FLACSO-ISA Joint International Conference

Global and Regional Powers in a Changing World

July 23rd-25th 2014

University of Buenos Aires, School of Economics, Buenos Aires, Argentina

Repensando la integración energética: los límites y las potencialidades de la Unasur

Dr. Ignacio Fernando Lara

Instituto de Relaciones Internacionales (UNLP)

Resumen: La integración regional energética en el ámbito sudamericano –sea en el sector de la electricidad o del

gas natural– ha estado íntimamente ligada a una agenda liberal, como la propuesta en el ámbito de la Unión

Europea. Dicha agenda incluye: un aumento en el número de las interconexiones transfronterizas, el aumento

de la interdependencia energética, la liberalización del sector en cuestión y la armonización de sus cuadros

regulatorios, por nombrar sólo algunas. Sin embargo, la estrategia energética europea se encuentra actualmente

en una encrucijada, desde que su tendencia liberal a nivel regional se encuentra con un fuerte obstáculo dado

por la defensa del interés nacional a nivel de los Estados Miembro. Las tentativas precedentes de integración

energética en Sudamérica, como la delineada por el Mercosur, siguieron el modelo europeo con poco éxito. Este

trabajo se propone demostrar cómo la Unasur, en base a su naturaleza post-liberal, pone el desafío de una

concepción más flexible y dinámica de la integración energética. Gracias al cambio en la concepción de la

integración regional, los Estados nacionales buscan evitar las preocupaciones ligadas a sus prerrogativas sobre la

soberanía de los recursos mientras se permiten erigir una estrategia conjunta (regional) para un uso de la

energía sostenible y practicable.

Abstract: Energy regional integration –in the electricity or natural gas sectores- in South American schemes have

followed a liberal agenda, like that of the European Union. This agenda includes: an increase in the number of

cross-border interconnections, the rise on energy interdependence, the liberalization of the sub-sector and the

harmonization of its legal regulatory framework, to name just a few. However, the European energy strategy is

at a crossroad, as long as the liberal bias at the regional level faces a strong obstacle in the defense of the

national interest of each Member State. Previous attempts to integrate a sub-sector in the energy field in South

America, as the one “outlined” in Mercosur, followed the above mentioned European pattern, with no success.

This work is aimed at demonstrating how Unasur, due to its post-liberal nature, pose a new challenge for a more

flexible and dynamic conception of energy integration. Hence, thanks to this change in regional integration

conception, national States avoid their concerns with losing their sovereign prerogatives while they are able to

build a joint (regional) strategy for a sustainable and feasible use of energy.

Palabras clave: Energía, Unión Europea, Mercosur, Unasur, integración regional

Keywords: Energy, European Union, Merscosur, Unasur, regional integration

Introducción

El actual panorama energético mundial se ve dominado por dos temas principales: el devenir del mercado

de los hidrocarburos y la agenda política del cambio climático derivado del consumo energético. Si bien la

región sudamericana no juega un papel preponderante en ninguna de ambas agendas, sí poseería

importantes ventajas para la definición de una agenda energética integrada que le permita obtener un

resultado doble: superar los actuales obstáculos de los respectivos mercados energéticos siguiendo las

propias prioridades y obtener los beneficios asociados que derivarían de un rol pro-activo en la agenda

internacional sobre el cambio climático (Acquatella 2008).

La integración regional en el ámbito energético sudamericano –sea en el sector de la electricidad o del gas

natural– es un tema que ha sido constantemente repropuesto entre fines del siglo XX y los albores del siglo

XXI. Gran parte de estas propuestas han estado íntimamente ligadas a una agenda liberal, como la

propuesta en el ámbito de la Unión Europea. Dicha agenda incluye: un aumento en el número de las

interconexiones transfronterizas, el aumento de la interdependencia energética, la liberalización del sector

en cuestión y la armonización de sus cuadro regulatorio, por nombrar sólo algunas.

En el caso del bloque del Cono Sur, se llegó a postular la integración energética como una forma de

otorgarle un ulterior impulso al proceso comenzado en los primeros años de los ’90. Según esta visión, la

concretización de los proyectos de cooperación en materia energética dentro del Mercosur podría haber

llevado a la dinamización del proceso de integración, ya que –como sostenido por Schmitter y Malamud

(2006)– el panorama del Mercosur requería la identificación de una o más áreas funcionales que pudiesen

ser tratadas en modo separado de los demás sectores integrados o a integrar en la sub-región. Es por ello

que se sostenía que la energía podía ser uno de los sectores que volviese esta área funcional, gracias a su

baja conflictividad, separabilidad e interconexión. La posibilidad de alcanzar un entendimiento en materia

energética podía, según los autores, desencadenar un efecto spillover, reforzando el Mercosur y haciéndolo

avanzar en su camino hacia la concretización de los objetivos estipulados en su tratado constitutivo.

Las tentativas precedentes de integración energética en Sudamérica, como la delineada por el Mercosur,

siguieron el modelo europeo con poco éxito. Sin embargo, la estrategia energética europea –con todas las

especificidades que la separan del panorama sudamericano– se encuentra actualmente en una encrucijada,

desde que su tendencia liberal a nivel regional se encuentra con un fuerte obstáculo dado por la defensa

del interés nacional a nivel de los Estados Miembro. A su vez, este desafío en el que se encuentra la política

energética europea se reproduce en otros ámbitos del proceso europeo en un sentido más amplio, lo cual

ha llevado, en no pocas ocasiones, a una reconsideración de la conveniencia de la integración regional

misma –tema que excede los objetivos aquí propuestos.

Este trabajo se propone demostrar cómo la Unión de Naciones Sudamericanas (en adelante, Unasur), en

base a su naturaleza post-liberal, pone el desafío de una concepción más flexible y dinámica de la

integración energética. Gracias al cambio en la concepción de la integración regional, se pasa una idea de la

integración energética como un proceso que se lleva adelante mediante la concretización de mecanismos

de complementariedad y cooperación, en pos de mejorar la competitividad de las economías y de asegurar

su crecimiento en modo sostenible (Ruiz Caro 2010). De este modo los Estados nacionales buscan evitar las

preocupaciones ligadas a sus prerrogativas sobre la soberanía de los recursos mientras se permiten erigir

una estrategia conjunta (regional) para un uso de la energía sostenible y practicable.

El curso y los desafíos de la integración energética europea

La política energética europea tiene un prolongado historial, que comienza en los albores mismos de su

proceso de integración regional. La creación de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (1952)1 y de la

Comunidad Europea de la Energía Atómica (1957)2 fueron dos hitos fundamentales en el devenir de su

experiencia integracionista. De todos modos, estos pasos no llevaron a una inmediata integración de los

mercados energéticos del bloque europeo en los años subsiguientes, dado que la independencia o la

soberanía sobre los propios recursos prevalecieron sobre las iniciativas integracionistas en materia

energética.

La liberalización de los mercados energéticos que se verificó en el Reino Unido y en los países escandinavos

en los ’80, pioneros en su modelo, junto al proceso más amplio que se presentaba en los mercados

energéticos del resto de Europa, dieron fuerza al inicio de los proyectos integracionistas de la entonces

Comunidad Europea, principalmente a través de la liberalización de los sectores de la energía eléctrica y del

gas natural.

Es posible distinguir al menos cuatro etapas en la relación de las tentativas de construir una política

energética común en la actual Unión Europea (en adelante, UE) y su desarrollo institucional durante el siglo

XX (Anderson 2000). La primera fase inicia con los incipientes pasos hacia el inicio del proceso de

integración regional en 1946 y se concluye en 1957, cuando la energía se convierte en un disparador de la

cooperación política y económica. Sin embargo, en la etapa siguiente, que va del 1957 y 1972, el tema

energético pierde su protagonismo, dado que la cuestión energética no era vista ya con preocupación –en

gran parte, gracias a los accesibles precios internacionales del petróleo. Fue en el tercer período,

comenzado poco antes del primer shock petrolero, y que se extendería hasta mitad de los años ’80, que la

energía retoma vigor en la agenda europea, aunque esto no se tradujera en una materialización de

acciones concretas en miras a integrar los mercados energéticos. El último tramo, iniciado a fines de los ’80

1 La CECA fue un plan de reactivación económica impulsado por dos “próceres” de la integración regional europea, como Robert

Schuman y Jean Monnet. El éxito, económico –pero, fundamentalmente, político– de esta iniciativa habría dado lugar a la profundización del proceso integrativo. 2 Conocido bajo el nombre de Euratom, los seis Estados fundadores –Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo–

deciden aunar sus esfuerzos para el desarrollo de la energía nuclear.

y fuertemente influenciado por los cambios en el escenario político y económico mundial –decisivos para el

panorama en los ‘90– es en el que retoman importancia las iniciativas para materializar una política común

europea en materia energética.

Por ende, es posible identificar en la última década del siglo XX el momento en el que se da con mayor

vigor el proceso de liberalización de los mercados energéticos en Europa, apuntando a la formación de un

mercado energético único. Dicho proceso puede ser, asimismo, dividido en distintas etapas (Lutz 2001): en

un primer momento, a inicios de dicha década, se decide liberalizar los sectores de actividad ligados a la

generación, la producción y la distribución de electricidad y gas natural, permaneciendo reguladas las

actividades de transmisión y transporte en ambos. En la amplia gama de medidas adoptadas en este

periodo inicial de reforma y liberalización, se decide apuntar a la transparencia de los precios para los

consumidores industriales, así como también se opta por el refuerzo del transporte de energía a través de

redes.

A mitad de los ’90 se inicia una segunda etapa, la más indicativa de este proceso, ya que es allí que se

adoptan las directivas que habrían dado un notable impulso a la creación de un mercado interno de la

energía. Se trata de la Directiva del Mercado Interno de la Electricidad 96/92/CE (1996) y la Directiva del

Mercado Interno del Gas Natural 98/30/EC (1998), consolidando la dirección establecida hacia la

liberalización de estos mercados. En ambos instrumentos se establece la obligatoriedad, para los Estados

Miembro, de las consideraciones relacionadas a: la definición de servicio público de interés general, los

espacios liberalizados sujetos a regulación, la segmentación y transparencia de las cuentas de las empresas

para evitar subvenciones cruzadas entre las áreas reguladas y liberalizadas, y la definición de un calendario

progresivo sobre la completa liberalización (Lutz 2001).

En la primera de las dos directivas se establecían las medidas necesarias para la apertura de los mercados

eléctricos de los países que formaban parte de la actual UE. Las previsiones allí contenidas cubrían los

sectores de la generación, la transmisión y la distribución de electricidad. En particular, se establecían

especificaciones acerca de la organización y funcionamiento de la industria eléctrica en su interior, del

acceso al mercado, los criterios y procedimientos para las licitaciones y las autorizaciones, y la explotación

de las redes de transporte. A su vez, la directiva incluía otras medidas de gran relevancia: a) la libre

competencia en la generación eléctrica, b) la apertura progresiva del sector de aprovisionamiento para los

consumidores finales –adaptado al principio de reciprocidad–, c) la separación de la contabilidad en las

empresas integradas verticalmente, d) la transparencia de las tarifas de acceso a las redes de transmisión y

distribución, e) el establecimiento de criterios para la aplicación de obligaciones de servicio público, f) la

garantía de la seguridad, la calidad y los precios de suministro, y g) la protección del ambiente.

En lo concerniente a la competencia en el sector de la generación, donde se introducen criterios como la

objetividad, la transparencia y la no discriminación, se establecieron dos mecanismos: uno que funcionaba

mediante procedimientos de autorización y otro que lo hacía a través de la licitación para la incorporación

de nueva capacidad de generación. Por otra parte, acerca de la apertura del sector de abastecimiento para

los consumidores finales, se establecen tres modalidades diversas: el acceso regulado –donde las tarifas de

acceso se establecen mediante la regulación–, el acceso negociado –en el que es necesaria la publicación

de tarifas de acceso negociadas indicativas– y el modelo de comprador único. Por último, para el sector de

la distribución, se establece la obligación de suministrar electricidad con tarifas reguladas que aseguren un

tratamiento ecuo.

Si bien la directiva establecía requisitos mínimos para la liberalización del sector eléctrico, los Estado

Miembro del bloque europeo tenían el poder de decidir el modo en el cual implementarla, así como podían

también optar por ampliar las disposiciones presentes en la misma, lo cual explica que ésta haya sido

implementada en modo diverso entre los distintos países de la región. A su vez, como subrayan Hira y

Amaya (2003), en la directiva no habían referencias a temas importantes como las medidas para la creación

de un pool de energía, la definición de los mercados futuros de la energía eléctrica o la privatización de las

empresas públicas que operaban en el sector.

Lutz (2001) subraya una serie de obstáculos que, al inicio del siglo XXI, se interponían para la efectiva

concretización de las disposiciones de la directiva en cuestión, entre los que sobresalían: a) la apertura

efectiva del mercado –acceso a las rede y tarifas transparentes–, b) la segmentación efectiva de los

servicios de transmisión y distribución de las empresas integradas verticalmente, c) las obligaciones del

servicio público –protección de los consumidores y del medio ambiente–, d) los regímenes de transición

sobre los denominados costos inmóviles, y e) el desarrollo de la energía renovable en el mercado interno

de la electricidad. A su vez, la capacidad limitada de las interconexiones internacionales, la falta de un

esquema tarifario uniforme y la falta de una regulación europea en el sector, coadyuvaron a minar la

efectiva implementación de la directiva.

Dos años luego de la adopción de la mencionada medida, se decide incurrir en la creación de la Directiva

del Gas Natural, que establecía las medidas necesarias para la apertura competitiva de los respectivos

mercados nacionales de este sector energético para los Estados Miembro de la UE. La directiva, que debía

ser completamente implementada para el 2000, disponía un amplia gama de normas para la organización y

el funcionamiento del sector del gas natural, con el objetivo de integrar los por entonces quince mercados

nacionales, evitando las posiciones dominantes y eliminando los derechos de exclusividad y los monopolios

de la oferta.

Así como en el caso de la directiva de la energía eléctrica, también en este caso es posible agrupar las

medidas propuestas en: a) la no discriminación entre empresas de gas natural, b) el acceso a los sistemas

de transporte, en modo negociado o regulado, c) la apertura progresiva de los mercados a través de la

definición de consumidores elegibles, d) la separación de la contabilidad de las empresas integradas

verticalmente –la segmentación de la industria, e) las derogas debidas a condiciones específicas, como en

los casos que había contratos del tipo take or pay o cuando se estaba en presencia de un proveedor

principal en los casos de mercados emergentes (IEA 1999).

La principal diferencia entre esta directiva y la de la energía eléctrica, es que en el caso del gas natural los

Estados Miembro de la UE estaban obligados a optar entre un sistema de acceso al transporte negociado o

regulado. A su vez, otra característica de este sector se relacionaba al hecho que los Estados Miembro

habían realizado más de lo establecido en la directiva, motivo por el cual la performance de estos países en

el ámbito de la liberalización fue aún más profunda y desplegada en modo más veloz de lo prefijado en el

calendario contenido en la directiva. No obstante esto, había ciertos aspectos que volvían compleja la

efectiva implementación de la directiva, especialmente en lo que hace al acceso a los sistemas de

transporte, la segmentación de las empresas verticalmente integradas y los problemas con los contratos

tipo take or pay de largo plazo.

Hacia el final de este segundo período se fueron delineando los principales pilares que habrían formado el

modelo energético de la UE, particularmente focalizados en la contención de la dependencia energética de

la región, la eficiencia económica y la preservación del medio ambiente. Los elementos de este nuevo

modelo enfatizaban dimensiones como la importancia del acceso a la energía, la seguridad en el

aprovisionamiento, la eficiencia en el ahorro energético, el uso de tecnologías modernas, los recursos

energéticos renovables, el transporte de la energía en modo más limpio y eficiente, y la cooperación

internacional (Campodónico 2001).

Hira y Amaya (2003), analizando la integración energética europea en general y las mencionadas directivas

en particular, sostienen que hasta la mitad de esta segunda etapa las iniciativas se habían concentrado

mayormente en los aspectos relacionados a la liberalización y la desregulación de estos mercados. Sin

embargo, se vislumbraban ulteriores frentes en los que la misma Comisión Europea recomendaba avanzar

a fin de instaurar una política energética común para el bloque3. En lo que hacía al sector de la energía

eléctrica, se identificaban temas como la disponibilidad de la capacidad de transmisión entre los Estados

Miembro, el establecimiento de un sistema tarifario transfronterizo para la transmisión accesible y que

facilitase el comercio de electricidad, y los intercambios transfronterizos de electricidad con terceros

países. Respecto al caso del gas natural, las políticas e iniciativas debían focalizarse principalmente en una

3 Los autores hacen referencia al “Second report to the Council and the European Parliament on harmonisation requirements”.

Directive 96/92/EEC concerning common rules for the internal market in electricity. COM (99) 164 final, 16 April 1999.

relación más estrecha con los proveedores de éste –considerada la creciente dependencia de los países

europeos. Por último, los autores subrayan los proyectos de la Comisión Europea para crear una efectiva

red de gas natural paneuropea y la instauración de un órgano independiente de operadores del sistema de

transmisión de gas natural para coordinar dicho sistema.

En el 2003 comienza una nueva etapa en la liberalización de los mercados de la electricidad y el gas natural,

en la que se realizan dos nuevas directivas, la 2003/54/CE y la 2003/55/CE, estableciendo como fecha límite

julio del 2007 para que se pudiera elegir el proveedor de energía eléctrica y de gas natural para todas las

categorías de consumidores. Más específicamente, las disposiciones a actuarse se vinculaban con los temas

relacionados con la segmentación, la aplicación de las tarifas a todos los consumidores sin discriminación y

garantizando el libre acceso de terceros a la estructura de almacenamiento de gas natural, la definición de

estándares mínimos para el servicio público, y las actividades de monitoreo, que incluían la institución de

un ente de regulación nacional independiente (Vaccani y Villafranca, 2006).

Ambas directivas, además de establecer los tiempos para la apertura de los mercados energéticos de la UE,

reforzaron la independencia de los operadores de los sistemas de transporte respecto a las actividades de

producción/generación y de la oferta, mediante la segmentación legal y operacional de estas actividades. A

su vez, las directivas establecían las obligaciones para los reguladores nacionales, apuntando a una mayor

transparencia, desde que estos entes eran considerados cruciales para garantizar el monitoreo continuo del

desarrollo del mercado.

Las disposiciones para la creación del mercado interno en el sector del gas natural y la electricidad se

complementaban con medidas, como las dispuestas en la Directiva 2003/87/CE, que apuntaban al aumento

de las energías renovables e incluían algunas disposiciones de mercado, como el régimen de comercio de

derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en adelante, GEI).

Entre fines de 2006 e inicios de 2007, los Estados Miembro de la UE decidieron redoblar sus esfuerzos

integracionistas y reforzar su política energética, incorporando una concepción más estratégica del rol del

bloque en el ámbito energético global. Basado en los principios de sostenibilidad, seguridad del

abastecimiento y competitividad, la iniciativa que sería luego conocida como Estrategia Energética 20-20-

20 se proponía “luchar contra el cambio climático, limitar la vulnerabilidad exterior de la UE frente a la

importación de hidrocarburos y promover el crecimiento y el empleo” (COM 2007, p. 5).

De este modo, la UE buscaba disminuir un 20% la emisión de GEI para 2020 –basado en los niveles de

1990– en ausencia de un acuerdo con los otros países industrializados, y, en el caso que estos últimos

decidieran seguir los pasos de los Estados Miembro de la UE, una reducción del 30% para el 2020 hasta

alcanzar una reducción del 50% en 2050.

La puesta en marcha de esa iniciativa apuntaba a poner las bases, como lo planteaba por entonces la

Comisión Europea, de una revolución industrial basada en el crecimiento económico a bajo contenido de

carbono –lo que años más tarde se conocería bajo el concepto de economía verde.

Las medidas incluidas en el documento de 2007 incluían, en primer lugar, un efectivo funcionamiento del

mercado interior de la energía, guiado por los tres principios antes mencionados. La situación de

estancamiento en la integración de los mercados internos de la electricidad y el gas natural debían

combatirse, según las instituciones comunitarias, en los siguientes frentes: a) separar la propiedad en los

distintos segmentos de las respectivas industrias –generadores/productores, transportadores y

distribuidores–; b) mejorar la reglamentación en lo que respecta a los reguladores de la energía y al

comercio transfronterizo; c) reforzar la transparencia; d) desarrollar la infraestructura; e) aumentar la

seguridad de la red eléctrica; f) adecuar la capacidad de generación de electricidad y del suministro de gas;

y g) considerar la energía como servicio público (COM 2007).

A su vez, se estipulaban otras medidas, como: redoblar los esfuerzos para fortalecer la seguridad

energética, en lo concerniente al petróleo, el gas natural y la energía eléctrica; mantener los esfuerzos para

disminuir las emisiones de GEI y asegurar el funcionamiento del mecanismo de comercio de derechos de

emisión; fomentar las medidas para mejorar la eficiencia energética; proseguir con el camino iniciado en

1997 y formular una política a largo plazo para la energía renovable; formular un Plan Estratégico Europeo

de Tecnologías Energéticas; identificar la introducción de la captura y el almacenamiento de CO2 para

permitir el consumo de combustibles fósiles con bajos niveles de emisión de CO2; reconsiderar el rol de la

energía nuclear, respetando la decisión de los Estados Miembros, y contemplando la condición de fuentes

energéticas de bajas emisiones de carbono; formular una política energética internacional que reúna los

intereses de los Estados Miembro de la UE; y crear la Oficina del Observatorio de la Energía, dentro de la

Dirección General de Energía y Transporte (COM 2007).

En síntesis, el paquete de energía y cambio climático de la UE conocido como “Estrategia 20-20-20” se

constituye en un conjunto de metas que sus Estados Miembro debían alcanzar hacia el año 2020, que

puede ser resumido en la consecución de: la reducción del 20% de las emisiones de GEI respecto a los

niveles de 1990; el aumento del 20% en el consumo energético de los recursos renovables; y la mejora del

20% en la eficiencia energética.

En los años que siguieron al lanzamiento de este conjunto de medidas, tanto las instituciones comunitarias

como los Estados nacionales –si bien no todos con la misma intensidad– dedicaron sus esfuerzos para

materializar los objetivos establecidos. Sin embargo, uno de los principales obstáculos para la consecución

de estas metas provino de las crisis económica y financiera que iniciaran en 2008 y que, luego de un breve

impasse, golpearon con fuerza –y actualmente lo siguen haciendo– en algunas economías de la UE,

poniendo en riesgo el futuro mismo del proyecto integracionista. A partir del nuevo y adverso contexto, se

incorpora la denominada “Estrategia 2020 para Europa”, que apuntaba a un crecimiento que fuese

inteligente –en términos de una economía basada en la innovación y el conocimiento–, sostenible e

inclusivo (COM 2010a).

Esta nueva estrategia venía a modificar las previsiones y recomendaciones para la política energética

europea. Como la misma Comisión Europea sostuviese a fines de 2010 (COM 2010b), no parecía plausible

lograr los objetivos establecidos para 2020 mediante la estrategia desplegada hasta esa entonces, así como

tampoco se demostraba adecuada para los desafíos futuros de la UE –focalizados principalmente en salir de

la recesión que muchas de sus economías sufrían. Es por ello que se establece una nueva estrategia para el

año 2020, que reforzara las medidas adoptadas hasta esa entonces, y que impulsara aquella áreas que aún

no se mostraban satisfactoriamente desarrolladas –como por ejemplo, las potencialidades aún no

explotadas por el mercado energético interno, la falta de inversiones en la seguridad del suministro de

energía o los magros resultados de los planes nacionales de eficiencia energética.

En esta nueva estrategia, que ya visualizaba el horizonte de la descarbonización para el 2050 –que será

mayormente abordado en la denominada “Hoja de Ruta”– se repasan algunas de las iniciativas que la

política energética de la UE debería comenzar a incluir, tanto del lado de la oferta como de la demanda, y

se identifican cinco prioridades en base a las cuales dicha política debería focalizarse –cada una de las

cuales incorpora una serie de acciones concretas a tomarse, dos de las cuales íntimamente relacionadas

con la conformación del mercado interno de la energía eléctrica y del gas natural

Junto al logro de una Europa eficiente en términos energéticos –manteniendo el objetivo del 20% para

2020-, la extensión del liderazgo europeo en materia de innovación y tecnologías energéticas, y el

fortalecimiento de la dimensión externa del mercado energético europeo, se redoblan los esfuerzos por

construir un mercado energético integrado verdaderamente paneuropeo –por lo que era necesario

eliminar las barreras persistentes–, la necesidad de fortalecer la posición de los consumidores y aumentar

los niveles de seguridad –ya que la liberalización y la integración de los mercados energéticos debían ir de

la mano de medidas que salvaguarden la posición de los consumidores.

En definitiva, desde la UE se reconoce el período que se abre en el futuro no tan lejano, marcado por una

necesaria transición desde el sistema energético mundial actual a uno a bajo contenido de carbono –

proceso que será mayormente guiado por la agenda política vinculada al cambio climático (Lara 2012b). Es

en base a este contexto que se planifican las mencionadas políticas y estrategias energéticas, visualizando

el modo en el cual la UE pueda jugar un rol destacado y mantener su liderazgo en el sistema internacional.

Sin embargo, se vislumbra que un proceso de transición energético no podrá ser llevado adelante antes del

2020, por lo cual los líderes europeos se plantearon la necesidad de delinear una estrategia hacia 2050 para

lograr la meta de un sistema energético seguro, competitivo y sostenible.

En un contexto ambiental marcado por urgentes y necesarias reducciones de las emisiones de los GEI –que

deberían concretizarse en el corto-medio plazo– la UE se propuso realizar una reducción de entre el 80% y

el 95% respecto a los niveles de 1990, sin poner en juego la competitividad y la seguridad de su oferta

energética. Este documento fue pensado para guiar la estrategia de la UE post-2020, partiendo de la

premisa que la procrastinación de las inversiones actualmente necesarias no haría otra cosa aumentar su

costo en el futuro y que gran parte de la infraestructura realizada hace 30 o 40 años deberá ser remplazada

con nuevas inversiones.

La Hoja de Ruta para 2050 presenta una serie de escenarios –cada uno de los cuales presenta un mix

energético diverso– que describen las vías alternativas que la UE tiene para poder lograr la

descarbonización de su sistema energético y las políticas necesarias para tal fin, tomando en cuenta las

prioridades estratégicas y las acciones delineadas precedentemente.

Los diversos escenarios presentados convergen en el objetivo de la descarbonización del sistema

energético de la UE para el 2050, y parten de distintas hipótesis, que dan mayor o menor relevancia a

ciertas medidas de política energética a adoptar4. En las distintas combinaciones que surgen de la

consideración de las cinco hipótesis, el sector de la energía eléctrica –que deberá también

descarbonizarse– está destinado a cumplir un rol de relevancia, duplicando su cuota en el consumo final de

energía en 2050 y contribuyendo a disminuir los niveles de carbono del sector de los transportes y de la

calefacción/refrigeración. A su vez, se deja entrever la necesidad de un vínculo más fuerte y coordinado

entre los sistemas energéticos descentralizados –como en el caso de las fuentes renovables– y los sistemas

centralizados a gran escala –como las centrales nucleares y las eléctricas a gas.

Identificados los objetivos y las hipótesis, la Hoja de Ruta para 2050 plantea una serie de desafíos que la UE

debe lograr, a saber: la transformación del sistema energético –que recaerá fuertemente sobre la eficiencia

energética, principalmente en los sectores de la construcción y el transporte, así como también en las

fuentes renovables y en el destacado lugar del gas natural5–, la movilización de inversiones, la necesidad

de dar una dimensión social a estos cambios, la reconfiguración de las relaciones del bloque con el exterior

y –ligado con la creación de un mercado interno de la energía- un replanteamiento de los mercados

4 Estas hipótesis de descarbonización se basan en: a) una alta eficiencia energética, b) la diversificación de las tecnologías de

suministro –en donde la descarbonización se verá guiada por la tarificación de las emisiones de carbono–, c) un mayor uso de los

recursos energéticos renovables4, d) el desarrollo de la tecnología de la CAC, y e) el uso de la energía nuclear. Estos dos últimos se constituyen en opciones tentadoras en términos de impacto ambiental, pero fuertemente limitadas por las preocupaciones que la sociedad civil muestra en base a su ulterior desarrollo. Sin embargo, en la Hoja de Ruta ambas tecnologías forman parte de las acciones que los Estados Miembro podrán utilizar para lograr los objetivos delineados. 5 Para profundizar el tema de las potencialidades del gas en la transición al nuevo sistema energético ver: Deutch, John. The Good News About Gas, in «Foreign Affairs», Vol. 90, Issue 1, Jan/Feb 2011, p. 82-93.

energéticos. El modo en el cual se vislumbra que este último desafío puede ser abordado se divide en: la

posibilidad de identificar nuevas maneras de generar energía eléctrica y la integración de los recursos

locales y de los sistemas centralizados. En el primer caso se trata de la necesidad de poder contar con

sistemas flexibles –especialmente por el mayor peso de las renovables– y la fijación de un precio que refleje

los costos y haga económicamente redituable la generación desde dichos recursos. En lo que respecta a la

segunda, se identifica la necesidad de aumentar la infraestructura en los sectores de la distribución, la

interconexión y el transporte para permitir la fuerte penetración prevista para la energía eléctrica, en

donde se refuerza la necesidad de contar con redes inteligentes y una visión integrada en los distintos

sectores de actividad.

A pesar de lo ambicioso en su formulación y sus objetivos, la Comisión Europea mantiene la viabilidad de

llevar adelante las estrategias planteadas por la Hoja de Ruta para el 2050, sosteniendo la factibilidad de un

panorama que hoy pareciera poco plausible, como es la descarbonización. Sin embargo, una

transformación de tal envergadura requiere una serie de condiciones para poder ser llevada adelante,

entre las cuales se destaca lograr resolver las deficiencias normativas y estructurales para la concreción del

mercado interno energético para 2014 6 , lo cual deja en evidencia que, pese a todo el empeño

comprometido para la realización de esta iniciativa, aún no ha podido completarse acabadamente.

Considerando lo ambicioso de las metas energéticas y climáticas trazadas, es posible poner en evidencia

algunos de los desafíos que las iniciativas descriptas ponen para los Estados Miembro de la UE.

En primer lugar, es posible interrogarse acerca de la centralidad otorgada a la eficiencia energética, la cual

sería responsable de disminuir la demanda de energía, con una reducción del 41% en el 2050 respecto a los

picos del 2005/6 (COM 2011). Considerando las mejoras necesarias en los sectores de la construcción, el

transporte y las manufacturas para la realización de dicha meta, parece poco plausible que ésta pueda ser

lograda en base a las previsiones del bloque hacia el 2020.

En segundo lugar, la compleja situación económica por la que atraviesa gran parte de los países del bloque

han hecho aumentar la preocupación sobre los altos precios de la energía y pone en cuestión la factibilidad

de las medidas que debieran adoptarse para el cumplimiento de las metas dispuestas en ambos paquetes

de política.

A su vez, pareciera poco probable que se logre la concreción del mercado interno de la energía para el

2014, ya que los Estados Miembro continúan dando a sus intereses y estrategias nacionales la prioridad a la

hora de planificar sus políticas energéticas, relegando la internalización de la normativa comunitaria. De

6 Otras condiciones presentes para tal fin son: aplicar de la Estrategia Energía 2020 de la UE –y de toda la legislación existente en su

seno–; aumentar la eficiencia energética; mantener el empeño en el sector de las renovables; aumentar las inversiones en investigación, desarrollo e innovación; garantizar que los precios de la energía reflejen los costos; concretizar las obras infraestructurales y de almacenamiento necesarias; redoblar los esfuerzos en términos de seguridad y protección; unificar los criterios en la construcción de una política internacional energética propia de la UE; y avanzar incrementalmente en base a pasos concretos.

este modo, las acciones emprendidas en base a las necesidades nacionales de cada uno de los Estados –que

incluyen actualmente las consideraciones sobre la austeridad económica que sufre la región– entran en

colisión con la idea de la libre circulación y comercio dentro de un mercado interno de la energía (Buchanan

2013).

Como sostiene Pérez de las Heras, la falta de una visión estratégica conjunta para realizar las inversiones y

producir los necesarios adelantos tecnológicos, sumado a “la actual distancia entre los objetivos

comunitarios –como formulados en el Artículo 194.1 del Tratado de Funcionamiento de la UE– y la efectiva

compatibilidad de las estrategias energéticas nacionales –como reconocidas por el artículo 194.2” (Pérez de

las Heras 2013, p. 6) se traducen en un debilitamiento de la posición de la UE en el mercado mundial

energético.

La integración energética en el Mercosur

No es posible entender las propuestas de integración energética en el Mercosur, desde su nacimiento y

hasta mediados de la década pasada, sin repasar los cambios ocurridos en los mercados energéticos de los

países que lo conforman. Las medidas de reforma estructural y liberalización macroeconómica

emprendidas en la última década del siglo pasado ofrecen el panorama sobre el cual se actuaron las

medidas de cambio en los mercados energéticos de los países sudamericanos.

En este contexto, los proyectos energéticos que proliferaron en los países de la región se caracterizaban

por apuntar a favorecer la inversión privada en las industrias energéticas, el apoyo a la libre competencia

en estos mercados, el establecimiento de regulaciones sectoriales y la promoción de la integración

energética (Honty 2006). En especial, se dio gran importancia a las medidas en tres frentes: la regulación de

los mercados energéticos comercializables, la participación de los inversores privados en la industria de los

hidrocarburos y la estimulación de la competencia en las industrias vinculadas a las redes de transporte y la

distribución.

Respecto a este último punto, ha sido fundamental el establecimiento de un nuevo marco regulatorio y el

trabajo para erigir una nueva arquitectura institucional en los sectores energéticos del gas natural y la

electricidad –que deben ser transportados mediante un sistema de redes para su comercialización. Así, es

posible identificar tres requisitos para la introducción de la competencia en estos casos y que, en mayor o

menor medida, fueron aplicados en las reformas de las industrias energéticas de la región, a saber: “la

segmentación vertical y horizontal de los tres principales procesos (producción o generación, transporte,

distribución, y comercialización), la estricta incompatibilidad en el manejo de tales funciones y el principio

de libre acceso de terceros a las redes” (Pistonesi y Chávez 2003).

La privatización de las empresas energéticas estatales fue uno de los instrumentos más relevantes que

algunos de países utilizaron, como lo demuestran los casos de Argentina y Chile. Es por ello que vale la

pena recordar que la evolución de los procesos de privatizaciones fue contemporánea a las

transformaciones que se producían en el desarrollo de la economía en general, y en el nuevo panorama de

las empresas multinacionales energéticas en particular. Estos cambios han hecho en modo que algunas

empresas optasen por diversificar su gestión, pasando de ocuparse de un sólo y específico sector de

actividad a otros nuevos –o circunstancialmente vinculados–, y que algunas empresas públicas de

electricidad se volviesen, en el giro de pocos años, importantes multinacionales (EIA 1996).

Como contrapartida de lo anterior, se produce un debilitamiento del rol empresarial del Estado y una

pérdida de su capacidad de intervención en las políticas públicas sectoriales. De hecho, éste pasa a cumplir

un rol de mero regulador, que se dividía en tres tipos de funciones: el de regulador político-normativo, el

de fiscalización y control de tipo administrativo/judicial y el de coordinación operativa (Pistonesi y Chávez

2003).

Sumado a cuanto mencionado, el Mercosur se constituyó como un proceso de integración regional

encuadrado en lo que denomina regionalismo abierto7. Este, quien proliferó con fuerza en la última parte

del siglo XX, se caracterizaba por: una orientación de políticas de mercado hacia afuera (outward looking);

un marco referencial del proceso de integración basado en el rol importante de las reformas estructurales,

medidas para la apertura de los mercados y fortalecimiento del sistema multilateral de comercio; tener un

efecto de creación sobre el comercio; posicionar la Inversión Extranjera Directa como un objetivo

fundamental para el desarrollo y el crecimiento económico; una estructura institucional

intergubernamental mínima; y una visión cooperativa entre el norte desarrollado y el sur en desarrollo

(Lara 2011). En palabras de Sanahuja, el regionalismo abierto fue “una respuesta a las demandas de

dinámicas crecientes y manifiestas de la regionalización económica y la globalización” (2012, p. 25).

Bajo este escenario de fondo, es posible analizar los tentativos para integrar los mercados energéticos de

los países de la sub-región en su seno.

En esta sintonía, las recomendaciones que por entonces se fueron realizando para direccionar el futuro de

los mercados energéticos sudamericanos se reagrupaban en: a) la consolidación de las reformas

estructurales llevadas adelante en los ’90 y la mejora de las áreas donde éstas no habían sido exitosas –

principalmente en el ámbito de la regulación y de la definición de los roles entre el sector público y el

privado–, b) la extensión de las opciones modernas de energía, continuando con la cobertura de los

servicios energéticos para toda la población sudamericana, c) el desarrollo energético en conformidad con

el respeto y el cuidado del medio ambiente, d) la atracción de los capitales nacionales y extranjeros para

7 Para profundizar en el concepto de regionalismo abierto, ver: Bergsten, F. (1997). Open Regionalism. Peterson Institute for International Economics Working Paper 97-3.

financiar el sector, y e) la integración de los mercados energéticos de la región como un elemento clave en

sus procesos de integración regional (Vives Llabrés y Millán 1999).

Gran parte de los estudios sobre la factibilidad y la conveniencia –económica y técnica– de la integración

energética en Sudamérica se encuadraba en el ámbito de la promoción y sostén del libre mercado y del

comercio regional, motivo por el cual la integración venía a significar el aumento del intercambio físico de

bienes energéticos y el desarrollo de los temas asociados a este objetivo –como la armonización

reglamentaria y legal del sector energético en cuestión, la promoción de la construcción de la

infraestructura necesaria para hacer factible el crecimiento del comercio energético, entre otros.

A la hora de justificar los esfuerzos hacia una integración de este tipo en la región, los beneficios

económicos aparecían en primer plano en los distintos análisis sectoriales. En primer lugar, se destacaba la

posibilidad de disminuir los costos para la producción y/o suministro de la energía, que se repercutiría

sobre toda la cadena de la industria energética, desde los productores hasta los consumidores finales. Las

disminuciones en los costos y en las tarifas de la energía serían una consecuencia del mejoramiento en las

condiciones en las que operarían los mercados luego de la integración, dado que la mayor competencia

incidiría tanto sobre los costos como en la eficiencia de la operación de los actores presentes en estos

mercados. A su vez, las nuevas dimensiones del mercado integrado pondrían en acción mecanismos que

influenciarían positivamente la entrada de inversiones, locales o extranjeras, optimizando también la

localización y el uso de capitales dedicados al suministro y distribución de energía (Muñoz Ramos 2004).

Siguiendo siempre con las motivaciones económicas, se destacaba la mejora dentro de los respectivos

mercados nacionales, como por ejemplo la posibilidad de cubrir, mediante la integración de los mercados,

el desequilibrio entre oferta y demanda de energía dentro de cada país, reforzando el apoyo recíproco

entre sistemas energéticos nacionales. A su vez, en lo que respecta al funcionamiento del mercado

integrado, se permitiría la optimización del uso de la infraestructura ya presente en la región y una mejor

planificación de la infraestructura necesaria para un efectivo y eficiente funcionamiento del mercado

integrado, facilitando así la existencia de un sistema de transporte de energía que permitiese aprovechar

ventajas tales como las divergencias temporales entre oferta y demanda –sea esta estacional, estructural o

instantánea– o la posibilidad de aprovechar las diferencias en la distribución, en la explotación y en la

tarificación de los recursos energéticos.

En segundo plano, aunque no por ello menos importante, se incluían las motivaciones relacionadas a una

mejor gestión de los recursos y ciertos aspectos ambientales. Principalmente se sostenía que la integración

de los mercados energéticos produciría una transferencia en el uso de los recursos, desde el momento que

se podrían sustituir –o, al menos, disminuir– el uso de los combustibles fósiles por otras fuentes renovables

menos contaminantes. A su vez, la integración energética permitiría la eliminación de las distorsiones entre

los mercados de las diferentes fuentes energéticas, mejorando también el uso y la localización de los

centros de producción, repercutiéndose una vez más en modo positivo sobre el ambiente.

En línea con los postulados mencionados, es posible tomar como referencia el informe realizado por el

Banco Interamericano de Desarrollo (en adelante, BID), que asocia al proceso de integración energética al

aumento del comercio energético entre los países integrados. De hecho, la importancia de la integración –

sea en el sector del gas natural como en el de la electricidad– residiría principalmente en las ganancias en la

eficiencia energética, motivo por el cual los beneficios de estas iniciativas –y, consecuentemente, de un

mayor comercio energético en la sub-región– daría la posibilidad de arbitrar diversos productos en distintos

mercados, o sea comprar en un mercado para vender sucesivamente en otro, aprovechando la diferencia

de precios (BID 2001).

Según este estudio, los principales elementos para una efectiva y eficiente integración de los mercados

energéticos en el Mercosur –en este caso, centrado en el sector de la electricidad–se podían resumir en:

a) La adopción de una metodología de compra y venta de la energía basada en reglas transparentes y

no discriminatorias.

b) La eliminación de los subsidios (directos e indirectos) a la generación y al precio de la energía.

c) La adopción de tarifas de transmisión representativas de los costos de expansión y una

metodología de expansión de este sector de actividad que considere, dentro de cada país, la

generación y la demanda del otro país como si fuese propia

d) La adopción de una homogeneidad razonable respecto a la desregulación de los consumidores y un

reconocimiento de los servicios y productos necesarios en el sector eléctrico.

e) La conversión de las operaciones de comercio internacional en un sector abierto a las empresas

públicas y privadas

f) La implementación de una expedición de las transacciones internacionales basada en el orden de

mérito de los precios o los costos crecientes.

g) La asimilación de la exportación a la demanda y de la importación a una generación conectada a la

interconexión internacional, creándose de este modo un mercado nacional con fronteras abiertas

En línea con las premisas brevemente repasadas, las medidas tendientes a la integración de los mercados

del gas natural y la energía eléctrica en el Mercosur intentaron seguir las recomendaciones y tendencias

dominantes durante, al menos, la primera década de funcionamiento del bloque. En lo referente al sector

de la energía, el órganos específico dedicado a dicha temática ha sido el Sub-grupo de Trabajo Nº 9 (en

adelante, SGT Nº9).

Para ello, es menester repasar el rol llevado adelante por los órganos del Mercosur involucrados en este

proceso, más específicamente el Sub-grupo de Trabajo Nº9 (en adelante, SGT Nº9). El análisis del papel

realizado por éste servirá a dimensionar cuáles han sido los logros obtenidos y las posibilidades, para el

Mercosur en general y para este órgano en particular, que el proceso de integración pudiese encauzar y

potenciar las iniciativas pro-integración de sus mercados energéticos.

El SGT Nº 9 fue creado en 1991 mediante el Tratado de Asunción, pero sus actividades más relevantes no

fueron llevadas adelante hasta la segunda mitad de los ‘90. En 1996, el Grupo de Mercado Común del

Mercosur (GMC) adoptó la Resolución Nº 150/96, titulada Líneas de Negociación del SGT Nº 9 “Energía”,

donde se estipularon diversas acciones para que fuesen llevadas a cabo por los Estados Miembro en miras

a lograr un primer entendimiento en materia energética. Entre algunas de sus disposiciones, en la

resolución se estipulaba la necesidad de actualizar y difundir en modo continuo la información relativa a los

precios y las tarifas de los combustibles y de la energía eléctrica, la finalización y actualización de un banco

de datos sobre la estructura institucional y reglamentaria del sector energético de los Estados Miembro, el

intercambio de información sobre los respectivos programas energéticos, la promoción del estudio de los

programas que apoyen la eficiencia energética en la producción y consumo de energía en la sub-región y el

establecimiento de mecanismos para comparar los precios de los productos derivados del petróleo.

Dos años después de la concretización de esta resolución, se realizaron dos de las acciones más

importantes emanadas por este órgano, o sea la realización del Memorándum de Entendimiento Relativo a

los Intercambios Eléctricos e Integración Eléctrica en el Mercosur (Decisión Nº 10/98 del CMC) y el

Memorándum de Entendimiento Relativo a los Intercambios Gasíferos e Integración Gasífera entre los

Estados Partes del Mercosur (Decisión Nº 10/99 del CMC).

En 1998, dos años después de la presentación de la Directiva del Mercado Interno de la Electricidad en

Europa (la 96/92/CE), los países pertenecientes al Mercosur decidieron cumplir un paso significativo hacia

la integración energética regional mediante la aprobación del primero de los dos Memorándums

mencionados. Según las voluntades manifiestas por los gobiernos del bloque, se apuntaba a incrementar el

comercio de electricidad dentro del mismo para, de este modo, dar impulso a la integración del uso de los

recursos y de la capacidad instalada de generación de estos países, coadyuvando el fortalecimiento de la

seguridad del abastecimiento.

En el texto del Anexo de la Decisión 10/98, los respectivos gobiernos de los Estados Miembro del Mercosur

acordaron erogar las autorizaciones, las licencias y las concesiones para que se impulsaran las actividades

de construcción y explotación de las líneas de interconexión transfronterizas, conforme al principio de libre

intercambio de energía eléctrica. A su vez, el principio de libre intercambio, que habría sido garantizado por

la definición de las normas generales estipuladas por los Estados Miembros, se veía condicionado por el

principio den reciprocidad en la competencia y en la transparencia del mercado, siempre en conformidad

con las respectivas legislaciones nacionales.

Se decidió, entonces, establecer condiciones competitivas en el sector de la generación de energía

eléctrica, evitando todo tipo de subsidio y de discriminación frente a los actores que operasen en la

demanda y en la oferta de electricidad, prescindiendo de la localización geográfica de los actores en

cuestión. En segundo lugar, la decisión sostenía que se debía permitir la posibilidad de contratar libremente

las fuentes de abastecimiento a los distribuidores, comercializadores y a los grandes consumidores, al

mismo tiempo que se debía permitir la realización de contratos de compra-venta, respetando las

normativas nacionales vigentes, evitando la posibilidad de establecer restricciones físicas.

Otros aspectos, no menos importantes, considerados en el Memorándum hacían referencia a:

a) el esfuerzo en clave reglamentaria para mantener la garantía del abastecimiento para los

compradores de electricidad;

b) la posibilidad, de cada Estado Miembro, que la expedición fuese el resultado de una formulación

económica del cargo;

c) la necesidad de fortalecer la infraestructura física para conectar estos mercados y el intercambio

de información sobre los respectivos mercados;

d) el respeto del libre acceso a la capacidad restante en las redes de transporte y distribución de

electricidad nacionales e internacionales, prescindiendo de la nacionalidad, el destino o la

propiedad de las empresas, conforme a las tarifas reguladas para su uso;

e) el mantenimiento de los criterios de seguridad y calidad del aprovisionamiento ya presentes en

los respectivos ordenamientos nacionales;

f) la garantía de la libre circulación de la información sobre los sistemas eléctricos, sus mercados y

las respectivas transacciones; y

g) la elaboración de estudios que analicen la posibilidad de concretizar una operación conjunta de

los mercados eléctricos de los Estados Miembro y las medidas necesarias para su integración

eléctrica.

Un año después de la concretización de la Decisión 10/98 y junto a los trabajos llevados adelante por el SGT

Nº 9, la CMC decide elaborar un Memorándum similar al de la electricidad, esta vez en una industria

fuertemente ligada a aquel. Como se dejara en evidencia en el caso de la decisión precedente, el objetivo

de éste era impulsar el proceso de integración energética en los países del Mercosur, que en el caso del gas

natural habría permitido diversificar las fuentes de abastecimiento energético, dado que sólo en pocos

países –como Argentina– éste era usado en proporciones considerables en su matriz energética.

Considerando la poca madurez de algunos mercados del gas natural en la sub-región, la iniciativa debía ser

acompañada por la promoción del establecimiento de un mercado competitivo para el abastecimiento de

gas natural, sea a corto que a largo plazo, evitando un tratamiento discriminatorio para los actores

presentes en estos mercados y garantizando el libre acceso al mercado regional.

También en este caso, como en la Decisión 10/98, los gobiernos del bloque sub-regional sostenían el

compromiso de otorgar las autorizaciones, las licencias y las concesiones para impulsar las actividades de

construcción y explotación de los gasoductos internacionales, conforme al principio de libre comercio de

gas natural. A su vez, el principio de libre comercio de este bien energético, que habría sido garantizado por

la definición de las normas generales estipuladas por los Estados Miembro, se veía condicionado por el

principio de reciprocidad en la competencia y en la transparencia del mercado, siempre en conformidad

con las respectivas legislaciones nacionales.

En este Memorándum, los Estados Miembro acordaron establecer diversas acciones y objetivos, tomando

en consideración el respeto del principio de simetría mínima. En este modo, se trataba de evitar las

posiciones de discriminación y de apoyar la promoción de un mercado competitivo en la fase de producción

de este energético. A su vez los precios y las tarifas de los servicios asociados a la compra y la venta de gas

natural debían responder a sus costos económicos reales, evitando todo tipo de discriminación y subsidio

que impactasen negativamente sobre la competencia y el libre comercio en los países en cuestión.

Por otra parte, en lo que respecta a los contratos de compra y venta de gas natural, se sostenía que éstos

podían hacerse en forma libre según las disposiciones nacionales, las cuales debían garantizar a los

adquirientes de gas natural el abastecimiento pactado, independientemente de los requisitos del mercado

de origen del suministro. A su vez, se estipulaba que los distribuidores, los comercializadores y los grandes

consumidores que operasen en el Mercosur debían tener la posibilidad de contratar libremente sus

respectivas fuentes de abastecimiento. También se instaba a un compromiso que apuntase a evitar el

establecimiento de restricciones sobre el cumplimiento de los contratos de compra-venta distintos de

aquellos presentes en los contratos internos del mismo tipo.

Otro punto fundamental, incluido en las distintas disposiciones del Memorándum, estaba relacionado con

las redes de transporte de gas natural. En primer lugar, se ponía en evidencia la conveniencia de expandir

las redes de gasoductos y los procedimientos necesarios para su operación, y se subrayaba el respeto de la

no-discriminación para el acceso a la capacidad restante en las instalaciones de transporte y distribución de

gas natural, en conformidad con las tarifas reguladas y el cumplimiento de los contratos ya existentes.

Por último, el Memorándum establecía los criterios relativos a la protección de los consumidores contra

prácticas monopólicas, oligopólicas u otras posiciones dominantes en el mercado del gas natural, el respeto

por el medio ambiente y la seguridad y calidad del servicio por parte de los actores que operasen en dichos

mercados, el desarrollo de un sistema de información abierto y transparente de estos mercados y el sostén

a la elaboración de estudios para una gestión potencial conjunta de los sistemas de transporte del gas

natural entre los países del Mercosur.

El motivo por el cual las propuestas en materia de integración energética se concentraron en estos dos

sectores es porque, tanto la industria del gas natural como la de la energía eléctrica –gracias a la tecnología

de las centrales a ciclo combinado– se encuentran fuertemente vinculadas, por lo que presentaban

mayores potencialidades para llevar adelante la integración energética en el Cono Sur.

Una de las circunstancias que apoyaban esta

afirmación era la cantidad de gasoductos que

unían a los países de la sub-región (ver gráfico

1), que, sin embargo, no habían seguido una

planificación conjunta de los Estados en pos de

la conformación de una red de transporte

regional. A su vez, la integración del mercado del

gas natural se apoyaba en la oportunidad de

diversificar la matriz energética de los países del

Cono Sur y, de este modo, explotar la

complementariedad en la dotación de recursos

energéticos de éstos. La mayor penetración del

gas natural en las matrices energéticas de estos

países se habría repercutido sobre la

competitividad del sector, así como también

sobre los precios de las demás fuentes

energéticas –que se verían desplazadas por un

mayor uso de esta fuente.

Durante gran parte de los ’90, Argentina se perfiló como un actor fundamental en la integración del gas

natural en el Mercosur, al cual luego se agregó Bolivia. Los productores de gas natural en Argentina veían

con entusiasmo las iniciativas para una mayor integración energética en el Cono Sur, ya que esto se iba a

traducir en una más veloz monetización de sus reservas de gas en términos más redituables –dado que las

tarifas reguladas en el mercado argentino volvía más conveniente la exportación que la venta en el

mercado local.

De los proyectos en danza destinados a integrar la región, dos de ellos se mostraban como con un alto

potencial para tal fin: el Anillo Energético y el Gran Gasoducto del Sur. El primero había sido lanzado en

2005 y estaba proyectado para transportar gas natural desde la zona amazónica peruana (en Camisea)

pasando por el norte de Chile, Argentina, Uruguay y finalizando en el sur de Brasil. Sin embargo, el proyecto

quedó trunco por la decisión peruana de destinar lo producido en Camisea a su mercado interno y a su

exportación (en forma de LNG) a Norteamérica, quedando in la capacidad necesaria para abastecer el

mercado regional.

Grafico 1 - Gasoductos en Sudamérica

Fuente: Cefir 2007.

Contemporáneamente a la desestimación del anterior proyecto, surge uno más ambicioso aún: el Gran

Gasoducto del Sur, el cual debía recorrer más de 9.000 kilómetros para transportar gas natural desde

Venezuela hasta Argentina y Chile. Una vez más, pese al interés –energético y político– de los países de la

región, el proyecto no persistió tanto por factores económicos, como ambientales y técnicos.

Más allá de los obstáculos para la construcción de esta infraestructura, la integración de los mercados del

gas natural tenía una fuerte barrera formada por las asimetrías en la producción de gas natural y en la

formación de una oferta energética total (Kozluj 2004). La situación de los países de la región, en los

primeros años del siglo XXI, tenía a una Argentina que no podía ya mantener su rol de abastecedor de gas

natural a largo plazo luego de su crisis energética; Brasil –el mercado más grande de la región–, a pesar de

lo descubrimientos en la Cuenca de Santos, no lograba autoabastecerse; tanto Uruguay como Paraguay

consumían niveles muy bajos de este energético; Chile quedaba en una situación muy delicada a

consecuencia de las interrupciones argentinas en las exportaciones de gas natural hacia su mercado; Perú

ya había decidido qué hacer con su gas natural; por lo cual, en el rol de abastecedores regional quedaban

sólo Bolivia, que aún debía aumentar su capacidad de producción para poder satisfacer la potencial

demanda externa, y Venezuela, con la salvedad que gran parte del gas natural venezolano es asociado.

Por otra parte, y dejando de lado el desafío de materializar las inversiones necesarias para la integración de

estos mercados, apuntando a los inconvenientes que emergen propio de la estructura del mercado del gas

natural y de la organización establecida en ellos durante los ’90, surge el obstáculo derivado de las

diferencias en el modo en que habían sido reestructurados los mercados del gas natural durante aquellos

años y los diversos modelos regulatorios adoptados en la región, los cuales incidían negativamente en la

posibilidad de integrar estos mercados (Kozluj 2004)8.

En lo que respecta al sector de la energía eléctrica, se estipulaba que la integración de dicha industria en el

Cono Sur podía traer aparejados beneficios tanto de índole económica como cualitativa. Gran parte del

optimismo sobre la posibilidad de avanzar en la integración de los mercados de la energía eléctrica se

sostenían en las experiencias positivas derivadas de las centrales bi-nacionales de Itaipú (Paraguay-Brasil),

Yaciretá (Argentina-Brasil) y Salto Grande (Argentina-Uruguay), junto a las interconexiones eléctricas que

unen a los países del Cono Sur (ver gráfico 2).

8 En el citado trabajo de Kozluj se incluyen ulteriores obstáculos para la integración de los mercados gasíferos en la región.

Entre los beneficios económicos, se ponían en

evidencia los menores costos derivados de una

expedición económica, dado el mejor uso de los

recursos disponibles de generación y de

transmisión y la mayor eficiencia en la

localización de las inversiones. A su vez, a través

de la integración se obtendrían ganancias en la

eficiencia operativa por la optimización del uso

de las centrales eléctricas, gracias al aumento de

las dimensiones del parque de generación y de la

demanda a suministrar, junto al

aprovechamiento de la diversidad hídrica

presente en los países de la sub-región. En lo que

hace a los beneficios cualitativos presentes en el

Cono Sur, se destacaba: la reducción del impacto

ambiental derivada de la optimización de la

expedición eléctrica, el aumento de la

competencia, la reducción de los riesgos

reglamentarios, el mejoramiento de la seguridad

del suministro y la integración de zonas asiladas (Mercados Energéticos 2003).

Sin embargo, también eran variados los obstáculos presentes para lograra la integración en el sector de la

energía eléctrica, como por ejemplo en lo que hace a las asimetrías entre dichos mercados en el Mercosur.

Las diferencias, de forma y de contenido, en el que se llevaron adelante las reformas energéticas –tanto en

el campo de la electricidad como del gas natural- se tradujeron en:

/... (i) distintos regímenes de competencia en las etapas de la generación, transmisión/transporte y

distribución, (ii) diferencias en el papel empresarial del Estado, (iii) mecanismos de mercado

distintos, (iv) el problema de la compatibilidad de los acuerdos bi-nacionales y del sistema de

autorizaciones de exportación con los criterios de un mercado regional único, así como (v)

discrepancias en la regulación y en las bases del cálculo económico de las tarifas de

transmisión/transporte de electricidad y gas natural (Lutz 2001, p. 23).

Gran parte de las complicaciones que atravesaban los países del Mercosur en relación a sus mercados

eléctricos residían en la fragilidad de sus cuadros regulatorios, lo que en ciertas situaciones llevó a

problemas en el suministro de electricidad, fallas en los sistemas y decisiones equivocadas sobre

inversiones, por citar sólo algunas. A esta situación se agregaban las considerables deficiencias en la

Grafico 2 – Principales Interconexiones eléctricas

Fuente: Cier 2007.

planificación, en la regulación adaptada a las necesidades de cada caso específico y en el empoderamiento

necesario de los órganos de supervisión y regulación (Maldonado y Palma 2004).

A pesar de las ventajas que presentaban ambos sectores energéticos para su integración, siguiendo el

modelo basado en el aumento del intercambio de electricidad de energía y de una liberalización de ambos

mercados, los tentativos de integrarlos en el seno del Mercosur se vieron completamente fallidos. El

tratamiento de las disposiciones de las Decisiones 10/98 y 10/99 deja en claro que los acuerdos obtenidos

en sendos textos permanecieron como letra muerta. Una demostración de esto se presentó en ocasión de

la XXXVII reunión del SGT Nº 9 llevada adelante en Buenos Aires, en junio del 2004, cuando se sostuvo la

conveniencia de reconsiderar estas dos decisiones, debiendo suspender la validez de sus disposiciones y la

suspensión de los respectivos procesos de internalización en los ordenamientos nacionales.

Dos años después, en la XLII reunión del SGT Nº 9, se continuaba sosteniendo la necesidad de adecuar estas

dos decisiones. En esa ocasión fue el gobierno brasilero a sostener la imposibilidad de adecuar la Decisión

10/99 hasta que el Parlamento nacional no hubiese aprobado una nueva ley sobre el gas natural.

Considerada esta situación, los demás gobiernos del Mercosur decidieron dar el tiempo necesario a Brasil

para solucionar la situación aducida y comenzaron un proyecto para adecuar la Decisión Nº 10/98, tarea

que requirió –según los mismos gobiernos del Mercosur- una adecuada asistencia técnica que dé sostén a

la elaboración de la propuesta de adecuación.

La situación descripta relativiza las visiones que sostienen la concretización de ambos Memorándum de

Entendimiento como los principales éxitos del Mercosur en materia energética. Incluso si se los considera

como pasos importantes, así como también lo son los trabajos estadísticos de las diversas sub-comisiones

del SGT Nº 9 –de la cual emerge la performance de la sub-comisión de los programas Energéticos y de

Precios Tarifas y Tratamiento Tributario–, escasean los resultados relevantes de este órgano y se presentan

dificultades considerables en su interior, desafíos que incluso los representantes gubernamentales dentro

del SGT Nº9 identificaron en su XXXIX reunión. En ella, se identificaron una serie de barreras, como la falta

de un mandato claro –por parte de los órganos competentes–, la falta de recursos, la falta de continuidad

de los integrantes nominados por los gobiernos nacionales y su bajo poder decisional, la falta de técnicos

para las sub-comisiones, la falta de encuentros periódicos de las éstas, la falta de acceso a la información

actualizada por parte de los representantes en el seno del SGT Nº9, las crisis que se repercuten

negativamente sobre el desarrollo del sector, y la eventualidad con la cual son tratados los temas dentro

del SGT Nº9, que demuestra la falta de trabajo hacia la concretización de acciones en línea con los objetivos

que inspiraron la creación del Mercosur.

En dicha ocasión las respectivas delegaciones nacionales decidieron dar un nuevo impulso al trabajo de

este órgano, mediante la definición de ciertas líneas de acción y la creación de una sub-comisión ad hoc,

bajo la coordinación argentina, que debía elaborar un documento que incluyese líneas guía para el

fortalecimiento institucional del SGT Nº9, la representación conjunta en las diversas instancias

internacionales, acuerdos para reconsiderar y adecuar las Decisiones Nº 10/98 y Nº 10/99, entre otros

ítems. Sin embargo, todo parece indicar que el tema energético en general, y el rol del SGT Nº 9 en

particular, no han encontrado el apoyo necesario dentro del Mercosur para dar impulso a los esfuerzos pro-

integración en materia energética.

Para concluir, es importante señalar que la pérdida del impulso de los proyectos de integración energética

en el ámbito del Mercosur se vio también fuertemente influenciados por el abandono de las políticas

dominantes durante los ’90 y principios del siglo XXI en los países de la región. El proceso de integración

regional del Cono Sur “entra en crisis por las limitaciones inherentes de su estratega de liberalización

comercial y el rechazo expreso a las estrategias del regionalismo abierto por parte de los gobiernos de

izquierda que protagonizaron la segunda mitad de esa década” (Sanahuja 2012, p. 26).

De este modo, el interés de los países de la región se iba progresivamente desplazando del ámbito de los

objetivos netamente comerciales-económicos hacia una visión mayormente estratégica de lo que se

deseaba y lo que se consideraba podía lograrse a través de un entendimiento mayormente político de las

cuestiones regionales.

La energía en la UNASUR

Como apenas mencionado, los procesos de integración regional en Sudamérica han sufrido importantes

cambios respecto a la concepción original con la que fueron creados, y es así que desde mediados de la

década pasada estos se ven fuertemente erosionados, comenzando a surgir una estrategia diversa en lo

referente a la integración regional. De hecho, de la concepción de regionalismo abierto precedentemente

descripta se pasa a una estrategia denominada post-liberal (Da Motta Vega y Ríos 2007; Sanahuja 2012), en

la cual se critican las políticas neoliberales propias del pasado reciente e la región y se considera más

conveniente un enfoque que privilegie un rol fuerte para el Estado nacional –que vendría a marcar su

“retorno” – y, en consecuencia, la realización de políticas de corte mayormente nacionalista.

En esta óptica post-liberal es que se presenta la creación de nuevas iniciativas a nivel regional en miras a

lograr un mayor entendimiento. La creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones primero, y la

Unasur después, vienen a poner de relieve algunas dimensiones, como por ejemplo: la vuelta de la

centralidad de la política y del Estado, la configuración de una agenda de desarrollo que poco se condice

con los preceptos neoliberales, y la concepción de una integración más basada en los aspectos políticos y

más alejada de temas comerciales (Sanahuja 2012).

De lo anterior se desprende que, decaído el interés por acuerdos vinculantes en temas comerciales para

avanzar en una dirección conjunta sobre los temas regionales, las iniciativas de integración energética

basadas en el aumento del comercio de gas natural y electricidad –y en la construcción de la infraestructura

necesaria para facilitar dicho comercio– quedan desdibujadas ante la necesidad de una visión alternativa de

la integración energética.

Es por ello que, así como lo fueron marcando los distintos estudios acerca de la temática a partir de

mediados de la década pasada, es posible entender la integración energética en un sentido abarcador, que

vendría a superar la estrategia precedente, ya que al intercambio físico de bienes energéticos –y al

desarrollo de las áreas asociadas a esto– se incluiría la posibilidad de planificar una gestión de los recursos

energéticos en conformidad con una política de desarrollo que tenga en cuenta las capacidades de cada

país involucrado, basándose tanto en objetivos económicos como en los sociales y los ambientales. A su

vez, una concepción de la integración en este sentido iría en línea con una concepción amplia de la energía,

donde

/... el factor energético se vincula a la seguridad de la sociedad, es decir, a la posibilidad de

desarrollo y consolidación de las instituciones y a la oportunidad de crear y preservar las

condiciones de autonomía para las personas, en esferas que van desde las necesidades individuales

primarias hasta aquellas relativas a la convivencia en una comunidad mundial cosmopolita (Held,

en Cardozo 2006, p. 138).

Las visiones críticas de los proyectos de integración energética precedentes subrayan que éstos apuntaban

principalmente al acceso a fuentes energéticas a bajo costo –o al menor costo posible-, y no se presentaba

un proyecto político de desarrollo sostenible a nivel regional (Honty 2006).

A su vez, como ya se hiciera mención, una estrategia de integración basada principalmente en el

intercambio de energía se encontraba –y lo hace actualmente– con el límite impuesto por la imposibilidad

de identificar qué países de la región podría actuar como abastecedores regionales, considerando que

pocos de ellos tienen reservas de gas natural o capacidad de generación de electricidad excedente en modo

tal de poder suministrar sus mercados vecinos –a excepción de la hidroelectricidad paraguaya o el gas

natural boliviano.

Los estudios que sostienen que la integración energética debiera ser entendida como un proceso más

amplio y abarcador respecto al mero intercambio de bienes energéticos, incluyen en su análisis los

mecanismos de coordinación para la formulación de una política energética común, el consenso sobre

temas ligados al medio ambiente, la cooperación en campo tecnológico y científico, así como también la

posibilidad de bosquejar algunos lineamientos para una estrategia de desarrollo económico sostenible en la

cual se pueda insertar la temática energética como parte de un todo. En contraposición a las estrategias

inspiradas en los preceptos neoliberales, se comenzaba a sostener una visión de la política energética como

fundacional y transversal al interior de una estrategia de desarrollo alternativa a la de los años ´90 (Schudt y

Acosta 2006).

Las consideraciones sobre la política energética, entendida como un conjunto de estrategias que apuntan a

impactar en la actividad política, económica y social de un país o región, pasaban a ser consideradas

teniendo en consideración esta multidimenionalidad, visualizando una integración planificada, flexible y

factible (Zanoni, 2006). Una visión abarcadora de la integración energética implica un proceso que nace de

la voluntad política de los países sudamericanos, lo cual incluye importantes beneficios, pero también

considerables costos y riesgos, y especialmente la gestión del poder. Un proyecto ambicioso, como lo es la

integración energética en Sudamérica, requiere una condición indispensable: la presencia de un liderazgo

por parte de uno o más Estados que estén dispuestos a impulsar este proceso y a asumir gran parte de los

costos políticos y económicos de tal proceso (Sohr 2006).

Esta condición no se encuentra priva de dificultades9, lo cual ha quedado demostrado, el menos en el

campo energético, durante la cumbre realizada en la Isla Margarita en abril de 2007, de la cual se esperaba

surgiese la identificación de una matriz energética para Sudamérica, que se tratase la creación de la OPEP

regional para el gas natural (OPPEGASUR) o que se definiesen los temas vinculados al Banco del Sur y el

cambio de nombre de la Comunidad Sudamericana de Naciones por el de Unión de Naciones Sudamericana

(Unasur). Sin embargo, dicha cubre no trajo consigo todas las medidas que se estipulaban previo a su inicio,

en gran parte por la falta de acuerdo en las posiciones e iniciativas de dos países: Brasil y Venezuela.

La Declaración Final de la cumbre no contuvo ningún plan de acción concreto en materia de iniciativas en el

campo energético, a parte la creación del Consejo Energético, adjudicándole la tarea de presentar

propuestas para ser consideradas en las cumbres siguientes. Lo que surgió en la Isla Margarita, de parte de

manos países, fue el despliegue de sus respectivas estrategias en pos del predominio regional. Venezuela

intentó liderar una serie de iniciativas que apuntaban a reforzar en particular modo su rol como uno de los

principales actores globales en el sector de los hidrocarburos, ratificando su interés en crear la OPPEGASUR

y en sumar apoyos para construir el Gasoducto del Sur y el Transoceánico. Las propuestas de Venezuela se

desprendían de una visión de la integración energética entendida como una alianza en la que este país

podía paras a ser el principal abastecedor, en un esquema de relaciones del tipo hub-and-spokes,

asegurándose la centralidad y un rol protagónico en la región (Cardozo 2006).

En cambio, la estrategia brasilera por esa entonces parecía apuntar menos a la hegemonía regional y más

en el desarrollo de su política interna energética, la cual apuntaba a garantizar su autoabastecimiento

energético, mejorar y aumentar las conexiones con los centros de generación eléctricos en los países

vecinos, reforzar la seguridad jurídica a las inversiones de las empresas estatales brasileras –

9 Para un mayor análisis sobre las dificultades formación de un liderazgo regional en Sudamerica, ver Lara, I.F. Potencialidades y

límites de Brasil como potencia media emergente. Anuario Americanista Europeo 2221-3872, N° 10, Sección Tema Central, 2012, p. 53-72.

principalmente, para Petrobrás-, mejorar y garantizar el acceso a fuentes fósiles –petróleo y gas natural– y

crear una red mundial para el abastecimiento de biocarburantes.

A pesar de los resultados obtenidos en dicha cumbre, lo que quedó asentado en ella, y funcionaría como

una base fundamental para el proceso iniciado en 2008, es que las consideraciones sobre los temas

energéticos iban a tener un rol muy importante en la constitución de la Unasur.

Previo a repasar el modo en el cual se fue desarrollando el trabajo en materia energética en la Unasur, vale

la pena repasar las diversas tendencias que caracterizan al actual panorama del desarrollo energético

sudamericano, lo cual es útil al momento de analizar el futuro próximo de estos mercados. Por un lado, se

mantienen algunas características ya presentes hace algunos años en la región, como la considerable

diversidad de los recursos energéticos (renovables y fósiles), el consumo autosuficiente –si se considera la

región como un todo-, y una notable falta de eficiencia y de uso de tecnologías volcadas a ahorrar energía,

así como también una distribución de los recursos energéticos desigual (Zanoni 2006).

A su vez, junto al mantenimiento del aumento en la demanda de energía, emerge otra tendencia que está

presente en el escenario energético mundial, o sea: los movimientos en la matriz energética generados a

partir de la consideración del gas natural como una de las principales fuentes energéticas de la región. El

gas natural se está transformando en un bien fuertemente codiciado por los países de la región,

principalmente gracias a las tecnologías de ciclo combinado para la generación de electricidad, a los

adelantos tecnológicos para extraer el shale gas y a los descubrimientos y puesta en funcionamiento de los

yacimientos en Bolivia (Tarija), Perú (Camisea) y Brasil (Santos), los cuales atestiguan el

redimensionamiento del gas natural en la matriz energética sudamericana.

Tabla 1 –Reservas, producción y consumo de gas natural en América del Sur y Central

Reservas Producción Consumo

2012 (trillones m3) % del total

mundial 2012 (billones m3)

% del total mundial

2012 (billones m3) % del total

mundial

Argentina 0,3 0,2% 37,7 1,1% 47,3 1,4%

Bolivia 0,3 0,2% 18,7 0,6% ND ND

Brasil 0,5 0,2% 17,4 0,5% 29,2 0,9%

Colombia 0,2 0,1% 12,0 0,4% 9,8 0,3%

Peru 0,4 0,2% 12,9 0,4% 7,5 0,2%

Trinidad & Tobago 0,4 0,2% 42,2 1,3% 21,7 0,7%

Venezuela 5,6 3,0% 32,8 1,0% 34,9 1,1%

Otros América S. & Cent. 0,1 w 3,6 0,1% 14,6 0,4%

Total América S. & Cent. 7,6 4,1% 177,3 5,3% 165,1 5,0% Fuente: elaboración propia en base a datos BP 2013.

Como mencionado, la energía ha tenido un rol de relevancia en la constitución de la Unasur, sea por su

expresa referencia en su Tratado Constitutivito como por la pronta creación de un Consejo dedicado

exclusivamente a esta temática –el Consejo Energético de Suramérica. Fue en el seno de este último que en

2010 se presentaron dos documentos que sentarían las bases de la región en cuestiones energéticas: los

Lineamientos de la Estrategia Energética Suramericana, los Lineamientos de Plan de Acción para la

Integración Energética Regional y la Estructura del Tratado Energético Suramericano. A su vez, desde

entonces se van llevando adelante las negociaciones para la realización de un borrador de Tratado

Energético Suramericano, para que sea sucesivamente discutido y consensuado entre los doce Estados

Miembro del proceso sudamericano.

Desde la creación de la Unasur, el tema de la integración energética pasó a ser considerado en base a

principios que tomaban distancia de los preceptos y los objetivos planteados durante la etapa neoliberal, a

saber: la cooperación y la complementación; la solidaridad entre los pueblos; el respeto a la soberanía y a

la autodeterminación de los pueblos; el derecho soberano a establecer un modelo de desarrollo

(sustentable), utilizando los recursos energéticos a disposición en base a sus propios intereses; la búsqueda

de la complementariedad para el uso de los recursos; el respeto a los modos de propiedad de cada Estado

para desarrollar sus recursos energéticos; la integración energética como una estrategia para impulsar el

desarrollo social, económico y combatir la pobreza; la garantía del acceso universal a la energía; el uso

sostenible y eficiente de los recursos de la región; la búsqueda de reducir las asimetrías en la región a

través de la articulación de las complementariedades energéticas; y el reconocimiento de los Estados, la

sociedad y las empresas del sector como actores principales del proceso de integración.

En base a los mencionados principios es que la región se ha dado a sí misma una serie de directrices para

poder alcanzar lo que a sí misma se propuso como integración energética para Sudamérica (UNASUR-

OLADE 2012). En primer lugar, se establece la prioridad de garantizar la seguridad en el suministro de la

energía, tanto en lo que hace al uso de las distintas fuentes a disposición como en lo referente a las

normativas que regulan estos mercados. Seguidamente se incorporan lineamientos que estaban ya

presentes en las estrategias previas de integración energética, como las medidas en pos de aumentar tanto

el intercambio energético como las políticas para promover la infraestructura energética regional, aunque

estas ocupan un lugar de igualdad con temas que antes no aparecían siquiera en la agenda, como por

ejemplo considerar las relaciones entre las empresas nacionales energéticas de los países de la región.

Considerando el rol secundario jugado por la región sudamericana en base a reservas y producción de

fuentes fósiles, consumo per cápita de energía o de emisiones de CO2 vinculado al consumo energético –

que son los principales temas de la agenda energética mundial–, es de especial relevancia la inclusión de

lineamientos fundamentales para el sistema energético del futuro, como es el potenciamiento de las

tecnologías existentes, la búsqueda de una estrategia de desarrollo compatible con un uso racional de la

energía y amigable con el ambiente, el incentivo para industrializar el sector energético sudamericano, un

renovado impulso a las fuentes renovables –más allá del hidroeléctrico y de los biocombustibles– y un uso

más eficiente de la energía.

Por último, la región también se ha planteado darse una iniciativa en lo que hace a la armonización de los

respectivos marcos regulatorios que norman las actividades de estos mercados dentro de cada Estado

Miembro. A su vez, se ha planteado la necesidad que los países se den una estrategia nacional energética

en miras a la mayor complementariedad y trabajo conjunto con los países de la región, así como también:

fortalecer las relaciones entre los sectores público y privado, el mantenimiento de los acuerdos bilaterales

o regionales existentes, el logro de un entendimiento entre quienes mayormente producen y mayormente

consumen energía y, por último, la promoción de propuestas de convergencia en las políticas energéticas

nacionales en base al cuadro normativo existente en cada país (UNASUR-OLADE 2012).

Consideraciones finales

A lo largo del presente trabajo se han repasado las estrategias a favor de la integración energética en dos

regiones disímiles, con proyectos de integración regional diversos, que han demostrado performances y

desafíos igualmente distintos. Sin embargo, hay algunos puntos en común que conciernen a los proyectos

de integración regional de ambo lados del Atlántico que pueden ser de utilidad tanto para los debates

sobre las iniciativas de integración de los mercados energéticos, así como también para las reflexiones

sobre la viabilidad y los obstáculos que presenta la integración regional en sí misma.

En primer lugar, toda consideración sobre el actual panorama energético-ambiental mundial, y su probable

evolución en el futuro próximo, inexorablemente lleva a una considerable complejización de las variables

en juego para cualquier tipo de actor –sea un Estado nacional o un conjunto de Estados.

A pesar de las diferencias en sus estructuras de desarrollo y su posición en el escenario internacional, tanto

en la UE como en la Unasur a deben articular sus respectivas posiciones ante un escenario común: la

desconexión de las agendas y las prioridades presentes en el mercado energético y las propias del ámbito

climático, cada una de las cuales presenta lógicas que no siempre parecieran favorecer un tratamiento

conjunto.

Esta situación es fuertemente sentida por la UE, ya que sus Estados Miembro apuntan a un sistema

energético descarbonizado, pero reconocen que las fuentes fósiles continuarán dominando el panorama

energético mundial y, por ende, en sus propios mix energéticos. Las fuentes renovables y las nuevas

tecnologías aparecen como una promesa para coadyuvar el proceso delineado, pero éstas no pueden aún

representar un cambio sustancial en la producción y en el consumo energético actual y de corto plazo.

Si bien la Unasur aún no se ha dado una estrategia articulada como podría ser la Hoja de Ruta, los Estados

de la región se han encaminado en la implementación de políticas a favor de la diversificación de la matriz

energética y de aumentar la eficiencia en el uso de la energía. Sin embargo, en lo que hace a las medidas

tendientes a la reducción de las emisiones de CO2 derivadas del consumo energético, estos países

comparten mayormente las posiciones de los países en vías de desarrollo, quienes sostienen que la mayor

carga debe recaer en los países industrializados, por haber sido éstos quienes acumulativamente realizaron

la mayor contribución al cambio climático. De todos modos, la materialización del Tratado Energético

Sudamericano podría brindar las bases para un entendimiento conjunto sobre el rol de la energía en la

región y sobre cómo ésta última pretende posicionarse en el complejo escenario internacional de la energía

y el cambio climático.

En lo que hace a la materialización de un mercado interno de la energía, la situación actual de la UE

muestra la colisión que se le presenta entre un esquema integracionista que hace un reconocido hincapié

en la liberalización del mercado energético interno –promovido fuertemente por las instituciones

comunitarias– y un fuerte intervencionismo por parte de los Estados Miembro en lo energético y en lo

ambiental. Estas se presentan como dos dinámicas contrapuestas, motivo por lo cual los Estados europeos

y las instituciones comunitarias deberán decidir cuál de las dos dimensiones saldrá privilegiada. Es en esta

línea que Buchan (2013) anticipa que a la Comisión Europea no le quedará más remedio que aceptar “un

poco de intervención” por parte de los Estados, ya que éstos mantienen con recelo sus prerrogativas

nacionales.

A su vez, las tensiones entre lógicas supranacionales e intereses nacionales se inserta en un contexto de

fuerte crisis económica, que en varias ocasiones ha llevado a repensar las fronteras y los contenidos de la

integración regional. Si esta última implica la puesta en común o la delegación de porciones de soberanía

nacional, y a su vez los Estados europeos se muestran cada vez más reticentes a implementar las medidas

para profundizar el proceso, quizás signifique que éstos necesiten reconsiderar la dirección y los objetivos,

así como la razón de ser, del proceso europeo. La dificultad que esto lleva con sigo es que puede que una

tal reconsideración derive en reconocer que los Estados Miembro de la UE decidan poner en cuestión las

bondades de la pérdida de parte de su soberanía.

Esta situación que se le presenta a la UE se convierte en un tema de gran relevancia para las iniciativas en

materia energética que los Estados sudamericanos decidan emprender, tanto a nivel regional como sub-

regional.

En primer lugar, es importante analizar los factores que han llevado a que las iniciativas surgidas en el

ámbito del Mercosur para generar una integración de los mercados de la electricidad y del gas natural no

hayan podido materializarse. A lo largo del trabajo se enumeraron diversos obstáculos, como las

divergencias en las políticas energéticas nacionales implementadas a partir de los ’90, las dificultades

sectoriales, la identificación de los países que funcionasen como abastecedores energéticos regionales o la

imposibilidad del SGT Nº 9 para encauzar un trabajo que efectivamente llevase a avanzar en la dirección

propuestas en los Memorándums. Sin embargo, uno de los principales motivos que llevó al fracaso de la

integración de los mercados del gas natural y de la electricidad en el Mercosur residió en el cambio sobre la

naturaleza misma del tipo de proceso de integración regional que los mismos Estados deseaban llevar

adelante.

Las fuertes críticas a las concepciones neoliberales, que habían prevalecido en el espectro político y

económico de la región durante la formación y los primeros años del Mercosur, y el surgimiento de

estrategias post-liberales en lo concerniente a este tipo de proyectos, hizo que los principales temas de la

integración energética planteados en precedencia –focalizados principalmente en el aumento de la

interdependencia comercial energética y la creación de infraestructura que la facilitaran– perdieran peso.

A esto se agrega que la nueva estrategia post-liberal, que vuelve a poner en un lugar de primer plano el rol

de los Estados nacionales, produjo la creación de procesos que no encajan en los términos estándar de la

integración regional económica, como Sanahuaja (2012) señala es el caso de la Unasur. De todos modos,

aún con esta característica, que aleja al proceso sudamericano de los términos tradicionales de la

integración y colocándolo más cerca de un esquema cooperativo a nivel regional que de un bloque

integrado, la Unasur –y algunos de sus Conejos, como el de Defensa- ha demostrado ser funcional para la

resolución de importantes crisis regionales, como los intentos secesionistas en Bolivia (2008) o la tesón

derivada de la pretensión estadounidense-colombiana de aumentar la presencia militar de Estados Unidos

en la región (Lara 2012c).

En el ámbito de los proyectos de integración regional, persiste lo que Sanahuja (2012) denomina el trilema

que afronta América Latina, en la que cada país debe decidir cuál dimensión sacrificar en aras de obtener

las otras dos: el fortalecimiento del Estado-Nacional y la defensa de la soberanía, las aspiraciones de una

integración regional eficaz y la búsqueda de autonomía en el plano nacional. En consecuencia, es poco

probable que dentro de la Unasur surja un esquema de tratamiento del tema energético en el cual los

Estados decidan resignar porciones de su soberanía a fin de obtener la mencionada integración energética.

Y esta reticencia, el menos en el campo energético, pareciera ser compartida por los Estados que forman

parte de la UE. De este modo, el desafío debiera estar en qué otros aspectos del sector energético podrían

ser trabajados mancomunadamente en la región sudamericana.

Considerando, por un lado, la decisión de los países de la región de dejar en segundo plano los aspectos

comerciales en lo que hace a la integración regional y, por el otro, la característica de la Unasur de ser un es

esquema cooperativo regional –y no un proceso de integración regional stricto sensu-, es hipotetizable que

los países de Sudamérica lleguen a un entendimiento sobre ciertos principios de trabajo conjunto en

ámbito energético poco explotados y de gran potencial, como podría ser la realización de proyectos de

investigación e innovación, el desarrollo de nuevas tecnologías, la formación conjunta de técnicos en

sectores especializados, por citar sólo algunos.

Uno de los ámbitos que podrían ser propicios para este tipo de trabajo conjunto es el de la energía nuclear,

donde sólo dos países –Argentina y Brasil– poseen actualmente este tipo de tecnología y experticia,

mientras el resto de los países de la región manifiestan su voluntad de embarcarse en este tipo de

iniciativa. Además, el sector nuclear ha sido una experiencia exitosa de trabajo conjunto entre ambos

países, como lo demuestra la existencia de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabiliad y Control de

Materiales Nucleares.

Para finalizar, de avanzar los trabajos en la definición de una posición consensuada sobre el tema

energético a nivel sudamericano dentro de la Unasur, y de comenzarse un nuevo espacio en la

coordinación de iniciativas sobre estos temas a nivel regional, se abriría un nuevo espacio de reflexión

acerca de qué es lo que los habitantes y decisores políticos de la región entienden, quieren y esperan de la

integración regional.

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