z. B. die Ergebnisse zweier aufeinanderfolgender


Bauwerksprüfungen, für die Planung der Mängel- undSchadensbeseitigung und damit für die Mittelbedarfs-planung für unerlässlich. Gerade die Änderung der Zu-standsnote ist für die Zustandsentwicklung eines Bauwerksein wichtiger Indikator. Die vielen Absichtserklärungenund der geplante Zeithorizont bis zur Einführung desvollständigen BMS sind nicht zufriedenstellend.

Im Übrigen kann der Genauigkeitsgrad der Prognosewertewesentlich erhöht werden, wenn das bei der Auftragsver-waltung tatsächlich vorhandene Wissen über den technischnotwendigen Erhaltungsbedarf genutzt wird. Auch überdie Schadensentwicklung bei den gefährdeten Bauwerkensind vor Ort bessere Kenntnisse vorhanden. Durch Zu-sammenfassung und Nutzung dieser Informationen isteine wesentlich genauere Bedarfsplanung möglich.

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung,dass das Bundesministerium seine Anstrengungen er-höhen und dabei auch die Auftragsverwaltung stärkerbinden muss. Das Bundesministerium sollte im Rahmender Brückenprüfungen auch objektbezogene Kosten-schätzungen für die Brückenerhaltung vorsehen und dieseSchätzwerte bei den Prognosen des Finanzbedarfs stärkerberücksichtigen, um sobald wie möglich den Widerspruchzwischen den Prognosen und den Veranschlagungen auf-zulösen und die Substanzerhaltung und die Verfügbarkeitder Brücken zu gewährleisten.

33 Bedarf und Ausbaustandard von Ortsumgehungen(Kapitel 12 10)

33.0

Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen aus demJahre 1992 sieht den Bau von Ortsumgehungen im Zugevon autobahnparallelen Bundesstraßen vor, die für denFernverkehr nicht mehr bedeutsam sind. Diese Bundes-straßen sollen erst nach dem Bau der Ortsumgehungen ineine sich nach Landesrecht ergebende Straßenklasse ab-gestuft werden. Bei Verzicht auf einen Neu- oder Ausbauzulasten des Bundes und bei einer sofortigen Abstufunglassen sich Beträge in bis zu dreistelliger Millionenhöhefür andere Maßnahmen verwenden. Den Planungen von Ortsumgehungen wird häufig ein zuhoher Ausbaustandard, zum Beispiel bei der Querschnitts-wahl oder der Trassenführung, zugrunde gelegt.

33.1

Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen, eine Anlagezum Fernstraßenausbaugesetz, legt fest, welche Teile desBundesfernstraßennetzes neu- oder auszubauen sind. DieStraßenbauverwaltungen der Länder planen und bauen imAuftrage des Bundes auf dieser Grundlage neue Ortsum-gehungen im Zuge von Bundesstraßen, um die Orts-durchfahrten von weiträumigem Verkehr zu entlasten.

Der gültige Bedarfsplan 1992 sieht den Bau zahlreicherOrtsumgehungen im Verlaufe von autobahnparallelenBundesstraßen vor. Hierzu hatte das Bundesministeriumbereits im Jahre 1987 ein Abstufungskonzept (Abstufen

von Bundesstraßen in andere Straßenklassen) entwickelt.Grundlage war die Überlegung, dass Bundesstraßen, diein einem Abstand von weniger als fünf Kilometern paral-lel zu Bundesautobahnen verlaufen, nicht dem in § 1 Bun-desfernstraßengesetz geforderten weiträumigen Verkehrdienen. Im Jahre 1995 hat das Bundesministerium einweitergehendes Abstufungskonzept vorgelegt, das derzeitumgesetzt wird. Hiernach sollten 2 795 km sofort, weitere2 258 km erst dann abgestuft werden, nachdem sie gemäßgeltendem Bedarfsplan ausgebaut worden sind.

Der Bund stellt Mittel für den Bau der Ortsumgehungensowie für die betriebliche Unterhaltung und Erhaltung derautobahnparallelen Bundesstraßen zur Verfügung, obwohlwegen der mangelnden Bedeutung für den weiträumigenVerkehr hierfür keine gesetzliche Verpflichtung besteht.

Das Bundesministerium hat Planungsgrundsätze und Aus-bauparameter für den Straßenentwurf in Regelwerken vor-gegeben. Darin hat es u. a. für die Querschnittsgestaltung sogenannte Regelquerschnitte entwickelt, nach denen Straßenunter Beachtung der Gesichtspunkte Verkehrsbelastung,Funktion, Verkehrssicherheit, Verkehrsablauf und Wirt-schaftlichkeit geplant und gebaut werden sollen.

33.2

Der Bundesrechnungshof hat die Planungen von mehre-ren Ortsumgehungen geprüft.

33.2.1

Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen enthält denBau der Ortsumgehungen Jüchen und Hürth-Hermühl-heim im Zuge der Bundesstraßen B 59n und B 265n. Hier-für sind insgesamt etwa 100 Mio. DM veranschlagt.

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass beideMaßnahmen für den weiträumigen Verkehr nicht erfor-derlich sind. Die Kriterien nach dem Abstufungskonzeptlagen für diese Bundesstraßen vor. Durch die Aufnahmein den Bedarfsplan verzögert sich die Abstufung auf un-bestimmte Zeit.

Der Bundesrechnungshof hält den Bau der Ortsumgehun-gen Jüchen und Hürth-Hermühlheim zulasten des Bundesfür nicht geboten. Diese autobahnparallelen Bundes-straßen sollten möglichst umgehend abgestuft werden.

Für den Betrieb, die Unterhaltung und die Erhaltung derebenfalls abzustufenden Streckenabschnitte der B 59 undB 265 stellt der Bund jährlich durchschnittlich etwa 2,9 Mio. DM bereit.

Der Bundesrechnungshof hat überschlägig ermittelt, dassder Bund für Betrieb, Unterhaltung und Erhaltung allerabzustufenden Streckenabschnitte, auf denen Bedarfs-planmaßnahmen vorgesehen sind, jährlich einen Betrag inzweistelliger Millionenhöhe aufzubringen hat.

33.2.2

Im Zuge der B 64 plante das zuständige Straßenbauamt(Amt) den Bau der drei Ortsumgehungen Herzebrock-


Clarholz, Beelen und Warendorf als neue „dreistreifige“Kraftfahrstraße, bei der der dritte Fahrstreifen jeweils ab-wechselnd einer Fahrtrichtung als Überholstreifen dient.Die Planung von höhenungleichen Knotenpunkten zogweitere Kosten bei dem nachgeordneten Wegenetz für de-ren An- und Verbindungen nach sich. Die Verkehrsbelas-tung war im Planungsbereich auf der B 64 rückläufig undwies einen geringen Fernverkehrsanteil auf.

Beim Aufstellen der Vorplanung im Jahre 1997 ermitteltedas Amt Baukosten in Höhe von etwa 184 Mio. DM, dieden Ansatz des Bedarfsplanes 1992 um etwa 100 Mio.DM überschritten. Obwohl die Kostensteigerung erheb-lich war, erwogen das Bundesministerium und dieStraßenbauverwaltung nicht, die vorgesehenen Ausbau-standards zu reduzieren.

Der Bundesrechnungshof hält den geplanten „dreistreifi-gen“ und höhenungleichen Ausbau der OrtsumgehungenHerzebrock-Clarholz, Beelen und Warendorf aufgrundder rückläufigen Verkehrsentwicklung und der geringenBedeutung des Straßenzuges für den großräumigen undüberregionalen Verkehr für zu aufwendig. Er hält auchden „dreistreifigen“ Ausbau der vorhandenen B 64 zwi-schen den Orten für nicht erforderlich, da der bestehendeQuerschnitt ausreichend ist, um den künftigen Verkehrsicher und mit angemessener Qualität aufzunehmen. Einzweistreifiger Neubau der Ortsumgehungen wäre aus-reichend.

Er hat beanstandet, dass das Bundesministerium dieStraßenbauverwaltung des Landes nicht veranlasst hat,den Ausbaustandard bei dem sehr geringen Nutzen-/Kos-tenverhältnis zu senken.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, die Neubau-strecke höhengleich und zweistreifig zu planen und unterweitgehender Beibehaltung des vorhandenen Ausbauquer-schnitts der B 64 zu verkürzen. Damit ließen sich gegenüberder Planung des Amtes rd. 90 Mio. DM einsparen.

33.2.3

Auch die Ortsumgehung B1n Salzkotten wurde zu auf-wendig geplant. Bei der Linienabstimmung ermittelte daszuständige Amt im Jahre 1998 Kosten in Höhe von etwa69,3 Mio. DM, die den Ansatz des Bedarfsplanes 1992 inHöhe von 36 Mio. DM erheblich überschritten. Die Kos-tensteigerung war zum Teil auf die Verbreiterung auf ei-nen „dreistreifigen“ Querschnitt, die Verlängerung derBaustrecke und einer beabsichtigten höhenungleichenAnbindung an eine Landesstraße zurückzuführen. ImStreckenverlauf der Ortsumgehung waren neun Brücken-bauwerke für die höhenungleichen Kreuzungen undVerknüpfungen des nachgeordneten Straßennetzes, die Überführung von Wirtschaftswegen und der kreuzendenBahnstrecke vorgesehen. Das Amt untersuchte nicht, obauch ein zweistreifiger Querschnitt und höhengleicheVerknüpfungen ausreichend wären.

Eine von der Straßenbauverwaltung veranlasste Nachbe-wertung für die Ortsumgehung ergab nur noch ein sehrungünstiges Nutzen-/Kostenverhältnis und machte dieVordringlichkeit dieser Maßnahme fraglich. Trotzdem

stimmte das Bundesministerium der Planung bei der Li-nienabstimmung zu. Das Amt beabsichtigte, die Kostendurch Verzicht auf die Anbindung der Landesstraße zusenken, um die Vordringlichkeit zu erhöhen. Es hielt je-doch weiter an dem „dreistreifigen“ Querschnitt und denhöhenungleichen Verknüpfungen des Wegenetzes fest.Die Kosten wurden zwar auf 51 Mio. DM gesenkt, aberdas Nutzen-/Kostenverhältnis verbesserte sich dadurchnur unwesentlich.

Der Bundesrechnungshof hält den geplanten „dreistreifi-gen“ und höhenungleichen Neubau der OrtsumgehungB1n Salzkotten für zu aufwendig. Er hält einen zweistrei-figen Neubau der Ortsumgehung für ausreichend.

Der Bundesrechungshof hat bei einer zweistreifigen imWesentlichen höhengleichen Trassenführung Einspa-rungen gegenüber der überarbeiteten Planung des Amtesvon rd. 20 Mio. DM aufgezeigt.

33.3

Der Bundesrechnungshof vertritt die Auffassung, dassStraßen, die nicht mehr die Voraussetzung als Bundes-fernstraße erfüllen, für einen Neu- oder Ausbau zulastendes Bundes nicht vorgesehen werden sollten. Er hat demBundesministerium daher empfohlen, bei der anstehen-den Fortschreibung des Bedarfsplanes für die Bundes-fernstraßen alle noch nicht realisierten Maßnahmen aufder Grundlage des aktuellen überregionalen Verkehrsnet-zes und dem vorliegenden Abstufungskonzept oder derBedeutung für den weiträumigen Verkehr zu prüfen.Durch den Verzicht auf den Bau von Ortsumgehungen aufabzustufenden Bundesstraßen lassen sich Beträge in drei-stelliger Millionenhöhe einsparen und für andere Maß-nahmen verwenden.

Die dargelegten Beispiele belegen, dass die Straßenbau-verwaltungen der Länder Ortsumgehungen oftmals zu auf-wendig planen und damit die Grundsätze der Wirtschaft-lichkeit und Sparsamkeit nach § 7 BHO nicht ausreichendbeachten. Den Planungen von Ortsumgehungen wird häu-fig ein zu hoher Ausbaustandard bei der Querschnittswahl,dem Trassenverlauf, der Knotenpunktsausbildung (höhe-nungleich statt höhengleich) zur Anbindung des nachge-ordneten Straßen- und Wegenetzes zugrunde gelegt.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes könntenweitere Bundesmittel in bis zu dreistelliger Millionen-höhe für andere dringend erforderliche Projekte verwen-det werden, wenn der Ausbaustandard bei Ortsumgehun-gen verringert wird und die in den Regelwerkenenthaltenen Spielräume stärker unter dem Aspekt derWirtschaftlichkeit genutzt werden.

Das Bundesministerium sollte dafür sorgen, dass Ortsum-gehungen künftig weniger aufwendig geplant werden undsich der Ausbaustandard stärker nach verkehrlichen undwirtschaftlichen Erfordernissen ausrichtet. Insbesonderebei Kostensteigerungen im Planungsverlauf und bei man-gelnder Wirtschaftlichkeit sollte es veranlassen, dass dieStraßenbauverwaltungen eine Senkung des Ausbaustan-dards prüfen.


33.4

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass es an seinerAbsicht festhalte, die autobahnparallelen Bundesstraßenauf der Grundlage der seit 1987 geltenden Kriterien und un-ter der Voraussetzung, dass eine Relevanz für den Fernver-kehr nicht bestehe, abstufen zu lassen. Dies werde nur mög-lich sein, wenn zuvor mit der Streichung im aktuellenBedarfsplan signalisiert werde, dass der betreffendeStraßenzug seine Bedeutung für die Abwicklung des Fern-verkehrs verloren habe. Dem Gesetzgeber solle durch dasBundesministerium und das Bundeskabinett deshalb zu-sammen mit der Entscheidung über den künftigen Bedarfs-plan vorgeschlagen werden, als Voraussetzung für eine um-gehende Abstufung autobahnparalleler Bundesstraßen alleBedarfsplanprojekte auf diesen Strecken zu streichen.

Das Bundesministerium hat weiterhin mitgeteilt, dass dieOrtsumgehungen B 59n Jüchen und B 265n Hürth-Hermühlheim in das beabsichtigte Verfahren bei der Fort-schreibung einbezogen werden und damit nicht mehr inden künftigen Bedarfsplan aufgenommen werden sollen.

Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass Ortsumge-hungen oftmals zu aufwendig geplant und gebaut werden.

Es hat ausgeführt, dass sich für die Planungen der Orts-umgehungen Herzebrock-Clarholz, Beelen und Warendorfim Zuge der B 64 sowie der Ortsumgehung Salzkotten imZuge der B 1 wesentliche Grunddaten gegenüber den An-nahmen, die der Entscheidung des noch geltenden Be-darfsplanes zugrunde lagen, verändert hätten. Vor diesemHintergrund solle bei der eingeleiteten Überarbeitung desBundesverkehrswegeplanes der künftige Bedarf und auchder bisherige Ausbaustandard auf Basis aktueller Kosten-angaben, Verkehrsdaten und -prognosen geprüft werden.Neben den bisher verfolgten Planungen sollen auch Vari-anten für die Ortsumgehungen bewertet werden, die denForderungen des Bundesrechnungshofes entsprächen.

33.5

Der Bundesrechnungshof begrüßt die Aussage des Bun-desministeriums, dem Gesetzgeber bei der Fortschreibungdes künftigen Bedarfsplanes vorzuschlagen, alle Bedarfs-planprojekte auf autobahnparallelen Bundesstraßen zustreichen. Damit wären die Voraussetzungen für eine so-fortige Abstufung dieser Streckenabschnitte geschaffen.

Das Bundesministerium sollte künftig bereits bei denAbstimmungsgesprächen über die Vorentwürfe daraufachten, dass die Straßenbauverwaltungen einen angemes-senen Ausbaustandard zugrunde legen und damit wirt-schaftlich planen.

34 Stationszeichen an Bundesfernstraßen (Kapitel 12 10 Titel 741 43)

34.0

Das Bundesministerium hat in den vergangenen Jahrenversäumt, bundesweit einheitliche Vorgaben für die wirt-schaftliche Form und Aufstellung von Stationszeichen zu

machen. Hierdurch konnten die Straßenbauverwaltungender Länder sehr unterschiedliche und unnötig aufwendigeStationszeichen beschaffen und an den Bundesfern-straßen aufstellen. Vermeidbare Mehrausgaben für denBund sind die Folge.

34.1.1

Als Straßenbaulastträger für Bundesfernstraßen finanziertder Bund die Ausgaben für die Beschaffung, Aufstellungund Erhaltung der Stationszeichen an Bundesfernstraßen.Die Stationszeichen und die darauf verschlüsselten Infor-mationen sind Teil des Straßendatenbanksystems. Sie die-nen den Straßenbauverwaltungen der Länder (Auftrags-verwaltung) dazu, Standorte und weitere Merkmale anStraßen zu markieren und auf entsprechenden Straßen-karten abzubilden.

Der Bund hat zu den Stationszeichen Hinweise und Emp-fehlungen vorgegeben, die der Auftragsverwaltung Ge-staltungsspielräume bei der Form, bei den abzubildendenInhalten und beim Aufstellen ermöglichen. Mindestenszwei Informationen sind auf den Stationszeichen zu ver-schlüsseln. Das sind die Straßenbezeichnung (z. B. Auto-bahn, Bundesstraße) und der genaue Standort.

Das herkömmliche Stationszeichen (vgl. Abbildung 1) istein Dreieckskörper, in Ausnahmefällen eine Tafel. Es sollin der Regel alle 200 m am rechten Straßenrand, beizweibahnigen Straßen jeweils rechts und links, etwa 1 mvom Fahrbahnrand gut sichtbar aufgestellt werden.

Abbildung 1

Herkömmliches Stationszeichen in Dreiecksform


Die Dreieckskörper sind unauffällig; die darauf abgebil-deten Ziffern- und Buchstabenkombinationen sind un-übersichtlich. Im hohen Gras sind die Dreieckskörperschlecht sichtbar und verursachen beim Mähen und Rei-nigen einen erheblichen Aufwand. Um diese Probleme zuvermeiden, haben einige Auftragsverwaltungen neuewirtschaftliche Lösungen umgesetzt.

Bei diesen Varianten wurde berücksichtigt, dass neben derStraßenbauverwaltung andere Behörden, Einrichtungenund Verkehrsteilnehmer die Stationszeichen für Ortsan-gaben benutzen. So kann die Polizei mit ihrer Hilfe dieLage von Unfallstellen angeben. Die Fahrer liegen ge-bliebener Kraftfahrzeuge können, wenn sie die Stations-zeichen erkennen, richtige Angaben zum Standort ma-chen und so z. B. dem Pannenhilfsdienst das Auffindendes defekten Fahrzeugs erleichtern. Für die zuletzt ge-nannten Funktionen im Zusammenhang mit Unfällen undRettungsdiensten und die hierfür erforderliche dichtereAufstellung ist der Bund nicht kostenpflichtig.

34.1.2

Einige Auftragsverwaltungen haben keine herkömmlichenStationszeichen aufgestellt. Sie verwenden die vorhandenenLeitpfosten an den Bundesfernstraßen, um unmittelbar unterden Reflektoren Tafeln mit den Informationen über Straßen-bezeichnung und Standort zu befestigen. Dadurch werdenAusgaben für die Beschaffung und Unterhaltung vermieden.

Eine Straßenbauverwaltung hat die Bundesfernstraßen in ei-ner Hälfte ihres Gebietes mit herkömmlichen Stationszei-chen ausgerüstet. In der anderen Hälfte hat sie diese ohneZustimmung des Bundesministeriums abgeschafft. Statt-dessen wurden zwischen den Leitpfosten weitere Pfostenvon ähnlicher Form und Größe aufgestellt und diese, eben-falls ohne Zustimmung des Bundesministeriums, als neueStationszeichen eingeführt (vgl. Abbildung 2).

Die Straßenbauverwaltung hat insgesamt 48 500 Pfostenmit Tafeln und Befestigungsmaterial für rd. 2 Mio. DMbeschafft. Die neuen dreiseitigen Stationspfosten sindaußerorts mit auffälligen grünen Kappen und an Orts-durchfahrten mit gelben Kappen versehen. An den zweidem Verkehr zugewandten Seiten sind Tafeln mit den üb-lichen Informationen befestigt. Die Straßenbauverwal-tung hat eine dichtere Aufstellung auf den Autobahnzu-und -abfahrten verwirklicht, als es für die Zwecke derStraßendatenbank erforderlich ist. Damit kam sie Forde-rungen der Straßenverkehrsbehörden für eine verbesserteUnfallaufnahme durch die Polizei nach. Diese neuen Sta-tionspfosten sind teurer als die herkömmlichen Stations-zeichen und verursachen weiteren Aufwand zulasten desBundes.

34.2

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass das Bun-desministerium die verschiedenen Stationszeichen hinge-nommen hat, ohne Vorgaben zu machen oder Regelungenzu treffen, die zu einer einheitlichen und wirtschaftlichenLösung hätten führen können. Der Bundesrechnungshofhat beanstandet, dass durch die Auftragsverwaltungen un-

terschiedlich aufwendige Systeme zulasten des Bundesinstalliert wurden. Er hat außerdem darauf hingewiesen,dass für eine dichtere Aufstellung der Stationszeicheneine Kostenübernahmeverpflichtung durch den Bundnicht besteht.

Der Bundesrechnungshof hält es für erforderlich, bundes-weit einheitliche Vorgaben zu entwickeln. Hierbei sinddie in verschiedenen Ländern gewählten Formen undAufstellungsregeln für Stationszeichen zu berücksich-tigen und die damit gewonnenen Erfahrungen auszuwer-ten. Vor diesem Hintergrund und unter wirtschaftlichenGesichtspunkten hat er insbesondere empfohlen, eine Lö-sung unter Einbeziehung der vorhandenen Leitpfostenvorzusehen.

34.3

In seiner Stellungnahme unterstützt das Bundesminis-terium die Anregung des Bundesrechnungshofes nach ei-ner einheitlichen Lösung. Es hat darauf hingewiesen, dasses in der „Anweisung Straßeninformationsbank“ eineEinheitlichkeit zumindest bezüglich des Informationsge-haltes vorgegeben habe. Das Bundesministerium hat sichnicht zur Verschiedenartigkeit der Stationszeichen undden Ursachen geäußert.

Das Bundesministerium hat außerdem mitgeteilt, dassvoraussichtlich Ende des Jahres 2002 nach Abschluss desVersuches „Ortung von Pannen- und Unfallfahrzeugenauf Autobahnen mit Hilfe von Leitpfosten“ über die Er-gebnisse und die Erfahrungen der Auftragsverwaltungen

Abbildung 2

Das neue Stationszeichen an der A 544 in Nordrhein-Westfalen


mit den verschiedenen Stationszeichen beraten und diekostengünstigste Lösung gefunden werden könne.

34.4

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das Bundesmi-nisterium unverzüglich die schon jetzt vorhandenenErfahrungen der Auftragsverwaltungen mit den verschie-denen Stationszeichen auswertet und wirtschaftliche Lö-sungen ermittelt. Danach sollte sich das Bundesminis-terium wie angekündigt darum bemühen, einheitlicheVorgaben zu erlassen.

Der Bundesrechnungshof wird die Angelegenheit weiterbeobachten.

35 Weiterbau der U-Bahn-Linie U 5 in Berlinzwischen Brandenburger Tor und Alexanderplatz(Kapitel 12 26 Titel 882 81)

35.0

Im Jahre 1994 vereinbarten der Bund und das LandBerlin, die U-Bahn-Linie U 5 zwischen dem neuen Zen-tralbahnhof Lehrter Bahnhof und dem Alexanderplatzinnerhalb von längstens acht Jahren zu bauen, um denParlaments- und Regierungsbereich verkehrlich zu er-schließen. Der Bund verpflichtete sich, über die gesetz-liche Förderung hinaus eine finanzielle Zuwendung von295 Mio. DM zu gewähren. Ein erster, etwa 2 km langerTeilabschnitt dieser U-Bahn ist mit Kosten von etwas über300 Mio. DM im Rohbau fertig gestellt. Davon hat derBund rd. 250 Mio. DM getragen.

Mit dem Bau des zweiten Teilabschnittes, ohne den dieNeubaustrecke der U 5 ohne Anschluss an das vorhan-dene Netz bliebe, hat das Land Berlin bisher nicht begon-nen. Vielmehr beschloss es im Juni 2001, das Projekt auf unbestimmte Zeit zu verschieben, sodass den bisher

getätigten Investitionen auf unabsehbare Zeit kein Nutzengegenüberstehen wird.

35.1

35.1.1

Der Bund beteiligt sich nach dem am 30. Juni 1994 mitdem Land Berlin (Land) geschlossenen Hauptstadtvertragmit insgesamt 1 Mrd. DM an drei auch in seinem Interesseliegenden Verkehrsprojekten, die der verkehrlichen Er-schließung des Parlaments- und Regierungsbereichsdienen. Die Verkehrsprojekte stehen in unmittelbarer zeit-licher, räumlicher und baulicher Abhängigkeit zur Errich-tung von Parlaments- und Regierungsbauten. Ihre zeit-gerechte Realisierung ist für die hauptstadtgerechteFunktion des öffentlichen Verkehrssystems erforderlich.

Für die Verlängerung der bisher von Hönow zum Alexan-derplatz führenden U-Bahn-Linie U 5 um etwa 4 km biszum Lehrter Bahnhof gewährt der Bund dem Land nachdem Hauptstadtvertrag eine finanzielle Zuwendung inHöhe von 295 Mio. DM. Über diesen Festbetrag hinausfördert der Bund das Projekt mit 75 % der zuwendungs-fähigen Kosten nach dem Gemeindeverkehrsfinanzie-rungsgesetz (GVFG). Der Bund trägt damit etwa 80 % derGesamtkosten von rd. 1,3 Mrd. DM. Das Land trägt dierestlichen Kosten in Höhe von rd. 250 Mio. DM. Damitwar laut Hauptstadtvertrag „die Finanzierung der Maß-nahme sichergestellt“.

35.1.2

Die U-Bahn-Linie U 5 ist neben dem Straßentunnel unterdem Tiergarten und der neuen Nord-Süd-Fernbahn derDeutschen Bahn AG ein Teil der Verkehrsanlagen im Zen-tralen Bereich Berlins, deren Herzstück der neue LehrterBahnhof ist. Die Verkehrswirksamkeit der Neubaustreckeder U 5 steht in engem Zusammenhang mit diesem neuenZentralbahnhof. Mit einer Inbetriebnahme des LehrterBahnhofs ist nicht vor den Jahren 2005/2006 zu rechnen.

Abbildung 1

U-Bahnlinie U 5 – Bestand und Neubau


Im ersten Bauabschnitt zwischen dem Lehrter Bahnhofund dem Brandenburger Tor ist die U 5 mit dem Bahnhof„Reichstag“ im Rohbau weitgehend fertig gestellt (Ab-bildung 1). Für diesen knapp 2 km langen Abschnitt sindbisher rd. 303 Mio. DM ausgegeben worden, davon ausBundesmitteln rd. 136 Mio. DM nach dem Hauptstadt-vertrag und rd. 113 Mio. DM nach dem GVFG. Die rest-lichen rd. 54 Mio. DM hat das Land getragen.

35.1.3

Mit dem Bau der U 5 im gut 2 km langen zweiten Bauab-schnitt bis zum Alexanderplatz, ohne den das Gesamt-konzept der übrigen Verkehrsanlagen im Zentralen Be-reich unvollständig und der Rohbauabschnitt der U 5 ohneAnschluss an das vorhandene Netz bliebe, hat das Landbisher noch nicht begonnen, obwohl die gesamte Streckenach verschiedenen Gutachten besonders wirtschaftlichist.

Beide Bauabschnitte sollten laut Hauptstadtvertrag in denJahren 1995 bis 2002 ausgeführt werden. Entscheidend istdie zeitnahe Fertigstellung der U 5 bis zur Inbetriebnahmedes Lehrter Bahnhofs. Dennoch erwog das Land wie-derholt, die Inbetriebnahme weit über den Finanzie-rungsendtermin 2004 des Hauptstadtvertrages hinauszu-schieben oder auf den Weiterbau der U 5 vollständig zuverzichten.

Nach einer vom Land im Oktober 1995 selbst geäußertenAuffassung würde der Verzicht auf den Weiterbau einen„Bruch des Hauptstadtvertrages“ bedeuten und die plane-rische Konzeption am Lehrter Bahnhof unterlaufen. Wei-tere Meilensteine zur Beschlusslage des Landes waren:

• Bei der Neubildung des Senats von Berlin im Januar1996 blieb die U 5 nach der Koalitionsvereinbarungplanungsrechtlich gesichert, jedoch sollte in der Le-gislaturperiode bis zum Jahre 1999 nur der Tunnel-stutzen zwischen Lehrter Bahnhof und Reichstag ge-baut werden.

• Noch im Jahre 1996 schlossen Bund und Land eine er-gänzende Vereinbarung zum Hauptstadtvertrag, nachder das Land gewährleisten werde, die U 5 gemäßHauptstadtvertrag termingerecht fertig zu stellen.

• Der Ende 1999 neu gebildete Senat beschloss in derKoalitionsvereinbarung, die U 5 zwischen Alexan-derplatz und Lehrter Bahnhof bis zum Jahr 2006 fertig stellen zu wollen; Teilinbetriebnahmen seien zuprüfen.

• Anlässlich der Beratungen zum Landeshaushalt 2001erwog das Land im Frühjahr 2000, den Weiterbau derU 5 zu stoppen, um die dadurch frei werdenden Haus-haltsmittel für den Umbau des Olympiastadions inBerlin umzuschichten.

• Im September 2000 erklärte das Land seine Absicht,mit dem Weiterbau der U 5 im Herbst 2002 beginnenzu wollen. Es erwog, die Bauzeit zu strecken, um denKreuzungsbereich „Friedrichstraße/Unter den Linden“während der Fußballweltmeisterschaft 2006 baustel-lenfrei halten zu können.

• Mit Senatsbeschluss vom März 2001 legte das Landdas Jahr 2010 als Inbetriebnahmetermin für die U 5fest.

• Der Mitte Juni 2001 neu gebildete Senat von Berlin be-schloss, die U 5 „auf unbestimmte Zeit“ nicht weiter zubauen, um seinen Haushalt jährlich um rd. 20 Mio. DMzu entlasten. Dabei ging er davon aus, in Verhandlun-gen mit dem Bund erreichen zu können, dass dieservon etwaigen Forderungen absehe. Entsprechende„Signale“ habe er erhalten. Überdies wollte er prüfenlassen, ob der im Rohbau fertig gestellte U-Bahnhof„Reichstag“ für kulturelle Zwecke genutzt werdenkönne.

35.1.4

Schon im Juli 2000 hatte der Bundesrechnungshof demBundesministerium mitgeteilt, dass das Land die bishergezahlten Bundesmittel nach dem Hauptstadtvertrag zuverzinsen habe, falls es an seiner Absicht festhalte, Bau-beginn und Inbetriebnahme der U 5 über den vereinbartenZeitraum hinaus zu verzögern. Für den Fall, dass das Landdie U-Bahn überhaupt nicht weiter baue, hätte das Bun-desministerium die Mittel in voller Höhe einschließlichder vom Tag der Auszahlung an aufgelaufenen Zinsenzurückzufordern. Der Bundesrechnungshof hatte auchempfohlen zu prüfen, ob in gleicher Weise mit den nachdem GVFG gewährten Mitteln zu verfahren wäre.

Gleichzeitig hatte der Bundesrechnungshof das Bundes-ministerium gebeten, seine Schlussfolgerungen und seinweiteres Vorgehen darzulegen. In diesem Zusammenhanghatte er darauf hingewiesen, dass Verträge zum Nachteildes Bundes nur in besonders begründeten Ausnahmefäl-len mit Einwilligung des Bundesministeriums der Finan-zen aufgehoben oder geändert werden dürfen (§ 58 Bun-deshaushaltsordnung – BHO).

Im September 2000 hatte das Bundesministerium mitge-teilt, dass die Berliner Senatsverwaltung für Stadtent-wicklung die Darlegungen des Bundesrechnungshofeszum Anlass genommen habe, dem Bundesministeriumendgültig mitzuteilen, mit dem Weiterbau der U 5 in derzweiten Jahreshälfte 2002 beginnen zu wollen. Die Bau-ablaufpläne bis zur Fertigstellung seien jedoch noch inArbeit. Vor diesem Hintergrund sollten nach Auffassungdes Bundesministeriums die Entscheidungen des BerlinerSenats zur Projektrealisierung und zur Bauzeitenplanungabgewartet werden, bevor sich der Bund zur weiterenGewährung seiner finanziellen Zuwendungen äußert.

Über den damaligen Sachstand zum Weiterbau der U-Bahn-Linie U 5 und über mögliche finanzielle Folgenfür den Bund unterrichtete der Bundesrechnungshof imFebruar 2001 den Haushaltsausschuss des DeutschenBundestages (Ausschuss-Drucksache 2415).

35.2

Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministeriumvorgehalten, nicht schon vor Jahren auf einen frühzeitigen


Weiterbau der U-Bahn bestanden zu haben. Vielmehr hates die mehr oder weniger verbindlichen Zusagen des Lan-des wiederholt hingenommen. Spätestens Ende 1999 warabsehbar, dass das Land die U 5 nicht im vertraglich ver-einbarten Rahmen bauen und nicht gleichzeitig mit demLehrter Bahnhof in Betrieb nehmen werde. Mit seinemBeschluss vom Juni 2001 hat das Land erneut gegen denHauptstadtvertrag verstoßen.

In diesem Zusammenhang weist der Bundesrechnungshofdarauf hin, dass ein Nahverkehrsvorhaben nach demGVFG nur gefördert werden darf, wenn es nach Art undUmfang zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse drin-gend erforderlich ist und die übrige Finanzierung des Vorhabens oder eines Bauabschnittes des Vorhabens miteigener Verkehrsbedeutung gewährleistet ist. Der im Roh-bau fertig gestellte erste Bauabschnitt lässt sich nicht ohneeine Anbindung an das vorhandene Netz in Betrieb neh-men. Die erwogene Nutzung für „kulturelle Zwecke“ ent-spricht in keiner Weise dem GVFG. Zudem fehlten die indie unvollendete U-Bahn geflossenen GVFG-Mittel fürandere wichtige Nahverkehrsvorhaben des Landes.

Darüber hinaus sieht der Bundesrechnungshof Verstößegegen Bestimmungen der Bundeshaushaltsordnung. So-lange die U 5 zwischen Lehrter Bahnhof und Alexander-platz nicht in Betrieb genommen wird, sind wesentlicheGrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit miss-achtet, weil den getätigten Investitionen überhaupt keinNutzen gegenübersteht. Daher vermag der Bundesrech-nungshof nicht zu erkennen, dass die bisher vom Bund andas Land für den Bau der U 5 getätigten Ausgaben nur so weit und nicht eher geleistet wurden, als sie zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung erforderlichwaren.

35.3

Ende Juni 2001 hat das Bundesministerium mitgeteilt,dass es sich wegen der gegenwärtigen politischen Situa-tion in Berlin zur Zeit nicht äußern könne.

35.4

Der Bundesrechnungshof sieht das Bundesministerium inder Pflicht, die Interessen des Bundes durchzusetzen undauf das Land einzuwirken, seine im Hauptstadtvertrageingegangenen Verpflichtungen zu erfüllen. Hält das Landan seinem Beschluss fest, die U-Bahn-Linie 5 nicht wei-ter zu bauen, entsteht mit dem im Rohbau fertig gestell-ten Abschnitt der U 5 zwischen Lehrter Bahnhof und Brandenburger Tor für mehr als 300 Mio. DM ein ver-kehrlicher Torso, der auf unabsehbare Zeit keinen Nutzenerbringen wird. Mit Ausnahme des U-Bahnhofs „LehrterBahnhof“ lassen sich die bisherigen Baumaßnahmen auchnicht als aus technischen Gründen notwendige Vorleis-tungen für ein später zu verwirklichendes Nahverkehrs-vorhaben rechtfertigen. Der Bundesrechnungshof sieht an-gesichts der gutachterlich festgestellten und bislang nichtbezweifelten Bedeutung dieses Nahverkehrsvorhabens indem unvollendeten Bau der U 5 ein besonders krassesBeispiel für die Verschwendung öffentlicher Gelder.

Sollte das Land bei seiner Entscheidung bleiben, die U 5nicht weiterzubauen, entstünde dem Bund ein erheblicherfinanzieller Schaden. Da in diesem Fall den bisher einge-setzten Bundesmitteln von insgesamt fast 250 Mio. DMkein entsprechender Nutzen gegenüberstünde, hätte derBund diese Mittel in voller Höhe einschließlich der vomTag der Auszahlung an aufgelaufenen Zinsen zurückzu-fordern. In diesem Zusammenhang weist der Bundes-rechnungshof darauf hin, dass zu prüfen wäre, wer für dendem Bund entstandenen Schaden haftet, falls der Bundvon Rückforderungen absehen sollte oder diese nichtdurchsetzen kann.

36 Bau der Umgehung Fuhlsbüttel in Hamburg und Auswirkungen auf andere Vorhaben(Kapitel 12 10 Titel 741 22)

36.0

Das Bundesministerium übernahm die Straßenbaulast fürdie Umgehung Fuhlsbüttel in Hamburg und finanziertederen Bau mit rd. 450 Mio. DM. Hierzu war der Bund ge-setzlich nicht verpflichtet. Im Land Hamburg standen des-halb keine Bundesmittel zum Ausbau überlasteter Auto-bahnabschnitte zur Verfügung. Auch in den kommendenJahren werden unter anderem deswegen Finanzierungs-engpässe beim Autobahnbau im Land Hamburg auftreten.

36.1 Die Maßnahme

Im April 1991 vereinbarten das Bundesministerium unddas Land Hamburg, die etwas mehr als 8 km langevierstreifige Umgehung Fuhlsbüttel als Bundesstraße (B) 433n zu bauen. Hierdurch sollte der Flughafen Ham-burg an die Bundesautobahn (BAB) A 7 angeschlossenwerden.

Die Umgehung Fuhlsbüttel beginnt an der Sengelmann-straße mit einem Tunnel unter der Alsterkrugchausseeund verläuft in der Trasse der alten Zeppelinstraße nachNorden. In diesem Bereich sind die Zufahrten zu denEinrichtungen für die Luftfracht und zu den Terminalsdes Flughafens Hamburg mit der Umgehungsstraße ver-knüpft. Weiter nördlich sind die Terminals durch eineweitere – zum Zeitpunkt der Vereinbarung noch nichtvorgesehene – Zufahrt über die Flughafenstraße an dasstädtische Straßennetz angebunden. Anschließend führtdie Umgehung Fuhlsbüttel entlang des Flughafengelän-des zur Einmündung der Stadtstraße „Krohnstieg“, un-terquert mit dem rd. 400 m langen Krohnstiegtunnel dieStart- und Landebahn II und geht in den Swebenwegüber. Das Bauende dieses ersten Bauabschnittes liegt imBereich der Einmündung des Garstedter Weges. In ei-nem zweiten Bauabschnitt ließ die Straßenbauverwal-tung den Swebenweg vierstreifig ausbauen und über dieOldesloer Straße eine Verbindung zur AnschlussstelleHamburg-Schnelsen-Nord der BAB A 7 herstellen (Ab-bildung 1).


Der Bau der Umgehung Fuhlsbüttel kostete rd. 480 Mio.DM, von denen der Bund rd. 450 Mio. DM trug. Nachachteinhalb Jahren Bauzeit wurde die Straße im Juni 2000in Betrieb genommen.

36.2 Übernahme der Straßenbaulast durch den Bund

36.2.1

Die Umgehung Fuhlsbüttel ersetzt die bisherige Orts-durchfahrt der B 433 im Verlauf der Alsterkrug- und derLangenhorner Chaussee nördlich der Kreuzung mit derSengelmannstraße, für die nach dem Bundesfernstraßen-gesetz (FStrG) das Land die Straßenbaulast trug.

Das Bundesministerium entschied im November 1984,dass der Bund die Straßenbaulast für die UmgehungFuhlsbüttel übernehmen kann, da diese weitgehend durchfreies Gelände verlaufen und damit außerhalb der ge-schlossenen Ortslage liegen werde. Nur im Kreuzungsbe-reich Alsterkrugchaussee/Sengelmannstraße werde die

Umgehungsstraße innerhalb der geschlossenen Ortslagemit dem Ortsstraßennetz verknüpft. Im Bereich der Flug-hafenabfertigungsgebäude werde sie keine Verbindungzum Ortsstraßennetz erhalten.

Das Bundesministerium der Finanzen teilte dem Bundes-ministerium im September 1990 mit, dass es grundsätz-lich einwillige, das Vorhaben „Umgehung Fuhlsbüttel“nachträglich in den Straßenbauplan 1990 aufzunehmen.Dies setze jedoch voraus, dass der Bund nach dem FStrGTräger der Straßenbaulast sei. Da dies aus den vorgeleg-ten Unterlagen nicht zu ersehen war, ging das Bundesmi-nisterium der Finanzen davon aus, dass die UmgehungFuhlsbüttel außerhalb der geschlossenen Ortslage lägeund nicht der Erschließung oder mehrfachen Verknüpfungmit dem Ortsnetz diene.

36.2.2

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass der Bund nicht verpflichtet war, die Straßenbaulast fürdie Umgehung Fuhlsbüttel zu übernehmen. Auch die neue

Abbildung 1

Umgehung Fuhlsbüttel


Umgehung hat die Funktion einer Ortsdurchfahrt, weil sie sowohl über die Knoten „Alsterkrugchaussee/Sengel-mannstraße“, „Krohnstieg“ und „Swebenweg/GarstedterWeg“ als auch im Verlauf des Swebenweges und derOldesloer Straße sowie über die Zu- und Abfahrten zumFlughafen mehrfach mit dem städtischen Straßennetzverknüpft ist. Daher hätte der Bund weder die Kosten zumBau übernehmen müssen, noch die künftigen Unterhal-tungskosten der Umgehungsstraße zu tragen.

36.2.3

Das Bundesministerium hat dargelegt, dass es aufgrundeiner Ortsbesichtigung im November 1984 und unterBerücksichtigung eines Urteils des Bundesverwaltungs-gerichtes aus dem Jahre 1981 (BVerwG 4 C 41.77) ent-schieden habe, die Baulast zu übernehmen. Nach diesemUrteil sei eine Ortsdurchfahrt nur gegeben, wenn mehr alszwei Anbindungen in der geschlossenen Ortslage vorlie-gen. Bei der Ortsbesichtigung habe das Bundesministe-rium festgestellt, dass der Swebenweg insgesamt bis zumKrohnstiegtunnel in geschlossener Ortslage läge, er je-doch bereichsweise durch unbebautes Gelände führe. Deran den Tunnel anschließende Knoten „Krohnstieg“ be-finde sich 150 m vor der geschlossenen Bebauung desKrohnstieges. In geschlossener Ortslage läge dagegen nurdie Verknüpfung der Umgehung Fuhlsbüttel mit demOrtsstraßennetz im Bereich der Alsterkrugchaussee/Sen-gelmannstraße.

Hinsichtlich der künftigen Unterhaltungskosten hat dasBundesministerium angekündigt, dass es die Bemerkungdes Bundesrechnungshofes zum Anlass nehme, mit derStraßenbauverwaltung des Landes über die Neufestset-zung der Ortsdurchfahrtengrenze zu sprechen.

36.2.4

Die Darlegungen des Bundesministeriums eignen sichnicht, die Übernahme der Baulast durch den Bund zu be-gründen. Die Umgehung Fuhlsbüttel ist einschließlich desSwebenweges und der Oldesloer Straße mehr als fünffachmit dem Ortsstraßennetz verknüpft. Als Hauptverkehrs-ader für das städtische Straßennetz nimmt sie den inner-städtischen Ziel- und Quellverkehr über die Einmündun-gen und Kreuzungen auf und gibt ihn noch im städtischenBereich wieder ab. Der Bundesrechnungshof bleibt – imEinklang mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerich-tes – bei seiner Auffassung, dass die Umgehung Fuhls-büttel Bestandteil des Ortsstraßennetzes ist und daher dasLand die Baulast zu tragen hat. Er sieht seine Auffassungdurch die Ankündigung des Bundesministeriums be-stätigt, mit dem Land über die Neufestsetzung der Orts-durchfahrtsgrenze sprechen zu wollen. Eine bloße Ände-rung dieser Grenze hält der Bundesrechnungshof jedochfür nicht ausreichend. Vielmehr erwartet er, dass das Bun-desministerium die Baulast an das Land abgibt, damit derBund künftig nicht mehr für die Unterhaltungskosten auf-kommen muss.

36.3 Auswirkungen auf andere Vorhaben

36.3.1

Bei seiner Einwilligung in den Bau der UmgehungFuhlsbüttel wies das Bundesministerium der Finanzen imSeptember 1990 darauf hin, dass der Bund nicht zweiGroßvorhaben gleichzeitig finanzieren könne. Es ging da-von aus, dass der achtstreifige Ausbau der BAB A 7(vierte Elbtunnelröhre) bis zum Ende des Baues der Um-gehung Fuhlsbüttel zurückgestellt werde.

Dennoch stellte das Bundesministerium den Bau der vier-ten Elbtunnelröhre mit Gesamtkosten von 480 Mio. DMin den Straßenbauplan 1994 als einen von mehreren pri-vat zu finanzierenden Bundesfernstraßenabschnitten ein.Das Land konnte deshalb mit deren Bau schon im Jahre1995 während der Hauptbauphase der Umgehung Fuhls-büttel beginnen. Inzwischen sind die Baukosten – ohneFinanzierungskosten – auf rd. 1 070 Mio. DM gestiegen.Die ab dem Jahre 2003 wegen der privaten Vorfinanzie-rung 15 Jahre lang aus dem Bundeshaushalt zu zahlendenjährlichen Raten werden bei den derzeitigen Zinsen vo-raussichtlich rd. 120 Mio. DM betragen.

Nach Inbetriebnahme der vierten Röhre wird der Elb-tunnel acht Fahrstreifen aufweisen. Nördlich des Auto-bahndreieckes Hamburg-Nordwest bis zur Landesgrenzewird dann der schon heute überlastete Abschnitt der BABA 7 als vierstreifige Autobahn verbleiben. Der Rech-nungsprüfungsausschuss hatte in seinem Beschluss vom4. Februar 1998 gefordert, die als Maßnahmen des vor-dringlichen Bedarfs eingestuften insgesamt 6,4 km langenAutobahnabschnitte von der Anschlussstelle Hamburg-Stellingen bis zur Anschlussstelle Hamburg-Schnelsen-Nord baldmöglichst auszubauen (Ausschuss-ProtokollNr. 41, S. 26). Auf diesen Ausbau der BAB A 7 nördlichdes Elbtunnels drängte das Bundesministerium dieStraßenbauverwaltung des Landes bisher nicht.

Den letzten, seit Jahren überlasteten rd. 5 km langen vier-streifigen Abschnitt zwischen dem AutobahndreieckHamburg-Südost und der Anschlussstelle Hamburg-Bill-stedt der ansonsten sechsstreifigen BAB A 1 von Ham-burg nach Lübeck plant die Straßenbauverwaltung desLandes ab dem Jahre 2002 sechsstreifig auszubauen (Ab-bildung 2). Sie rechnet mit Kosten für den Bund in Höhevon 60 Mio. DM bis 80 Mio. DM.

Weiter plant die Straßenbauverwaltung des Landes mitder so genannten Hafenquerspange eine 7 km lange Au-tobahnverbindung (BAB A 252) zwischen der BAB A 1und der BAB A 7 südlich der Elbe (Abbildung 2), die vorallem innerstädtischen Verkehr auf sich ziehen und die In-nenstadt Hamburgs entlasten wird. Auch wenn die auf 850 Mio. DM geschätzten Kosten durch einen künftigenBetreiber überwiegend privat finanziert werden sollen,wird sich der Bund voraussichtlich mit einer Anschubfi-nanzierung in einer Größenordnung von 100 bis 300 Mio.DM beteiligen müssen.

Nach der Länderquote stehen dem Land bei der jährlichenVerteilung der Bundesmittel für Maßnahmen des vor-dringlichen Bedarfs zur Zeit etwa 23 Mio. DM zu.


Abbildung 2

Bundesfernstraßen im Raum Hamburg (Auszug)


36.3.2

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass das Bundesministerium nur eine der beiden Maß-nahmen – statt der Umgehung Fuhlsbüttel die vierte Elb-tunnelröhre – hätte in Angriff nehmen sollen. Er hat da-rauf hingewiesen, dass die für die Rückzahlung derprivaten Vorfinanzierung der vierten Elbtunnelröhre not-wendigen Raten die nach der Länderquote auf Hamburgentfallenden Bundesmittel für vordringliche Maßnahmenmehrfach übersteigen werden und das Bundesministe-rium deswegen 15 Jahre lang über die Länderquote hinausMittel für den Großraum Hamburg vorsehen muss. DasBundesministerium wird deshalb ab dem Jahre 2003 Mit-tel, die für den Bau von vordringlich benötigten Straßenin anderen Ländern vorgesehen sind, zur Finanzierung dervierten Elbtunnelröhre verwenden müssen.

Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministeriumvorgehalten, dass es dem Beschluss des Rechnungs-prüfungsausschusses zum vordringlichen Ausbau derBAB A 7 bisher nicht nachgekommen ist. Er hat fernerbezweifelt, ob die Bundesfernstraßenplanung im Landden Anforderungen einer bedarfsgerechten Bundesver-kehrswegeplanung gerecht wird, wenn schwerwiegendeEngpässe im Bundesfernstraßennetz wie der Ausbau derBAB A 1 oder der A 7 jahrelang nicht beseitigt werden. In-sofern hat es der Bundesrechnungshof aus Sicht des Bun-des für unwirtschaftlich gehalten, Bundesmittel in drei-stelliger Millionenhöhe für überwiegend im Interesse desLandes liegende Projekte, wie die Umgehung Fuhlsbütteloder die geplante Hafenquerspange, einzusetzen, wenngleichzeitig vordringliche länderübergreifende Projektevernachlässigt werden. Insbesondere hat der Bundesrech-nungshof den für den Fernverkehr wichtigen weiterenAusbau der BAB A 7 als gefährdet angesehen, sollte dasLand den Bau der für den innerstädtischen Verkehr vor-teilhaften Hafenquerspange vorrangig verfolgen. Er hatdaher dem Bundesministerium empfohlen, dieses Projektso lange zurückzustellen, bis der Ausbau der BAB A 7 ab-geschlossen ist.

36.3.3

Das Bundesministerium hat entgegnet, dass die privateVorfinanzierung einen früheren Baubeginn der dringendbenötigten vierten Elbtunnelröhre erlaubt habe und es fürStadtstaaten eine Schwerpunktfinanzierung vornehmenmüsse. Eine Vernachlässigung vordringlicher Maßnahmenkönne nicht allein damit bewiesen werden, dass schwer-wiegende Engpässe noch nicht beseitigt seien. Tatsächlichbewegten sich die Planungen der Straßenbauverwaltungfür vordringliche Maßnahmen im Zuge der BAB A 1, A 7und A 252 im vorgegebenen Rahmen des Bedarfsplanes.Darüber hinaus plane sie auch den Ausbau des unmittelbarnördlich an den Elbtunnel anschließenden Abschnitts derBAB A 7, der im Bedarfsplan als weiterer Bedarf ausge-wiesen ist. Sie bereite somit, wie vom Rechnungsprü-fungsausschuss gewünscht, einen baldigen Ausbau vor.

Der Grad der Umsetzung von Bedarfsplanmaßnahmen seikein Beweis für Planungsversäumnisse, da auch das Fi-nanzvolumen des Straßenbauplanes und politische

Schwerpunkte wie die Verkehrsprojekte Deutsche Einheitwesentlich die Ausführung der Bauvorhaben beeinfluss-ten. Bei der Festlegung, welche Maßnahmen des Bundes-fernstraßenbaus im Großraum Hamburg vorrangig ausge-führt werden sollen, werde der Bund künftig auch andere,nicht vom Bundesrechnungshof genannte Maßnahmenberücksichtigen.

36.3.4

Der Bundesrechnungshof kennt die Probleme der Stadt-staaten bei der Finanzierung der Bedarfsplanmaßnahmenund hat grundsätzlich keine Einwände gegen eineSchwerpunktfinanzierung. Dies darf jedoch nicht dazuführen, dass mehrere wünschenswerte Großprojekte in-nerhalb eines Stadtstaates nebeneinander zulasten andererLänder verwirklicht werden, insbesondere wenn, wie imFalle der Umgehung Fuhlsbüttel, der Bund die Baulastnicht übernehmen musste.

Der Bundesrechnungshof bleibt auch bei seiner Auffas-sung, dass das Bundesministerium für den weiträumigenVerkehr vordringliche Maßnahmen im Großraum Ham-burg nicht mit dem gebotenen Nachdruck verfolgt hat.Entgegen der Darstellung des Bundesministeriums plantdie zuständige Straßenbauverwaltung derzeit keine Maß-nahmen des vordringlichen Bedarfs auf der BAB A 7. Beider Maßnahme des weiteren Bedarfs direkt im Anschlussan den Elbtunnel handelt es sich um die vom Land ausstädtebaulichen Gründen gewünschte rd. 2,5 km langeÜberbauung der BAB A 7. Maßnahmen des weiteren Be-darfs hatte der Rechnungsprüfungsausschuss mit seinemBeschluss vom Februar 1998 aber nicht erfasst. Insofernkommt das Bundesministerium dem Beschluss des Rech-nungsprüfungsausschusses nach wie vor nicht nach.

Der Bundesrechnungshof hält deshalb an seiner Empfeh-lung fest, vorrangig die vorhandenen Hauptverkehrsaderndes Fernverkehrs wie die BAB A 1 und A 7 auszubauenund erst dann andere Maßnahmen wie die Hafenquer-spange voranzutreiben.

37 Kostenteilung bei Neubau oder Änderungvon Straßenkreuzungen(Kapitel 12 10)

37.0

Bei Maßnahmen an Kreuzungen zwischen Bundesfern-straßen und Straßen anderer Baulastträger belastetenoder wollten die für den Bund handelnden Straßenbau-verwaltungen den Bund mit Kosten belasten, die er nachden geltenden Vorschriften nicht zu tragen hat. NachSchätzungen des Bundesrechnungshofes beliefen sich diefinanziellen Nachteile für den Bund auf einen zweistel-ligen Millionenbetrag.

37.1

Der Bund trägt grundsätzlich die Straßenbaulast für dieBundesfernstraßen (Bundesautobahnen und Bundes-


straßen). Er übernimmt die Zweckausgaben für den Bau,die Erhaltung und den Betrieb der Bundesfernstraßen inHöhevon jährlich rd.10 Mrd. DM.DieStraßenbauverwal-tungen der Länder verwalten die Bundesfernstraßen fürden Bund und bewirtschaften die hierfür bereitgestelltenHaushaltsmittel des Bundes. Außerdem bauen und unter-halten sie für den jeweiligen Straßenbaulastträger die Lan-desstraßen und überwiegend auch die Kreisstraßen.

37.1.1

Für Kreuzungen von Bundesfernstraßen mit anderen öf-fentlichen Straßen regelt das Bundesfernstraßengesetz(FStrG), wer bei der Herstellung, Änderung oder Ergän-zung einer Kreuzung die Kosten zu tragen hat (geteilteBaulast). Beim Bau einer neuen Kreuzung mehrerer öf-fentlicher Straßen hat der Träger der Straßenbaulast derneu hinzugekommenen Straße die Kosten der Kreuzungzu tragen. Werden mehrere Straßen gleichzeitig neu ange-legt, so haben die Träger der Straßenbaulast die Kostender Kreuzungsanlage im Verhältnis der Fahrbahnbreitender an der Kreuzung beteiligten Straßenäste zu tragen(Kostenteilungsschlüssel).

Wird eine höhenungleiche Kreuzung geändert, so fallendie dadurch entstehenden Kosten demjenigen Träger derStraßenbaulast zur Last, der die Änderung verlangt oderhätte verlangen müssen. Geht das Änderungsverlangenvon beiden beteiligten Baulastträgern aus oder hättenbeide die Änderung verlangen müssen, haben sie die Kos-ten der Änderung nach dem Kostenteilungsschlüssel zutragen. Die Kosten für die Änderung einer höhengleichenKreuzung sind stets nach diesem Schlüssel zu teilen.

Für die Unterhaltung höhengleicher Kreuzungen hat derTräger der Straßenbaulast der Bundesfernstraße die Kos-ten zu tragen, bei höhenungleichen Kreuzungen jedochnur die Kosten für das Kreuzungsbauwerk.

Ergänzend zu den Regelungen des Bundesfernstraßen-gesetzes erließ das Bundesministerium „Richtlinien überdie Rechtsverhältnisse an Kreuzungen und Einmündun-gen von Bundesfernstraßen und anderen öffentlichenStraßen“ (Straßenkreuzungsrichtlinien). Diese regeln u. a.den Umfang der kreuzungsbedingten Kosten (Kosten-masse), die Grundlage für die Kostenteilung sind. DieRichtlinien werden gegenwärtig überarbeitet.

37.1.2

Der Bundesrechnungshof prüfte in den Ländern Sachsen,Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern und Schles-wig-Holstein und bei der Deutsche Einheit Fernstraßen-planungs- und -bau GmbH (DEGES) Vorhaben zum Bauoder zur Änderung von Straßenkreuzungen. Er stellte bei122 Maßnahmen fest, dass die Straßenbauverwaltungendieser Länder oder die DEGES die Kosten zwischen denbeteiligten Straßenbaulastträgern entweder bereits falschaufgeteilt hatten oder aufteilen wollten. Der Bundesrech-nungshof erkannte drei typische Fallgruppen als beson-ders fehlerbehaftet, wobei das Verwaltungshandeln in ei-nigen Fällen mehrfach fehlerhaft war:

1. Die Kosten wurden nicht geteilt.

In 48 Fällen zur Änderung vorhandener Kreuzungensollte der Bund die gesamten Kosten der jeweiligenMaßnahme tragen, obwohl sie nach FStrG zu teilenwaren. Zum Teil sahen die Verwaltungen eine Kosten-teilung deshalb nicht vor, weil sie Vorhaben als Unter-haltungsmaßnahmen ansahen.

2. Die Kosten wurden zwar geteilt, aber nicht richtig.

In 33 Fällen legten die Verwaltungen der Kostenteilungeinen unzutreffenden Teilungsschlüssel zugrunde. Sosetzten sie bei der Berechnung des Teilungsschlüsselsunzutreffende Fahrbahnbreiten an oder klammertenFahrbahnbestandteile wie Rad- und Gehwege aus.

3. Die Kostenmasse war unzutreffend.

In 59 Fällen lag der Kostenteilung eine zu geringe oderzu hohe Kostenmasse zugrunde. Ursache war, dass dieVerwaltungen die in den Straßenkreuzungsrichtlinienenthaltenen Bestimmungen zur Kostenmasse unter-schiedlich anwandten. So legten sie unzutreffenderäumliche Abmessungen der Kreuzungsanlage festoder rechneten wesentliche Bestandteile der Kreu-zungsanlage, vor allem die durchgehenden Fahrstrei-fen, nicht der Kostenmasse zu.

In weiteren sechs Fällen zum Bau neuer Kreuzungen miteiner vorhandenen Bundesfernstraße wurde der Bund mitKosten belastet, die der Baulastträger der neu hinzukom-menden Straße hätte tragen müssen.

37.1.3

Bei der überwiegenden Anzahl der vom Bundesrech-nungshof aufgegriffenen Fälle wurde der Bund mit Kos-ten belastet oder wäre mit solchen belastet worden, die ernach dem FStrG nicht zu tragen hat. Der Bundesrech-nungshof forderte die Straßenbauverwaltungen in den be-anstandeten Fällen auf, die Kosten nach den geltendenVorschriften zu teilen und bei schon abgerechneten Vor-haben dem Bund unzulässig angelastete Ausgaben zu er-statten. Gleichzeitig unterrichtete er das Bundesministe-rium über seine Feststellungen.

Die Höhe der vom Bund erlittenen finanziellen Nachteileließ sich aufgrund der vielfach unzutreffend ermitteltenKostenmasse und unrichtiger Kostenteilungsschlüsselnoch nicht genau ermitteln. In einem Einzelfall wäre derBund zu Unrecht mit etwa 9 Mio. DM belastet worden,wenn die Verwaltung die Kosten wie vorgesehen geteilthätte. Insgesamt schätzt der Bundesrechnungshof die fi-nanziellen Nachteile für den Bund auf einen zweistelligenMillionenbetrag. Bisher nahmen die Straßenbauverwal-tungen Rückerstattungen von fast 10 Mio. DM vor odersagten sie zu.

37.1.4

Unterschiedliche Auffassungen gibt es zwischen Bundund Ländern in der Frage der Abgrenzung zwischen Neu-bau und Änderung einer Kreuzung. Während die Länder


mehrheitlich die Meinung vertreten, es handele sich umdie Änderung einer vorhandenen Kreuzung, wenn eineneue Straße erstmals auf eine vorhandene Kreuzung trifft,ist der Bund der Auffassung, diese Maßnahmen wie denBau einer neuen Kreuzung zu behandeln.

37.2

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass die Bestimmungen des FStrG zum Straßenkreu-zungsrecht im Grundsatz eindeutig und einfach zu hand-haben sind. Gründe für die hohe Zahl seiner Beanstan-dungen hat der Bundesrechnungshof vor allem daringesehen, dass die Straßenbauverwaltungen die geltendenVorschriften nicht immer mit der gebotenen Sorgfalt undSachkunde anwenden. Allerdings haben auch die Straßen-kreuzungsrichtlinien des Bundesministeriums ein unein-heitliches Handeln der Verwaltungen gefördert, weil vorallem die Regelungen zur Kostenmasse missverständlichsind; sie sind daher von den Straßenbauverwaltungen un-terschiedlich ausgelegt worden. Der Bundesrechnungshofhat dem Bundesministerium empfohlen, gegenüber denLändern darauf hinzuwirken, die geltenden Vorschriftenzum Straßenkreuzungsrecht einheitlich anzuwenden. DieStraßenkreuzungsrichtlinien sollten in Abstimmung mitden Ländern so überarbeitet werden, dass strittige undmissverständliche Auslegungen bei Straßenkreuzungs-maßnahmen künftig ausgeschlossen werden können.

37.3

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass ihm die Fest-stellungen des Bundesrechnungshofes wesentlich dabei

helfen, seine Fachaufsicht über die Auftragsverwaltungder Länder im Bereich des Straßenkreuzungsrechts aus-zuüben und zu erkennen, welche kreuzungsrechtlichenVorschriften anzupassen sind. Die zwischen dem Bun-desministerium und den Ländern streitige Abgrenzungzwischen Neubau und Änderung einer Kreuzung werdeim FStrG selbst und nicht in den Straßenkreuzungs-richtlinien vorgenommen werden müssen. Die gelten-den Regelungen des FStrG seien entgegen der Auffas-sung des Bundesrechnungshofes allerdings nicht immereinfach anzuwenden. Zum einen seien die von typi-schen Kreuzungsanlagen ausgehenden Vorschriften desFStrG auf teils sehr komplexe Kreuzungsmaßnahmenanzuwenden, zum anderen stünden auch die vom Bun-desrechnungshof selbst als missverständlich angesehe-nen Straßenkreuzungsrichtlinien einer einfachen An-wendung der Vorschriften des FStrG entgegen.

37.4

Der Bundesrechnungshof sieht sich durch die Stellung-nahme des Bundesministeriums bestätigt. Wenn dasBundesministerium das FStrG ergänzen möchte, um un-terschiedliche Rechtsauffassungen zwischen Bund undLändern auszuräumen, sollte es geeignete Initiativenunverzüglich ergreifen und eine Neufassung derStraßenkreuzungsrichtlinien bis zur parlamentarischenBeschlussfassung zurückstellen. Unabhängig davonsollte das Bundesministerium bei den Ländern schonjetzt auf eine einheitliche Anwendung der kreuzungs-rechtlichen Regelungen in unstrittigen Fällen hinwir-ken.

Bundesministerium der Verteidigung(Einzelplan 14)

38 Sicherheit der Informationstechnik im Rüstungsbereich(Kapitel 14 04)

38.0

Auf die Sicherheit der Informationstechnik wurde im Ge-schäftsbereich des Bundesamtes für Wehrtechnik und Be-schaffung nicht genügend geachtet. Der Schutz besondersgeheimhaltungsbedürftiger Daten war nicht hinreichendgewährleistet. Dies war Folge unzureichender Planun-gen, mangelnden Sicherheitsbewusstseins sowie fehlen-der Kontrollen auf allen Führungsebenen.

38.1

Das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung (BWB)führt in seinen nachgeordneten Wehrtechnischen Dienst-stellen (WTD) u. a. technische Erprobungen und wehr-

technische Untersuchungen an Material durch, das in dieBundeswehr eingeführt werden soll. Dabei wird über-wiegend Informationstechnik (IT) eingesetzt. Es fallenzahlreiche sensible und schützenswerte Daten an, die als Verschlusssachen (VS) einer besonderen amtlichen Ge-heimhaltung unterliegen. Die Daten sind größtenteils VS-VERTRAULICH sowie GEHEIM eingestuft (VS-Da-ten). Die Einstufung als GEHEIM setzt voraus, dass dieKenntnisnahme durch Unbefugte die Sicherheit der Bun-desrepublik Deutschland gefährden oder ihren Interessenschweren Schaden zufügen kann. Für den Fall eines be-sonderen Schutzbedarfes kann der berechtigte Personen-kreis durch die zusätzliche Vergabe eines Schutzwortesweiter eingegrenzt werden.

Die Daten müssen vor unberechtigter Kenntnisnahme(Verlust der Vertraulichkeit), unberechtigter Veränderungoder Verfälschung (Verlust der Integrität) und Beeinträch-tigung oder Verlust der Verfügbarkeit geschützt werden.Gefährdungen ergeben sich im Wesentlichen durch


Spionage, Sabotage, höhere Gewalt sowie menschlichesund/ oder technisches Versagen. Ihnen ist durch organisa-torische, personelle und technische Sicherheitsmaßnah-men zu begegnen. Die VS-Vorschriften fordern daherbesondere Maßnahmen des Zutrittsschutzes, derAbstrahlsicherheit sowie der Beweissicherung. Diegleichzeitige Verarbeitung offener und eingestufter Datenim selben System muss zuverlässig verhindert werden. ImUmfeld GEHEIM eingestufter Daten ist darüber hinausder Nachweis der Vertrauenswürdigkeit der eingesetztenIT-Komponenten besonders wichtig.

Die zum Abdecken nicht hinnehmbarer Risiken erforder-lichen IT-Sicherheitsmaßnahmen sind nach entsprechen-den Risikoanalysen in einem IT-Sicherheitskonzept fest-zulegen. Vor Aufnahme des Betriebs ist deren Umsetzungin einem vorgeschriebenen Freigabeverfahren zu über-prüfen. Ihre Einhaltung ist fortlaufend zu kontrollieren.IT-Sicherheit ist Führungsaufgabe der Vorgesetzten jederFührungsebene. Für das Durchführen und Überwachenaller Maßnahmen der IT-Sicherheit ist der jeweiligeDienststellenleiter verantwortlich, wobei ihn ein IT-Si-cherheitsbeauftragter unterstützt.

38.2

Der Bundesrechnungshof prüfte im Jahre 2000 die Si-cherheit der IT in den WTD und stellte dabei erheblicheMängel fest. Diese betrafen im Wesentlichen die Sicher-heit der VS-Daten:

Mit einer einzigen Ausnahme lag für keines der in denWTD eingesetzten IT-Systeme eine Risikoanalyse vor.Eine der WTD betrieb ihre IT-Systeme bereits seit meh-reren Jahren, ohne bislang ein grundlegendes, dienststel-lenbezogenes IT-Sicherheitskonzept erstellt zu haben. DieIT-Systeme, auf denen VS-Daten bearbeitet wurden, wa-ren fast ausnahmslos nicht zur Nutzung freigegeben. DieVertrauenswürdigkeit der eingesetzten Komponenten warin keinem Fall nachgewiesen. Die Abstrahlsicherheit derzur VS-Datenverarbeitung eingesetzten IT-Systeme konn-te eine WTD nicht mehr uneingeschränkt gewährleisten,da ein privater Netzbetreiber ohne vorherige Informationder Bundeswehr in unmittelbarer Nähe einen Mobilfunk-mast errichtet hatte.

Auf den Zutrittsschutz der Sicherheitszonen, in denensich die IT-Systeme zum Bearbeiten der VS-Daten befan-den, wurde nicht ausreichend geachtet. Kontrollen beimBetreten der militärischen Sicherheitsbereiche warenvielfach oberflächlich oder unterblieben vollkommen.Die Zutrittsrechte zu einzelnen Sicherheitszonen waren inmehreren Fällen nicht eng genug begrenzt. Zum Teil ver-fügten selbst ehemalige Mitarbeiter noch über Zutrittsbe-rechtigungen. Eine Sicherheitszone, in der Daten der Ein-stufung „GEHEIM mit Schutzwort“ bearbeitet wurden,konnte über eine offen stehende, durch einen Keil blo-ckierte Tür ungehindert betreten werden. Der Zugriff aufdie sensiblen Daten war nicht durch Passwörter geschützt.In diesem und anderen Fällen wurde die Anwesenheit vonPersonen nicht wie vorgeschrieben festgehalten. Mögli-che Missbräuche beim Nutzen der IT-Systeme wurden in

den WTD ebenfalls nicht nachgewiesen, da die Protokol-lierungsfunktionen nicht aktiviert waren oder die Proto-koll-Dateien nicht ausgewertet wurden.

Das BWB als vorgesetzte Dienststelle war über den Zu-stand der IT-Sicherheit in den WTD nur unzureichendinformiert. Vorgeschriebene IT-Sicherheitsinspektionenhatten seit mehreren Jahren nicht mehr stattgefunden. DieIT-Sicherheitsbeauftragten in den WTD übten ihr Amt nurin Nebenfunktion aus. Sie konnten ihre Aufgaben auf-grund von Überlastung oder Interessenkonflikten nicht imerforderlichen Maße wahrnehmen.

38.3

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass Vertrau-lichkeit, Integrität und Verfügbarkeit der VS-Daten in kei-nem der geprüften Fälle hinreichend gewährleistet waren.Er hat die festgestellten Mängel im Wesentlichen daraufzurückgeführt, dass die Verantwortlichen die Anforderun-gen der IT-Sicherheit bei der Planung, im Betrieb sowiebei der Kontrolle der jeweiligen IT-Systeme nicht genü-gend beachteten.

Da wesentliche Grundlagen wie IT-Sicherheitskonzepteoder Risikoanalysen fehlten, war den Verantwortlichender WTD und des BWB zum Teil nicht bekannt, wieschutzbedürftig und gefährdet die Daten in ihrer bzw. inder nachgeordneten Dienststelle waren. Dies lag auch anden fehlenden IT-Sicherheitsinspektionen durch das fach-aufsichtsführende BWB. Weder die Verantwortlichen derDienststellen noch die der vorgesetzten Führungsebenenhatten einen objektiven Überblick über den Zustand derIT-Sicherheit in den WTD. Die Mängel im Bereich der Si-cherheitszonen beruhten überwiegend auf der Sorglosig-keit der Beteiligten. Die verfügbaren Sicherheitsmaßnah-men wurden nicht oder nur teilweise genutzt, da dies mitUnbequemlichkeiten oder zusätzlichem Zeitaufwand ver-bunden war. Da den Verantwortlichen die Bedrohungender IT-Systeme (z. B. durch sog. Innentäter) vielfach nichtbewusst waren, nahmen sie hin, dass Anwesenheiten inden Sicherheitszonen nicht protokolliert oder abgewie-sene Zutrittsversuche nicht ausgewertet wurden. Außer-dem war in keinem der geprüften Fälle technisch sicher-gestellt, dass der unbefugte Zugriff auf VS-Daten bemerktund die betreffende Person identifiziert werden konnte.Diese gravierenden Sicherheitslücken begünstigten jedeForm von Spionage. Sie sind im Umfeld GEHEIM ein-gestufter Daten nicht hinnehmbar und stellen eine großeGefahr dar.

Der Bundesrechnungshof hat weiter beanstandet, dass beiden IT-Systemen zur Bearbeitung von VS-Daten wederdie Vertrauenswürdigkeit der eingesetzten Komponentengeprüft noch eine Freigabe erteilt worden war. Ohne ein-gehende technische Überprüfung und Zulassung der ein-gesetzten Hard- und Software vor deren Einsatz konntenManipulationen nicht sicher ausgeschlossen werden. Diegleichzeitige Verarbeitung offener und eingestufter Pro-zessdaten in den WTD machte zudem deutlich, dass diebestehenden Regelungen die besonderen Belange derProzessdatenverarbeitung nicht ausreichend abdeckenund deshalb angepasst werden müssen.


Der Bundesrechnungshof hat u. a. empfohlen,

• die zahlreichen aufgezeigten Sicherheitsmängel um-gehend und dauerhaft abzustellen,

• die Verantwortlichen auf allen Führungsebenen ver-stärkt für die Anforderungen der IT-Sicherheit zu sen-sibilisieren,

• die Fachaufsicht und Kontrollen hinsichtlich der Ein-haltung der IT-Sicherheitsvorschriften deutlich zu ver-stärken,

• in Dienststellen mit umfangreichem Anfall von VS-Daten einen hauptamtlichen IT-Sicherheitsbeauftrag-ten zu bestellen,

• Überlegungen zum Einsatz vertrauenswürdiger IT-Komponenten anzustellen und hierzu ein praxistaug-liches Konzept zu erarbeiten sowie

• die Besonderheiten der Prozessdatenverarbeitung beider Weiterentwicklung der Vorschriften zur Verarbei-tung von VS-Daten stärker zu berücksichtigen.

38.4

Das Bundesministerium hat Mängel bei der praktischenUmsetzung von IT-Sicherheitsvorgaben eingeräumt. DieSchaffung bzw. Veränderung organisatorischer Randbe-dingungen für die IT-Sicherheit könne mit der zunehmen-den Menge und Komplexität der IT nicht Schritt halten.Dadurch hätte sich in Teilbereichen ein unnötig hohes Ri-sikopotenzial ergeben. Die geprüften Dienststellen seiendaher aufgefordert worden, vorrangig Risikobewertungenzur Bestimmung der aktuellen IT-Sicherheitslage vorzu-nehmen, um hieraus eine Rangfolge für den Mängelabbauableiten und die notwendigen Maßnahmen vorantreibenzu können. Risikoanalysen seien zwischenzeitlich durch-geführt worden; entsprechende IT-Sicherheitsmaßnah-men würden umgesetzt.

Die fehlenden Freigaben für die Nutzung der IT-Systemesollen den Angaben des Bundesministeriums zufolge imRahmen der Arbeiten an den IT-Sicherheitskonzeptennachgeholt werden. Ursache für das fehlende IT-Sicher-heitskonzept sei der Umstand, dass sich das Netzwerk derbetreffenden WTD im Umbruch befand und die techni-schen Maßnahmen zur Inbetriebnahme des neuen Netzesim Vergleich zu den konzeptionellen Arbeiten vorgezogenworden seien. Darüber hinaus seien viele der vom Bun-desrechnungshof als fehlend beanstandeten Analysen,Konzepte und Kontrollen ordnungsgemäß durchgeführt,aber nicht dokumentiert worden. Das bisher als Kontroll-instrument des BWB genutzte Mängelberichtsverfahrenwerde durch eine neu entwickelte, standardisierte Prüf-liste abgelöst, auf deren Basis nach mehrjähriger Pausedie IT-Sicherheitsinspektionen vor Ort in den WTD wie-der aufgenommen werden sollen.

Das Bundesministerium hat den Bedarf an hauptamtli-chen IT-Sicherheitsbeauftragten anerkannt, jedoch auf dieunzureichende Verfügbarkeit qualifizierten IT-Fachperso-nals verwiesen. Mängel bei der Zutrittssicherheit hat es

eingeräumt, die Erforderlichkeit bestimmter Maßnahmen(z. B. Protokollierung abgewiesener Zutrittsversuche) jedoch bestritten, da das Personal der WTD jeden unbe-rechtigten Zutritt sofort bemerken würde. Es werde ange-strebt, den IT-Betrieb vorschriftenentsprechend zu über-wachen, dies setze jedoch ebenfalls entsprechendePersonalkapazitäten voraus. Die festgestellten Mängelseien im Übrigen nicht Ausdruck einer generellen Sorglo-sigkeit der Mitarbeiter, sondern auf die besondere Situa-tion wegen der angekündigten Prüfung des Bundesrech-nungshofes zurückzuführen.

Auf einen Nachweis der Vertrauenswürdigkeit eingesetz-ter IT-Komponenten muss nach Angaben des Bundesmi-nisteriums angesichts des erforderlichen zeitlichen, per-sonellen und materiellen Aufwands verzichtet werden.Zudem würde dies zu einer Abkopplung vom technischenFortschritt führen, was insbesondere für eine WTD nichthinnehmbar sei. Es sei beabsichtigt, Mängel bei der Ver-arbeitung eingestufter Prozessdaten zu ermitteln und da-raus konkrete Vorgaben für die WTD abzuleiten.

Wegen des Mobilfunkmastes in unmittelbarer Nähe zu denSicherheitszonen einer WTD werde dort der IT-Betrieb anden am meisten gefährdeten Stellen eingeschränkt. DieEinschränkungen würden erst wieder aufgehoben, wenndie neuerliche Vermessung und Bewertung der Abstrahl-sicherheit abgeschlossen sei.

38.5

Der Bundesrechnungshof anerkennt die vom Bundesmi-nisterium angekündigten Schritte zur Verbesserung derIT-Sicherheit in den WTD. Er hält diese jedoch noch nicht für ausreichend, um den notwendigen Schutz derGEHEIM eingestuften Daten zu gewährleisten. Die vor-gesehenen Maßnahmen wirken allenfalls auf der Dienst-stellenebene; die vorgesetzten Führungsebenen lassen siedagegen weitgehend unberücksichtigt. Hier sollte insbe-sondere auch der zwischenzeitlich eingerichtete IT-Stabim Bundesministerium dafür sorgen, bereits beim Planenvon IT-Systemen dokumentierte Risikoanalysen und IT-Sicherheitskonzepte als wesentliche Bestandteile derbedarfs- und haushaltsbegründenden Unterlagen einzu-fordern. Kostspielige Investitionen in die IT-Ausstattungohne ausreichende konzeptionelle Vorarbeiten zur IT-Si-cherheit dürfen sich nicht wiederholen.

Die Gefährdung durch Innentäter wird weiterhin nichtgenügend beachtet. Die Argumentation des Bundesminis-teriums, die festgestellte Sorglosigkeit der Mitarbeiter seiFolge der besonderen Prüfungssituation, erscheint absurd.Es ist vielmehr zu befürchten, dass sie die besonderen An-forderungen an die Zutrittskontrolle bei der Bearbeitungvon VS-Daten im normalen Alltagsbetrieb noch wenigerbeachten, als bei einer angekündigten Prüfung. Der Bun-desrechnungshof teilt die Einschätzung hinsichtlich desMangels an qualifiziertem IT-Fachpersonal. Dieser ist je-doch als Folge langjähriger Versäumnisse beim Personal-entwicklungskonzept der Bundeswehr teilweise selbstver-schuldet. Den Gründen des Bundesministeriums, auf denNachweis der Vertrauenswürdigkeit von IT-Komponenten


zur Verarbeitung von VS-Daten zu verzichten, kann derBundesrechnungshof nicht folgen, da es sich hierbei umeine Grundvoraussetzung für die Arbeitsumgebung imVS-Bereich handelt.

Auch wenn die Abstrahlsicherheit der IT-Systeme durchentsprechende Betriebsbeschränkungen gewährleistetsein mag, kann nicht hingenommen werden, dass kom-merziell betriebene Mobilfunkeinrichtungen in unmittel-barer Nähe zu militärischen Sicherheitsbereichen ohnevorherige Beteiligung der Bundeswehr installiert werden.Das Bundesministerium sollte dafür sorgen, in das Ge-nehmigungsverfahren derartiger Fernmeldeanlagen früh-zeitig eingebunden zu werden.

Das Bundesministerium bleibt aufgefordert, alle Füh-rungsebenen für die Bedeutung der IT-Sicherheit nach-haltig zu sensibilisieren. Es hat die Sicherheit bei allen IT-Systemen zur VS-Datenverarbeitung anhand detail-lierter Checklisten sowie durch Inspektionen vor Ort zuüberprüfen und die weitere Mängelbeseitigung sicherzu-stellen.

39 Beschaffen von Informationstechnik in Wehrtechnischen Dienststellen der Bundeswehr(Kapitel 14 04 und 14 20)

39.0

Die Bundeswehr verfuhr beim Beschaffen von Informa-tionstechnik für Wehrtechnische Dienststellen in vielenFällen unwirtschaftlich oder nicht ordnungsgemäß. Eswurden geltende Haushaltsrichtlinien und Kontrollme-chanismen umgangen, um Ausstattung und Funktionalitätder Informationstechnik unangemessen zu steigern. Diemaßgeblichen Regelungen waren teilweise unzureichendoder praxisfremd.

39.1

Die Wehrtechnischen Dienststellen (WTD) der Bundes-wehr haben die Aufgabe, das Bundesamt für Wehrtechnikund Beschaffung (BWB) bei der Ausstattung der Bundes-wehr mit moderner Technik zu wirtschaftlichen Bedin-gungen zu unterstützen. Schwerpunkte hierbei sind so-wohl Forschung und Technologie als auch Entwicklungund Erprobung von Wehrmaterial. Die WTD bedienensich zunehmend der Informationstechnik (IT). Wegen ih-rer technisch-wissenschaftlichen Ausrichtung haben sieeinen von sonstigen Bundeswehrdienststellen abweichen-den Bedarf an besonderer IT. Dies gilt insbesondere fürdie „Wehrtechnische Dienststelle für Luftfahrzeuge – Musterprüfwesen für Luftfahrtgerät der Bundeswehr“(WTD 61) und die „Wehrtechnische Dienststelle für Fern-meldewesen und Elektronik der Bundeswehr“ (WTD 81).

Das BWB weist die WTD in der Regel mittels zum Teilkurzfristiger wehrtechnischer Aufträge an, bestimmteEntwicklungs- und/oder Erprobungsarbeiten innerhalbbestimmter Zeit und im Rahmen eines zugeteilten Bud-

gets durchzuführen. Die notwendige IT soll grundsätzlichnach dem Verursacherprinzip zulasten der jeweils vorge-sehenen Haushaltsstellen beschafft werden. IT für admi-nistrative Zwecke (z. B. Bürokommunikation) ist nachden geltenden Richtlinien über die Titelgruppe 55 des Ka-pitels 1404 zu beschaffen. IT-Unterstützung für die tech-nisch-wissenschaftlichen Aufgaben der WTD wird gemäßden Bestimmungen für die „Allgemeinen Ausstattungs-plantitel“ über andere Titel des Kapitels 1404 verbucht.Zusätzlich können die WTD für das Durchführen Wehr-technischer Aufträge IT als „Auftragsbezogene Hilfsmit-tel“ (spezielle, nicht handelsübliche Gegenstände, die nurin Verbindung mit einem bestimmten Erprobungsgegen-stand verwendet werden können) über verschiedene Titeldes Kapitels 1420 beschaffen.

39.2

Der Bundesrechnungshof prüfte im Jahre 2000 die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der IT in derWTD 61 und der WTD 81 und stellte u. a. Folgendes fest:

• Die maßgeblichen Vorschriften unterschieden nichteindeutig zwischen „administrativer“ und „technisch-wissenschaftlicher“ IT. Die WTD konnten in mehre-ren Fällen wehrtechnische Aufträge nur deshalb erfül-len, weil sie sich bei der Beschaffung handelsüblicherIT über die geltenden Bestimmungen hinwegsetztenund diese z. B. aus Titeln für „AuftragsbezogeneHilfsmittel“ erwarben. Der Anteil der über dafür nichtvorgesehene Haushaltstitel beschafften IT war insge-samt erheblich. Neben den offiziellen Veranschlagun-gen entstand so eine Art „Neben-IT-Haushalt“.

• Zwischen der jährlichen IT-Bedarfsplanung und dentatsächlich durchgeführten Beschaffungen gab es teil-weise erhebliche Abweichungen. Mängel gab es beiden Bedarfsbegründungen, den Preisansätzen und derEinhaltung der Planungsziele.

• Bedarfsbegründungen für IT-Beschaffungen wurdennur ansatzweise auf ihre Notwendigkeit und Ange-messenheit geprüft. Eine Stelle, die hier fachkompe-tent und neutral hätte bewerten und gewichten kön-nen, fehlte in den WTD. Das BWB kontrollierte diezweckentsprechende Verwendung der für IT zugewie-senen Haushaltsmittel nicht nachweisbar.

• Beschaffungsanforderungen wurden auch für handels-übliche IT produktspezifisch statt funktional beschrie-ben und ausgeführt. Die IT-Ausstattung der WTD ent-sprach zu großen Teilen nicht dem Bundeswehr-„IT-Standard“; in vielen Fällen wurden ohne entspre-chende Begründung höherwertige Komponenten be-schafft.

• Zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen kam es nur sel-ten und dann nicht umfassend oder fehlerhaft. DieWTD nutzten geltende Rahmenverträge des BWB fürdie Beschaffung von handelsüblicher IT oftmals nicht.Weiter missachteten sie bei der Auftragsvergabe viel-fach den Wettbewerbsgrundsatz.


39.3

Der Bundesrechnungshof hat auf die zahlreichen Mängelbei der IT-Beschaffung für die WTD hingewiesen und so-wohl systematische Schwächen als auch praktische Feh-ler benannt. Die WTD verstießen teilweise gegen dieGrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßig-keit. Die Art der IT-Bedarfsplanung und die fehlende Pla-nungssicherheit im IT-Haushalt führten zu unwirtschaft-lichen Beschaffungen.

Grundsätzlich hat der Bundesrechnungshof anerkannt,dass technisch orientierten Dienststellen wie den WTDbei termingebundenen Aufträgen aus sachlichen Gründenschnelle und flexible IT-Beschaffungen ermöglicht wer-den sollten. Wo die geltenden Bestimmungen dem entge-genstehen, sollten sie praxisgerecht angepasst werden.Sachfremde Erwägungen – z. B. Orientierung an aktuellbereitstehenden Haushaltsmitteln oder Arbeitsentlastungbei der Bedarfsbegründung und bei den Kontrollen – dür-fen dagegen die Wahl der Beschaffungsform und derHaushaltsstelle nicht beeinflussen.

Da das BWB die zweckentsprechende Verwendung derHaushaltsmittel weder bei der Bedarfsplanung noch beider Haushaltsausführung ausreichend kontrollierte, warihr Einsatz für IT bei den WTD intransparent. Die feh-lende Kontrolle hatte zudem unangemessen hochwertigeoder überdimensionierte IT-Beschaffungen zur Folge.Dies und die teilweise Umgehung des Wettbewerbes führ-ten zu vermeidbaren Ausgaben in erheblicher Höhe.

Der Bundesrechnungshof hat u. a. empfohlen,

• die Bedarfsplanung und die Beschaffung sorgfältigerund nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit undOrdnungsmäßigkeit durchzuführen,

• geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um eine weitge-hende Planungssicherheit für notwendige IT-Beschaf-fungen zu gewährleisten,

• Bedarfsanforderungen ab einer bestimmten Betrags-grenze durch eine neutrale Stelle (z. B. ein Gremiumvon Fachleuten aus verschiedenen Bereichen derWTD) auf deren Notwendigkeit, Angemessenheit so-wie Konformität bzw. Kompatibilität mit vorhande-nen Standards bzw. bereits vorhandenen IT-Systemenzu prüfen und ggf. eine Rangfolge festzulegen,

• im Vorfeld von Beschaffungen geeignete Wirtschaft-lichkeitsuntersuchungen mit bezifferbaren Ergebnis-sen durchzuführen und erkannte Einsparmöglichkei-ten im Hinblick auf eine spätere Erfolgskontrolle zudokumentieren,

• durch eine stärkere Nutzung von Wettbewerbselemen-ten die Wirtschaftlichkeit der IT-Beschaffungen zu er-höhen,

• praxisgerechte Definitionen zu erarbeiten, die es er-möglichen, eindeutig zwischen „administrativer“ und„technisch-wissenschaftlicher“ IT zu unterscheiden und

• das Beschaffungsverfahren für IT in den WTDgrundsätzlich zu überdenken und für bestimmte Aus-

nahmefälle, z. B. bei dringendem Bedarf, eine alter-native Beschaffungsform vorzusehen.

39.4

Das Bundesministerium hat die Prüfungsergebnisse desBundesrechnungshofes zu großen Teilen anerkannt. Al-lerdings bestreitet das Bundesministerium, dass geltendeHaushaltsrichtlinien und Kontrollmechanismen umgan-gen wurden. Auch seien entgegen der Ansicht des Bun-desrechnungshofes die Grundsätze der Wirtschaftlichkeitund Sparsamkeit beachtet worden.

Um vorhandene Mängel zu beseitigen, beabsichtigt dasBundesministerium, die Bedarfsplanung zu verbessernund somit Planungssicherheit und Wirtschaftlichkeit beider Haushaltsausführung zu erhöhen. Die WTD seien zu-dem angewiesen worden, die Preisansätze bei der Be-darfsplanung kritisch zu überprüfen und bei der Beschaf-fung den Wettbewerbsgrundsatz stärker als bisher zubeachten. Die grundsätzliche Umstellung der IT-Beschaf-fungen auf kostengünstige Produkte des Bundeswehr-“IT-Standards“ würde mit Nachdruck vorangetrieben.Bedarfsanforderungen sollen künftig weitestgehend funk-tional formuliert und durch ein neutrales Gremium hin-sichtlich ihrer Notwendigkeit und Angemessenheit begut-achtet werden. Dessen Entscheidung werde als Grundlagezur wettbewerbsorientierten Angebotseinholung dienen.Zur klaren haushaltsbezogenen Abgrenzung der verschie-denen IT-Beschaffungsformen für die WTD habe das Bun-desministerium bereits detaillierte Kriterien entwickelt.

Bei den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen werde künftigverstärkt darauf geachtet, auch quantifizierbare Aspekteausreichend zu berücksichtigen. Dies solle unter Anwen-dung der Richtlinien der „Kosten- und Leistungsverant-wortung“ im Rahmen eines neuen Qualitätsmanage-ment-Systems geschehen. Die für die Bundesverwaltungallgemein vorgegebene IT-Wirtschaftlichkeitsuntersu-chungen hält das Bundesministerium dagegen bei derAusstattung mit technisch-wissenschaftlicher IT für zuaufwendig, zudem sei der Nutzen für die WTD fraglich.

Es mangele noch an einer ausreichenden Planungssicher-heit bei der tatsächlichen Bereitstellung von Haushalts-mitteln. So habe im Haushaltsjahr 2000 die Planung nur inAnsätzen realisiert werden können. Der Vorschlag desBundesrechnungshofes, die Beschaffungsvorschriften ent-sprechend den Randbedingungen der WTD anzupassen,würde im Rahmen der Neuorganisation des BWB und des-sen Dienststellen aufgegriffen. Weiterer, flexiblerer Mög-lichkeiten, IT bei dringendem Bedarf kurzfristig zu be-schaffen, bedürfe es nicht.

39.5

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass die WTD künftigdie Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeitsowie die geltenden Haushaltsrichtlinien bei der Beschaf-fung von IT beachten.

Die umfangreichen Ansätze zur Mängelbehebung erkenntder Bundesrechnungshof an. Er hat jedoch festgestellt,


dass die weitgehend sinnvollen Bemühungen des Bun-desministeriums die Situation bisher nicht durchgreifendverbessert haben. So sind einige Maßnahmen bisher nurgeplant oder angewiesen. Mehr als ein Jahr seit der Prü-fung durch den Bundesrechnungshof hat sich trotz derlaufenden Umstrukturierung der IT-Organisation derBundeswehr die Planungssicherheit für den IT-Haushaltder WTD nicht erhöht. Zudem ist das Beschaffungs-verfahren für die WTD – abgesehen von Ansätzen zurUnterscheidung der Ausstattungsarten – weitestgehendbeibehalten worden. Flexible Möglichkeiten, IT bei drin-gendem Bedarf kurzfristig zu beschaffen, sind noch nichtentwickelt. Ob die beabsichtigten Wirtschaftlichkeitsun-tersuchungen im Rahmen der „Kosten- und Leistungsver-antwortung“ im Verhältnis zu den Beschaffungsgrößenangemessen sind und verwertbare Ergebnisse hervorbrin-gen, bleibt abzuwarten.

Der Bundesrechnungshof hält es für erforderlich, dass dasBundesministerium die Empfehlungen zur Wirtschaft-lichkeit und Ordnungsmäßigkeit der IT in den WTD um-fassend und konsequent umsetzt. Er wird hierauf im Rah-men seiner weiteren Prüfungstätigkeit achten.

40 Nutzung von Kraftomnibussen in der Bundeswehr(Kapitel 14 15)

40.0

Die Bundeswehr verfügte im Jahre 2000 über 2 200 Kraft-omnibusse mit einem Beschaffungswert von rd. 500 Mio.DM. Dieser Bestand war überhöht. Die Kraftomnibussewaren wenig ausgelastet und entsprechend teuer imBetrieb. Mit den verfügbaren Bestands- und Betriebs-daten konnte die Bundeswehr ihre Personentransport-flotte nicht sachgerecht bewirtschaften. Es fehlte einaktuelles Personentransportkonzept, das auch ein schlüs-siges Konzept zum Verwundetentransport im Verteidi-gungsfall einbezieht.

Es ließen sich mehr als 100 Mio. DM jährlich einsparen,wenn die Bestände an bundeswehreigenen Kraftomnibus-sen auf das militärisch notwendige Maß zurückgeführt,die Mobilisierungsergänzung verbessert und Transport-aufgaben verstärkt an private Anbieter vergeben würden.

40.1

Die Streitkräfte und die Bundeswehrverwaltung verfüg-ten Mitte des Jahres 2000 über rd. 2 200 handelsüblicheKraftomnibusse (im Folgenden: Busse) mit einem Be-schaffungswert von rd. 500 Mio. DM, die eine Perso-nentransportkapazität von insgesamt 80 000 Sitzplätzenboten und die etwa zur Hälfte als Verwundetentransport-mittel für den Verteidigungsfall vorgehalten wurden. Diebundeswehreigenen Busse, für die das Heer die Material-verantwortung hat, wurden im täglichen Friedensbetriebzum Transport von Soldaten, Zivilbediensteten und zumTeil auch von Nichtangehörigen der Bundeswehr genutzt.

Darüber hinaus mietete die Bundeswehr für die gleichenPersonentransportaufgaben auch zivile Busse an. Der ge-samte Personentransport mit Bussen kostete jährlich über200 Mio. DM.

Der Bundesrechnungshof untersuchte in den Jahren 1999und 2000 mit Unterstützung der Prüfungsämter desBundes Berlin, Köln und München die Nutzung von rd. 700 bundeswehreigenen Bussen. Die Untersuchungergab Lücken in den wesentlichen Einsatz- und Nut-zungsbestimmungen der Busse. So wurden gleiche Trans-portaufgaben sowohl durch angemietete zivile als auchdurch bundeswehreigene Busse wahrgenommen; bundes-wehrspezifische Vorgaben und vergleichende Bedarfs-und Wirtschaftlichkeitsberechnungen fehlten, obwohl er-hebliche Kostendifferenzen je gefahrenem Kilometer zwi-schen der Vorhaltung bundeswehreigener Busse (rd. 8 DMpro km) und der Anmietung von Bussen (rd. 4 DM pro km)bestanden.

Die vorhandenen Bestands- und Betriebsdaten ließenkeine tragfähigen Aussagen zum tatsächlichen Bedarf derBundeswehr an Bussen sowie zu den Kosten und zurWirtschaftlichkeit deren Einsatzes zu. Die erhobenen Be-triebsdaten zeigten eine ungünstige Altersstruktur, Män-gel in der Erfassung der genutzten Platzkapazitäten sowiein der Organisation des Einsatzes. Zusätzlich wirkten sichdie hohe Typenvielfalt und die geringen Betriebsleistun-gen wirtschaftlich ungünstig aus.

Einsparmöglichkeiten durch Alternativen wie Leasing,Poolbildung oder Anmietung über den bisherigen Um-fang hinaus hatte die Bundeswehr noch nicht untersucht.Die Bedarfsermittlungen beruhten auf globalen Planungs-größen und zeigten nicht den individuellen Bedarf dereinzelnen Dienststellen auf. Es fehlte ein organisations-bereichsübergreifendes Gesamtkonzept zum Personen-transport. Ein vorhandenes Teilkonzept zur Sicherstellungdes Verwundetentransports im Verteidigungsfall warnicht mehr aktuell. Die Möglichkeiten der Mobilisie-rungsergänzung, d. h. die Ergänzung des militärischendurch ziviles Material im Verteidigungsfall, waren plane-risch nicht ausgeschöpft.

In den Jahren 1995 bis 2000 hatte die Bundeswehr insge-samt rd. 600 Busse im Gesamtwert von nahezu 150 Mio.DM beschafft. Zusätzlich beabsichtigte sie, bis zum Jahre2005 an 400 Bussen Maßnahmen zur Nutzungsdauerver-längerung im Wert von rd. 24 Mio. DM vorzunehmen.Dagegen lag die Aussonderungs- und Verwertungsrateunter der jährlichen Neubeschaffungsrate, sodass dieTransportkapazität ständig weiter aufwuchs. Erst Endedes Jahres 2000 begann das Heer, die Bewirtschaftung derbundeswehreigenen Busse unter Kostengesichtspunktenzu verbessern.

40.2

Der Bundesrechnungshof hat auf die Lücken und Mängelsowohl in den konzeptionellen Grundlagen des Perso-nentransports mit Bussen als auch im Betrieb der bundes-wehreigenen Busflotte hingewiesen. Nach seiner Auf-fassung lässt sich ein Einsparpotenzial von mindestens


100 Mio. DM jährlich erschließen, wenn die Bestände anbundeswehreigenen Bussen auf das militärisch notwen-dige Maß zurückgeführt, die Mobilisierungsergänzungverbessert und Transportaufgaben verstärkt an privateAnbieter vergeben werden. Dazu wären folgende Maß-nahmen erforderlich:

• In einem überarbeiteten Personen- einschließlich ei-nem Verwundetentransportkonzept sollte entschiedenwerden, welche Transportaufgaben der Busse aus mi-litärischer Sicht als „Kernaufgaben“ nicht „privati-sierbar“ sind. Alle anderen Transportaufgaben solltengrundsätzlich nach außen und im Wettbewerb verge-ben werden. Die Möglichkeiten der materiellen Mobi-lisierungsergänzung sollten mit mehr Nachdruck ver-folgt und die Überbestände an bundeswehreigenenBussen abgebaut werden.

• Für die verbleibenden bundeswehreigenen Busse soll-ten die Bestands- und Betriebsdatenführung verbes-sert sowie die Nutzungsvorschriften vervollständigtwerden. Der Bedarf der einzelnen Dienststellen anPersonentransportkapazität sollte individuell ermitteltund ggf. regional zusammengefasst werden.

Der Bundesrechnungshof hat die Beschaffungsausgabenfür Busse von 150 Mio. DM in den letzten fünf Jahren als vermeidbar kritisiert und dringend empfohlen, sämt-liche geplanten Neubeschaffungen und Maßnahmen zurLebensdauerverlängerung bundeswehreigener Busse aus-zusetzen, bis die Personen- und Verwundetentrans-portkonzepte überarbeitet und die daraus folgenden Be-darfsberechnungen abgeschlossen sind. Da sich die Über-bestände an bundeswehreigenen Bussen durch die Ver-kleinerung der Bundeswehr, durch eine Erweiterung dermateriellen Mobilisierungsergänzung und insbesonderedurch eine verstärkte Vergabe der Personentransportleis-tungen an private Anbieter erhöhen werden, sollten vo-raussichtlich nicht mehr erforderliche Busse schon im Vor-griff ausgesondert und verwertet werden. Dies könnteauch zu höheren Verwertungserlösen führen und sollte da-rüber hinaus zu einer Verbesserung der Altersstruktur derBusse und einer Verringerung der Typenvielfalt genutztwerden.

40.3

Das Bundesministerium hat die Feststellungen des Bun-desrechnungshofes zu großen Teilen anerkannt und des-sen Empfehlungen aufgegriffen.

So werde in dem von der Streitkräftebasis zu erarbeiten-den Personen- und Verwundetenkonzept festzulegen sein,welche Transportaufgaben zum militärischen Kernbe-reich gehören und welche durch zivile Anbieter abgedecktwerden können. Die Möglichkeiten der materiellen Mo-bilisierungsergänzung sollen verstärkt genutzt werden.Ein abschließendes Ergebnis dazu werde bis Ende 2002vorliegen.

Der Bestand an bundeswehreigenen Bussen sei zwi-schenzeitlich um mehr als 200 abgebaut worden. DieserAbbau habe im Jahre 2001 bei den Materialerhaltungs-

kosten eine weitere Ausgabenminderung in Höhe von rd. 20 Mio. DM bewirkt. Zudem werde untersucht, in-wieweit ältere Busse mit hoher Fahrleistung schon imVorgriff auf den künftig verminderten Strukturbedarf aus-gesondert werden könnten, um Betriebsausgaben zu sen-ken. Im Jahre 2001 sei die Beschaffung von Bussen aus-gesetzt und auf lebensdauerverlängernde Maßnahmen imGesamtwert von rd. 20 Mio. DM verzichtet worden.

Soweit sich die „Bevorratung“ von verteidigungswichti-gem Großgerät nicht vermeiden lasse, solle dessen Nut-zung und Betrieb unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunk-ten deutlich verbessert werden. So werde derzeit auchgeprüft, inwieweit für den Verteidigungsfall vorgehalteneBusse einem zivil betriebenen Flottenmanagement über-geben und von dort zentral eingesetzt werden können.

Alternative Beschaffungs- und Finanzierungsverfahrenwie Miete oder Leasing würden seit dem Jahre 2001grundsätzlich für alles infrage kommende handelsüblicheGerät vor einer Beschaffung geprüft.

Das Bundesministerium hat zwar bestätigt, dass der Be-trieb bundeswehreigener Busse, u. a. abhängig von derLaufleistung, in der Regel teurer sei als die Anmietung ziviler Busse. Wenn allerdings die Zahl der Busse zur Er-füllung der Kernaufgaben festliege, brauchten für die ein-zelnen Fahrten keine Kostenvergleiche mehr mit zivilenAnbietern durchgeführt werden. Der bundeswehreigeneBus sei immer günstiger, weil dann lediglich dessen va-riable Kosten von rd. 1 DM pro km zu betrachten seien.Danach komme es darauf an, ihn so weit wie möglich aus-zulasten.

40.4

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Kritik an denBeschaffungsausgaben für Busse in den letzten fünf Jah-ren, erkennt jedoch die Bemühungen des Bundesministe-riums und des Heeres als Materialverantwortlichen an,Ausgaben für eine Erweiterung der Personentransportka-pazität zu vermeiden und die Schwächen in der Bewirt-schaftung zu beseitigen. Angesichts des Einsparpotenzi-als von über 100 Mio. DM jährlich hält er allerdings einenZeithorizont bis Ende des Jahres 2002 allein zur Erarbei-tung eines Konzeptes für den künftigen Personen- undVerwundetentransport für zu weit. Dieser Zeithorizontwird auch nicht den kurzfristigen Bemühungen um ein ziviles Flottenmanagement gerecht.

Der Bundesrechnungshof teilt nicht die Auffassung, nachder für den Friedenseinsatz militärisch notwendigerBusse angesichts der geringen variablen Kosten auf einenKostenvergleich verzichtet werden könne und hier nureine möglichst hohe Auslastung anzustreben sei. Denndas Bundesministerium lässt bei seiner Kostenberech-nung zum einen anteilige Personalkosten und zum ande-ren die durch die hohe Auslastung verursachte frühzeitigeAbnutzung außer Betracht.

Das Bundesministerium bleibt aufgefordert, die kon-zeptionellen Grundlagenarbeiten für den Personen- undVerwundetentransport zu beschleunigen, das aufgezeigte


Einsparpotenzial möglichst schnell zu erschließen und die Vorgaben der Bundeshaushaltsordnung für Kosten-und Wirtschaftlichkeitsvergleiche zu beachten.

41 Blockgarantie für das WaffensystemPanzerhaubitze 2000(Kapitel 14 15)

41.0

Bisher war die Versorgung eines neu eingeführten Waf-fensystems und dessen Verfügbarkeit vielfach nur mit teuren Überbrückungslösungen zu sichern. Bei der Pan-zerhaubitze 2000 sollte in einem Pilotprojekt „Block-garantie“ ein neues Verfahren erprobt werden. Für eineGarantiezeit von fünfeinhalb Jahren und gegen Zahlungvon rd. 500 Mio. DM sollte die Industrie die Risiken derAnfangsnutzung übernehmen und der Truppe sofort einehohe Verfügbarkeit des Waffensystems garantieren.

Die Vorbereitung und Durchführung des Pilotprojektesenthielt Mängel. Während die Bundeswehr in Teilberei-chen Kostenvorteile des neuen Verfahrens in Höhe von rd. 100 Mio. DM errechnete, zeigte eine Gesamtrechnung,dass die Blockgarantie bis zu 200 Mio. DM teurer ist als das bisherige Verfahren. Zudem schränkte der Block-garantievertrag das Nutzungsprofil der neuen Haubitzewährend der Vertragslaufzeit ein und enthielt unvorteil-hafte Preisvereinbarungen. Die Kontrollmöglichkeiten derKosten und Leistungen waren für eine umfassende Bewer-tung des Pilotprojektes nicht ausreichend.

41.1

Das von der Bundeswehr bisher angewandte Standard-verfahren, mit dem die Versorgung neu eingeführter Waf-fensysteme von Beginn der Nutzung an sichergestelltwerden soll (sog. Herstellung der Versorgungsreife), hattein der Vergangenheit vielfach zu Verfügbarkeitsproble-men und teuren Überbrückungslösungen geführt. Beson-ders kostenträchtig erwies sich die Ersatzteilbeschaffung,die nur aufgrund theoretischer Zuverlässigkeitsangabender Hersteller, ohne ausreichende eigene Erfahrungen ausder praktischen Nutzung der neuen Waffensysteme vor-genommen werden konnte.

Daher wurde für die im Jahre 1998 neu beschaffte, nichtversorgungsreife Panzerhaubitze 2000 im Rahmen einesPilotprojektes ein neues Verfahren erprobt. Die Versor-gungsreife sollte nachträglich bis Ende 2003 herbeige-führt werden. Zwischenzeitlich sollte der Hersteller dieVerfügbarkeit der neuen Haubitzen mit einer so genann-ten Blockgarantie sicherstellen.

Nach einer Definition der Bundeswehr verpflichtet dieBlockgarantie „den Auftragnehmer während einer fest-gelegten Nutzungszeit zur Garantie der ausfallfreien Betriebszeit für die von ihm gelieferten Geräte und zur Instandsetzung der in dieser Zeit ausgefallenen Kompo-nenten des Wehrmaterials.“

Im Falle der Panzerhaubitze sollten die Risiken der An-fangsnutzung auf den Hersteller der Haubitze verlagertwerden. Mit den während der Blockgarantiezeit gewon-nenen Erkenntnissen und Daten sollte die Versorgungs-reife der Haubitze später kostengünstiger herbeigeführtwerden können. Die Bundeswehr schloss im Jahre 1996einen entsprechenden Vertrag mit dem Hersteller der Pan-zerhaubitze ab. Die Kosten der Blockgarantie werden da-nach mehr als eine halbe Milliarde DM betragen. DieBundeswehr sah vor, das neue Verfahren auch bei ande-ren Rüstungsvorhaben anzuwenden, falls es sich in die-sem Pilotprojekt bewähren sollte.

Der Bundesrechnungshof nahm die Neuartigkeit und dieKosten der Blockgarantie zum Anlass, die Vorbereitungund Durchführung des Projektes zu prüfen. Seine Erhe-bungen zeigten u. a.:

Die Mängel des bisherigen Verfahrens zur Herstellung derVersorgungsreife wurden nicht systematisch analysiert.Mit der Blockgarantie versuchte das Bundesministerium,die Mängel „in einem Wurf“ zu beheben, ohne weitere,auch preiswertere Alternativen zur Lösung von Teilpro-blemen zu erarbeiten und zu bewerten.

Der Entscheidung für das neue Verfahren lag eine Wirt-schaftlichkeitsuntersuchung zugrunde, die Kostenvorteilevon 100 Mio. DM bei der Herstellung der Versorgungs-reife versprach. Diese Kostenvorteile bezogen sich abernur auf Teilbereiche des neuen Verfahrens und waren zu-dem noch um 60 Mio. DM zu hoch angesetzt. Eine um-fassende Vergleichsberechnung der Nutzungskosten nachdem Standard- und dem Blockgarantieverfahren fehlte.

Mit den vertraglich zugesagten Leistungen sollten erstwährend der Garantielaufzeit sämtliche Zuverlässigkeits-forderungen erfüllt werden. Sie galten zudem nur für einNutzungsprofil, das weit unter den geforderten und mög-lichen Leistungsmerkmalen der Haubitze lag.

Die tatsächlichen Kostenfolgen und -verläufe des Vertra-ges waren durch die vereinbarte Preisgleitung kaum zudurchschauen. So wurde gegenüber dem Datum des Ver-tragsabschlusses der vereinbarte Preisstand um 15 Mo-nate rückdatiert und daher schon mit Leistungsbeginneine Preisgleitung erforderlich.

Um die Einhaltung der vertraglichen Leistungen zu über-prüfen, konnte sich die Bundeswehr nur auf Daten der Industrie abstützen, soweit diese sie freigab. Sie konntedaher die Kosten weder zutreffend erfassen noch kontrol-lieren. Auch die richtige Zuordnung der Haushaltsmittelzu den erbrachten Leistungen blieb fraglich, da der Her-steller Rechnungen ohne Leistungsbezug vorlegte.

41.2

Der Bundesrechnungshof hat die Grundlagen, auf denendie Entscheidung zur Vergabe der Blockgarantieleistun-gen an die Industrie beruhten, als unzureichend kritisiert.Auch wenn es sich bei der Blockgarantie für die Panzer-haubitze 2000 um ein Pilotprojekt mit entsprechenden Ri-siken handelte, hätten die beträchtlichen Kosten des Pro-


jektes eine sorgfältigere Vorbereitung erfordert. Dazu hatder Bundesrechnungshof insbesondere eine systemati-sche Ursachenanalyse der Mängel und Kostentreiber desStandardverfahrens, die Erarbeitung von Alternativen undvollständige Wirtschaftlichkeitsrechnungen gezählt. Ineiner eigenen Gesamtkostenrechnung auf der Grundlagevon Daten, die auch dem Bundesministerium zur Verfü-gung standen, hat er keine Kosteneinsparungen, sondernMehrkosten bis zu 200 Mio. DM ermittelt. Dies war nachseiner Auffassung auch zu erwarten, da mit diesen Mehr-kosten Vorteile wie die sofortige und gleichbleibend hoheVerfügbarkeit des Waffensystems sowie der zeitnahe Service erkauft wurden. Das Bundesministerium hätte inseiner Entscheidungsvorbereitung bewerten müssen, obdiese Vorteile „ihr Geld wert“ sind.

Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dassdie teuren Garantieleistungen wenig wert sind, wenn dasvertraglich zulässige Nutzungsprofil der Panzerhaubitzezu niedrig liegt und die Haubitze im Einsatz unter den mi-litärisch geforderten Leistungen bleiben muss. Eine überden Vertrag hinausgehende intensivere Nutzung hat zurFolge, dass die Garantiezusage nicht mehr gilt und auf-tretende Schäden zusätzlich bezahlt werden müssen. Zu-dem täuschen verringerte Anforderungen eine Qualitätund Verfügbarkeit des Waffensystems vor, die bei einemmöglichen Einsatz nicht gegeben ist.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes verschlei-erte die Preisgestaltung, insbesondere die Vereinbarungzur Preisgleitung die Kosten der Blockgarantie. Der Bun-desrechnungshof hatte schon in der Vergangenheit mehr-fach empfohlen, in den Verträgen unübersichtliche Preis-gleitklauseln zu vermeiden.

Der Bundesrechnungshof hat auch die Kontrollmöglich-keiten der Bundeswehr als Auftraggeber für unzureichendgehalten. Damit kann das Blockgarantieverfahren bei derPanzerhaubitze 2000 als „Pilotprojekt“ für ähnliche Ver-fahren bei anderen neuen Waffensystemen nicht genutztwerden.

Der Bundesrechnungshof hat folgende Maßnahmen emp-fohlen, falls ähnliche Blockgarantieleistungen bei ande-ren neuen Waffensystemen in Betracht gezogen werdensollten:

• Analyse der Gründe fehlender Versorgungsreife neueingeführter Waffen; Aufzeigen und Bewerten alter-nativer Lösungswege; detaillierte Benennung derAufgaben/Leistungen, die durch die Industrie ggf. ko-stengünstiger erbracht werden könnten,

• Identifikation möglicher Kostentreiber bei der Her-stellung der Versorgungsreife,

• Erarbeiten vollständiger Kostenvergleiche vor derEntscheidung für Garantielösungen, dabei Feststellen,inwieweit sich die zunächst höhere Haushaltsbelas-tung auszahlt,

• Festlegen eines Nutzungsprofils, das den gefordertenLeistungen der Waffe entspricht,

• Market-Testing bei der Vergabe ursprünglich selbsterbrachter Leistungen,

• Vergabe von Unterstützungs- und Garantieleistungenmöglichst im Wettbewerb,

• Vereinbarung der Preise mit dem richtigen Preistypund ohne verschleiernde Preisgleitung,

• effiziente Kontrolle der erbrachten Leistungen undZahlungen.

41.3

Das Bundesministerium hat die Prüfungsfeststellungenteilweise anerkannt und will den Empfehlungen des Bun-desrechnungshofes bei der Vergabe zukünftiger Garan-tieleistungen dieser Art folgen. Der Kritik am laufendenProjekt hat es nur eingeschränkt zugestimmt.

So hat das Bundesministerium ausgeführt, es sei nicht dieAufgabe des Managements gewesen, eine systematischeUrsachenanalyse der Mängel des Standardverfahrensdurchzuführen. Die Mängel seien bekannt gewesen.

Das Bundesministerium hat auch den Vorwurf unzu-reichender Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zurückge-wiesen. Es sei nicht erforderlich, in einer Gesamtrech-nung zu vergleichen, um wie viel sich die Nutzungskostennach dem Standard- und dem Blockgarantieverfahren inden ersten Jahren nach der Einführung der Panzerhaubitzeunterscheiden werden und ob die qualitativen Vorteile desneuen Verfahrens (sofortige Verfügbarkeit des Waffen-systems, zeitnaher Service durch die Industrie) dessenmögliche Mehrkosten aufwiegen können. Das Bundesmi-nisterium hat in seinen Stellungnahmen zu den Prüfungs-ergebnissen die erstmals durch den Bundesrechnungshofvorgenommene Gesamtrechnung mit eigenen Wertennachvollzogen und je nach Ausgangsdaten und -an-nahmen sehr unterschiedliche Ergebnisse, immer jedochKostenvorteile des neuen Verfahrens errechnet. Sie vari-ierten zwischen 122 Mio. und 22 Mio. DM. Dabei hat dasBundesministerium Nutzungskosten im Standardverfah-ren bis zu einer halben Million DM pro Panzerhaubitzeund Jahr angenommen, einen Mehrwertsteuerzuschlagauch auf amtsseitige Leistungen eingerechnet und hohePreissteigerungsraten hinzugerechnet. Beim Blockgaran-tieverfahren hat es Kostenteile in beträchtlicher Höhe ver-nachlässigt.

Das Bundesministerium hat bestätigt, dass die vereinbar-ten Garantieleistungen sich nicht von Beginn der Garan-tielaufzeit an auf die vollen Zuverlässigkeitsforderungenbezogen. Da für neue Baugruppen keine Erfahrungswertevorgelegen hätten, seien in den Verhandlungen mit der In-dustrie nur abgestufte Zuverlässigkeitswerte durchsetzbargewesen. Aus Kostengründen sei festgelegt worden, dieZuverlässigkeits- und Verfügbarkeitsanforderungen amFriedensjahr auszurichten und nicht an einem Kampftag.Die Blockgarantieleistungen auf das Einsatznutzungspro-fil zu beziehen, hieße, die Versorgungskapazitäten bereitszu Beginn der Nutzung für den Einsatzfall aufzubauen.Dies sei unzweckmäßig.

Das Bundesministerium hat die vereinbarte Preisgleitklau-sel schon wegen eines Festanteils von 25 % für günstig ge-


halten und der Bewertung des Bundesrechnungshofes wi-dersprochen, die vereinbarte Preisgleitklausel ver-schleiere den tatsächlichen Kostenverlauf. Grundsätzlichsei zwar eine Aktualisierung des Preises bei Vertragsab-schluss möglich gewesen, da die Tarifverhandlungen ab-geschlossen waren. Dieses sei jedoch nicht üblich, wennnicht alle Parameter vorlägen.

Das Bundesministerium hat bestätigt, dass zum Zeitpunktder Prüfung die Datenbank und Datenerfassung noch un-vollständig waren. Mittlerweile sei jedoch eine lücken-lose Berechnung der Kosten möglich und damit auch zumEnde der Blockgarantie eine umfassende Bewertung ihresErfolgs.

41.4

Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass seine Empfehlun-gen bei künftigen Entscheidungen zur Vergabe von Ga-rantieleistungen dieser Art sowie bei deren Steuerung undKontrolle berücksichtigt werden sollen. Damit wäre einwesentliches Ziel seiner Prüfung erreicht, zumal das Bun-desministerium auch sicherstellen will, dass die derzeitfür die Panzerhaubitze 2000 erbrachten Blockgarantie-leistungen und anfallenden -kosten umfassend bewertetwerden können.

Der Bundesrechnungshof bleibt allerdings bei seiner Kri-tik an dem laufenden Projekt. Er hält die Einlassungen desBundesministeriums und auch dessen Gegenrechnungenfür nicht überzeugend.

So mag zwar die systematische Ursachenanalyse derMängel des Standardverfahrens keine Aufgabe des Pro-jektmanagements gewesen sein. Sie wäre aber ebenso er-forderlich gewesen wie die Suche nach Alternativlösun-gen.

Für das Standardverfahren übersteigen bei den unter-schiedlichen Rechnungen des Bundesministeriums dieNutzungskostenansätze für die Panzerhaubitze 2000 die-jenigen für den Kampfpanzer Leopard 2, also für ein inseiner Komplexität vergleichbares Waffensystem, um dasdrei- bis fünffache. Die Mehrwertsteuer ist in Kostenver-gleichen nicht zu den amtsseitigen Leistungen hinzuzu-rechnen. Die verwendeten Preissteigerungsraten sind fastdoppelt so hoch wie die aus vergleichbaren Verträgen. Fürdas Blockgarantieverfahren dagegen basieren die errech-neten Kostenvorteile teils auf unvollständigen Kostenauf-stellungen, teils auf angeblichen Einsparungen, die sonicht umgesetzt worden sind.

Der Bundesrechnungshof hat kein Verständnis dafür, dassdie Panzerhaubitze im Garantiezeitraum aus Kostengrün-den nur unter Friedensbedingungen genutzt werden kann.Bei diesem Sachverhalt wird in Kauf genommen, dass die geforderte und bezahlte volle Leistungsfähigkeit desWaffensystems erst nach Ablauf der Blockgarantie nach-gewiesen werden kann, da auch erst dann – etwa bei Nut-zung der Waffe unter Kampfbedingungen – Schwächenund Mängel des Systems zu Tage treten können. Darüberhinaus verfälscht die vereinbarte Leistungseinschränkunggerade die Daten für die Herstellung der Versorgungs-reife, die mithilfe der Blockgarantie genauer als mit dem

Standardverfahren erarbeitet werden sollten, z. B. zumUmfang und zur Zusammensetzung der Ersatzteilvorräte.

Der Bundesrechnungshof verweist darauf, dass sowohlder Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages alsauch das Bundesministerium selbst die Aufnahme vonpauschalen Preisgleitungen in Verträge mit der Industriewegen der Verschleierung der tatsächlich zu erwartendenKosten als problematisch ansehen. Insbesondere das Bun-desministerium will sich bemühen, künftig Verträge mitPreisgleitklauseln zu vermeiden. Insofern ist die Erläute-rung des Bundesministeriums, weshalb beim Abschlussdes Blockgarantievertrages die ungenauere Preisgleitungaktuellen Preisdaten vorgezogen wurde, ebenso wenigplausibel wie seine Behauptung, die vereinbarte Preis-gleitklausel sei wegen eines Festanteils von 25 % günstigund verschleiere den tatsächlichen Kostenverlauf nicht.Der Bundesrechnungshof bleibt daher bei seiner Empfeh-lung, pauschale Preisgleitungen zu vermeiden und dieseerst recht nicht rückwirkend in Kraft zu setzen.

Der Bundesrechnungshof wird die Verlagerung von Leis-tungen und Risiken auf die Industrie auch weiterhin in sei-nen Prüfungen verfolgen und insbesondere die vom Bun-desministerium angekündigte umfassende Bewertung derBlockgarantie der Panzerhaubitze 2000 nach dem Ablaufdes Projektes wegen seines Pilotcharakters für das Ein-führungsverfahren von Waffensystemen eingehend unter-suchen.

42 Verlängerung der Nutzungsdauer für dasgepanzerte Kettenfahrzeug M 113(Kapitel 14 15)

42.0

Das 40 Jahre alte und mit rd. 3 300 Stück im Heer einge-setzte gepanzerte Kettenfahrzeug M 113 wurde wegen erheblicher Sicherheitsmängel seit Jahrzehnten nur mitAusnahmeregelungen betrieben. Da sich die Ablösungdurch ein neues Fahrzeug verzögerte, sollte die Nut-zungsdauer um weitere 20 Jahre verlängert werden.Hierzu veranlasste das Heer Umrüstungen, die jedochtrotz Kosten von 180 Mio. DM nur Bruchteile des Bedarfsabdeckten.

Die Planungen zur Nutzungsdauerverlängerung und zurAblösung des M 113 müssen grundlegend überarbeitet,die Überbestände an diesen Fahrzeugen rasch abgebautwerden. Mit einer differenzierten Ablöseplanung ließensich die Beschaffungskosten für die neuen Fahrzeuge umrd. 1,2 Mrd. DM gegenüber der jetzigen Planung ver-ringern.

42.1

Das Heer verfügt über rd. 3 300 gepanzerte Kettenfahr-zeuge M 113 (im Folgenden: M 113), die mittlerweileüber 40 Jahre alt sind. Die ursprünglich für den Perso-nentransport konzipierten M 113 dienen heute in einerVielzahl von Varianten als Trägerfahrzeuge für unter-schiedliche Rüstsätze wie Kommunikations- und Rech-


neranlagen. Der Einbau der Rüstsätze erhöhte das Fahr-zeuggewicht beträchtlich und führte in Verbindung mitder mittlerweile veralteten Antriebs-, Lenk- und Brems-technik zu Risiken im Betrieb der M 113. Sie durften seitmehr als 20 Jahren nur mit Ausnahmegenehmigungen und Geschwindigkeitsbeschränkungen (40, zum Teil nur25 Stundenkilometer) betrieben werden. Zudem warendie Fahrzeuge störanfällig und nicht ausreichend mobil,ihre Panzerung erwies sich schon gegen moderne Scharf-schützenmunition als zu schwach.

Die neue Strukturplanung der Bundeswehr sah einenGesamtbedarf von 1 800 gepanzerten Transportfahrzeu-gen vor. Das Bundesministerium beabsichtigte, in diesemUmfang ab dem Jahre 2006 die M 113 in allen Va-rianten einheitlich durch das gepanzerte Transportkraft-fahrzeug GTK zu ersetzen. Der Austausch sollte bis zumJahre 2020 abgeschlossen sein. Bis dahin sollte die Nut-zungsdauer der M 113 durch technische Anpassungs- und Verbesserungsmaßnahmen mit einem Gesamtwert von180 Mio. DM verlängert werden.

Der Bundesrechnungshof prüfte im Jahre 2000 mit Un-terstützung durch das Prüfungsamt des Bundes Münchendiese Maßnahmen sowie die Planungen zur Ablösung derM 113 und kam zu folgenden Feststellungen:

Vom Erkennen der Sicherheitsrisiken bis zur Erarbei-tung von Forderungen zu deren Beseitigung vergingen 17 Jahre. Da auch die Umsetzung der Forderungen erheb-liche Zeit beanspruchte, wurden Ausnahmegenehmigun-gen über einen Zeitraum von mehr als 25 Jahren wieder-holt erteilt oder verlängert.

Das Bundesministerium hatte den ursprünglich festge-legten und genehmigten Umfang der Nutzungsdauerver-längerung, der sowohl militärisch als auch technisch imDetail begründet war, im Nachhinein auf einen „unab-dingbaren Mindestbedarf“ verringert. Dafür machte esfinanzielle Gründe geltend, ohne jedoch den Finanzbedarffür die Erhaltung und Weiterentwicklung des gesamtenkünftig benötigten geschützten Transportraums des Hee-res vollständig zu erfassen und umfassend einzuplanen.Nur 627 M 113 wurden in die Maßnahmen zur Nutzungs-dauerverlängerung einbezogen. Bei allen anderen Fahr-zeugen sollten die Sicherheitsmängel bis zur Ablösung inKauf genommen werden.

Von den 627 Fahrzeugen M 113 erhielten 275 Fahrzeugetechnische Verbesserungen, die bis auf den nach wie vorunzureichenden Panzerschutz die bestehenden Einsatz-einschränkungen vollständig behoben. Bei den übrigen352 Fahrzeugen wurden nur technische Veränderungenvorgenommen, die in Grenzen die Betriebssicherheit stei-gerten. Ihre Probleme im militärischen Einsatz wurden da-durch nicht gelöst. Die Geschwindigkeitseinschränkungenund die unzureichende Mobilität blieben ebenso erhaltenwie die mangelnde Panzerung und Zuverlässigkeit.

Das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung beauf-tragte drei private Anbieter mit der Koordination undÜberwachung der Nutzungsdauerverlängerung. DieserAuftrag kostete 10 Mio. DM und betraf Aufgaben, die inder Regel durch Personal der Bundeswehr wahrzunehmensind. Dem Auftrag ging keine Untersuchung voraus, ob

die Verlagerung der Amtsaufgaben tatsächlich kosten-günstiger war.

Trotz eines vorhandenen und nach der Strukturplanungauf 1 500 M 113 anwachsenden Überbestandes beauf-tragte das Heer in den Jahren 1997 bis 2000 umfangreicheInstandsetzungen für rd. 30 Mio. DM. Weiterhin entstan-den für nicht mehr benötigte Fahrzeuge Betriebskosten inHöhe von mehreren Millionen DM. Verwertungserlösewurden nicht erzielt.

42.2

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass der Zeitraum vom Erkennen der Risiken im Betriebder M 113 bis zu deren Behebung zu lang war. Übergangs-und Ausnahmeregelungen sollten nicht derartige Zeit-räume überbrücken können. Der Bundesrechnungshof hatempfohlen, das Zulassungsverfahren für Militärkraftfahr-zeuge, nach dem Ausnahmegenehmigungen erteilt undüber fast ein halbes Jahrhundert verlängert werden kön-nen, zu prüfen und ggf. zu korrigieren.

Der Bundesrechnungshof hat ferner die Finanzplanungfür unzureichend gehalten, die im Nachhinein der mi-litärischen Bedarfsfeststellung die Grundlage entzogenhat und Ursache für überlange und riskante Übergangs-lösungen war. Er hat eine vollständige Finanzplanung ge-fordert, die zumindest den Finanzbedarf für die mili-tärisch erforderliche Nutzungsdauerverlängerung aller M 113 offen legt, die nicht in wenigen Jahren ausgeson-dert oder abgelöst werden können.

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass nicht einmal die Hälfte der in die Nutzungsdauerverlängerungeinbezogenen M 113 wenigstens die technischen Verbes-serungen erhalten hatte, mit denen die Einsatzeinschrän-kungen bezüglich Geschwindigkeit, Mobilität und Zu-verlässigkeit vollständig behoben waren. Gemessen amzukünftigen Bedarf von 1 800 Transportfahrzeugen bleibteine Ausrüstungslücke von rd. 1 200 Fahrzeugen, dienicht oder nur mit großen Einschränkungen zur Verfü-gung stehen und die Einsatzfähigkeit großer Teile desHeeres bis zur vollständigen Ablösung in rd. 20 Jahren beeinträchtigen.

Der Bundesrechnungshof hat in diesem Zusammenhangauch kritisiert, dass sich das Bundesministerium bei sei-ner Ablöseplanung nur auf das gepanzerte Transportfahr-zeug GTK als Nachfolgemodell festgelegt hatte. Nachseiner Ansicht bieten sich zumindest in einigen Variantendes M 113 Alternativen zum Nachfolgemodell GTK an,die dem tatsächlichen Bedarf nach einem leichten ge-schützten Transportfahrzeug eher entsprechen und zudemschneller und preisgünstiger zu beschaffen sind. Er hat er-rechnet, dass eine entsprechend differenzierte Ablösungum rd. 1,2 Mrd. DM kostengünstiger wäre. Gleichzeitigkönnte das Heer die Ausstattung mit geschütztem Trans-portraum wesentlich schneller erneuern.

Der Bundesrechnungshof hat ferner die Einhaltung des § 7 BHO angemahnt, wonach die Verlagerung von eige-nen Aufgaben auf private Anbieter einen entsprechendenWirtschaftlichkeitsnachweis voraussetzt. Schließlich hat


er das Bundesministerium aufgefordert, den Abbau derÜberbestände zu beschleunigen, damit unnötige Betriebs-und Instandsetzungskosten vermieden und möglichst Ver-wertungserlöse erzielt werden.

42.3

Das Bundesministerium hat den Feststellungen des Bun-desrechnungshofes weitgehend zugestimmt, folgt jedochseinen Wertungen und Empfehlungen nicht in allen Punkten.

Der Zeitraum vom Erkennen der Sicherheitsrisiken bis zuderen Behebung sei bedingt durch die Entwicklung tech-nischer Lösungen und veränderte Planungsabsichten,aber unbestritten zu lang. Jedoch habe die zuständige mi-litärische Zulassungsstelle die Ausnahmeregelungen stetsnach sorgfältiger Prüfung auf der Grundlage von Sach-verständigengutachten erteilt und bei Abweichungen vonder Straßenverkehrszulassungsordnung die öffentlicheSicherheit und Ordnung gebührend berücksichtigt.

Zur Finanzplanung erklärte das Bundesministerium, Nut-zungsdauerverlängerungen seien grundsätzlich wirtschaft-lich durchzuführen und müssten bedarfsorientiert im Ge-samtsystem Bundeswehr betrachtet werden. DieUmrüstung weiterer M 113 sei zwar wünschenswert undwerde erwogen, jedoch im Zusammenhang mit dringli-cheren Beschaffungsvorhaben und der gewünschtenfrühen Ablösung der Fahrzeuge zu betrachten. WeitereMaßnahmen zur Nutzungsdauerverlängerung seien der-zeit nicht geplant und daher auch nicht in den Haushalteingestellt. Der Bedarf in der neuen Struktur stehe nochnicht fest.

Das Bundesministerium hat betont, die Nutzungsdauer-verlängerung, die im übrigen keine Kampfwertsteigerungdarstelle, diene als Überbrückung bis zur Ablösung der M 113; es hat Einschränkungen in der weiteren Nutzungund Risiken im Betrieb der M 113 eingeräumt. Sie müss-ten hingenommen werden und würden durch geeigneteMaßnahmen zur Steigerung der Verkehrssicherheit redu-ziert. Der militärische Wert der M 113 als Rüstsatzträgersei durch diese Einschränkungen kaum beeinflusst. Zu-mindest sei die militärische Forderung, ein „Divisions-äquivalent“ (Einheiten in Divisionsstärke) für Einsätze inder Krisenbewältigung und Bündnisverteidigung zügig zumodernisieren, erfüllt.

Das Bundesministerium hat die Empfehlungen des Bun-desrechnungshofes zu einer Differenzierung der Ablö-seplanung des M 113 aufgegriffen und zugesagt, denzukünftigen qualitativen Bedarf an geschütztem Trans-portraum nochmals zu prüfen. Für einige Funktionalitätenwerde an Stelle des GTK die Beschaffung kostengüns-tigerer Fahrzeugtypen geplant. Auch das Bundesministe-rium hat das mögliche Einsparvolumen auf 1,2 Mrd. DMbeziffert, aber betont, es sei nur langfristig erzielbar.

Zum Auftrag an die drei privaten Anbieter hat das Bun-desministerium ausgeführt, der Vertrag liege im Gesamt-volumen unter den Kosten eines Generalunternehmers beivergleichbaren Vorhaben.

Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass dieumfangreichen Instandsetzungsarbeiten erforderlich wa-ren, um die volle Einsatzbereitschaft der zur Ausbildungund zum Betrieb benötigten Fahrzeuge sicherzustellen.Der Bestand könne erst umfassend verringert werden,wenn der endgültige Bedarf im Rahmen der zukünftigenStruktur festgelegt worden sei.

42.4

Der Bundesrechnungshof bestreitet nicht, dass die Zu-lassungsstelle beim Erteilen der Ausnahmegenehmigun-gen die öffentliche Sicherheit und Ordnung gebührendberücksichtigt. Mit Ausnahmeregelungen sollten abernicht jahrzehntelang bestehende Betriebsrisiken gedecktwerden können. Er wiederholt seine Empfehlung, das Zu-lassungsverfahren zu prüfen und ggf. zu korrigieren.

Die Nutzungsdauerverlängerung der M 113 bleibt nachAnsicht des Bundesrechnungshofes Stückwerk, wenn da-mit nicht alle M 113, die noch längere Zeit genutzt wer-den müssen, ohne Ausnahmegenehmigungen und zwei-felhafte Hilfslösungen sicher betrieben werden könnensowie den militärischen Anforderungen an Mobilität undverbessertem Panzerschutz genügen. Eine tragfähige Fi-nanzplanung muss dies rechtzeitig und vollständig be-rücksichtigen. Der Bundesrechnungshof rät daher drin-gend, die angekündigte Überarbeitung der Bedarfsdatenzur Indiensthaltung und Ablösung der M 113 zu be-schleunigen.

Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass das Bundesmi-nisterium seine Empfehlungen zu einer differenzierterenAblöseplanung aufgreifen will und ebenfalls von Ein-sparmöglichkeiten in Milliardenhöhe ausgeht. Er wird de-ren Umsetzung weiter verfolgen.

Vor Verlagerung von eigenen Aufgaben auf private An-bieter ist nachzuweisen, dass eine Vergabe kostengüns-tiger ist als die Aufgabenwahrnehmung durch eigeneKräfte. Diesen Nachweis hat das Bundesministeriumnicht erbracht. Es wird die Vorgaben des § 7 BHO genauerzu beachten haben.

Wie in anderen Fällen (z. B. Bemerkungen 1999, Druck-sache 14/1667 Nr. 67) weist der Bundesrechnungshofauch hier auf die Möglichkeiten hin, frühzeitig Betriebs-kosten einzusparen oder Verwertungserlöse zu erzielen.Da die Richtung der Strukturentscheidungen (hier zu ei-nem deutlich geringeren Bedarf an gepanzertem Trans-portraum) schon seit geraumer Zeit feststeht, hätten dieAussonderung und Verwertung des Überhangs an M 113längst beginnen können.

43 Sperr- und Sprengmittel des Heeres(Kapitel 14 15 und 14 20 [mehrere Titel])

43.0

Das Sperr- und Sprengmittelkonzept des Heeres, auf dessen Grundlage in den Jahren 1997 bis 1999 mehr als


130 Mio. DM für die Entwicklung und Beschaffung vonSperrmitteln ausgegeben und weitere 44 Mio. DM für dieKampfwertsteigerung einer Panzerabwehrmine gefordertwurden, ist veraltet. Es orientierte sich eher an den vor-handenen Beständen als am aktuellen Bedarf, der sichdurch die Änderungen der sicherheitspolitischen Rah-menbedingungen verringert hatte.

Die Lagerorganisation und der Bestandsnachweis fürSperr- und Sprengmittel sind verbesserungsbedürftig. DieVerwertung der überschüssigen, zum Teil unbrauchbarenBestände dauerte zu lange; es entstehen vermeidbare Lagerkosten in Höhe von mehreren Millionen DM.

43.1

Die Operationen des Heeres umfassen auch den Einsatzvon Sperr- und Sprengmitteln. Darunter sind Landminensowie Sprengstoffe, Zündstoffe und Anzündstoffe zu ver-stehen. Der derzeitige Bestand des Heeres an diesenSperr- und Sprengmitteln hat einen Gesamtbeschaffungs-wert in Höhe von 1,5 Mrd. DM; seine Lagerung undInstandhaltung verursachen jährliche Kosten in zweistel-liger Millionenhöhe.

Entsprechend den internationalen Konventionen zur Äch-tung von Landminen verfügt das Heer nicht mehr überAntipersonenminen, sondern nur noch über Landminen,die sich gegen Fahrzeuge (in der Regel Panzer) richten.Zudem will das Heer künftig die Priorität vom Hemmenvon Bewegungen (Mineneinsatz) zum Fördern von Be-wegungen (Minenräumung) verlagern.

Im Jahre 1996 hatte der Inspekteur des Heeres ein Kon-zept gebilligt, das die Grundlage für die weitere Ent-wicklung, Beschaffung und Nutzung von Sperr- undSprengmitteln bilden sollte. Im Auftrag des Bundesrech-nungshofes untersuchte das Prüfungsamt des BundesKöln im Jahre 2000 Inhalt und Umsetzung dieses Kon-zeptes und stellte u. a. fest:

Das Sperr- und Sprengmittelkonzept war nicht kontinu-ierlich fortgeschrieben worden. Der darin festgelegte Be-darf orientierte sich vielfach am vorhandenen Bestandoder beruhte auf Berechnungen, die mehr als sieben Jahrezurücklagen. Er war weder qualitativ noch quantitativ den neuen sicherheitspolitischen Rahmenbedingungenangepasst worden und berücksichtigte daher nicht diezwischenzeitlich eingetretenen Aufgaben- und Struk-turänderungen des Heeres, insbesondere nicht dessen Ver-kleinerung. Erst Ende des Jahres 2000 wurde eine Studie„Künftige Fähigkeiten zum Hemmen von Bewegungen“in Auftrag gegeben, aus deren Ergebnissen der aktuali-sierte Bedarf an eingeführten Sperr- und Sprengmittelnabgeleitet werden sollte. Auf dieser Grundlage sollte dasSperr- und Sprengmittelkonzept ab Anfang des Jahres2002 fortgeschrieben werden.

Seit der Billigung des Konzeptes im Jahre 1996 wurdenbis 1999 mehr als 130 Mio. DM für die Entwicklung undBeschaffung von Landminen aufgewendet. Darüber hi-naus sollte im Jahre 2001 eine Taktisch-Technische For-derung für die Kampfwertsteigerung einer Panzerabwehr-

mine mit einem Investitionsvolumen von 44 Mio. DM ge-nehmigt und damit das entsprechende Rüstungsvorhabenin die Finanzplanung eingebracht werden, bevor dieÜberarbeitung der konzeptionellen Grundlagen abge-schlossen war.

Sperr- und Sprengmittel wurden noch über den im veral-teten Konzept begründeten Bedarf hinaus bevorratet. Zu-dem lagerten in den Heeresdepots unbrauchbare Sperr-und Sprengmittel mit einem Gesamtbeschaffungswertvon mehr als 25 Mio. DM. Die Aussonderung und Ver-wertung dieser überschüssigen oder unbrauchbarenSperr- und Sprengmittel dauerten zu lange. Dies verur-sachte Lagerhaltungskosten in Höhe von mehreren Milli-onen DM. Zudem wies der Bestandsnachweis, der nichtmit einem einheitlichen IT-Verfahren geführt wurde,Mängel auf. Die Bestandszahlen der Sperr- und Spreng-mittel stimmten nicht mit den vorhandenen Beständen der Truppe überein. Vorgeschriebene Bestandskontrollenwurden nicht durchgeführt.

43.2

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das Sperr-und Sprengmittelkonzept trotz der sich schnell änderndenRahmenbedingungen über einen derart langen Zeitraumunverändert geblieben ist. Es war deshalb nicht geeignet,den Bedarf für die zwischenzeitlich eingeleiteten Ent-wicklungen und Beschaffungen tragfähig zu begründen.Er hat eine beschleunigte Überarbeitung des Konzeptesangemahnt, wobei die Aufgaben- und Strukturänderun-gen des Heeres, insbesondere dessen Verkleinerung, zuberücksichtigen sind, und der tatsächliche Bedarf Bestim-mungsgröße für Beschaffung und Vorratshaltung seinsollte. Handelsübliche und schnell beschaffbare Spreng-mittel sollten beispielsweise nicht in großen Mengen vor-gehalten und gelagert werden. Der Bundesrechnungshofhat insbesondere gefordert, die vorgesehene Kampfwert-steigerung einer Panzerabwehrmine nicht einzuleiten, be-vor das Sperr- und Sprengmittelkonzept überarbeitet istund damit auch der künftige Bedarf an verbesserten Pan-zerabwehrminen festliegt.

Vor der Billigung des überarbeiteten Konzepts solltenauch keine Haushaltsmittel für die Beschaffung oderKampfwertsteigerung von Sperr- oder Sprengmitteln ein-geplant und verwendet werden.

Der Bundesrechnungshof hat auf die Überbevorratung ei-nes Teils der Sperr- und Sprengmittel, auf die schleppendeAussonderung und Verwertung sowie auf Mängel im Be-vorratungsverfahren hingewiesen. Die dadurch verur-sachten Kosten waren nach seiner Ansicht vermeidbar. Erhat daher empfohlen, die über den Bedarf hinaus vorhan-denen und vor allem die unbrauchbaren Bestände soschnell wie möglich abzubauen und zu verwerten. DieMängel in der Bestandserfassung und Überwachung soll-ten behoben werden.

43.3

Das Bundesministerium hat erwidert, bei der Erarbeitungdes geltenden Sperr- und Sprengmittelkonzeptes seien


insbesondere die damaligen sicherheitspolitischen Rah-menbedingungen und Vorgaben der NATO, die damalsgültige Heeresstruktur und der Verzicht der Bundeswehrauf Antipersonenminen zu berücksichtigen gewesen. DasKonzept habe auch als mittel- bis langfristige Zielvorgabefür die Entwicklung der zukünftigen Sperrfähigkeit desHeeres gedient und habe so nicht jede aktuelle Änderungder Beschaffungsplanung des Heeres nachvollziehen kön-nen und müssen. Durch verschiedene Faktoren, z. B.durch die beabsichtigte Entwicklung und Beschaffung ei-nes zukunftsorientierten Minenkampfsystems, habe esaber die veränderte sicherheitspolitische Lage sowie dietechnologische Weiterentwicklung berücksichtigt. DasBundesministerium hat auf die Mitte des Jahres 2000 vonihm veranlasste Überarbeitung des Konzeptes hingewie-sen. Damit sei zeitgerecht mit dem Vorliegen gesicherterpolitischer und militärischer Vorgaben einschließlich derparlamentarischen Beratungen zu einer neuen Bundes-wehrstruktur begonnen worden, das Konzept den verän-derten Rahmenbedingungen anzupassen.

Das Bundesministerium hat es abgelehnt, der Empfehlungdes Bundesrechnungshofes, bis zur vollständigen Überar-beitung der konzeptionellen Grundlagen keine Haushalts-mittel mehr für Beschaffung, Kampfwertsteigerung oderNutzungsdauerverlängerung von Minen einzuplanen oderzu verwenden, in vollem Umfang zu folgen. Es will insbe-sondere die vorgesehene Kampfwertsteigerung der Panze-rabwehrmine weiterführen, die dadurch räumresistenterund sicherer vor unbeabsichtigter Auslösung werde. Siewerde auch künftig Einsatzmittel des Heeres bleiben. DieTaktisch-Technische Forderung für die Kampfwertsteige-rung werde daher unterzeichnet werden. Der endgültigeBedarf werde allerdings erst festgelegt werden, wenn dieEinführung – in Übereinstimmung mit dem überarbeitetenKonzept – genehmigt werde. Nach Angaben des Bundes-ministeriums sind für Sperr- und Sprengmittel im Jahre2000 keine Haushaltsmittel verwendet worden. Nach der-zeitiger Planung würden dafür auch in den Jahren 2001und 2002 keine Ausgaben geleistet.

Das Bundesministerium hat der unbestrittenen Über-bevorratung bei bestimmten vorhandenen Sperr- undSprengmitteln den aus finanziellen Gründen notwendigenVerzicht auf Neubeschaffungen anderer Sperr- undSprengmittel gegenübergestellt. Es hat so einen De-ckungsgrad von nur 50 % der laut Konzept erforderlichenSperrkapazitäten errechnet. Hierdurch sei eine eventuellerforderliche Reduzierung der Sperrmittelbestände be-reits vorweggenommen. Der Forderung des Bundesrech-nungshofes nach Aussonderung des unbrauchbaren Mate-rials und seiner schnellstmöglichen Verwertung hat dasBundesministerium zugestimmt, jedoch auf die hierfürfehlenden Mittel verwiesen.

Den Feststellungen zur Bestandsführung und -kontrollehat das Bundesministerium zugestimmt und erläutert, wiees die Mängel beheben will. Eine Online-Anbindung allernachweispflichtigen Heeresdienststellen an das Material-amt des Heeres werde noch im Jahre 2001 realisiert. ImBundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung würden dievorgeschriebenen Bestandsprüfungen neu organisiert.

43.4

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Kritik am Fort-schreibungsverfahren des Sperr- und Sprengmittelkon-zeptes, da eine Überarbeitung nach sieben Jahren denkurzfristig aufgetretenen Änderungen der Aufgaben undStrukturen des Heeres sowie der sicherheitspolitischenRahmenbedingungen nicht folgen konnte. Weder die spä-teren finanziellen Restriktionen noch die Umorganisationder Heereskräfte, deren Richtung (Reduzierung, Konzen-tration auf die Einsatzkräfte) absehbar war, wurden konzeptionell berücksichtigt. Der Bundesrechnungshofempfiehlt, im Rahmen des so genannten Forderungs-Con-trolling, das als wesentlicher Teil der Controllingorgani-sation in der Bundeswehr eingeführt werden soll, auchdafür zu sorgen, dass wichtige bedarfsbegründende Kon-zepte wie das Sperr- und Sprengmittelkonzept des Heereskontinuierlich fortgeschrieben werden.

Der Bundesrechnungshof verweist auf den Stellenwert ei-ner genehmigten Taktisch-Technischen Forderung einesRüstungsvorhabens. Sie markiert den Beginn der Phasenin einem solchen Vorhaben, die mit dem größten finanzi-ellen Aufwand verbunden sind, und sollte daher eine gesi-cherte und aktuelle konzeptionelle Grundlage haben. ImFall der Panzerabwehrmine ist weder die künftig benötigteStückzahl ermittelt, noch steht im Hinblick auf die inter-nationale Diskussion fest, ob eine Landmine dieser Bauart,die auch durch andere Fahrzeuge als Panzer ausgelöst wer-den kann, künftig überhaupt zum Einsatz kommen soll.Der Bundesrechnungshof bleibt daher bei seiner Forde-rung, von der Kampfwertsteigerung dieser Mine jedenfallssolange abzusehen, bis das neue Konzept vorliegt, zumalin den kommenden beiden Jahren ohnehin keine Haus-haltsmittel für Minen eingeplant werden sollen.

Wenn das Bundesministerium mit den Überbeständenvorhandener Sperr- und Sprengmittel derzeit nicht reali-sierbare Neuentwicklungen ausgleichen kann, ergebensich Zweifel an der Forderung nach einem neuen Minen-kampfsystem. Der Bundesrechnungshof ergänzt daherseine Empfehlung. Mit Hilfe des aktualisierten Konzeptessollten nicht nur die Überbestände an Sperr- und Spreng-mitteln festgestellt und abgebaut, sondern auch die For-derungen nach neuen Minenkampfsystemen überprüftwerden.

Der Bundesrechnungshof wird den Abbau der Überbe-stände sowie die Verwertung der unbrauchbaren Sperr-und Sprengmittel weiter verfolgen und sich zu gegebenerZeit von den zugesagten Verbesserungen der Bestands-führung und Kontrolle überzeugen.

44 Ausgaben für Uniformen(Kapitel 14 11)

44.0

Zu Beginn der Wehrdienstzeit erhalten alle Wehrpflichti-gen neben ihrer Kampfbekleidung als Friedenszusatz-ausstattung auch Tuchuniformen, deren Beschaffung undBewirtschaftung jährlich rd. 20 Mio. DM kosten. Diese


Tuchuniformen werden nur noch in Ausnahmefällen ge-tragen, oft sogar ungenutzt zurückgegeben. Die weitereVerkürzung und die Splittung der Wehrdienstzeit solltenAnlass sein, die Vorgaben für Ausstattung und Bevorra-tung mit Tuchuniformen dem tatsächlichen Bedarf anzu-passen.

44.1

Die Wehrpflichtigen der Bundeswehr werden derzeit nurnoch für die Dauer von zehn Monaten einberufen. DieWehrdienstzeit soll künftig weiter gekürzt und gesplittetwerden. Bei der Einkleidung erhalten alle Wehrdienstleis-tenden neben ihrer Kampfbekleidung und -ausrüstung alsTeil der Friedenszusatzausstattung so genannte Tuchuni-formen oder Tuchbekleidung (Dienst- und Ausgehunifor-men aus grauem, schwarzem oder blauem Tuch mit ent-sprechenden Kopfbedeckungen, Mänteln, Handschuhen,Schuhen, Hemden usw.).

Wegen der Verkürzung der Wehrdienstzeit verlagerte sichder Schwerpunkt des Wehrdienstes zunehmend auf Aus-bildungsabschnitte, in denen Kampfbekleidung getragenwird. Inzwischen gibt es kaum noch Anlässe, zu denenWehrpflichtige die Tuchbekleidung benötigen. Selbstzum feierlichen Gelöbnis treten die Wehrpflichtigen mehrund mehr in der neu eingeführten Tarndruckbekleidung(Kampfbekleidung) an, die im Übrigen auch im Büro-dienst in den Kommandobehörden, militärischen Ämternund Schulen die Tuchuniformen zu verdrängen beginnt.

Bei eigenen Untersuchungen zur Neuordnung des Beklei-dungswesens hatte das Ministerium festgestellt, dass sichdie Kosten für die Beschaffung, Reinigung und Vorhal-tung der Tuchbekleidung für Wehrdienstleistende aufjährlich knapp 20 Mio. DM belaufen. Überlegungen zumVerzicht auf die generelle Einkleidung der Wehrdienstleis-tenden mit diesen Uniformteilen blieben jedoch wegender ablehnenden Haltung des Militärischen Führungsratesbislang ohne Ergebnis.

Erhebungen des Prüfungsamtes des Bundes München imJahre 1999 zeigten, dass Tuchuniformen für Wehrpflich-tige praktisch keine Rolle mehr spielten. Die Tuchbeklei-dung wurde in den untersuchten Standortbekleidungs-kammern überwiegend ungetragen zurückgegeben. Diesdeckte sich mit Erkenntnissen einzelner Standortverwal-tungen, wonach 83 % der Wehrpflichtigen die ausgege-benen Tuchuniformen nie oder nur selten genutzt hatten.

Weil auch die zur Uniform gehörenden Halbschuhe nichtmehr getragen wurden, mussten beschaffte und gela-gerte Ersatzsohlen in erheblichem Umfang ausgesondertwerden.

44.2

Der Bundesrechnungshof hat bemängelt, dass trotz derErfahrungen aus der Praxis diese Uniformteile unverän-dert bevorratet und an die Wehrdienstleistenden ausgege-ben werden. Bei der angespannten Ausrüstungslage derBundeswehr lässt es sich nach seiner Auffassung nichtrechtfertigen, jährlich 20 Mio. DM für die Beschaffung

und Bewirtschaftung nicht genutzter Uniformen der Frie-denszusatzausstattung aufzuwenden.

Der Bundesrechnungshof hat angeregt zu prüfen, ob dasbisherige Ausstattungssoll mit Tuchbekleidung für Wehr-dienstleistende des Heeres und der Luftwaffe beibehaltenwerden soll. Die weitere Verkürzung und die Splittung derWehrdienstzeit sollten Anlass sein, die Vorgaben für dieAusstattung und Bevorratung mit Tuchbekleidung demtatsächlichen Bedarf anzupassen.

44.3

Das Bundesministerium hatte im Jahre 1999 entgegnet,Überlegungen zur Abschaffung der Tuchbekleidung seienbereits in der Vergangenheit angestellt worden. Der Be-schluss zur Beibehaltung der Tuchbekleidung, der auf ei-ner Entscheidung des Militärischen Führungsrates be-ruhe, bestehe jedoch unverändert fort. Insofern werdenach mehrfachen Prüfungen und auch aus Gründen derGleichbehandlung aller Soldaten die Anregung des Bun-desrechnungshofes nicht aufgenommen.

Als der Bundesrechnungshof Ende 2000 seine Empfeh-lung wiederholte, hat das Bundesministerium im Januar2001 darauf verwiesen, die Abstimmung auf ministeriellerEbene hinsichtlich der Ausgabe der Tuchbekleidung anGrundwehrdienstleistende sei noch nicht abgeschlossen.

44.4

Der Bundesrechnungshof fordert das Bundesministeriumauf, die noch ausstehende Abstimmung im Sinne seinerEmpfehlung beschleunigt abzuschließen. Er hat in denRessortverhandlungen für das Haushaltsjahr 2002 ange-regt, den Haushaltsmittelansatz für Bekleidung entspre-chend zu kürzen.

Der Bundesrechnungshof verweist im Übrigen darauf,dass die Bekleidungswirtschaft der Bundeswehr – und da-mit auch die Beschaffung und Bewirtschaftung der Tuch-bekleidung für Wehrpflichtige – künftig ein Geschäftsfeldeines privaten Unternehmens sein soll. Vor einer Privati-sierung ist es notwendig, den Umfang der Aufgabe genauzu begrenzen. Dabei sollte auch die hier angesprocheneEmpfehlung berücksichtigt werden.

45 Vorräte an Pflegemitteln und Zubehör für Schuhe(Kapitel 14 11)

45.0

Eine Wehrbereichsverwaltung bevorratete handelsüb-liche schwarze Schuhcreme in einer Menge, die einemSechsjahresbedarf für jeden Soldaten dieses Wehrbe-reichs entsprach. Ähnlich große Vorräte waren auch fürweiteres Schuhzubehör angelegt, sodass auf grundsätz-liche Mängel in der Materialbewirtschaftung zu schließenwar. Mit verbesserten Beschaffungsverfahren und starkverringerten Vorräten ließen sich Ausgaben in Höhe vonmehreren Millionen DM jährlich vermeiden.


45.1

Die Wehrbereichsverwaltungen bewirtschaften in denWehrbereichsbekleidungsämtern und in den Bekleidungs-kammern der Standortverwaltungen Vorräte an Pflege-mitteln und Zubehör für Schuhe wie Einlegesohlen,Schnürsenkel und Instandsetzungsmaterialien. Nach demderzeitigen Beschaffungsverfahren liegen zwischen derBedarfsberechnung und der Auslieferung der Artikel min-destens 18 Monate, obwohl die Artikel handelsüblich sindund auch in größeren Mengen schnell beschafft werdenkönnten.

Im Rahmen einer Regionalprüfung untersuchte das Prü-fungsamt des Bundes Köln die Beschaffung und Bevorra-tung von Schuhpflegemitteln in einem Wehrbereich undstellte fest, dass ein Wehrbereichsbekleidungsamt 98 tschwarzer Schuhcreme bevorratete. Diese Menge ent-sprach einem Sechsjahresbedarf an Schuhcreme für jedenSoldaten dieses Wehrbereichs. Dennoch war die Beschaf-fung weiterer Schuhcreme dieser Art vorgesehen. Dieskonnte erst durch einen Hinweis des Prüfungsamtes ver-hindert werden.

Bei den Zubehörartikeln für Schuhe wurden zum Teilnoch höhere Vorräte festgestellt, die schon seit mindestens10 Jahren bestehen. Überbestände an Sohlen mit einemWert von 80 000 DM müssen ausgesondert werden, weildie entsprechenden, zur Tuchbekleidung gehörendenSchuhe nur noch selten getragen werden (siehe auch Be-merkungsbeitrag Nr. 44).

Eine Ausdehnung der Prüfung auf die anderen Wehrbe-reiche ergab auch dort überhöhte Vorräte an Pflegemittelnund Zubehör für Schuhe.

45.2

Der Bundesrechnungshof hat die überhöhte Vorrats-haltung bei Pflegemitteln und Zubehör für Schuhe bean-standet und gefordert, auf größere Vorräte an diesen han-delsüblichen, schnell zu beschaffenden Artikeln zuverzichten. Darüber hinaus sollte das Beschaffungsver-fahren verbessert und die Höhe der vorhandenen Vorräteregelmäßig zumindest auf Plausibilität geprüft werden.Schon bei Pflegemitteln und Zubehör für Schuhe ließensich so Kosten der Lagerhaltung und der vorzeitigen Bindung von Haushaltsmitteln in Höhe von mindestens 3 Mio. DM jährlich vermeiden.

Da zu befürchten war, dass auch für weitere Artikel dieserArtikelgruppe zu hohe Vorräte vorgehalten wurden, hatder Bundesrechnungshof empfohlen, seinen Beanstan-dungen grundsätzlich, auch über die konkret angespro-chenen Artikel hinaus, nachzugehen. Die Vorratshaltungfür die Artikelgruppe sollte bundeswehrweit geprüft, zuhohe Bestände und unzweckmäßige Beschaffungsver-fahren sollten korrigiert werden.

45.3

Das Bundesministerium hat auf Ausgleichsmöglichkeitender Überbestände über die Grenzen des Wehrbereichs hin-

weg hingewiesen. Es hat jedoch eingeräumt, dass die Vor-ratshaltung an Pflegemitteln deutlich überhöht war. Siehabe zum Teil auf Vorgaben zur Mindestbevorratung be-ruht, die inzwischen veraltet sind.

Das Bundesministerium hat angekündigt, die Vorräte ab-zubauen und die Beschaffungsmengen künftig mithilfeder Datenverarbeitung sachgerechter zu ermitteln. Hier-für solle das Bundesamt für Wehrverwaltung die Versor-gungsverantwortung übernehmen. Dies sichere gegen-über dem bisherigen Verfahren eine einheitliche undeinstufige Bedarfsermittlung und vermindere Personal-kosten. Um Preisvorteile durch höhere Beschaffungsmen-gen zu erreichen, will das Bundesministerium die zentraleBeschaffung und Lagerung beibehalten.

Den zu hohen Bestand an Zubehörartikeln hat dasBundesministerium ebenfalls bestätigt und angekündigt,die Überstände in den Folgejahren abzubauen und zuverwerten.

Der Empfehlung, auch die Beschaffung und Bevorratunganderer ähnlicher Artikel zu prüfen, will das Bundesminis-terium durch regelmäßige Aussonderungsverfahren nach-kommen. Nicht mehr benötigte Artikel oder solche, derenReichweite das Jahr 2005 übersteigt, sollen ausgesondertwerden.

45.4

Die Bemühungen des Bundesministeriums, die Beschaf-fung und Vorratshaltung von Bekleidung und Ausrüstungder Soldaten zu verbessern, sind anzuerkennen. Sie beto-nen jedoch noch zu sehr das Verfahren der zentralen Be-schaffung und Lagerung und berücksichtigen zu wenigdie Möglichkeit, grundsätzlich von größeren Vorräten anhandelsüblichen und schnell beschaffbaren Artikeln ab-zusehen.

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Empfehlung,auf größere Vorräte dieser Artikelgruppe zu verzichtenund verweist in diesem Zusammenhang auf das neueBeschaffungsverhalten der Bundeswehr z. B. bei han-delsüblichem Kraftfahrzeugmaterial: Es soll für den Ver-teidigungsvorrat nur noch dann beschafft werden, wennes nicht in der militärisch nutzbaren Vorwarnzeit fürKrise und Krieg durch die Industrie produziert werdenkann.

Die Ergebnisse der angekündigten Bestandsverminde-rungen und regelmäßigen Aussonderungsverfahren blei-ben abzuwarten. Sie werden auch zeigen, ob die betref-fenden Artikel vollständig erfasst und überprüft wurden.

46 Wirtschaftlichkeit des Betriebs derUnterstützungsschiffe der Marine(Kapitel 14 18 Titel 553 01 und 554 01)

46.0

Durch die Reduzierung der Kampfeinheiten der Marinehat sich auch der Bedarf an Unterstützungsschiffen


verringert. Der Bundesrechnungshof hat die Wirtschaft-lichkeit des Betriebs von 20 der derzeit 73 Unterstüt-zungsschiffe geprüft. Er hat festgestellt, dass sie nichtgenügend ausgelastet waren und die Betriebskostendes zum Teil überalterten Bestandes nur unzureichendüberwacht wurden. Auf seine Empfehlung hat die Ma-rine inzwischen sechs der geprüften Schiffe außerDienst gestellt, für weitere ist dies vorgesehen. Nachüberschlägiger Schätzung des Bundesrechnungshofesließen sich durch eine weitere Optimierung des Betriebsjährlich Kosten in zweistelliger Millionenhöhe ein-sparen.

46.1

Die Marine unterhält derzeit zur Unterstützung der Flotte,für Ausbildungszwecke, den Hafenbetrieb und die Lo-gistik 73 so genannte Unterstützungsschiffe (z. B. Versor-ger, Tanker, Wohnboote). Deren Betriebskosten (ein-schließlich Personalkosten) belaufen sich jährlich auf rd. 260 Mio. DM.

Der Bundesrechnungshof hatte im Jahre 1996 die Wirt-schaftlichkeit des Betriebs von Eisbrechern der Marinegeprüft und festgestellt, dass angesichts der geplanten er-heblichen Reduzierung der Kampfeinheiten bereits imJahre 1993 marine-intern empfohlen worden war, denBestand an Unterstützungsschiffen zu überprüfen. Zudemhatte der Bundesrechnungshof angeregt, für alle Unter-stützungsschiffe ein Stationierungs- und Nutzungskon-zept zu erarbeiten (Bemerkungen 1997, Drucksache13/8550 Nr. 80). Das Bundesministerium griff diese An-regung auf und erließ im Jahre 1998 das „Nutzungskon-zept Hafenbetriebsmittel und Unterstützungsfahrzeugeder Marine“ (Nutzungskonzept). Darin sind u. a. folgendeMaßnahmen vorgesehen:

• Einsatzoptimierung der vorhandenen Fahrzeuge,

• Abbau von Überkapazitäten,

• Verbundlösungen durch gemeinsame Nutzung vonFahrzeugen des Rüstungsbereichs, des Bundesgrenz-schutzes See sowie anderer Bundes- und Landes-behörden oder mit zivilen Leistungsträgern,

• Abdeckung des Spitzenbedarfs durch Charter.

46.2

Das Prüfungsamt des Bundes Hannover prüfte im Auf-trag des Bundesrechnungshofes die Umsetzung des Nut-zungskonzepts. In die noch laufende Untersuchung wur-den bisher 20 der 73 Unterstützungsschiffe einbezogen.Es stellte fest, dass sie größtenteils nicht genügend aus-gelastet waren und die Betriebskosten des zum Teil übe-ralterten Bestandes nur unzureichend überwacht wur-den. Die Schiffe waren nur in geringem Umfang für dievorgesehenen Aufgaben eingesetzt, die zudem aufandere Weise kostengünstiger hätten erledigt werdenkönnen.

46.3

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, zehn der ge-prüften Unterstützungsschiffe stillzulegen oder außerDienst zu stellen. Dadurch lassen sich jährlich Betriebs-kosten in Höhe von mindestens 8,5 Mio. DM einsparen,die sich bis zum Ende der von der Marine jeweils vorge-sehenen Nutzungsdauer auf rd. 85 Mio. DM belaufenwerden. Außerdem können 65 Personalstellen auf Dauerentfallen. Mit einer weiteren Optimierung des Betriebsder noch verbliebenen Unterstützungsschiffe könnenjährlich zweistellige Millionenbeträge eingespart werden.

46.4

Das Bundesministerium hat erklärt, dass sechs Unterstüt-zungsschiffe zwischenzeitlich außer Dienst gestellt wor-den seien und dies für weitere vorgesehen sei. Bei zweiWohnbooten seien nach Abschluss der Prüfung Gründeaufgetreten, die Außerdienststellung auszusetzen; dergeänderte Sachverhalt werde derzeit untersucht. Der Aus-lastungsgrad eines Segelschulbootes werde sich durch dieZusammenfassung bisher verteilt wahrgenommener Aus-bildungsabschnitte deutlich erhöhen. Zu den möglichenStelleneinsparungen hat sich das Bundesministeriumnicht geäußert.

Weiter hat das Bundesministerium dargelegt, dass ab demJahre 1997 in den Marinedienststellen schrittweise eineKosten- und Leistungsrechnung eingeführt worden sei.Hierdurch habe u. a. in den Marinestützpunkten eine Da-tenbasis zur Bewertung des Leistungsbedarfs der Unter-stützungsschiffe aufgebaut und so Kostentransparenz alsGrundlage für eine interne Optimierung geschaffen wer-den können. Dies habe parallel zu der laufenden Prüfungdazu geführt, dass die Marine das eher aufgabenorien-tierte Nutzungskonzept mit einer marineinternen Wirt-schaftlichkeitsuntersuchung habe untermauern können.Im Übrigen habe die Marine durch eine interne Untersu-chung der Wirtschaftlichkeit von Unterstützungsschiffenmit Schlepperaufgaben im Nord- und Ostseebereich Er-gebnisse und Empfehlungen erarbeitet, die im Jahre 2001umgesetzt würden. Außerdem solle das Nutzungskonzeptweiterentwickelt und in das Controlling der HöherenKommandobehörden der Marine integriert werden. Dieswerde es ermöglichen, den Betrieb der Unterstützungs-schiffe verstärkt zu überwachen und zu optimieren.

46.5

Der Bundesrechnungshof anerkennt die eingeleitetenMaßnahmen, insbesondere die Außerdienststellungenund die verbesserte Auslastung des Segelschulbootes. Dieaufgezeigten Möglichkeiten zur Stelleneinsparung solltenumgesetzt werden. Er erwartet, dass die Marine das nun-mehr verfügbare Instrumentarium dazu nutzt, die Wirt-schaftlichkeit des Betriebs ihrer Unterstützungsschiffe si-cherzustellen. Dadurch ließen sich nach überschlägigerSchätzung des Bundesrechnungshofes jährlich Betriebs-kosten in zweistelliger Millionenhöhe einsparen.


47 Beschaffung von Außenbordmotoren für die Schlauchboote der Marine(Kapitel 14 18 Titel 553 01 und 554 01)

47.0

Im September 1989 beschloss die Marine, die mit Benzinbetriebenen Außenbordmotoren für ihre Schlauchbootedurch Dieselmotoren zu ersetzen. Nachdem sich das Vor-haben über mehr als zehn Jahre hingezogen und Kostenvon über 4 Mio. DM verursacht hatte, erwiesen sich dieMotoren als ungeeignet für die vorgesehenen Einsatz-zwecke. Der Bundesrechnungshof führt dies insbesonderedarauf zurück, dass die Erprobungen und der Truppen-versuch nicht unter einsatznahen Bedingungen durch-geführt wurden.

47.1

Die Marine verfügt über Schlauchboote mit Außenbord-motoren, die u. a. als Beiboote für die Fregatten, alsTorpedo-Bergeboote oder zum Transport von Kampf-schwimmern eingesetzt werden. Dabei müssen die Solda-ten die Boote zu Lande von Hand transportieren und aufoffener See sicher manövrieren können.

Im September 1989 beschloss die Marine, ihre mit Ben-zin betriebenen und 87 kg schweren Außenbordmotorenauszusondern, weil deren Ersatzteilversorgung auslief.Um die Brandgefahr zu verringern, schlug sie als Nach-folgemodell einen Dieselmotor vor, der allerdings über100 kg wog. Die Ersatzbeschaffung sollte Mitte der 90er-Jahre abgeschlossen sein.

Um die technischen Daten und Leistungswerte zu ermit-teln, erprobte die Wehrtechnische Dienststelle 51 (Dienst-stelle) im ersten Halbjahr 1990 den Motor auf einemStausee. Sie stellte dabei u. a. fest, dass der Dieselaußen-bordmotor an den Schlauchbooten auf besondere Weisebefestigt werden musste, was zusammen mit dem hohenGewicht insbesondere den schnellen Einsatz beeinträch-tigte. Nach weiteren Untersuchungen zwischen November1990 und Februar 1993 kam die Dienststelle zu dem Er-gebnis, der Motor sei in leicht veränderter Form grundsätz-lich als Antriebsmittel für Schlauchboote geeignet.

Von Januar bis April 1995 unterzog die Marine denDieselaußenbordmotor einem Truppenversuch, der auchFahrten im Hafenbereich umfasste, aber nicht alle Ein-satzszenarien abdeckte. Der Abschlussbericht wies zwardarauf hin, dass die Soldaten den Motor wegen seineshohen Eigengewichts nicht zusammen mit dem Boottragen könnten, enthielt aber sonst keine erheblichenBeanstandungen.

Zwischen Juni 1996 und Mai 1999 vergab das Bundesamtfür Wehrtechnik und Beschaffung Aufträge für 133 Mo-toren im Gesamtwert von rd. 2,9 Mio. DM. Die erforder-lichen Änderungen an den Booten und Motoren sowie dieBeschaffung von Erprobungsmustern verursachten wei-tere Kosten in Höhe von rd. 1,5 Mio. DM. Der Bedarfser-mittlung lag ein Ausrüstungsplan aus dem Jahre 1996 zu-

grunde, der in der Folgezeit nicht mehr aktualisiert wurdeund deshalb als Bedarfsträger auch Einheiten auswies, de-ren Auflösung veranlasst oder vorgesehen war.

Bereits bei ersten Einsätzen im Jahre 1999 stellten dieNutzer übereinstimmend fest, dass die neuen Motoren fürihren jeweiligen Zweck ungeeignet waren. Die Problemeberuhten in erster Linie auf dem hohen Eigengewicht, dasdie Handhabung zu Lande sowie die Manövrierfähigkeitauf See beeinträchtigte und zu Beschädigungen desBootskörpers führte. Daraufhin unterbrach die Marinenach Umrüstung der ersten 40 Schlauchboote die weitereAuslieferung. Ende des Jahres 2000 lagerten in den De-pots und beim Hersteller noch 93 Motoren.

47.2

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass es überzehn Jahre nach Beginn des Vorhabens immer noch keingeeignetes Nachfolgemodell für die bisherigen Außen-bordmotoren gibt, obwohl sich zwischenzeitlich dieAusgaben für Beschaffung und Umrüstung auf über 4 Mio. DM belaufen. Er hat die festgestellten Mängel da-rauf zurückgeführt, dass die Marine die neuen Motorennicht unter einsatznahen Bedingungen erprobte, die früh-zeitigen Hinweise auf die mit dem hohen Eigengewichtverbundenen Probleme nicht ausreichend berücksichtigteund die Beschaffung auf einer Ausrüstungsplanungberuhte, die trotz der langen Vorhabensdauer nicht aktu-alisiert wurde.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, die Ausrüs-tungsplanung zu überprüfen, um den noch bestehendenBedarf an Außenbordmotoren festzustellen. Vor dessenDeckung sollte die Marine untersuchen, ob – insbeson-dere bei den älteren Schlauchbooten – die Ersatzbeschaf-fung von Booten mit integriertem Antrieb (Komplettsys-tem) kostengünstiger ist. Der Bundesrechnungshof hataußerdem empfohlen, die beschafften Dieselmotoren um-gehend auszusondern und zu verwerten.

47.3

Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass die Diesel-außenbordmotoren für den vorgesehenen Einsatzzweckbei der Marine ungeeignet sind und der Beschaffung keinaktueller Ausrüstungsplan zugrunde lag. Die Motorenseien nicht unter allen Einsatzoptionen erprobt und erstnach ihrer Auslieferung im Jahre 1999 umfassender un-tersucht worden. Wenn die Truppenversuche alle vor-gesehenen Nutzer und Einsatzarten erfasst hätten, wäredas Motorgewicht als bestimmendes Auswahlkriteriumfrüher erkannt worden.

Inzwischen werde untersucht, wie die Motoren vor einerAussonderung und Verwertung noch anderweitig zu ver-wenden seien. Bisher seien 41 Motoren an neue Nutzerausgeliefert worden, für 29 davon hätten sich noch keineZweifel an der Tauglichkeit für den nunmehr vorgese-henen Einsatzzweck ergeben. Für weitere 24 werde dieNutzung für Taucherprähme (mobile Arbeitsplattform)und Stützpunktfeuerwehren geprüft. Nach entsprechender


Aktualisierung des Ausrüstungsplans solle zunächst dernachweisbare Bedarf gedeckt und nur der danach nichtmehr benötigte Bestand verwertet werden. Im Übrigenwerde der Hinweis des Bundesrechnungshofes, Kom-plettsysteme zu beschaffen, künftig berücksichtigt.

47.4

Der Bundesrechnungshof bezweifelt, ob sich die neuenVerwendungsplanungen umsetzen lassen, weil schon alleursprünglichen Nutzer den Motor aufgrund des hohen Ei-gengewichts für ungeeignet gehalten hatten. Bedenklichist insbesondere der Einsatz für Taucherprähme undStützpunktfeuerwehren, der bisher in der Ausrüstungs-planung nicht vorgesehen war. Der Bundesrechnungshofhält es für unwirtschaftlich, Einsatzoptionen zu begrün-den, für die kein unabweisbarer Bedarf besteht. Die Ma-rine bleibt daher aufgefordert, ihre Ausrüstungsplanungunter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten zu überprüfenund die danach überzähligen Motoren umgehend zuverwerten.

48 Gewährung einer Aufwandsentschädigung(verschiedene Kapitel)

48.0

Aufwandsentschädigungen in festen Beträgen dürfen seit dem Jahre 1998 nur noch gewährt werden, wennaufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte oder Erhebungennachvollziehbar ist, dass und in welcher Höhe dienst-bezogene finanzielle Aufwendungen typischerweise ent-stehen. Im Geschäftsbereich des Bundesministeriums kamauch nach der gesetzlichen Neuregelung eine Aufwands-entschädigung in Höhe von insgesamt mindestens 3,6 Mio. DM zur Auszahlung, ohne dass die gesetzlichenVoraussetzungen vorlagen.

48.1

Nach dem Versorgungsreformgesetz aus dem Jahre 1998wird Soldaten und zivilen Mitarbeitern, die an Ausbil-dungsmaßnahmen im Ausland teilnehmen, eineAufwandsentschädigung gewährt. Die Zahlung vonAufwandsentschädigungen in festen Beträgen ist nurnoch zulässig, wenn aufgrund tatsächlicher Anhalts-punkte oder Erhebungen nachvollziehbar ist, dass und inwelcher Höhe dienstbezogene finanzielle Aufwendungentypischerweise entstehen (§ 17 Satz 2 Bundesbesol-dungsgesetz). Eine allgemein aufwendigere Lebens-führung oder bloße Mutmaßungen über einen eventuel-len Dienstbezug reichen als Nachweis nicht aus. DerGesetzgeber wollte vermeiden, dass Geldleistungendurch „einfache Veranschlagung von Mitteln im Bundes-haushalt“ gewährt werden, die der Sache nach Besoldungsind. Die durch das Besoldungsgesetz geregelten Bezügeder Beamten einschließlich der Stellen- und Erschwer-niszulagen dürften nicht im Verwaltungswege durch wei-

tere Leistungen für den allgemeinen Lebensunterhalt er-gänzt oder ausgeweitet werden.

Wegen der Nähe zu den Besoldungsleistungen ist für dieGewährung von Aufwandsentschädigungen in festen Be-trägen zudem Einvernehmen mit dem Bundesministeriumdes Innern herzustellen. Über Regelungen in den Haus-haltsgesetzen der Jahre 1999 und 2000 waren die Ausga-ben für Aufwandsentschädigungen gesperrt.

48.2

Der Bundesrechnungshof stellte mit Unterstützung desPrüfungsamtes des Bundes Frankfurt am Main fest, dassim Geschäftsbereich des Bundesministeriums auch nachInkrafttreten des Versorgungsreformgesetzes bei Teil-nahme an Ausbildungsmaßnahmen auf den kanadischenÜbungsplätzen in Goose Bay und Shilo eine Aufwands-entschädigung in festen Beträgen gewährt wurde, ohnedass die gesetzlichen Voraussetzungen vorlagen. Insbe-sondere fehlte der Nachweis, dass der Aufwandsentschä-digung ein außergewöhnlicher dienstbezogener Aufwandgegenüberstand. Das Bundesministerium stellte das Ein-vernehmen mit dem Bundesministerium des Innern nichther. Die Beträge kamen zur Auszahlung, obwohl sie imBundeshaushalt gesperrt waren.

Die Gesamthöhe der in den Jahren 1999 und 2000 geleis-teten Zahlungen betrug nach Angaben des Bundesminis-teriums insgesamt rd. 3,6 Mio. DM. Der Bundesrech-nungshof hat das Bundesministerium aufgefordert, dieGewährung der Aufwandsentschädigung unverzüglicheinzustellen.

48.3

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, die Aufwands-entschädigung sei bereits im Jahre 1989 im Einverneh-men mit den Bundesministerien der Finanzen und desInnern eingeführt worden. Eine örtliche Überprüfunghabe seinerzeit ergeben, dass die Aufwandsentschädi-gung zum Ausgleich der aus den Besonderheiten desDienstes und den Lebensbedingungen im Ausland sowieaus der Trennung von der Familie folgenden besonderenmateriellen und immateriellen Belastungen erforderlichsei.

Nach der Neufassung der gesetzlichen Regelung im Jahre1998 habe das Bundesministerium die Sammlung vonprüffähigen Belegen zum Nachweis der dienstlich veran-lassten Aufwendungen angeordnet. Eine Überprüfung seiunterblieben, weil die Aufwandsentschädigung bis zumFrühjahr 1999 in eine Erschwerniszulage umgewandeltwerden sollte. Gleichwohl habe es das Einvernehmen desBundesministeriums des Innern zur Zahlung der Auf-wandsentschädigung im Haushaltsjahr 1999 mit Schrei-ben vom 23. Dezember 1998 erbeten. Dieses habe zwardas Einvernehmen nicht ausdrücklich erteilt, aber dochdarauf hingewiesen, dass die Umwandlung in eine Er-schwerniszulage vorgesehen werden könne, wenn außer-ordentliche Erschwernisse im Sinne des Besoldungsge-


setzes vorlägen. Letztlich sei dort erst im Dezember 1999entschieden worden, die Umwandlung in eine Erschwer-niszulage nicht zu unterstützen. Das Bundesministeriumhabe daraufhin Ende Mai 2000 veranlasst, Belege fürdienstlich veranlasste finanzielle Aufwendungen vorzu-legen.

Im Übrigen werde die Aufwandsentschädigung für denAufenthalt an einem der ausländischen Ausbildungsortenicht mehr gezahlt, nachdem der Übungsbetrieb zum 1. September 2000 endgültig eingestellt worden sei. We-gen der Sperrung der Ausgaben im Bundeshaushalt 2001habe es durch truppendienstliche Maßnahmen sicherge-

stellt, dass bis zu einer Entscheidung über eine Weiterge-währung in geringerer Höhe keine Aufwandsentschädi-gung mehr gezahlt wird.

48.4

Die Ausführungen des Bundesministeriums bestätigen diePrüfungsfeststellungen des Bundesrechnungshofes.

Das Bundesministerium bleibt aufgefordert, gesetzlicheNeuregelungen künftig unverzüglich nach deren Inkraft-treten umzusetzen und keine im Bundeshaushalt gesperr-ten Mittel auszuzahlen.

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit(Einzelplan 16)

49 Informations- und Kommunikationstechnikim Bundesamt für Strahlenschutz (Kapitel 16 07, 16 01 und 16 04)

49.0

Die Informationstechnik des Bundesamtes für Strahlen-schutz wies eine zu große Systemvielfalt auf. Für Wartung,Pflege und Administration der Systeme sowie Schulung derNutzer entstanden unnötig hohe finanzielle Aufwendungen.

Das Integrierte Mess- und Informationssystem zur Über-wachung der Umweltradioaktivität war störanfällig undnicht anwenderfreundlich. Verzögerte Umstellung aufzeitgemäße Rechnertechnik verursachte vermeidbarejährliche Betriebskosten von mehreren Millionen DM.Veraltete Technik und mangelnde Nutzung des Anbieter-wettbewerbs hatten weit überhöhte Telekommunikations-kosten zur Folge.

49.1

Das Bundesamt für Strahlenschutz (Bundesamt) nimmtVollzugsaufgaben des Bundes nach dem Atomgesetz unddem Strahlenschutzvorsorgegesetz wahr. Es betreibt u. a.das Integrierte Mess- und Informationssystem (IMIS), dasmit bundesweit mehr als 2 000 Messstellen die ständigeÜberwachung der Umweltradioaktivität gewährleistensoll.

Die Ausstattung des Bundesamtes mit Informationssys-temen war sehr uneinheitlich. Rechner von sechs Herstel-lern erforderten ebenso viele Betriebssysteme. Das Bun-desamt arbeitete mit einer Vielzahl unterschiedlicherSoftware-Produkte, darunter vielfach Individuallösun-gen, die zu Problemen bei der Pflege und Fortentwicklungsowie zu hohen Betriebskosten führten. Für die Daten-kommunikation betrieb es drei voneinander unabhängigeWeitverkehrsnetze. Zwar hatte es bereits im Juli 1998festgestellt, dass durch Zusammenführung der Netze dieKosten von jährlich rd. 1,8 Mio. DM erheblich vermindert

werden könnten; Maßnahmen wurden aber nicht einge-leitet.

IMIS verfügt neben der Informationstechnik (IT) desBundesamtes über eine eigene umfangreiche IT-Ausstat-tung. Dessen Aufbau verlangte, dass jeder zum IMIS-Sys-tem gehörige Arbeitsplatz mit einem eigenen Rechnerausgerüstet war. Die Leistungsfähigkeit dieser teurenRechner war geringer als diejenige marktüblicher Perso-nal-Computer Ende der 90er-Jahre. Das Antwortzeitver-halten der IMIS-Software genügte seit Jahren nicht mehrden Anforderungen. Die geplante Umstellung auf neu-zeitliche IT-Systeme zielte auch auf Einsparungen bei den hohen laufenden Kosten für Hardware-Wartung undSoftware-Pflege. Das Bundesamt bezifferte das möglicheEinsparpotenzial auf 2,75 Mio. DM pro Jahr. Die ur-sprünglich für das Jahr 2001 vorgesehene Umstellung derIMIS-IT musste bereits um zwei Jahre verschoben werden.

Die Basis-Hardware des IMIS-Systems ist fast zehn Jahrealt. Diese veraltete Hardware führte vermehrt zu techni-schen Problemen, wie z. B. Systemausfällen, sowie zuschwierigen Ersatzteilbeschaffungen. Sie bereitete demBundesamt zunehmend Probleme, einen sicheren Betriebvon IMIS zu gewährleisten. Seit Dezember 1995 war diegesetzlich geforderte Verfügbarkeit nur noch sporadischüberprüft worden. Etwa ein Viertel der Sonden des wich-tigsten Messnetzes hatte die garantierte Lebensdauer um50 % überschritten.

Für die Abfrage der Messsonden bzw. Übertragung derMessdaten stützte sich das Bundesamt auf ein Netz mitmehr als 2 000 analogen Telefonanschlüssen. Die Grund-gebühren hierfür entsprachen denen von Einzelanschlüs-sen ohne Rabatte. Sie machten rd. 80 % der Telekom-munikationskosten dieses IMIS-Teilnetzes von jährlichca. 1 Mio. DM aus. Der Rest entfiel auf Verbindungsent-gelte; für sie berechnete der Netzbetreiber dem Bundes-amt um mindestens 50 % höhere Tarife als die günstigstenWettbewerber. Für Routineabfragen per Telefon warenüber Jahre in Haushalt und Finanzplanung des Bundes-


amtes Haushaltsmittel in zehnfacher Höhe des tatsäch-lichen Bedarfs eingestellt. Für bestimmte Teile derDatenkommunikation in IMIS wären auf dem Telekom-munikationsmarkt Anschlüsse erhältlich gewesen, die fürweniger als 10 % der Gebühren mehrfache Übertragungs-raten ermöglicht hätten. Durch die Aufteilung der Tele-kommunikationskosten auf 25 000 Einzelrechnungenmussten ebenso viele Auszahlungsanweisungen geschrie-ben werden.

49.2

Der Bundesrechungshof hat das Bundesamt darauf hinge-wiesen, dass der Betrieb unterschiedlicher Hardware undBetriebssysteme die Nutzung gemeinsamer Standards fürAnwendungssoftware erschwert oder verhindert. Zudemsind spezielle Schnittstellen für den Datenaustausch er-forderlich. Eine derart breit gefächerte Hard- und Soft-ware verursacht einen hohen Administrations- und damitauch Schulungsaufwand für das Betreuungspersonal. DasBundesamt hätte die finanziellen Nachteile der unter-schiedlichen Weitverkehrsnetze früher zum Anlass neh-men sollen, die Weitverkehrsnetze auf einen modernenStandard zusammenzuführen.

In Anbetracht des hohen Einsparpotenzials bei den Be-triebskosten und des schlechten Antwortzeitverhaltenshätten die IMIS-Rechner wesentlich früher auf neuzeit-liche Systeme umgestellt werden müssen.

Angesichts der im Betrieb von IMIS aufgetretenen tech-nischen Probleme hat der Bundesrechnungshof daraufhingewiesen, dass das bestehende IT-System bis zur end-gültigen Ablösung entgegen dem gesetzlichen Auftragnicht mehr hinreichend verfügbar ist. Er hat deshalb demBundesamt empfohlen, alsbald ein mit dem Bundesmi-nisterium abgestimmtes Konzept zur Gewährleistung derBetriebssicherheit von IMIS für die nächsten fünf Jahrevorzulegen. Unzuverlässige Messinstrumente sowie feh-lende Qualitätssicherung haben die Frage aufgeworfen,ob das Bundesamt seinen gesetzlichen Auftrag hat erfül-len können; anderenfalls wäre die Anzahl der benötigtenSonden mit allen zugehörigen Kosten erheblich zu redu-zieren.

In Relation zu den heutzutage bereits von Privathaushal-ten genutzten Anschlusskapazitäten sind die für ein bun-desweites Warnsystem verfügbaren Datenübertragungs-kapazitäten nach Auffassung des Bundesrechnungshofessehr eng bemessen gewesen. Bei einer möglichen Reduk-tion insbesondere der von der Nutzung unabhängigenGrundgebühren um ca. 90 % ist es wenig verständlich,dass der bisherige Übertragungsstandard beibehaltenworden ist. Bei jährlich rd. 800 000 DM an Grundge-bühren hat das Bundesamt trotz des weitgehend deregu-lierten Telekommunikationsmarktes Gebühren gezahltwie Privatkunden, die nur ein einziges Telefon besitzen.Durch die technisch mögliche Auswahl des jeweils güns-tigsten Netzbetreibers (sog. Call-by-Call) hätte das Bun-desamt die Gesprächsgebühren bereits bei den Routine-abfragen um mehr als ein Drittel reduzieren können. Dierund zehnfach überhöhten Haushaltsansätze für die Rou-

tineabfragen deuten auf eine wenig sorgfältige Bedarfs-planung hin. Die einzelne Bearbeitung der im Jahre 1998aufgelaufenen 25 000 Telefonrechnungen hat im Bun-desamt nach einer überschlägigen Rechnung einen Auf-wand von mehr als 100 000 DM verursacht. Hinzu kom-men die Arbeiten in der Bundeskasse, die mit weiteren 150 000 DM anzusetzen sind.

49.3

Das Bundesamt hat auf verschiedene, historisch bedingteGründe verwiesen, die sich aus der Übernahme von IT-Strukturen aus verschiedenen Zuständigkeitsbereichenergaben. Dabei seien schwierige Abstimmungen mit denan IMIS beteiligten Ressorts und Ländern durchzuführengewesen. Nach der derzeitigen Planung wolle es die Sys-temvielfalt reduzieren, softwareseitig mehr Standard-Komponenten einsetzen und sich ergebende Synergie-effekte auf der Personalseite nutzen. Erst ab dem Jahre1997 hätten die Voraussetzungen für eine Angleichungder beiden wesentlichen Netze vorgelegen. Es werde einNetzstandard in der Behörde festgelegt; die Basis hierzusei Mitte des Jahres 2000 geschaffen worden. Eine frühereUmstellung sei personell nicht zu leisten gewesen.

Das Bundesamt hat darauf verwiesen, dass ihm ein Groß-teil der Mängel der IT von IMIS bereits bekannt gewesensei; Abhilfe sei jedoch erst nach vollzogener Umstellungmöglich. Von der Planung bis zur Abnahme müsse für die-ses Projekt von einer Mindestdauer von mehr als fünf Jah-ren ausgegangen werden. Aus seiner Sicht habe die Ver-schiebung bislang lediglich ein Jahr betragen. Die Pflegeder Software sei bereits aus den Verträgen herausgenom-men worden.

Nach Auffassung des Bundesamtes sei die Einsatztaug-lichkeit des Messnetzes zu jeder Zeit gegeben gewesen.Das für Frühjahr 2001 angekündigte Konzept für denWeiterbetrieb von IMIS bis zum Abschluss der Umstel-lungsarbeiten hat es zwischenzeitlich vorgelegt. Überal-terte Sonden würden bis zum Jahre 2003 ausgetauscht.

Das Bundesamt hat überhöhte Kommunikationsgebührenin Teilbereichen von IMIS eingeräumt. Bisherige Über-tragungstechniken seien zum Teil bereits umgestellt wor-den, vereinzelt hätten sie für die Kommunikation mitExternen beibehalten werden müssen. Für die Kommuni-kation mit den Messsendern werde künftig auch Mobil-funk genutzt, um die Grundgebührenlast abzusenken. DieEinsatzmöglichkeiten des Call-by-Call würden für Routi-neabfragen geprüft bzw. testweise genutzt. Die Finanzpla-nung für die Routineabfragen werde auf realistische An-sätze zurückgeführt. Der Verwaltungsaufwand für dieRechnungsbearbeitung habe bereits merklich reduziertwerden können.

49.4

Der Bundesrechnungshof unterstreicht nochmals seineAuffassung, dass das Bundesamt seine Hardware alsbaldvereinheitlichen sollte. Auf der Software-Seite müssendie Probleme und Kosten im Wesentlichen durch weit-


gehenden Einsatz von Standard-Software reduziertwerden. Das Bundesamt sollte seine Bemühungen zurZusammenführung seiner bislang unterschiedlichenWeitverkehrsnetze deutlich intensivieren. Bereits er-kannte Mängel mit erheblichen finanziellen Auswirkun-gen dürfen nicht über Jahre hinweg in Kauf genommenwerden.

Ein gestraffter Zeitplan für die Umstellung der IT vonIMIS sollte nunmehr konsequent eingehalten werden; fürKonfliktfälle und Terminüberschreitungen sollte die Pro-

jektorganisation strenge Regelungen zur Entscheidungs-findung vorsehen. Im Verlauf des Umstellungsprojektessollten alle Möglichkeiten für zwischenzeitliche kosten-entlastende Maßnahmen geprüft werden.

Das Preis-/Leistungsverhältnis der Datenkommunikationin IMIS bleibt weiterhin verbesserungsbedürftig. DasBundesamt wird sich verstärkt um wesentliche Kosten-senkungen bemühen und dies angemessen in seinen haus-haltswirtschaftlichen Planungen berücksichtigen müssen.

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend(Einzelplan 17)

50 Zuwendungen aus dem Kinder- undJugendplan des Bundes an einenJugendverband(Kapitel 17 02 Titel 684 11)

50.0

Ein aus Mitteln des Kinder- und Jugendplans des Bundesgeförderter Jugendverband hat über mehrere Jahre hin-weg planmäßig Unterlagen wahrheitswidrig verändertund in Zuwendungsanträgen und Verwendungsnachwei-sen unrichtige Angaben gemacht. Dadurch hat er sich in erheblichem Maße Zuwendungen des Bundes erschli-chen. Das Bundesministerium hat die nachhaltigen Ver-stöße bei seinen Verwendungsnachweisprüfungen nichtaufgedeckt. Dies stellt die Wirksamkeit des verwaltungs-seitigen Prüfverfahrens infrage.

50.1

Der rechtlich selbstständige Jugendverband einer be-rufsständischen Organisation erhielt aus Mitteln desKinder- und Jugendplans des Bundes zur Förderung derJugendverbandsarbeit, der internationalen Jugendarbeitund zentraler Fortbildungsveranstaltungen in den Jah-ren 1993 bis 2000 Zuwendungen in Höhe von insgesamtrd. 4,5 Mio. DM.

Das Prüfungsamt des Bundes Frankfurt am Main prüftestichprobenweise Zuwendungen der Jahre 1995 bis 2000im Umfang von rd. 3 Mio. DM. Es stellte fest, dass derVerband durch falsche Angaben in Anträgen und Verwen-dungsnachweisen Zuwendungen des Bundes in Höhe vonrd. 353 000 DM erschlichen hatte. Beispielsweise erhielter Personalkostenzuschüsse für einen Mitarbeiter, der garnicht mehr bei dem Verband beschäftigt war. Für die vomBundesministerium geförderte Herausgabe einer Zeit-schrift machte der Verband in den Jahren 1997 und 1998um rd. 138 000 DM und 44 000 DM höhere Ausgaben gel-tend, als durch Belege nachweisbar waren. TouristischeVeranstaltungen gab der Jugendverband als förderfähigeJugendbegegnungen aus, indem er Programme mit erfun-

denen Inhalten vorlegte. In den Teilnehmerlisten führteder Verband Personen auf, die nicht mitgereist waren. Zu-dem machte der Verband falsche Altersangaben über Teilnehmer, die das Förderungshöchstalter überschrittenhatten.

Beispielsweise führte der Verband im Jahre 1995 eine mitrd. 20 000 DM bezuschusste USA-Reise durch. Im Antragund im Verwendungsnachweis hieß es: „Im Mittelpunktdieses Besuches stehen politische, soziale, gesellschaft-liche und ökologische Probleme des Bundesstaates.“ DieReisegruppe soll an Vorträgen zu Themen wie Immigra-tionsproblematik, Jugendarbeitslosigkeit, Sucht und Dro-gen, Steuer-, Gerichts- oder Erziehungswesen teilgenom-men haben. Tatsächlich handelte es sich jedoch um einePauschalreise mit Besuchen der Filmstudios von Hol-lywood, des Disneylandes, eines Nationalparks und derStadt Las Vegas, wie viele Reiseveranstalter sie anbieten.Der Verband machte Flugkosten für 18 Teilnehmer inHöhe von insgesamt 27 720 DM geltend. Tatsächlich nah-men nur 15 Personen teil. Die Namen und Anschriften derzusätzlichen drei Teilnehmer waren erfunden. Die Flug-kosten betrugen nur 21 377,50 DM. Die Altersangaben fürdie Teilnehmer lagen zwischen 19 und 26 Jahren. Nebendem Reiseleiter hatten sieben der tatsächlichen Teilneh-mer das zulässige Alter überschritten. Zwei Teilnehmerwaren 55 Jahre alt.

Bei Reisen in den Jahren 1996 bis 1998 herrschten ähn-liche Verhältnisse. Allerdings wuchs mit den Jahren dieZahl der erfundenen Reiseteilnehmer. So beteiligten sichan der USA-Reise des Jahres 1998 statt der erklärten 25nur 12 Personen, die überwiegend die zulässige Alters-grenze überschritten hatten.

Auch bei zahlreichen anderen Veranstaltungen machteder Verband falsche Angaben zum Reisezweck oder zuden Teilnehmern. So gab er die Deutschlandtournee ei-ner israelischen „Shalom-Tanzgruppe“ als eine aus demKinder- und Jugendplan zu finanzierende jugendpoliti-sche Veranstaltung von Fachvertretern und ein Fußball-turnier in Pilsen als jugendpolitische Fachkräftemaß-nahme aus.


In einem an die Mitarbeiter des Jugendverbandes gerich-teten und als „Dienstanweisung“ bezeichneten Schreibenvom 12. Januar 1996 verlangte die Verbandsleitung, Un-terschriftenlisten von Veranstaltungsteilnehmern so aus-füllen zu lassen, dass der Verband Alter und Funktion derTeilnehmer sowie die Veranstaltung und den Zeitpunktnachträglich eintragen konnte.

Die Prüfungsniederschriften der verbandseigenen Ab-schlussprüfer enthielten keine Hinweise auf die geschil-derten Machenschaften. Vielmehr wiesen die Prüfer auf„die ordnungsgemäße, sachgerechte und sorgfältige Buch-führung und auf die sehr sparsame Haushaltsführung“ desVerbandes hin.

Weder fügte der Zuwendungsempfänger die Originalbe-lege (z. B. Rechnungen Dritter) seinen dem Bundesminis-terium vorgelegten Verwendungsnachweisen regelmäßigbei noch forderte das Bundesministerium sie an. ÖrtlichePrüfungen bei dem Zuwendungsempfänger führte dasBundesministerium nicht durch. In Prüfvermerken zu denUSA-Reisen traf es regelmäßig die folgenden Feststel-lungen: „Die Zuwendung ist zweckentsprechend verwen-det worden“ und „der mit der Zuwendung beabsichtigteZweck ist erreicht worden“.

50.2

Das Prüfungsamt hat das Bundesministerium aufgefor-dert, nicht nur die eindeutig als zweckwidrig verwendetfestgestellten, sondern die dem Jugendverband in den Jah-ren 1993 bis 2000 insgesamt gewährten Zuwendungen inHöhe von 4,5 Mio. DM wegen nicht ordnungsgemäßerGeschäftsführung vollständig zurückzufordern und Straf-anzeige zu erstatten. Außerdem hat es die Wirksamkeitdes verwaltungsseitigen Prüfungsverfahrens bezweifelt,wenn solch nachhaltige Verstöße bei Verwendungsnach-weisprüfungen nicht aufgedeckt werden. Die Unregel-mäßigkeiten sind nach seiner Ansicht auch dadurch er-möglicht oder erleichtert worden, dass sich dasBundesministerium mit vereinfachten, nicht mit Belegenversehenen Verwendungsnachweisen begnügte, die Ver-wendungsnachweise nur oberflächlich prüfte, auf nach-folgende örtliche Prüfungen verzichtete und bei der zu-wendungsrechtlichen Bewertung von Maßnahmen imRahmen der Prüfung von Zuwendungsanträgen und Ver-wendungsnachweisen einen zu großzügigen Maßstab an-legte. Der Bundesrechnungshof hat sich dieser Bewertungangeschlossen.

50.3

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es habe in dieserSache Strafanzeige erstattet. Darüber hinaus habe es

Rückforderungsverfahren vorbereitet und zugleich mitdem Jugendverband und der dahinter stehenden Erwach-senenorganisation Gespräche mit dem Ziel der Rückzah-lung von 4,5 Mio. DM zuzüglich Zinsen geführt. Der Ju-gendverband habe angekündigt, er werde sich in diesemFall wegen Vermögenslosigkeit auflösen. Die Erwachse-nenorganisation habe sich bereit erklärt, 1,25 Mio. DMzurückzuzahlen, wenn das Bundesministerium die Förde-rung der Jugendarbeit dieser Organisation fortsetze. Dieorganisatorischen und personellen Voraussetzungen dafürseien dort geschaffen worden. Das Bundesministeriumder Finanzen sei um Zustimmung zum Abschluss einesVergleichs mit diesem Inhalt gebeten worden.

Das Bundesministerium hat ferner vorgetragen, die ihmseinerzeit vorgelegten Unterlagen hätten keine Verdachts-momente für Unregelmäßigkeiten und Betrug ergeben. Esgewähre 355 Trägern Zuwendungen aus dem Kinder- undJugendplan, davon 163 Trägern für internationale Ju-gendarbeit. Ferner habe im Bundesministerium die Zu-ständigkeit mehrfach gewechselt. Eine zeitaufwendigeVerwendungsprüfung einschließlich örtlicher Prüfungensei angesichts dieser Umstände und der personellen Aus-stattung des Fachreferates nur „partiell“ möglich. Trotz-dem verlange das Bundesministerium inzwischen vonZuwendungsempfängern im Bereich der internationalenJugendarbeit, jedem Verwendungsnachweis Originalbe-lege beizufügen, die es stichprobenweise prüfe. DiesePrüfungen würden ausgeweitet. Ferner werde das Bun-desministerium stichprobenweise an Veranstaltungen teilnehmen, um zu überprüfen, ob die Programme wie be-antragt durchgeführt würden. Ziel sei es, die Mittel-bewirtschaftung trotz knappen Personals wirkungsvollerzu gestalten, verstärkt vor Ort zu prüfen – in Zukunft auchdurch das Bundesverwaltungsamt – und zu einer mög-lichst flächendeckenden regelmäßigen Prüfung aller Zu-wendungsempfänger zu kommen.

50.4

Das Bundesministerium der Finanzen hat dem Vergleichs-vorschlag des Bundesministeriums zugestimmt. Der Bun-desrechnungshof erwartet, dass das Bundesministeriumkünftig den zweckentsprechenden Mitteleinsatz durch ein-gehende Prüfungen sicherstellt. Die von ihm eingeleitetenersten Schritte, die zu einerVerbesserung derVerwendungs-kontrolle führen sollen, führen in die richtige Richtung. Da-rüber hinaus sollte das Bundesministerium unverzüglichVorstellungen entwickeln, wie die Vergabe von Zuwendun-gen und die sachgerechte Prüfung der Verwendung mit demvorhandenen Personal bewerkstelligt werden kann.


51 Beschaffungswesen bei der Fraunhofer-Gesellschaft zur Förderung der angewandten Forschung e.V.(Kapitel 30 07 Titel 685 12 und 894 12)

51.0

Das Bundesministerium hat hingenommen, dass dieFraunhofer-Gesellschaft zur Förderung der angewandtenForschung e.V. gegen Beschaffungsregeln verstößt unddie Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeitnicht beachtet. Es hat durch klare Vorgaben auf ein ord-nungsgemäßes und wirtschaftliches Beschaffungswesenhinzuwirken und sich in angemessenem Umfang durchörtliche Prüfungen von der Einhaltung seiner Vorgabenzu überzeugen.

51.1

Die Fraunhofer-Gesellschaft zur Förderung der ange-wandten Forschung e.V. (FhG) betreibt in gegenwärtig 48 Instituten angewandte Forschung für Industrie und öf-fentliche Aufgaben. Sie finanziert ihre Gesamtausgabenin Höhe von 1,46 Mrd. DM (Haushaltsjahr 2001) zu etwa40 % aus institutionellen Zuwendungen, die zu rd. 90 %aus dem Haushalt des Bundesministeriums und zu 10 %aus Haushalten der Länder erbracht werden; die restlichenetwa 60 % deckt die FhG durch Einnahmen aus Aufträgender Industrie und durch öffentlich finanzierte For-schungsprojekte.

Bestandteil der jährlichen Zuwendungsbescheide desBundesministeriums an die FhG sind u. a. die Allge-meinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zurinstitutionellen Förderung (Nebenbestimmungen) und dievom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenenRichtlinien über die Beschaffung von Dienstkraftfahrzeu-gen. Nach den Nebenbestimmungen hat die FhG bei derVergabe von Aufträgen für Lieferungen und Dienstleis-tungen die Regelungen der Verdingungsordnung für Leis-tungen (Verdingungsordnung) anzuwenden.

51.2

Das Prüfungsamt des Bundes Koblenz (Prüfungsamt) hatdieVergabevonAufträgendurchdieFhGuntersuchtundda-bei u. a. festgestellt, dass diese die Notwendigkeit der Be-schaffunginrd.73%deruntersuchtenFällenichtschriftlichbegründete. Ferner beschrieb die FhG die Leistungs-merkmale der zu beschaffenden Güter entgegen derVerdin-gungsordnung unzureichend. Auch beschränkte sie dieLeistung in zahlreichen Fällen von vornherein auf hoch-wertige, sehr teure Produkte. Ferner sah sie oft ohne oderohne hinreichende Begründung von Ausschreibungen ab.Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen fehlten, z. B. zum Ver-gleich zwischen Kauf und Miete beim Erwerb von Farbko-pierern.Skontoangebotewurdennichtimmerausgeschöpft.

In sieben von 45 untersuchten Fällen (= 15,55 %) hat dieFhG die nach den Richtlinien über die Beschaffung vonDienstkraftfahrzeugen einzuhaltenden Leistungs- oderPreis-Obergrenzen um mindestens 6 000 DM überschrit-ten, in vier davon um mehr als 30 000 DM.

Das Prüfungsamt hat gegenüber dem Bundesministeriumbeanstandet, dass es die Verstöße der FhG gegen zuwen-dungsrechtliche Vorgaben hingenommen hat. Es hat dasBundesministerium aufgefordert, für die Einhaltung derVorgaben zu sorgen und auf bisher fehlende zuwendungs-rechtliche Konsequenzen hingewiesen.

51.3

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es habe die FhGaufgefordert, die vom Prüfungsamt aufgedeckten „Nach-lässigkeiten“ zu beseitigen. Wegen der unzureichendenBeschreibung der Leistungsmerkmale sowie der fehlen-den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen hat das Bundes-ministerium ungeachtet seiner Forderungen zugleich aufdie „plausible“ Stellungnahme der FhG verwiesen, die dieAngabe der Leistungsmerkmale sowie die Wirtschaftlich-keitsuntersuchungen jeweils für entbehrlich hält.

Zu den Überschreitungen der Kfz-Beschaffungsgrenzenhat das Bundesministerium zunächst angekündigt, nur inden vier schwerwiegendsten Fällen die nichtzuwen-dungsfähigen Beschaffungskosten sowie die aus der Hal-tung dieser Fahrzeuge entstandenen Betriebsausgabenzurückzufordern. Nach der Einleitung des Bemerkungs-verfahrens hat das Bundesministerium mitgeteilt, auch inden übrigen drei Fällen Rückforderungsansprüche durch-zusetzen.

Zu berücksichtigen sei, dass die FhG ihre Aufgaben imRahmen der haushalts- und satzungsmäßigen Vorgabenohne unmittelbare Einflussnahme der Zuwendungsgeberwahrnehme.

Inzwischen habe die FhG eine überarbeitete Beschaf-fungsordnung vorgelegt, die den wesentlichen Bean-standungen Rechnung trage. Ferner beabsichtige dasBundesministerium, sich zu gegebener Zeit durch stich-probenweise Vor-Ort-Prüfungen von der Einhaltung dervergaberechtlichen Regelungen zu überzeugen.

51.4

Der Bundesrechnungshof erkennt die bisherigen Be-mühungen des Bundesministeriums an, hält diese alleinjedoch nicht für ausreichend, künftig ein ordnungs-gemäßes und wirtschaftliches Beschaffungsverhalten derFhG sicherzustellen.

Häufigkeit und Art der festgestellten Mängel sowie dieAuffassung der FhG, ihre Beschaffungen seien insgesamtals „wirtschaftlich, sparsam und vorschriftsmäßig“ ein-zustufen, bergen die Gefahr von Wiederholungen. Die

Bundesministerium für Bildung und Forschung(Einzelplan 30)


Hinweise auf rechtlich unzutreffende, aber angeblichplausible Ausführungen der FhG und die fehlende unmit-telbare Einflussnahme der Zuwendungsgeber sowie diezögerliche Geltendmachung der gebotenen Rückfor-derungsansprüche lassen eine nicht gerechtfertigte Zu-rückhaltung bei der Durchsetzung der Forderungen er-kennen. Diese Zurückhaltung steht der für einordnungsgemäßes Verhalten notwendigen Einsicht undAkzeptanz bei der FhG entgegen, deren Stellungnahmeauch nach Auffassung des Bundesministeriums Mängelim Verständnis des Zuwendungs- und Vergaberechtes of-fenbart. Auch hält es der Bundesrechnungshof angesichtsder zum Teil erheblichen Überschreitungen der Kfz-Be-schaffungsgrenzen für erforderlich, dass dasBundesministerium die Herkunft der von der FhG inso-weit eingesetzten Mittel aufklärt.

Eine neue Beschaffungsordnung bildet zwar eine Voraus-setzung für ein ordnungsgemäßes Beschaffungswesen,vermag dies jedoch allein nicht zu gewährleisten. Es istdaher unverzichtbar, dass das Bundesministerium seineAbsicht verwirklicht, sich zumindest über stichproben-weise Vor-Ort-Prüfungen von einem ordnungsgemäßenund wirtschaftlichen Verhalten zu überzeugen.

51.5

Der Bundesrechnungshof hält gerade auch angesichts dervielfach geforderten Erhöhung der Fördermittel der FhGein ordnungsgemäßes und wirtschaftliches Beschaffungs-wesen unter Ausschöpfung aller Einsparpotenziale für un-verzichtbar.

Das Bundesministerium hat dazu klare Vorgaben zu ma-chen und sicherzustellen, dass seine gegenüber der FhGaufgestellten Forderungen auch tatsächlich umgesetztwerden.

52 Evaluierungsberichte über die Institute derMax-Planck-Gesellschaft zur Förderungder Wissenschaften e.V.(Kapitel 30 07 Titel 685 11 und 894 11)

52.0

Das Bundesministerium gewährt der Max-Planck-Gesell-schaft zur Förderung der Wissenschaften e.V. jährlich Zu-wendungen in dreistelliger Millionenhöhe und ist daherfür den zweckentsprechenden und wirtschaftlichen Ein-satz dieser Mittel verantwortlich. Es nimmt keine Einsichtin die Evaluierungsberichte über die Institute der Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaf-ten e.V., obwohl diese Berichte wesentliche Erkenntnisseüber den sinnvollen und effektiven Mitteleinsatz sowieüber künftige, den Zielen der Förderung entsprechendeForschungsfelder liefern.

52.1

Der Bund darf zur Erfüllung seiner Aufgaben Zuwendun-gen an Stellen außerhalb der Verwaltung gewähren, wenn

er an der Erfüllung durch solche Stellen ein erheblichesInteresse hat, das ohne die Zuwendungen nicht im not-wendigen Umfang befriedigt werden kann. Der Zuwen-dungsempfänger wird dadurch zum „verlängerten Arm“des Bundes. Die Verantwortung für die Aufgabenerfül-lung gegenüber dem Parlament verbleibt bei der Bundes-verwaltung, die den zweckentsprechenden und optimalenEinsatz der Zuwendungen zu überwachen hat. Sie lässtsich zu diesem Zweck vom Zuwendungsempfänger u. a.umfangreiche Auskunfts- und Vorlagerechte sowie dieBefugnis zu örtlichen Prüfungen einräumen.

Eine Aufgabe des Staates bildet die Förderung der For-schung, für die nach der verfassungsrechtlichen Kompe-tenzverteilung grundsätzlich die Länder zuständig sind.Der Bund kann in diesem Bereich auf der Grundlage vonVereinbarungen mit den Ländern Forschungseinrichtun-gen fördern.

Zu diesen Forschungseinrichtungen zählt die Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V.(MPG), die ihre Gesamtausgaben in Höhe von jährlich1,96 Mrd. DM (Haushaltsjahr 2001) weit überwiegend ausinstitutionellen Zuwendungen des Bundes und der Länder(jeweils knapp 900 Mio. DM) deckt. Sie betreibt in 80 In-stituten Forschung mit dem Ziel, grundlagenorientierte undzugleich anwendungsoffene Spitzenleistungen in ausge-wählten Bereichen zu erreichen. Die Forschungsthemensollen aufgrund ihrer Neuartigkeit, Interdisziplinarität,Langfristigkeit und der besonders aufwendigen apparati-ven Voraussetzungen an anderer Stelle so nicht behandeltwerden können. Diese Eigenschaften sind für die Ent-scheidungen über die Gründung und Auflösung von Insti-tuten bestimmend. Zu den Vereinsorganen gehört der Se-nat, der u. a. hierüber entscheidet. Das Bundesministeriumist durch seine Leitungsebene im Senat vertreten.

52.2

Der Bundesrechnungshof hat die Gewährung von Zu-wendungen zur institutionellen Förderung der MPGdurch das Bundesministerium geprüft. Er hat festgestellt,dass sie ihre Institute regelmäßig zum Zwecke der „Re-chenschaftslegung über den sinnvollen und effektivenEinsatz der zur Verfügung gestellten Mittel wie auch derSteuerung der Entwicklung in den Instituten insgesamt“evaluieren lässt.

Die Evaluierungen werden im zweijährigen Turnus von so genannten Fachbeiräten durchgeführt, die sich ausüberwiegend nicht der MPG angehörenden Wissenschaft-lern zusammensetzen. Deren abschließende Berichte ent-halten neben einer Darstellung der wissenschaftlichen Er-gebnisse eines Instituts auch Stellungnahmen zu künftigenVorhaben sowie Ausstattung, Organisation und Personal(z. B. zum anzustrebenden Verhältnis zwischen befris-teten und unbefristeten Stellen).

Seit den Jahren 1997/1998 sollen die Fachbeiräte allesechs Jahre für mehrere Institute eines Forschungsfeldeseine erweiterte Evaluierung vornehmen, bei der mittel-fristige Perspektiven, verwandte Forschungseinrichtun-


gen in der MPG und der Stellenwert im fachlichen Um-feld berücksichtigt werden. Diese Ergebnisberichte sindeiner eigens dafür eingesetzten Forschungsfeldkommis-sion vorzulegen und sollen auch für die künftige Ausstat-tung der Arbeitsbereiche der Wissenschaftler in den Insti-tuten bestimmend sein.

Die Fachbeiräte und Forschungsfeldkommissionen leitenihre Berichte und Stellungnahmen dem Präsidenten derMPG zu. Über erforderliche Konsequenzen entscheidetder Senat nur nach Vorlage durch den Präsidenten.

Der Bundesrechnungshof hat gegenüber dem Bundesmi-nisterium beanstandet, dass es als Bewilligungsbehördedie Evaluierungsberichte nicht auswertet, obwohl diesewesentliche Erkenntnisse über die Verwendung der Mittelliefern. Zudem enthalten die Evaluierungen wichtige In-formationen über künftige Forschungsfelder, die diedurch den Bund bezweckte Spitzenforschung betreffenkönnen. Der Bundesrechnungshof hat auf die Evaluierun-gen anderer Forschungseinrichtungen, insbesondere derso genannten Blaue-Liste-Einrichtungen, hingewiesen,deren Ergebnisse den Zuwendungsgebern vorzulegensind.

52.3

Das Bundesministerium hält demgegenüber die Auswer-tung der Evaluierungen wegen der wissenschaftlichenSelbstständigkeit und haushaltsrechtlichen Flexibilitätder MPG nicht für sachgerecht. Die MPG nutze die Evaluierungen als Selbststeuerungsinstrument zur Vorbe-reitung eigener Entscheidungen; sie dienten nicht derEinflussnahme der Zuwendungsgeber auf die For-schungsinhalte der Institute. Die Evaluierung der Blaue-Liste-Einrichtungen sei davon zu unterscheiden. Mit die-ser werde aufgrund einer Vereinbarung zwischen Bundund Ländern überprüft, ob die einzelnen Einrichtungennoch förderungswürdig sind. Für die MPG bestehe keinederartige Vereinbarung.

Zur Beurteilung der Frage, ob die Auswahl der For-schungsthemen den Ansprüchen an Neuartigkeit, Lang-fristigkeit sowie Interdisziplinarität genüge und die Mit-tel sinnvoll eingesetzt würden, eigne sich die künftig vonder MPG jährlich vorzulegende Haushaltsgliederungnach Forschungsfeldern und Mitteleinsatz besser als dieEvaluierungen. Außerdem würden die Empfehlungen ausden Evaluierungen im Senat der MPG behandelt.

Darüber hinaus fehle dem Bundesministerium zum regel-mäßigen Studium der Evaluierungen das erforderlichePersonal, das nach Anzahl und Sachverstand in der Lagewäre, jährlich 40 fachtechnisch geprägte Berichte in ei-nem Umfang von 15 bis 20 Seiten zu bearbeiten.

52.4

Die Ausführungen des Bundesministeriums überzeugennicht.

Die wissenschaftliche Selbstständigkeit wird von derAuswertung der Evaluierungsberichte nicht berührt. An-

dernfalls wäre auch die Auswertung der Evaluierungenüber andere Forschungseinrichtungen unzulässig. Haus-haltsrechtliche Flexibilität spricht nicht gegen, sondernfür ein gesteigertes Informationsbedürfnis. Demgemässsieht das Bundesministerium für die beabsichtigte pro-grammorientierte Förderung der Großforschungseinrich-tungen entsprechende Informations- und Steuerungsme-chanismen vor. Die Auswertung der Berichte ist auchnicht davon abhängig, welchen Zweck die MPG mit denEvaluierungen verfolgt und welchen Adressatenkreis siedafür wählt. Es stünde sonst im Belieben der Zuwen-dungsempfänger, den Zuwendungsgebern wesentlicheund für die Frage der Erfüllung des Zuwendungszweckesbedeutsame Unterlagen vorzuenthalten. Dies würde denumfangreichen Auskunfts-, Vorlage- und örtlichen Prü-fungsrechten der Zuwendungsgeber zuwiderlaufen, diedann weitgehend bedeutungslos wären.

Gründe für eine unterschiedliche Nutzung der Eva-luierungsberichte von Blaue-Liste-Einrichtungen undMPG sind nicht ersichtlich. Bund und Länder haben zwarbei der MPG – im Gegensatz zu Blaue-Liste-Einrichtun-gen – von eigenen Evaluierungen abgesehen. Dies ge-schah aber nur wegen des bereits bestehenden Eva-luierungssystems.

Die Haushaltsgliederung stellt als Information über dengegenwärtigen und im künftigen Haushaltsjahr beabsich-tigten Mitteleinsatz keinen Ersatz für das Studium derEvaluierungsberichte dar. Sie lässt nicht erkennen, ob undin welcher Weise die Ausführungen in den Evaluierungs-berichten berücksichtigt wurden.

Eine Beratung der Empfehlungen der Evaluierungsergeb-nisse im Senat der MPG bildet keinen hinreichenden Er-satz für die eigene ministerielle Auswertung. Zum einenwird der Senat mit diesen Ergebnissen nur befasst, wennes der Präsident der MPG für notwendig erachtet. Zum an-deren darf die mit der vereinsrechtlichen Mitgliedschaftin den Gremien der MPG verbundene Tätigkeit nicht mitder Wahrnehmung der zuwendungsrechtlichen Pflichtenund Befugnisse verknüpft werden.

Der Einwand fehlenden Personals ist nicht gerechtfertigt,weil die Sorge um den optimalen Einsatz der Fördermittelzu den Hauptaufgaben eines Zuwendungsgebers zählt; zu-dem hat das Bundesministerium bisher noch keine Perso-nalbedarfsermittlung nach anerkannten Methoden durch-geführt. Der Einwand ist daher auch nicht belegt. Fernerüberzeugt der Hinweis auf mangelnde wissenschaftlicheQualifikation der eingesetzten Kräfte nicht. Nach den Er-fahrungen des Bundesrechnungshofes aus der Prüfung lie-fern die Evaluierungsberichte ungeachtet ihrer fachlichenAusrichtung auch für Nichtwissenschaftler wertvolle Er-kenntnisse über die Tätigkeiten und Forschungsergebnisseder Institute, den dafür erforderlichen Mitteleinsatz sowiekünftige Forschungsthemen. Letztlich kann dies jedochoffen bleiben, da das Bundesministerium als Zuwen-dungsgeber eine auch für Nichtwissenschaftler verständ-liche Abfassung zumindest der wesentlichen Ergebnisseerwirken könnte.


52.5

Das Bundesministerium hat künftig im Rahmen seinerzuwendungsrechtlichen Prüfungs- und Überwachungs-pflicht auch die Evaluierungsberichte der Fachbeiräteauszuwerten. Das Studium dieser Berichte stellt eine we-sentliche Grundlage zur Beurteilung der Frage dar, obdie MPG bei der Auswahl der Forschungsthemen ihrenAnsprüchen an Neuartigkeit, Langfristigkeit und Inter-disziplinarität angemessen genügt. Gerade im Interesseder angestrebten Spitzenforschung sollte das Bundesmi-nisterium alle verfügbaren Erkenntnisquellen ausschöp-fen. Ein Auswertungsverzicht führt dazu, dass es seinenzuwendungsrechtlichen Aufgaben nicht in dem gebote-nen Maß nachkommt und seiner parlamentarischen Ver-antwortung nicht mehr hinreichend gerecht werdenkann.

53 Einsatz von Informationstechnik beiGroßforschungseinrichtungen(Kapitel 30 07 Titel 685 13 und 894 13)

53.0

Das Bundesministerium hat den Einsatz der Informa-tionstechnik im administrativen Bereich der Großfor-schungseinrichtungen weder koordiniert noch hinrei-chende Konzeptionen dazu erstellen lassen. Damit hat esForderungen des Rechnungsprüfungsausschusses nichtumgesetzt.

Es hat ferner nicht erkannt, dass Großforschungseinrich-tungen bei der Beschaffung von Informationstechnik er-heblich gegen die Grundsätze der Ordnungsmäßigkeitund Wirtschaftlichkeit verstoßen haben.

53.1

Die in der Hermann von Helmholtz-GemeinschaftDeutscher Forschungszentren zusammengeschlossenen15 Einrichtungen (Helmholtz-Zentren) betreiben For-schung unter Einsatz aufwendiger Apparaturen und Groß-geräte. Sie finanzieren ihre Gesamtausgaben in Höhe vonrd. 3,8 Mrd. DM überwiegend aus institutionellen Zuwen-dungen, die zu 90 % aus dem Haushalt des Bundesminis-teriums (im Haushaltsjahr 2001: rd. 2,6 Mrd. DM) und zu10 % aus den Haushalten der jeweiligen Sitzländer er-bracht werden.

Im Jahre 1987 hatte der Rechnungsprüfungsausschuss dasBundesministerium aufgrund einer Bemerkung des Bun-desrechnungshofes über unzulängliche Abstimmungensowie fehlende Konzepte und Verfahrensvorgaben aufge-fordert, seinen Handlungsspielraum beim Einsatz der In-formationstechnik (IT) im administrativen Bereich derHelmholtz-Zentren für koordinierende Maßnahmen zunutzen und auf ein abgestimmtes Vorgehen hinzuwirken,z. B. durch engere Zusammenarbeit der Helmholtz-Zen-tren, die Einführung einheitlicher Grundsätze sowie dieSchaffung eines einheitlichen Regelwerkes. Aufgrund ei-ner weiteren Bemerkung verlangte der Rechnungsprü-

fungsausschuss im Jahre 1998 von dem Bundesministe-rium, Rahmenkonzepte für den IT-Einsatz von den insti-tutionell geförderten Zuwendungsempfängern erstellenund regelmäßig fortschreiben zu lassen.

Seit dem Jahre 1993 haben die Helmholtz-Zentren, teil-weise auf Veranlassung des Bundesministeriums, begon-nen, die kaufmännische Buchführung einzuführen unddazu Standardsoftwaresysteme einzurichten.

53.2

Der Bundesrechnungshof hat im Jahre 2000 bei vierHelmholtz-Zentren den IT-Einsatz im administrativenBereich untersucht.

Er stellte zunächst fest, dass das Bundesministerium die-sen Einsatz nicht koordiniert hat. Lediglich eines der un-tersuchten Helmholtz-Zentren fertigte ein Rahmenkon-zept an.

Für die kaufmännische Buchführung setzten die Helm-holtz-Zentren unterschiedliche Softwaresysteme ein, mitderen Einführung sie zum Teil Beratungsfirmen betrau-ten. In zwei der vier untersuchten Helmholtz-Zentren fie-len nach Einführung der Softwaresysteme zusätzlicheAusgaben an, als Beratungsfirmen damit betraut wurden,u. a. Geschäftsprozess- bzw. Organisationsanalysen zurOptimierung der Verfahrensabläufe zu erstellen.

Ferner hat der Bundesrechnungshof festgestellt, dass dieuntersuchten Helmholtz-Zentren

• die Notwendigkeit von Beschaffungen in den Unter-lagen nicht oder nur unzureichend begründeten,

• die Beschaffungen auf bestimmte Produkte be-schränkten,

• Leistungen ohne Begründung nicht ausschrieben bzw.die Wertgrenze für freihändige Vergaben entgegen denVorgaben des Bundesministeriums eigenmächtig er-höhten,

• teilweise von Wirtschaftlichkeitsberechnungen ab-sahen,

• überwiegend Beschaffungen nicht als Sammelbestel-lungen, sondern als Einzelaufträge mit einer ausge-prägten Häufung am Jahresende abwickelten,

• teilweise für eine vollständige Inventur einen Fünf-Jahres-Zeitraum vorsahen (bei jährlichen Inventurenvon 20 % der Bestände), diese Vorgaben aber nichteinhielten und in der Anlagenbuchhaltung mehr Ge-räte als tatsächlich vorhanden auswiesen.

Der Bundesrechnungshof hat gegenüber dem Bundesmi-nisterium beanstandet, dass es die Forderungen des Rech-nungsprüfungsausschusses nicht umgesetzt hat.

Auch wären die zusätzlichen Ausgaben für die Leistungender Beratungsfirmen zumindest teilweise vermeidbargewesen, wenn Organisation und Geschäftsprozesse vorEinführung der Softwaresysteme analysiert wordenwären.


Er hat ferner die unzureichende Prüfung der zweckent-sprechenden und wirtschaftlichen Mittelverwendungdurch das Bundesministerium kritisiert und auf die da-durch unentdeckt gebliebenen Mängel hingewiesen. Soist ohne hinreichend dokumentierte Begründung die Not-wendigkeit der Beschaffung nicht nachgewiesen. Die Be-schränkung auf bestimmte Produkte sowie das unbegrün-dete Absehen von Ausschreibungen verstoßen gegenVergabevorschriften. Die Beschaffung über Einzelauf-träge ist unwirtschaftlich, da die bei Sammelbestellungenüblichen Preisvorteile nicht erzielt werden. FehlendeWirtschaftlichkeitsberechnungen und Mängel in der Be-standsführung lassen keinen ordnungsgemäßen und wirt-schaftlichen Geräteeinsatz erwarten. Zur Sicherstellungeiner ordnungsgemäßen Bestandsführung sollten Inven-turen zeitnäher durchgeführt werden. Soweit nicht ge-setzliche Vorschriften zwingend kürzere Fristen vorsehen,hält der Bundesrechnungshof einen Zeitraum von dreiJahren für sachgerecht.

53.3

Das Bundesministerium hat entgegnet, es habe seinenHandlungsspielraum für koordinierende Maßnahmen An-fang der 90er-Jahre u. a. durch Aufträge an Wirt-schaftsprüfer genutzt, die den IT-Einsatz im Verwaltungs-bereich der Helmholtz-Zentren untersucht hätten. Die derBemerkung zugrunde liegenden Empfehlungen des Bun-desrechnungshofes seien überholt. Denn für die seit An-fang der 90er-Jahre zunehmend verwendete Standardsoft-ware sei ein zentral festgelegtes, einheitliches Regelwerkweder sinnvoll noch möglich.

Zur Umsetzung der Forderung des Rechnungsprüfungs-ausschusses aus dem Jahre 1998 habe das Bundesminis-terium einem für IT zuständigen Ausschuss der Helm-holtz-Zentren die betreffenden Bemerkungen desBundesrechnungshofes mit der Anregung übermittelt,zentrenübergreifende, einheitliche Grundsätze zur Besei-tigung der Mängel zu erarbeiten. Dies sei wegen der be-reits damals erörterten Umstellung von institutioneller aufprogrammorientierte Förderung der einzig mögliche An-satz gewesen. Das Bundesministerium habe den IT-Aus-schuss inzwischen unter Fristsetzung zur Sachstandsmit-teilung aufgefordert.

Auch nach Auffassung des Bundesministeriums seienGeschäftsprozess- und Organisationsanalysen zur Opti-mierung der Verfahrensabläufe vor der Einführung neuerSoftware notwendig. Die beanstandete nachträgliche Hil-fe der Beratungsfirmen sei im Hinblick auf die sich ab-zeichnenden Erfordernisse eines zentrenübergreifendenControlling im Rahmen der Umstellung auf programm-orientierte Förderung „zur erforderlichen Aufarbeitungdes Sachstandes“ in den Helmholtz-Zentren erforderlichgewesen.

Wegen der Mängel in den Beschaffungsverfahren hat dasBundesministerium die Helmholtz-Zentren inzwischenaufgefordert, das Vergaberecht einzuhalten und Wirt-schaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Es hat an-gekündigt, dies durch Stichproben vor Ort zu überwachen.

Hinsichtlich der Sammelbestellungen hat das Bundesmi-nisterium von den Helmholtz-Zentren verlangt, sich mitden positiven Erfahrungen eines Zentrums auseinander zusetzen und künftig – soweit übertragbar – ebenso zu ver-fahren. Zwar halte es – wie der Bundesrechnungshof –grundsätzlich eine vollständige Inventur innerhalb einesDrei-Jahres-Zeitraumes für notwendig; es meint aber,Ausnahmen zulassen zu können, wenn der Bestand durchbuchmäßige Erfassung und stichprobenweise Überprü-fung auf dem aktuellen Stand gehalten werde.

53.4

Entgegen seiner Auffassung hat das Bundesministeriumder Forderung des Rechnungsprüfungsausschusses ausdem Jahre 1987 nicht entsprochen. Untersuchungen durchWirtschaftsprüfer über den IT-Einsatz in den einzelnenEinrichtungen sind keine koordinierenden Maßnahmenim Sinne eines abgestimmten, einheitlichen Handelns.Auch waren die Empfehlungen des Bundesrechnungs-hofes zum Zeitpunkt des Bemerkungsverfahrens nichtüberholt. Dabei kann dahinstehen, ob für die seit den90er-Jahren verwendete Standardsoftware ein zentralesRegelwerk sinnvoll oder möglich ist. Der seinerzeit nichtabsehbare Einsatz dieser Software vermag die mehr-jährige Untätigkeit des Bundesministeriums nicht zurechtfertigen.

Auch die Forderung des Rechnungsprüfungsausschussesaus dem Jahre 1998 hat das Bundesministerium – unab-hängig von den Erfordernissen der beabsichtigten pro-grammorientierten Förderung – unzureichend umgesetzt.Die bloße Übersendung der Bemerkungen verbunden mitder Anregung zur Erarbeitung einheitlicher Grundsätzeund die erst drei Jahre später angemahnte Sachstandsmit-teilung lassen den gebotenen Nachdruck vermissen.

Der Hinweis des Bundesministeriums auf die Erforder-nisse eines einheitlichen, zentrenübergreifenden Control-ling im Rahmen der angestrebten programmorientiertenFörderung hinsichtlich der zusätzlichen Aufträge an Be-ratungsfirmen geht fehl. Damit zusammenhängende Fra-gen waren nämlich nicht Gegenstand der Beratungsauf-träge.

Der Bundesrechnungshof erkennt die vom Bundesmi-nisterium ergriffenen Maßnahmen zur Einhaltung desVergaberechts sowie der Durchführung von Wirtschaft-lichkeitsuntersuchungen und Sammelbestellungen an. Er hält es angesichts der vielen Mängel für dringenderforderlich, dass sich das Bundesministerium entspre-chend seiner Ankündigung in angemessenen Abständendurch Prüfungen vor Ort von der hinreichenden Umset-zung seiner Vorgaben überzeugt.

Stichproben sind bei der IT-Bestandsführung wegen derverhältnismäßig hohen Verlustraten und kurzen Abschrei-bungszeiten (z. B. drei Jahre bei PC) nach Ansicht desBundesrechnungshofes nicht sachgerecht. Der sorgfältigzu führende Bestand sollte daher – vorbehaltlich gesetz-lich vorgeschriebener kürzerer Fristen – innerhalb einesDrei-Jahres-Zeitraumes vollständig überprüft werden.


54 Steuerliche Behandlung einer Gruppeverbundener Unternehmungen(Kapitel 60 01 Titel 014 01, 015 01)

54.0

Die mangelnde Zusammenarbeit der Finanzbehörden beider Besteuerung einer Gruppe verbundener Unternehmun-gen verursachte bei den Finanzämtern nichtvertretbareMehrarbeit sowie unterschiedliche und teils unzutreffende,teils unvollständige steuerliche Behandlung gleicherSachverhalte. Dies führte zu erheblichen Steuerausfällen.

54.1

Im Inland ansässige Körperschaften, Personenvereinigun-gen und Vermögensmassen, deren Zweck nach der tatsäch-lichen Geschäftsführung auf einen wirtschaftlichen Ge-schäftsbetrieb gerichtet ist, sind körperschaftsteuer-,gewerbesteuer- und umsatzsteuerpflichtig. Ein wirtschaft-licher Geschäftsbetrieb liegt vor, wenn eine selbständigeund nachhaltige Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmenausgeübt wird, die über den Rahmen der Vermögensver-waltung hinausgeht.

54.2

Der Bundesrechnungshof hat die steuerliche Behandlungund die Zusammenarbeit der Finanzbehörden bei einerländerübergreifend tätigen Gruppe verbundener Unter-nehmungen geprüft, die eine ganzheitliche Lehre zur Ge-staltung und Bewältigung des täglichen Lebens verbreitet.Die Besteuerung der Unternehmungen dieser Gruppedurch die Finanzämter hat sich als besonders unzuläng-lich und fehlerhaft erwiesen. Der Bundesrechnungshofhat das Bundesministerium hierüber bereits im Jahre 1998unterrichtet. Er greift den Vorgang erneut auf, um eineVerbesserung des Verwaltungshandelns anzumahnen.

54.3

Die zahlreichen Unternehmungen dieser Gruppe treten inunterschiedlicher Rechtsform auf. Sie sind – wie ver-einzelte Außenprüfungen der Finanzbehörden ergebenhaben – untereinander vielfältig verbunden und werdenkonzernähnlich geleitet. Die Unternehmungen sind inerheblichem Umfang erwerbswirtschaftlich tätig. Es wer-den entgeltliche Umsätze untereinander, mit Gesellschaf-ten, Mitgliedern und mit außenstehenden Kunden in Mil-lionenhöhe getätigt. Das wirtschaftliche Gebaren stelltsich wie folgt dar:

54.3.1

Die Mutterorganisation der Unternehmungen steuert imRahmen einer strategischen Planung die geschäftliche

Tätigkeit der einzelnen Teilgliederungen, die sie in wirt-schaftlicher Abhängigkeit hält. Vergleichbar einem Kon-zern erhalten die Unterorganisationen genaue Vorgabenhinsichtlich der zu erzielenden Umsätze, Mitgliederbe-stände und Ausgaben. Die Finanzdaten werden wöchent-lich an die Mutterorganisation gemeldet und dort ausge-wertet. Bei Abweichungen gegenüber dem gesetzten Soll,z. B. bei rückläufigen Umsätzen, ermittelt eineeigens hierfür geschaffene Einrichtung Ursachen undVerantwortliche. Die Prüfungstätigkeit dieser Einrichtungwird den Unternehmungen in Rechnung gestellt. So verur-sachte eine solche Prüfung bei einer inländischen Unteror-ganisation Verbindlichkeiten in Höhe von rd. 2 Mio. DM.

Die Finanzämter haben trotz erheblichen Arbeitsaufwan-des Schwierigkeiten, die inländischen Unternehmungenvollständig steuerlich zu erfassen sowie deren Verknüp-fungen – auch über die Grenzen hinweg – aufzudeckenund steuerrechtlich zutreffend zu beurteilen. Zur Zeit derErhebungen des Bundesrechnungshofes führten sie alsSteuerpflichtige mehrere inländische Unternehmungenmit weiteren Untergliederungen. Wiederholt festgestellteVerbindungen lassen vermuten, dass noch eine Vielzahlvon Vereinen, Kapitalgesellschaften und sonstigen pri-vatrechtlichen Firmen dem Kreis der Unternehmungenzugehört, ohne dass die Finanzbehörden diese vollständigzuordnen können. Steuerlich geführte Teilglieder ver-suchten nicht selten, steuerpflichtige Sachverhalte als ge-meinnützig und damit steuerfrei darzustellen.

Soweit einzelne Finanzämter steuerlich erhebliche Sach-verhalte eingehend und gründlich untersuchten, verlegtenbetroffene Unternehmungen häufig ihren Sitz in ein an-deres Bundesland und änderten ihren Namen. Sie wähltendabei möglichst solche Namen, die keinen Rückschlussauf die Zugehörigkeit zu dieser Gruppe von Unterneh-mungen zuließen. In diesen Fällen wurden andere Fi-nanzämter zuständig, die sich neu einarbeiten mussten.Teilweise erhielten die neu zuständig gewordenen Finanz-ämter keine Kenntnis über bisherige Ermittlungen, weildie Steuerakten bei den ursprünglich zuständigen Finanz-ämtern verblieben waren. Dies bewirkte steuerlich unter-schiedliche und unzutreffende Beurteilungen.

54.3.2

Obwohl die Unternehmungen im Laufe der Jahre ihreEinnahmen erheblich steigerten und ihre Ausgaben mini-mierten, erklärten sie den Finanzämtern regelmäßig nurVerluste aus ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit. Nachste-hende Feststellungen begründen den Verdacht, dass sietatsächliche Einnahmen gegenüber den Finanzämternnicht erklärten und Betriebsausgaben zu Unrecht geltendmachten, um Gewinne verdeckt an die auslandsansässigeMutterorganisation abzuführen:

• Wegen erheblicher Buchführungsmängel war es denFinanzämtern nicht oder nur mit unvertretbarem Zeitaufwand möglich, Einnahmen und Ausgaben

Allgemeine Finanzverwaltung(Einzelplan 60)


annähernd zutreffend zu ermitteln. Vorgelegte Belege(Kontoauszüge, Eingangs- und Ausgangsrechnungensowie Eigenbelege) waren seit Jahren nicht mehr kon-tiert und nicht gebucht.

• Die Unternehmungen passivierten gewinnminderndeinerseits Vorauszahlungen bestimmter Kundenkreisefür Lieferungen und Leistungen als Verbindlichkeiten;andererseits konnten den Finanzämtern Aufzeich-nungen über zugehörige Umsätze regelmäßig nichtvorgelegt werden. Ein Zusammenhang zwischen derBuchführung und den Aufzeichnungen in den Kun-denkonten ließ sich nicht herstellen.

• Inländische Unternehmungen leisteten wöchentlichhohe Vorauszahlungen an die Mutterorganisation oderan andere ausländische Unterorganisationen für nochzu erbringende Lieferungen und Leistungen. Den Fi-nanzämtern gelang es nicht, die Forderungsbeständewirksam zu überprüfen. Es ließ sich nicht feststellen,ob den Zahlungen tatsächliche Umsätze gegenüberstanden. Dies galt insbesondere für Dienstleistungen,die im Ausland erbracht wurden und für die entspre-chende Belege im Inland fehlten.

• Umgekehrt bildeten inländische Unterorganisatio-nen Verbindlichkeiten gegenüber anderen – ausländi-schen – Unternehmungen. Grund und Höhe dieserVerbindlichkeiten waren nicht überprüfbar.

• Bei Betriebsprüfungen stellten die Finanzämter in ei-nigen Fällen fest, dass inländische UnternehmungenArbeiten an nahestehende Unternehmer vergaben. Ge-leistete Zahlungen behandelten sie als Betriebsaus-gaben. Kontrollmitteilungen deckten häufig auf, dassdie Empfänger der Zahlungen im Inland nirgendwosteuerlich geführt wurden.

• Aufgrund unklarer Lizenzverträge führten die inländi-schen Unternehmungen erhebliche Beträge gewinn-mindernd an die ausländische Mutterorganisation ab.

54.3.3

Die Finanzämter führten, wenn überhaupt, Betriebsprü-fungen unabhängig voneinander durch. Nur in Ausnah-mefällen nahmen die Prüfer untereinander Verbindungauf und tauschten Prüfungserfahrungen oder steuerlicheBeurteilungen aus. Prüfungsschwerpunkte wurden nichtabgestimmt, steuerlich erhebliche Sachverhalte teilweisenicht aufgegriffen. Die geprüften Unternehmungen tatenalles, um eine zügige Durchführung der Betriebsprüfun-gen zu verhindern.

54.3.4

Nur wenige Oberfinanzdirektionen gaben den Finanz-ämtern Hinweise zur steuerlichen Behandlung und zurDurchführung von Betriebsprüfungen. Allgemeine län-derübergreifende Abstimmungen der verschiedenen Ver-waltungsanweisungen fehlten. Eine beispielgebendeVerfügungeinerOberfinanzdirektionwar indenGeschäfts-bereichen anderer Oberfinanzdirektionen nicht bekannt.

54.3.5

Die öffentlichen Verwaltungen wussten um die tatsäch-lichen und rechtlichen Schwierigkeiten, die diese Gruppevon Unternehmungen den Finanzämtern bereiteten. AufBundes- und Landesebene befasste sich eine Vielzahl vonGremien damit. Die obersten Finanzbehörden des Bundesund der Länder gaben die dabei gewonnenen Erkennt-nisse allerdings nicht an die nachgeordneten Finanz-behörden weiter. Bislang fehlt eine Zusammenfassungderjenigen Erkenntnisse, die für die Besteuerung der Un-ternehmungen nützlich wären.

54.4

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium auf-gefordert, zusammen mit den Finanzbehörden der Länderauf eine bundesweit einheitliche Vorgehensweise mit demZiel einer abgestimmten Besteuerungspraxis hinzuwir-ken. Er hat im Prüfungsverfahren eine Reihe von Maß-nahmen vorgeschlagen. Davon hält er als besondersdringlich und auch erfolgversprechend:

• die bundesweit über die Unternehmungen gewonne-nen Erkenntnisse zusammenzufassen und den Finanz-ämtern bekannt zu geben,

• zu diesem Zweck bei dem Bundesamt für Finanzeneine zentrale Datenbank (Firmen- und Personenver-zeichnis) einzurichten, in der die in den Ländern be-reits teilweise vorhandenen Datensammlungen zu-sammengefasst und fortgeschrieben werden könnenund auf die die Finanzämter einen unmittelbaren Zu-griff haben sollen,

• unter Mitwirkung der Bundesbetriebsprüfung einheit-liche Betriebsprüfungen anzustreben, wie sie etwa fürkonzernverbundene Unternehmen vorgesehen sind.

54.5

Das Bundesministerium hat zu den Feststellungen desBundesrechnungshofes nur im Prüfungsverfahren Stel-lung genommen: Es verfolge eine pragmatische Lösung,wie einheitliche Prüfungen der Unternehmungen unterTeilnahme des Bundesamtes für Finanzen durchgeführtwerden sollten. Auch teile es die Auffassung des Bundes-rechnungshofes über die Einrichtung einer Datenbankbeim Bundesamt. Es befinde sich mit den Ländern in Ab-stimmung über ein gemeinsames Vorgehen.

54.6

Den öffentlichen Verwaltungen sind die tatsächlichen undrechtlichen Schwierigkeiten bei der Besteuerung dieserGruppe von Unternehmungen seit langem bekannt. DieLänder haben auf höchster Ebene schon vor mehrerenJahren den Auftrag für einen umfassenden Erfahrungs-und Informationsaustausch zwischen den betroffenenFachbereichen erteilt. Deshalb erwartet der Bundesrech-nungshof, dass das Bundesministerium nunmehr mitNachdruck die rasche Umsetzung seiner Empfehlungenvorantreibt.


55 Steuerliche Behandlung der von den Sozialkassen des Baugewerbes ge-zahlten Urlaubsentschädigungen(Kapitel 60 01 Titel 011 01 und 012 01)

55.0

Arbeitnehmer des Baugewerbes erhalten unter bestimm-ten Voraussetzungen einkommensteuerpflichtige Entschä-digungsleistungen für verfallene Urlaubsansprüche vonden Sozialkassen des Baugewerbes. Die Arbeitnehmerhaben den Finanzämtern solche Entschädigungsleis-tungen in erheblichem Umfang nicht zur Besteuerung er-klärt. Dadurch sind endgültige Steuerausfälle in Höhevon fast 160 Mio. DM eingetreten. Zinsnachteile in zwei-stelliger Millionenhöhe sind dem Bund dadurch entstan-den, dass Finanzämter Steuernachforderungen in Höhevon mehr als 250 Mio. DM erst mehrere Jahre nach Zah-lung der Entschädigungsleistungen festsetzen konnten.

55.1

Einkünfte, die ein Arbeitnehmer im Inland aus nicht-selbstständiger Arbeit bezieht, unterliegen der Einkom-mensteuer. Der Arbeitgeber hat die Einkommensteuergrundsätzlich bereits bei Auszahlung des Arbeitslohnesdurch einen Steuerabzug als Lohnsteuer einzubehaltenund an das Finanzamt abzuführen. Zahlt ausnahmsweiseein Dritter anstelle des Arbeitgebers den Arbeitslohn ganzoder teilweise an den Arbeitnehmer aus, dann ist wederder Dritte noch der Arbeitgeber zum Abzug der Lohn-steuer verpflichtet. Der Arbeitnehmer muss diesen Ar-beitslohn bei seiner Veranlagung zur Einkommensteuerdem Finanzamt als Einkünfte aus nichtselbstständiger Ar-beit erklären und versteuern.

55.2

Die Sozialkassen der Bauwirtschaft haben die Aufgabe,bestimmte tarifvertraglich vereinbarte Ansprüche der Ar-beitnehmer des Baugewerbes zu erfüllen. Dazu gehörenauch Ansprüche auf Entschädigung für nicht genomme-nen Urlaub. Die Sozialkassen erbringen solche Leistun-gen aus einem Finanzstock, den die Arbeitgeber des Bau-gewerbes durch Beiträge an die Sozialkassen gebildethaben. Zahlt eine Sozialkasse des Baugewerbes einem Ar-beitnehmer dieses Wirtschaftszweigs anstelle des Arbeit-gebers eine Entschädigung für nicht genommenen Ur-laub, so stellt dies steuerrechtlich die Zahlung vonArbeitslohn durch einen Dritten dar. Die Sozialkassennehmen als Dritte – entsprechend der derzeitigen Rechts-lage – von den Entschädigungszahlungen keinen Lohn-steuerabzug vor. Sie weisen die Arbeitnehmer bei denAuszahlungen allerdings schriftlich auf die Pflicht hin,die Entschädigungsleistungen in der persönlichen Ein-kommensteuererklärung dem Finanzamt anzugeben.

55.3

Der Bundesrechnungshof hat den Umfang und die steuer-liche Erfassung der Entschädigungszahlungen für nicht

genommenen Urlaub der drei größten Sozialkassen desBaugewerbes geprüft. Er hat anhand von rd. 1 200 Steu-erfällen bei fünf Finanzämtern das steuerliche Erklä-rungsverhalten und die Veranlagung betroffener Arbeit-nehmer des Baugewerbes untersucht.

55.3.1

Die Zahlungen der Sozialkassen an Arbeitnehmer wegennicht genommenen Urlaubs haben in den letzten Jahrenerheblich zugenommen. Die drei untersuchten Sozial-kassen zahlten in den Jahren 1992 bis 1998 an Arbeit-nehmer inländischer Betriebe des Baugewerbes in rd. 900 000 Entschädigungsfällen rd. 2 Mrd. DM. Dabeistiegen die Leistungen von 87,8 Mio. DM im Jahr 1992auf 438,2 Mio. DM im Jahre 1998. Der durchschnittlicheAuszahlungsbetrag je Entschädigungsfall belief sich imJahre 1998 auf rd. 2 400 DM. Teilweise erhielten Arbeit-nehmer Zahlungen von über 30 000 DM in einem Jahr. Annach Deutschland entsandte ausländische Bauarbeiterzahlte die Sozialkasse, die in diesem Bereich für ganzDeutschland zuständig ist, jährlich rd. 30 Mio. DM.

55.3.2

Die Prüfung bei den fünf Finanzämtern hat ergeben, dassdie Empfänger von Entschädigungszahlungen der unter-suchten Sozialkassen diese Leistungen – trotz der aus-drücklichen schriftlichen Hinweise der Sozialkassen aufdie Steuerpflicht – nur in Ausnahmefällen in ihren Ein-kommensteuererklärungen anführten. Nach den Ergeb-nissen der Prüfung hatte nur rd. jeder zwanzigste Arbeit-nehmer die steuerpflichtigen Beträge erklärt.

55.3.3

Zwei Betriebsstättenfinanzämter versuchten, die Besteu-erung der Urlaubsentschädigungen bei den inländischenEmpfängern durch ein Kontrollmitteilungsverfahren si-cherzustellen. Dabei ließ ein Finanzamt die Zahlungender Sozialkassen an die Arbeitnehmer durch die Lohn-steuer-Außenprüfung feststellen. Das andere Finanzamtbeauftragte die Steuerfahndung. Beide Finanzämter er-mittelten die für die Empfänger zuständigen Wohnsitz-finanzämter und teilten diesen die einzelnen Entschädi-gungsbeträge je Empfänger schriftlich mit. So versandtedas für die größte Sozialkasse zuständige Finanzamt imJahre 2000 fast 100 000 Kontrollmitteilungen für das Jahr1996.

Das Kontrollmitteilungsverfahren konnte aus mehrerenGründen eine annähernd vollständige Versteuerung nichterreichen. Wegen der erst nachträglich möglichen Tätig-keit von Lohnsteuer-Außenprüfung und Steuerfahndungergingen die Kontrollmitteilungen an die Wohnsitzfinanz-ämter der Empfänger überwiegend erst mehrere Jahre,nachdem die Arbeitnehmer die Zahlungen von den Sozi-alkassen erhalten hatten. Die Wohnsitzfinanzämter der Arbeitnehmer konnten in solchen Fällen die Zahlungs-empfänger häufig nicht mehr ermitteln oder die Einkom-mensteuer nicht mehr festsetzen, z. B. weil Steuerpflich-


tige unbekannt verzogen, in ihre Heimatländer zurückge-kehrt oder verstorben waren. Insgesamt ließen sich rd.30 % der übermittelten Kontrollmitteilungen nicht mehrauswerten. Außerdem behandelten die Wohnsitzfinanzäm-ter die mitgeteilten Entschädigungsleistungen steuerlichnicht immer zutreffend. So gewährten sie gelegentlich eineermäßigte Versteuerung, indem sie zu Unrecht einen Här-teausgleich vornahmen. Solche Veranlagungsfehler fan-den sich auch in Fällen, in denen Arbeitnehmer empfan-gene Entschädigungsleistungen ordnungsgemäß erklärthatten.

55.3.4

Die Finanzverwaltungen gingen bei der strafrechtlichenVerfolgung unterschiedlich vor, nachdem nicht erklärtesteuerpflichtige Entschädigungen durch Kontrollmit-teilungen aufgedeckt worden waren. Die Oberfinanz-direktion eines Landes wies die Finanzämter ihres Geschäftsbereichs an, grundsätzlich von vorsätzlicherSteuerhinterziehung auszugehen, weil die Sozialkassendie Empfänger der Entschädigungsleistungen schriftlichdarauf hingewiesen hätten, dass die Zahlungen zu versteu-ern seien. Die strafrechtliche Verfolgung lag sodann beiden zuständigen Bußgeld- und Strafsachenstellen. In ei-nem anderen Land bat das dort für Bußgeld- und Straf-sachen zuständige Finanzamt die angeschlossenen Fest-setzungsfinanzämter, die Fälle in eigener Zuständigkeitabzuschließen, da es sich in der Regel um Fälle von gerin-ger Bedeutung handele und die Personallage eine straf-rechtliche Würdigung nicht zulasse.

55.3.5

Das nachgelagerte Kontrollverfahren verursachte insgesamthohe arbeitsmäßige Mehrbelastungen für die Finanzämter:

Dieser Aufwand ergab sich bei den Betriebsstättenfinanz-ämtern aus

• der Erstellung und Versendung sowie Überwachungdes Rücklaufs der Ergebnismeldungen,

bei den Wohnsitzfinanzämtern der Empfänger aus

• der Ermittlung der Steuerpflichtigen, ggf. Anfragenbei den Einwohnermeldeämtern,

• der Gewährung rechtlichen Gehörs vor Änderung derSteuerbescheide,

• Rechtsbehelfsverfahren gegen geänderte Steuerbe-scheide,

• Stundungsverfahren, wenn die Arbeitnehmer nicht inder Lage waren, die Nachzahlungsbeträge auf einmalzu entrichten,

• Vollstreckungsmaßnahmen und ggf. Niederschlagungder Nachzahlungsbeträge, wenn die Arbeitnehmernicht zahlten.

Zusätzlich erschwerte das überwiegend aktenlose Veranla-gungsverfahren die Auswertung der Kontrollmitteilungen

(Ermittlung der Steuernummer, Heranziehung der Steuer-erklärung aus dem Archiv). Der Bundesrechnungshof hatdie Bearbeitungszeit für das Kontrollmitteilungsverfahrenje Fall durchschnittlich mit rd. 45 Minuten festgestellt. Beizuletzt jährlich rd. 195 000 Auszahlungsfällen waren rech-nerisch mehr als 3 600 Bearbeiter jeweils eine Arbeits-woche mit dem Erstellen und Auswerten der Kontrollmit-teilungen befasst. Diese Berechnung enthält nicht denAufwand für durchgeführte bußgeld- und strafrechtlicheFolgeverfahren.

55.3.6

Nach den Berechnungen des Bundesrechnungshofes er-gaben sich für den Bereich der drei untersuchten Sozial-kassen für die Jahre 1992 bis 1998 endgültige Ausfälle anEinkommensteuer (ohne Solidaritätszuschlag und Kir-chensteuer) in Höhe von fast 160 Mio. DM. Aufgrund desKontrollmitteilungsverfahrens wurden rd. 250 Mio. DMEinkommensteuer festgesetzt, jedoch teilweise erheblichverspätet. Dadurch entstanden dem Bund Zinsausfälle inzweistelliger Millionenhöhe.

55.4

Der Bundesrechnungshof hat zur Abhilfe der dargestell-ten Mängel vorgeschlagen, die Sozialkassen – erforder-lichenfalls gesetzlich – zu verpflichten, von den auszu-zahlenden Entschädigungsleistungen eine pauschalierteLohnsteuer einzubehalten und abzuführen, die im Ver-anlagungsverfahren des Arbeitnehmers auf dessen Ein-kommensteuerschuld angerechnet werden kann. Bis zumJahre 1990 war ein solches Verfahren gesetzlich vorge-sehen.

55.5

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass die derzeitigeRechtslage eine pauschalierte Erhebung von Lohnsteuernicht zulasse. Gegen eine entsprechende gesetzlicheRegelung bestünden vonseiten des Bundesministeriumskeine Bedenken. Eine Mehrheit der Länder teile dieseAuffassung.

55.6

Die Finanzministerkonferenz, die sich im September2000 mit der Thematik der Besteuerung der Leistungender Sozialkassen des Baugewerbes befasste, hat die Ent-scheidung zur steuerlichen Behandlung der Zahlungenvertagt. Das Bundesministerium bleibt daher aufgefor-dert, auf die vom Bundesrechnungshof vorgeschlagenegesetzliche Regelung hinzuwirken. Eine solche pauscha-lierte Versteuerung der Lohnzahlungen durch Dritte ist füralle Beteiligten einfach zu handhaben und stellt eine weit-gehend zutreffende Besteuerung sicher. Zudem minimiertdiese Besteuerungsform die Gefahr, dass Steuern hinter-zogen werden.


56 Außenprüfung bei der Versicherungsteuer(Kapitel 60 01 Titel 024 01; ab 2001: Titel 036 02)

56.0

Das Bundesministerium der Finanzen übt die Bundes-aufsicht bei der von den Ländern erhobenen Versiche-rungsteuer nicht hinreichend aus und hat von seinenMitwirkungsrechten keinen Gebrauch gemacht. Wegenunzulänglicher Versicherungsteuer-Außenprüfungen inden Ländern ist die Rechtzeitigkeit, Vollständigkeit, Ge-setzmäßigkeit und Gleichmäßigkeit der Besteuerung nichtgewährleistet. Dem Bund entstehen erhebliche Einnah-menausfälle. Durch die ungleiche Behandlung der Markt-teilnehmer ergeben sich zudem Wettbewerbsverzerrungen.

56.1 Bedeutung der Außenprüfung

56.1.1

Die Ertragshoheit für die Versicherungsteuer liegt beimBund. Die Verwaltung obliegt den Ländern im Rahmender Steuerauftragsverwaltung. Der jeweilige Innen- undAußendienst in den Verwaltungen der Länder ist regel-mäßig zugleich für die Versicherungsteuer und die Feuer-schutzsteuer (Ertragshoheit bei den Ländern) zuständig.Der Außendienst prüft die Verwaltung der Versicherung-steuer stets zusammen mit der Verwaltung der Feuer-schutzsteuer, da zwischen den beiden Steuern bestimmteWechselwirkungen bestehen. Das Aufkommen an Versi-cherungsteuer beträgt zur Zeit rd. 14 Mrd. DM je Jahr undhat damit einen Anteil von rd. 10 % an den Einnahmen ausreinen Bundessteuern.

Die Länder haben im Rahmen der ihnen auferlegtenAmtsermittlungspflicht auch Außenprüfungen durchzu-führen. Außenprüfungen sind erforderlich, weil die allge-meinen Erfahrungen im Verwaltungsvollzug darauf hin-deuten, dass Missbrauch und Steuerumgehung zunehmen.Die erklärten Besteuerungsgrundlagen lassen sich im In-nendienst der Finanzämter in der Regel nicht hinreichendwirksam prüfen.

Der Bundesrechnungshof sowie Rechtsprechung und Ver-waltung haben wiederholt auf die Bedeutung der Außen-prüfung für die Gesetzmäßigkeit, Gleichmäßigkeit undWettbewerbsneutralität der Besteuerung hingewiesen.

56.1.2

Eine Prüfung der Versicherungsteuer durch den Bundes-rechnungshof im Jahre 1994 hatte u. a. ergeben, dass dasBundesministerium der Finanzen (Bundesministerium) imRahmen der ihm obliegenden Rechts- und Fachaufsichtnicht überprüft hat, ob die Länder Versicherungsteuer-Außenprüfungen ordnungsgemäß durchführen. Durch un-zulängliche Versicherungsteuer-Außenprüfungen bei derMehrzahl der Länder waren dem Bund damals erheblicheEinnahmeausfälle entstanden. Zudem war die Gleich-

mäßigkeit der Besteuerung nicht mehr gewährleistet.Diese Feststellungen hatte der Bundesrechnungshof inseine Bemerkungen 1995 aufgenommen. Der Rech-nungsprüfungsausschuss hatte die Bemerkung in seinerSitzung vom 28. Juni 1996 zustimmend zur Kenntnis ge-nommen und das Bundesministerium aufgefordert, füreine gleichmäßige Durchführung der Außenprüfungendurch qualifiziertes Personal der LandesverwaltungenSorge zu tragen. Das Bundesministerium sollte sichregelmäßig über die Zahl der eingesetzten Versicherung-steuerprüfer, die vorgenommenen Prüfungen und die er-zielten Mehrergebnisse unterrichten lassen, um ggf. früh-zeitig auf Missstände hinweisen zu können.

Der Deutsche Bundestag hatte am 12. März 1997 denFeststellungen des Haushaltsausschusses zugestimmt, derdie Beanstandungen des Bundesrechnungshofes für be-rechtigt gehalten, aber auch die in diesem Bereich be-schränkten Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes aner-kannt hatte.

Über die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundesministe-riums in der Auftragsverwaltung von Steuern bestehenteilweise unterschiedliche Auffassungen zwischen Bundund Ländern.

56.2 Feststellungen des Bundesrechnungshofes

Der Bundesrechnungshof untersuchte anlässlich einerKontrollprüfung, welche Folgerungen das Bundesminis-terium aus der im Jahre 1994 abgeschlossenen Prüfungdes Bundesrechnungshofes gezogen und wie es insbeson-dere den vorgenannten Beschluss des Rechnungsprü-fungsausschusses umgesetzt hat.

Der Bundesrechnungshof sah die Fachakten beim Bun-desministerium ein und informierte sich beim Bundesamtfür Finanzen (Bundesamt) über die Zusammenarbeit mitder Versicherungsteuer-Außenprüfung und der allgemei-nen Betriebsprüfung in den Ländern. Er führte in allenLändern mit einem gemeldeten Versicherungsteuerauf-kommen schriftliche und in bisher vier Bundesländernörtliche Erhebungen durch. Er stellte im Bereich Außen-prüfung Folgendes fest:

56.2.1 Feststellungen beim Bundesministerium

Das Bundesministerium hatte den Bemerkungsvorgangzur Außenprüfung am 16. Mai 1997 abgeschlossen. Eshatte sich jedoch weder über die Zahl der eingesetztenVersicherungsprüfer und die durchgeführten Prüfungennoch über die erzielten Versicherungsteuer-Mehrergeb-nisse informiert. Dem Bundesministerium lagen zu Be-ginn der örtlichen Erhebungen des Bundesrechnungs-hofes keine aussagekräftigen Informationen zum Standder Versicherungsteuer-Außenprüfung vor.

56.2.2 Feststellungen in den Ländern

Die Erhebungen in den Ländern zur Versicherungsteuer-Außenprüfung offenbarten erneut schwerwiegende


Mängel. Diese Mängel beruhten im Wesentlichen darauf,dass das Bundesministerium seine Sachverantwortungnicht wahrnahm. Sie haben zu Steuerausfällen in Millio-nenhöhe geführt.

56.2.2.1 Personalbedarf

Die periodische Personalbedarfsberechnung dient alsGrundlage der Personalplanung. Für diese bedienten sichdie Länder bundesweit abgestimmter Methoden. Eine aufBundesebene tätige Arbeitsgruppe der Länder ermitteltedie Bemessungskriterien und gab Rahmenempfehlungen.Diese Rahmenempfehlungen waren auch Grundlage fürdie Feststellung des Personalbedarfs bei der Außenprü-fung der Versicherung- und der Feuerschutzsteuer derLänder. Sie sind in diesem Bereich seit Jahren nicht über-arbeitet worden. Bei der Berechnung des Personalbedarfsfür die Stelle „Sonstige Verkehrsteuern – Außendienst“ istbei der Prüfung der Versicherung- und Feuerschutzsteuerfür jeden Fall eine durchschnittliche Bearbeitungszeit vonrund zwei Arbeitstagen angesetzt worden. Die durch-schnittliche Bearbeitungszeit wurde unabhängig von derGrößenklasse des Betriebes angesetzt.

In Niedersachsen, einem Bundesland mit hohem Steuer-aufkommen, untersuchte der Bundesrechnungshof dieBearbeitung sämtlicher Großbetriebe und kam auf einetatsächliche Bearbeitungszeit für die Prüfung der Versi-cherung- und Feuerschutzsteuer in Großbetrieben vondurchschnittlich rund 38 Arbeitstagen.

Auch ein Vergleich des Bereichs „Sonstige Verkehrsteu-ern – Außendienst“ mit den Bearbeitungszeiten in ande-ren Prüfungszweigen zeigt, dass die Zeit-Ansätze für Prü-fungen der Versicherung- und Feuerschutzsteuer nichtausreichend bemessen sind. Dies wird besonders deutlichbei Betrachtung der ähnlich zeitaufwendigen Lohnsteuer-Außenprüfung, bei der die durchschnittlichen Bearbei-tungszeiten für Großbetriebe gerundet zwischen 31 und312 Arbeitstagen liegen.

56.2.2.2 Personaleinsatz und Prüfungsdichte

In Bremen, im Saarland und in Brandenburg war eineAußenprüfung im Bereich Versicherungsteuer nicht mehreingerichtet oder es wurden keine Prüfungen vorgenom-men. Die Länder Bremen und Saarland hatten die Stellender Verkehrsteuer-Außenprüfer seit dem Jahre 1997 bzw.seit dem Jahre 1999 nicht wieder besetzt. Brandenburgverfügte zwar über Betriebsprüfungsstellen mit Sonder-zuständigkeit, hatte aber bisher noch keine Außenprüfungbei der Versicherungsteuer durchgeführt und plante diesauch nicht.

In Sachsen erbrachten die Prüfungen – auch im Bereichder Großbetriebe – keine Mehrergebnisse. Sie waren of-fenbar auf die summarische Plausibilität des Zahlenwerksder Versicherer (z. B. Abgleich zwischen Prämienauf-kommen nach den Prämienlisten und nach der Bilanz) be-schränkt.

In Hessen hatte die völlige Dezentralisierung der Prü-fungszuständigkeiten dazu geführt, dass weder das

Landesfinanzministerium noch die zuständige Oberfi-nanzdirektion konkrete Aussagen zur arbeitsanteiligenpersonellen Ist-Besetzung bei der Außenprüfung der Ver-sicherungsteuer machen konnten. Die Dezentralisierungführte außerdem zu prüfungsfreien Räumen innerhalbdieses Landes.

Der Bundesrechnungshof untersuchte in Niedersachsendas Tätigkeitsspektrum des dortigen Außenprüfers. Dieexemplarische Untersuchung ergab, dass der Prüfer in er-heblichem Maße auch in Innendiensttätigkeiten einge-bunden war. Diese Tätigkeiten wirkten sich zulasten deroriginären Prüfungstätigkeit aus.

Auch in den untersuchten Ländern mit einer – bezogenauf den einzelnen Fall – ausreichenden Prüfungstätigkeitdrohten – sogar bei Großbetrieben – Verjährungsfristen zuverstreichen. Bei Einbeziehung der zu prüfenden Mittel-,Klein- und Kleinstbetriebe stellte sich die Lage nochungünstiger dar.

Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass eine flächen-deckende Außenprüfung nicht sichergestellt war. DieSteuerverwaltungen nahmen prüfungsfreie Räume sowieeine personelle Unterbesetzung der Versicherungsteuer-Außenprüfung tatenlos hin. Zahlreiche mögliche Steuer-forderungen, insbesondere gegen Großbetriebe, warenverjährt.

56.2.2.3 Mehrergebnisse – haushaltsmäßige Auswirkung

Die Mehrergebnisse waren im Vergleich zwischen denLändern, aber auch innerhalb einzelner Länder, beacht-lichen Schwankungen unterworfen.

Bei den Großbetrieben ergaben sich z. B. in den beidenvergleichbar aufkommensstarken Ländern Hessen undNiedersachsen durchschnittliche jährliche Mehrergeb-nisse bei der Versicherungsteuer von rd. 600 000 DM inHessen sowie von rd. 4 100 000 DM in Niedersachsen. InHessen wurden nur in einem Finanzamt Mehrergebnisseerzielt.

Bezogen auf den geprüften einzelnen Großbetrieb wirddie Diskrepanz der Mehrergebnisse noch deutlicher. InNiedersachsen erzielte das zentral zuständige Finanzamtim Mittel ein Mehrergebnis in Höhe von 1 030 000 DM jegeprüften Großbetrieb, während in Sachsen kein Mehr-ergebnis festzustellen war.

Aus der ungleichen Behandlung der Marktteilnehmer inden Ländern – aber auch innerhalb einzelner Länder – er-gaben sich Wettbewerbsverzerrungen. Dies ist in Berei-chen mit niedrigen Gewinnmargen, z. B. bei bestimmtenIndustrieversicherungen, von besonderer Bedeutung. Dererforderliche Einsatz weiterer fachlich versierter Prüferund die Ausweitung auf bisher nicht geprüfte Fälle bzw.Sachverhalte verursacht keine negativen haushaltsmäßi-gen Auswirkungen in den Ländern. Zusätzliche Kostenwürden voraussichtlich bereits durch die zu erwartendenMehrergebnisse aus der Feuerschutzsteuer überkompen-siert. Die Ertragshoheit für die Feuerschutzsteuer liegtausschließlich bei den Ländern. Die Mehrergebnisse aus


der Feuerschutzsteuer in Niedersachsen mit einem Au-ßenprüfer lagen bei durchschnittlich 850 000 DM im Jahr.

56.2.3 Feststellungen beim Bundesamt für Finanzen

56.2.3.1 Mitwirkung bei Außenprüfungen

Das Bundesministerium hat die Rechts- und Fachaufsichtüber das Bundesamt. Eine der Aufgaben des Bundesam-tes ist die Mitwirkung an Außenprüfungen, die die Lan-desfinanzbehörden vornehmen. Das Bundesamt kann imEinvernehmen mit der zuständigen LandesfinanzbehördeAußenprüfungen auch selbst, d. h. ohne Einschaltung vonPrüfern der Landesbehörde, vornehmen. Auch insoweitbleibt aber die Landesbehörde (regelmäßig das Finanz-amt) federführend; das Bundesamt wird in ihrem Auftragtätig. Das Bundesamt kann verlangen, dass bestimmtevon ihm benannte Betriebe zu einem bestimmten Zeit-punkt geprüft werden. Art und Umfang der Mitwirkungwerden von den beteiligten Behörden in gegenseitigemEinvernehmen festgelegt. Die Mitwirkung des Bundes-amtes bei Außenprüfungen der Länder dient dem Ziel,eine gesetzmäßige Festsetzung und Erhebung der Steuernbei Unternehmen und ihre steuerliche Gleichbehandlungbundesweit zu gewährleisten. Gleichzeitig hat das Bun-desamt den Landesfinanzbehörden Amtshilfe zu leisten,indem es sich an der Kontrolle der prüfungsbetroffenenStellen beteiligt.

Das Bundesamt machte von seiner Berechtigung zur Mit-wirkung an Versicherungsteuer-Außenprüfungen keinenGebrauch. Weder sah der Geschäftsverteilungsplan desBundesamtes eine Mitwirkung an Versicherungsteuer-Außenprüfungen vor noch wies der Geschäftsverteilungs-plan Stellen für Versicherungsteuer-Außenprüfer aus. DasBundesamt war über die in den Ländern durchgeführtenVersicherungsteuer-Außenprüfungen nicht informiert.

56.2.3.2 Fertigen von Kontrollmitteilungen

Das Bundesamt hat im Rahmen seiner Beteiligung an all-gemeinen Betriebsprüfungen der Länder keine Kontroll-mitteilungen aus der stichprobenartigen Überprüfung desKonzernverrechnungsverkehrs und der Versicherungs-aufwandskonten gefertigt. Die Erfassung und Kontrollevon versicherungsteuerpflichtigen Sachverhalten der imInland tätigen ausländischen Versicherer war kaum mög-lich, weil vonseiten des Bundesamtes keine und vonseitender allgemeinen Betriebsprüfung der Länder nur verein-zelt Kontrollmitteilungen bei den für die Versicherung-steuer zuständigen Finanzämtern eingingen.

56.2.3.3 Koordinierung der Außenprüfungen undZusammenarbeit mit den Versicherung-steuer-Fachprüfern der Länder

Über die reine Mitwirkung an Außenprüfungen der Län-der hinaus kann das Bundesamt Prüfungen koordinierenund für eine Zusammenarbeit mit den Versicherung-

steuer-Fachprüfern und den allgemeinen Betriebsprüfernder Länder sorgen.

Hierfür kommen insbesondere folgende Maßnahmen inBetracht:

• Vorlage von Prüfungsgeschäftsplänen der Länder, umeine sinnvolle Prüfungsplanung sicherzustellen undum selbst Prüfungsanregungen geben zu können;

• Definition eines Prüffeldkataloges;

• Optimierung der Prüfungstechnik;

• Erarbeiten und Zusammenstellen von Arbeitsmateria-lien, da in diesem Bereich keine aktuelle Kommentie-rung und nur in geringem Umfang aktuelle Literaturund Rechtsprechung existiert (ggf. in Form einer Ver-sicherungsteuer-Kartei);

• Koordination auch gegenüber den allgemeinen Be-triebsprüfungen der Länder hinsichtlich eines Kon-trollmitteilungsverfahrens.

Das Bundesamt übernahm im geprüften Zeitraum keineder vorgenannten Aufgaben.

56.3 Würdigung

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das Bun-desministerium den Beschluss des Rechnungsprüfungs-ausschusses zur Mängelabhilfe in der Auftragsverwaltungbei der Versicherungsteuer nicht umgesetzt hat. DasBundesministerium hat nach den Erkenntnissen des Bun-desrechnungshofes noch nicht einmal den Versuch unter-nommen, auf eine gleichmäßige Durchführung der Au-ßenprüfungen hinzuwirken.

Der Bundesrechnungshof hat weiter kritisiert, dass dasBundesministerium seine Aufsichtsaufgaben gegenüberden Steuerverwaltungen der Länder nicht wahrgenommenhat. Wegen unzureichenden Personaleinsatzes konntenVersicherungsteuer-Außenprüfungen nicht in angemes-sener Zeit und in angemessenem Umfang vorgenommenwerden. Die ungenügende Prüfungsdichte führte auch beiGroßbetrieben zur Verjährung von möglichen Steuerfor-derungen. Daraus ergab sich eine sachlich nicht gerecht-fertigte Ungleichbehandlung der Marktteilnehmer, diesich wettbewerbsverzerrend auswirkte. Unterlassene undunzureichende Prüfungen mit der Folge unterdurch-schnittlicher Mehrergebnisse führten zu jährlichen Ein-nahmenausfällen für den Bund in Millionenhöhe.

Der Bundesrechnungshof hat ferner beanstandet, dass dasBundesamt seine Mitwirkungsrechte bei der Versiche-rungsteuer-Außenprüfung nicht wahrgenommen hat. DasBundesamt arbeitete weder mit den Versicherungsteuer-Fachprüfern der Länder zusammen noch koordinierte esdie Prüfungen der Länder. Es erstellte auch keine Kon-trollmitteilungen im Rahmen seiner Beteiligung an allge-meinen Betriebsprüfungen. Infolgedessen war die Erfas-sung und Kontrolle der im Inland tätigen ausländischenVersicherer nur fragmentarisch möglich.

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass die festgestellten Unzulänglichkeiten die rechtzeitige


und vollständige Erhebung der Steuereinnahmen des Bun-des sowie die Einheitlichkeit und Gleichmäßigkeit derBesteuerung im Bundesgebiet beeinträchtigen. Er hat dieVerantwortung hierfür beim Bundesministerium gesehen.

56.4 Stellungnahme des Bundesministeriums

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass es den Aus-führungen des Bundesrechnungshofes grundsätzlich zu-stimme. Der Personaleinsatz habe weder beim Bund nochbei den Ländern der Aufkommensentwicklung bei derVersicherungsteuer Rechnung getragen. Es habe zur Be-seitigung der vorgenannten Mängel verschiedene Maß-nahmen auf Ebene des Bundes und der Länder veranlasst.

Die dem Bund vorliegenden Unterlagen zur Personalbe-darfsberechnung würden untersucht, um sie für den Be-reich der Versicherungsteuer-Prüfung aussagekräftiger zumachen. Die Ergebnisse seien in den jeweiligen Bund-Länder-Gremien zur Erörterung vorgesehen. Der Perso-naleinsatz in den Ländern sei zwischenzeitlich verbessertworden. Verjährungen in prüfungswürdigen Fällen droh-ten lediglich in vier Bundesländern. Die Qualität derAußenprüfungen könne nach Auffassung des Bundesmi-nisteriums aber auch zukünftig nicht an der Höhe derMehrergebnisse gemessen werden, da die steuerlich rele-vanten Verhältnisse erheblich voneinander abwichen.

Das Bundesamt ist nach Auskunft des Bundesministeri-ums bestrebt, an Außenprüfungen mitzuwirken. Es müssedazu personell und organisatorisch in die Lage versetztwerden und beabsichtige schon jetzt, zulasten der allge-meinen Betriebsprüfung zusätzliche Aufgaben auf demGebiet der Versicherungsteuer zu übernehmen.

Der Aufbau eines bundesweiten Kontrollmitteilungs-verfahrens zwischen der allgemeinen und der Versiche-rungsteuer-Außenprüfung sei beabsichtigt, um die Be-steuerung der in Deutschland tätigen EU-Versicherersicherzustellen. Ebenso sei die Koordinierung der Außen-prüfungen der Länder durch das Bundesamt vorgesehen.Im Mai 2001 habe ein Erfahrungsaustausch der Versiche-rungsteuer-Außenprüfer stattgefunden. Weitere Seminareund Schulungen würden folgen.

56.5 Abschließende Würdigung sowie Empfehlun-gen des Bundesrechnungshofes

Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass das Bundesmi-nisterium beginnt, Maßnahmen zur Mängelabhilfe zutreffen. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob und inwieweit esvon den ihm zur Verfügung stehenden Einwirkungsmög-lichkeiten im Rahmen der Steuerauftragsverwaltung undgegenüber dem Bundesamt für Finanzen Gebrauch ma-chen wird.

Das Bundesministerium verkennt das Ausmaß der Un-zulänglichkeiten bei der Versicherungsteuer-Prüfung. Al-lein die vom Bundesministerium genannten „lediglich“vier Länder, in denen Steueransprüche in prüfungswürdi-gen Fällen zu verjähren drohen, verwalten rund 40 % desAufkommens der Versicherungsteuer. Entgegen der Auf-

fassung des Bundesministeriums sind Mehrergebnisse einwichtiger Indikator für die Qualität von Außenprüfungen.Einnahme-Spannen von 0 DM bis zu durchschnittlich 1 030 000 DM je Großbetrieb begründen erheblicheZweifel an der Qualität von Außenprüfungen in bestimm-ten Ländern. Die Rahmenempfehlungen zur Personalbe-darfsberechnung bedürfen unverzüglich der Überarbei-tung, um als zuverlässiger Maßstab für die sachgerechteErmittlung des Personalbedarfs in allen Ländern dienenzu können.

Das Bundesministerium ist dafür verantwortlich, dass dieSteuereinnahmen des Bundes rechtzeitig und vollständigerhoben und die Steuerpflichtigen im Bundesgebiet gleichbehandelt werden. Dieser Verantwortung muss es durchnachdrückliche Ausübung seiner Rechts- und Fachauf-sicht gegenüber den Ländern gerecht werden. Dem Bun-desministerium stehen dafür umfangreiche Einwirkungs-möglichkeiten zur Verfügung, die sich aus Artikel 85 GGergeben.

Neben der Anforderung von Berichten, der Akteneinsichtund der Entsendung von Beauftragten zu den Finanz-behörden der Länder weist der Bundesrechnungshofbesonders auf das Mittel der – ggf. korrigierenden – Wei-sung im Interesse der Gleichmäßigkeit der Besteuerunghin. Dieses Instrument erscheint geeignet, um eine ein-heitliche Ermessensausübung und einen gleichmäßigenBetriebsprüfungsturnus zu erreichen.

Das Bundesministerium wird ein Konzept zur Wahrneh-mung seiner Sachverantwortung bei der Versicherung-steuer zu entwickeln haben. Es benötigt insbesondereaussagefähige Daten über Aufgabenumfang, Aufgabener-ledigung und Personalbedarf der Versicherungsteuer-Au-ßenprüfungsstellen, um die ihm obliegenden Über-wachungs- und Steuerungsaufgaben wahrnehmen zukönnen. Der Bundesrechnungshof regt daher an, ein Sta-tistik- und Berichtswesen im Verhältnis zu den Finanz-behörden der Länder einzuführen, aus dem das Bundes-ministerium im Rahmen seiner Aufsicht Mängel undSchwächen der Außenprüfung rechtzeitig erkennen kann.Aus diesem sollten qualitative Ziele des Verwaltungsvoll-zugs abgeleitet und vorgegeben werden. Bei Über- bzw.Unterschreiten bestimmter Grenzwerte sollte das Bundes-ministerium dann steuernd eingreifen.

Das Bundesamt wird in geeigneten Fällen an Versiche-rungsteuer-Außenprüfungen der Länder mitzuwirken ha-ben, um zu einer bundesweit einheitlichen Besteuerungvon Unternehmen beizutragen. Eine Mitwirkung scheintauch deshalb erforderlich, da die Versicherungsteuer aus-schließlich dem Bund zusteht. Die Landesfinanzbehördenwerden dadurch u. a. in die Lage versetzt, zusätzlicheAußenprüfungen vorzunehmen. Das Bundesministeriumsollte darauf hinwirken, dass die vorhandenen personellenRessourcen im Bundesamt entsprechend genutzt und freieStellen in dem für die Versicherungsteuer zuständigenReferat besetzt werden.

Das Bundesamt sollte zur weiteren Verbesserung derVersicherungsteuer-Außenprüfung koordinierende Tätig-keiten übernehmen und für eine Zusammenarbeit mit den


Versicherungsteuer-Außenprüfern und den allgemeinenBetriebsprüfern sorgen. Fachtagungen und Seminare soll-ten künftig periodisch und ggf. zusätzlich anlassbedingtdurchgeführt werden.

Das Kontrollmitteilungsverfahren soll dazu beitragen, dieBesteuerung der entgeltlichen Einräumung des Versiche-rungsschutzes aller in Deutschland tätigen ausländischenVersicherer, nicht nur der EU-Versicherer, sicherzustel-len. Diese Versicherungsunternehmen sind derzeit nurfragmentarisch und dezentral erfasst.

Das Bundesministerium sollte die infrage kommendenLänder und das Bundesamt dazu anhalten, schnellstmög-lich eine ordnungsgemäße und hinreichend wirksameAußenprüfung bei der Versicherungsteuer zu gewähr-leisten.

57 Besteuerung des Blutspendediensteseines Wohlfahrtsverbandes(Kapitel 60 01 Titel 014 01)

57.0

Die Blutspendedienste der Landesverbände eines Wohl-fahrtsverbandes betreiben bei der Verarbeitung von Blutzu Arzneimitteln (sog. Blutplasmaderivate) und deren Ver-kauf grundsätzlich steuerpflichtige wirtschaftliche Ge-schäftsbetriebe. Der Bundesrechnungshof hatte im Jahre1996 die steuerliche Behandlung der Blutspendediensteuntersucht. Das Finanzministerium des Landes Nord-rhein-Westfalen kam im Rahmen dieser Prüfung seinenMitwirkungspflichten nicht nach und verweigerte nahezufünf Jahre lang eine Stellungnahme zu den Feststellungendes Bundesrechnungshofes. Es setzte die für die Bearbei-tung zuständigen Finanzbehörden vom Prüfungsergebnisdes Bundesrechnungshofes bis April des Jahres 2001 nichtin Kenntnis, obwohl die Feststellungen von grundsätz-licher Bedeutung waren und der Rechnungsprüfungsaus-schuss sie sich zu Eigen gemacht hatte.

Das Bundesministerium der Finanzen sollte eine zügigeBesteuerung des Blutspendedienstes nach den bundesein-heitlichen Vorgaben sicherstellen.

57.1

Die Blutspendedienste der Landesverbände eines Wohl-fahrtsverbandes (Blutspendedienste) sind Einrichtungen,die grundsätzlich in der Rechtsform einer GmbH betrie-ben werden. Ihr Satzungszweck besteht in der Sammlung,Aufbereitung und Verteilung von menschlichem Blut undBlutbestandteilen zu Heilungszwecken. Die Blutspende-dienste werden von der Finanzverwaltung regelmäßig alsgemeinnützige Körperschaften anerkannt. Demzufolgegenießen sie eine Reihe von Steuervergünstigungen. Imgemeinnützigen Bereich der Blutspendedienste anfal-lende Erträge sind von der Körperschaftsteuer befreit. Beider Umsatzsteuer ist der ermäßigte Steuersatz anzu-wenden.

Blutplasma, das weder an Krankenhäuser noch an dieIndustrie abgegeben wird, verarbeiten die Blutspende-dienste in einer „2. Fraktionierungsstufe“ selbst zu Arz-neimitteln und bieten diese im Wettbewerb mit anderenHerstellern auf dem Arzneimittelmarkt an. Insoweit un-terhalten die Blutspendedienste einen steuerpflichtigenwirtschaftlichen Geschäftsbetrieb. Gewinne hieraus un-terliegen der Körperschaftsteuer. Die steuerpflichtigenUmsätze sind mit dem Regelsteuersatz der Umsatzsteuerzu unterwerfen.

57.2

Der Bundesrechnungshof hatte bereits in den Jahren 1996und 1997 im Rahmen einer bundesweiten Querschnitts-prüfung die steuerliche Behandlung der Blutspendedienstegeprüft und in diesem Zusammenhang insbesondere einebundesweit abgestimmte Verwaltungsanweisung aus demJahre 1995 beanstandet, wonach die Gewinne aus der 2. Fraktionierungsstufe pauschal mit 3 % des Umsatzesfestgestellt und besteuert werden sollten. Der Bundes-rechnungshof hatte die festgelegte Pauschalierung fürrechtlich unzulässig, tatsächlich nicht erforderlich sowiefür erheblich zu niedrig bemessen gehalten und hierüberin den Bemerkungen des Jahres 1998 berichtet. Der Rech-nungsprüfungsausschuss hatte die Bemerkung des Bun-desrechnungshofes zustimmend zur Kenntnis genommenund dem Bundesministerium entsprechende Auflagenerteilt.

Der Gesetzgeber räumte den Blutspendediensten rückwir-kend ab dem Jahre 2000 die Wahlmöglichkeit ein, ihresteuerpflichtigen Gewinne entweder nach den allgemeinensteuerlichen Vorschriften oder weiterhin pauschal zu er-mitteln. Der Pauschalgewinn wurde auf 15 % der Einnah-men angehoben und entspricht damit in etwa dem bran-chenüblichen Reingewinn. Damit wurde dem Anliegendes Bundesrechnungshofes, künftig Wettbewerbsneutra-lität und eine Besteuerung entsprechend der Leistungs-fähigkeit der Blutspendedienste herzustellen, Rechnunggetragen.

57.3

Für die Zeit bis zum Ende des Jahres 1999 verblieb es beider Gewinnpauschalierung von 3 % des Umsatzes. ImRahmen seiner Querschnittsprüfung im Juli 1996 hatteder Bundesrechnungshof auch örtliche Erhebungen beieinem nordrhein-westfälischen Finanzamt vorgenom-men, um Erkenntnisse über die Besteuerung des oben ge-nannten, in der Rechtsform einer GmbH geführten ge-meinsamen Blutspendedienstes zweier Landesverbändezu gewinnen. Wegen der hierbei aufgetretenen Besonder-heiten teilte er im September 1996 seine Feststellungenvorab dem zuständigen Landesfinanzministerium mit.

Der Bundesrechnungshof hielt die Gewährung gemein-nützigkeitsrechtlicher Steuervergünstigungen für zweifel-haft. Zum einen war eine Überprüfung der tatsächlichenGeschäftsführung grundsätzlich nicht möglich, da keineSteuererklärungen abgegeben worden waren. Zum


anderen stellte der Bundesrechnungshof Verstöße gegendas Gebot der zeitnahen Verwendung der Mittel der Kör-perschaft für ihre gemeinnützigen Zwecke durch unzuläs-sige Rücklagenbildung in Millionenhöhe fest.

Daneben beanstandete der Bundesrechnungshof, dasseine bei dem Blutspendedienst vorgenommene Außen-prüfung, die Prüfungszeiträume ab dem Jahre 1982 er-fasste, trotz der insoweit eindeutigen Verwaltungsanwei-sung zur pauschalen Gewinnermittlung immer noch nichtabgeschlossen war. Der Bundesrechnungshof mahnte zu-dem die Durchführung der noch offenen Körper-schaftsteuerfestsetzungen sowie die Erledigung von Ein-sprüchen gegen Umsatzsteuerbescheide der Jahre 1974bis 1981 und 1987 bis 1994 und die Festsetzung entspre-chender Aussetzungszinsen an. Der Blutspendediensthatte die Anwendung des ermäßigten Steuersatzes auf dieUmsätze aus der 2. Fraktionierungsstufe begehrt, obwohlbereits nach einem Schreiben des Bundesministeriumsaus dem Jahre 1981 nur eine Besteuerung mit dem Regel-steuersatz in Betracht kam.

57.4

Trotz mehrmaligen Erinnerns gab das Finanzministeriumdes Landes Nordrhein-Westfalen zu den im September1996 mitgeteilten Feststellungen keine Stellungnahme ab.Im Hinblick auf das seinerzeit noch nicht abgeschlosseneursprüngliche Bemerkungsverfahren sowie mangels einerStellungnahme des Landesfinanzministeriums führte derBundesrechnungshof im Mai des Jahres 2000 ergänzendeErhebungen bei dem zuständigen Finanzamt durch. Dabeihatte er jedoch nur Gelegenheit, die so genannten Hilfsak-ten einzusehen. Der Verbleib der Originalakten konntenicht aufgeklärt werden.

Weder das für die Steuerfestsetzung zuständige Finanz-amt noch das mit der Außenprüfung befasste Finanzamtfür Großbetriebsprüfung hatten von den bereits im Sep-tember 1996 mitgeteilten Feststellungen Kenntnis. Daszuständige Landesfinanzministerium hatte die beteiligtenBehörden von den Ergebnissen nicht unterrichtet.

Die beim Blutspendedienst im August 1989 begonneneAußenprüfung durch die Finanzverwaltung wurde nachüber zehn Jahren Anfang des Jahres 2000 abgeschlossen.Sie bestätigte im Ergebnis die Anwendung des Regelsteu-ersatzes auf die Umsätze aus der 2. Fraktionierungsstufe.Der Prüfungsbericht sah vor, die sich gegenüber der An-wendung des ermäßigten Umsatz-Steuersatzes ergeben-den Mehrbelastungen von über 10,6 Mio. DM für den Prü-fungszeitraum der Jahre 1982 bis 1994 zur Ermittlung derkörperschaftsteuerlichen Bemessungsgrundlage von demnach der bundeseinheitlichen Verwaltungsanweisung pau-schal ermittelten Gewinn abzuziehen. Zur Vermeidunggemeinnützigkeitsschädlicher Verluste sollte ein Abzug al-lerdings höchstens bis zum Erreichen jeweils ausgegliche-ner Betriebsergebnisse vorgenommen werden.

Das Finanzamt stellte die Auswertung des Prüfungsbe-richtes wegen der vom Bundesrechnungshof angekündig-ten Erhebungen zurück.

57.5

Der Bundesrechnungshof hat dem von der Außenprüfungder Finanzverwaltung gefundenen Ergebnis widerspro-chen. Die bundesweit abgestimmte Vorschrift über diePauschalierung des Gewinns aus dem Jahre 1995 schreibtfür den Fall, dass die Blutspendedienste mit dem pauschalermittelten Gewinn in Höhe von 3 % des Umsatzes nichteinverstanden sind, eine Ermittlung des tatsächlichenGewinns unter Berücksichtung der hierzu entwickeltenRechtsgrundsätze vor. Die im Prüfungsbericht der Fi-nanzverwaltung vorgesehene Modifizierung des Pau-schalgewinns widerspricht diesen Vorgaben und lässt für den Prüfungszeitraum Einkommensteile von über 6,1 Mio. DM unbesteuert. Auf diese Weise fielen Körper-schaftsteuern und Gewerbesteuern in Millionenhöhe aus.

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass das Landesfinanzministerium verpflichtet ist, denWeisungen des Bundesministeriums der Finanzen (Bun-desministerium) zu folgen und bei der Stellungnahme zuden Feststellungen des Bundesrechnungshofes mitzuwir-ken. Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministeriumgebeten, im Rahmen seiner Rechts- und Fachaufsicht eineStellungnahme vom Landesfinanzministerium zu den ur-sprünglichen Feststellungen des Bundesrechungshofeseinzuholen und in geeigneter Weise auf eine zutreffendeBesteuerung des Blutspendedienstes hinzuwirken.

57.6

Das Bundesministerium hat zunächst mitgeteilt, das Fi-nanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen habeauch ihm gegenüber trotz wiederholter Erinnerung keineStellungnahme abgegeben. Das Bundesministerium habedaher im Juni des Jahres 2001 das Landesfinanzministe-rium zur Übersendung der Steuerakten des Blutspende-dienstes aufgefordert.

Das Landesfinanzministerium hat daraufhin im Juli ge-genüber Bundesministerium und BundesrechnungshofStellung genommen. Seine Stellungnahme sei bisher we-gen außerordentlicher Arbeitsbelastung unterblieben.Auch habe es die Auswertung des Berichtes über dieAußenprüfung abwarten wollen. Es teile die Auffassungdes Bundesrechnungshofes, dass die Gewinnschätzungweitere Korrekturen nicht zulasse und habe das zustän-dige Finanzamt im April des Jahres 2001 angewiesen, dieBeanstandungen des Bundesrechnungshofes zu beachten.Allerdings habe der Blutspendedienst mittlerweile Ge-winnermittlungen für die einzelnen Jahre des Prüfungs-zeitraums vorgelegt. Nach Mitteilung des Landesfi-nanzministeriums sei bei Auswertung der Unterlageninsbesondere darauf zu achten, dass eine Ermittlung destatsächlichen Gewinns entsprechend der bundeseinheit-lichen Vorgaben die Beachtung der hierzu entwickeltenRechtsgrundsätze voraussetze.

57.7

Der Bundesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass dasLandesfinanzministerium nunmehr beabsichtigt, die bun-


deseinheitlichen Vorgaben zur Gewinnermittlung anzu-wenden. Er fordert das Bundesministerium auf, die zü-gige Besteuerung des Blutspendedienstes entsprechenddiesen Vorgaben sicherzustellen und im Rahmen der Prü-fung der nunmehr eingereichten Gewinnermittlungen er-forderlichenfalls auch von seinem Weisungsrecht gemäßArtikel 108 Abs. 3 GG i.V.m. Artikel 85 Abs. 3 GGGebrauch zu machen.

58 Besteuerung der Leistungen aus Kapitallebensversicherungen in den neuen Ländern(Kapitel 60 01 Titel 012 01)

58.0

Schwierige gesetzliche Vorschriften mit zahlreichen Aus-nahmeregelungen und unzureichende Rechtskenntnis derBediensteten haben dazu geführt, dass die Finanzämter inden neuen Ländern ungenügend prüfen, ob Leistungenaus Kapitallebensversicherungen der Einkommensteuerzu unterwerfen sind. Die Finanzämter bearbeiteten dieseSteuerfälle oft nicht sachgerecht oder zögerlich. Dies hatzu Steuerausfällen in Millionenhöhe geführt.

58.1 Rechtslage und Verfahren

Erträge aus der Überlassung von Kapital sind grundsätz-lich zu versteuern, während die Hingabe des Kapitalssteuerlich keine Auswirkungen hat. Eine Ausnahme hier-von besteht bei Lebensversicherungen, wenn das Versi-cherungsverhältnis bestimmten Anforderungen genügt. Indiesen Fällen können die Beiträge zu Lebensversicherun-gen als Sonderausgaben von der Steuer abgezogen wer-den und die Erträge unterliegen nicht der Steuerpflicht.Mit dieser steuerlichen Begünstigung will der Gesetz-geber die Familienvorsorge und den Schutz vor Belastun-gen durch Krankheit und Alter fördern. Dem Zweck des Gesetzes widerspricht es jedoch, wenn Lebensversiche-rungen zu steuersparenden Finanzierungsmodellen einge-setzt werden, bei denen die Kreditzinsen als steuermin-dernde Betriebsausgaben oder Werbungskosten densteuerbefreiten Kapitalerträgen aus den Lebensversiche-rungen gegenüberstehen und die Ansprüche aus den Ver-sicherungen zur Tilgung und Sicherung der Kredite ver-wendet werden.

Durch das Steueränderungsgesetz 1992 ist deshalb derSonderausgabenabzug von Beiträgen zu Lebensversiche-rungen ebenso wie die Steuerfreiheit der Erträge aus die-sen Versicherungen von der weiteren Voraussetzung ab-hängig gemacht worden, dass Ansprüche aus diesenVersicherungsverträgen im Erlebensfall nicht der Tilgungoder Sicherung eines Darlehens dienen, dessen Finanzie-rungskosten Betriebsausgaben oder Werbungskosten sind.Eine Ausnahme von diesem Grundsatz sehen die Rege-lungen u. a. vor,

• wenn das Darlehen unmittelbar und ausschließlich derFinanzierung von Anschaffungs- oder Herstellungs-kosten eines Wirtschaftsgutes dient, das dauernd zur

Erzielung von Einkünften bestimmt und keine Forde-rung ist, und

• wenn die ganz oder zum Teil zur Tilgung oder Sicherung verwendeten Ansprüche nicht die mit dem Darlehen finanzierten Anschaffungs- oder Herstel-lungskosten übersteigen (§ 10 Abs. 2 Satz 2 Einkom-mensteuergesetz – EStG).

Um die Besteuerung sicherzustellen, sind nach § 29 Ein-kommensteuerdurchführungsverordnung (EStDV) der Si-cherungsnehmer, das Versicherungsunternehmen sowieder Steuerpflichtige verpflichtet, eine Abtretung oder Ver-pfändung bei dem für den Versicherungsnehmer zustän-digen Finanzamt anzuzeigen.

Stellt das Finanzamt aufgrund der Anzeige fest, dass einesteuerschädliche Verwendung vorliegt, führt dies zur Ver-sagung des Sonderausgabenabzugs und hinsichtlich derZinsen aus den Sparanteilen, die in den Lebensversiche-rungsbeiträgen enthalten sind, zu Einkünften aus Kapital-vermögen.

Die steuerlichen Folgen der Versagung des Sonderausga-benabzugs der Lebensversicherungsbeiträge sind in derPraxis unbedeutend, da der Großteil der Steuerpflichtigenbereits durch andere Versicherungsbeiträge die Höchstbe-träge des Sonderausgabenabzugs ausschöpft. GrößereAuswirkungen ergeben sich aus der – wenn auch erst inder Zukunft entstehenden – Steuerpflicht der Zinserträge,da diese in der Regel über einen langen Zeitraum ange-sammelt werden und in einem Betrag zu versteuern sind.

Das Bundesministerium der Finanzen (Bundesministe-rium) erließ zur Anwendung der vorgenannten Vorschrif-ten in den Jahren 1993 bis 1995 insgesamt sechs Anwen-dungsrichtlinien, die im Bundessteuerblatt veröffentlichtund im amtlichen Einkommensteuerhandbuch 1999 ent-halten sind. Während die ersten fünf Richtlinien sich mitdem steuerschädlichen und -unschädlichen Einsatz vonLebensversicherungen befassen, gab das Bundesministe-rium in der letzten Richtlinie vom 27. Juli 1995 Hinweisezur gesonderten Feststellung der Steuerpflicht von Zinsenaus einer Lebensversicherung. Nach diesen Richtlinien istauch bei festgestellter unschädlicher Verwendung in je-dem Fall ein Feststellungsbescheid zu erteilen.

Eine steuerschädliche Verwendung der Lebensversiche-rungsansprüche liegt z. B. vor,

• wenn die eingesetzten Lebensversicherungsansprüchedie Anschaffungs- oder Herstellungskosten der Wirt-schaftsgüter oder die begünstigte Darlehenshöhe über-steigen (Überbeleihung),

• wenn diese Begrenzung nicht bereits in der Ab-tretungs- oder Verpfändungserklärung vorgenommenwurde,

• wenn Finanzierungskosten mitbeliehen werden,

• bei der Finanzierung von Umlaufvermögen,

• wenn die Darlehensmittel nicht innerhalb von 30 Ta-gen für begünstigte Anschaffungs- oder Herstellungs-kosten verwendet werden,


• wenn bei Umschuldungen oder Verlängerungen dasneue Darlehen

• Finanzierungskosten enthält,

• den Restbetrag des Ursprungsdarlehens übersteigtoder

• auch zur Mitfinanzierung der Finanzierungskostendes Ursprungsdarlehens dient.

Am 15. Juni 2000 fasste das Bundesministerium die ge-nannten Anwendungsrichtlinien zu einem umfangreichenErlass zusammen und veröffentlichte ihn am 11. August2000 im Bundessteuerblatt. Der neue Erlass enthält überdie bisherigen Anweisungen hinaus weitere Neuregelun-gen von zum Teil erheblicher Bedeutung. Hervorzuhebenist der neu geregelte Zeitpunkt der Begrenzung der Darle-henssicherung. Während diese nach den bisherigen An-weisungen nicht nachträglich vorgenommen werdenkonnte, ist nach der Neuregelung die Heilung einer unter-lassenen Begrenzung so lange möglich, wie der angesparteRückkaufwert der Versicherung den begünstigten Darle-hensbetrag oder den Restbetrag noch nicht erreicht hat.


Der Bundesrechnungshof untersuchte im Jahre 2000 inden neuen Ländern die Besteuerung der Leistungen ausKapitallebensversicherungen. Er sah dazu in fünf Finanz-ämtern insgesamt rd. 300 Einzelfälle ein.

Nur in einem Fall waren die Prüfungshandlungen einesFinanzamtes ausreichend. In allen übrigen Fällen nahmendie Finanzämter keine oder unzureichende Überprüfun-gen vor. Die jeweiligen Steuerakten enthielten jedochzahlreiche Hinweise auf eine steuerschädliche Verwen-dung von Lebensversicherungsansprüchen.

Die Finanzämter forderten vielfach die zur Prüfung dereinzelnen Tatbestandsvoraussetzungen notwendigen Un-terlagen nicht oder nur unzureichend an. Sie beanstande-ten es nicht, wenn die Steuerpflichtigen notwendige An-gaben zu Investitionen unterließen oder angeforderteUnterlagen nicht oder unvollständig vorlegten. Dadurchkonnten die Finanzämter nicht prüfen, ob die Steuer-pflichtigen begünstigte Investitionen finanziert und einezutreffende Begrenzung der verwendeten Lebensversi-cherungsansprüche vorgenommen hatten.

In vielen Fällen ergaben sich Anhaltspunkte für eine steu-erschädliche Überbeleihung der Versicherungsansprüche,weil z. B. bei mehrfachem Einsatz der Ansprüche dieseden Darlehensnettobetrag überstiegen. So hatte eine Per-sonengesellschaft insgesamt fünf Darlehen aufgenom-men. Jeder der beiden Gesellschafter besicherte jedes einzelne Darlehen durch die Abtretung eigener Lebens-versicherungsansprüche in nahezu voller Höhe (Nenn-betrag des Darlehens 276 000 DM; Abtretung jeweils 271 860 DM durch die Gesellschafter). Diese Überbelei-hung führte zu einer steuerschädlichen Verwendung allerVersicherungsansprüche. Das Finanzamt bemerkte diesnicht, weil es die Anzeigen nach § 29 EStDV nicht bear-beitet oder fehlerhaft abgelegt hatte.

Insbesondere bei Instandhaltungsarbeiten und Moderni-sierungen an Gebäuden enthielten die eingesehenen FälleHinweise darauf, dass die Darlehensmittel nicht innerhalbder vorgeschriebenen 30 Tage für begünstigte Anschaf-fungs- oder Herstellungskosten verwendet wurden. DieFinanzämter hätten dies z. B. durch eine Aufstellung überdie Auszahlung und Verwendung der Darlehen prüfenkönnen, was sie aber regelmäßig unterließen.

In vielen Fällen nahmen die Steuerpflichtigen die Darle-hen auch zur steuerschädlichen Finanzierung von Um-laufvermögen auf. Die Finanzämter beanstandeten diesnicht und erließen deshalb keine oder fehlerhafte Fest-stellungsbescheide.

In anderen Fällen lagen Hinweise vor, dass die Steuer-pflichtigen die Finanzierungskosten der Darlehen steuer-schädlich mitbeliehen haben, weil die aufgenomme-nen Darlehen die Anschaffungs- oder Herstellungskostender damit finanzierten Investitionen überstiegen. In einem der untersuchten Fälle betrugen die Anschaffungs- undnachträglichen Herstellungskosten einer Immobilie rd.4,15 Mio. DM. Die Summe der hierfür aufgenommenenund beliehenen Darlehen belief sich jedoch auf 5 Mio. DM.Dennoch entschied das Finanzamt ohne weitere Prüfungzugunsten des Steuerpflichtigen, weil der Bearbeiter derAuffassung war, „der Kauf eines Mehrfamilienhauses seiein steuerunschädlicher Tatbestand“. Gerade weil dieseImmobilie zur Erzielung von Einkünften diente, hätte dasFinanzamt z. B. prüfen müssen, ob die verwendeten Versi-cherungsansprüche die mit dem Darlehen finanzierten An-schaffungs- oder Herstellungskosten überstiegen.

Nur eines der geprüften Finanzämter konnte auf Anfrageeinen Steuerfall vorlegen, in dem es eine steuerschädlicheVerwendung von Lebensversicherungsansprüchen festge-stellt hatte. In vier weiteren Fällen fand der Bundesrech-nungshof bei seinen Stichproben solche Feststellungsbe-scheide vor. In drei dieser fünf Fälle hob das Finanzamtseine Entscheidung jedoch im Rechtsbehelfsverfahrenohne hinreichende Prüfung wieder auf. In den anderenbeiden Fällen begründeten die Finanzämter ihre Ent-scheidung (nur) mit der fehlenden Mitwirkung der Steu-erpflichtigen. Sie hatten nicht erkannt, dass eine schäd-liche Verwendung der Lebensversicherungsansprücheauch aus materiellen Gründen vorlag.

Der Bundesrechnungshof fand viele Steuerfälle ohneAnzeige nach § 29 EStDV vor, obwohl nach Aktenlage zuvermuten war, dass zur Sicherung oder Tilgung einesDarlehens Ansprüche aus Lebensversicherungen abgetre-ten worden waren. So hatten die Steuerpflichtigen til-gungsfreie Darlehen zu Finanzierungszwecken aufge-nommen oder Unterlagen vorgelegt, aus denen eineentsprechende Beleihung hervorging. Die Finanzämterließen dies in allen untersuchten Fällen ungeprüft.

Auch noch nicht bearbeitete Anzeigen nach § 29 EStDVergaben häufig Hinweise auf eine mögliche steuerschäd-liche Verwendung von Lebensversicherungsansprüchen.Dennoch blieben diese Anzeigen zum Teil lange Zeit (biszu sechs Jahre) unbearbeitet.


58.3 Beanstandungen und Empfehlungen des Bundesrechnungshofes

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium da-rauf hingewiesen, dass die Rechtskenntnis der Bediens-teten der Finanzämter in den neuen Ländern bei derBesteuerung der Leistungen aus Kapitallebensversiche-rungen unzureichend ist. Dies war aus vielen Akten-vermerken sowie der regelmäßig nicht zeitnahen oder nicht sachgerechten Bearbeitung der Anzeigen nach § 29 EStDV zu ersehen. In Anbetracht der Bedeutung dereingesehenen Steuerfälle führt dies allein in den neuenLändern zu Steuerausfällen in Millionenhöhe. Dies giltauch unter der Annahme, dass bei einem großen Teil die-ser Fälle nach einer sachgerechten Prüfung eine steuer-unschädliche Verwendung der Lebensversicherungsan-sprüche festgestellt werden sollte. Daneben sind nachAuffassung des Bundesrechnungshofes die zu dieser The-matik geschaffenen steuerlichen Ausnahmetatbestände sovielfältig, dass die Finanzämter deren Umsetzung – auchunter zeitlichen Gesichtspunkten – nicht sicherstellenkönnen. Ähnliche Feststellungen hatte auch ein Landes-rechnungshof bei Finanzämtern in einem alten Land ge-troffen.

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium ge-beten darauf hinzuwirken, dass die Finanzämter die bean-standeten Fälle und die unvollständig bearbeiteten Anzei-gen nach § 29 EStDV umgehend nochmals prüfen undbearbeiten. Es sollte außerdem dafür sorgen, dass die Län-der ihren Mitarbeitern das nötige Wissen für die Bearbei-tung bei der Besteuerung der Erträge aus Lebensversiche-

rungen vermitteln. Die vorgesetzten Behörden sollten dieUmsetzung der entsprechenden steuerlichen Vorschriftenüberwachen. Daneben sollte das BundesministeriumÜberlegungen anstellen, wie die bestehenden Regelungenvollzugsfreundlicher gestaltet werden können. Die Mitte2000 erlassenen weiteren Ausnahmeregelungen vermin-derten zwar die Fehleranfälligkeit der Besteuerungsver-fahren. Jedoch ergeben diese neuen Ausnahmeregelungenzusätzliche Prüferfordernisse für die Finanzämter, die vonden Bediensteten kaum zu bewältigen sind.

So führt die Möglichkeit der nachträglichen Begrenzungder Darlehenssicherung zu einer Verminderung der feh-lerhaften Feststellungsbescheide wegen Überbeleihung.Dafür müssen die Finanzämter sich nun zusätzlich undwiederholt die angesparten Rückkaufwerte der Versiche-rungen belegen lassen und deren Verlauf überwachen.Dies führt wiederum zu weiteren verfahrensrechtlichenProblemen im Hinblick auf die Bestandskraft der Fest-stellungsbescheide. Der Bundesrechnungshof hält daherinsbesondere diese Neuregelung für wenig anwendungs-freundlich.

58.4 Schlussbemerkung

Das Bundesministerium hat von der Gelegenheit, zu derPrüfungsmitteilung und dem Bemerkungsentwurf Stel-lung zu nehmen, keinen Gebrauch gemacht. Es sollte denEmpfehlungen des Bundesrechnungshofes folgen. Dabeisollte es sich insbesondere um anwendungsfreundlicheRegelungen bemühen.

Bundeseisenbahnvermögen

59 Jahresabschluss 2000 des Bundes-eisenbahnvermögens(Kapitel 12 22)

59.0

Die Veräußerung nicht bahnnotwendiger Immobilien (sog.Paketimmobilien) nach dem bisher verfolgten Konzept derEinzelverwertung schien nicht die erwarteten Erlöse inHöhe von insgesamt 13,4 Mrd. DM erbringen zu können.Ein neues Konzept sieht nicht mehr die Veräußerung ein-zelner Immobilien, sondern von Anteilen an einer Immobi-liengesellschaft (Property Company) vor. Um zutreffendüber die künftige Verwertungsentwicklung Rechnung le-gen zu können, muss der Jahresabschluss des Bundes-eisenbahnvermögens die bisherigen Geschäftsvorfälle imZusammenhang mit den Paketimmobilien sachgerechtabbilden. Die Verwertungsgesellschaft erfüllt ihre vertrag-lichen Verpflichtungen gegenüber dem Bundeseisenbahn-vermögen jedoch nicht, einzelobjektbezogen den Ver-kaufserlösen die Aufwendungen – einschließlich derProvision – gegenüberzustellen. Das Bundesministerium

für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Bundesminis-terium) sollte über die Deutsche Bahn AG als Anteils-eignerin der Verwertungsgesellschaft auf diese einwirken,insoweit ihren vertraglichen Verpflichtungen nachzukom-men. Zudem sollten die noch bestehenden organisatori-schen und gesellschaftsrechtlichen Verbindungen zwischender Deutschen Bahn AG und dem Bundeseisenbahnver-mögen im Immobilienbereich beseitigt werden.

Der Bundesrechnungshof wies bereits in seinen Bemer-kungen 2000 darauf hin, dass ein Personalabbau durchZurruhesetzungen der bei der Deutschen Bahn AG be-schäftigten Beamten des Bundeseisenbahnvermögensaufgrund der Altersstruktur dieses Personenkreises in Zu-kunft nicht mehr im bisherigen Umfang möglich seindürfte. Er regte an, durch gesetzgeberische Maßnahmengeeignete Rahmenbedingungen für einen sozialverträg-lichen Personalabbau zu schaffen. Obwohl das Bundes-ministerium diese Auffassung teilte, wurde im Jahre 2000kein Ergebnis erzielt.

Die im März 2001 erzielte Einigung zwischen den Tarif-partnern, den Flächentarifvertrag bei der Deutschen


Bahn AG durch Einzeltarifverträge mit niedrigeren Ver-gütungen zu ersetzen, kann sich auf die Höhe der Perso-nalkostenerstattung auswirken. Diese beruhte bisher aufdem Flächentarifvertrag.

59.1 Allgemeines

Das Bundeseisenbahnvermögen ist gesetzlich verpflich-tet, einen Jahresabschluss zu erstellen. Für das Entlas-tungsverfahren des Bundeseisenbahnvermögens geltendie Regelungen für das Entlastungsverfahren des Bundesgemäß § 114 BHO i. V. m. § 113 BHO entsprechend. DiePrüfungsämter des Bundes Berlin, Frankfurt am Main,Hamburg und München haben den Jahresabschluss fürdas Haushaltsjahr 2000 im Auftrag des Bundesrech-nungshofes geprüft.

59.2 Nachweis des zu verwertenden Immobilien-bestandes

Eine Rahmenvereinbarung aus dem Jahre 1996 zwischender Bundesrepublik Deutschland, dem Bundeseisenbahn-vermögen und der Deutschen Bahn AG regelte die Ver-wertung der Liegenschaften der ehemaligen DeutschenBundesbahn/Deutschen Reichsbahn.

Das ursprünglich verfolgte Konzept der Einzelverwer-tung nicht bahnnotwendiger Immobilien (sog. Paketim-mobilien) schien die erwarteten Erlöse in Höhe von ins-gesamt 13,4 Mrd. DM nicht erbringen zu können.Daraufhin entwickelten das Bundesministerium der Fi-nanzen und das Bundesministerium ein neues vomHaushaltsausschuss gebilligtes Konzept. Nicht mehr Er-löse aus der Veräußerung einzelner Immobilien, son-dern von Gesellschaftsanteilen an einer Immobilienge-sellschaft (Property Company) werden nunmehrangestrebt.

Da die Property Company nur hochwertige Immobilien inihren Bestand übernehmen soll (Neuordnung des Portfo-lios), ist eine Neuaufteilung des Immobilienbestandeszwischen Property Company und Bundeseisenbahnver-mögen notwendig. Um zutreffend über die künftige Ent-wicklung bei der Verwertung der Immobilien Rechnung

legen zu können, muss der Jahresabschluss des Bundesei-senbahnvermögens die bisherigen Geschäftsvorfälle imZusammenhang mit den Paketimmobilien sachgerechtabbilden. Betroffen davon sind

• das Anlagevermögen für die Immobilien, bei denendas Bundeseisenbahnvermögen noch Eigentümer ist,

• das Umlaufvermögen für die Immobilien, die bereitsauf die Verwertungsgesellschaft übertragen wordensind, sowie

• die Verbindlichkeiten für die von der Verwertungsge-sellschaft bereits an das Bundeseisenbahnvermögengeleisteten Anzahlungen (im Wesentlichen auf dieVerkaufserlöse und die abzuführenden Mieten undPachten).

Der bestehende Geschäftsbesorgungsvertrag verpflichtetdie Verwertungsgesellschaft u. a., einzelobjektbezogenden Verkaufserlösen die Aufwendungen – einschließlichder Provision – gegenüberzustellen.

In den drei letzten Jahresabschlüssen erfasste das Bun-deseisenbahnvermögen im Zusammenhang mit den Paketimmobilien folgende Vermögenswerte (Tabelle 1).

Zwar wies das Bundeseisenbahnvermögen, wie vom Bun-desrechnungshof empfohlen, in den Geschäftsjahren1999 und 2000 Mehr- und Mindererlöse gegenüber denBuchwerten der Paketimmobilien aus. Es stellte diese An-gaben aber selbst unter den Vorbehalt, dass es ihm trotzintensiver Bemühungen bisher nicht gelungen sei, dieVerwertungsgesellschaft zur Vorlage von objektbezoge-nen Abrechnungen für die veräußerten Immobilien zu be-wegen. Insbesondere fehle eine Zuordnung der Kostenund Provisionen zu den jeweiligen Objekten, sodass dasBundeseisenbahnvermögen keine Nettoerlöse ausweisenkönne.

Das Bundesministerium hat in diesem Zusammenhangdarauf hingewiesen, unverzichtbare Voraussetzung fürdas Tätigwerden der Property Company und damit für denErfolg des neuen Konzeptes zur Verwertung der Paketim-mobilien sei die Anpassung der auf das ursprünglicheVerwertungskonzept zugeschnittenen Regelungen derRahmenvereinbarung aus dem Jahre 1996. Deshalb sei im

Tabel le 1

Anlagevermögen Immobilien im Eigen-tum des Bundeseisen-

bahnvermögens in DM

Umlaufvermögen Auf Verwertungsgesell-

schaft übertragene Immobilien

in DM

Verbindlichkeiten Erhaltene Anzahlungen

auf Verkaufserlöse

in DM

Bestand zum 31.12.1998 0 6 846 749 540 0

Bestand zum 31.12.1999 5 028 641 811 6 696 599 731 0

Bestand zum 31.12.2000 4 714 325 841 6 012 492 430 2 573 500 000


Rahmen der am 22. März 2001 mit dem Bundesministe-rium der Finanzen und der Deutschen Bahn AG geschlos-senen Trilateralen Vereinbarung zum Umfang der Schie-nenwegeinvestitionen in den Jahren 2001 bis 2003 aucheine „Vereinbarung zur Ablösung von Leistungen undKosten aus der Rahmenvereinbarung durch die DeutscheBahn AG“ geschlossen worden. Mit letzterer werde der-zeit über die Umsetzung dieser neuen Grundsatzverein-barung einschließlich der Festlegung der Trennungsmo-dalitäten verhandelt.

Der Bundesrechnungshof hält es für erforderlich, dass dasBundesministerium über die Deutsche Bahn AG als An-teilseignerin der Verwertungsgesellschaft auf diese ein-wirkt, ihren vertraglichen Verpflichtungen gegenüberdem Bundeseisenbahnvermögen nachzukommen. Zudemsollten die die Verwertung der Paketimmobilien hemmen-den organisatorischen und gesellschaftsrechtlichen Ver-bindungen zwischen der Deutschen Bahn AG und demBundeseisenbahnvermögen im Immobilienbereich besei-tigt werden.

59.3 Vermögens-, Finanz- und Liquiditätslage

Die Vermögenslage des Bundeseisenbahnvermögens stell-te sich im Vergleich zum Vorjahr wie folgt dar (Tabelle 2).

Der Wert der Sachanlagen erhöhte sich um rd. 672 Mio.DM. Die Abgänge von Paketimmobilien in Höhe von rd. 314 Mio. DM und von Wohngrundstücken in Höhevon rd. 54 Mio. DM wurden dabei durch die nachträglicheErfassung von so genannten Treuhandwohnungen inHöhe von rd. 1 049 Mio. DM überkompensiert. DerRückgang bei den Finanzanlagen war auf planmäßigeRückzahlungen und Ablösungen von Wohnungsbau- so-

wie Familienheimdarlehen zurückzuführen. Das Umlauf-vermögen nahm um rd. 402 Mio. DM ab, weil der Rückgang der Forderungen um rd. 684 Mio. DM ausGrundstücksverkäufen an eine Immobilienverwertungs-gesellschaft nur in Höhe von rd. 282 Mio. DM durchhöhere sonstige Forderungen bzw. durch die Erhöhungder Liquidität ausgeglichen werden konnte. Bei zwei For-derungen an Wohnungsgesellschaften des Bundeseisen-bahnvermögens im Gesamtbetrag von rd. 220 Mio. DMstand bereits zum Zeitpunkt der Einbuchung fest, dass sieauf die jeweilige Erwerbergesellschaft der betreffendenWohnungsgesellschaft übergehen sollten. Die Forderun-gen hätten daher in voller Höhe wertberichtigt werdenmüssen.

Bei den Verbindlichkeiten weist das Bundeseisenbahn-vermögen erstmals die von der Immobilienverwertungs-gesellschaft geleisteten Kaufpreisteilbeträge aus. Bis zurAusbuchung der Paketimmobilien auf der Vermögens-seite stellen diese einen als „erhaltene Anzahlungen“ aus-zuweisenden Ausgleichsposten dar. Soweit dem Bun-deseisenbahnvermögen die Nettoverwertungserlöse fürImmobilien bekannt sind, hätte der Anzahlungsbetrag imGeschäftsjahr 2000 teilweise aufgelöst werden müssen.Da dem Bundeseisenbahnvermögen bei der Mehrzahl derauf der Vermögensseite ausgebuchten Immobilien oderForderungen aber bisher die Nettoerlöse nicht bekanntsind (siehe Nr. 59.2), ist es bis zur endgültigen objektbe-zogenen Abrechnung durch die Verwertungsgesellschaftgehindert, so zu verfahren. In diesen Fällen hätten dannaber auch die Vermögenswerte nicht ausgebucht werdendürfen; der Vermögensstatus des Bundeseisenbahnver-mögens wird insoweit um rd. 1 Mrd. DM zu niedrig dar-gestellt.

Vermögen Verbindlichkeiten

Posten 31.12.2000 31.12.1999 Posten 31.12.2000 31.12.1999

in Mio. DM in Mio. DM

Immaterielle Vermögens-gegenstände

1

1

Kreditverbindlichkeiten

1

1

Sachanlagen 6 632 5 960 Erh. Anzahlungen 2 574

Finanzanlagen 799 874 Sonstige Verbindlichkeiten 8 9

Umlaufvermögen 6 364 6 766

Aktiver RAP 825 820

Summe:*) 14 621 14 421 Summe:*) 2 583 10

Tabel le 2

*) ohne rechtlich unselbstständige Sozialeinrichtungen und teilweise mit Rundungsdifferenzen.


59.4 Einnahme- und Ausgaberechnung

Die Einnahmen und Ausgaben des Bundeseisenbahn-vermögens stellten sich wie folgt dar (Tabelle 3).

Die eigenen Einnahmen gingen im Jahre 2000 gegenüberdem Vorjahr um rd. 405 Mio. DM zurück. Dies war im We-sentlichen darauf zurückzuführen, dass die Personalkos-tenerstattungen Dritter, überwiegend Deutsche Bahn AG,an das Bundeseisenbahnvermögen aufgrund von Personal-reduzierungen um rd. 10,5 % sanken. Zudem erstattete dieDeutsche Bahn AG erstmalig die Fahrvergünstigungsab-geltung nicht mehr zurück (Vorjahr: rd. 185 Mio. DM).

Die Verringerung der Zuweisungen und Zuschüsse gegen-über dem Vorjahr um rd. 381 Mio. DM beruhte im Wesent-lichen auf der planmäßigen Rückführung der Erstattungvon Personalaltlasten der ehemaligen Deutschen Reichs-bahn an die Deutsche Bahn AG um rd. 476 Mio. DM.

Der Bedarf hätte um weitere rd. 80 Mio. DM abgesenktwerden können, wenn das Bundeseisenbahnvermögen dieAbführung von Verwertungserlösen der Immobilienver-wertungsgesellschaft zuverlässiger in seine Liquiditäts-planung hätte einbeziehen können. Der Abführungsbetragin Höhe von 100 Mio. DM war bereits in einer Aufsichts-ratssitzung der Verwertungsgesellschaft Anfang Oktober1999 beschlossen worden. Die Zahlung ging erst am 29.Dezember 2000 beim Bundeseisenbahnvermögen ein.Der daraus resultierende Liquiditätsüberhang des Bun-deseisenbahnvermögens zum Jahresende 2000 in Höhevon rd. 80 Mio. DM ist bei der Bereitstellung von Bun-desmitteln im Jahre 2001 anzurechnen.

Die Personalausgaben gingen um rd. 250 Mio. DM zu-rück. Die Ausgaben für Bezüge der der Deutschen BahnAG zugewiesenen Beamten (Rückgang um 6 353 Perso-nen) sanken zwar um rd. 362 Mio. DM. Dem standen aberum rd. 112 Mio. DM gestiegene Personalausgaben desVerwaltungsbereichs des Bundeseisenbahnvermögens ge-genüber.

59.5 Personalentwicklung

Der Personalbestand entwickelte sich wie folgt (Abbil-dung 1).

Der Gesamtpersonalbestand ging von 81 564 Personen(31. Dezember 1999) auf 73 958 Personen (31. Dezember2000) zurück. Hauptursache dafür war der Rückgang derAnzahl der der Deutschen Bahn AG zugewiesenen Be-amten von 67 616 auf 61 263 Personen.

In den letzten vier Jahren verlangsamte sich der Rückgangder bei der Deutschen Bahn AG beschäftigten Beamten(zugewiesene und beurlaubte) fortlaufend.

Die Abnahme der Fallzahlen dürfte in erster Linie auf dieAltersstruktur der Mitarbeiter des Bundeseisenbahnver-mögens zurückzuführen sein, die einen weiteren schnel-len Personalabbau erschwert.

Während der Anteil der über fünfundfünfzigjährigen Mit-arbeiter am Gesamtbestand am 31. Dezember 1995 nochbei rd. 15 % lag, waren es am 31. Dezember 2000 nurnoch rd. 8 % (Abbildung 2).

Tabel le 3

2000 1999 Veränderung

in Mio. DM in Mio. DM in %

Eigene Einnahmen 5 126,3 5 531,0 – 404,7 – 07,3

Zuweisungen und Zuschüsse 13 311,4 13 692,7 – 381,3 – 02,8

Summe Einnahmen 18 437,7 19 223,7 – 786,0 – 04,1

Personalausgaben 15 211,7 15 461,4 – 249,7 – 01,6

sächl. Verwaltungsausgaben 260,4 391,5 – 131,1 – 33,5

Zinsausgaben, Zuweisungen und Zuschüsse 2 875,0 3 385,5 – 510,5 – 15,1

Investitionen 12,4 17,9 – 005,5 – 30,7

Summe Ausgaben 18 359,5 19 256,3 – 896,8 – 04,7

Über-/Unterdeckung*) 78,2 – 32,6 110,8 *) Die ausgewiesene Über-/Unterdeckung beruht auf der Überführung der kaufmännischen Buchführung in eine kameralistische Einnahme-/Aus-

gaberechnung, bei der u. a. die Erträge und Aufwendungen um noch offene Forderungen und Verbindlichkeiten zu bereinigen waren, sowie imGj. 2000 auf einer Erhöhung der Liquidität.


Abbildung 1

Personalentwicklung

Abbildung 2

Altersstruktur der bei der Deutschen Bahn AG beschäftigten Beamten


Die Anzahl der Versorgungsempfänger erhöhte sich seitdem Jahre 1994 nur unwesentlich um rd. 0,5 % (Abbil-dung 3).

Der Bundesrechnungshof wies bereits in den Bemerkun-gen 2000 darauf hin, dass ein Personalabbau durch Zur-ruhesetzungen der bei der Deutschen Bahn AG beschäf-tigten Beamten des Bundeseisenbahnvermögens aufgrundder Altersstruktur dieses Personenkreises in Zukunft nichtmehr im bisherigen Umfang möglich sein dürfte. Er regtean, durch gesetzgeberische Maßnahmen die Rahmenbe-dingungen für einen sozialverträglichen Personalabbau zuschaffen (Drucksache 14/4226 Nr. 76.6). Obwohl das Bun-desministerium diese Auffassung teilte, wurde im Jahre2000 kein Ergebnis erzielt.

Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass dieBundesregierung die im Jahre 1998 ausgelaufene Vorru-hestandsregelung mit Wirkung vom Jahre 2002 wieder inKraft setzen wolle. Eine entsprechende Gesetzesinitiativesei im Jahre 2001 in Gang gesetzt worden. Das Vorhabengefährdende Hindernisse seien zur Zeit nicht erkennbar.

59.6 Ausblick

Der weitere Finanzbedarf des Bundeseisenbahnvermö-gens hängt wesentlich davon ab, in welcher Höhe das

Bundeseisenbahnvermögen Erlöse aus der Verwertungdes Immobilienbestandes erzielen kann.

Im März 2001 einigte sich die Deutsche Bahn AG mitihren Tarifpartnern, den Flächentarifvertrag bei der Deut-schen Bahn AG durch Einzeltarifverträge für die Füh-rungsgesellschaften mit niedrigeren Vergütungen zu er-setzen. Die Personalkostenerstattung der Deutschen BahnAG für ihr zugewiesene Beamte des Bundeseisenbahn-vermögens beruhte bisher auf dem Flächentarifvertrag.Ersetzen Einzeltarifverträge mit niedrigeren Vergütungenden Flächentarifvertrag, können sie zur Grundlage derPersonalkostenerstattung durch die Deutsche Bahn AGwerden und zu finanziellen Risiken führen.

Das Bundesministerium hat hierzu auf die von ihm nichtzu beeinflussende Tarifhoheit der Tarifpartner verwiesen.Deutsche Bahn AG-Holding und Bundeseisenbahnver-mögen stimmten aber darin überein, dass die bisherigenElemente des heute bestehenden Einheitstarifs weiter fürdie Personalkostenerstattung auch auf der Grundlageneuer Haustarife maßgeblich seien. Dadurch werde dasvon den Haustarifen ausgehende finanzielle Risiko desBundes für die Höhe der Personalkostenerstattung mini-miert. Außerdem wolle das Bundesministerium die Ent-wicklung sorgsam beobachten und erforderlichenfalls mitder Deutschen Bahn AG über eine Änderung der Perso-nalkostenerstattung verhandeln.

Abbildung 3

Bundesanstalt für Arbeit

60 Freie Förderung gemäß § 10 Drittes BuchSozialgesetzbuch

60.0

Die Arbeitsämter berücksichtigten bei der Abwicklungvon Maßnahmen der Freien Förderung Wirtschaftlich-keitsgesichtspunkte nicht hinreichend und verstießen gegen haushaltsrechtliche Vorgaben. Die Bundesanstalt hat keine ausreichende Übersicht über das Förderge-schehen.

60.1

Mit Inkrafttreten des Dritten Buches Sozialgesetzbuch(SGB III) wurde den Arbeitsämtern in § 10 erstmals dieMöglichkeit eingeräumt, die gesetzlich geregelten Ar-beitsförderungsleistungen durch flexible, auf die konkreteArbeitsmarktlage zugeschnittene Instrumente der aktivenArbeitsförderung (Freie Förderung) zu erweitern. Die Arbeitsämter können für diese eigenverantwortlich ent-wickelten Ermessensleistungen bis zu 10 % der im Ein-gliederungstitel enthaltenen Mittel (Veranschlagung in den


Haushaltsplänen 2000 und 2001 jeweils 27,8 Mrd. DM)einsetzen. Im Rahmen der Freien Förderung können dieArbeitsämter u. a. Vorhaben mit Maßnahmecharakter finanzieren. Die Bundesanstalt hat die verwaltungsmäßigeAbwicklung der Freien Förderung nicht geregelt, um dieGestaltungsspielräume der Arbeitsämter nicht einzu-schränken.

Der Bundesrechnungshof untersuchte im Rahmen einerOrientierungsprüfung in drei Arbeitsämtern die Abwick-lung von Vorhaben der Freien Förderung mit Maßnahme-charakter, die auf eine unmittelbare Eingliederung vonArbeitslosen in den regulären Arbeitsmarkt ausgerichtetwaren. Diese Maßnahmen hatten ein Gesamtfördervo-lumen von mehr als 18 Mio. DM. Der Bundesrechnungs-hof stellte insbesondere fest:

• Die Arbeitsämter vergaben die Maßnahmen nicht imWettbewerb und versäumten, die Beauftragten für denHaushalt beim Abschluss von Verträgen zu beteiligen.Sie vereinbarten unzweckmäßige Abrechnungsver-fahren, die eine ordnungsgemäße Abrechnung derMaßnahmekosten verhinderten oder es erschwerten,die Auslastung der Maßnahmen zu überwachen.

• Bei der freihändigen Vergabe von Maßnahmen ver-zichteten die Arbeitsämter entweder darauf, sich Kos-tenkalkulationen von den Anbietern vorlegen zu las-sen, oder prüften vorliegende nicht. Sie begründetendies mit fehlenden betriebswirtschaftlichen Fach-kenntnissen.

• Die Erfolgskontrollen der Arbeitsämter waren unzu-reichend.

• Ein umfassender bundesweiter Informationsaustauschzu Maßnahmen der Freien Förderung fand innerhalbder Bundesanstalt nicht statt. Die Bundesanstalt be-schränkte sich vielmehr darauf, beispielhafte Förder-ansätze zu veröffentlichen. Die Arbeitsämter hattendaher nur begrenzte Möglichkeiten, Kostenvergleicheanzustellen und die Erfahrungen anderer Arbeitsämterzu nutzen.

60.2

Im Interesse einer wirtschaftlichen Leistungserbringunghat der Bundesrechnungshof insbesondere empfohlen,

• die Arbeitsämter auf die Einhaltung des Ausschrei-bungsgebotes hinzuweisen und den Beauftragten fürden Haushalt bei Abschluss von Verträgen grundsätz-lich zu beteiligen,

• pauschalierte teilnehmerbezogene Abrechnungsver-fahren nur anzuwenden, wenn eine durchgängigevolle Auslastung der Maßnahmen sichergestellt wer-den kann; bei Maßnahmen mit hoher und fluktuieren-der Teilnehmerzahl von der Möglichkeit der Projekt-förderung Gebrauch zu machen,

• aussagekräftige Kostenkalkulationen anzufordern, die-se zu prüfen und ggf. Nachweise zu klärungsbedürf-tigen Positionen zu verlangen,

• eine Arbeitshilfe zur Kostenprüfung zu erarbeiten undden Arbeitsämtern zur Verfügung zu stellen,

• die Wirksamkeit der Förderung durch gezielte Er-folgskontrollen zu prüfen,

• zur Verbesserung des Informationsaustausches einesystematische zentrale Datensammlung im Intranetder Bundesanstalt anzulegen.

60.3

Die Bundesanstalt hat mitgeteilt, dass die Hinweise undAnregungen des Bundesrechnungshofes zur Ausschrei-bung von Maßnahmen und zur Beteiligung der Beauf-tragten für den Haushalt, zum Abrechnungsverfahren, zurVorlage und Prüfung von Kostenkalkulationen und zurErfolgskontrolle Inhalt eines Handlungsleitfadens für dieArbeitsämter sein werden. Dieser sei gemeinsam von ih-rer Hauptstelle, den Landesarbeitsämtern und den Ar-beitsämtern entwickelt worden. Er befinde sich noch imEntwurfsstadium.

Die Bundesanstalt ist in dem Handlungsleitfaden davonausgegangen, dass die Arbeitsämter wegen fehlenderFachkenntnisse Kostenkalkulationen nicht fundiert be-triebswirtschaftlich prüfen könnten. Zumindest ein-zelne Kostenpositionen müssten aber auf Plausibilitätgeprüft werden. Wegen des dezentralen Charakters derFreien Förderung seien die Arbeitsämter selbst gefor-dert, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Spar-samkeit zu beachten. Seit dem Jahre 1998 führe dieBundesanstalt Seminare unter betriebswirtschaftlichenund haushaltsrechtlichen Aspekten durch, um die Ar-beitsämter in die Lage zu versetzen, die Leistungenwirtschaftlich zu erbringen. Eine zentrale Arbeitshilfezur Kostenprüfung hält die Bundesanstalt nicht für rea-lisierbar, da sich die Unterschiedlichkeit und Komple-xität der Förderansätze nicht auf eine allgemeine Ar-beitshilfe reduzieren ließen.

Die Bundesanstalt hat darauf hingewiesen, dass ihreHauptstelle die Freie Förderung im Rahmen eines regenInformations- und Meinungsaustausches auf allen Ebenender Arbeitsverwaltung aktiv begleite. Sie habe die „För-derlandschaft“ des § 10 SGB III durch eine Selbstevalu-ation transparent gemacht und wiederholt interessanteIdeen und Förderansätze aus den Arbeitsämtern in ver-schiedenen Publikationen vorgestellt. Darüber hinaushabe sie in ihrem Intranet das Forum „Freie Förderung“eingerichtet, das die Arbeitsämter als Medium für denAustausch von Fördervorhaben nutzen könnten. Siestrebe weiterhin ein Verfahren zur Veröffentlichung vonFörderansätzen in ihrem Intranet an.

Die vom Bundesrechnungshof empfohlene vollständigeErfassung der Fördervorhaben hat die Bundesanstalt ab-gelehnt.

60.4

Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass die Bundesanstaltdie Mehrzahl seiner Hinweise und Anregungen in den


Entwurf eines Handlungsleitfadens für die Arbeitsämteraufgenommen hat. Da die Arbeitsämter von der FreienFörderung regen Gebrauch machen, empfiehlt der Bun-desrechnungshof, den Handlungsleitfaden baldmöglichstzur Verfügung zu stellen. Er wird dessen weitere Ent-wicklung und Umsetzung bei den Arbeitsämtern beob-achten.

Der Bundesrechnungshof hält an seiner Auffassung fest,dass die Bundesanstalt eine geeignete Arbeitshilfe zurKostenprüfung herausgeben sollte. Nach seiner Einschät-zung können die Arbeitsämter derzeit nicht ohne weitereseine Kostenprüfung bei Maßnahmen der Freien Förde-rung eigenverantwortlich durchführen. Die Mitarbeiterder Arbeitsämter sollten daher zumindest in die Lage ver-setzt werden, bei der Plausibilitätsprüfung, die auch dieBundesanstalt für erforderlich hält, die Notwendigkeitund Angemessenheit der von den Anbietern veranschlag-ten Kosten kritisch zu hinterfragen und zu beurteilen. DerBundesrechnungshof begrüßt zwar die Seminare derBundesanstalt, hält sie aber nicht für ausreichend. DieseVeranstaltungen beziehen sich nur auf den besonderenBereich der Projektförderung und dürften nur einen Teilder mit der Freien Förderung befassten Mitarbeiter errei-chen. Das Argument der Bundesanstalt, eine allgemeineArbeitshilfe sei wegen der Unterschiedlichkeit und Kom-plexität der Förderansätze nicht realisierbar, überzeugtden Bundesrechnungshof nicht. Im Vordergrund stehtschließlich nicht der Inhalt der Maßnahmen, sondern dieVorgehensweise bei der Prüfung konkreter Kostenposi-tionen.

Der Bundesrechnungshof hält weiterhin eine systema-tische zentrale Sammlung von Förderdaten für unabding-bar. Die Bundesanstalt sollte zumindest alle Vorhaben mitMaßnahmecharakter nach einheitlichem Muster erfassen.Bislang kann die Bundesanstalt die grundlegende Forde-rung des Gesetzgebers nach Transparenz des regionalenFördergeschehens, die als notwendiges Gegengewicht zurDezentralisierung in der Eingliederungsbilanz nach § 11SGB III zum Ausdruck kommt, im Bereich der FreienFörderung nicht hinreichend erfüllen. Die vom Bundes-rechnungshof vorgeschlagene Datensammlung könntedas im Intranet der Bundesanstalt eingerichtete Forum„Freie Förderung“ wirksam ergänzen. Die Datensätzekönnten dabei in ähnlicher Form aufbereitet werden wieschon jetzt bei den „Informationen für die Beratungs- undVermittlungsdienste“. Die veröffentlichten Förderdatenwären für die Arbeitsämter leicht zugänglich und von ho-her Aktualität. Die Arbeitsämter könnten die Datensamm-lung als Nachschlagewerk nutzen, um einen differenzier-ten, je nach Fragestellung gezielten Einblick in dasbundesweite Fördergeschehen zu bekommen. Für dieHauptstelle der Bundesanstalt bestünde die Möglichkeit,Gewichtungen auf unterschiedlichen Förderfeldern fest-zustellen und eventuelle Fehlentwicklungen zu erkennen.Die Datensammlung könnte der Bundesanstalt gleichzei-tig als Grundlage für Vorschläge zur Weiterentwicklungdes gesetzlichen Regelinstrumentariums der aktiven Ar-beitsförderung dienen.

61 Verwaltungsschulen der Bundesanstaltfür Arbeit

61.0

Wegen geringer Auslastung ist mindestens eine der 12 Ver-waltungsschulen der Bundesanstalt für Arbeit entbehr-lich. Die Lehrkräfte an den Verwaltungsschulen leistenweniger Unterrichtsstunden und werden höher besoldetals Lehrkräfte an vergleichbaren Einrichtungen.

61.1 Allgemeines

Die Bundesanstalt für Arbeit (Bundesanstalt) unterhält 12 Verwaltungsschulen und eine weitere Schulungsein-richtung, an denen sie die Nachwuchskräfte des mittlerenDienstes ausbildet sowie Dienst- und Fortbildungsveran-staltungen abhält. Im Jahre 2000 verfügte die Bundesan-stalt in den Verwaltungsschulen über 355,5 Stellen, da-runter 62 Stellen für hauptamtliche Lehrkräfte. Auf dieVerwaltung einschließlich Leitung entfielen 79 Stellen,auf den Bereich der Infrastruktur wie Küche und Reini-gung 212,5 Stellen.

Der Bundesrechnungshof prüfte die Verwaltungsschulenunter Beteiligung des Vorprüfungsamtes der Bundesan-stalt. Im Einzelnen stellte er folgende Verstöße gegen dasGebot wirtschaftlicher Haushaltsführung fest:

61.2 Verwaltungsschule Geretsried

61.2.1

Die Verwaltungsschule in Geretsried war mit 26 Stellenund 59 Internatsplätzen im Jahre 2000 die kleinste Ver-waltungsschule der Bundesanstalt. Die vier hauptamt-lichen Lehrkräfte erteilten weniger als 10 Unterrichts-stunden pro Woche. Sie blieben damit hinter der imDurchschnitt aller Verwaltungsschulen der Bundesanstaltgeleisteten wöchentlichen Unterrichtsstundenzahl von11,6 Stunden zurück. Auch in den Bereichen Unterbrin-gung und Verpflegung lag die Verwaltungsschule inGeretsried weit unter den Vergleichswerten der anderengeprüften Verwaltungsschulen. So hatte eine Küchenkraftrechnerisch 7,4 Internatsplätze zu versorgen, währenddieses Verhältnis im Durchschnitt aller Verwaltungsschu-len etwa 1 : 11 betrug. Die Leistung der Reinigungskräfteder Bundesanstalt erreichte in Geretsried nicht einmal einDrittel der durchschnittlichen Reinigungsleistung der Rei-nigungskräfte aller Verwaltungsschulen.

Die Verwaltungsschule in Geretsried war im Jahre 1997jeweils von montags bis freitags zu rd. 70 % ausgelastet,während die durchschnittliche Auslastung der damalsvom Bundesrechnungshof geprüften Verwaltungsschulenim gleichen Zeitraum rd. 77 % betrug. Nach den Bean-standungen durch den Bundesrechnungshof erreichte dieVerwaltungsschule Geretsried für das Jahr 2000 einenAuslastungsgrad von rd. 77 %, während der Bundes-durchschnitt bei 79 % lag. Damit blieben bei den Verwal-tungsschulen der Bundesanstalt rd. 220 von rd. 1 050 In-ternatsplätzen ungenutzt.


61.2.2

Der Bundesrechnungshof hat der Bundesanstalt wegender Überkapazität an Internatsplätzen in den Verwal-tungsschulen und der Unwirtschaftlichkeit des Betriebsvon kleinen Schulungsstätten empfohlen, die Aus- undFortbildung auf wenige größere Einrichtungen zu kon-zentrieren. Hierdurch können die Kapazitäten in den Be-reichen Lehre, Infrastruktur und Verwaltung effizientergenutzt werden.

Da die Verwaltungsschule in Geretsried am wenigstenwirtschaftlich arbeitet, hat der Bundesrechnungshof dieBundesanstalt aufgefordert, zunächst diese Einrichtung zuschließen. Die Bundesanstalt könnte damit die Überka-pazität von rd. 220 Internatsplätzen in ihren Verwaltungs-schulen in einem ersten Schritt um 59 Plätze verringern.Die Fortbildungsmöglichkeiten im Bezirk des Landesar-beitsamtes Bayern würden dadurch nicht beeinträchtigt, dahier weiterhin die Verwaltungsschule in Iphofen sowie dieFührungsakademie in Lauf zur Verfügung stehen.

61.2.3

Die Bundesanstalt hat sich gegen den Vorschlag des Bun-desrechnungshofes zur Verringerung der Anzahl ihrerVerwaltungsschulen ausgesprochen. Sie will auch an derVerwaltungsschule Geretsried festhalten. Sie hat daraufhingewiesen, dass sich die Auslastung der Verwaltungs-schule in den letzten Jahren erhöht habe und mit einerweiteren Erhöhung zu rechnen sei.

Nach der Umsetzung organisatorischer Verbesserungs-maßnahmen und der Entwicklung von größenabhängigenQualitäts- und Kostenstandards für die Verwaltungsschu-len würde die Verwaltungsschule Geretsried nach Auffas-sung der Bundesanstalt ihre Aufgaben ähnlich wirtschaft-lich erledigen wie die anderen Verwaltungsschulen.Beispielsweise werde geprüft, ob fehlende Räumlichkei-ten für Gruppenarbeiten durch die Nutzung von Doppel-zimmern oder Anmietung von Lehrsälen bereitgestelltwerden könnten.

61.2.4

Diese Maßnahmen ändern nach Auffassung des Bundes-rechnungshofes nichts am Kern der Beanstandung, näm-lich der Überkapazität an Internatsplätzen in den Verwal-tungsschulen und an der schon wegen ihrer geringenGröße nur mit unverhältnismäßig hohem Personal- undVerwaltungsaufwand zu führenden VerwaltungsschuleGeretsried. Selbst wenn organisatorische Maßnahmen zueiner stärkeren Auslastung der Schule in Geretsriedführen würden, hätte dies bei gleichbleibendem Bedarfeine noch geringere Auslastung der anderen Verwaltungs-schulen zur Folge. Die vom Bundesrechnungshof fest-gestellte Gesamtzahl ungenutzter Internatsplätze in denVerwaltungsschulen der Bundesanstalt bliebe unverän-dert.

Der Bundesrechnungshof bleibt deshalb bei seiner Auf-fassung, dass die Bundesanstalt in einem ersten Schritt zur

Optimierung ihrer Verwaltungsschulen die am wenigstenwirtschaftliche Einrichtung in Geretsried schließen sollte.

61.3 Festlegung der Lehrverpflichtung

61.3.1

Die hauptamtlichen Lehrkräfte an den Verwaltungsschu-len der Bundesanstalt unterrichteten durchschnittlich we-niger als 12 Wochenstunden. Da die Lehrkräfte eine wö-chentliche Arbeitszeit von 38,5 Zeitstunden zu leistenhaben, verwendeten sie den weitaus größten Teil ihrer Ar-beitszeit für sonstige Tätigkeiten. Die Lehrkräfte gaben an,ihre Arbeitszeit außerhalb der Unterrichtszeit für die Un-terrichtsvorbereitung sowie für die Korrektur von Klau-suren und anderen Leistungsnachweisen zu nutzen.

Die Bundesanstalt erließ weder Regelungen über denUmfang der Unterrichtsverpflichtung der Lehrkräfte nochüber die Tätigkeiten, die auf die Unterrichtszeit anzurech-nen sind.

61.3.2

Der Bundesrechnungshof hält es nicht für vertretbar, dassdie Lehrkräfte an den Verwaltungsschulen im Durch-schnitt nur knapp die Hälfte der Unterrichtsstunden vonLehrkräften an vergleichbaren Ausbildungseinrichtungenleisten. So beträgt die Lehrverpflichtung für die Fachleh-rer des gehobenen Dienstes an den Verwaltungsschulender Bundeswehr, die auch Nachwuchskräfte des mittlerenDienstes ausbilden, 24 Unterrichtsstunden pro Woche.Die Lehrkräfte an den Verwaltungsschulen der Bundesan-stalt erreichten nicht einmal die Unterrichtsverpflichtungvon Lehrkräften der Fachhochschule des Bundes für öf-fentliche Verwaltung, die auf 18 Unterrichtsstunden proWoche festgesetzt ist. Der Bundesrechnungshof hat da-rauf hingewiesen, dass die Bundesanstalt durch die Fest-legung eines Unterrichtssolls von 24 Wochenstunden proLehrkraft eine beträchtliche Anzahl von Stellen für Lehr-kräfte einsparen könnte.

Ferner hat der Bundesrechnungshof beanstandet, dass dieBundesanstalt nicht festgelegt hatte, welche sonstigenTätigkeiten auf die Unterrichtszeit angerechnet werdenkönnen. Er hat die Bundesanstalt aufgefordert, eine sol-che Regelung alsbald zu erlassen und dabei die Anord-nung des Bundesministeriums des Innern zu berücksich-tigen, nach der für Korrektur und Aufsicht sowie für dieBewertung von Prüfungsarbeiten keine Unterrichtsermä-ßigungen gewährt werden dürfen.

61.3.3

Die Bundesanstalt hat zwar erkannt, dass die Unterrichts-tätigkeit der Lehrkräfte erhöht werden muss. Sie hält al-lerdings wöchentlich 19 Unterrichtsstunden pro Lehrkraftfür ausreichend, ohne dies weiter zu begründen. Sie wolleden Lehrkräften keine Pflichtstundenzahl, sondern ledig-lich „Zeitrichtwerte“ vorgeben. Zu der Aufforderung, eineRegelung über anrechenbare Tätigkeiten außerhalb der


Unterrichtszeit zu treffen, hat die Bundesanstalt keineStellung genommen.

61.3.4

Der Bundesrechnungshof hält es nach wie vor für er-forderlich, dass die Bundesanstalt für die hauptamtli-chen Lehrkräfte an ihren Verwaltungsschulen ein Soll von 24 Unterrichtsstunden pro Woche festlegt. Es sindkeine Gründe dafür zu erkennen, dass die Unterrichtsver-pflichtung für die Lehrkräfte an den Verwaltungsschulender Bundesanstalt wöchentlich fünf Unterrichtsstundenweniger umfassen soll als für die Lehrkräfte an den ver-gleichbaren Verwaltungsschulen der Bundeswehr.

Darüber hinaus hält der Bundesrechnungshof eine ver-bindliche Festlegung der Anzahl der wöchentlichen Un-terrichtsstunden für unerlässlich. Die von der Bundesan-stalt beabsichtigte Vorgabe von Zeitrichtwerten ist nichtausreichend, um die Besserstellung der Lehrkräfte an denVerwaltungsschulen der Bundesanstalt auszuschließen.Die Bundesanstalt wird darüber hinaus unter Beachtungder Bestimmungen des Bundesministeriums des Innerneine Regelung über die Anrechnung sonstiger Tätigkeitenauf die Unterrichtsverpflichtung zu treffen haben.

61.4 Einstufung der hauptamtlichen Lehrkräfte

61.4.1

Die Bundesanstalt beschäftigt in ihren Verwaltungsschu-len jeweils eine Lehrkraft des höheren Dienstes, die sie indie Besoldungsgruppe A 14 der Bundesbesoldungsord-nung (BBesO) eingestuft hat, und Lehrkräfte des gehobe-nen Dienstes, die mit Ausnahme der Lehrkräfte für den IT-Bereich in die Besoldungsgruppe A 13 BBesO einge-stuft sind. Die Lehrkräfte des höheren Dienstes unterrich-ten Fächer mit juristischen Inhalten und vertreten denSchulleiter. Die Lehrkräfte des gehobenen Dienstes un-terrichten jeweils eines von vier Sachthemen aus der Tä-tigkeit der Arbeitsverwaltung.

61.4.2

Der Bundesrechnungshof hat die Höhe der Besoldung derLehrkräfte des gehobenen Dienstes beanstandet und dieBundesanstalt aufgefordert, diese Lehrkräfte in die Be-soldungsgruppe A 12 BBesO einzustufen. Er hat sichdabei an der Besoldung der Lehrkräfte des gehobenenDienstes an den Verwaltungsschulen der Bundeswehrorientiert, die in die Besoldungsgruppen A 11 oder A 12BBesO eingestuft sind.

Die Einstufung der Lehrkräfte des gehobenen Dienstes anden Verwaltungsschulen der Bundesanstalt in die Besol-dungsgruppe A 12 BBesO würde zudem die notwendigezeitweilige Beschäftigung der Lehrkräfte in den Arbeits-ämtern erleichtern, die für eine praxisnahe und damitsachgerechte Ausbildung des mittleren Dienstes wesent-lich ist.

61.4.3

Die Bundesanstalt hat nicht grundsätzlich abgelehnt, ihreLehrkräfte im gehobenen Dienst in die BesoldungsgruppeA 12 BBesO einzustufen. Sie hat jedoch keine konkretenSchritte zur Umsetzung eingeleitet. Vielmehr hat sie ein-gewandt, dass wegen der ausstehenden Regelungen zurGesamtorganisation der Bundesanstalt noch keine Aussa-gen zur Besoldung der Lehrkräfte an den Verwaltungs-schulen gemacht werden könnten.

61.4.4

Die allgemeinen Hinweise der Bundesanstalt auf den lau-fenden Organisationsprozess rechtfertigen es nicht, die zuhohe Besoldung der Lehrkräfte an den Verwaltungsschu-len beizubehalten. Die Bundesanstalt bleibt aufgefordert,die Besoldung ihrer Lehrkräfte unabhängig von der wei-teren Organisation sachgerecht festzulegen und daran ori-entiert ihre Gesamtorganisation auszugestalten.

62 Hinnahme unkorrekter Abrechnungenvon Trägern der Berufsausbildung durch die Fachaufsicht

62.0

Die Hauptstelle der Bundesanstalt für Arbeit hielt die Ar-beitsämter davon ab, Erstattungsforderungen gegen Trä-ger von Ausbildungsmaßnahmen geltend zu machen, dieauf unkorrekten Abrechnungen beruhten.

62.1

Um lernbeeinträchtigten und sozial benachteiligten Ju-gendlichen eine berufliche Ausbildung zu ermöglichen,konnte die Bundesanstalt die Träger entsprechender Maß-nahmen (Träger) mit Zuschüssen fördern. Zuschussfähigwaren deren angemessene Aufwendungen. Dazu gehörtendie Sach- und Verwaltungskosten für das erforderlicheAusbildungspersonal von Betrieben, die im Auftrag derTräger ausbildeten. Die Arbeitsämter rechneten die Auf-wendungen einiger Träger pauschal ab. Voraussetzungdafür war nach den zwischen den Arbeitsämtern und denTrägern vereinbarten Förderbedingungen, dass den Trä-gern überhaupt Aufwendungen entstanden waren.

Seit dem Berufsausbildungsjahr 1997/98 werden dieMaßnahmen ausgeschrieben und an die günstigsten An-bieter vergeben. Welche Kostenelemente die Träger in ihrAngebot einrechnen, ist für die Arbeitsämter nicht mehrerkennbar und für die Vergabeentscheidung unerheblich.

62.2

Der Bundesrechnungshof und das Vorprüfungsamt derBundesanstalt für Arbeit (Vorprüfungsamt) prüften dieMaßnahmen der Arbeitsämter eines Landesarbeitsamts-bezirkes zur Förderung benachteiligter Jugendlicher ausden Berufsausbildungsjahren 1991/92 bis 1996/97 undstellten Folgendes fest:


62.2.1

Einzelne Träger berechneten den Arbeitsämtern Aufwen-dungen für die Ausbilder in Betrieben, obwohl diese Be-triebe keine Vergütung für deren Einsatz verlangt hatten.Die Arbeitsämter zahlten die Zuschüsse in entsprechenderHöhe aus. Das Vorprüfungsamt ermittelte für die Ausbil-dungsjahre 1991/92 bis 1994/95 Überzahlungen voninsgesamt 5,3 Mio. DM. Die darüber unterrichtete Haupt-stelle der Bundesanstalt (Hauptstelle) hatte das Landes-arbeitsamt Ende Dezember 1996 zunächst angewiesen,die Beträge zurückzufordern. Sie hob diesen Erlass aberim Februar 1997 auf und wies das Landesarbeitsamt nun-mehr an, von Rückforderungen abzusehen. Für die Aus-bildungsjahre 1995/96 und 1996/97 sollten die Arbeits-ämter Nachweise der Aufwendungen verlangen. WennMaßnahmen bereits abgeschlossen und die Träger nichtmehr in der Lage wären, Nachweise zu erbringen, sei dieAngemessenheit der Aufwendungen anhand des Durch-schnittswerts vergleichbarer im Wettbewerb ausgeschrie-bener Maßnahmen zu prüfen.

62.2.2

Ein im gesamten Landesarbeitsamtsbezirk tätiger Trägerhatte für die Ausbildungsjahre 1991/92 bis 1994/95 ge-genüber einem Arbeitsamt angegeben, ihm seien für denEinsatz von Ausbildern in Betrieben Aufwendungen ent-standen. Das Arbeitsamt zahlte ihm 460 000 DM. Nachdem Ende des letzten Ausbildungsjahres erfuhr es durchdie Prüfung des Vorprüfungsamtes, dass der Trägerfalsche Angaben gemacht hatte. Aufgrund der Weisungder Hauptstelle vom Februar 1997 forderte es den über-zahlten Betrag jedoch nicht zurück.

Derselbe Träger machte für die Ausbildungsjahre 1995/96und 1996/97 Aufwendungen für das Ausbildungspersonalbeauftragter Betriebe in Höhe von 554 000 DM geltend,wies diese aber nicht nach. Das Arbeitsamt hatte dem Trä-ger im Januar 1996 erklärt, nur nachweislich entstandeneAufwendungen zu erstatten. Es wollte daher im Einver-nehmen mit dem Landesarbeitsamt die Erstattung ableh-nen, wurde aber von der Hauptstelle unter Hinweis aufihren Erlass vom Februar 1997 dazu angehalten. Das Ar-beitsamt errechnete auf der Grundlage der Durchschnitts-werte für vergleichbare Maßnahmen Aufwendungen inHöhe von 301 000 DM und zahlte einen entsprechendenZuschuss aus.

62.3

Der Bundesrechnungshof hat das Vorgehen der Haupt-stelle beanstandet.

62.3.1

Es ist mit den Grundsätzen ordnungsgemäßen Verwal-tungs- und Haushaltsgebarens nicht zu vereinbaren, aufRückforderungsansprüche in Millionenhöhe für die Jahre1991/92 bis 1994/95 zu verzichten. Soweit die Träger auf-grund falscher Angaben Zuschüsse für Ausbildungsper-

sonal erhalten hatten, hätte die Bundesanstalt alle erfor-derlichen Maßnahmen zum Ersatz oder zur Minderungdes Schadens ergreifen müssen. Mit ihrer Weisung an dasLandesarbeitsamt, von Rückforderungen abzusehen, hatdie Hauptstelle nicht nur erhebliche Ansprüche aufgege-ben. Sie hat auch gegen die Schutz- und Vorbildfunktionder Fachaufsicht verstoßen. Die nachgeordneten Stellenhätte sie in ihren Bemühungen unterstützen müssen, kor-rekte Abrechnungen der Träger durchzusetzen.

62.3.2

Besonders befremdlich ist das Vorgehen der Hauptstelleim Falle des Trägers, der bereits für die Ausbildungsjahre1991/92 bis 1994/95 aufgrund falscher Angaben Zu-schüsse erhalten hatte, sie aber nicht zurückzahlenmusste. Mit ihrer Weisung, ihm für die Ausbildungsjahre1995/96 und 1996/97 weitere 301 000 DM zu erstatten,obwohl er entsprechende Aufwendungen nicht nachge-wiesen hatte, konnte sich der Träger in seinem nicht kor-rekten Verhalten bestätigt sehen. Das um Ordnungsmä-ßigkeit bemühte Arbeitsamt musste demgegenüber alsentscheidungsschwach und nur begrenzt handlungsfähigerscheinen.

62.4

Die Bundesanstalt hat das Vorgehen ihrer Hauptstelleverteidigt.

62.4.1

Sie hat erwidert, für die Ausbildungsjahre 1991/92 bis1994/95 hätten die Träger darauf vertrauen können, dieZuschüsse behalten zu dürfen. Aufgrund der mit den Ar-beitsämtern vereinbarten pauschalen Abrechnung hättendie Träger einen Erstattungsanspruch auch für Personal-aufwendungen gehabt, die ihnen nicht entstanden seien.Die Arbeitsämter hätten jahrelang pauschal abgerechnet,ohne Nachweise zu fordern. Sie hätten sich widersprüch-lich verhalten, als sie einen Nachweis der Aufwendungenverlangten. Mit dem Wesen einer Pauschalierung sei diesnicht vereinbar.

62.4.2

Der Träger habe für die Ausbildungsjahre 1995/96 und1996/97 die Erstattung der nicht entstandenen Aufwen-dungen beanspruchen können. Das Arbeitsamt habe ihnnicht vor Beginn des ersten Ausbildungsjahres, also spä-testens im Oktober 1995, über die Nachweispflicht auf-geklärt.

62.5

Die Ausführungen der Bundesanstalt sind nicht geeignet,die Beanstandungen des Bundesrechnungshofes auszu-räumen.

Es ist weder unüblich noch missverständlich, Aufwen-dungsersatz auch in pauschalierter Form nur für den Fall


vorzusehen, dass dem Erstattungsberechtigten überhauptAufwendungen entstanden sind. Den Trägern war klar,unter welchen Voraussetzungen sie eine Erstattung ver-langen konnten. Die Frage eines Vertrauensschutzesstellte sich nicht.

Im Übrigen erlangte der Träger entgegen der Auffassungder Bundesanstalt nicht deshalb einen Erstattungsan-spruch, weil ihn das Arbeitsamt erst im Januar 1996 aufdie Notwendigkeit hingewiesen hatte, seine Aufwendun-gen zu belegen. Die Nachweispflicht war so selbstver-ständlich, dass es dazu keiner besonderen Erklärung be-durfte. Außerdem hatte das Arbeitsamt den Träger selbstdann noch so frühzeitig unterrichtet, dass er sich auf dieseVerpflichtung einstellen konnte.

Zwar stellte die Bundesanstalt das Erstattungsverfahrenab dem Ausbildungsjahr 1997/98 um und sorgte so dafür,dass sich vergleichbare Fälle bei der Förderung benach-teiligter Jugendlicher nicht wiederholen können. In derVergangenheit trat ihre Hauptstelle jedoch unkorrektemVerhalten von Trägern, das sie erheblich schädigte, nichtoder nur unzureichend entgegen. Darüber hinaus behin-derte sie die von den nachgeordneten Stellen eingeleitetenoder beabsichtigten Maßnahmen zur Schadensbegren-zung. Sie wird die Haftung der in der Hauptstelle Verant-wortlichen zu prüfen haben.

63 Gewährung von Kurzarbeitergeld anArbeitnehmer in einer betriebsorga-nisatorisch eigenständigen Einheit

63.0

Die Arbeitsämter gewährten Kurzarbeitergeld an Arbeit-nehmer in Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesell-schaften, die die Aufgaben einer betriebsorganisatorischeigenständigen Einheit wahrnahmen. Dabei ließen siedas gesetzliche Erfordernis des Arbeitsausfalls für min-destens ein Drittel der Arbeitnehmer leer laufen. Sie stell-ten weitere maßgebliche Anspruchsvoraussetzungen nichtfest und gewährten Kurzarbeitergeld entgegen den ge-setzlichen Vorschriften.

63.1

Arbeitnehmer haben nach §§ 169 ff. Drittes Buch Sozial-gesetzbuch (SGB III) bei einem erheblichen Arbeitsaus-fall mit Entgeltausfall Anspruch auf Kurzarbeitergeld. Einsolcher Arbeitsausfall liegt vor, wenn er auf wirtschaft-lichen Gründen beruht, vorübergehend und nicht ver-meidbar ist. Im jeweiligen Kalendermonat muss nach § 170 Abs. 1 SGB III mindestens ein Drittel der in demBetrieb beschäftigten Arbeitnehmer von einem Entgelt-ausfall von mehr als zehn Prozent ihres monatlichen Brut-toentgelts betroffen sein. Als beschäftigt zählen alle Ar-beitnehmer, die eine nach dem Betriebsplan vorhandeneStelle besetzen, also auch arbeitsunfähig erkrankte, imUrlaub befindliche oder von der Arbeit freigestellte Ar-beitnehmer. Bei der Berechnung des Drittels zählen sie

mit, wenn ihre Arbeit bei Anwesenheit im Betrieb ausge-fallen wäre. Nur der Betrieb selbst kann Kurzarbeitergeldbeantragen und erhalten; er hat es an die einzelnen Ar-beitnehmer weiterzuleiten. Für die Zahlung kommt eswesentlich darauf an, dass die von Arbeitsausfall betrof-fenen Arbeitnehmer weiter beschäftigt werden und ihreArbeitsplätze erhalten bleiben.

Die Erfordernisse eines vorübergehenden Arbeitsausfallsund der Erhaltung der Arbeitsplätze gelten nicht bei derSonderform des Kurzarbeitergeldes an Arbeitnehmer ineiner betriebsorganisatorisch eigenständigen Einheit.Kurzarbeitergeld nach § 175 SGB III wird gezahlt, wennein Betrieb von Strukturveränderungen nachhaltig undauf Dauer so erheblich betroffen ist, dass er ganz oder inwesentlichen Teilen eingeschränkt oder stillgelegt werdenmuss. Es soll insbesondere sofortige Entlassungen einererheblichen Zahl von Arbeitnehmern verhindern und dazubeitragen, die entbehrlich gewordenen Arbeitsplätze übereinen längeren Zeitraum hinweg sozialverträglich abzu-bauen. Die dort beschäftigten Arbeitnehmer müssen zureindeutigen Unterscheidung von den Arbeitnehmern inden weiter vollarbeitenden Betriebsteilen in einer be-triebsorganisatorisch eigenständigen Einheit zusammen-gefasst sein. Diese kann als rechtlich unselbstständigeoder selbstständige Organisationseinheit des Betriebesoder auch von einem anderen Rechtsträger, insbesondereals Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaft ge-bildet werden. Werden die Arbeitnehmer nur vorüber-gehend in der betriebsorganisatorisch eigenständigen Ein-heit zusammengefasst, um anschließend einen anderenArbeitsplatz des Betriebes zu besetzen, schließt § 175Abs. 2 SGB III den Anspruch auf Kurzarbeitergeld aus.

63.2

Der Bundesrechnungshof und das Vorprüfungsamt derBundesanstalt für Arbeit (Vorprüfungsamt) prüften dieGewährung von Kurzarbeitergeld an mehrere tausendArbeitnehmer in über 30 betriebsorganisatorisch eigen-ständigen Einheiten von 26 Betrieben und stellten dabeifest:

63.2.1

Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften, diedie Aufgaben einer betriebsorganisatorisch eigenstän-digen Einheit übernahmen, beschäftigten viele der zu ih-nen gewechselten Arbeitnehmer nur für eine so genanntejuristische Sekunde. Danach ließen sie die Arbeitsverhält-nisse ruhen und überführten die Arbeitnehmer in einZweitarbeitsverhältnis mit einer weiteren Gesellschaft, inder Regel ein Tochterunternehmen. Diese so genannteProduktionsgesellschaft setzte die Arbeitnehmer – aller-dings zu teilweise erheblich verschlechterten Lohn- undArbeitsbedingungen – wieder im bisherigen Betrieb ein.Die Arbeitnehmer waren für die Dauer ihres Zweit-arbeitsverhältnisses mit der Produktionsgesellschaft tat-sächlich nicht von Arbeitsausfall betroffen und erhieltendeshalb kein Kurzarbeitergeld.


Die Abbildung verdeutlicht die verschiedenen Rechtsbe-ziehungen und den betrieblichen „Kreislauf“ der Arbeit-nehmer, die wieder im bisherigen Betrieb eingesetzt wer-den.

Die Bundesanstalt vertrat in Übereinstimmung mit demBundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (Bun-desministerium) und konkretisiert in einer Dienstanwei-sung die Auffassung, dass diese Arbeitnehmer in ihremruhenden Arbeitsverhältnis bei der Beschäftigungs- undQualifizierungsgesellschaft einen Arbeitsausfall erleiden.Für die in der Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesell-schaft verbliebenen, tatsächlich kurzarbeitenden Arbeit-nehmer war hiernach das Drittelerfordernis des § 170 Abs. 1 SGB III stets erfüllt, selbst wenn ihre Zahl weni-ger als ein Drittel der in die Beschäftigungs- und Qualifi-zierungsgesellschaft insgesamt übergewechselten Arbeit-nehmer ausmachte. Die Arbeitsämter gewährten für dieseArbeitnehmer Kurzarbeitergeld.

Die Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaftenwurden dadurch – mit Ausnahme der von ihnen als Arbeit-geber allein zu tragenden Sozialversicherungsbeiträge –teilweise und bei so genannter Kurzarbeit „Null“ sogarvollständig von den Lohnkosten für die bei ihnen verblie-benen Arbeitnehmer ohne Zweitarbeitsverhältnis entlastet.

63.2.2

Ein Arbeitsamt war für die drei betriebsorganisatorisch ei-genständigen Einheiten eines Werft-Konzerns zuständig.Es gewährte Kurzarbeitergeld, ohne zu prüfen, wie vieleArbeitnehmer in die betriebsorganisatorisch eigenständi-gen Einheiten übergewechselt und wie viele im weitervollarbeitenden Betrieb verblieben waren. Ebenso wenigstellte es fest, für wie viele Arbeitnehmer in den betriebs-organisatorisch eigenständigen Einheiten Arbeit ausgefal-len war. Damit blieb offen, ob die gesetzlichen Voraus-setzungen für die Gewährung von Kurzarbeitergeldvorlagen.

Andere Arbeitsämter gewährten Kurzarbeitergeld auch fürArbeitnehmer, die über mehrere Jahre wiederholt aus einerbetriebsorganisatorisch eigenständigen Einheit in den wei-ter vollarbeitenden Betrieb und zurück wechselten.

63.3

Der Bundesrechnungshof hat die Entscheidungen der Ar-beitsämter über die Gewährung von Kurzarbeitergeld be-anstandet. Sie waren mit den gesetzlichen Regelungennicht vereinbar, begünstigten Wettbewerbsverzerrungenin den betroffenen Wirtschaftsbereichen und verlagertenPersonalkosten auf die Versichertengemeinschaft.

Abbildung

Kurzarbeitergeld für Arbeitnehmer in einer betriebsorganisatorisch eigenständigen Einheit – § 175 SGB III – Organisationsmodell

Von Strukturveränderungen betroffener Betrieb(Altbetrieb), Arbeitnehmer mit Arbeitsausfall undaufnehmende Beschäftigungs- und Qualifizie-rungsgesellschaft mbH (BQG) schließen dreiseiti-gen Vertrag: die Arbeitsnehmer scheiden aus demAltbetrieb aus und begründen gleichzeitig ein (be-fristetes) Arbeitsverhältnis mit BQG.

Arbeitnehmer wechseln zur BQG:

Dort verbleibt weniger als ein Drittel. Für diese Arbeitnehmer beantragt die BQG Kurzarbeitergeld wegen Arbeitsausfalls in derBQG. In der Regel werden die Arbeitsnehmer auf „Kurzarbeit-Null“ gesetzt.

Die BQG stellt die Arbeitsnehmer, die im Altbetrieb weiter beschäftigt werden sollten (mehr als zwei Drittel), von ihren arbeits-vertraglichen Pflichten bei ihr frei und gestattet ihnen die Aufnahme eines Zweitarbeitsverhältnisses bei der Produktionsgesell-schaft.

Die Produktionsgesellschaft wird neuer (zweiter)Arbeitgeber der zu ihr weitergewechselten Arbeit-nehmer und übernimmt die Arbeitgeberpflichten.

Die Produktionsgesellschaft setzt die Arbeitneh-mer kraft ihres Direktionsrechts im Rahmen einesWerkvertrages mit dem Altbetrieb dort wieder ein(häufig auf demselben Arbeitsplatz).


63.3.1

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes kann Kurz-arbeitergeld für in Beschäftigungs- und Qualifizierungs-gesellschaften verbliebene Arbeitnehmer nur gezahlt wer-den, wenn diese für sich genommen das Drittelerfordernisdes § 170 Abs. 1 SGB III erfüllen. Die Arbeitsposten derin einem Zweitarbeitsverhältnis bei einer Produktionsge-sellschaft vollarbeitenden Arbeitnehmer dürfen nicht hin-zugerechnet werden. Es ist rechtlich nicht vertretbar undwird der betrieblichen Wirklichkeit nicht gerecht, wenndie Bundesanstalt zwischen Nichtarbeitsausfall im Zweit-arbeitsverhältnis und Arbeitsausfall auf den Arbeitspostenim ruhenden Arbeitsverhältnis bei der Beschäftigungs-und Qualifizierungsgesellschaft trennt. Arbeitsausfall alsVoraussetzung für die Gewährung von Kurzarbeitergeldkann für Arbeitnehmer, deren Arbeitsverhältnisse ruhen,nicht anders bestimmt werden, als für kranke, beurlaubteoder sonst von der Arbeit freigestellte Arbeitnehmer. Beiihrer Anwesenheit im Betrieb, d. h. hier bei der Beschäf-tigungs- und Qualifizierungsgesellschaft, hätten die Ar-beitnehmer aber keinen Arbeitsausfall erlitten, weil siedann ebenfalls im bisherigen Betrieb eingesetzt wordenwären. Außerdem fehlt ein sachlicher Grund, an Beschäf-tigungs- und Qualifizierungsgesellschaften, die ihre Ar-beitnehmer zu einem erheblichen Teil (mehr als zweiDrittel) über eine Produktionsgesellschaft wieder im bis-herigen Betrieb einsetzen, Kurzarbeitergeld auszuzahlen,an Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften,die ihre Arbeitnehmer dort unmittelbar einsetzen, hin-gegen nicht.

63.3.2

Das Arbeitsamt hätte prüfen müssen, wie viele Arbeit-nehmer im weiter vollarbeitenden Betrieb verblieben, wieviele in den betriebsorganisatorisch eigenständigen Ein-heiten zusammengefasst wurden und wie viele dort vonArbeitsausfall betroffen waren. Indem es dies unterließ,nahm es in Kauf, dass Kurzarbeitergeld ohne Rechts-grund gewährt wurde. Es förderte damit gerade nicht densozialverträglichen Abbau strukturell entbehrlich gewor-dener Arbeitsplätze. Vielmehr verschaffte es mittelbardem produktiven Bereich des von Strukturveränderungenbetroffenen Betriebes zulasten der Konkurrenz Wettbe-werbsvorteile.

Die Arbeitsämter hätten Kurzarbeitergeld nicht für Ar-beitnehmer gewähren dürfen, die zwischen betriebs-organisatorisch eigenständiger Einheit und weiter voll-arbeitendem Betrieb hin- und herwechselten. § 175 Abs. 2SGB III soll gerade verhindern, dass Betriebe den Einsatzihrer Arbeitnehmer so steuern, dass sie die von ihnen zutragenden Personalkosten auf die Versichertengemein-schaft verlagern.

63.4

Das Bundesministerium und die Bundesanstalt teilen dieAuffassung des Bundesrechnungshofes über das Vor-gehen des Arbeitsamtes beim Kurzarbeitergeld für die

Werft-Beschäftigten. Sie pflichten ihm auch darin bei,dass für die zwischen betriebsorganisatorisch selbststän-diger Einheit und weiter vollarbeitendem Betrieb wech-selnden Arbeitnehmer kein Kurzarbeitergeld hätte ge-währt werden dürfen (63.3.2).

Seiner Ansicht zur Gewährung von Kurzarbeitergeld fürArbeitnehmer in Beschäftigungs- und Qualifizierungsge-sellschaften sind sie entgegengetreten (63.3.1). Die Sichtdes Bundesrechnungshofes sei rechtlich nicht zwingend.Die getrennte Betrachtungsweise zwischen dem Arbeits-ausfall im Arbeitsverhältnis bei der Beschäftigungs- undQualifizierungsgesellschaft und dem Nichtarbeitsausfallim Zweitarbeitsverhältnis bei der Produktionsgesellschaftstehe im Einklang mit der Rechtslage. Die Praxis der Ar-beitsverwaltung sei auch aus sozialen Gründen geboten,denn das Gesetz halte den Arbeitgeber und die Arbeitneh-mer im eigenen Interesse dazu an, Kurzarbeit zu vermei-den oder jedenfalls die Höhe des Kurzarbeitergeldesmöglichst gering zu halten. Mit ihrem Zweitarbeitsver-hältnis wollten die Arbeitnehmer persönliche Arbeits- undEntgeltausfälle ausgleichen, ohne dass dadurch der Ar-beitsausfall in der betriebsorganisatorisch eigenständigenEinheit infrage gestellt werde. Schließlich stehe der Auf-fassung des Bundesrechnungshofes der Zweck des Kurz-arbeitergeldes für Arbeitnehmer in einer betriebsorgani-satorisch eigenständigen Einheit entgegen, nämlich dieVermeidung des (sofortigen) Eintritts in die Arbeits-losigkeit.

63.5

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Bewertung,dass die Arbeitnehmer in der Produktionsgesellschaft inihrem Erstarbeitsverhältnis mit der Beschäftigungs- undQualifizierungsgesellschaft keinen Arbeitsausfall erlei-den. Das Bundesministerium und die Bundesanstalt wei-sen zwar zu Recht darauf hin, dass sich der Betrieb unddie Arbeitnehmer zu bemühen haben, Kurzarbeit zu ver-meiden oder jedenfalls die Ausgaben für das Kurzarbei-tergeld so gering wie möglich zu halten. Deshalb ist esgrundsätzlich sinnvoll und nur für die Höhe ihres An-spruchs auf Kurzarbeitergeld bedeutsam, wenn die Ar-beitnehmer in der betriebsorganisatorisch eigenständigenEinheit zur Aufnahme eines Zweitarbeitsverhältnissesfreigestellt werden. Der Betrieb – hier die betriebsorga-nisatorisch eigenständige Einheit – darf jedoch den An-spruch auf Kurzarbeitergeld nicht manipulieren. Geradedies ist hier der Fall: Aufgrund der vertraglichen undwirtschaftlichen Verflechtungen zwischen der Beschäfti-gungs- und Qualifizierungsgesellschaft und der Produk-tionsgesellschaft sind die Zweitarbeitsverhältnisse derArbeitnehmer sachlich nicht notwendig. Es genügt viel-mehr, dass die Beschäftigungs- und Qualifizierungsge-sellschaft die Arbeitnehmer wieder unmittelbar dem bis-herigen Betrieb überlässt. Dies verdeutlicht zugleich,dass bei dieser Gesellschaft für die Arbeitnehmer keineArbeit ausfällt. Dabei ist unerheblich, ob man der ge-trennten Betrachtungsweise folgt oder nicht. Die recht-lich und wirtschaftlich überflüssige Zwischenschaltungder Produktionsgesellschaft dient lediglich dazu, diesen


Tatbestand zu verdecken. Um den sofortigen Eintritt indie Arbeitslosigkeit zu vermeiden, bedarf es dieser Um-gehung nicht.

Die Bundesanstalt sollte ihre Dienstanweisung so än-dern, dass das gesetzliche Drittelerfordernis künftignicht mehr leer laufen kann. Es muss danach für den An-spruch auf Kurzarbeitergeld für die in einer betriebsor-ganisatorisch eigenständigen Einheit in Form einerBeschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaft ver-bliebenen Arbeitnehmer unerheblich sein, ob die wiederim bisherigen Betrieb eingesetzten Arbeitnehmer in ei-nem Zweitarbeitsverhältnis zu einer Produktionsgesell-schaft stehen.

Im Übrigen wird die Bundesanstalt ihre Fachaufsichtüber die Arbeitsämter zu verstärken haben. Sie müssendazu angehalten werden, die maßgeblichen tatsächli-chen Voraussetzungen für die Gewährung von Kurzar-beitergeld an Arbeitnehmer in einer betriebsorganisato-risch eigenständigen Einheit genau und fortdauerndfestzustellen. Es ist zu beachten, dass bei einem Rück-wechsel eines Arbeitnehmers in den weiter vollarbeiten-den Betrieb Kurzarbeitergeld nicht gewährt werdendarf.

64 Aufbau eines „User-Help-Desk“

64.0

Im Jahre 1998 richtete die Bundesanstalt für Arbeit einen„User-Help-Desk“ ein, mit dem über 80 000 Anwenderverschiedener IT-Verfahren des Projektes „IT 2000“ beiProblem- oder Fehlerfällen unterstützt werden. Sie lässtdiesen seitdem von einem Unternehmen betreiben.

Obwohl der zentral in Nürnberg arbeitende „User-Help-Desk“ ab dem Jahre 2002 von eigenen Mitarbeitern über-nommen werden sollte, wurde der bestehende Vertrag bisEnde 2003 verlängert. Inwieweit ein Eigenbetrieb kosten-günstiger wäre, wurde vor Abschluss und Verlängerungdes Vertrages nicht untersucht.

64.1

Mit dem Projekt „IT 2000“ beabsichtigt die Bundesanstaltfür Arbeit (Bundesanstalt), ihre Informationstechnik (IT)stufenweise den Anforderungen der durch das Projekt„Arbeitsamt 2000“ neu gestalteten Organisation und Auf-gabenwahrnehmung anzupassen. Hierzu wurden mehr als80 000 neue Arbeitsplatzcomputer in den Dienststelleninstalliert und mit Standardprogrammen der Bürokom-munikation ausgestattet. Zusätzlich sollen die bisher ge-nutzten Fachverfahren den veränderten Bedingungen an-geglichen werden.

Um die Anwender bei Problemen und Störungen am IT-Arbeitsplatz zu unterstützen, wurde nach einer Aus-schreibung ein Unternehmen beauftragt, einen zentral inNürnberg arbeitenden User-Help-Desk (UHD) zu planen,aufzubauen und zu betreiben. Der Betrieb des UHD sollte

ab dem Jahre 2002 nach einem entsprechenden Wis-senstransfer auf Mitarbeiter der Bundesanstalt übergehen.Nach einer groben Kalkulation der vorgesehenen Stan-dard- und Fachprogramme und der erwarteten Zahl der zubetreuenden Anwender wurde für den Auftrag ein Fest-preis in zweistelliger Millionenhöhe für den Zeitraum vom1. Dezember 1998 bis 31. Dezember 2001 vereinbart.

Um auch vor Ort bei Problemen den Anwendern Hilfe-stellung anbieten zu können, hat die Bundesanstalt zu-sätzlich zu dem zentralen UHD den vorhandenen dezen-tralen IT-Service in den Arbeitsämtern um 300 eigeneMitarbeiter verstärkt.

Vor Abschluss des Vertrages mit dem Unternehmen hatdie Bundesanstalt einen Eigenbetrieb des UHD wegenfehlenden Know-hows und fehlender Personalressourcennicht näher untersucht und bewertet.

Die Fachverfahren, die vom UHD betreut werden sollten,können wegen Verzögerungen bei der Programmierungerst ab Mitte des Jahres 2001 eingeführt werden. WennProbleme und Störungen vor Ort auftraten, wurden regel-mäßig zunächst die Mitarbeiter des dezentralen IT-Ser-vice zur Fehlerbeseitigung unmittelbar angesprochen.

Bereits ein dreiviertel Jahr vor Auslaufen des Vertrageshat die Bundesanstalt kürzlich die im Vertrag enthalteneVerlängerungsoption bis zum Jahre 2003 wahrgenommen.

64.2

Der Bundesrechnungshof kam in Anbetracht der bisheri-gen und auch der absehbaren Auslastung des von dem Un-ternehmen gestellten zentralen UHD zu dem Ergebnis,dass dieser aus wirtschaftlichen Gründen an die geringereAuslastung angepasst werden sollte. Die Fehlerbehebungkönnte alleine durch die in den Arbeitsämtern zusätzlicheingesetzten Mitarbeiter, ggf. zentral koordiniert, erledigtwerden.

Der Bundesrechnungshof hat der Bundesanstalt empfoh-len, den Vertrag mit dem Unternehmen auslaufen zu las-sen und die bisherigen Planungen aufgrund der nunmehrvorliegenden Erfahrungen und neu anzustellender Wirt-schaftlichkeitsuntersuchungen zu überdenken. Die Mög-lichkeit des Eigenbetriebes sollte dabei verstärkt mit ein-bezogen werden.

64.3

Die Bundesanstalt hat zur Wirtschaftlichkeit ihres Vorge-hens darauf hingewiesen, dass der UHD Teil des Gesamt-projektes „IT 2000“ sei und der Aufbau einer IT-Service-Organisation in der im Jahre 1997 für dieses Projekterstellten Wirtschaftlichkeitsbetrachtung „berücksichtigtwurde“. Sie hat eingeräumt, dass auf eine gesonderte Un-tersuchung vor der Ausschreibung verzichtet worden sei.Da keine Erkenntnisse über die Inanspruchnahme eineszentralen UHD in der Bundesanstalt vorgelegen hätten,seien der Ausschreibung marktbekannte Erfahrungswertezugrunde gelegt worden.


Die Bundesanstalt bestätigte, dass die Nutzung des UHDderzeit etwa ein Drittel niedriger sei als erwartet; mit Ein-führung der neuen Fachverfahren werde sie aber zuneh-men. Ohne einen zentralen UHD müsse im dezentralenBereich noch mehr Personal eingesetzt werden. Auf eineerneute Ausschreibung sei verzichtet worden, da wegender im Wettbewerb erreichten günstigen Konditionen einkostengünstigeres Angebot nicht zu erwarten gewesensei. Ein Eigenbetrieb sei nach wie vor wegen fehlenderpersoneller Ressourcen und fehlendem Wissen noch nichtmöglich.

Die Bundesanstalt kündigte an, Wirtschaftlichkeit undAlternativlösungen prüfen zu wollen, bevor UHD-Leis-tungen erneut ausgeschrieben würden. Um schon jetztentsprechende Untersuchungen durchzuführen, reichtendie Erfahrungen aus den ersten zwei Jahren des UHDnicht aus. Diese Zeit sei im Wesentlichen durch den Auf-bau und die Implementierung des UHD in die IT-Service-Organisation der BAgeprägt gewesen. Auch seien weitereErfahrungen mit den Entwicklungsstufen „IT 2000“ ein-zubeziehen, um Fehlplanungen zu vermeiden.

64.4

Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass aufgrundmangelnder Erfahrungen mit dem Betrieb eines UHD imBereich der Bundesanstalt eine konkrete Bedarfsermitt-lung für eine Ausschreibung sehr schwierig war. Um sichhinreichende Erkenntnisse zur Wirtschaftlichkeit ihresVorgehens zu verschaffen, hätte die Bundesanstalt denspäter vorgesehenen Betrieb des UHD mit eigenem, amsteigenden Bedarf ausgerichteten Personalbestand vonAnfang an verstärkt in die Überlegungen einbeziehenmüssen.

Der Bundesrechnungshof hält es für bedenklich, dass derVertrag ohne belastbare Wirtschaftlichkeitsvergleichenunmehr bis Ende des Jahres 2003 weitergeführt wird.Nach den über zweijährigen Erfahrungen müssten bereitsaussagefähige Daten u. a. über die Nutzungshäufigkeitender zentralen und dezentralen Hilfsangebote, die Dauereines Anrufs und akzeptable Problemlösungen für kurz-fristige Wirtschaftlichkeitsvergleiche vorhanden sein.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, umgehend die Fragedes Eigenbetriebes oder des Outsourcing insbesondere un-ter wirtschaftlichen Gesichtspunkten erneut aufzugreifen.

Sollte sich der Eigenbetrieb als kostengünstiger erweisen,muss nach Auffassung des Bundesrechnungshofes die biszum Ablauf des Vertrages verbleibende Zeit genutzt wer-den, eigenes Personal für diese Tätigkeiten zu gewinnen.Eine später nur schwer zurückzuführende Abhängigkeitvom bisherigen Betreiber des UHD kann nur vermiedenwerden, wenn schon jetzt damit begonnen wird, Manage-mentwissen aufzubauen. Außerdem sollte die gesamteBenutzerbetreuung optimiert und die in den Arbeitsäm-tern eingesetzten Mitarbeiter auch konzeptionell in dieAnwenderbetreuung mit einbezogen werden.

Erweist sich Outsourcing als günstiger, so können durcheinen intensiven Wettbewerb im Rahmen einer neuen Aus-

schreibung auch die Kosten für einen künftigen UHD neukalkuliert und möglicherweise noch verringert werden.

65 IT-Verfahren „Computerunterstützte Leistungsgewährung Arbeitslosen-geld/Arbeitslosenhilfe/Unterhalts-geld im Zentralamt“

65.0

Die Bundesanstalt für Arbeit setzt zur Berechnung undAuszahlung von Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe undUnterhaltsgeld seit über 30 Jahren dasselbe IT-Verfahrenein. Sie wickelt damit ein Finanzvolumen von jährlich rd. 90 Mrd. DM ab. Der Zustand des Verfahrens ist schonseit Jahren äußerst unbefriedigend. Es wird nach neu-esten Planungen noch lange Zeit betrieben werden müs-sen, ohne dass hinreichend klar ist, wie seine Zuverläs-sigkeit gewährleistet werden kann.

65.1

Die Bundesanstalt für Arbeit (Bundesanstalt) setzt seitdem Jahre 1969 zur Berechnung und Auszahlung vonArbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe und Unterhaltsgelddas zentrale IT-Verfahren „Computerunterstützte Leis-tungsgewährung Arbeitslosengeld/Arbeitslosenhilfe/Un-terhaltsgeld im Zentralamt“ (Alg-Verfahren) ein. Sie wi-ckelt damit ein Finanzvolumen von jährlich rd. 90 Mrd.DM ab. Um Rechtsänderungen umsetzen zu können, mussdas Alg-Verfahren oftmals sehr kurzfristig umprogram-miert werden.

In seinen Bemerkungen 1996 (Drucksache 13/5700 Nr.26) hatte der Bundesrechnungshof berichtet, dass eineerste durchgreifende Erneuerung des damals fast 25 Jahrealten Verfahrens im Sommer 1995 nach vierjähriger Pro-jektlaufzeit gescheitert war. Es waren zahlreiche schwer-wiegende Mängel – auch in der Zusammenarbeit zwi-schen IT- und Fachseite – aufgetreten, sodass dieBundesanstalt gezwungen war, das fehlerträchtige Alg-Verfahren weiter einzusetzen. Der Rechnungsprüfungs-ausschuss hatte die Bemerkung im Jahre 1997 zustim-mend zur Kenntnis genommen und gefordert, dasAlg-Verfahren grundlegend zu überarbeiten. Die Bundes-anstalt richtete ein Projekt zu seiner Sanierung ein undkündigte an, es mit einer der ersten Stufen des Projektes„IT 2000“ Ende des Jahres 2000 abzulösen.

65.2

Das Vorprüfungsamt der Bundesanstalt prüfte im Auftragdes Bundesrechnungshofes den Zustand des Alg-Verfah-rens im Jahre 2000 und stellte Folgendes fest:

• Aufgrund der Verzögerungen beim Projekt „IT 2000“war die Ablösung des Alg-Verfahrens wieder offen,sodass es für unbestimmte Zeit weiterbestehen würde.

• Die zuständige IT-Projektgruppe war aufgrund ihrerPersonalausstattung kaum in der Lage, einen ord-


nungsgemäßen Betrieb des Alg-Verfahrens sicher-zustellen.

• Das Alg-Verfahren befand sich in einem so kritischenZustand, dass die Bundesanstalt zeitweise Gefahr lief,ihren gesetzlichen Auftrag nicht mehr erfüllen zu können.

• Es gab kein verfahrensspezifisches Sicherheitskon-zept, obwohl der Schutzbedarf wegen einer hohen„Schadensstufe“ mit „sehr hoch“ festgesetzt wordenwar.

Die Bundesanstalt bestätigte diese Mängel und bezeich-nete den Zustand des für sie „bedeutendsten IT-Verfah-rens“ als „schon seit Jahren äußerst unbefriedigend“. Essei hochbetagt und wartungsunfreundlich; es käme zuVerarbeitungsfehlern und Programmabbrüchen. Sein Zu-stand berge die Gefahr von Fehl- oder verspäteten Zah-lungen. Es sei nicht mehr voll überschaubar, da im Laufevon rd. 30 Jahren zahlreiche rechtliche, verfahrensmäßigeund technische Veränderungen, oft unter großem Zeit-druck, umzusetzen gewesen wären; dies habe Spuren hin-terlassen. Auch mit dem Übergang der Verantwortung aufdie im Jahre 1998 neugeschaffene IT-Projektgruppe habesich wenig geändert.

Die Bundesanstalt kündigte wegen des „bekannten Zu-stands und der damit verbundenen Risiken“ ein weiteresMal an, das Alg-Verfahren mithilfe eines neuen Projekteszumindest in den Kernbereichen zu stabilisieren, umkünftige Veränderungen zeitlich und inhaltlich korrektvornehmen zu können. Dabei wolle sie in Teilschritten be-sonders unübersichtliche und kaum mehr zu wartendeProgrammteile neu schreiben, um die bei Änderungenentstehenden Risiken möglichst gering zu halten. Außer-dem versuche sie, die personelle Situation insbesonderedurch Umsetzung von Mitarbeitern und Ausschreibungzusätzlicher Stellen zu verbessern. Der alte Mangel „Si-cherheitskonzeption“ sei erneut aufgegriffen worden. Eineigenes Sicherheitskonzept könne aber erst dann erstelltwerden, wenn die Belastung der Beteiligten dies zulasse.Derzeit werde das Vorhaben wegen anderer dringlicherAufgaben noch nicht angegangen.

Im Rahmen des Projektes „IT 2000“ solle mit objekt-orientierter Vorgehensweise und modernster Technik einevollständige Neulösung gefunden werden.

65.3

Der Bundesrechnungshof hat die Bundesanstalt daraufhingewiesen, dass sie wegen der fast ausschließlichenKonzentration ihrer Arbeitskapazitäten auf das Projekt„IT 2000“ die nach den parlamentarischen Beschlüssenim Jahre 1996 aufgenommenen Arbeiten zur Sanierungdes Alg-Verfahrens zu sehr vernachlässigte. Sie ver-säumte nicht nur, das seit Jahren äußerst risikobehafteteVerfahren in einen Sicherheitszustand zu versetzen, derseiner Bedeutung als wichtigstes kassenwirksames Ver-fahren der Bundesanstalt auch nur annähernd entspricht.Die neugegründete IT-Projektgruppe sorgte auch nichtrechtzeitig für Alternativen, falls sich die ehrgeizigen

Zeitplanungen für das Projekt „IT 2000“ nicht umsetzenlassen sollten. Dies hätte bei einer Risikobetrachtung desProjektes „IT 2000“ auffallen müssen. Die – frühestensab Mitte 2001 – einsetzende Unterstützung der Sanierungdurch Externe wird die nach wie vor kritische Verfah-renssituation allenfalls mittelfristig entschärfen können.Infolge häufiger Rechtsänderungen bleiben nach wie vorerhebliche Teile der knappen Personalkapazitäten gebun-den. Die Bemühungen, die bereits im Jahre 1996 bean-standete mangelnde Zusammenarbeit zwischen IT- undFachseite zu verbessern, sind nach übereinstimmendenAussagen Beteiligter bislang wenig erfolgreich.

Der Bundesrechnungshof hat die Bundesanstalt aufgefor-dert, nunmehr genauere Zeitvorstellungen über die vonihr vorgesehene Restnutzungsdauer des Alg-Verfahrensund dessen Ablösungszeitpunkt zu entwickeln. Weitersollte sie darlegen, wie sie die Personalsituation zurPflege des Alg-Verfahrens verbessern will. Das aufsichts-führende Bundesministerium für Arbeit und Sozialord-nung hat der Bundesrechnungshof auf seine Erkenntnisseaufmerksam gemacht.

65.4

Während das Bundesministerium für Arbeit und Sozial-ordnung von einer Stellungnahme abgesehen hat, hat sichdie Bundesanstalt zuletzt im Juni 2001 zu der weiterenEntwicklung des IT-Verfahrens geäußert.

Sie rechne mit einer Realisierung derjenigen Stufe desProjektes „IT 2000“, die den Funktionen des Alg-Verfah-rens entspräche, nicht vor Mitte 2004. Die Übergangsfrist,in der Altfälle weiter im Alg-Verfahren bearbeitet werdenmüssten, werde nach neuen Planungen erst im Jahre 2007,d. h. nach einer Laufzeit des alten Verfahrens von fast 40 Jahren, enden.

Die Personalsituation werde durch abgeordnete Mitarbei-ter und Zuweisung neuer Stellen stabilisiert; sie werde allerdings auch nach Umsetzung der personalwirtschaft-lichen Maßnahmen angespannt bleiben. Weitere externeUnterstützungsleistungen seien ausgeschrieben worden;ab Sommer 2001 könne mit den Arbeiten an der Moder-nisierung von Programmteilen begonnen werden, um da-mit die Pflegbarkeit und Wartbarkeit des Alg-Verfahrensfür die Restlaufzeit sicherzustellen. Mit einer höherenSystemtransparenz könnten auch rechtliche, verfahrens-mäßige und technische Veränderungen einfacher undschneller umgesetzt werden. Ferner habe sich die Zusam-menarbeit zwischen IT- und Fachbereich seit November2000 verbessert. Für den bis Mitte 2004 zu realisierendenEntwicklungsschritt des Projektes „IT 2000“ fänden be-reits Risikobetrachtungen statt, die bis Herbst 2001 abge-schlossen werden sollen.

Eine zusammengefasste Dokumentation der bestehendenSicherheitsmaßnahmen sowie zusätzliche Risikoanalysenfür das Alg-Verfahren würden zum frühestmöglichenZeitpunkt begonnen – allerdings erst nach Festlegung einer zeitlichen und personellen Rangfolge. Gleichwohlhabe die Sicherstellung des Alg-Verfahrens innerhalb derProjektgruppe IT nunmehr den größten Vorrang.


Es seien alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen, um dengesetzlichen Auftrag – „wie bereits in der Vergangenheit“ –ordnungsgemäß, flexibel und zuverlässig zu erfüllen. DieBundesanstalt machte jedoch auch deutlich, dass „ihrAuftrag durch angemessene zeitliche Vorläufe für dieUmsetzung gesetzlicher Änderungen in erheblichemMaße gestützt werden“ könne.

65.5

Nachdem der geplante Ablauf des Projektes „IT 2000“zwischenzeitlich vollständig überholt ist, zeigen die neu-esten Planungen der Bundesanstalt, wie lange das zen-trale Alg-Verfahren noch betrieben werden muss, ohnedass seine Stabilität und Sicherheit gewährleistet werdenkann.

Der Bundesrechnungshof erkennt die neuerlichen Be-mühungen der Bundesanstalt als Schritt in die richtigeRichtung an, um das Alg-Verfahren sicherzustellen. Ge-rade wegen dessen außerordentlicher Bedeutung hält er esjedoch für unerlässlich, dass sich die Bundesanstalt dabeinicht so sehr von zeitlichen und personellen Überlegun-gen leiten lässt; sie sollte auf Verfahrensmängel auch nichtlediglich reagieren. Sie hat sich in erster Linie an den Risiken des Verfahrens zu orientieren und vorausschau-end Verbesserungen vorzunehmen. Größere Schädenkönnen nicht nur einen Ansehens- und Vertrauensverlust

zur Folge haben, sondern sogar zur Handlungsunfähigkeitder Bundesanstalt führen. Im Rahmen einer umfassendenRisikoanalyse sollte die Bundesanstalt Szenarien entwi-ckeln, wie einzelne Störfaktoren zu behandeln sind undwelche Restrisiken ggf. hingenommen werden können.Daraus sollte sie Prioritäten für Vorsorgemaßnahmen ableiten, die technisch und organisatorisch so zusammen-wirken, dass bei eintretenden Problemen ein größtmög-licher Schutz gewährleistet ist. In Anbetracht der be-grenzten Restlaufzeit des Alg-Verfahrens sollten auch dieMöglichkeiten eines Outsourcings überlegt werden; diesesollten neben der Programmentwicklung auch die Risiko-betrachtung einschließen.

Der Bundesrechnungshof wird kritisch beobachten, mitwelchen Maßnahmen die Bundesanstalt in der mindestensbis zum Jahre 2007 reichenden Übergangsphase bis zumEinsatz von „IT 2000“ Risiken – z. B. bei aktuell anfal-lenden Verfahrensänderungen – begrenzt.

Der Bundesrechnungshof sieht auch das Bundesmini-sterium für Arbeit und Sozialordnung gefordert. Essollte nach Lösungen suchen, um die Spanne zwischendem Erlass von Rechtsvorschriften und deren Inkraft-treten zu vergrößern. Damit hätte die Bundesanstaltmehr Zeit zu deren programmtechnischer Umsetzungund die Sicherheit des wichtigsten kassenwirksamen IT-Verfahrens der Bundesanstalt würde weniger ge-fährdet.

Deutsche Bundesbank

66 Baumaßnahmen der Deutschen Bundes-bank und der Landeszentralbanken

66.0

Die Deutsche Bundesbank stellt einen hohen gestalteri-schen Anspruch an ihre Gebäude und bewirkt damit hoheBaukosten. Diese entstehen auch, weil die Bundesbankvon hohen Baukostenrichtwerten ausgeht. Die Flächenneuer Zweiganstaltengebäude nutzt sie infolge des beleg-losen Girozahlungsverkehrs nur zum Teil.

66.1 Bauprogramm

66.1.1

Die Deutsche Bundesbank (Bundesbank) hat in den zu-rückliegenden Jahren 26 Gebäude für Zweiganstalten – überwiegend in den neuen Ländern – für rd. 1,5 Mrd.DM neu bauen lassen. In ihrem Bauprogramm plant siezwei weitere Neubauten für zusammen rd. 130 Mio. DM.

Die Flächen der Giro- und Kundenbereiche in den neu er-richteten Gebäuden nutzen die Zweiganstalten nicht odernur noch in geringem Umfang. Dies ist nach Angaben der

Bundesbank eine Folge der inzwischen ausschließlich be-leglosen Bearbeitung des Girozahlungsverkehrs mittelsDatenverarbeitung. Eine anderweitige Nutzung, bei-spielsweise durch die Bargeldbearbeitung und -versor-gung, sei nur zum Teil möglich, da die Geldbearbeitungs-automaten künftig weniger Flächen benötigten.

66.1.2

Der Bundesrechnungshof hat neue, an den Bedarf ange-passte Raumplanungen für die Zweiganstalten für not-wendig gehalten. Da Kunden- und Giroräume nach deneigenen Angaben der Bundesbank weitgehend entfallen,ist es nach Auffassung des Bundesrechnungshofes nichtmehr erforderlich, die Zweiganstalten gestalterisch soaufwendig zu bauen wie bisher. Er hat daher angeregt, dasBauprogramm zu überprüfen und – bevor die Bundesbankweitere Baumaßnahmen beginnt – die Raumplanungen zuüberarbeiten.

66.1.3

Die Bundesbank hat erklärt, sie habe absehbare Entwick-lungen, die für das jeweilige Bauvorhaben erheblich seien,berücksichtigt. Neuere Entwicklungen in der Kreditwirt-


schaft und innerhalb der Bundesbank bezöge sie in die Pla-nungen der Baumaßnahmen ein. Die noch nicht abge-schlossenen Teile des Bauprogramms wolle sie überprüfen.

66.1.4

Der Bundesrechnungshof wird sich mit dem Baupro-gramm sowie der Raumplanung erneut befassen, nachdemdie Bundesbank ihre vorgesehenen Überprüfungen abge-schlossen hat. Die Klärung des Raumbedarfs sieht er alswirtschaftlich besonders bedeutsam für die Baukosten an.

66.2 Wirtschaftlichkeit der Baumaßnahmen

66.2.1

Die hohen Kosten der Baumaßnahmen der Bundesbank,insbesondere bei den Landeszentralbanken, waren Ge-genstand der Bemerkungen 1989 (Drucksache 11/5383Nr. 57). Die Bundesbank fasste daraufhin ihre Bauricht-linien neu und führte erstmals Kostenrichtwerte für ihreBaumaßnahmen ein. Sie regelte die Arbeitsweise ihrerbaufachlichen Gutachterausschüsse, die die Wirtschaft-lichkeit der geplanten Baumaßnahmen beurteilen.

Die Stellungnahmen der Gutachterausschüsse zu denBauplanungen enthielten häufig Anregungen zur Kosten-senkung. In einem schwerwiegenden Fall stellten sie bei-spielsweise fest, dass bei der Zweiganstalt Gera den ar-chitektonischen Vorstellungen Vorrang gegenüber derWirtschaftlichkeit und Funktionalität eingeräumt wurdeund sich dies auch nach einer empfohlenen Überarbeitungder Planung nicht geändert habe.

Die Bundesbank passt die Kostenrichtwerte jährlich demBaupreisindex an. Der Wert für Zweiganstalten mit Tiefga-rage liegt derzeit bei rd. 15 500 DM je Quadratmeter Haupt-nutzfläche. Die Kostenrichtwerte decken etwa 70 % der ge-samten Baukosten ab, „besondere Bauleistungen“ wieTresoranlagen sind darin z. B. nicht enthalten. Zudem wares möglich, die Einhaltung der Kostenrichtwerte zu beein-flussen; bei der Hauptverwaltung Leipzig z. B. wurden nor-male Baukosten den „besonderen Bauleistungen“ zugeord-net, die nicht Bestandteil des Kostenrichtwerts waren. EinenRichtwert zur Beurteilung der Gesamtbaukosten einer Bau-maßnahme stellt die Bundesbank nicht auf. Im Jahre 1996senkte sie die Kostenrichtwerte für die Gebäude der Haupt-verwaltungen, nicht aber für die Zweiganstalten.

Bei der Prüfung von Baumaßnahmen der Landeszentral-bank in den Freistaaten Sachsen und Thüringen im Jahre2000 hat der Bundesrechnungshof festgestellt, dass dieBundesbank – wie bereits in der oben genannten Bemer-kung des Jahres 1989 dargestellt – weiterhin einen beson-ders hohen gestalterischen Anspruch an ihre Gebäudestellte. Beispielsweise durch über mehrere Geschosse rei-chende Eingangshallen; durch Scheinfassaden, hinterdenen sich keine Räume befinden; durch aufwendig über-dachte Innenhöfe ohne ausreichende natürliche Belich-tung für die innenliegenden Büroräume oder durch auf-wendige künstlich belichtete Glasdächer. In zahlreichenFällen lagen auch im Detail unwirtschaftliche Bauweisen

vor, wie Sonderanfertigungen von aufwendigen Beleuch-tungsanlagen, Auskleidung von Aufzügen mit tonnen-schweren Natursteinplatten, Nebenräumen für Kopier-automaten mit aufwendig abgehängten Decken undteuren Holzvertäfelungen sowie edelfurnierten Einbau-schränken. Die von der Bundesbank eingeführten Kos-tenrichtwerte verhinderten diese Bauweisen nicht, ob-wohl bei den untersuchten Bauwerken die Baukostenregelmäßig erheblich – um bis zu 20 % – unter den Kos-tenrichtwerten lagen.

66.2.2

Der Bundesrechnungshof hat anerkannt, dass die vormehr als zehn Jahren eingeführten Kostenrichtwerte ins-gesamt ein ziemlich gleichmäßiges, wenn auch insgesamthohes Baukostenniveau bei den Baumaßnahmen der Bun-desbank bewirkt haben. Die großen Baukostenunter-schiede, die noch vor zehn Jahren durch das jeweilige Er-messen der Landeszentralbanken bedingt waren, sindausweislich der Kostendaten der Bundesbank nicht mehreingetreten.

Die für Teile der Bauleistungen eingeführten Kostenricht-werte verhinderten das nach Auffassung des Bundesrech-nungshofes noch immer hohe Baukostenniveau der Bun-desbank nicht. Die regelmäßig bei jeder Baumaßnahmeerheblich unterschrittenen Kostenrichtwerte verfehlenseiner Ansicht nach zudem ihr Ziel, die Baukosten früh-zeitig zu begrenzen, weil sie den planenden Architektenzu große Freiräume geben. Die für einen Teil der Kosten-richtwerte im Jahre 1996 vorgenommene Absenkung warrichtig, allerdings nicht ausreichend. Die zahlreichenFälle, bei denen trotz unterschrittener Kostenrichtwertenoch unwirtschaftliche Bauweisen und damit zu hoheBaukosten vorlagen, verdeutlichen dies.

Der Bundesrechnungshof hat außerdem Verfahrensmän-gel und Schwächen in der Handhabung der Baurichtlinienund der Kostenrichtwerte sowie deren Folgen auf dieWirtschaftlichkeit aufgezeigt.

Der Bundesrechnungshof hat ferner empfohlen, die Kos-tenrichtwerte für Hauptverwaltungen um weitere 10 %und für Zweiganstalten um mindestens 20 % auf ein Maßzu senken, das die Bundesbank und deren Planer zwingt,von vornherein wirtschaftliche Gesichtspunkte zu berück-sichtigen. Zudem sollte die Bundesbank erwägen, zu Be-ginn einer Baumaßnahme auf der Grundlage des jeweili-gen Kostenrichtwerts und des Flächenbedarfs für dieGesamtbaukosten eine Kostenobergrenze – ein Budget –festzulegen. Deshalb sollte sie auch prüfen, ob sie künftigeinen Gesamtkostenrichtwert für eine Baumaßnahme bil-den kann.

66.2.3

Die Bundesbank hat dazu mitgeteilt, sie habe zwar be-schlossen, die Kostenrichtwerte zu senken. Sie teile aber dieAuffassung des Bundesrechnungshofes nicht, dass dieRichtwerte zu hoch seien, nur weil sie nicht ausgenutzt wür-den. Der Grad der Ausnutzung sei kein alleiniger Maßstabfür die Wirtschaftlichkeit. So könne die Unterschreitung der

67 Wirtschaftlichkeit von Baumaßnahmender Stiftung Preußische Schlösser und Gärten Berlin-Brandenburg in Potsdam(Kapitel 04 05 Titel 894 21)

67.1

Seit dem Jahre 1991 fördern der Bund und die LänderBerlin und Brandenburg (Zuwendungsgeber) die in Pots-dam ansässige Stiftung Preußische Schlösser und GärtenBerlin-Brandenburg (Stiftung) durch institutionelle Zu-wendungen. Der Finanzierungsanteil des Bundes beträgtzur Zeit 42 %. Wesentliche Aufgabe der Stiftung ist es, dieihr übertragenen Schlösser und Gärten unter Beachten derBelange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflegebaulich zu unterhalten, zu sanieren und zu restaurieren.Hierfür stehen ihr jährlich 20 Mio. DM bis 25 Mio. DMzur Verfügung.

67.2

In den Jahren bis 2000 führte die Stiftung mit Kostenvon mehr als 150 Mio. DM Teil-Baumaßnahmen in ihrenLiegenschaften Neues Palais, Marmorpalais, Schlossund Marstall Babelsberg, Friedenskirche, Neue Orange-rie und Sanssouci durch, ohne vorher deren Zustandgrundlegend erforscht und den Sanierungsbedarf erfasstzu haben. Ausführliche Unterlagen zum baulichen Zu-stand der Gebäudekonstruktionen – Mauerwerk, Fenster,Fassade, Dächer, Gründung – und der haustechnischenEinrichtungen lagen zu Beginn der Baumaßnahmennicht vor.

Zu den größten Liegenschaften gehört das Neue Palais imPark Sanssouci, bei dem die Stiftung mit Ausgaben vonbisher rd. 15 Mio. DM überwiegend Teile der Gebäu-

dehülle – Dach, Fassade und Keller – sanieren ließ.Gleichwohl ist es der Stiftung in zehnjähriger Bauzeitnicht gelungen, das Neue Palais in einen langfristig ein-wandfreien Zustand zu versetzen. So sind Kupferdach-flächen und Dachflächenfenster nach wie vor undicht undschadhafte historische Fenster weiterhin dem witterungs-bedingten Verfall preisgegeben. Auch große Teile des Kelleraußenmauerwerks sind noch immer starkdurchfeuchtet, weil notwendige Sanierungen bisher un-terblieben.

Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dassdie erhaltenswerten historischen Einbauten und Einrich-tungsgegenstände in ihrer Substanz gefährdet sind, weilundichte Fenster und verzogene Rahmen unkontrollier-ten Luftwechsel ermöglichen. Zudem kann Ober-flächenwasser und Schlagregen ins Innere der Räumeeindringen. Bau- und Restaurierungsmaßnahmen im In-neren des Gebäudes schlagen fehl, solange derartigeSchadensursachen nicht beseitigt sind. Der Bundesrech-nungshof hat es für zwingend erforderlich gehalten, Sa-nierungsmaßnahmen am Dach und an der Fassadeeinschließlich der Fenster und des Kellermauerwerks ineine vordringlich zu erstellende Gesamtplanung einzu-binden. Insgesamt ist am Neuen Palais mit weiteren Sanierungskosten in zweistelliger Millionenhöhe zurechnen.

Der Bundesrechnungshof hat die Praxis der Stiftung,ihre Gebäude ohne vorherige Zustandsuntersuchungenzu sanieren, für unwirtschaftlich gehalten. Erfahrungs-gemäß muss bei weiteren Sanierungsmaßnahmen er-neut in die Substanz bereits fertig gestellter Bereicheeingegriffen werden, was zu vermeidbaren Ausgabenführen wird. Daher hat er den Zuwendungsgebern emp-fohlen, bereits in der Vorbereitungsphase von Baumaß-nahmen darauf Einfluss zu nehmen, dass die Stiftungihre Zuwendungen für Baumaßnahmen wirtschaftlich

Teil III


Bundeskanzler und Bundeskanzleramt(Einzelplan 04)


Richtwerte ebenso ein Zeichen der Sparsamkeit sein. Ob dieSenkung der Kostenrichtwerte pauschal, wie vom Bundes-rechnungshof vorgeschlagen, bei 10 % oder 20 % liegenwerde, könne sie erst nach eingehender Überprüfung beur-teilen. Die Anregung, einen Gesamtkostenrichtwert als„Budget“ anzusetzen, werde sie aufgreifen. Sie werde auchdurch die Revision verstärkt prüfen lassen, ob wirtschaftli-che Gesichtspunkte bei den Planungen beachtet werden.

66.2.4

Der Bundesrechnungshof vertritt weiterhin die Auffas-sung, dass zu hohe Kostenrichtwerte das Ziel verfehlen,wirtschaftlich und sparsam zu planen sowie die Kostenvon vornherein zu begrenzen. Er erwartet daher eine deut-liche Senkung der Kostenrichtwerte, die Bildung vonRichtwerten für die gesamten Baukosten und die Fest-legung von „Budgets“ für Baumaßnahmen.


und zweckmäßig verwendet. Zudem hat es der Bundes-rechnungshof für unerlässlich gehalten, dass die Stif-tung Baumaßnahmen erst dann plant, wenn eine um-fassende Sanierungskonzeption für das jeweiligeObjekt vorliegt.

67.3

Der Beauftragte hat mitgeteilt, dass die Feststellungendes Bundesrechnungshofes zur Grundlage weiterer Ent-scheidungen der Zuwendungsgeber würden. So stimmtendiese mit dem Bundesrechnungshof darin überein, dasseine Gesamtdokumentation über den Zustand der Lie-genschaften wünschenswert sei. Die Stiftung sei aufge-fordert worden, ihre Bauforschung und -planung nach-haltig zu verbessern. Die bisherigen Mängel in derPlanung seien jedoch unausweichlich gewesen und we-sentlich der Tatsache zuzuschreiben, dass nach langenJahren der Zweckentfremdungen und des teilweisen Ver-

falls schnelle Maßnahmen erforderlich waren. Hiervonsei die erste Phase der Wiederherstellung nach der Deut-schen Einheit geprägt. Eine langfristige und umfassendeGesamtplanung sei erst jetzt – in der zweiten Phase –möglich und fest vereinbart. Ab dem Jahre 2002 werdedie Stiftung über eine Zustandserfassung sämtlicher Ge-bäude verfügen.

Zudem sei die Stiftung aufgefordert worden, umgehendeine „Haushaltsunterlage Bau“ zur Sanierung des NeuenPalais vorzulegen und einen Katalog von Sofortmaßnah-men zu erarbeiten.

67.4

Die von den Zuwendungsgebern getroffenen Maßnahmenlassen erwarten, dass die Stiftung ihre Baumaßnahmenkünftig wirtschaftlich planen und ausführen wird. DerBundesrechnungshof wird die Stiftung auch weiter bera-tend begleiten.

Bundesministerium des Innern(Einzelplan 06)

68 Zuwendungen für Suchdienstaufgaben(Kapitel 06 40 Titel 684 33)

68.1

Das damals zuständige Bundesministerium für Vertrie-bene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte hatte in den Jahren 1958 und 1961 mit dem Deutschen Roten Kreuzund den damaligen kirchlichen Wohlfahrtsverbänden Ver-einbarungen zur Wahrnehmung von Suchdienstaufgaben(Suchdienstvereinbarungen) geschlossen.

Den Suchdiensten des Deutschen Roten Kreuzes oblagendanach insbesondere die Nachforschungen nach Kriegs-und Zivilgefangenen sowie Wehrmachtsvermissten desZweiten Weltkrieges, die Familienzusammenführung derSpätaussiedler, deren Beratung und Hilfe im Anerken-nungsverfahren sowie die Beratungstätigkeit für dieDeutschen in Ost- und Südosteuropa. Den kirchlichenWohlfahrtsverbänden wurde die Suche nach Zivilver-missten in den Vertreibungsgebieten sowie die Erteilungvon Auskünften an Behörden und Privatpersonen – insbe-sondere die Beschaffung von Nachweisen bei der Fest-stellung des Spätaussiedlerstatus – übertragen.

Für die Wahrnehmung dieser Aufgaben erhielten die Ein-richtungen über Jahrzehnte Zuwendungen aus Bundes-mitteln in Millionenhöhe; im Haushaltsjahr 2000 beliefensie sich noch auf rd. 38,6 Mio. DM.

68.2

Der Bundesrechnungshof stellte bei Prüfung der Aufgaben-wahrnehmung nach den Suchdienstvereinbarungen fest,

dass mehrere der ursprünglichen Vertragsparteien alsRechtspersonen nicht mehr bestanden oder ihre Aufgabenvon anderen übernommen worden waren. Organisatorischewie rechtliche Veränderungen sowie die politischen Ent-wicklungen in Ost- und Südosteuropa hatten – von einer teil-weisen Ergänzung eines der Verträge abgesehen – nicht zuvertraglichen Anpassungen geführt. Durch die unzurei-chende Bestimmung des Zuwendungszwecks war weder dieAufgabenwahrnehmung transparent noch konnte die Not-wendigkeit des Einsatzes der Bundesmittel beurteilt werden.

Der Bundesrechnungshof hat das zwischenzeitlich zustän-dig gewordene Bundesministerium deshalb gebeten, dieSuchdienstvereinbarungen rechtlich und inhaltlich zuüberarbeiten und den veränderten Umständen anzupassen.

68.3

Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass eseine der beiden Suchdienstvereinbarungen im Jahre 1996durch einen Schriftwechsel ergänzt habe; eine Überarbei-tung der anderen Vereinbarung sei ebenfalls vorgesehengewesen. Nach seiner Meinung handelt es sich um zwarerforderliche, aber lediglich redaktionelle Änderungen;die Notwendigkeit des Einsatzes der Bundesmittel habezu keinem Zeitpunkt infrage gestanden. Die vom Bun-desministerium inzwischen vorgelegten Arbeitsentwürfeseien im Juni 2001 unterzeichnet worden.

68.4

Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes unterschätzt dasBundesministerium die Bedeutung rechtlich zutreffender


und inhaltlich eindeutiger vertraglicher Bestimmungen,wenn es die umfangreichen Änderungen als nur redaktio-nell einschätzt. Er ist auch nach wie vor der Auffassung,dass die Notwendigkeit des Einsatzes von Bundesmittelnnur auf der Grundlage eindeutig beschriebener Aufgaben-stellungen beurteilt werden kann. Die vom Bundesminis-terium in vier Jahrzehnten in einem Fall vorgenommenegeringfügige Änderung genügte diesen Anforderungennicht. Mit den nunmehr unterzeichneten Suchdienstver-einbarungen hat das Bundesministerium dem Anliegendes Bundesrechnungshofes Rechnung getragen.

69 Unfallfürsorge nach dem Beamten-versorgungsgesetz

69.1

Nach einem Dienstunfall erhalten Beamte und ihre Hin-terbliebenen Unfallfürsorge nach dem Beamtenversor-gungsgesetz. Dabei handelt es sich z. B. um die Erstattungvon Sachschäden und die Kosten von Heilverfahren sowiedie Gewährung von Unfallruhegehalt und Unfall-entschä-digung. Dienstvorgesetzte müssen jeden Unfall, der ihnenvon Amts wegen oder durch Meldung der Beteiligten be-kannt wird, sofort untersuchen und hierüber der für die An-erkennung von Dienstunfällen zuständigen Stelle berich-ten. Der verletzte Beamte ist verpflichtet, alle Umständenachzuweisen, die seinen Anspruch auf Unfallfürsorge be-gründen. Die Leistungen des Bundes für Unfallfürsorgenach dem Beamtenversorgungsgesetz betrugen in den Jah-ren 1999 und 2000 jeweils über 15 Mio. DM.

69.2

Der Bundesrechnungshof hat mit Unterstützung der Prü-fungsämter des Bundes die Unfallfürsorge nach dem Be-amtenversorgungsgesetz querschnittlich geprüft und ins-besondere folgende Mängel festgestellt:

• Die Ereignisse für die Anerkennung als Dienstunfallwurden häufig nicht gründlich genug untersucht. DieDienstvorgesetzten nahmen die ihnen im Untersu-chungsverfahren zugedachte besondere Verantwor-tung nicht in ausreichendem Maße wahr. Sachverhaltewurden vielfach nicht vollständig aufgeklärt und Be-weismittel nicht eingeholt.

• Der ursächliche Zusammenhang zwischen Unfaller-eignis und dem ärztlichen Befund zur angezeigtenVerletzung war in den Unfallakten häufig nicht nach-gewiesen. Oftmals stellte sich später – meist zufällig –heraus, dass kein Zusammenhang bestanden hatte.

• In vielen Fällen wurden Kosten des Heilverfahrens er-stattet, die nicht entsprechend den Bestimmungen derGebührenordnung für Ärzte abgerechnet worden wa-ren oder in keinem Zusammenhang mit dem Unfall-geschehen standen.

• Schadenersatzansprüche des verletzten Beamten gegenDritte gehen nach § 87a Bundesbeamtengesetz insoweit

auf den Dienstherrn über, als dieser zur Gewährung vonLeistungen verpflichtet ist. Die Dienststellen machtendie Schadenersatzansprüche jedoch häufig nur zöger-lich und teilweise unvollständig geltend; in verschiede-nen Fällen verzichteten sie ganz darauf.

Folgen der festgestellten Mängel waren unbegründeteund falsche Entscheidungen sowie damit verbundene ver-meidbare Ausgaben bzw. Einnahmeverluste.

69.3

Der Bundesrechnungshof hat den geprüften Ressorts u. a.empfohlen, darauf hinzuwirken, dass angesichts der miteinem Dienstunfall verbundenen finanziellen Belastun-gen für den verletzten Beamten und für den Bund sowieder damit ggf. zusammenhängenden Regressansprüchedes Bundes die einschlägigen Vorschriften besser beach-tet und eingehalten werden. Dazu gehört insbesondereeine gründlichere Untersuchung der Ereignisse für dieAnerkennung als Dienstunfall.

Die geprüften Ressorts haben die Empfehlungen des Bun-desrechnungshofes aufgegriffen und den ihnen unterste-henden Behörden zur Umsetzung übersandt. Der Bundes-rechnungshof hat den Bericht darüber hinaus auch denübrigen Ressorts zur Verfügung gestellt, damit diese inihren Geschäftsbereichen dazu beitragen, die festgestell-ten Mängel künftig zu vermeiden und die Qualität desVerwaltungshandelns zu verbessern. Nach vollständigerUmsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen wird derBund Einsparungen und Mehreinnahmen erzielen.

70 Reisekosten für Fortbildungs-veranstaltungen

Eine Querschnittsprüfung der Reisekosten für Fortbil-dungsveranstaltungen und Tagungen durch den Bundes-rechnungshof und dessen Prüfungsämter ergab:

• Die für die Lehrgangsplanung und -durchführung zu-ständigen Bediensteten kannten das vom Bundesmi-nisterium der Finanzen veröffentlichte Gesamtver-zeichnis bundeseigener und vom Bund geförderterEinrichtungen mit Unterkunfts- und/oder Verpfle-gungsbereich häufig nicht. Die Einrichtungen wurdendementsprechend wenig genutzt.

Die im Gesamtverzeichnis aufgeführten Einrichtun-gen bieten die nachgefragten Leistungen in der Regelpreisgünstiger als private Einrichtungen an. Eine ver-stärkte Nutzung spart Ausgaben und verbessert dieAuslastung der Einrichtungen.

• Einige Stellen nutzten für die Unterbringung der Lehr-gangsteilnehmer immer noch nicht die vom eigenenoder von anderen Ressorts – z. B. dem Bundesmi-nisterium der Finanzen bzw. dem Bundesministeriumfür Wirtschaft und Technologie – aufgelegten Hotel-verzeichnisse; auch der Hotel-Reservation-Servicewurde nicht in Anspruch genommen.


71 Verwendung von Stellen der ehemaligenVorprüfung

71.1

Mit dem Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz wurdedie externe Finanzkontrolle zum 1. Januar 1998 neu ge-staltet. Neun dem Bundesrechnungshof nachgeordnetePrüfungsämter des Bundes ersetzen die Vorprüfungs-stellen der Bundesbehörden. Ziel der Reform war, alle biszu diesem Zeitpunkt von den Vorprüfungsstellen wahrge-nommenen Aufgaben der externen Finanzkontrolle in diePrüfungsämter zu übernehmen und in der neuen Organi-sationsform wirksamer weiterzuführen.

Ursprünglich wiesen die Einzelpläne der Bundesressortsfür die Vorprüfungsstellen insgesamt 1 500 Planstel-len/Stellen aus. Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungs-gesetz ordnete 900 Planstellen/Stellen den Prüfungs-ämtern des Bundes zu; 415 wurden eingespart. Weitere 185 Planstellen/Stellen verblieben den Ressorts bis aufweiteres zum Aufbau interner Steuerungs- und Kon-trollinstrumente. Der Haushaltsausschuss des DeutschenBundestages versah Letztere mit dem Vermerk „kw 31.12.2001 – ehemalige Vorprüfung“ (kw = künftigwegfallend) und bat den Bundesrechnungshof, zu derenNotwendigkeit und Verwendung bis zur Entscheidungüber den Haushalt 2001 Stellung zu nehmen.

71.2

Der Bundesrechnungshof hat im Jahre 2000 die Ressort-konzepte für den Aufbau interner Steuerungs- und Kon-trollinstrumente geprüft. Er ist insbesondere den Fragennachgegangen, für welche Aufgaben die 185 Planstel-len/Stellen eingesetzt wurden und ob gegebenenfalls vor-handene oder entstehende Personalreserven der Ressortsfür diese Aufgaben genutzt werden könnten. Er hat fest-gestellt, dass 51,5 Planstellen/Stellen nicht entsprechendder Zweckbestimmung eingesetzt wurden oder aus sons-tigen Gründen nicht mehr erforderlich waren. Er empfahl,diese Planstellen/Stellen bis spätestens 31. Dezember2001 entfallen zu lassen.

71.3

Der Haushaltsausschuss hat einen entsprechenden Berichtdes Bundesrechnungshofes in der Sitzung vom 16. No-vember 2000 zur Kenntnis genommen. Den Empfehlun-gen des Bundesrechnungshofes folgend sind die Stel-leneinsparungen z. T. bereits vollzogen worden. Der Restwird bis spätestens zum Jahresende 2001 wirksam. Dieshat Minderausgaben in Höhe von jährlich mehr als 5 Mio. DM zur Folge.

72 Geldversorgung von Zuwendungs-empfängern

72.1

Zuwendungen dürfen nur insoweit und nicht eher ausge-zahlt werden, als sie voraussichtlich innerhalb von zweiMonaten nach Auszahlung für fällige Zahlungen im Rah-men des Zuwendungszwecks benötigt werden. Das siehtdas herkömmliche Auszahlungsverfahren vor. In geeig-neten Fällen soll der Empfänger der Zuwendung ermäch-tigt werden, die bewilligte Zuwendung zum Zeitpunktseines konkreten Bedarfs bei der zuständigen Kasse ab-zurufen. Er erhält dann die benötigten Zuwendungsmittelerst am Tag des tatsächlichen Bedarfs und in der genaubenötigten Höhe. Das Nähere zu diesem so genannten Ab-rufverfahren regelte das Bundesministerium in einer Ab-rufrichtlinie (Anhang 3 zur Vorl. VV zu § 44 BHO).

Bereits in den Bemerkungen 1997 (Drucksache 13/8550Nr. 46) wies der Bundesrechnungshof auf hohe Geldbe-stände von Zuwendungsempfängern im Geschäftsbereichdes Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft, For-schung und Technologie hin. Er empfahl deswegen dieAnwendung des Abrufverfahrens. Der Rechnungsprü-fungsausschuss nahm die Bemerkung zustimmend zurKenntnis. Im Jahre 1999 prüfte der Bundesrechnungshofbei drei weiteren Bundesministerien, und zwar beimBundesministerium für Familie, Senioren, Frauen undJugend, beim Bundesministerium für Arbeit und Sozial-ordnung und beim Bundesministerium für Gesundheit,ob das Abrufverfahren in diesen Ressorts mehr als bisher

Bundesministerium der Finanzen(Einzelplan 08)

Die dort verzeichneten Hotels bieten besonders güns-tige Konditionen. Ihre Nutzung trägt dazu bei, die Rei-sekosten so niedrig wie möglich zu halten.

• Wenn am Veranstaltungsort kein Vertragshotel exis-tierte, wurden vielfach keine Vergleichsangebote ein-geholt. Die für ein Angebot ausgewählten Hotels wa-ren nicht die preisgünstigsten. Eingeholte Angebotewaren wegen des unterschiedlichen Leistungsum-fangs nicht vergleichbar.

Vergleichsangebote dienen dazu, Fortbildungsveran-staltungen und Tagungen wirtschaftlich durchzu-führen. Erfahrungen einzelner Stellen zeigen, dass da-bei weitere Sonderkonditionen zu erzielen sind.

Der Bundesrechnungshof hat abschließend empfohlen,alle Möglichkeiten zur Verminderung der Reisekosten zunutzen. Die Ressorts haben zugesagt, die Anregungenumzusetzen.


genutzt werden kann. Er stellte fest, dass auch diese Res-sorts das Abrufverfahren nur in geringem Umfang an-wandten. Der Mittelabfluss im herkömmlichen Auszah-lungsverfahren entsprach nicht immer dem aktuellenMittelbedarf. Bei nicht an das Abrufverfahren ange-schlossenen Zuwendungsempfängern dokumentierten dieRessorts nicht, ob sie die Möglichkeit der Teilnahme amAbrufverfahren geprüft hatten und ggf. mit welchem Er-gebnis.

72.2

Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,dass das Abrufverfahren einer wirtschaftlichen und spar-samen Verwendung von Haushaltsmitteln dient. Dem her-kömmlichen Auszahlungsverfahren ist es in bestimmtenFällen überlegen, vor allem dann, wenn Zeitpunktund/oder Höhe des Mittelbedarfs vorher nicht bekanntsind. Die Gefahr, dass der Zuwendungsempfänger dasAbrufverfahren missbrauchen könnte, besteht zwar; je-doch hat der Bundesrechnungshof diese aufgrund seinerPrüfung als gering angesehen. Er hat deshalb die geprüf-ten Ressorts aufgefordert,

• zu prüfen, ob man den Kreis der am Abrufverfahrenteilnehmenden Zuwendungsempfänger erweitern kann,

• ggf. für weitere Zuwendungsempfänger den An-schluss an das Abrufverfahren zu beantragen,

• Entscheidungen über den Anschluss von Zuwen-dungsempfängern an das Abrufverfahren mit den Ent-scheidungsgründen zu dokumentieren,

• Mittelbewirtschaftern und Zuwendungsempfängerndurch geeignete Schulungen die Vorteile des Abruf-verfahrens zu vermitteln,

• zu prüfen, ob sich der Informationsfluss zwischen derBundeskasse und den Mittelbewirtschaftern überKontobewegungen beschleunigen lässt und schließ-lich

• zu prüfen, ob das Abrufverfahren dagegen gesichertwerden kann, dass ein Zuwendungsempfänger mehr alsden bewilligten Jahresbetrag der Zuwendung abruft.

Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Angelegenheithat der Bundesrechnungshof das Bundesministerium ge-beten, eine mit allen Ressorts abgestimmte Auffassungzum Einsatz des Abrufverfahrens herbeizuführen.

72.3

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, die Ressortshätten die Anregung des Bundesrechnungshofes, eineüber das bisherige Maß hinausgehende Anwendungdes Abrufverfahrens zu prüfen und ggf. für weitereZuwendungsempfänger den Anschluss vorzusehen,mehrheitlich positiv gesehen. Inzwischen seien weiteregeeignete Zuwendungsempfänger an das Abrufverfah-ren angeschlossen worden. Auf der Grundlage der Vor-schläge des Bundesrechnungshofes wolle man prüfen,inwieweit das Abrufverfahren nutzerfreundlicher aus-gestaltet werden könne. Hierzu gehöre eine weiter ge-hende Unterstützung der ausführenden Dienststellen,z. B. durch eine stärkere Standardisierung und For-malisierung des Verfahrens oder durch eine verbes-serte Bereitstellung der Zahlungsdaten. Auch ein Leit-faden für Zuwendungsempfänger könne in Betrachtkommen.

72.4

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes schafft dieBereitschaft der Ressorts, das Abrufverfahren stärkerals bislang zu nutzen, deutliche Verbesserungsmöglich-keiten. Gleiches gilt für die Bereitschaft des Bun-desministeriums, die Abrufrichtlinie mit dem Ziel zuüberarbeiten, den Kreis der Anwender des Abrufver-fahrens auszuweiten. Der Bundesrechnungshof wird zugegebener Zeit prüfen, welche Erfahrungen die Res-sorts mit der überarbeiteten Abrufrichtlinie gemachthaben.

Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft(Einzelplan 10)

73 Stellung und Aufgaben der Landwirt-schaftlichen Rentenbank

73.1

Die Landwirtschaftliche Rentenbank (LR) wurde imJahre 1949 als Anstalt des öffentlichen Rechts „zurBeschaffung und Gewährung von Krediten für dieLandwirtschaft und Ernährungswirtschaft (einschließ-lich Forstwirtschaft und Fischerei)“ mit Sitz in Frank-furt am Main errichtet. Das Errichtungsgesetz der

Bank ist bis heute im Wesentlichen unverändert ge-blieben. Die Kredite der Bank sollen danach haupt-sächlich der Förderung der landwirtschaftlichen Erzeu-gung dienen.

Das Grundkapital der Bank in Höhe von 264 Mio. DMstammt nicht aus Mitteln des Bundes, sondern wurdein den Jahren 1949 bis 1958 aufgrund einer gesetzli-chen Zwangsabgabe (Rentenbankgrundschuldzinsen)von Betrieben der Land- und Forstwirtschaft aufge-bracht. Wegen dieser Besonderheit bestand Rechtsun-


sicherheit darüber, wem das Eigentum an der Bank zu-steht.

Organe der Bank sind der Vorstand, der Verwaltungsratund die Anstaltsversammlung; Letztere ist die Vertretungder seinerzeit abgabepflichtigen landwirtschaftlichenBetriebe. Der Bund ist weder im Aufsichtsorgan Verwal-tungsrat noch in der Anstaltsversammlung vertreten. Dieöffentliche Aufsicht über die Bank, die aufgrund ihresFörderauftrags in vollem Umfang von der Körperschaft-und Gewerbesteuer befreit ist, übt ein von der Bundesre-gierung bestellter Kommissar aus.

Die Bank finanziert heute agrarbezogene Vorhaben allerArt, wobei sie als Refinanzierungsinstitut ihre Kreditegrundsätzlich über andere Banken vergibt. Noch bis zumBeginn der 70er-Jahre führte sie im Wesentlichen öffent-liche Förderprogramme im Auftrag und mit Mitteln desBundes durch. Mit der Einführung der Gemeinschafts-aufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küs-tenschutzes“ (Artikel 91a Abs. 1 Nr. 3 GG) ging dieZuständigkeit für die Durchführung der Landwirtschafts-förderung auf die Bundesländer über, die mit der bank-mäßigen Abwicklung von Fördermaßnahmen Landes-banken oder landeseigene Förderinstitute betrauten. AlsErsatz für das entfallene Auftragsgeschäft aus Bundes-mitteln entwickelte die LR vier hauseigene Sonderkredit-programme, deren Zinssätze sie aus den Erträgen ihresseither verstärkt betriebenen kommerziellen Kreditge-schäftes verbilligt. Im Jahre 2000 wies die Bank eineBilanzsumme von rd. 100 Mrd. DM und ein haftendesEigenkapital von rd. 3,9 Mrd. DM aus. Der Jahresüber-schuss 2000 belief sich auf rd. 64 Mio. DM, für die Zins-verbilligung von Förderkrediten brachte die Bank im glei-chen Jahre rd. 53 Mio. DM auf.

73.2

Der Bundesrechnungshof hat untersucht, ob und inwie-weit der gesetzlich bestimmte Aufgabenkreis der Banksowie deren Organisationsstruktur und das Aufsichts-system an die seit ihrer Gründung eingetretenen nachhal-tigen Veränderungen in der Landwirtschaft sowie imrechtlichen und bankspezifischen Umfeld angepasst wer-den sollten. Er hat sich in diesem Zusammenhang auchüber die Entwicklung ihrer Geschäftsstruktur informiert.

Seine Erkenntnisse und Empfehlungen hat der Bundes-rechnungshof im Wege der Beratung (§ 88 Abs. 2 BHO) andie zuständigen Ressorts, das Bundesministerium für Ver-braucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (Bundes-ministerium) und das Bundesministerium der Finanzen,herangetragen. Dabei hat er vorgeschlagen, zunächst dieoffene Frage des Eigentums an der LR gutachtlich zuklären. Hinsichtlich des LR-Errichtungsgesetzes hat der

Bundesrechnungshof in mehreren Bereichen einen Anpas-sungsbedarf festgestellt. Er hat dargelegt, dass das Gesetzaufgrund neuerer Entwicklungen in der Landwirtschaftnicht mehr in vollem Umfang die von der LR wahrge-nommene Geschäftstätigkeit und deren geschäftspoliti-sche Schwerpunkte abbildet. Dies gilt z. B. für das Aus-landskreditgeschäft und für die verminderte Bedeutungeiner Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung. DerBundesrechnungshof hat sich dafür ausgesprochen, denFörderauftrag und die einzelnen Förderaufgaben der Bankzu aktualisieren.

Ferner hat der Bundesrechnungshof die Auffassung ver-treten, dass das derzeitige System einer Kommissarauf-sicht bei der LR durch eine zeitgemäße Aufsichtsform,nämlich durch die Mitgliedschaft von Vertretern des Bun-des im Verwaltungsrat, ersetzt werden sollte. Er hat daraufhingewiesen, dass der Bund als Anstaltsträger wegen sei-nes Haftungsrisikos aus der Anstaltslast sowie seines för-derpolitischen Interesses im Landwirtschaftsbereich an-gemessen im Aufsichtsgremium der Bank vertreten seinmüsse. Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesminis-terium empfohlen, eine Novellierung des LR-Gesetzeseinzuleiten und dabei die angesprochenen Gesichtspunktezu berücksichtigen.

73.3

Das Bundesministerium hat die Anregungen des Bundes-rechnungshofes aufgegriffen und die Frage des Eigen-tums an der LR gutachtlich mit dem Ergebnis klären las-sen, dass es keine Anteilseigner an der LR gibt. Ferner hates nach Beratung des Bundesrechnungshofes unter Betei-ligung des Bundesministeriums der Finanzen, der LR unddes landwirtschaftlichen Berufsstandes Ende des Jahres2000 den Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderungdes Gesetzes über die Landwirtschaftliche Rentenbank er-stellt. Bei den Änderungen steht im Vordergrund, das Pro-fil der LR als Förderbank im Geschäftsbereich des Bun-des zu schärfen, den Einfluss des Bundes in den Gremiender Bank zu stärken sowie die staatliche Aufsicht neu zuorganisieren. Der Entwurf trägt den Empfehlungen desBundesrechnungshofes in weiten Teilen Rechnung. EineVorlage des Gesetzentwurfs im Kabinett steht noch aus.

73.4

Der Bundesrechnungshof sieht in dem vom Bundesminis-terium vorgelegten Gesetzentwurf eine im Interesse desFörderauftrags der LR gebotene, zeitgemäße Anpassungund Neuordnung ihrer Rechtsstellung und Aufgaben. Ergeht davon aus, dass das Bundesministerium seine Ge-setzesinitiative weiterführt und das parlamentarische Ge-setzgebungsverfahren alsbald eingeleitet wird.


Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen(Einzelplan 12)

75 Hochbau des Bundes – Wirtschaftlichkeitbei Baumaßnahmen

75.1

Einen Teil seiner Baumaßnahmen – vor allem für dieObersten Bundesbehörden in Bonn und Berlin sowie dieBundesbauten im Ausland – lässt der Bund durch dasBundesamt für Bauwesen und Raumordnung, die Oberfi-nanzdirektion Berlin sowie durch die Bundesbaugesell-schaft Berlin durchführen. Den überwiegenden Teil der

inländischen Baumaßnahmen erledigen in seinem Auftragdie Länder im Wege der Organleihe. Sonderregelungenbestehen für die Baumaßnahmen der bundesunmittelba-ren Körperschaften und der Zuwendungsempfänger desBundes. Die Gesamtverantwortung für das Bundesbau-wesen obliegt dem Bundesministerium für Verkehr, Bau-und Wohnungswesen. Oberste technische Instanzen desBundes sind das Bundesministerium für Verkehr, Bau-und Wohnungswesen für die zivilen Bauaufgaben und dasBundesministerium der Verteidigung für die militärischenBauaufgaben.

Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung(Einzelplan 11)

74 Verwaltungsbehörden in der Kriegsopferversorgung

74.1

Der Bundesrechnungshof prüfte im Jahre 2000 Maßnah-men der Bundesregierung zur Verwaltungsvereinfachungund zum Abbau von Verwaltungshemmnissen. Er unter-suchte insbesondere Bundesgesetze, die bestimmte Orga-nisationsformen seit längerem festgeschrieben hatten.

Das Gesetz über die Errichtung der Verwaltungsbehördender Kriegsopferversorgung (Errichtungsgesetz) vom 12. März 1951 verpflichtete die Länder bundeseinheit-lich, Versorgungsämter und Landesversorgungsämter alsbesondere Verwaltungsbehörden zu errichten. Das Näherehierzu regelte eine Verwaltungsvorschrift. Hiervon ab-weichend gestattete der Einigungsvertrag vom 31. August1990 den neuen Ländern, auf die Errichtung besondererVersorgungsämter und Landesversorgungsämter zu ver-zichten.

Der Bundesrat verfolgte mit zwei Gesetzentwürfen ausden Jahren 1998 und 1999 das Ziel, das Errichtungsgesetzaufzuheben. Die Länder sollten für den Bereich derKriegsopferversorgung die volle Organisationsfreiheiterhalten. Die Bundesregierung begründete ihre ableh-nende Haltung im Wesentlichen damit, dass jede Regio-nalisierung oder Auflösung der Versorgungsverwaltungdie einheitliche und anerkannt gute Ausführung des Bun-desversorgungsgesetzes infrage stellen würde.

74.2

Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die Zahl derVersorgungsempfänger seit Inkrafttreten des Errichtungs-gesetzes von rd. 4,4 Mio. auf weniger als 1 Mio. im Jahre 1998 zurückgegangen war. Bis zum Jahre 2010 wird

sich die Zahl weiter auf rd. 240 000 verringern. Um diegesetzlich vorgeschriebenen besonderen Verwaltungs-strukturen trotz des bereits bisher eingetretenen Auf-gabenrückganges ausfüllen zu können, übertrugen diealten Länder der Versorgungsverwaltung vielfach auchZuständigkeiten für andere Bereiche.

Aus Sicht des Bundesrechnungshofes sollte der Bund denLändern ermöglichen, ihre Verwaltung unter Berücksich-tigung der im Laufe von 50 Jahren eingetretenen Verän-derungen und des erheblichen Rückgangs der Fallzahlennach eigenen Vorstellungen zu organisieren. Um die Ein-heitlichkeit und Qualität der Kriegsopferversorgung zugewährleisten, hat er es als ausreichend angesehen, dieseAufgabe der unmittelbaren Landesverwaltung vorzube-halten. Eine besondere Versorgungsverwaltung ist wedererforderlich noch organisatorisch tragbar. Der Bundes-rechnungshof hat daher angeregt, auf die Verpflichtungder Länder, eine besondere Versorgungsverwaltung auf-rechtzuerhalten, zu verzichten. Er hat außerdem empfoh-len, die nicht mehr zeitgemäße Verwaltungsvorschriftzum Errichtungsgesetz aufzuheben.

74.3

Die Bundesregierung hat ihre ursprünglich ablehnendeHaltung aufgegeben und einer Änderung des Errich-tungsgesetzes zugestimmt. Eine besondere Versorgungs-verwaltung der Länder ist nicht mehr vorgeschrieben. DasBundesministerium hat außerdem die Verwaltungsvor-schrift zum Errichtungsgesetz aufgehoben.

74.4

Mit der Änderung des Errichtungsgesetzes und der Auf-hebung der dazugehörigen Verwaltungsvorschrift sind dieForderungen des Bundesrechnungshofes erfüllt.


Der Bundesrechnungshof hat immer wieder Defizite beider Durchführung von Hochbaumaßnahmen des Bundesfestgestellt. Bereits im Jahre 1985 hat er dem DeutschenBundestag berichtet, dass bei Planung und Ausführungder Baumaßnahmen des Bundes auffällig oft viele gleich-artige Fehler gemacht werden. Auch in den letzten Jahrenhat der Bundesrechnungshof im gesamten Bauablauf, vonder Planung über die Vergabe und Durchführung bis hinzur Abrechnung, regelmäßig wiederkehrende Mängelfestgestellt, die erhebliche vermeidbare Ausgaben verur-sachten. Die Verwaltung kann bedeutende Wirtschaftlich-keitsreserven nutzbar machen, wenn sie solche Fehler vonvornherein vermeidet.

75.2

Die Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Bundes-beauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung hatdeshalb Empfehlungen veröffentlicht, die die wesentli-chen Anforderungen an eine wirtschaftliche Planung undDurchführung von Hochbaumaßnahmen darstellen.

Die Empfehlungen gehen auf alle Formen und Phasen von Hochbaumaßnahmen des Bundes entsprechend ihrerwirtschaftlichen Bedeutung ein. Im Vordergrund stehendie durch eine staatliche Bauverwaltung errichteten undaus dem Bundeshaushalt finanzierten Eigenbaumaß-nahmen. Daneben werden Probleme bei privat vorfi-nanzierten Investorbauten und Erfordernisse eines wirtschaftlichen Immobilienmanagements aufgezeigt.Die Empfehlungen befassen sich mit den einzelnen Pha-sen einer Baumaßnahme – z. B. der Programmfestlegung,der Entwurfs- und Ausführungsplanung, den Verdin-gungsunterlagen und der Vergabe sowie der Ausführungund Abrechnung. Sie behandeln darüber hinaus übergrei-fende Gesichtspunkte (z. B. Einsatz freiberuflich Tätiger,die zusammengefasste Vergabe von Planungs- undBauleistungen, Manipulationsgefahren) und geben Hin-weise zur Vermeidung häufig wiederkehrender Mängel,zu einer wirtschaftlichen Planung und Durchführung vonHochbaumaßnahmen, zu einem ordnungsgemäßen Wett-bewerb bei der Vergabe von Bauleistungen sowie zu ei-nem wirksamen Projektmanagement.

Die Empfehlungen richten sich an die öffentlichen Ver-waltungen, die sich schwerpunktmäßig mit Hochbautenbefassen. Sie sollen auch diejenigen in der Verwaltung an-regen, im eigenen Interesse wirtschaftlich zu denken, diemit Hochbaumaßnahmen nur gelegentlich befasst sind –häufig sind dies die künftigen Nutzer. Interesse findenkönnen sie aber auch bei Auftragnehmern, die für die öf-fentliche Hand Baumaßnahmen planen oder durchführen.Denn die Mitverantwortung von Auftragnehmern für dieWirtschaftlichkeit einer Baumaßnahme wird um sogrößer, je mehr Aufgaben insbesondere bei der Planung,Steuerung und Kontrolle aus der Verwaltung auf freibe-ruflich Tätige oder Unternehmen verlagert werden. Des-halb gehen die Empfehlungen auf Veränderungen im Bau-wesen des Bundes und den Einsatz von freiberuflichTätigen besonders ein.

Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Woh-nungswesen hat in seiner Stellungnahme den Empfeh-

lungen zugestimmt; das Bundesministerium der Vertei-digung hat sie unterstützt. Die Hinweise der beiden Bun-desministerien wurden inhaltlich berücksichtigt.

75.3

Nachdem die oben genannten Bundesministerien denEmpfehlungen zugestimmt haben, erwartet der Bundes-rechnungshof, dass sie als oberste technische Instanzendie Einhaltung der Empfehlungen durch die nachgeord-neten Bauverwaltungen sicherstellen, um dem Bund ver-meidbare Ausgaben für Hochbaumaßnahmen zu ersparen.

76 Baumängel bei Hochbaumaßnahmen des Bundes

76.1

Der Bundesrechnungshof untersuchte zusammen mit ei-nem Prüfungsamt des Bundes für den Bund errichtete Ge-bäude auf Baumängel. Er wählte Gebäude aus, an derenPlanung, Bauüberwachung und Abnahme überwiegendfreiberuflich Tätige (Architekten und Ingenieure) betei-ligt waren. Für die fachgerechte Durchführung der Bau-maßnahmen waren – im Wege der Organleihe – verschie-dene Landesbauverwaltungen verantwortlich.

Der Bundesrechnungshof stellte eine hohe Anzahl vonBaumängeln fest, durch die dem Bund finanzielle Nach-teile in Höhe von etwa 12 Mio. DM entstanden sind. Zumeinen betraf dies Mängel, die ihre Ursache bereits inPlanungsfehlern hatten. Soweit diese Planungen von frei-beruflich Tätigen erstellt waren, nahmen die Bauverwal-tungen sie häufig kritiklos hin. Zum anderen tratenBaumängel durch eine nicht fachgerechte Ausführung derBauarbeiten auf. Der Bundesrechnungshof stellte wieder-holt fest, dass bei der Bauüberwachung, mit der in der Re-gel freiberuflich Tätige beauftragt waren, Mängel gegen-über den ausführenden Unternehmen nicht beanstandetwurden. Dies betraf gerade auch offenkundige Mängel, diebei sorgfältiger Bauüberwachung ohne weiteres erkennbarwaren. Häufig blieben diese Mängel auch bei von denBauverwaltungen mit den freiberuflich Tätigen gemein-sam durchgeführten Abnahmen unbeanstandet. Aus denEinzelfeststellungen sind folgende Fälle hervorzuheben:

• Bei der Offizierschule des Heeres in Dresden wareneine schadensgeneigte Planung und unzureichendeBauüberwachung der freiberuflich Tätigen neben ei-ner mangelhaften Bauausführung mit ursächlichdafür, dass in großem Umfang Glasdächer undichtsind, Treppenhausverglasungen nicht den gefordertenBrandschutz gewährleisten, beim Fußbodenbelag imWirtschaftsgebäude die Natursteinplatten in großemUmfang gebrochen sind sowie eine Vielzahl weitererMängel festzustellen ist. Die Beseitigung dieser Schä-den wird Kosten von rd. 5,5 Mio. DM verursachen. In-folge von Insolvenzen bauausführender Firmen wirdder Bund den größten Teil dieser Kosten tragen müssen, wenn es nicht gelingt, sie den planenden undbauüberwachenden freiberuflich Tätigen wegen derenschlechter Leistung anzulasten.


• An den Fassaden von Unterkunftsgebäuden derKaserne des Bundesgrenzschutzes in Blumberg habenweder der mit der Bauüberwachung beauftragte frei-beruflich Tätige noch das zuständige Bauamt schwer-wiegende Ausführungsmängel beanstandet. Es ist un-mittelbar mit Sanierungskosten in Höhe von rd. 240 000 DM zu rechnen; über die Nutzungsdauer derGebäude gerechnet sind Sanierungskosten von bis zu3,6 Mio. DM absehbar.

• Die Abdichtung von Flachdächern bei verschiedenenSporthallen in Kasernen der Bundeswehr ist so man-gelhaft ausgeführt, dass nur eine vollständig erneuerteDachhaut Gewähr für ein dichtes Dach bietet. Die Sa-nierungskosten betragen rd. 100 000 DM.

• Die aus Glasschiebeschilden bestehende Sonnen-schutzeinrichtung beim Neubau des Bundesarbeitsge-richtes in Erfurt ist eine neuartige, bisher in der Praxisnicht erprobte Konstruktion. Sie ist seit ihrer Fertig-stellung im Jahre 1998 nicht in vollem Umfang funk-tionsfähig und ständigen Nachbesserungen unterwor-fen. Noch bessert der Auftragnehmer im Rahmen derfünfjährigen Gewährleistung nach. Es ist zu befürch-ten, dass auch nach dem Ablauf der Gewährleistungs-frist andauernd Mängel beseitigt werden müssen unddies dann die Bundeskasse jährlich mit einer erheb-lichen Summe belasten wird.

76.2

Die Feststellungen des Bundesrechnungshofes zeigen,dass die Bauverwaltung zu wenig auf die Vermeidung vonBauschäden achtet. Der Bundesrechnungshof hat deshalbdie betroffenen Bauverwaltungen aufgefordert, die vonfreiberuflich Tätigen erstellten Planungen so gründlich zuüberprüfen, dass Fehlplanungen mit der Folge künftigerBauschäden ausgeschlossen sind.

Als besonders schwerwiegend sieht der Bundesrech-nungshof die vielfach unzureichende Abnahme von Bau-leistungen an. Eine rügelose Abnahme erschwert die spä-tere Durchsetzung von Ansprüchen auf Beseitigung vonMängeln sowie Minderung und Schadensersatz erheblich,eine nachträgliche Geltendmachung solcher Ansprücheführt zu einem unverhältnismäßig hohen Verwaltungsauf-wand. Deshalb werden diese Mängel – wenn überhaupt –meistens zulasten des Bundes beseitigt, was besonders fürdie Fälle gilt, in denen mangelhafte Bauausführungen in-solventer Unternehmen korrigiert werden müssen.

Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass esdas finanzielle Interesse des Bundes zwingend erforder-lich mache, Baumängel zu vermeiden und Mängelbesei-tigungsansprüche rechtzeitig geltend zu machen, weilBaumängel und Folgeschäden wesentlich die Qualitätund damit auch die Lebensdauer sowie die jährlichen Un-terhaltungskosten eines Bauwerkes bestimmen.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes müssen dieAngehörigen der Bauverwaltungen zur planerischen Ver-meidung von Bauschäden regelmäßig gründlich aus- undfortgebildet werden sowie an selbst geplanten Bauten ei-gene Erfahrungen sammeln. Der Bundesrechnungshof hat

weiter gefordert, die freiberuflich Tätigen zu einer größe-ren Sorgfalt bereits bei der Planung sowie einer gewis-senhaften Wahrnehmung der Bauüberwachung anzuhal-ten, und, soweit rechtlich möglich, für mangelhafteLeistungen in Anspruch zu nehmen.

76.3

Das Bundesministerium hat – abgestimmt mit dem Bun-desministerium der Verteidigung – mitgeteilt, dass es derVermeidung und Beseitigung von Baumängeln große Be-deutung beimesse. Die Planung, Ausführung, Abnahmesowie die Abrechnung der Bauleistungen könne – insbe-sondere in Fällen, in denen Bauverwaltungen mit freibe-ruflich Tätigen zusammenarbeiteten – nur von qualifi-zierten Mitarbeitern überprüft werden. Deshalb habe esdie Bauverwaltungen der Länder zuletzt im Jahre 2000mit einem Erlass darauf hingewiesen, dass sie verpflich-tet seien, das für die ordnungsgemäße Durchführung vonstaatlichen Baumaßnahmen erforderliche Fachwissenaufzubauen und zu erhalten.

Das Bundesministerium der Verteidigung habe insbeson-dere mit den Bauverwaltungen in den neuen LändernMaßnahmen zur Vermeidung von Baumängeln eingehenderörtert. Die Bauverwaltungen würden Schritte zur Qua-litätssicherung bei Einzelprojekten durchführen und ihreMitarbeiter entsprechend weiterbilden.

Gemeinsam mit den technischen Aufsichtsbehörden inder Mittelinstanz werte das Bundesministerium die Fest-stellungen des Bundesrechnungshofes aus. Die dabei ge-wonnenen Erkenntnisse würden in der jährlich stattfin-denden Arbeitstagung mit den Bauverwaltungen derLänder und der Bundesverwaltung besprochen. Zusätz-lich seien im Jahre 2000 mehrere Arbeitsgruppen gebildetworden, in denen zur Zeit die Baumaßnahmen des Bun-des in Berlin ausgewertet sowie die Anforderungen aneine bedarfsgerechte Aus- und Fortbildung überprüft wer-den. Es sei zu erwarten, dass daraus auch Hinweise undErkenntnisse zur Vermeidung von Baumängeln und Aus-bildungsdefiziten hervorgehen werden.

76.4

Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass das Bundesmi-nisterium die Bauverwaltungen der Länder nachhaltig er-innert hat, ihre Verpflichtungen zum mängelfreien Bauensowie zur fachlich qualifizierten Ausbildung ihrer Mitar-beiter einzuhalten. Er wird den Fortgang und Erfolg dereingeleiteten Maßnahmen weiter beobachten.

77 Vergabe von Bauleistungen an Generalunternehmer

77.1

Die Vergabebestimmung der Verdingungsordnung fürBauleistungen (VOB/A) fordert grundsätzlich eine Ver-gabe nach Fachlosen, d. h. getrennt nach den verschiede-


nen Handwerks- oder Gewerbezweigen. Dadurch soll so-wohl ein breiter Wettbewerb langfristig gewährleistet alsauch der Struktur der deutschen Bauwirtschaft entsprochenwerden. In eng begrenzten und begründeten Ausnahmefäl-len lässt dieVOB/Aauch die Zusammenfassung aller Fach-lose und die Vergabe an einen Generalunternehmer zu.

Die Bauverwaltung eines Landes vergab Bauleistungen für16 Bundesbauten mit Ausgaben in Höhe von rd. 100 Mio.DM an Generalunternehmer. Die Gründe dokumentiertedie Bauverwaltung nicht, nannte während der Prüfungaber geringeren Koordinierungsaufwand bei der Bau-durchführung und bei Gewährleistungsansprüchen.

Nach Erkenntnissen des Bundesrechnungshofes, die durchdie Bundesbaugesellschaft und einige Länderbauverwal-tungen gestützt werden, entstehen im Allgemeinen durchdie Vergabe von Bauleistungen an Generalunternehmergegenüber einer Fachlosvergabe Mehrausgaben in Höhevon etwa 10 % bis 15 %. Dies gilt zumindest für Vergabenauf der Basis einer Leistungsbeschreibung mit Leistungs-verzeichnis. Für den Bund führten danach die Vergaben anGeneralunternehmer durch die Bauverwaltung des Landeszu zusätzlichen Ausgaben von mindestens 10 Mio. DM.

77.2

Der Bundesrechnungshof hat bei den Vergaben an Gene-ralunternehmer jeweils beanstandet, dass die Ausnahmezur Regel gemacht wurde, Begründungen bei der Verga-beentscheidung nicht dokumentiert und die nachträglichgenannten Gründe nicht stichhaltig waren. Er hat daraufhingewiesen, dass angesichts der Regelungen in derVOB/A zusätzlicher Koordinierungsaufwand für die Bau-verwaltung durch die Fachlosvergabe hinzunehmen sei.Würde ein möglicher geringerer Koordinierungsaufwandeinen Generalunternehmereinsatz rechtfertigen, so würdedie Forderung der VOB/A nach Fachlosvergabe leerlau-fen. Eine zusammengefasste Vergabe kann deshalb nurdann in Betracht kommen, wenn aufgrund besondererUmstände des Einzelfalls wirtschaftliche oder technischeGesichtspunkte bei einem Auftrag ein besonderes Ge-wicht erhalten und es rechtfertigen, von der für den Re-gelfall vorgeschriebenen Fachlosvergabe abzuweichen.Die Gründe für eine solche Entscheidung sind nachvoll-ziehbar zu dokumentieren.

Im Regelfall ist ein Generalunternehmereinsatz nicht sach-und vorschriftengerecht und nach den Erfahrungen desBundesrechnungshofes auch nicht wirtschaftlich. Vielenkleinen und mittleren Unternehmen wird dadurch dieMöglichkeit genommen, unmittelbar öffentliche Aufträgezu erhalten. Dementsprechend ist der Wettbewerb einge-schränkt. Zudem können zusätzliche Baukosten entstehen.

Der Bundesrechnungshof hat außerdem darauf aufmerk-sam gemacht, dass mit dem Vergaberechtsänderungsge-setz im Jahre 1999 der Forderung nach FachlosvergabeGesetzesqualität verliehen und den Unternehmen ein ein-klagbarer Anspruch auf Einhalten der Vergabebestim-mungen eingeräumt wurde. Im Rahmen eines Nachprü-fungsverfahrens können Unternehmen nunmehr dasVergabeverfahren sowohl unterbrechen als auch Regress-

ansprüche durchsetzen. Dies kann zu erheblichen Verzö-gerungen im Bauablauf – im Extremfall zu einem Bau-stillstand – und zu zusätzlichen finanziellen Nachteilenfür den Bund führen. Daher kommt einer ordnungs-gemäßen Vergabe von Bauleistungen durch den öffent-lichen Auftraggeber hohe Bedeutung zu.

77.3

Das Bundesministerium stimmt den Feststellungen desBundesrechnungshofes zu. Es hat der betroffenen Bauver-waltung in einem gesonderten Erlass auferlegt, dieVOB/A-Regelungen beim Zusammenfassen von Fach-losen strikt einzuhalten und folglich „Generalunterneh-mervergaben nur dann vorzunehmen, wenn wirtschaftlicheoder technische Gründe angeführt und nachprüfbar im Ver-gabevermerk oder an anderer Stelle ausformuliert sind“.

78 Überwachung von betriebstechnischenAnlagen in zivilen Liegenschaften desBundes(Titel 517 allgemein)

78.1Der Bund veranschlagt für die Bewirtschaftung seiner Lie-genschaften im Haushaltsplan jährlich rd. 2,4 Mrd. DM,wovon 1,2 Mrd. DM auf Ausgaben für Strom, Wärme undWasser entfallen.

Das Einsparen von Energie bleibt eine wichtige Zukunfts-aufgabe. Der CO2-Ausstoß soll zum Schutz der Umwelterheblich verringert werden. Außerdem kann die spar-same und wirtschaftliche Verwendung von Strom- undWärmeenergie sowie die Verringerung des Wasserver-brauchs die öffentlichen Kassen entlasten. Ein wesentli-ches Instrument für eine sparsame und wirtschaftliche Energienutzung ist eine zeitnahe, regelmäßige Überwa-chung von betriebstechnischen Anlagen (Betriebsüberwa-chung) durch die Bauverwaltungen der Länder (Bauver-waltungen). Diese haben zu prüfen, ob die Anlagen nachden Grundsätzen der Sicherheit, der technischen Zu-verlässigkeit, der Wirtschaftlichkeit und der sparsamenEnergieverwendung betrieben werden. Dabei sind auchdie hausverwaltenden Dienststellen zur Wirtschaftlichkeitdes Betriebes fachtechnisch zu beraten.

78.2

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass organisa-torische und betriebliche Möglichkeiten zum sparsamenund bedarfsgerechten Energie- und Wasserverbrauchnicht im möglichen Umfang genutzt wurden. Die Bau-verwaltungen überwachten vielfach die technischen An-lagen nicht so, wie es die Vorschriften forderten und wiees für einen wirtschaftlichen Betrieb notwendig ist. Ins-besondere verzichteten sie auf die vorgeschriebenenregelmäßigen örtlichen Prüfungen des technischen Zu-standes und der Betriebsbereitschaft der Anlagen. DieBauverwaltungen versäumten außerdem


• Verbrauchsaufzeichnungen der hausverwaltendenDienststellen auszuwerten,

• Soll/Ist-Verbrauchskontrollen durchzuführen,

• Energie- und Wasserverbrauch objektbezogen wieauch liegenschaftsübergreifend zu prüfen,

• hausverwaltenden Dienststellen Obergrenzen für denEnergie- und Wasserverbrauch vorzugeben,

• hausverwaltende Dienststellen fachtechnisch zu be-raten.

Dadurch blieben mögliche Einsparungen von Betriebskos-ten und Energie und somit auch mögliche Verringerungenvon CO2-Emissionen unerkannt. Aufgrund von Erkennt-nissen aus den Bauverwaltungen und externen Un-tersuchungen wird das Einsparpotenzial auf jährlich rd. 120 Mio. DM (10 % der Ausgaben für Strom, Wärmeund Wasser) geschätzt.

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium auf-gefordert, die Mängel abzustellen und den Unzulänglich-keiten in der Betriebsüberwachung durch eine wirksameFachaufsicht entgegenzuwirken. Dabei hat er dem Bun-desministerium insbesondere empfohlen, die örtlichenPrüfungen mit einheitlichen Checklisten und nach Zeitin-tervallen durchzuführen.

78.3

Das Bundesministerium hat die Mängel anerkannt. ImRahmen seiner Fachaufsicht hat es im September 2000die Bauverwaltung eines Landes beauftragt, Vorschlägezur Weiterentwicklung der vorhandenen Instrumentarienzu erarbeiten. Diese befinden sich gegenwärtig in der Ab-stimmung.

Ferner hat das Bundesministerium mitgeteilt, dass es zurVerbesserung der Betriebsüberwachung und um bundes-weit eine einheitliche Verfahrensweise sicherzustellen,beabsichtige, noch im Haushaltsjahr 2001 einheitlicheBezugswerte und Checklisten zur Überprüfung des tech-nischen Zustandes vorzugeben sowie Zeitabstände undMindestgrößen der zu prüfenden Anlagen festzulegen.

78.4

Da die angekündigten Maßnahmen noch umzusetzen sindbzw. die Wirksamkeit der eingeleiteten noch nicht ab-schließend beurteilt werden kann, wird der Bundesrech-nungshof die künftige Entwicklung auf dem Gebiet derrationellen Energieverwendung weiter beobachten.

79 Berücksichtigung des Anpassungsgeldesfür Bergleute bei der Ermittlung deswohngeldrechtlichen Einkommens(Kapitel 12 25 Titel 632 01)

Nach den Richtlinien über die Gewährung von Anpas-sungsgeld an Arbeitnehmer des Steinkohlebergbaus er-halten Bergleute Anpassungsgeld, wenn sie vor Erreichender Altersgrenze aufgrund bestimmter betrieblicher Maß-nahmen aus dem Unternehmen ausscheiden. Im Jahre1999 entfielen auf jeden der mehr als 12 400 Empfängervon Anpassungsgeld durchschnittlich rd. 2 700 DM proMonat.

Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass das Anpas-sungsgeld nach der im Dezember 1999 beschlossenenNeuregelung des Wohngeldgesetzes zum 1. Januar 2001wohngeldrechtlich nicht mehr als Einkommen anzurech-nen war. Nach der Gesetzesänderung umfasst das für dieWohngeldfestsetzung maßgebliche Jahreseinkommengrundsätzlich sämtliche positiven Einkünfte im Sinne des§ 2 Abs. 1 und 2 des Einkommensteuergesetzes allerHaushaltsangehörigen (§ 10 Abs. 1 Wohngeldgesetz). Da-rüber hinaus werden steuerfreie Einkünfte nur dann in dasJahreseinkommen einbezogen, wenn sie in § 10 Abs. 2Wohngeldgesetz ausdrücklich genannt sind. Das Anpas-sungsgeld ist nach dem Einkommensteuergesetz steuer-frei. Als steuerfreies Einkommen war es aber im neu ge-regelten Wohngeldgesetz nicht aufgeführt.

Der Bundesrechnungshof wies das Bundesministeriumauf die seines Erachtens bestehende Gesetzeslücke hin. Erregte an, das Anpassungsgeld in das wohngeldrechtlichmaßgebliche Jahreseinkommen einzubeziehen, da sonst

• Vorruhestandsempfänger ohne Anspruch auf Anpas-sungsgeld ohne sachlichen Grund ungleich behandeltwürden gegenüber denjenigen mit diesem Anspruch,

• die Ausgaben für Wohngeld nicht unbeträchtlich stei-gen dürften.

Das Bundesministerium griff den Vorschlag des Bundes-rechnungshofes unverzüglich und uneingeschränkt auf.So konnte das Wohngeldgesetz noch rechtzeitig vor dem1. Januar 2001 ergänzt werden (Artikel 2 Nr. 1 Gesetz zurÄnderung des Eigenheimzulagengesetzes und andererGesetze vom 19. Dezember 2000). Die Änderung verhin-derte eine mögliche Belastung des Bundeshaushaltes inMillionenhöhe.


Bundesministerium der Verteidigung(Einzelplan 14)

80 Infrastrukturbedarf der Bundeswehr

80.1 Entbehrliche Verwaltungsliegenschaft in Bayreuth

Die Standortverwaltung (StOV) Bayreuth ist infolge derTruppenreduzierung am Standort zum 1. Januar 1997 ineine Außenstelle der StOV Ebern umgewandelt worden.Die Außenstelle ist in der Liegenschaft der ehemaligenStOV Bayreuth verblieben. Es handelt sich um ein etwa2,3 ha großes bundeseigenes Gelände in verkehrsgünstiggelegenem Gewerbegebiet in der Nähe der von derAußenstelle betreuten Markgrafen-Kaserne.

Das Areal der Außenstelle umfasst im Wesentlichen einVerwaltungsgebäude, ein Werkstatt- und ein Lagerge-bäude. Die Gebäude sind im Jahre 1993 für 8,6 Mio. DMerrichtet worden.

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass die Lie-genschaft durch die Außenstelle nicht bedarfsgerecht ge-nutzt wird. Hierdurch wird unnötig Kapital gebunden.Wenn die Außenstelle auf die in der Kaserne freien Raum-kapazitäten zurückgreifen würde, könnte der Bund dieVerwaltungsliegenschaft veräußern und einen Verwer-tungserlös in zweistelliger Millionenhöhe erzielen.

Das Bundesministerium hat die Empfehlungen des Bun-desrechnungshofes aufgegriffen. Es hat seinen nachge-ordneten Bereich im September 2000 angewiesen, alle er-forderlichen Maßnahmen zur Räumung der Liegenschafteinzuleiten und sie alsbald zu verwerten.

Das Ressortkonzept der Bundeswehr vom 16. Februar2001 sieht nunmehr die Auflösung der StOV Ebern sowieihrer Außenstelle Bayreuth vor. Die Aufgabe der Liegen-schaft ist bis Ende des Jahres 2002 vorgesehen.

80.2 Verzicht auf den Bau eines Hochregallagersfür Bekleidung in Nonnweiler

Im Zuge der Neuorganisation der Territorialen Wehrver-waltung war Mitte der 90er-Jahre vorgesehen, die Auf-gaben der Bekleidungswirtschaft der Bundeswehr, die bisher von sieben Wehrbereichsbekleidungsämtern wahr-genommen wurden, auf drei Ämter zu verteilen. In einemkünftigen Bekleidungsamt West in Nonnweiler (vorherWehrbereichsbekleidungsamt IV) sollten die Wehrbe-reichsbekleidungsämter III, IV und V zusammengefasstwerden. Hierzu war beabsichtigt, das neue Bekleidungs-amt West unter teilweiser Nutzung der in Nonnweilervorhandenen Infrastruktur dem geänderten Bedarf ent-sprechend auszubauen.

Das Ausbauprogramm sah im Wesentlichen den Neubaueines Hochregallagers in Silobauweise (22 m Höhe) mit13 600 Palettenstellplätzen vor. Von den insgesamt mit rd. 36 Mio. DM veranschlagten Baukosten entfielen alleinrd. 22 Mio. DM auf das Hochregallager. Mit dem Bau

sollte bereits Anfang des Jahres 1999 begonnen werden.Etwa gleich große Hochregallager für die Bekleidungs-ämter Nord und Süd waren bereits im Bau.

Unabhängig von diesen Maßnahmen untersuchte eine Ar-beitsgruppe des Bundesministeriums, ob und in welchemUmfang das Bekleidungswesen der Bundeswehr neu zuordnen sei.

Der Bundesrechnungshof hat die Bauplanungen des Bundesministeriums beanstandet. Die vorhandenen, erstin den 80er-Jahren erstellten Lagerhallen seien für die Lagerung der Bekleidung angemessen und flächenmäßigausreichend. Überdies hat er empfohlen, zur Vermeidungvon Fehlinvestitionen das Ergebnis der eingesetzten Ar-beitsgruppe vor weiteren Baumaßnahmen abzuwarten.

Nach den Beanstandungen des Bundesrechnungshofeshat das Bundesministerium im April 1998 die Bauplanun-gen zunächst unterbrochen und wenig später den Baube-ginn auf das Jahr 2001 verschoben. Inzwischen hat dasBundesministerium wegen des künftigen Umfangs derStreitkräfte auf den Bau des Hochregallagers in Nonn-weiler verzichtet. Dadurch sind dem BundeshaushaltAusgaben in Höhe von wenigstens 22 Mio. DM erspartgeblieben.

81 Nutzung und Planung der Kampf-flugzeuge F-4F (Phantom) in der Luftangriffsversion (Kapitel 14 19)

81.1

In den Jahren 1970 bis 1976 beschaffte das Bundes-ministerium 273 Kampfflugzeuge des Typs F-4F. Zwi-schenzeitlich wurden 88 Stück ausgesondert. 110 Luft-fahrzeuge erhielten eine umfangreiche Kampfwertstei-gerung für den Luft-/Lufteinsatz (Luftverteidigung).

40 Kampfflugzeuge erhielten eine begrenzte Kampfwert-steigerung der Luft-/Bodenangriffsfähigkeit (Luftangriff).Hiervon sind noch 38 Flugzeuge im Betrieb, allerdings fürdie – nicht ihrer Ausrüstung entsprechende – Aufgabe derLuftverteidigung. Das Bundesministerium plante noch imJahre 1994, alle 38 Kampfflugzeuge bis zum Jahre 2007 zubetreiben.

Unter Hinweis auf deren geringen Einsatzwert und die hohen Betriebskosten schlug der Bundesrechnungshof imJahre 1994 vor, diese Flugzeuge mit Beginn des Jahres1997 außer Dienst zu stellen. Das Bundesministeriumlehnte diesen Vorschlag damals ab. Nach der Planung derLuftwaffe aus dem Jahre 1999 sollte das KampfflugzeugPhantom erst mit Zulauf des Jagdflugzeuges Eurofighter2000 im III. Quartal 2002 in Deutschland und im Jahre2005 im fliegerischen Ausbildungszentrum der Luftwaffein den USA außer Dienst gestellt werden.


81.2

Der Bundesrechnungshof hat die aktualisierte Planungund Nutzung des Kampfflugzeuges Phantom in der Luft-angriffsversion im Jahre 2000 erneut untersucht. Er kamzu dem Ergebnis, dass durch den Betrieb der 38 Kampf-flugzeuge gemäß Luftwaffenplanung in den Jahren 2001bis 2005 luftfahrzeugbezogene Ausgaben in Höhe von rd. 148 Mio. DM entstehen würden.

Aufgrund der mittlerweile nur noch geringen Leistungs-fähigkeit und der hohen Betriebskosten empfahl der Bun-desrechnungshof erneut, diese 38 Flugzeuge beschleunigtaußer Dienst zu stellen.

81.3

Das Bundesministerium setzt nunmehr die Empfehlungdes Bundesrechnungshofes um und hat begonnen, die 38 Kampfflugzeuge Phantom in der Luftangriffsversionunverzüglich außer Dienst zu stellen. Deren Bestand wirdbereits im Jahre 2001 verringert. Im III. Quartal 2002 solldie Außerdienststellung vollständig abgeschlossen sein.Hierdurch werden Ausgaben in Höhe von mindestens 63 Mio. DM eingespart.

82 Umrüstung und Indiensthaltung der Kampfflugzeuge Tornado(Kapitel 14 19)

82.1

Die Bundeswehr hat seit dem Jahre 1981 322 Kampfflug-zeuge Tornado eingeführt. Hinzu kamen seit dem Jahre1991 35 Tornado-Aufklärungsflugzeuge zur Bekämpfunggegnerischer Luftabwehreinrichtungen. Für Entwicklungund Beschaffung einschließlich tornadospezifischer Be-waffnung wurden rd. 41,5 Mrd. DM aufgewendet. Diejährlichen Betriebskosten betrugen im Jahre 1995 fast 1,8 Mrd. DM. Für weitere geplante Entwicklungs-, Be-schaffungs- und Nutzungsdauerverlängerungsmaßnah-men waren zusätzlich rd. 6,2 Mrd. DM im Bundeswehr-plan eingebracht. Derzeit verfügt die Bundeswehr nochüber insgesamt 322 Tornado-Luftfahrzeuge, die pro Jahrca. 1,5 Mrd. DM an Betriebskosten verursachen. Das Endeder Nutzungsdauer des Waffensystems Tornado liegt nachderzeitigen Planungen nach dem Jahre 2020.

82.2

82.2.1

Der Bundesrechnungshof hatte in den Jahren 1993/1994angesichts der hohen Gesamtkosten den Betrieb des Waf-fensystems Tornado umfassend geprüft und dem Haus-haltsausschuss über die Ergebnisse berichtet.

Im Wesentlichen stellte der Bundesrechnungshof seiner-zeit fest, dass die Entwicklung des Waffensystems zumZeitpunkt der Einführung bei der Truppe nicht abge-

schlossen war. Dies führte zu einem erheblichen Weiter-entwicklungsaufwand in der Nutzungsphase, zu einerVielzahl von Modifikationen mit erheblichen Konfigura-tionsunterschieden der einzelnen Flugzeuge, einer gerin-gen Zuverlässigkeit und einem überdurchschnittlich ho-hen Materialaufwand.

Die Waffensystemleistung (Bewaffnung, Fähigkeit zurweitreichenden Aufklärung) war insgesamt unzureichend.Ursache hierfür war u. a. die geringe Kapazität des Haupt-rechners und eine unzulängliche Software.

Das Bundesministerium hatte die Sachverhaltsdarstellungdes Bundesrechnungshofes im Wesentlichen bestätigt. DieBerichterstattergruppe für den Einzelplan 14 im Haus-haltsausschuss nahm den Bericht in ihrer Sitzung am 22. September 1995 zustimmend zur Kenntnis.

Aufgrund seiner Prüfungserkenntnisse hatte der Bundes-rechnungshof bereits zu dieser Zeit dem Bundesministe-rium empfohlen, Flottenwirksamkeitsanalysen unter Ein-beziehung der Lebenslaufkosten durchzuführen und alleMöglichkeiten der Kostenreduzierung über die verstärkteNutzung von Flugsimulationsanlagen bis hin zur Flug-stunden- oder Stückzahlreduzierung zu untersuchen.

82.2.2

In einer weiteren Prüfung untersuchte der Bundes-rechnungshof im Jahre 1999 die von der Bundeswehrgeplanten Umrüstungsmaßnahmen zur Verbesserung derBewaffnung, der Aufklärungsfähigkeit und des Selbst-schutzes des Waffensystems Tornado. Einschließlich not-wendiger Maßnahmen zur Verlängerung der Nutzungs-dauer von 4000 auf 8000 Flugstunden waren hierfürHaushaltsmittel in Höhe von rd. 6,2 Mrd. DM eingeplant.

Der Bundesrechnungshof stellte bei dieser zweiten Prüfungfest, dass selbst mit diesen erheblichen Haushaltsmittelnnur ein Teil der Tornadoflotte auf den erforderlichen Rüst-zustand gebracht werden könnte. Der Rest der Flotte wäredamit den erwarteten Bedrohungen nicht gewachsen.

Der Bundesrechnungshof empfahl erneut, im Rahmenvon Flottenwirksamkeitsanalysen Aufgaben, Ausstattungund Anzahl der Luftfahrzeuge festzulegen und unter Ein-beziehung der Umrüstungs- sowie Betriebskosten dieoperative und wirtschaftliche Optimallösung für die Tor-nadoflotte zu bestimmen. Alle vorgesehenen Maßnahmensollten einer zusammenfassenden, ganzheitlichen Be-trachtung und kritischen Prüfung unterzogen werden. Da-bei sollte die Frage geklärt werden, ob die Umrüstung imRahmen der Kampfwerterhaltung/Kampfwertanpassungauf einen Teil der Tornadoflotte begrenzt und der Rest we-gen nicht ausreichender Einsatzfähigkeit stillgelegt wer-den könnte. Hierdurch könnte auch die Nutzungsdauer-verlängerung zeitlich hinausgeschoben und im Umfangverringert werden.

82.3

Das Bundesministerium hat die Empfehlungen des Bun-desrechnungshofes aus seiner früheren Prüfung trotz An-


83 Durchführung von Drittmittelvorhaben (Titelgruppen 02 der Kapitel 16 05, 16 06und 16 07)

83.1

Das Umweltbundesamt (UBA), das Bundesamt für Na-turschutz (BfN) und das Bundesamt für Strahlenschutz(BfS) führen entgeltlich Forschungs-, Untersuchungs-,Entwicklungs- und Erprobungsarbeiten im Auftrag Drit-ter durch (sog. Drittmittelvorhaben). Voraussetzung fürdie Annahme solcher Aufträge ist, dass sie in Bezug zuden jeweiligen Amtsaufgaben der genannten Behördenstehen und der Bund ein eigenes Interesse an ihrer Durch-führung hat (Bundesinteresse). Auftraggeber sind u. a.Landesbehörden sowie Verbände und Unternehmen (sog.echte Dritte).

Für Vorhaben dieser Auftraggeber sind nach den Vorga-ben des Haushaltsrechts kostendeckende Entgelte zu er-heben (Vollkostendeckungsprinzip). In seinen Bemerkun-gen 1995 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung desBundes hatte der Bundesrechnungshof bei Einzelplan 10auf diesen Grundsatz bereits hingewiesen (Drucksache13/2600 Nr. 9). Der Rechnungsprüfungsausschuss nahmdiese Bemerkung zustimmend zur Kenntnis.

83.2

Der Bundesrechnungshof hat mit Unterstützung des Prü-fungsamtes des Bundes Berlin in den Jahren 1998 bis2000 die Entgeltberechnung für Drittmittelvorhaben vonUBA, BfN und BfS (Bundesämter) geprüft.

Er stellte fest, dass die Bundesämter bei der Abrechnungvon Aufträgen den Grundsatz der Vollkostendeckungnicht beachteten. Die Bundesämter verzichteten weitge-hend darauf, Gemeinkosten (anteilige, dem Vorhabennicht unmittelbar zurechenbare Personal- und Sachkos-ten) zu ermitteln und den Auftraggebern zu berechnen.Teilweise machten sie auch die Kosten ihres mit dem Vor-haben jeweils befassten Stammpersonals nicht geltend.Regelungen zur Bemessung der Entgelte für Drittmittel-vorhaben fehlten in den Bundesämtern entweder ganzoder enthielten keine klaren Berechnungsvorgaben. DerBundesrechnungshof forderte die Bundesämter auf, ihrePraxis zu überprüfen und insbesondere ihre Regelungenan die Vorgaben des Haushaltsrechts anzupassen.

83.3

Die Bundesämter haben ihre Bereitschaft bekundet, ihreRegelungen für die Durchführung von Drittmittelprojek-ten entsprechend den Empfehlungen des Bundesrech-nungshofes zu überarbeiten. Das UBA hat bereits in neuenBestimmungen vom Juli 2000 festgeschrieben, dass ge-genüber echten Dritten die Leistungen im Zusammenhangmit der Durchführung von Drittmittelaufträgen nach demtatsächlichen Personal- und Sachaufwand zu berechnensind. Auf die Summe des Personal- und Sachaufwandes er-hebt es künftig einen Gemeinkostenzuschlag in Höhe von30 %. Das BfN hat für seinen Bereich entsprechende Re-geln erarbeitet, die im Januar 2001 in Kraft gesetzt wur-den. Das BfS hat zugesagt, unter Berücksichtigung seineramtsspezifischen Besonderheiten noch im Jahre 2001 ent-sprechend dem Muster des UBA neue Regelungen für dieAbrechnung von Drittmittelprojekten einzuführen.

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Einzelplan 16)

erkennung der Sachverhalte und trotz zustimmenderKenntnisnahme der Berichterstatter zunächst nicht umge-setzt.

Erst nach Abschluss der zweiten Prüfung hat es sie aufge-griffen. Das Bundesministerium hat nun mitgeteilt, dassaufgrund der geänderten politischen Vorgaben den Emp-fehlungen entsprechende Maßnahmen bereits umgesetztwürden, sich in Umsetzung befänden oder durch entspre-chende Planungen abgedeckt seien. Dabei würden die ak-tuellen Planungen in einigen Bereichen über die Empfeh-lungen des Bundesrechnungshofes hinausgehen.

Alle das Waffensystem betreffenden Entscheidungenwürden nun einer ganzheitlichen Betrachtung unterzogenund Maßnahmen der Kampfwerterhaltung/Kampfwertan-passung auf einen Teil der Tornadoflotte begrenzt. DieNutzungsdauerverlängerung würde im Umfang verringertund die Luftwaffenstruktur hinsichtlich Anzahl und Um-fang der Geschwader verändert. Hierzu gehöre z. B. die

Schließung eines Tornadoverbandes bis zum Jahre 2003.Flottenwirksamkeitsanalysen seien unter Einbeziehungder Lebenslaufkosten bis auf die Ebene des einzelnenLuftfahrzeuges durchgeführt worden und dienten alsGrundlage für eine kostenminimierende Ausphasungs-planung.

Der Empfehlung des Bundesrechnungshofes sei somit inallen Teilaspekten entsprochen worden.

82.4

Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass das Bundesmi-nisterium nunmehr seinen Empfehlungen gefolgt ist. Erist jedoch der Auffassung, dass die Umsetzung der nun be-schlossenen Maßnahmen bereits vor acht Jahren gebotengewesen wäre. Erhebliche Einsparungen hätten so we-sentlich früher für die Modernisierung der Bundeswehrzur Verfügung gestanden.


Allgemeine Finanzverwaltung(Einzelplan 60)

85 Erwerb neuer Fahrzeuge durch ausländi-sche ständige diplomatische Missionen,berufskonsularische Vertretungen sowieihre ausländischen Mitglieder(Kapitel 60 01 Titel 015 01)

85.1

Die in der Bundesrepublik ansässigen ausländischen stän-digen diplomatischen Missionen, berufskonsularischenVertretungen sowie ihre ausländischen Mitglieder könnenregelmäßig innerhalb bestimmter Kontingente Umsatz-steuervergünstigungen für im Inland erworbene Fahrzeugebeanspruchen. Zusätzlich können sie Fahrzeuge aus Staa-ten außerhalb der EU zollfrei einführen bzw. innergemein-schaftlich umsatzsteuerfrei erwerben. In der Regel gibt esfür beide Erwerbswege unabhängig voneinander entspre-chende Kontingente. Dies führt bei Ausnutzung der jewei-ligen Kontingente zu einer Mehrfachbegünstigung des berechtigten Personenkreises. Für die deutschen Aus-

landsvertretungen hingegen ist das steuerliche Privileg sei-tens des Gastlandes in den meisten Fällen so ausgestaltet,dass entweder der steuerfreie Erwerb von bis zu zwei Fahr-zeugen im Gastland oder – alternativ – eine abgabenfreieEinfuhr im selben Umfang ermöglicht wird.

Nur in wenigen Fällen rechnete die deutsche Zollverwal-tung die Kontingente aufeinander an, nachdem sie fest-gestellt hatte, dass dies im Entsendestaat ebenso gehand-habt wird. Oftmals war das zuständige Zollamt wegen derdort nur mangelhaft geführten Unterlagen nicht in derLage, zutreffende Informationen über die wechselseitigeAnrechnung der Kontingente sowie über die Vereinba-rung der Gegenseitigkeit zu geben.

85.2

Neben dem Erwerb neuer Fahrzeuge im Inland und der Einfuhr aus Staaten außerhalb der EU unterliegt auch derinnergemeinschaftliche Erwerb durch den berechtigten Per-sonenkreis der steuerlichen Privilegierung. Der innerge-

Versorgung(Einzelplan 33)

84 Verfahren zur Zahlung vonVersorgungsbezügen

Versorgungsbezüge nach den beamtenrechtlichen Rege-lungen dürfen neben anderen Renten z. B. aus der gesetz-lichen Rentenversicherung nur bis zum Erreichen einerfestgelegten Höchstgrenze gezahlt werden (§ 55 Beam-tenversorgungsgesetz). Überschreiten die Gesamtbezügediese Höchstgrenze, sind die Versorgungsbezüge um denübersteigenden Betrag zu vermindern.

Die Versorgungsempfänger sind verpflichtet, der Pen-sionsregelungsbehörde den Bezug einer Rente anzuzei-gen. Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass dies ausunterschiedlichen Gründen nicht immer geschah und oh-ne Anrechnung der Renten zu hohe Versorgungsbezügegezahlt wurden.

Die Festsetzungsstellen können nicht davon ausgehen,dass die Versorgungsempfänger ihrer Anzeigepflicht ohneEinschränkungen nachkommen. Sie müssen nachprüfen,ob es zu nicht gerechtfertigten Zahlungen von Versor-gungsbezügen kommt. Um zusätzlichen Verwaltungs-aufwand z. B. für regelmäßige Abfrageaktionen bei denVersorgungsempfängern zu vermeiden, hat der Bundes-rechnungshof eine routinemäßige Überprüfung der Ver-sorgungsfälle und des Rentenbestandes der Rentenrech-nungsstelle gefordert.

Die geprüften Stellen haben die Anregung aufgegriffenund zugesagt, künftig auf Anforderung oder regelmäßigzu prüfen. Die Überprüfungen aus den Jahren 1999 und2000 führten bereits zu Einsparungen in Höhe von meh-reren Millionen DM. Das vom Bundesrechnungshof an-geregte Verfahren wird künftig in der gesamten Bundes-verwaltung angewandt.

83.4

Die von den Bundesämtern vorgenommenen bzw. einge-leiteten Neuregelungen dürften künftig eine weitgehendeinheitliche Praxis bei der Abrechnung von Drittmittel-vorhaben im Geschäftsbereich des Bundesministeriumsermöglichen und zu zusätzlichen Einnahmen von jährlich

rd. 1 Mio. DM im Bundeshaushalt führen. Der Bundes-rechnungshof geht davon aus, dass mit der Einführung derKosten- und Leistungsrechnung bei den Bundesämterndie Voraussetzungen für eine zutreffende Entgeltbemes-sung bei Drittmittelvorhaben weiter verbessert werden. Erbehält sich vor, zu einem späteren Zeitpunkt die Umset-zung der neuen Regelungen zu überprüfen.


meinschaftliche Erwerb neuer Fahrzeuge ist von der Um-satzsteuer befreit, wenn die Einfuhr nach den für die Ein-fuhrumsatzsteuer geltenden Vorschriften steuerfrei wäre.Die bestehenden Gegenseitigkeitsvereinbarungen mit deneinzelnen Entsendestaaten sehen regelmäßig Veräußerungs-beschränkungen für die abgabenfrei erworbenen Fahrzeugevor.

Die obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länderverständigten sich Ende des Jahres 1994 in Grundzügen aufein einheitliches Verfahren zur Besteuerung des innerge-meinschaftlichen Erwerbs von Fahrzeugen durch den be-günstigten Personenkreis. Das Verfahren regelt insbeson-dere die Zusammenarbeit der Finanzverwaltung mit derZollverwaltung zur Überwachung der bestehenden Kontin-gente.

Der Bundesrechnungshof stellte erhebliche Mängel imZusammenwirken von Finanz- und Zollverwaltung fest.So war eine wirksame Überwachung und Kontrolle derKontingente nicht möglich, weil das bisher für die Diplo-maten zentral zuständige Zollamt nur unzureichende Auf-zeichnungen geführt hatte. Die zuständigen Verwaltungenunterließen es, die Fahrzeugkäufe mit früheren Erwerbs-geschäften abzugleichen. Des Weiteren lagen den Finanz-ämtern die für die Steuerbefreiung im Übrigen erforder-lichen Angaben häufig nur unvollständig vor, weil zu denim zollamtlichen Vordruck vorgesehenen Fragen teil-weise keine Angaben gemacht worden waren oder weilerforderliche Angaben im entsprechenden Vordruck nichtvorgesehen sind. Bestehende Veräußerungsbeschrän-kungen in den Fällen des innergemeinschaftlichen Er-werbs wurden durchgängig nicht beachtet.

85.3

Die gewährten Vergünstigungen beruhen auf dem so ge-nannten Wiener Übereinkommen zu den diplomatischenbzw. konsularischen Beziehungen und sollen die Amts-ausübung erleichtern. Sie dienen ausschließlich dienst-lichen Zwecken. Die genannte Mehrfachbegünstigung istnach Ansicht des Bundesrechnungshofes durch Sinn undZweck des Wiener Übereinkommens nicht mehr gedeckt.Der Bundesrechnungshof erachtet es in jedem Fall für not-wendig zu überprüfen, ob die den ausländischen diploma-tischen Missionen und berufskonsularischen Vertretungensowie ihren Angehörigen gewährten Steuervergünstigun-gen in gleicher Weise auch den deutschen Vertretungenund ihren Angehörigen im Ausland zugute kommen. Zudiesem Zweck hält der Bundesrechnungshof die Einrich-tung einer zentralen Datenbank für sinnvoll, die den je-weils aktuellen Stand der Gegenseitigkeitsvereinbarungensowie die Ausnutzung der Kontingente dokumentiert. DerBundesrechnungshof hat sich ferner dafür ausgesprochen,durch Einrichtung eines einheitlichen Kontingentes diemehrfache Steuerbegünstigung auszuschließen.

85.4

Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass die Kontin-gente für den umsatzsteuerfreien Erwerb von Fahrzeugen

im Inland sowie für die zollfreie Einfuhr aus Staaten außer-halb der EU bzw. den innergemeinschaftlichen Erwerbzukünftig wechselseitig angerechnet würden. Die Einhal-tung der Kontingente werde mithilfe einer Datenbank beimBundesamt für Finanzen sichergestellt. Die Datenbank solledie nötigen Informationen über den steuerbegünstigten in-ländischen Erwerb, zollfreie Einfuhren aus Staaten außer-halb der EU sowie den innergemeinschaftlichen Erwerbbündeln. Außerdem sei ein Zugriff auf bestimmte Dateienbeim Auswärtigen Amt geplant. Das nach dem Umzug derMissionen nach Berlin für Diplomatengut zuständige Zoll-amt werde bis zu einer zentralen Erfassung durch das Bun-desamt die erforderlichen Daten festhalten. Die beim bisherzuständigen Zollamt geführten Unterlagen seien aufzuar-beiten und dem neu zuständigen Zollamt zu geben. Auch dieAnregung des Bundesrechnungshofes zur Erhebung weite-rer erforderlicher Daten werde aufgegriffen. Geprüft werdezudem, wie im Zusammenwirken der entsprechendenBehörden bestehende Veräußerungsbeschränkungen über-wacht werden können.

85.5

Das Bundesministerium ist den Anregungen des Bundes-rechungshofes weitgehend gefolgt. Die vom Bundesmi-ni-sterium eingeleiteten oder beabsichtigten Maßnahmen er-scheinen geeignet, die bisherigen Unzulänglichkeiteninsbesondere in den Fällen des innergemeinschaftlichenErwerbs zu beseitigen. Der Bundesrechnungshof erwartet,dass die vom Bundesministerium zugesagten Maßnahmenzügig umgesetzt werden. Er wird zu gegebener Zeit unter-suchen, ob die vorgesehenen Verfahrens- und Regelungs-änderungen zu den erhofften Verbesserungen führen.

85.6

Gleich gelagerte Probleme bestehen nach Ansicht desBundesrechnungshofes auch in der Anwendung der Re-gelungen des so genannten Ottawa-Abkommens. Hier-nach werden den Zivilangehörigen von bestimmtenNATO-Einrichtungen entsprechende Vergünstigungen ge-währt. Die Absicht des Bundesrechnungshofes, diese Pro-blematik in die Querschnittsprüfung einzubeziehen, ließsich nicht umsetzen, da der Freistaat Bayern hierzuerforderliche örtliche Erhebungen bei der Oberfinanz-direktion München und bestimmten bayerischen Finanz-ämtern nicht zugelassen hat. Der Bundesrechnungshofstrebt zur Frage der Reichweite seiner Prüfungskom-petenzen im Bereich der Steuerauftragsverwaltung desFreistaates Bayern eine gerichtliche Klärung an.

86 Festsetzung von Zinsen gemäß § 233aAbgabenordnung in den neuen Ländern(Kapitel 60 01 Titel 012 01 und 014 01)

86.1 Rechtslage und Steuerverfahren

Mit der durch das Steuerreformgesetz 1990 eingeführtenVerzinsung von Steuernachforderungen und Steuerer-


stattungen nach § 233a Abgabenordnung (AO), der so ge-nannten Vollverzinsung, will der Gesetzgeber einen Aus-gleich für die zeitlich ungleichmäßige Heranziehung der Steuerpflichtigen zur Steuer erreichen. Grundsätzlichwerden die Zinsen im automatisierten Verfahren festgesetztund regelmäßig mit dem Steuerbescheid verbunden. Maß-gebend für die Berechnung der Zinsen sind der Beginn unddas Ende des Zinslaufes. Im Regelfall beginnt der Zinslauf15 Monate nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem dieSteuer entstanden ist. Für die Einkommensteuer des Jahres1996 ist das beispielsweise der 1. April 1998. Der Zinslaufendet mit der Bekanntgabe des Steuerbescheides.

Um sachlich ungerechtfertigte Zinszahlungen zu vermei-den, hat der Gesetzgeber mit dem Jahressteuergesetz 1997eine vom Regelfall abweichende Verzinsung bei rückwir-kenden Ereignissen und Verlustrückträgen eingeführt.Diese Ereignisse werden bei der Verzinsung erst dannberücksichtigt, wenn der Liquiditätsvorteil oder -nachteilentstanden ist. Der Zinslauf beginnt insoweit erst 15 Mo-nate nach Ablauf des Jahres, in dem der Verlust entstan-den oder das rückwirkende Ereignis eingetreten ist. Beieinem rücktragsfähigen Verlust des Jahres 1998 in dasJahr 1996 beginnt der Zinslauf beispielsweise erst am 1. April 2000.

Ist bei einer erstmaligen Steuerfestsetzung ein rückwir-kendes Ereignis oder ein Verlustrücktrag zu berücksichti-gen oder ist bei einer Änderungsveranlagung neben derÄnderung anderer Besteuerungsgrundlagen gleichzeitigein rückwirkendes Ereignis oder ein Verlustrücktrag derBesteuerung zugrunde zu legen, liegt ein so genannter„Mischfall“ mit unterschiedlichen Zinsläufen vor. In die-sen Fällen wird es notwendig, den zu verzinsenden Betragin einen Teilbetrag zum normalen Zinslaufbeginn undggf. in mehrere Teilbeträge mit besonderem Zinslaufbe-ginn aufzuteilen. Entfällt beispielsweise bei einer Ein-kommensteuererstattung für das Jahr 1996 von insgesamt30 000 DM die Hälfte auf einen Verlustrücktrag aus demJahre 1998, so ist ein Teilbetrag in Höhe von 15 000 DMab dem 1. April 1998 und der andere Teil ab dem 1. April2000 zu verzinsen.

Grundsätzlich berechnen die Finanzämter die Zinsen ma-schinell, ohne dass es einer gesonderten Eingabe bedarf.Für Zinsfestsetzungen, bei denen der Zinslaufbeginn vomRegelfall abweicht, ist die manuelle Eingabe bestimmterKennzahlen im maschinellen Verfahren erforderlich.

Erstattungszinsen nach § 233a AO sind, soweit sie nichtzu den Betriebseinnahmen gehören, wie andere Kapital-einnahmen als Einkünfte aus Kapitalvermögen zu ver-steuern.


Der Bundesrechnungshof untersuchte im Jahre 2000 in jeeinem Finanzamt der neuen Länder die Vollverzinsungnach § 233a AO. Er beschränkte seine Erhebungen aufZinsfestsetzungen im Rahmen der Körperschaft- und Ein-kommensteuer. Daneben umfassten die Erhebungen auchdie Besteuerung der Zinserträge gemäß § 233a AO alsEinkünfte aus Kapitalvermögen.

Bei der maschinellen Festsetzung der Zinsen mit normalenZinsläufen ergaben sich keine Auffälligkeiten. FehlerhafteZinsfestsetzungen traten regelmäßig dann auf, wenn die Fi-nanzämter wegen eines rückwirkenden Ereignisses oder ei-nes Verlustrücktrages einen abweichenden Zinslaufbeginnzu berücksichtigen hatten. Vielfach kennzeichneten dieBediensteten diese Fälle erst nach entsprechenden maschi-nellen Hinweisen und zudem häufig unzutreffend. Diesführte in einem Fall zu Zinsnachteilen zulasten des Bundesund der Länder in Höhe von rd. 69 000 DM. In vielen Fäl-len waren die fehlerhaft festgesetzten Zinsen auf Steuerer-stattungen größer als die Steuerrückzahlung selbst. Die Fi-nanzämter sandten auch solch auffällige Steuer- undZinsbescheide ohne weitere Prüfung ab.

Die größte Fehlerhäufigkeit stellte der Bundesrechnungs-hof bei Fällen fest, in denen die Finanzämter bei rückwir-kenden Ereignissen oder Verlustrückträgen unzutreffenddie Kennzahlen für „Mischfälle“ eingegeben hatten, ob-wohl es sich hierbei nicht um solche Fälle handelte unddie Länder durch Erlasse die zutreffende Handhabungdieser Fälle mit entsprechenden Beispielen erläutert hat-ten. In einem Finanzamt betraf dies alle eingesehenenFälle. Bei richtiger Eingabe der Kennzahlen hätten sichhäufig keine Erstattungszinsen ergeben, da der Zinslaufaufgrund des Verlustrücktrages in diesen Fällen erst nachdem Erlass der Steueränderungsbescheide begann.

Beispielsweise errechnete ein Finanzamt bei einem Ver-lustrücktrag aus dem Jahre 1997 in das Jahr 1995 in Höhevon 535 000 DM im Jahre 1998 den hierauf entfallenenErstattungsanspruch mit 251 000 DM und kennzeichnetediesen Wert fehlerhaft. Dadurch ergaben sich ungerecht-fertigte Erstattungszinsen in Höhe von rd. 46 000 DM. Bei zutreffender Kennzeichnung hätten sich keine Erstat-tungszinsen ergeben.

In anderen Fällen setzten die Finanzämter Zinsen nichtoder unzutreffend fest, weil sie die maschinelle Zinsfest-setzung unterdrückten, obwohl Zinsen festzusetzen wa-ren, oder weil sie ein rückwirkendes Ereignis nicht er-kannten oder einen Teilbetrag nicht in seiner zutreffendenHöhe ermittelten.

Ein Finanzamt lehnte in einem Beispielsfall im Anschlussan eine Betriebsprüfung die vom Unternehmer in An-spruch genommenen Sonderabschreibungen nach demFördergebietsgesetz ab. Bei den Änderungsbescheidenfür die geprüften Veranlagungszeiträume ließ das Finanz-amt bei der Zinsfestsetzung zunächst unberücksichtigt,dass es sich hierbei um ein rückwirkendes Ereignis han-delte. Im Einspruchsverfahren gegen die aufgrund derMehrsteuern maschinell berechneten Nachzahlungszin-sen setzte das Finanzamt schließlich Erstattungszinsenfest, obwohl sich die Besteuerungsgrundlagen nicht ver-ändert hatten (Nachzahlungsfall). Hierdurch entstand einSchaden von rd. 39 000 DM.

Zur Prüfung der Besteuerung von Erstattungszinsen ließsich der Bundesrechnungshof von den jeweiligen Lan-desrechenzentren Listen über Steuerfälle mit hohen Er-stattungszinsen aufstellen und untersuchte hieraus die bedeutendsten Steuerfälle. In diesen Fällen hätten sichüberwiegend bereits aus den Erstattungszinsen nach


§ 233a AO Einkünfte aus Kapitalvermögen ergeben.Gleichwohl erklärten die Steuerpflichtigen in rd. 75 % dereingesehenen Fälle diese Zinseinnahmen nicht. Die Fi-nanzämter hätten bei diesen herausragenden Steuerfällenim Rahmen der Veranlagung anhand der Steuerakten prü-fen müssen, ob und in welcher Höhe Erstattungszinsenzugeflossen sind, und ob diese Beträge für sich allein oderzusammen mit anderen Kapitalerträgen zu Einkünften ausKapitalvermögen führen. Dies haben die Finanzämter jedoch regelmäßig – auch im Rahmen der Schätzung von Besteuerungsgrundlagen – unterlassen. In jedemzweiten Fall haben die Finanzämter von den Ländernbereitgestellte Listen mit hohen Zinserstattungen nichtausgewertet.

86.3 Beanstandungen und Empfehlungen des Bundesrechnungshofes

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium derFinanzen (Bundesministerium) darauf hingewiesen, dassnach seinen Feststellungen die Bediensteten der Finanz-ämter in den neuen Ländern erhebliche Schwierigkeiten ha-ben, die zutreffenden Kennzeichen bei der maschinellenZinsberechnung zu bestimmen. Ferner hat er angemerkt,dass sie der Besteuerung der Erstattungszinsen nicht die not-wendige Aufmerksamkeit widmen. Unterlassene oder feh-lerhafte Eingaben im maschinellen Zinsfestsetzungsverfah-ren führten zu erheblichen Nachteilen für Bund und Länder.Durch die unterlassene Besteuerung der Zinserträge sind be-trächtliche Steuerausfälle entstanden.

Der Bundesrechnungshof hat es daher für notwendig erach-tet, dass die obersten Finanzbehörden der Länder ihre Mit-arbeiter schulen, damit eine vollständige und gleichmäßigeSteuer- und Zinsfestsetzung sichergestellt ist. Er hat dasBundesministerium aufgefordert, bei den Ländern daraufhinzuwirken, dass die Bediensteten in den Finanzämterneine umfassende programmtechnische Unterstützung indiesem Bereich erhalten und somit in die Lage versetzt wer-den, den gesteigerten Arbeitsanfall zu bewältigen.

86.4 Stellungnahme des Bundesministeriums

Das Bundesministerium hat ausgeführt, dass die im Rah-men des Jahressteuergesetzes 1997 eingeführten Neure-

gelungen in § 233a AO in der Praxis schwierig zu hand-haben seien. Die umfangreichen Regelungen im Anwen-dungserlass hierzu und die einschlägige Rechtsprechungund Fachliteratur belegten dies anschaulich. Wegen dernur schwer nachvollziehbaren Rechtsmaterie seien ange-sichts des allgemeinen Arbeitsdrucks in den Finanzver-waltungen der Länder Rechtsanwendungsfehler niemalsgänzlich auszuschließen.

Gleichwohl würden die Länder ihre Schulungsmaßnah-men und Verwaltungsanweisungen auf diesem Gebietverstärken, um die vom Bundesrechnungshof festgestellteFehlerquote deutlich zu senken. Dies sei aus Bundessichtzu befürworten und auch zu unterstützen. So beabsichtigeein Land mit einer besonders hohen Fehlerquote, die Fest-setzung und Versteuerung von Erstattungszinsen ab demVeranlagungszeitraum 1996 durch hierzu erstellte Listenzu überprüfen, in besonderen Fortbildungsveranstaltun-gen je einen Sachbearbeiter der Rechtsbehelfsstellen alsAnsprechpartner für die Finanzämter zu schulen, dieDienst- und Fachaufsicht durch die Sachgebietsleiter zuverstärken und die Umsetzung dieser Maßnahmen durchentsprechende Fachgeschäftsprüfungen zu überwachen.Die vom Bundesrechnungshof geforderte programmtech-nische Unterstützung sei allerdings nur bei der Errech-nung von Teilbeträgen möglich.

Den Feststellungen des Bundesrechnungshofes, dass dieNichtbesteuerung der Erstattungszinsen auf organisatori-schen Mängeln und auf Bearbeitungsfehlern beruhe unddie Überprüfung der Erstattungszinsen anhand der Steu-erakten häufig zeitaufwendig sei, stimme das Bundesmi-nisterium zu. Der Vorschlag des Bundesrechnungshofes,in allen Ländern den Finanzämtern zumindest die bedeut-samen Fälle von Erstattungszinsen mittels einer Listeoder in Form eines Prüfhinweises mitzuteilen, sei bereitsverwirklicht worden.

86.5 Schlussbemerkung

Der Bundesrechnungshof erkennt die aufgrund seinerHinweise von den Ländern eingeleiteten Maßnahmen zurBegrenzung der Nachteile für Bund und Länder an. DasBundesministerium sollte den Erfolg dieser Maßnahmenwie angekündigt unterstützen und weiter überwachen.

Die Bemerkungen sind vom Großen Senat des Bundesrechnungshofes beschlossen worden.

Bonn, den 15. Oktober 2001

Bundesrechnungshof

Dr. Hedda von Wedel

Druck: MuK. Medien- und Kommunikations GmbH, BerlinVertrieb: Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH, Postfach 13 20, 53003 Bonn, Telefon: 02 28 / 3 82 08 40, Telefax: 02 28 / 3 82 08 44

ISSN 0722-8333

unterrichtung - dip21dip21.bundestag.de/dip21/btd/14/070/1407018.pdf · 41 blockgarantie für das...

Documents