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UNIVERSIDADESPÚBLICAS EN COLOMBIA

Una perspectiva de la eficiencia productiva

y la capacidad científica y tecnológica


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UNIVERSIDADESPÚBLICAS EN COLOMBIA

Una perspectiva de la eficiencia productiva

y la capacidad científica y tecnológica

José Luis Ramos Ruiz

José Luis Moreno CuelloCamilo Almanza Ramírez

Cristian Picón Viana

Gustavo Rodríguez Albor

Ciencia, Tecnología e Innovación

Barranquilla (C)2015

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© 2015, Universidad del Norte

José Luis Ramos Ruiz, José Luis Moreno Cuello, Camilo Almanza Ramírez,

Cristian Picón Viana y Gustavo Rodríguez Albor

Coordinación editorial

Zoila Sotomayor O.

Diseño editorial

Munir Kharfan de los Reyes

Diseño y diagramación

Luis Gabriel Vásquez M.

Diseño de portada

Jorge Arenas

Corrección de textos

Henry Stein

Hecho en Colombia

Made in Colombia

Universidades públicas en Colombia : una perspectiva de la ecienciaproductiva y capacidad cientíca y tecnológica / José Luis Ramos Ruiz … [etal.]. – Barranquilla, Col. : Editorial Universidad del Norte, 2015.

186 p. : il. ; 24 cm.

Incluye referencias bibliográcas (p. 177-186).ISBN 978-958-741-595-7 (impreso)ISBN 978-958-741-596-4 (PDF)ISBN 978-958-741-597-1 (ePub)

1. Universidades públicas--Colombia. 2. Desarrollo cientíco y tecnológico—Colombia. I. Ramos Ruiz, José Luis. II. Moreno Cuello, José Luis. III. AlmanzaRamírez, Camilo. IV. Picón Viana, Cristian Johan. V. Rodríguez Albor,Gustavo. VI. Tít.

(379.11809861 U58 23 ed.) (CO-BrUNB)

www.uninorte.edu.coKm 5, vía a Puerto ColombiaA.A. 1569, Barranquilla (Colombia)

© Reservados todos los derechos. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, porcualquier medio reprográco, fónico o informático así como su transmisión por cualquier mediomecánico o electrónico, fotocopias, microlm, ofset , mimeográco u otros sin autorización previa yescrita de los titulares del copyright. La violación de dichos derechos puede constituir un delito contra lapropiedad intelectual.

Ciencia, Tecnología e Innovación

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“… la Universidad hoy debe ser ante todo un instrumento de equidad,

estar al servicio de sus estudiantes, formándolos con calidad e

integralidad, y responder a la sociedad con generación de conocimiento

y participando como actor directo en su desarrollo económico, social,

ambiental y cultural. Es responsable de la construcción de un potencial

de respuesta a problemas cada vez más complejos y que surgen con

mayor frecuencia”.

Moisés Wasserman y Natalia Ruiz-Rodgers

“La política de acceso a la educación superior no logrará su mayor

potencial de impacto si no se acompaña con acciones tendientes a

garantizar que la formación que se imparte tenga altos estándares de

calidad y esté alineada con las oportunidades de crecimiento económico

y la mejora del bienestar social que brinda el contexto actual. Lo

expuesto plantea la necesidad de afianzar y proyectar relaciones y

vínculos entre los sectores productivos estratégicos y las instituciones deeducación superior en beneficios del desarrollo colectivo”.

Jesús Ferro Bayona


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EQUIPO DE INVESTIGACIÓN

I

José Luis Ramos Ruiz José Luis Moreno CuelloCamilo Almanza Ramírez

C

Gustavo Rodríguez AlborCristian Picón Viana

A

Marco Ariza DauKatherine Moreno Castillo Jean Carlos Vega CárcamoPedro de la Puente Sierra

Agradecimientos

Esta publicación fue realizada gracias a la financiación otorgada

por el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e In-

novación de Colombia – Colciencias – , al proyecto de investigación

“Eficiencia Productiva de las Universidades Públicas Colombianas,

2000-2011” [Código: 121556934394], presentado por el Grupo de

Investigación de Análisis Económico [Graneco] del Instituto de Es-tudios Económicos del Caribe [IEEC] de la Universidad del Norte.


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CONTENIDO

INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. ix

1. POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA .............................. 1

U ...................................................................................

C ...................................................................................................

2. EFICIENCIA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS EN COLOMBIA, 2000 - 2012 .............. 12

E .........................................................

M ..................................................DEA y eficiencia .................................................................................................25

Especificación matemática del modelo DEA ........................................................29Índice de Malmquist .........................................................................................30

E INPUTS OUTPUTS ................................................................

Variables inputs ..................................................................................................35

Variables outputs ................................................................................................36

A ........................................................................................

Eficiencia técnica ...............................................................................................40

Índice de Malmquist .........................................................................................48

3. INDICADORES DE GESTIÓN DEL SISTEMAUNIVERSITARIO ESTATAL (SUE), 2003 - 2012 .........................................................55

Í .............................................................................................

Í ............................................................................................

Oferta de pregrado ............................................................................................63

Oferta de postgrado ...........................................................................................68

Matriculados en pregrado ..................................................................................73Matriculados en postgrado ................................................................................74

Matrícula de pregrado en Programas Acreditados ..............................................76


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Matrícula pregrado primer curso ......................................................................78

Graduados en pregrado y postgrado ...................................................................78

Graduados en maestrías y doctorados .................................................................84Resultados (B+) en la prueba de inglés de Saber Pro, 2007-2012 .......................88

Pruebas Saber Pro 2012 (Estudiantes en Quintil Superior).................................90

Movilidad de estudiantes colombianos...............................................................92

Movilidad de estudiantes extranjeros .................................................................92

....................................................................................

Grupos de investigación ....................................................................................94

Producción cultural ...........................................................................................94

Movilidad de docentes .......................................................................................95

......................................................................................

Estudiantes vinculados en función de extensión .................................................97

Entidades vinculadas al desarrollo de la extensión ............................................103

Productos licenciados ......................................................................................104

.....................................................................................

Estudiantes retenidos ......................................................................................106

Apoyo socioeconómico a estudiantes ................................................................107

4. CAPACIDAD CIENTÍFICA, TECNOLÓGICA Y DE INNOVACIÓN DELAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS DE COLOMBIA, 2003 - 2012 ...................................110

................................................................

Nivel de formación del recurso humano para ciencia y tecnología ....................112

Grupos de investigación según Scienti - Colciencias, 2014 ..............................116

Producción bibliográfica ..................................................................................128

: ........................

Patentes ..........................................................................................................136

Producción cultural .........................................................................................136

5. FINANCIAMIENTO DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS EN COLOMBIA .......................137

...............................................................................

............................................................................................................

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIÓN DE POLÍTICAS ..................................................... 148

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................172


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INTRODUCCIÓN

La educación superior ha sido reconocida en numerosas convenciones interna-cionales por su aporte a la producción de conocimientos, capacidades, valores,actitudes y por plantear alternativas a la solución de problemas relacionadosestrechamente con el crecimiento económico y el desarrollo social.

La evolución de la tecnología y las reformas económicas están provocando cam-bios extraordinarios en la estructura de las economías, en las industrias y enlos mercados de trabajo de todo el mundo. Igualmente, el rápido aumento delos conocimientos y el ritmo de cambio de la tecnología plantean la posibili-dad de lograr un crecimiento sostenido con cambios de empleo más frecuentesdurante la vida de las personas. Estas circunstancias han determinado que laUniversidad se encuentre más inmersa en la sociedad del conocimiento y máscomprometida con la educación de las personas que enfrentan el reto de sermás productivo en un mundo que tiene como telón de fondo la globalizaciónde la economía.

Las universidades educan a los futuros dirigentes y preparan las capacidadestécnicas de alto nivel que constituyen la base del crecimiento económico. Es-tas instituciones entregan nuevos conocimientos a través de la investigación,sirven de medio para transferir, adaptar y divulgar los conocimientos que segeneran en el entorno nacional y mundial; así como también apoyan a los go-biernos y a los grupos empresariales, prestándoles servicios de asesorías.

El reto de ser competitivos en este milenio nos antepone la superación de algu-

nos obstáculos en el papel que juega la Universidad como productora de cono-cimiento. Los distintos informes realizados por las organizaciones mundiales


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UNIVERSIDADES PÚBLICAS EN COLOMBIA

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que tratan el tema (Unesco, OECD, Banco Mundial) revelan que la desigualdad

científica entre regiones es más marcada que la desigualdad económica, y queen el interior de las regiones subsisten también diferencias notables. El niveleconómico de casi todos los países latinoamericanos limita severamente susgastos en I+D+i, y la creciente diferencia científica debida a los costos cada vezmayores de la actividad puede contribuir a disminuir la inversión económica.Lo que a su vez aumentará la distancia científica. América Latina corre el serioriesgo de alejarse aún más de los centros de decisión mundiales. Sin embargo, apesar de esta situación, se multiplican los llamados en favor de la movilización

científica y tecnológica.

En Colombia, los recursos financieros disponibles para la realización de Inves-tigación y Desarrollo (I+D) continúan muy por debajo de los valores correspon-dientes a los países industrializados. Entre 1995 y 2000 el país disminuyó susinversiones de I+D como fracción del Producto Interno Bruto (PIB) ( Según Redde Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericana – RICYT –, en 1995 representóel 0.29 % y en el año 2000 alcanzó 0,1 %); desde entonces no ha alcanzado los

niveles obtenidos desde hace cuatro lustros ( para el 2013 invirtió tan solo el 0,22% como fracción del PIB).

A pesar de la baja inversión en I+D, las universidades colombianas tienen áreasprometedoras de logros científicos y tecnológicos y un recurso humano preocu-pado cada vez más por esta actividad, que día a día demanda más apoyo finan-ciero de los gobiernos nacionales y de la cooperación científica internacional.Actualmente las universidades enfrentan un desafío que deriva del compromi-

so creciente de hacer investigación, desarrollo y transferencia de tecnología; esdecir, la traducción de la investigación universitaria en productos, servicios oprocesos.

Hoy las universidades son reconocidas regionalmente por su potencialidad degenerar y conducir el conocimiento, lo que a su vez se constituye en la baseindispensable del quehacer empresarial. La necesidad de aumentar la compe-titividad nacional, regional y dentro de la empresa, en un marco de globaliza-

ción, demanda por parte de las universidades eficientes estrategias innovadorasde manera permanente, capaces de hacer sostenibles los niveles de desarrollo


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Introducción

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logrados hasta el momento. Por lo tanto, es necesario propender por optimizar

las condiciones que permitan mejorar la educación superior.

La educación superior pública en Colombia, como en el resto de los países lati-noamericanos, depende considerablemente del financiamiento gubernamental.Se observa grandes restricciones fiscales y un esfuerzo por resolver el problemade cómo conservar o mejorar la calidad de la enseñanza superior cuando almismo tiempo se restringen los presupuestos para la educación, en especial losgastos por estudiantes ( Para el caso del país, el gasto por estudiante en 2010 fue deUSD 3127 en Paridad de Poder Adquisitivo [ P.P. ], y hoy día [2013] es de USD 2476en P.P.).

En este sentido, en el estudio elaborado por el Banco Mundial (1995) denomi-nado La enseñanza superior: Las lecciones derivadas de la experiencia se constataque al problema de la disminución de los recursos por estudiantes se agregasu uso ineficiente, lo cual se traduce en una baja producción científica ( patentes, artículos, libros) y escasos proyectos de investigación con financiación externa.

Colombia se encuentra en un momento en el que las instituciones de educaciónsuperior públicas están poniendo en marcha mecanismos orientados a la mejorade la eficiencia global y la calidad, producto de las exigencias del modelo deacreditación de programas e instituciones, que demanda recursos financierospara mejorar en infraestructura y calidad. En este sentido, el país cuenta conun marco normativo para la educación superior [Ley 30 de 1992 - artículo 87]que establece los mecanismos de financiación de las universidades y determina

que los presupuestos de las universidades públicas estarían constituidos poraportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los apor-tes de los entes territoriales (departamentos, distritos y municipios) y por losrecursos y rentas propias de cada institución; y además señala que “el GobiernoNacional incrementará sus aportes en un porcentaje no inferior al 30% delincremento del PIB. Este incremento se efectuará de conformidad con los obje-tivos previstos para el Sistema de Universidades Estatales u oficiales y en razónal mejoramiento de las instituciones que lo integran”. La distribución de estos

recursos está supeditada a unos indicadores de desempeño anual elaborados


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entre el Ministerio Educación Nacional y el Sistema de Universidades Estatales

(SUE) atendiendo a criterios de eficiencia y desempeño de las instituciones.

La existencia de estos elementos no garantiza por sí solo el logro de los pro-pósitos establecidos para las universidades públicas. Las experiencias interna-cionales señalan que para mejorar la eficiencia operativa y de la calidad de laeducación superior se requieren herramientas internas de gestión complemen-tarias que faciliten a las propias instituciones universitarias la gestión eficientede los recursos económicos de que disponen, precisamente empleando criterios

de asignación que potencien a los programas académicos en la línea de los ob-jetivos generales del sistema universitario colombiano.

Hoy día con la aparición de los rankings se denota un interés sin precedentesde evaluar la eficiencia de las universidades colombianas, particularmente lasfinanciadas con recursos del presupuesto nacional; interés surgido de la impor-tancia que tiene este sector no solo para el agregado de la economía sino parael bienestar de la sociedad, en momentos en que se habla permanentemente

de competitividad en todos los sectores de la economía, y en atención a loselementos señalados en la Ley 30 de 1992.

Desde esta perspectiva, y con el compromiso de agradecimiento que tenemoslos autores para con nuestras Almae Matres, presentamos ante la comunidadcientífica y a los interesados en el futuro de la educación superior pública losresultados del estudio que respondió a la pregunta ¿Cuáles son los niveles y factores determinantes de la eficiencia productiva de las universidades públicas en Co-

lombia?, con la sana intención de contribuir a su mejoramiento, presentandounas recomendaciones de políticas que, de implementarse, contribuirían a me-jorar los niveles de eficiencia y productividad de las universidades públicascolombianas.

Este estudio fue posible gracias a la financiación del Departamento Adminis-trativo de Ciencia, Tecnología e Innovación [Colciencias] y al soporte brin-dado por la Dirección de Investigación, Desarrollo e Innovación [DIDI] de la

Universidad del Norte y por el apoyo científico del Grupo de Investigaciónde Análisis Económico (GRANECO) del Instituto de Estudios Económicos del


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Introducción

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Caribe [IEEC] de esta misma universidad. Asimismo, se contó con la partici-

pación del Ministerio de Educación Nacional [MEN], a través del suministrode la información financiera de las universidades y de los indicadores del SUE.

Esta publicación consta de siete partes, incluida esta introducción. La segundaparte analiza las principales políticas de educación superior en Colombia desdecomienzos del siglo XX hasta nuestros días. Seguidamente se calculan los nive-les de eficiencia productiva de las treinta y dos (32) universidades públicas co-lombianas, utilizando para ello el Análisis Envolvente de Datos, conocido como

Data Envelopment Analysis (DEA). Igualmente, se determinaron los cambios enlos niveles de eficiencia mediante el uso de los índices de productividad de Mal-mquist y su descomposición en cambios de eficiencia técnica y desplazamientode la frontera tecnológica, lo que permitió establecer el mapa de productivi-dades. En la cuarta parte, y en la perspectiva de complementar los resultadosanteriores, se analizaron los indicadores de gestión del SUE. Seguidamente sepresenta un examen de la capacidad científica, tecnológica e innovación de lasuniversidades objeto de estudio, 2000-2012. En la sexta parte se estudia la evo-

lución del gasto e inversión de las universidades públicas estatales, destacandopara ello algunos indicadores comparables en el ámbito nacional. Por último,como producto de la medición de la eficiencia y del análisis integral de losindicadores de gestión, capacidad científica-tecnológica y presupuestal de lasuniversidades públicas colombianas, se resaltan las conclusiones asociadas a loscambios de eficiencia técnica y desplazamiento de la frontera tecnológica; se fi-naliza con las estrategias [ Recomendaciones de políticas] que fomentarían el mejo-ramiento de los niveles de eficiencia en las universidades públicas colombianas.


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POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓNSUPERIOR EN COLOMBIA

Una revisión de las políticas nacionales en educación superior conlleva,fundamentalmente, a la identificación de las respuestas institucionalesa las demandas de la sociedad. A su vez, la correcta identificación de esas res-puestas implica, entre otras cosas, examinar los antecedentes del rol de la edu-cación en sus etapas históricas más significativas, a fin de ver en contexto suestado actual y perspectivas. Esto es necesario a pesar de que a primera vistaresulte fácil sostener que la respuesta de las instituciones parece siempre insu-ficiente, sin importar la cuantía de los esfuerzos realizados. Por ello, estar a laaltura de los retos globales supone para el país toda una transformación, quedebe iniciarse en el sistema educativo, como demuestran procesos y experien-

cias exitosas en diversas latitudes.

En ese orden, desde distintas ópticas se procura proponer cambios en la educa-ción concernientes a dicha transformación, y a pesar de la falta de consenso encuanto a la formulación más adecuada de la política educativa, la necesidad dereformar el sistema es un hecho ampliamente admitido. Los temas de cober-tura, calidad y equidad en el acceso son algunos de esos factores en que la edu-cación superior colombiana ha resultado históricamente insuficiente (OCDE,2012), de modo que, considerando su alto valor estratégico para el desarrollosocioeconómico, el Gobierno nacional se ha comprometido con la adecuacióndel sistema educativo, y especialmente con la educación superior.


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UNA MIRADA RETROSPECTIVA

La oferta educativa en Colombia estuvo caracterizada en sus inicios por unprofundo arraigo religioso. Así, la primera reforma educativa fue dirigida porel fundador y dirigente del Partido Conservador Mariano Ospina Rodríguez1 en 1843, que estableció un sistema educativo con carácter confesional, cuya re-levancia se enmarcaba en la doctrina católica, que para entonces se considerabapertinente para las necesidades del país. Al respecto, Bianchini, Chinchilla yRomano (2013) en un estudio minucioso sobre el papel de los jesuitas en la

educación superior afirman que

La presencia de la Compañía de Jesús en Colombia, a pesar de las turbulenciaspolíticas de la época, era bastante apreciada, y su labor muy reconocida, al pun-to de que en 1925 un grupo de personas de quince ciudades colombianas soli-citó a la Compañía que se encargara de la formación de sus jovenes; así mismo,entre muchos otros pedidos, en Cartagena y Popayán se ofreció a los jesuitasque tomaran bajo su dirección las universidades que allí funcionaban. (p. 344)

Más tarde, la lucha partidista permeó el contexto nacional y con el ascenso alpoder del Partido Liberal −producto de la guerra civil (1860-1862)− se ge-neraron algunos cambios significativos en el sistema educativo superior. Esoscambios quedaron plasmados en la Constitución de Rionegro (1863), que esta-bleció en el marco de un Estado laico la educación secular, gratuita y financiadapor este. Se remonta a esta época la fundación de la Universidad Nacional delos Estados Unidos de Colombia y la Universidad de Antioquia (Silva, 1989,p. 25).

El final del siglo XIX estuvo caracterizado por más convulsiones políticas y ad-ministrativas interpartidistas. El movimiento de regeneración implantó, bajoel liderazgo de Rafael Núñez, un Estado centralista autoritario que devolviómuchos privilegios a la Iglesia católica en el campo de la educación y reguló larelación Estado-Iglesia mediante el Concordato. Durante este período, a pesar

1 Actuando en calidad de secretario del Interior y Relaciones Exteriores con un rol cons-titucionalista. Posteriormente fue elegido presidente de la República de la Nueva Granada(1857 y 1861).


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Políticas nacionales de educación superior en Colombia

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de la escasa autonomía educativa, se presentó una participación creciente del

capital privado en la educación básica, encabezada por congregaciones religio-sas, sin mayores avances en la educación superior. Como respuesta al nuevorégimen, intelectuales y académicos de corte liberal fundaron la UniversidadExternado de Colombia en 1886 (Melo, Ramos & Hernández, 2014).

Posteriormente, las decisiones tomadas en 1930 en el seno de la sala rectoraldel colegio San Bartolomé originó la decisión de fundar estudios universitariosen Colombia, soportados en las ideas religiosas de los jesuitas, lo que permitió

en 1931 la aparición de la Universidad Javeriana, con una facultad anexa almencionado colegio. Tan significativos fueron los resultados que se gestaroncon la creación de esta universidad, que permitieron la creación de programasde ciencias económicas y jurídicas, que hoy constituyen referentes en el ámbitode la educación superior en Colombia. Por supuesto, todo ello soportado en loscambios de un nuevo orden político, económico y social generado en el país.En esta dirección, Bianchini et al. (2013) agregan que “el ritmo de crecimientoque estaba viviendo el país y los enfrentamientos sociales y políticos que estre-

mecían a la nación en ese entonces… les motivó a formar hombres para dirigirlo que entonces se entendían por progreso” (p. 344).

Sin embargo, la hegemonía estatal en el sistema educativo no garantizó eldespegue de la educación superior en Colombia, al no presentar una oferta uni-versitaria de calidad y con amplia cobertura (Melo et al., 2014). No obstante,con el gobierno de Alfonso López Pumarejo (1935) se inició una sustancialreforma educativa, que permitió a las universidades libertad académica, demo-

cratización en la designación de las autoridades universitarias, participación dela mujer y dotación de recursos financieros. Fue durante esta reforma que seconsolidó la Ciudad Universitaria como sede de la Universidad Nacional de Co-lombia, que tenía facultades esparcidas en Bogotá. El alcance de esta reformaafectó todos los niveles educativos, mejoró la cobertura de la educación básica ydiversificó los contenidos de la formación, que se abrió entonces al pensamien-to liberal y los enfoques naturalistas.


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Así, durante la segunda mitad de la década de los años 30 y gran parte de los

40 se amplió la cobertura universitaria en todo el país2 tanto de carácter públi-co como privado. Al final de la década de los 40 el país entró en otra etapa deviolencia, que inició con el magnicidio de Jorge Eliecer Gaitán (1948), que seextendió hasta finales de los años 50, incluida una dictadura militar que limitóla autonomía universitaria y enfatizó la educación técnica (Melo et al., 2014).La explosión demográfica y el acelerado crecimiento urbanístico, junto a otrosfactores de desarrollo, contribuyeron al crecimiento sostenido de la demandapor cupos universitarios, y en respuesta, la oferta creció aproximadamente en

1400 % entre 1958 y 1980 (Helg, 1989, p. 10).

Para finales de los años 60, con el Decreto 3156 se crearon tres institucionescon finalidades específicas para la organización y fortalecimiento de la educa-ción superior. La primera fue el Instituto Colombiano para el Fomento de laEducación Superior [Icfes], con el objetivo de evaluar el servicio de la educa-ción en todos sus niveles, y adelantar investigación sobre los factores que inci-den en la calidad educativa, con la finalidad de ofrecer información para mejo-

rarla. La segunda institución fue el Instituto Colombiano de Crédito Educativoy Estudios Técnicos en el Exterior [Icetex], con objeto de fomentar socialmentela educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicosy aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismosfinancieros que hagan posible el acceso y permanencia de las personas a laeducación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otrosapoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros.Finalmente, este mismo decreto creó el Fondo Colombiano de Investigaciones

Científicas y Proyectos Especiales “Francisco José de Caldas” [Colciencias]3

, afin de promover las políticas públicas para fomentar la Ciencia, Tecnología eInnovación en Colombia.

2 Durante este período se fundaron: la Universidad Javeriana en Bogotá (1931), Univer-sidad Pontificia Bolivariana de Medellín (1936), Universidad del Atlántico y Universidadde Caldas (1943), Universidad del Valle (1945), Universidad Industrial de Santander y laUniversidad de los Andes (1948).

3 La Ley 1286 de 2009 transformó a Colciencias en Departamento Administrativo deCiencia, Tecnología e Innovación, creó el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innova-ción (SNCTI) y dictó otras disposiciones sobre estas materias.


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Bajo la anterior institucionalidad se replanteó la funcionalidad de la Univer-

sidad en las regiones colombianas. En efecto, para la década de los ochentas sedefinieron nuevos principios y objetivos del sistema, organización, estatuto del per-

sonal docente, normas sobre administración del presupuesto y condiciones específicas, en

especial para las formuladas para las instituciones privadas (Melo et al., 2014, p.8). Estos lineamientos fueron aprovechados por algunas instituciones para ex-pandirse en el territorio nacional. Al respecto, Osorio y Ossa (2001) afirmanque “el desarrollo del sistema universitario no se ha centrado en una sola ma-croinstitución localizada en alguna ciudad, como ha sido común que acontezca

en otros países latinoamericanos. La dinámica, tanto pública como privada,ha sido la creación de universidades regionales” (p. 4), lo cual afecta la cali-ón de universidades regionales” (p. 4), lo cual afecta la cali-” (p. 4), lo cual afecta la cali-dad de la educación impartida, como producto de la apertura de programasacadémicos nocturnos o la llamada masificación de la educación superior, quefue motivada por las políticas de aumento de cobertura expuesta en el Plan deDesarrollo de los gobiernos de Julio César Turbay Ayala, Belisario Betancur yVirgilio Barco (Baquero, 2002, p. 169).

Con la llamada reforma universitaria de los años 80, particularmente con elDecreto-Ley 080 de 1980, se planteó la nueva organización del Sistema deEducación Postsecundaria en Colombia, que pretendió organizar la educaciónsuperior al definir y estructurar los componentes del sistema. Desde ese enton-ces se estipularon cuatro modalidades de educación superior: La primera es laformación intermedia profesional, encargada de formar técnicos para el ejerci-cio de actividades auxiliares concretas; la segunda es la formación tecnológica,orientada al ejercicio de actividades tecnológicas, con énfasis en la práctica

laboral y en los principios científicos; la tercera es la formación universitaria,que tiene como propósito educar a los profesionales con un sentido científicoe investigativo en las disciplinas académicas y hacia profesiones liberales; y fi-nalmente, la formación avanzada (postgrado), considerada como la preparaciónespecializada para la investigación y producción de conocimiento científicos(maestrías y doctorados) y para la obtención de mayores conocimiento conaplicación al trabajo (especialización) (Osorio & Ossa, 2001, p. 5).

El Decreto 080 centró la formación personal en valores de la cultura nacionaly la equidad social e incorpora principios para la formación en la autonomíacomo fundamento del espíritu científico. La investigación para promover el de-


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sarrollo de las ciencias, orientar la generación de conocimientos y la formación

de investigadores son establecidos como objetivos científicos de la educaciónsuperior en las modalidades de educación técnica, tecnológica, universitaria yavanzada (Henao, 1999, p. 188).

CONTEXTO ACTUAL

Varias etapas delinearon la actual caracterización del contexto de la educaciónsuperior colombiana; los hechos más relevantes de su historia reciente ocu-

rrieron a partir de la segunda mitad del siglo XX. Así, puede referenciarse elimportante papel que jugó la Declaración de Lima (1956) en América Latinapara la modernización de los sistemas educativos. Su influencia radicó, en granmedida, en el hecho de que este documento constituiría un referente para lospaíses miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y, en talsentido, sus orientaciones giraban en torno a la necesidad de una planeaciónintegral en la educación, su financiamiento y administración, así como a laerradicación del analfabetismo (Jiménez & Figueroa, 1999).

Para esa época, en Colombia las modernizaciones instauradas por las reformasliberales eran frustradas por la vuelta al poder del Partido Conservador, some-tiéndose así a la educación por varias décadas más a las influencias del revan-chismo político y al acuerdo bipartidista del Frente Nacional como a su etapaposterior; así lo expresan Jiménez y Figueroa (1999):

En el lapso 1952-1980, el problema educativo y de la enseñanza superior en

particular no fue prioridad para el Estado colombiano fragmentado y precario,que en el campo educativo se encontraba eclipsado por la educación privada.La educación pasó de ser un arma ideológica de los partidos tradicionales du-rante el período anterior al Frente Nacional, a ser una instancia institucionaldescuidada. (p. 2)

De acuerdo con estos autores, el truncamiento de las reformas modernizacio-nes liberales, la urbanización del país y la demanda de profesionalización deuna nueva clase media, entre otros factores, produjo un “hibrido” educativo

en el país. Es solo hasta 1980, con la promulgación del Decreto-Ley de 1980,


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como se anotó anteriormente, que se empieza a dar una estructura coherente

al sistema.

En particular Henao (1999) identifica tres grandes etapas políticas de la edu-cación superior en Colombia, conforme al rol que desempeñó el Estado en surelación con la sociedad: anomía, heteronomía y autonomía. La autora demarcala primera de estas etapas con la vigencia del Decreto 277 de 1958, con unEstado débil y carente de iniciativa en la formulación de políticas en el campoeducativo, por lo que tanto en el campo público y privado las instituciones

establecían sus propios estatutos y normas. La heteronomía en el contexto dela educación superior colombiana es identificada a partir del Decreto - Ley 080de 1980, el cual –adicionalmente a lo comentado anteriormente– “condensólas discusiones posteriores que se dieron con la coalición política del FrenteNacional, donde el debilitamiento de la hegemonía bipartidista permitió laexpresión de intereses propios de la sociedad civil en el espacio de lo público”(Henao, 1999, citada en Jiménez & Figueroa, 1999, p. 13). El posicionamien-to de la investigación y la responsabilidad social de las universidades fueron

los principales legados de esta etapa. A este cuerpo normativo le sigue la etapade autonomía (Ley 30 de 1992), en la que la educación superior es consideradaun servicio público y le brinda un papel relevante a la sociedad civil. Jiménezy Figueroa (1999) señalan a esta época como la de madurez del sistema, deautonomía de las instituciones.

La Constitución de 1991 estableció los lineamientos que rigen hoy día la edu-ó los lineamientos que rigen hoy día la edu-los lineamientos que rigen hoy día la edu-cación superior y que dieron soporte a la expedición de la Ley 30 de 1992 y

la reciente Ley 1740 de 2014. En cuanto a su naturaleza, la educación fuedefinida como un derecho y un servicio público, que puede ser ofrecido por elsector oficial o el privado, y estipula clasificaciones tanto académicas (a nivel deprogramas) como tipologías institucionales; es el caso de instituciones técnicasprofesionales, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y universida-des (Melo et al., 2014). Para las universidades se implantó autonomía estatuta-ria y libertad de gobierno, así como en la formulación de programas académi-cos, y en el caso de las instituciones de carácter público se crearon normas de

manejo presupuestario. Sobre esto último cabe mencionar el establecimientode incrementos presupuestales provenientes de la nación, como también la am-


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pliación de opciones de crédito estudiantil y becas para programas académicos

prioritarios para la Nación.

El tema de la calidad se estructuró colocando la función de vigilancia en ma-nos del Estado, por medio del Ministerio de Educación Nacional (MEN)4 yel Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), que a su vez organiza elConsejo Nacional de Acreditación y el Sistema Nacional de Información deEducación Superior (SNIES). Luego se crearían el Sistema de Información deAseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (SACES), el Sistema para

la Prevención de la Deserción en Educación Superior (SPADIES) y el Observato-rio Laboral para la Educación, a fin de optimizar, entre otras cosas, los procesosde toma de decisiones.

En palabras de Chaparro (2013), estos cambios en el entorno les generaron dosgrandes desafíos a las universidades colombianas: el primero, dirigido a lasuniversidades de punta, las cuales deberían convertirse en verdaderas univer-

sidades de investigación, y el segundo, ajustar la misión de las universidades de

formación para hacer que los planes de estudio incorporaran la investigacióncomo componente de la formación investigativa.

Actualmente el comportamiento de los indicadores del sector apunta a que laeducación superior en Colombia está avanzando en la superación de sus aspec-tos críticos5. Sin embargo, como se mencionó inicialmente, cobertura, calidad,así como condiciones más equitativas de acceso, continúan siendo, de acuerdocon la OCDE (2012), los principales retos para el Gobierno nacional. La crecien-

te demanda por cupos en educación superior supera aún la respuesta institucio-nal, aunque “el espectacular aumento de las matrículas en estudios superiorespresenciado durante la última década también ha dado lugar a una distribu-ción más equitativa del acceso a la educación superior” (p. 15). El reto radicaentonces en aumentar la cobertura con equidad sin detrimento de la calidad.

4 Posteriormente se constituyó el Viceministerio de Educación Superior, adscrito al Mi-nisterio de Educación Nacional.

5 La actual ministra de Educación, Gina Parody, sostiene que entre 2010 y 2014 la co-bertura en educación superior pasó del 37 al 47 %, y estima probable que a fines de 2014llegue al 50 % (Congote & Malaver, 2014).


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Sin soslayar los notables avances en calidad que evidencian las instituciones

de educación superior en el país, las disparidades en este aspecto son evidentesentre programas, instituciones e incluso entre regiones. Para esto se estableció,conforme la Ley 1188 de 2008 y el Decreto 1295 de 2010, el mecanismo deRegistro de Programas Calificados, que busca verificar y asegurar las condicio-nes de calidad de todos los programas académicos de educación superior quefuncionen en Colombia; respecto a lo cual se advierte que aún resta trabajo porhacer. Asimismo, la acreditación de alta calidad todavía parece ser terreno deunas pocas instituciones.

El Gobierno nacional no es ajeno a esos indicadores y en su reciente propuestade reforma a la Ley 30 buscó trazar una agresiva ruta hacia la superación delas principales problemáticas del sector. Dicha reforma involucraba cambiosintegrales en el sistema que iban desde la reestructuración de la tipología insti-tucional, pasando por la simplificación y equiparación de las titulaciones, hastamodificaciones con relación a fuentes de financiación. Quizá este último fue eltema que acaparó la atención general, desplazando tópicos de igual trascenden-

cia que fueron aparentemente diluidos por la controversia central.

La posibilidad de que dineros privados se involucraran en la educación públi-ca (el fantasma de la privatización) y la posible aparición de Instituciones deEducación Superior (IES) con ánimo de lucro encendió los ánimos, brindando,ahora sí, un fundamento a quienes durante años esgrimieron acalorados discur-sos en este sentido. Otro factor que jugó en contra de la propuesta de reformafue la sensación de malestar que produjo entre los académicos colombianos su

aparente exclusión del proceso de reflexión y formulación de dicha propuesta.

Grosso modo, los puntos visibles de la propuesta de reforma incluía los siguien-tes aspectos: (a) Modificación de la tipología institucional . Las instituciones técni-cas, tecnológicas e instituciones universitarias pasarían a ser llanamente insti-tuciones de educación superior. Las universidades mantendrían su status bajoalgunos requisitos adicionales, como contar, necesariamente, con acreditacióninstitucional. A su vez, la acreditación podrá gestionarse por medio de Ór-

ganos Evaluadores de Educación Superior, respectivamente validados por elConsejo Nacional de Acreditación (CNA); (b) Investigación: prácticamente serestringiría su ejercicio a las universidades. No obstante se crearía la opción


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para que los centros dedicados prioritariamente a la investigación ofrezcan−en

convenio con universidades−

programas de postgrado. En este aspecto se con-taría con Colciencias en el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), lacual tendría la función de financiar la actividad científica – tecnológica quedemanden los grupos de investigación reconocidos por este organismo; (c) Lu-cro e inversión privada: constituyó el principal tema de debate. Se abriría laposibilidad de participación a capitales privados, nacionales o extranjeros, enla financiación de las IES. En este sentido se prevé el descontento de las ins-tituciones privadas sin ánimo de lucro que, en última instancia, procederían

a constituirse en sociedades anónimas. Por otro lado, se argumentó a favorde la financiación privada como una posible forma de sufragar el permanentedéficit presupuestal de las universidades públicas, ocasionado en parte por eldesfase entre recursos disponibles y costos no contemplados con la entrada envigor de la Ley 30 de 1992, como es el caso de inversión en infraestructura,bibliotecas, laboratorios, tecnología y una mayor cualificación de los profesores(Herrera, 2011); (d) Control, verificación y rendición de cuentas: la reforma planteauna extensa y detallada normativa de gobierno para las instituciones públicas

de educación superior (con o sin ánimo de lucro). Se establecen criterios deevaluación para la gestión administrativa en general, así como instrumentosjurídicos y sanciones correspondientes; (e) Ciclos propedéuticos: los programasacadémicos como técnico profesional, tecnólogo y profesional deben articularsecon base en la formación de competencias escalonadas que permitan el ascensoen la titulación; (f) Docencia: se aseguraría un valor mínimo para la hora cátedra(superior al actual), que en ningún caso podrá ser inferior a la veinteava partede un salario mensual mínimo legal vigente en un contexto de horas semana-

les. En las instituciones de educación superior públicas, un profesor tendríaque poseer al menos el título de magíster, y (g) el Icetex: se convertiría en unamegainstitución de crédito educativo. Los intereses de los créditos se reducena cero (a fuerza de Ley) y se aumentarían los beneficios de manutención y losplazos de pago. Todos los recursos obtenidos por el Estado y destinados parasubsidios o becas estudiantiles deberían tramitarse por medio de esta entidad.

Los aparentes riesgos y bondades de la reforma no alcanzaron consenso nacio-

nal, por lo que el Gobierno, en última instancia, decidió un cambio de enfoqueno legislativo. Al respecto, la actual ministra de Educación afirmó que los


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tres grandes retos [cobertura, calidad y pertinencia] no requieren una reforma

de la Ley 30 (Congote & Malaver, 2014, p. 4), sino que se requieren recursosnecesarios, al margen de grandes actos legislativos. Al respecto, Wasserman(2014) es escéptico frente a esa posibilidad. Lo deseable para este investigadores contar con una política de Estado coordinada por el CESU articulada al PlanNacional de Desarrollo.

Como último ajuste institucional a nivel de la educación superior colombianase encuentra la Ley 1740 del 23 de diciembre de 2014, con objeto de establecer

las normas de la inspección y vigilancia de la educación superior en Colombia,con el fin de velar por la calidad, continuidad, formación moral, intelectual yfísica de los educandos, el cumplimiento de sus objetivos, el adecuado cubri-miento del servicio y para la vigilancia de los recursos financieros obtenidospor matrículas, garantizando siempre la autonomía universitaria constitucio-nalmente establecida. Adicionalmente se adicionaron los siguientes literalesal artículo 31 de la Ley 30 de 1992: (a) Velar por la calidad y la continuidaddel servicio público de educación superior; (b) Propender por la mejor forma-

ción moral, intelectual y física de los educandos y por el cumplimiento de losobjetivos de la educación superior; (c) Velar por el adecuado cubrimiento delservicio público de educación superior; (d) Que en las instituciones privadas deeducación superior, constituidas como personas jurídicas de utilidad común,sus rentas se conserven y se apliquen debidamente y que en todo lo esencial secumpla con la voluntad de sus fundadores, sin que pueda consagrarse o darsede forma alguna el ánimo de lucro; y (e) Que en las instituciones oficiales deeducación superior se atienda a la naturaleza de servicio público cultural y a la

función social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y esta-tutarias que las rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente.


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EFICIENCIA DE LAS UNIVERSIDADESPÚBLICAS EN COLOMBIA, 2000 - 2012

Un modelo de “evaluación de la calidad de la educación pública” deberá,por su importancia, orientarse inicialmente a establecer la eficiencia delos recursos utilizados en el sistema, y a partir de allí evaluar otras dimensionesrelacional-explicativas (congruencia, efectividad, eficacia y relevancia) de lastres funciones básicas de la Universidad: docencia, investigación y extensión.

No obstante, el análisis de la eficiencia en el sector público implica mayoresproblemas de los que surgen en una evaluación de la eficiencia privada. Enefecto, la determinación y cuantificación de los productos (output ), la ausenciade precios de mercado, la caracterización de una función de producción y las

diferencias en la calidad de los servicios dificultan la medición de la eficienciade los organismos públicos.

Además, el término “eficiencia” posee varias definiciones de acuerdo con lasdimensiones a través de las cuales sea abordado. Según la Teoría económica, laeficiencia es un concepto que relaciona el producto alcanzado con los insumosempleados para obtenerlos. Es decir, el sistema productivo será consideradoeficiente si es posible obtener el máximo nivel de producto gracias un nivel

dado de insumos.


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Eficiencia de las universidades públicas en Colombia, 2000 - 2012

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Sin embargo, Farrell (1957) consideró que la eficiencia no debía ser conside-

rada como aquella basada en situaciones óptimas e ideales. Por el contrario,propuso una medida de la eficiencia que reflejara la situación real del procesoproductivo y en la cual se tuvieran en cuenta aquellas unidades que tuvierancierto grado de ineficiencia.

En este sentido, Farrell dividió el concepto de eficiencia en dos componentes:la eficiencia asignativa y la eficiencia técnica. La eficiencia asignativa consisteen seleccionar la combinación de recursos y productos que posean un compor-

tamiento eficiente, teniendo en cuenta los precios de los recursos empleados enel proceso (Coelli, Prasada Rao, O’Donnell & Battese, 2005). Por su parte, laeficiencia técnica es la capacidad de alcanzar ciertas metas mediante la com-binación deseable de ciertos insumos (inputs) y productos (outputs), o en otrostérminos, la existencia de máxima productividad (Bardhan, 1995). Es decir,las unidades son capaces de desempañarse sobre la frontera de posibilidades deproducción.

Asimismo, la eficiencia técnica se puede expresar en función de los insumos ode los productos. Bajo el primer enfoque se busca la mínima cantidad de inputs necesaria para generar cierta cantidad de outputs, y bajo el segundo, la máxi-ma cantidad de outputs que se puede obtener dada cierta cantidad de inputs.Sin requerir en ninguno de estos aspectos la información sobre los precios demercado.

Por lo tanto, la evaluación de la eficiencia técnica resulta lo más apropiado para

el sector público, ya que otras formas de eficiencia precisan tener informaciónsobre los precios de los factores productivos, algo habitualmente no disponible.

En lo que respecta a este capítulo, el concepto de eficiencia técnica fue tomadocomo criterio para identificar los niveles de productividad de las universidadespúblicas colombianas en los años 2003, 2007 y 2012 mediante el método Análisis Envolvente de Datos ( DEA). Del mismo modo, se examina el crecimientode esta productividad durante el período 2003-2012, empleando el Índice de

Malmquist, a fin de ilustrar la contribución de las variaciones de eficiencia y elcambio tecnológico en estos procesos.


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Para lograrlo se hace uso de indicadores de desempeño anual elaborados por el

Ministerio de Educación Nacional y el Sistema de Universidades Estatales (SUE)atendiendo a criterios de eficiencia y desempeño de las instituciones. Estosindicadores fueron clasificados como inputs u outputs según sus características yse realizaron las transformaciones matemáticas pertinentes para aislar algunasdiferencias entre las universidades estudiadas.

Los resultados indican que el crecimiento anual de la productividad de las uni-versidades públicas en Colombia es atribuible en gran parte al progreso tecno-

lógico más que a las mejoras de eficiencia. Las ganancias en escala de eficienciaparecen haber desempeñado un papel mayor en el aumento de la productividadde la educación superior. No obstante, estos resultados no han sido equitativosentre las universidades públicas colombianas.

En este orden de ideas, este capítulo está dividido en tres partes adicionalesa esta introducción. La primera parte contiene la revisión de experiencias deestudios mundiales sobre la eficiencia en el sector educativo, particularmente

a nivel de universidades. Se continúa con una explicación metodológica del Análisis Envolvente de Datos ( DEA) y el Índice de Malmquist en el contexto deeficiencia técnica de universidades públicas; la tercera parte contiene la des-cripción de las variables (inputs y outputs) utilizadas para la medición de laeficiencia, y por último se analizan los resultados asociados a las mediciones de2003, 2007 y 2012.

LOS ESTUDIOS SOBRE EFICIENCIA UNIVERSITARIA

Un significativo número de trabajos se ha concentrado en el cálculo de la efi-ciencia del gasto en educación y de las instituciones educativas. Para el caso delas instituciones de educación superior, el interés por este punto se afinca prin-cipalmente en el hecho de que se financian, total o parcialmente, con recursospúblicos y, por lo tanto, la eficiencia en el uso de esos recursos afecta la eficien-cia integral del gasto público. A este respecto, una gran cantidad de trabajosha buscado calcular la eficiencia utilizando métodos estadísticos o matemáticos

de cálculo de la frontera de eficiencia.


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Estos trabajos tienen en común la característica de que se centran en las insti-

tuciones educativas que tiene mejor desempeño, proporcionado por sus insu-mos; esto es, en las instituciones ubicadas en la frontera de eficiencia (técnica).Entre estos trabajos están los que emplean la metodología Análisis Envolventede Datos (DEA: Data Envelopment Analysis) para calcular el desempeño de lasinstituciones de educación superior en diferentes países.

Al respecto, Diez de Casto y Diez Martin (2005) señalan que quizás una delas investigaciones mejor conocidas en el área de evaluación de la producción

educativa fue la desarrollada por Bessent, Besset, Kennington y Reagan (1982.pp. 1355-1367). Estos autores, empleando la técnica de Charnes, Cooper yRhodes (1978, pp. 429-444) del análisis envolvente de datos con rendimientosde escala constantes, examinaron la eficiencia producida en 241 colegios de losdiferentes distritos de Houston (USA), siendo unos de los primeros autores quedaban a conocer algunas de las ventajas del DEA sobre otras técnicas utilizadasanteriormente. Entre otras, se incluían la ventaja de la incorporación de múl-tiples salidas (outputs), el hecho de que la forma funcional paramétrica no tenía

que ser especificada por la función de producción y la habilidad para identificarformas de ineficiencia para los colegios de forma individual (Worthington,2001, pp. 245-268). Lo mismo sugieren Bowlin, Charnes, Cooper y Sherman(1985, pp. 113-118) en un estudio comparativo entre la aproximación para-métrica y no paramétrica refleja que aunque ambas aproximaciones discrimi-nan correctamente entre unidades eficientes e ineficientes, el DEA es capaz deidentificar las fuentes de ineficiencia mostrando los recursos que estaban siendousados en exceso.

De otra parte, Worthington (2001, pp. 245-268) expuso una síntesis de lostrabajos empíricos en los que se calculan fronteras de eficiencia en institucioneseducativas, particularmente para países europeos, Estados Unidos y Australia.A su vez, Salerno (2003, pp. 1-65) realizó una revisión de las metodologíasutilizadas y de los artículos elaborados para Estados Unidos, Australia y variospaíses de Europa, los cuales emplean técnicas de frontera estocástica y de Aná-lisis Envolvente de Datos. Estos estudios utilizaron como unidad de análisis la

institución y/o el departamento académico. En general, los resultados de estas


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investigaciones encontraron niveles de eficiencia técnica y de costos relativa-

mente altos.

Los trabajos que aplican la metodología DEA para el cálculo de la eficiencia delas instituciones de educación superior se diferencian primordialmente en launidad bajo análisis. Pudiendo ser esta las universidades. A este respecto cabemencionar los estudios de Ahn, Charnes y Cooper (1988, pp. 259-269), quecomparan la eficiencia entre varias universidades norteamericanas; el análisisrealizado por Athanassopoulos y Shale (1997, pp. 117-134), que valora 45

universidades británicas; el de Abbott y Doucouliagos (2003, pp. 89-97), queconsidera 36 universidades públicas australianas para evaluar la eficiencia dedichas universidades; el de McMillan y Data (1998, pp. 485-511), que estudiala eficiencia de las universidades canadienses; Hanke y Leopoldseder (1998,pp. 191-197) comparan 11 universidades austríacas, y Avkiran (2001, pp. 57-80) valora hasta 36 universidades australianas. En este sentido, estos estudiosse caracterizan porque toman como unidad de decisión (DMU) a cada una de lasuniversidades por sí mismas. Muchos de estos análisis han centrado su atención

en la actividad docente de los centros de decisión, de las universidades, dejandode lado, en numerosas ocasiones, la actividad investigadora (Martínez Cabrera,2000, pp. 179-191).

Igualmente, Gómez y Mancebón (2005, pp. 141-166) evaluaron la eficienciaproductiva de 47 universidades públicas españolas utilizando el modelo DEA de multiactividad, que permite diferenciar la eficiencia alcanzada en las fun-ciones docentes e investigadora. Asimismo, Duch (2006, pp 310 -325) realizó

una monografía sobre la eficiencia técnica y asignativa de 47 universidadespúblicas españolas, usando el modelo DEA convencional, con lo cual corroborólo expuesto por Gómez y Mancebón.

Del mismo modo, Gómez Sancho (2005, pp. 15-154) realizó un análisis com-parativo de las universidades públicas de Castilla y León (Universidad de Sa-lamanca, Universidad de Valladolid, Universidad de Burgos y Universidad deLeón), entre sí y frente al resto de universidades públicas españolas (siendo en

total 48 universidades públicas); dicho análisis se efectuó a través del modelo


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DEA con restricciones en las ponderaciones; destacándose el análisis de eficien-

cia realizado por grupos estratégicos.

Otro trabajo importante lo realizaron Agasisti y Pérez-Esparrells (2010, pp.85-103) para 46 universidades públicas de España y 60 universidades públicasde Italia, con una perspectiva de comparación entre países, con el fin de identi-ficar las similitudes y diferencias en términos de eficiencia técnica; este análisisutilizó un modelo DEA convencional para cada país y en conjunto, destacandolos efectos regionales (para el caso de Italia, las regiones, norte, centro y sur, y

para España, las comunidades de vía rápida y vía lenta), y utilizó también elÍndice de Malmquist.

De otra parte, existen estudios que en vez de utilizar como unidad de análisis laUniversidad usan los departamentos de una misma universidad ; entre estos estudiosestán el de Johnes y Johnes (1995, pp. 301-314), quienes realizaron en 1989una investigación de secciones cruzadas sobre la eficiencia de los departamen-tos de economía de 36 universidades británicas. En esta misma línea también

sobresale el trabajo de Madden, Savage y Kemp (1997, pp. 153 - 168), quieneshicieron lo propio en universidades australianas, aunque realizaron un panelde datos. Complementariamente, Beasly (1997, pp. 441- 452) tomó comoreferencia el año 1992 para estudiar la eficiencia relativa de los departamentosde Física y Química de 32 universidades de este mismo país, y concluyó quelos niveles estaban determinado básicamente por la calidad en la dotación delos recursos humanos.

De otra parte, en España se destacan varios estudios. Uno de ellos fue realizadopor García y Gómez (1999, pp. 131-145), quienes especificaron los factoresdeterminantes de la eficiencia en 21 grupos de investigación de la Facultad deCiencias de la Universidad de Cádiz durante 1991-1995. Del mismo modo,Castrodeza y Peña (2002, pp. 29-44) analizaron la eficiencia de la actividadinvestigadora de 22 departamentos que integraban la Facultad de Ciencias So-ciales y Jurídicas de la Universidad de Valladolid para el año 1999. Finalmen-te, Giménez y Martínez (2006, pp. 543-553) exponen un modelo de análisis

de eficiencia en costos, utilizando DEA y una de sus extensiones Free Disposal


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Hull , para comparar los 42 departamentos de la Universidad Autónoma de

Barcelona en 1998.

En Alemania, Warning (2004, pp. 393-408 y 2005, pp. 65-98) investigó laeficiencia de las instituciones de educación superior usando técnicas DEA. Elestudio incluyó como outputs principales el número de graduados y los fondosrecibidos de investigación. Adicionalmente, la información diferenciada sobrepublicaciones en el Social Science Citation Index (SSCI) y el Science CitationIndex (SCI) fue tomada como outputs de investigación, mientras que los gastos

y el número de profesores se consideraron como inputs. El autor concluye quelos posibles cambios en eficiencia y/o cambios técnicos no pudieron ser captu-técnicos no pudieron ser captu-s no pudieron ser captu-rados debido a la volatilidad en la producción de publicaciones o finalizaciónde doctorados, así como los considerables cambios anuales a los que se exponela producción científica.

En Italia, Agasisti y Salerno (2007, pp. 455-471) utilizaron DEA para evaluarla eficiencia en costos de 52 universidades públicas; para esto diferenciaron

entre universidades con facultades de medicina y aquellas sin estas. Igual-mente diferenciaron entre aquellas que ofrecen títulos de doctorado. Entre losinputs utilizados para el análisis tomaron los costos del personal académico,costos del personal no académico (administrativo-logístico) y otros costos (nosalariales, como inversiones en infraestructura). Como variables outputs toma-ron el número de estudiantes matriculados en cursos científicos (excluyendomedicina), no científicos y de medicina, así como el número de estudiantesmatriculados en cursos de doctorado y los fondos externos por investigador.

Igualmente tomaron en cuenta algunas variables de calidad de las universida-ron en cuenta algunas variables de calidad de las universida-des; entre estas se destacan la tasa de deserción y la ‘tasa de éxito’ en la obten-ción de subsidios de investigaciones públicos.

Estos autores encontraron que las universidades con escuelas médicas tieneninherentemente costos fijos más altos y una población matriculada doble conrespecto a las universidades sin escuelas médicas, aunque los costos son detres a cinco veces más altos. La tasa promedio de eficiencia con rendimientos

variables a escala para instituciones con facultades médicas fue de 89 %. Aque-llas que presentaron rendimientos decrecientes promediaron una eficiencia de


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90,8 %, y las de rendimientos crecientes evidenciaron un 98,4 % en eficiencia

relativa. Igualmente, el estudio confirmó que las universidades del norte deItalia presentaron mejores resultados de eficiencia relativa y que la eficienciapromedio estuvo asociada positivamente con la financiación de investigacionesexterna.

A su vez, Kempkesa y Pohl (2010, pp. 2063-2079) analizaron la eficiencia de72 universidades públicas alemanas para los años 1998-2003, aplicando DEA yAnálisis de Frontera Estocástica. Utilizaron como inputs para el análisis el nú-

mero de graduados y monto de subvenciones financieras, mientras que en losoutputs incluyeron el número de personal técnico y de investigación, los mediosfinancieros disponibles y los costos totales.

El resultado central es que las universidades de la antigua Alemania Orientalhan tenido mejor desempeño en el cambio en la productividad total de facto-res (PTF) al compararlas con aquellas en el occidente del país. Sin embargo, alobservar los resultados de eficiencia promedio en el periodo de la muestra, las

universidades en el occidente de Alemania aún se mantienen con los mejoresresultados de eficiencia relativa. Aunque encontraron que el tamaño de unauniversidad no está necesariamente asociado con su eficiencia.

Adicionalmente, los resultados del análisis de eficiencia (proveniente de sec-ciones cruzadas) para cada universidad fueron puestos a prueba para medir lainfluencia del PIB per cápita regional sobre la eficiencia universitaria. Esto dadoque se tomó el PIB per cápita como proxy de las características de localización

universitaria, es decir, spillovers y cooperación de las universidades con compa-ñías, así como el fortalecimiento de costos debido efectos elevadores salarios yprecios.

Esta prueba muestra que el PIB per cápita tiene una influencia positiva sobrela eficiencia, e indica que aquellas ubicadas en áreas más prósperas tienen ma-yores probabilidades de beneficiarse del ambiente a través de efectos spillover .Del mismo modo, observaron que existe un efecto negativo de los salarios por

empleado sobre los costos por estudiante de las universidades, y muestran queun incremento de 1 % en el salario de un empleado resulta en una disminución


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de 7,3 % en los costos por estudiante. Finalmente, y de acuerdo con la mayor

parte de los análisis, las universidades con facultades de medicina o ingenieríapresentan mayores costos fijos, a pesar de contratar personal de bajo costo (en-fermeras o personal técnico).

Igualmente, Zoghbi, Rocha y Mattos (2013, pp. 94-103) estimaron la efi-ciencia de las instituciones de educación superior en Brasil, con énfasis en susdeterminantes, tomando en cuenta la eficiencia relativa de las instituciones pú-blicas y privadas; utilizaron como inputs la relación de profesores a estudiantes,

el número de computadores por estudiante, gastos en profesores por estudian-te, gastos en capital por estudiantes, otros gastos por estudiante, entre otros.Los outputs utilizados fueron datos de calidad académica, particularmente losresultados de las pruebas estatales aplicadas a estudiantes en Brasil al inicio dela universidad y las realizadas al final de la misma (pruebas ENADE).

Los resultados indican varias implicaciones: inicialmente, el input de trabajo(profesores por estudiante) afecta negativamente la diferencia en los resultados

del ENADE; esto indica que las instituciones atraen los mejores estudiantes, loque explica el impacto sobre el resultado de los estudiantes de primer año, sinembargo, precisamente debido a esto, terminan añadiendo poco valor, lo queconduce al impacto negativo de los profesores sobre los resultados de ultimoaño. Mientras que el input de gastos de capital afecta positivamente la diferen-cia en los resultados ENADE, como se esperaba.

Metodológicamente, sin embargo, la mayor parte de los investigadores señala

que aunque el DEA es capaz de capturar múltiples inputs y outputs al mismotiempo, este método tiene serias desventajas. Primero, el análisis no tiene encuenta el ruido estocástico de los datos; en este sentido, los resultados puedenestar severamente sesgados cuando se presentan errores de medida. Ademásque en los enfoques DEA estándar la heterogeneidad de las estructuras de lasuniversidades (i.e. la composición de los departamentos puede variar conside-rablemente de una universidad a otra) no es tomada en cuenta apropiadamente.Por este motivo, algunos autores proponen usar métodos como el Análisis de

Frontera Estocástica, que permite incluir variables dicótomas para controlarpor este tipo de variables heterogéneas. Señalan a su vez que una limitación de


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este método consiste en que requiere un supuesto relacionado con la forma de

las funciones de costo o producción, lo cual es difícil de realizar en estudios deeducación superior.

Por su parte, García-Aracil (2013, pp. 351-368), en un estudio realizado paralas universidades públicas de España, analiza las dinámicas de cambio en estas,enfocándose en cómo manejan sus inputs y determinan estrategias competiti-vas, para observar cómo esto afecta la productividad de las mismas. Esto a tra-vés de la evaluación del crecimiento de la productividad de las universidades

españolas teniendo en cuenta los cambios tanto en eficiencia como en tecno-logía, utilizando un panel de datos para un periodo de 15 años (1994-2008).

Utiliza el índice de Malmquist, a través de un enfoque de computación para-métrico, el cual permite descomponer el cambio en productividad (cambio enPTF: productividad total de factores) entre partes atribuibles al cambio tec-nológico (CT) y al cambio en la eficiencia técnica (CET), en el cual este últimocomponente es descompuesto entre cambio en la eficiencia técnica pura (CETP)

y cambio en la escala de eficiencia (CEE).

La selección de inputs y outputs en el trabajo empleó un enfoque de producción( production approach) a la modelación del comportamiento universitario en laforma de docencia, investigación y alcance. Así, la autora toma un modelode tres outputs y tres inputs. Los tres outputs utilizados fueron: (i) grados depregrado (como proxy a la docencia); (ii) número de publicaciones ISI ( proxy deinvestigación); y (iii) recursos externos privados (ingreso en euros provenientes

de contratos privados, como proxy de transferencia de conocimiento).

No obstante, la selección de estos involucra algunas limitaciones, particular-mente relacionadas a los primeros dos outputs. Así, inicialmente, el no recono-cimiento de las diferencias entre los programas académicos y la duración de losmismos dentro y entre universidades no permite aproximar adecuadamente lacalidad de la docencia; la autora señala que la carencia de datos depurados paraEspaña no permite tomar estas medidas específicas; en consecuencia, siguiendo

a Madden, Savage y Kemp (1997) plantea como hipótesis que entre mayor esel número de graduados, mayor es la calidad de la docencia.


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Respecto a la investigación, García-Aracil reconoce que este es un output difí-

cil de medir. Señala que el número de publicaciones es una medida aceptadacomo output de investigación, pero entonces el número de revistas es central,puesto que la clasificación general pondría artículos provenientes de revistasde inferior categoría al mismo nivel que los artículos provenientes de revistasaltamente clasificadas (Johnes, 1992). En este sentido, la utilización de artícu-los publicados por el Institute for Scientific Information (ISI) se considera unindicador de producción científica internacional.

Los inputs incluidos en el análisis fueron: (i) personal académico de tiempocompleto, (ii) personal no académico de tiempo completo, y (iii) gastos totales(incluye costos de personal, compra de bienes y servicios, gastos financieros,flujo de fondos, gastos de capital, inversión real y otros gastos que incluyenactivos y pasivos financieros); la autora toma esta especificación de inputs deltrabajo realizado por Bonaccorsi, Daraio y Simar (2006, pp. 389-410) parauniversidades italianas.

La selección del personal académico incluye el número de profesores titula-res, asociados, asistentes y otros tipos. Respecto al personal no académico, esincluido basado en el supuesto que las actividades docentes, administrativasy técnicas tienen un impacto negativo sobre la investigación realizada por elpersonal académico porque tienen como resultado la reducción del tiempo dis-ponible para investigar. Por lo tanto, mayor personal no académico significamayores niveles esperados de investigación. En el caso del gasto total, este esgeneralmente considerado como input , al incluir gastos en I+D, de capital,

gastos en bibliografía, servicios informáticos, estructurales y costos de espacio.

Los resultados del trabajo empírico realizado por García-Aracil indican que elcrecimiento de la productividad anual es atribuido principalmente a mejorasen la eficiencia (CET), en vez de ser resultado del progreso técnico (CT). Lasganancias en escalas de eficiencia (CEE) juegan un rol menor en las gananciasen productividad. El hecho que la eficiencia técnica (CETP) contribuya más alprogreso tecnológico sugiere que la mayor parte de las universidades no opera

cerca de su frontera de mejores prácticas. Aunque la administración de lasuniversidades ha cambiado considerablemente durante el periodo analizado


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(estas han implementado gradualmente sistemas de planeación y administra-

ción estratégica y han buscado mejorar en calidad), parece que algunas de lasganancias obtenidas por estas instituciones (provisión de servicios digitales,aprendizaje a distancia u online, sistemas de manejo en línea, etc.) no se handifundido entre las universidades públicas españolas. Debido a estos resulta-dos, ganancias adicionales deberán provenir de innovaciones técnicas, lo quela autora encuentra preocupante, puesto que sugiere que aunque las univer-sidades han intentado responder a las presiones del Gobierno por mejorar elmanejo de los recursos, han fallado en modernizar su tecnología, y anota que se

encuentran en la escala equivocada de operaciones. Finalmente señala que losdiferenciales de eficiencia entre universidades pueden ser explicados por la he-terogeneidad de las universidades públicas, de modo que el tamaño de estas, lacomposición del personal y los programas ofrecidos son elementos importantesen determinar el desempeño de las universidades.

Por su parte, Becerril, Álvarez y Nava (2012, pp. 793-816) realizaron un es-tudio para México en el que determinan la frontera tecnológica y la eficiencia

técnica de la educación superior mexicana. Los resultados muestran que lasentidades federativas de Sonora y Sinaloa determinan la frontera tecnológicay que los estados de Nuevo León, Sinaloa, Sonora y Tabasco son eficientes enel sentido de rendimientos constantes a escala; en tanto que entidades comoel Distrito Federal, Jalisco y Estado de México están operando en el segmentode rendimientos decrecientes a escala, y Aguas Caliente, Nayarit y Puebla seencuentran en el segmento de rendimientos crecientes a escala. En sentido derendimientos variables a escala, la eficiencia técnica promedio es de 0.71, lo

cual indica que es posible expandir la producción educativa aproximadamente30 % haciendo un mejor uso de los factores productivos.

En el caso de Colombia, los estudios sobre eficiencia productiva en el sector dela educación han sido realizados por Melo et al. (2014, pp. 1-65), quienes revi-san de manera general la situación de la educación superior en Colombia y hanevaluado los niveles de eficiencia de los diferentes programas e institucionesdel país. Para el análisis de eficiencia utilizan técnicas de frontera estocástica y

los resultados de las pruebas Saber Pro. La estimación evalúa el impacto tantode variables asociadas al personal docente y a la infraestructura de las institu-


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ciones como de algunos factores de entorno que no están directamente bajo el

control de las instituciones. Los resultados indican que existe una respuesta po-sitiva y significativa entre el logro académico y las variables de infraestructuray las asociadas al personal docente. Igualmente resaltan la importancia de losfactores de entorno para explicar el desempeño de las instituciones de educa-ción superior, y sugieren que aunque muchas instituciones educativas tienenun margen para mejorar sus niveles de eficiencia, podrían estar restringidas porla influencia de los factores socioeconómicos de los estudiantes.

Cervera, Oviedo y Pineda (2013, pp. 133-156) presentan en esta investiga-ción los resultados de una revisión bibliográfica de la producción intelectualnacional, relacionada con la aplicación de la metodología DEA en el ámbitoeducativo colombiano. En específico, y a partir de dicha revisión, se establecenlas características de los objetos de estudio de las investigaciones y se pre-senta el cómo se usa la metodología. Al concluir se tiene que aunque se haincrementado el manejo de DEA, aún es incipiente y, por ende, existen variasoportunidades de investigación que incluyen diferentes tipos de unidades de

decisión (DMU), tipos de instituciones, niveles educativos, coberturas y obje-tivos de estudio.

Maza, Quezada y Vergara (2013, pp. 28-39), realizaron un estudio sobre elcrecimiento de la productividad y el cambio en eficiencia de la calidad educa-tiva en 24 municipios del departamento de Bolívar (Colombia) para el periodo2007-2010. Siguieron la metodología propuesta por Fare, Groosskopf, Norrisy Zhang (1994, pp. 66-83), que permite descomponer el crecimiento de la

PTF en dos componentes: cambios en la eficiencia técnica y en la tecnología alo largo del tiempo.

Esta estimación parte de la definición del índice de Malmquist. Los resultadosmuestran que en materia de calidad no más del 8 % de los municipios analiza-dos se ubica en la frontera eficiente, y en cuanto a la productividad, se observauna caída continuada, periodo tras periodo, ocasionada por el deterioro de laeficiencia.


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METODOLOGÍA PARA MEDICIÓN DE LA EFICIENCIA

DEA y Eficiencia

Como se indicó, las bases conceptuales del método para la medición de la efi-ciencia técnica o productiva fueron sentadas por Farrell (1957). Entre dichosmétodos se pueden distinguir dos enfoques: el paramétrico y el no paramétrico.

El enfoque paramétrico se basa en la estimación econométrica de fronteras

de producción. Este método exige asumir una forma funcional explicita parala tecnología (Cobb-Douglas, translogarítmica, etc.) y para la distribución delresiduo. El enfoque paramétrico es poco flexible. En este sentido errores en laespecificación en la forma funcional pueden introducir sesgos en los resultados.

La segunda aproximación para estimar la eficiencia técnica es el DEA usandotécnicas de programación lineal (Boussofiane, Dyson & Thanassoulis, 1991).Este permite estudiar procesos con múltiples insumos y productos sin ninguna

suposición sobre la distribución de datos; por lo que se considera un método noparamétrico, por tanto no resulta necesario especificar una forma funcional deter-minada para la función de producción. Únicamente se exige que el conjunto deposibilidades de producción cumpla una serie de propiedades; como por ejem-plo: libre disponibilidad de insumos (inputs) y productos (outputs), convexidad yrendimientos constantes o variables a escala.

Los rendimientos a escala pueden tratarse mediante variaciones en las caracterís-

ticas de las fronteras de producción. En este sentido, Charnes, Cooper y Rhodes(1978) propusieron la medición de la eficiencia de las Unidades de Toma de De-cisiones (DMU, por sus siglas en inglés) para retornos constantes a escala (CCR),partiendo del supuesto de que todas están operando en su escala óptima. Mástarde Banker, Charnes y Cooper (1984) introdujeron el modelo de medición dela eficiencia con retornos variables de escala (BCC), el cual permite una divisióndel análisis de la eficiencia en técnica y eficiencias de escala en DEA.

Resumiendo lo anterior, se habla de modelo DEA CCR cuando el incrementoporcentual del output es igual al incremento porcentual de los recursos produc-


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tivos; se habla de un modelo DEA con rendimientos crecientes a escala (BCC

creciente) cuando el incremento porcentual del output es mayor que el incre-mento porcentual de los inputs; y se habla de DEA con rendimiento decreciente(BCC decreciente) cuando el incremento porcentual del output es menor que elincremento porcentual de los inputs.

Como ejemplo de estos criterios, en la figura 2.1 se presentan las fronterasestablecidas por las economías de escala considerando una entrada y una salidapara 5 DMUs, representadas por los puntos A, B, C , D y E, que serán tratadas

como universidades con fines explicativos. Si se asume rendimientos contantesa escala (CCR), únicamente la universidad C sería eficiente; las universidades A,C y E son eficientes solo si se considera rendimientos variables a escala (BCC).

5

4

3

2

1

0

0 1 2 3 4 5

X (INPUT)

Frontera BCC

E

DC

B

B3

B0 B1

B2

A

A1

Frontera CCR Y

( O U T P U T )

Fuente: Elaboración propia con base en Charnes, Cooper y Rhodes (1978).

Figura 2.1. Eficiencia y rendimientos de escala

En los puntos donde la pendiente de la frontera BCC sea menor a la de la fronte-ra CCR existen rendimientos decrecientes a escala para esas universidades sobrela frontera eficiente (por ejemplo, E). Además, cuando la pendiente es mayor,

los rendimientos son crecientes a escala para las universidades sobre BCC (talescomo A). Las demás universidades (B y D) serán ineficientes en ambos casos.


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Por otro lado, es posible descomponer la ineficiencia técnica con CCR en eficien-

cia de escala y eficiencia técnica “pura”. En la figura 2.1, la distancia entre B2y B corresponde a la eficiencia técnica del punto B respecto al modelo BCC y ladistancia entre B1 y B indica la eficiencia técnica del punto B respecto al modeloCCR. Entonces la distancia entre B1 y B2 revelará la eficiencia de escala.

Por otra parte, un modelo DEA puede subdividirse en un modelo orientado alinput , que minimiza los insumos mientras satisface unos niveles de productodeterminados, o un modelo orientado al output , que maximiza la producción

sin requerir más de cualquiera de las cantidades de insumos asignadas.

En este sentido, para un modelo DEA con CCR e input orientado, la eficiencia téc-nica de la observación B se define como (θB

input (CCR) = (B

0 B

1)/(B

0B)) y representa

que se puede obtener el mismo resultado mediante la reducción de la cantidadde insumos representada por (1 - θB

input (CCR)). La eficiencia del modelo DEA con

CCR y orientado al output se define como θBoutput (CCR)

= B3B/B

3C y representa que

con los mismos insumos se puede aumentar la salida por (1 - θBoutput (CCR)

). Por

consiguiente, la eficiencia orientada al input en relación con la frontera BCC sedefine como (θB

input (CCR) = (B

0 B

2)/(B

0B)) y la orientada al output será también

θBinput (BCC)

= B3B/(B

3C.

5

6

X 2 / Y

X1/Y

4

3

2

1

0

A

B

C

E

F

F1 D

0 1 2 3 4

Fuente: Elaboración propia con base en Charnes, Cooper y Rhodes (1978).

Figura 2.2. Ejemplo deCCR-DEA orientado alinput


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Complementando el análisis anterior, la figura 2.2 ilustra los conceptos de

eficiencia de manera intuitiva utilizando un ejemplo con dos inputs o insumosy un output o producto para un modelo DEA orientado al input . El concepto defrontera es especialmente importante para el análisis de eficiencia, porque po-demos medir la eficiencia como la distancia relativa a la frontera. Por ejemplo,las universidades que no sean técnicamente eficientes operarán en puntos en elinterior de la fronter

universidades publicas en colombia.pdf

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