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UNIVERSIDADE DE SO PAULO
ESCOLA DE ARTES, CINCIAS E HUMANIDADES
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SUSTENTABILIDADE
FLVIO BORDINO KLEIN
Por dentro da caixa-preta das polticas municipais de resduos slidos urbanos: os
arranjos institucionais e a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos
So Paulo
2017
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FLVIO BORDINO KLEIN
Por dentro da caixa-preta das polticas municipais de resduos slidos urbanos: os
arranjos institucionais e a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos
Dissertao apresentada Escola de Artes,
Cincias e Humanidades da Universidade de
So Paulo como parte dos requisitos para a
obteno do ttulo de Mestre em Cincias do
Programa de Ps-graduao em
Sustentabilidade.
Verso corrigida contendo as alteraes
solicitadas pela comisso julgadora em 06 de
outubro de 2017. A verso original encontra-se
em acervo reservado na Biblioteca da
EACH/USP e na Biblioteca Digital de Teses e
Dissertaes da USP (BDTD), de acordo com
a Resoluo CoPGr 6018, de 13 de outubro de
2011.
rea de concentrao: Gesto Ambiental.
Orientadora: Prof. Dr. Sylmara Lopes
Francelino Gonalves Dias.
So Paulo
2017
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Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.
CATALOGAO-NA-PUBLICAO (Universidade de So Paulo. Escola de Artes, Cincias e Humanidades. Biblioteca)
Klein, Flvio Bordino
Por dentro da caixa-preta das polticas municipais de resduos slidos urbanos : os arranjos institucionais e a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos / Flvio Bordino Klein ; orientadora, Sylmara Lopes Francelino Gonalves Dias. So Paulo, 2017
298 p. : il
Dissertao (Mestrado em Cincias) - Programa de Ps- Graduao em Sustentabilidade, Escola de Artes, Cincias e Humanidades, Universidade de So Paulo
Verso corrigida
1. Resduos slidos. 2. Resduos urbanos. 3. Polticas pblicas. 4. Sustentabilidade. I. Dias, Sylmara Lopes Francelino Gonalves, orient. II. Ttulo
CDD 22.ed. 363.7285
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Nome: KLEIN, Flvio Bordino.
Ttulo: Por dentro da caixa-preta das polticas municipais de resduos slidos urbanos: os
arranjos institucionais e a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos
Dissertao apresentada Escola de Artes,
Cincias e Humanidades da Universidade de
So Paulo como parte dos requisitos para a
obteno do ttulo de Mestre em Cincias do
Programa de Ps-graduao em
Sustentabilidade.
rea de concentrao: Gesto Ambiental.
Orientadora: Prof. Dr. Sylmara Lopes
Francelino Gonalves Dias.
Aprovado em: 06/10/2017
Banca Examinadora
Profa. Dra. Suely Mara Vaz
Guimares de Arajo
Instituio: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama)
Prof. Dr. Fernando Coelho Instituio: Escola de Artes, Cincias e
Humanidades. Universidade de So
Paulo (EACH/USP)
Profa. Dra. Snia Seger Mercedes Instituio: Instituto de Energia e Ambiente.
Universidade de So Paulo
(IEE/USP)
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A Paula Cristina Queiroga, por todo amor e
apoio ao longo desses anos.
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AGRADECIMENTOS
professora Sylmara Lopes Francelino Gonalves Dias, pela orientao e incansvel apoio
ao longo desse trabalho. Pelas suas constantes sugestes, crticas e puxes de orelha, sempre
me incentivando na difcil tarefa de ser menos descritivo e mais analtico.
Snia Seger Mercedes, pelas crticas e contribuies durante minha qualificao, e durante
minha passagem no IEE quando fiz a disciplina Resduos Slidos Urbanos e seus Impactos
Socioambientais, com a participao das professoras Sylmara e Maria Cecilia Loschiavo dos
Santos colaborando, inclusive, com sugestes e referncias que me ajudaram no
desenvolvimento de artigo cientfico.
Ao professor Fernando Coelho, pelas crticas e sugestes durante minha qualificao, e pelas
referncias sugeridas que me ajudaram a entender melhor sobre a capacidade estatal e as
discusses entre as reformas administrativas e inovaes locais.
professora Helene Mariko Ueno, ao professor Marcelo Pereira de Souza e Grace Tibrio
Cardoso de Seixas, durante a realizao da disciplina Metodologias de Pesquisa em
Sustentabilidade. As sugestes no projeto de mestrado e os ajustes metodolgicos foram
muito teis no desenvolvimento desse trabalho. Tambm agradeo aos professores Srgio
Pacca e Waldir Mantovani, pelo incentivo nas leituras e anlises dos artigos cientficos
durante a realizao da disciplina Sustentabilidade.
professora Ceclia Olivieri e ao professor Martin Jayo, do curso de Gesto de Polticas
pblicas, pelo aprendizado desenvolvido nas disciplinas que me estimularam a entender mais
sobre o universo fascinante das polticas pblicas.
Ao Encontros de Sustentabilidade, pela oportunidade de apreciar importantes pesquisas de
meus colegas de Ps-Graduao e pelas crticas endereadas minha pesquisa.
Aos participantes do Ncleo de Pesquisa em Organizaes, Sociedade e Sustentabilidade
NOSS, pelas calorosas discusses cientficas protagonizadas pelos professores Alexandre
Toshiro Igari, Andr Felipe Simes, Sylmara Gonalves Dias e Tania Pereira Christopoulos, e
pelos colegas de Ps-Graduao Amanda Cseh, rico Pagotto, Gabriel Trettel Silva, Joo
Marcos Mott Pavanelli, Natalia Molina Cetrulo, Laysce Rocha de Moura, Mnica Bierwagen
e Vivian Fernandes Marinho Ferreira.
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES, pela concesso
da bolsa de mestrado, sendo fundamental e imprescindvel para que eu tivesse dedicao
exclusiva no desenvolvimento dessa pesquisa.
Aos gestores da Diretoria de Gesto de Servios da AMLURB, pela realizao improvisada
da entrevista.
Secretaria de Servios Urbanos de Mogi das Cruzes, por responder algumas perguntas do
questionrio enviado por email.
Aos funcionrios da Hiplan Construes e Servios de Manuteno Urbana Ltda, pela
realizao da entrevista improvisada, aberta e descontrada, mas que me revelaram
importantes fatos empricos sobre a limpeza urbana de So Paulo.
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A venda de lixo sempre foi e continua a ser
motivo de renda crescente. Dela se aproveita
tudo: detritos orgnicos, trapos e latas velhas,
ossos e at cacos de vidro. Tudo sempre
aproveitado. Qualquer quantidade
imediatamente vendida, tal a procura pelos
chacareiros, industriais, agricultores, etc.
Alm da riqueza fertilizante, esse adubo
elemento mais ou menos isento de focos
infecciosos, por causa da fermentao que
sofre antes de ser entregue ao comprador. O
local ou os locais em que o lixo dever sofrer
essa transformao tm que ficar situados na
parte baixa da cidade, preferencialmente s
margens do Tiet, pois, uma vez retificado, o
mesmo, grande percurso do transporte,
poder ser feito pelo meio mais barato que a
gua.
Mensagem do prefeito Fbio Prado Cmara
Municipal de So Paulo em 1936 (apud
OGATA, 1983, p. 57).
O que percebo uma forma moderna, com
tecnologia avanada, no tratamento dos
resduos domiciliares e industriais, trazendo
uma grande segurana em termos ambientais
quando h a necessidade do rgo ambiental
aprovar o transporte e a disposio de
resduos neste local.
Declarao do presidente da CETESB, Otvio
Okano, durante visita no dia 31/10/2006
Central de Tratamento de Resduos da empresa
Essencis Solues Ambientais S.A, localizada
em Caieiras: maior aterro de resduos
domsticos e industriais (perigosos) da
Amrica Latina (CETESB, 2006a).
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RESUMO
KLEIN, Flvio Bordino. Por dentro da caixa-preta das polticas municipais de resduos
slidos urbanos: os arranjos institucionais e a implementao da Poltica Nacional de
Resduos Slidos. 2017. 298 f. Dissertao (Mestrado em Cincias) Escola de Artes,
Cincias e Humanidades, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2017. Verso corrigida.
A aprovao da Lei Federal n 12.305, de 02 de agosto de 2010 Poltica Nacional de
Resduos Slidos (PNRS) tem como uma das diretrizes fundamentais a gesto integrada,
que inclui a ordem de prioridade ou hierrquica na gesto dos resduos slidos e a incluso
dos catadores de materiais reciclveis. Considerando que a consolidao dessas diretrizes
demanda colocar a PNRS na agenda governamental e, ainda, da capacidade estatal para a
implementao de polticas pblicas, o objetivo deste trabalho foi analisar a inter-relao dos
arranjos institucionais municipais das polticas de resduos slidos urbanos (RSU) e a
implementao da PNRS. A estratgia metodolgica adotada incluiu a pesquisa bibliogrfica
e documental sobre o contexto histrico nacional e local das polticas de resduos slidos e
saneamento bsico. Tambm foram analisadas as transferncias voluntrias de recursos fiscais
do governo federal para aes sobre resduos slidos, por meio da consulta de fontes como
Portal da Transparncia e dos Planos Plurianuais da Unio. Para a anlise da implementao
da PNRS no nvel local, utilizou-se estudo de casos mltiplos em Salespolis, Mogi das
Cruzes e So Paulo. A coleta de dados secundrios incluiu os Planos de Gesto Integrada de
Resduos Slidos (PGIRS), leis, documentos e dados oficiais. Para a obteno de dados
primrios, foram utilizados questionrio, realizao de entrevistas e registros fotogrficos,
posteriormente analisados por meio de indicadores sobre os resultados e desempenho das
polticas pblicas de limpeza urbana e gesto de resduos slidos, luz das diretrizes da
PNRS. Os principais limites capacidade estatal na implementao da PNRS revelaram-se
em Salespolis pela restrio oramentria e baixa densidade populacional, enquanto que em
Mogi das Cruzes e So Paulo esses limites esto diretamente associados com a transferncia
do manejo de RSU para o setor privado. Ao mesmo tempo, esses arranjos municipais
apontam, em maior ou menor escala, para a consolidao do aterro sanitrio como destinao
prioritria dos RSU, uma tendncia nacional. Entretanto, justamente a dependncia
tecnolgica da soluo pelos aterros sanitrios tem se mostrado como a principal barreira no
cumprimento da ordem hierrquica da gesto de resduos slidos postulada pela PNRS.
Palavras-chave: Arranjos institucionais. Capacidade estatal. Implementao de polticas
pblicas. Poltica Nacional de Resduos Slidos. Resduos slidos urbanos (RSU).
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ABSTRACT
KLEIN, Flvio Bordino. Inside the black box of municipal solid waste policies: the
institutional arrangements and implementation of the Nacional Policy Solid Waste. 2017. 298
f. Dissertao (Mestrado em Cincias) Escola de Artes, Cincias e Humanidades,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2017. Verso corrigida.
The enactment of Federal Law No. 12,305, August 2, 2010 Nacional Solid Waste Policy
(NSWP) has the fundamental principle of integrated management, which includes the order
of priority or hierarchy for solid waste management and inclusion of collectors of recyclable
materials in partnership with the government. Considering that the consolidation of these
guidelines demands to regard NSWP in the governmental agenda and of the state capacity for
the implementation of public policies, the objective of this work was to analyze the
interrelationship of the municipal institutional arrangements of municipal solid waste (MSW)
policies and the implementation of NSWP. The methodological strategy adopted included
bibliographical and documentary research on the national and local historical context of solid
waste and basic sanitation policies. Voluntary transfers of fiscal resources from the federal
government to actions on solid waste were also analyzed, through the consultation of sources
such as the Transparency Portal and the Pluriannual Plans of the Union. For the analysis of
the implementation of the NSWP at the local level, a multiple case study was used in
Salespolis, Mogi das Cruzes and So Paulo. Secondary data collection included the
Integrated Solid Waste Management Plan (ISWMP), laws, documents and oficial data. To
obtain primary data, questionnaire, interviews and photographic records were used, later
analyzed through indicators on the results and performance of the public policies of urban
cleaning and solid waste management in light of NSWP guidelines. The main limits on state
capacity in implementation of the NSWP were revealed in Salespolis by budget constraint
and low population density, while in Mogi das Cruzes and So Paulo these limits are directly
associated with the transfer of MSW management to the private sector. At the same time,
these municipal arrangements point, to a greater or lesser degree, to the consolidation of the
landfill as a priority destination for MSW, a national trend. However, the technological
dependence of the solution by the landfills has proved to be the main barrier in the
hierarchical order of solid waste management postulated by the PNRS.
Keywords: Institutional arrangements. State capacity. Implementation of public policies.
Nacional Solid Waste Policy (NSWP). Municipal solid waste (MSW).
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Diagrama dos captulos da dissertao ................................................................... 26
Figura 2 Modelo de implementao integrada ...................................................................... 39
Figura 3 Modelo analtico sobre arranjo institucional ........................................................... 44
Figura 4 Modelo de avaliao de desempenho das polticas pblicas .................................. 61
Figura 5 Hierarquia dos resduos slidos definida pela Unio Europeia .............................. 76
Figura 6 Modelo de gesto integrada de resduos slidos ..................................................... 87
Figura 7 Formas de destinao e tratamento dos resduos slidos em So Paulo entre 1940 a
1975 ........................................................................................................................................ 147
Figura 8 Principais eventos na trajetria institucional do saneamento bsico e,
especificamente, na gesto de resduos slidos urbanos no Brasil e So Paulo ..................... 151
Figura 9 Valores das transferncias voluntrias liberados e atualizados para os municpios
do Alto Tiet (em R$) ............................................................................................................. 153
Figura 10 - PIB per capita dos municpios do Alto Tiet beneficiados pelos repasses do
governo federal comparados com a mdia nacional (em R$) ................................................ 155
Figura 11 Distribuio dos repasses do governo federal por grupo de municpios de acordo
com a renda per capita ........................................................................................................... 156
Figura 12 Distribuio dos setores da agropecuria, indstria, servios, administrao
pblica e impostos no PIB de Salespolis em 2014 ............................................................... 165
Figura 13 Foto de um estaleiro usado pelos moradores das reas rurais de Salespolis para o
armazenamento temporrio dos resduos domsticos ............................................................ 166
Figura 14 Distribuio dos setores da agropecuria, indstria, servios, administrao
pblica e impostos no PIB de Mogi das Cruzes em 2014 ...................................................... 177
Figura 15 Distribuio dos setores da agropecuria, indstria, servios, administrao
pblica e impostos no PIB de So Paulo em 2014 ................................................................. 196
Figura 16 Foto da calada com resduos descartados irregularmente ao lado do Rio
Pinheirinho em Perus So Paulo .......................................................................................... 214
Figura 17 Foto dos resduos descartados irregularmente na calada e na margem interna do
Rio Pinheirinho em Perus So Paulo ................................................................................... 214
Figura 18 Fluxo dos resduos slidos domsticos passveis de ocorrncia em Salespolis,
Mogi das Cruzes e So Paulo ................................................................................................. 231
Figura 19 Categorias de resduos originados da limpeza urbana e as alternativas possveis
para o tratamento e destinao................................................................................................ 234
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Figura 20 Taxa de internaes hospitalares, para cada 100 mil pessoas, para doenas
causadas por vetores transmissores em Salespolis, Mogi das Cruzes e So Paulo .............. 247
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LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Quantidade diria de resduos slidos urbanos em todo o pas
encaminhados para diferentes formas de destinao nos anos 2000 e 2008 ..... 83
Tabela 2 Quantidade de municpios que dispunham os resduos slidos em
lixo, aterro controlado ou aterro sanitrio entre os anos de 1989, 2000 e
2008 ......................................................................................................................................... 84
Tabela 3 Propriedade das empresas de servio de limpeza pblica e coleta de lixo nos
estados da federao e no Brasil em 1972 .............................................................................. 121
Tabela 4 Aes profilticas e casos de febre amarela no Brasil entre 1949 a 1990 ............ 125
Tabela 5 Aes profilticas e casos de peste no Brasil entre 1944 a 1986 .......................... 126
Tabela 6 - Lucro lquido da empresa SABESP entre 2009 a 2013 (em R$ milhes) ............. 131
Tabela 7 - Formas de execuo dos servios de limpeza urbana e coleta de resduos na RMSP
em 1972 e 2000 ...................................................................................................................... 138
Tabela 8 Evoluo da atuao privada nos servios de limpeza urbana e coleta de resduos
slidos no Brasil em 1972, 2000 e 2008 ................................................................................. 138
Tabela 9 Abrangncia da coleta seletiva nos municpios e Grandes Regies do Brasil em
2015 ........................................................................................................................................ 157
Tabela 10 Anlise gravimtrica dos resduos das reas urbana e rural de Salespolis ....... 167
Tabela 11 Comparao entre a quantidade de resduos slidos domsticos e a populao das
reas rural e urbana de Salespolis ......................................................................................... 168
Tabela 12 Formas de destinao dos resduos midos respondidas pela populao de
Salespolis .............................................................................................................................. 169
Tabela 13 - Gastos com limpeza urbana, gesto de resduos slidos urbanos e dos resduos dos
servios de sade em Salespolis ........................................................................................... 172
Tabela 14 - Informaes do PGIRS e do SNIS para a quantidade de resduos slidos
domsticos, coleta seletiva e resduos recuperados aps triagem em Mogi das Cruzes ........ 179
Tabela 15 - Indicadores sobre a variao da quantidade de resduos domsticos, coleta
seletiva, materiais recuperados e rejeitos no municpio de Mogi das Cruzes ........................ 181
Tabela 16 Valores contratados pela prefeitura de Mogi das Cruzes para a coleta seletiva e
disposio de resduos em aterro sanitrio ............................................................................. 183
Tabela 17 - Gastos com limpeza urbana, gesto de resduos slidos urbanos e dos resduos dos
servios de sade em Mogi das Cruzes .................................................................................. 189
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Tabela 18 Quantidade de resduos domsticos e da coleta seletiva informados pela
AMLURB e pelo SNIS em So Paulo .................................................................................... 198
Tabela 19 Indicadores sobre a quantidade de resduos reciclados, nmero de cooperativas e
catadores conveniados com o municpio de So Paulo .......................................................... 202
Tabela 20 Quantidade anual de resduos reciclveis recebida nas unidades de triagem de So
Paulo ....................................................................................................................................... 205
Tabela 21 Divergncias nas informaes enviadas ao SNIS sobre a varivel coleta seletiva
em So Paulo .......................................................................................................................... 207
Tabela 22 Tipo, origem e quantidade de resduos de natureza indivisvel gerados no
municpio de So Paulo .......................................................................................................... 211
Tabela 23 Valor gasto em 2012 pela Prefeitura de So Paulo para a coleta, remoo,
transporte e disposio final de resduos dos pontos viciados e ecopontos ........................... 216
Tabela 24 Identificao do oramento previsto e liquidado para os programas e aes que
compem a administrao e execuo dos servios pblicos de limpeza urbana e gesto dos
resduos slidos no municpio de So Paulo .......................................................................... 220
Tabela 25 Comparao entre o oramento total previsto e liquidado para a gesto dos
resduos slidos urbanos em So Paulo .................................................................................. 223
Tabela 26 Gastos com limpeza urbana, gerenciamento de resduos slidos urbanos e dos
resduos dos servios de sade em Salespolis, Mogi das Cruzes e So Paulo ..................... 230
Tabela 27 Comparativo entre volume de resduos domsticos gerados e renda mdia per
capita em Salespolis, Mogi das Cruzes e So Paulo ............................................................ 237
Tabela 28 - Indicadores sobre a variao do volume de vendas do comrcio varejista e no
setor especfico de produtos alimentcios ............................................................................... 245
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LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Principais tipos e caractersticas dos instrumentos de polticas pblicas .............. 48
Quadro 2- Alguns dos princpios que devem nortear os custos dos servios pblicos ............ 56
Quadro 3 Relao entre as leis nacionais de sade, saneamento e meio ambiente com os
princpios e objetivos previstos na PNRS ................................................................................ 78
Quadro 4 - Enfermidades relacionadas com os resduos slidos e as formas de transmisso
pelos vetores ............................................................................................................................. 91
Quadro 5 Sntese dos principais conceitos-chave abordados na reviso da literatura e a
relao com o estudo emprico ................................................................................................. 92
Quadro 6 Informaes dos municpios da Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet sobre PGIRS,
existncia de coleta seletiva, outros servios pblicos, populao e PIB per capita ............... 96
Quadro 7 - Objetivos dos programas descritos nos PPAs sobre resduos slidos e as
respectivas aes oramentrias do Governo Federal ............................................................ 100
Quadro 8 Informaes verificadas no Portal da Transparncia do Governo Federal, no Portal
da Caixa e no Portal do Convnios ......................................................................................... 101
Quadro 9 Identificao e seleo das variveis ou conceitos nos objetivos dos Programas
dos PPAs e a definio operacional para mensur-las ........................................................... 102
Quadro 10 Roteiro bsico com base nos aspectos gerais inerentes gesto de resduos
slidos: monitoramento, fiscalizao, remunerao e execuo ............................................ 107
Quadro 11 Anlise interpretativa da PNRS em conjunto com outras leis e atos normativos
sobre os tipos de resduos, geradores e responsveis pelo gerenciamento ............................. 108
Quadro 12 Fluxo das informaes e indicadores para analisar os resultados, desempenho e
impactos da PNRS nos municpios estudados ........................................................................ 111
Quadro 13 - Formas de execuo e destinao dos resduos slidos na Regio Metropolitana
de So Paulo (RMSP) em 1972 .............................................................................................. 120
Quadro 14 Informaes sobre as transferncias voluntrias e os municpios beneficiados da
Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet ........................................................................................... 152
Quadro 15 - Descrio dos custos para construo de galpo de triagem, aquisio de
equipamentos e capacitao.................................................................................................... 159
Quadro 16 Descrio dos valores, componentes e produtividade previstas para galpo de
triagem de grande ou mdio porte .......................................................................................... 161
Quadro 17 Informaes sobre a quantidade, formas de tratamento e destinao dos resduos
slidos urbanos, RCC e resduos volumosos de Salespolis .................................................. 171
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Quadro 18 Indicadores sobre resultados e desempenho das polticas de resduos slidos
urbanos em Salespolis .......................................................................................................... 174
Quadro 19 Informaes sobre a quantidade, formas de tratamento e destinao dos resduos
da limpeza urbana, RCC e PEVs de Mogi das Cruzes ........................................................... 187
Quadro 20 Contedo dos objetivos no PPA 2010-2013 e PPA 2014-2017 de Mogi das
Cruzes para aes relacionadas limpeza urbana e gesto dos resduos slidos ................... 191
Quadro 21 indicadores sobre resultados e desempenho das polticas de resduos slidos
urbanos em Mogi das Cruzes..................................................................................................193
Quadro 22 Alguns indicadores de impacto para programas e aes sobre RSU em Mogi das
Cruzes antes/aps a PNRS......................................................................................................194
Quadro 23 Identificao das empresas contratadas para os servios de limpeza urbana e
manuteno dos sistemas de drenagem na subprefeitura de Perus So Paulo..................... 215
Quadro 24 - Objetivos e valores previstos para os programas e aes sobre resduos slidos
urbanos nos PPAs do municpio de So Paulo ....................................................................... 222
Quadro 25 Indicadores sobre resultados e desempenho das polticas de resduos slidos
urbanos em So Paulo ............................................................................................................ 225
Quadro 26 Alguns indicadores de impacto para programas e aes sobre RSU em So Paulo
antes/aps a PNRS .................................................................................................................. 228
Quadro 27 Comparao da oferta de PEVs e resduos coletados entre Mogi das Cruzes e
So Paulo ................................................................................................................................ 235
Quadro 28 - Execues oramentrias identificadas para a CS Brasil em 2010 .................... 238
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABLP: Associao Brasileira de Resduos Slidos e Limpeza Pblica
ABNT: Associao Brasileira de Normas Tcnicas
ABRELPE: Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais
AEB: Anurio Estatstico do Brasil
AMLURB: Autoridade Municipal de Limpeza Urbana
ARES: Associao dos Recicladores de Salespolis
ASMARE: Associao dos Catadores de Papel, Papelo e Material Reaproveitvel
BNDES: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNH: Banco Nacional de Habitao
CESBs: companhias estaduais de saneamento
CETESB: Companhia Ambiental do Estado de So Paulo
CGU: Controladoria-Geral da Unio
CLT: Consolidao das Leis de Trabalho
CMT: central mecanizada de triagem
COMASP: Companhia Metropolitana de guas de So Paulo
Comlurb: Companhia de Limpeza Urbana
CONAMA: Conselho Nacional de Meio Ambiente
COOPAMARE: Cooperativa de Catadores Autnomos de Papel, Papelo, Aparas e Materiais
Reciclveis
CRUs: controladorias regionais da Unio
CTR: Controle de Transporte de Resduos
DATASUS: Departamento de Informtica do SUS
DLU: Diretoria de Limpeza Urbana
DOU: Dirio Oficial da Unio
Ensp: Escola Nacional de Sade Pblica
FAT: Fundo de Amparo ao Trabalhador
FINBRA: Finanas do Brasil
FISLURB: Taxa de Fiscalizao dos Servios de Limpeza Urbana
FMLU: Fundo Municipal de Limpeza Urbana
Funasa: Fundao Nacional de Sade
Gegran: Grupo Executivo da Grande So Paulo
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
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ICs: instrumentos de comando e controle
IDH: ndice de Desenvolvimento Humano
IEs: instrumentos econmicos
IMs: instrumentos de mercado
IPCA: ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
Ipea: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
LDNSB: Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico
LDO: Lei de Diretrizes Oramentrias
LEVs: locais de entrega voluntria
LIMPURB: Departamento de Limpeza Urbana
LOA: Lei Oramentria Anual
Loga: Logstica Ambiental de So Paulo S/A
MCidades: Ministrio das Cidades
MDS: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MESP: Ministrio da Educao e Sade Pblica
Minter: Ministrio do Interior
MMA: Ministrio do Meio Ambiente
MNCR: Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis
MNPR: Movimento Nacional da Populao de Rua
MS: Ministrio da Sade
MTE: Ministrio do Trabalho e Emprego
ONGs: organizaes no governamentais
OGU: Oramento Geral da Unio
PEVs: pontos de entrega voluntria
PGIRS: Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos
PGRS: Plano de Gerenciamento de Resduos Slidos
PIB: produto interno bruto
Planasa: Plano Nacional de Saneamento
Plansab: Plano Nacional de Saneamento Bsico
PMDI: Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande So Paulo
PNMA: Poltica Nacional de Meio Ambiente
PNRS: Poltica Nacional de Resduos Slidos
PNSB: Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico
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PPA: Plano Plurianual
PPP: princpio do poluidor pagador
RAE: Repartio de gua e Esgotos
RCC: resduos da construo civil
RMs: regies metropolitanas
RMSP: Regio Metropolitana de So Paulo
RSU: resduos slidos urbanos
SAAEs: Servios Autnomos de gua e Esgotos
SABESP: Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
SANESP: Companhia Metropolitana de Saneamento de So Paulo
SESP: Servio Especial de Sade Pblica
SFC: Secretaria Federal de Controle Interno
SFH: Sistema Financeiro de Habitao
SFS: Sistema Financeiro de Saneamento
SIAFI: Sistema Integrado de Administrao Financeira
SIDRA: Sistema IBGE de Recuperao Automtica
Sinapi: Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil
SINIR: Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos
SISNAMA: Sistema Nacional de Meio Ambiente
SNES: Secretaria Nacional de Economia Solidria
SNIS: Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento
STN: Secretaria do Tesouro Nacional
SVMA: Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente
TCE-SP: Tribunal de Contas do Estado de So Paulo
TCU: Tribunal de Contas da Unio
TRSD: Taxa de Resduos Slidos Domiciliares
TRSS: Taxa de Resduos Slidos de Servios de Sade
UNEP: Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
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SUMRIO
1 INTRODUO ................................................................................................................... 21
2 O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS PBLICAS ............... 30
2.1 A AGENDA GOVERNAMENTAL E AS INFLUNCIAS NA SELEO DE
PROBLEMAS E SOLUES ................................................................................................. 32
2.2 A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS: ENTRE OS OBJETIVOS E A
AVALIAO DE RESULTADOS ......................................................................................... 37
2.2.1 Estudos sobre implementao de polticas pblicas ................................................... 38
2.2.2 Os arranjos institucionais e a capacidade estatal na implementao de polticas
pblicas .................................................................................................................................... 41
2.2.3 Os instrumentos de polticas pblicas .......................................................................... 47
2.2.3.1 Instrumentos de comando e controle (ICs)................................................................... 49
2.2.3.2 Instrumentos econmicos (IEs) .................................................................................... 50
2.2.3.3 Instrumentos informacionais ........................................................................................ 52
2.2.3.4 Execuo de servios pblicos e os critrios para precificao .................................. 54
2.3 OS INDICADORES PARA O PLANEJAMENTO E AVALIAO DOS
RESULTADOS DAS POLTICAS PBLICAS ..................................................................... 57
2.4DESCENTRALIZAO E A COORDENAO INTERGOVERNAMENTAL NA
IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS ............................................................... 63
2.4.1 As transferncias voluntrias do governo federal ...................................................... 68
3 A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS: DESAFIOS DA GESTO E
IMPLEMENTAO ............................................................................................................. 72
3.1 A INTERFACE DA PNRS COM AS POLTICAS DE SANEAMENTO, SADE E
MEIO AMBIENTE .................................................................................................................. 72
3.2 A GESTO INTEGRADA DE RESDUOS SLIDOS: ORDEM HIERRQUICA E A
INCLUSO DOS CATADORES ............................................................................................ 80
3.3 OS IMPACTOS DA LIMPEZA URBANA INADEQUADA ........................................... 88
4 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ..................................................................... 94
4.1 DELIMITAO DO UNIVERSO DA PESQUISA, SELEO DOS MUNICPIOS
PARA O ESTUDO DE CASOS MLTIPLOS E DAS UNIDADES DE ANLISE ............. 95
4.2 TCNICAS PARA COLETA DE DADOS ....................................................................... 99
4.2.1 Objetivo 1: contextualizar, no mbito municipal e nacional, a trajetria histrica e
institucional das polticas de resduos slidos urbanos e saneamento bsico .................... 99
-
4.2.2 Objetivo 2: mapear as transferncias de recursos do governo federal para a
execuo de programas como a coleta seletiva nos municpios da Bacia do Alto Tiet ... 99
4.2.3 Objetivo 3: identificar os processos de implementao da PNRS no nvel local,
incluindo os resultados, desempenho e impactos ............................................................... 103
4.3 ANLISE DOS DADOS E A ELABORAO DE INDICADORES PARA O
OBJETIVO 3 .......................................................................................................................... 110
5 DO NACIONAL AO LOCAL: CONTEXTO HISTRICO DOS ARRANJOS
INSTITUCIONAIS DAS POLTICAS DE RESDUOS SLIDOS E SANEAMENTO
BSICO ................................................................................................................................. 113
5.1 DOS TIGRES AO INCIO (FORMAL) DO SERVIO PBLICO: SCULOS XVIII E
XIX ......................................................................................................................................... 113
5.2 A ESTATIZAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO E O MOVIMENTO
SANITARISTA: INCIO DO SCULO XX AT OS ANOS 1960...................................... 117
5.2.1 Limpeza urbana e gesto de resduos slidos em So Paulo e outras cidades ....... 117
5.2.2 A integrao das polticas pblicas de sade e saneamento em mbito nacional .. 122
5.3 A (RE)TERCEIRIZAO DOS SERVIOS DE LIMPEZA URBANA E
GERENCIAMENTO DE RESDUOS SLIDOS EM SO PAULO E BRASIL: FINAL DOS
ANOS 1960 AO PERODO ATUAL ..................................................................................... 128
5.4 A TRAJETRIA E DEPENDNCIA TECNOLGICA DOS ATERROS EM SO
PAULO NOS ANOS 1970 AO PERODO ATUAL: MUTUALISMO ENTRE
EMPREITEIRAS E TECNOBUROCRATAS ESTATAIS ................................................... 138
6 AS TRANSFERNCIAS DE RECURSOS DO GOVERNO FEDERAL PARA A
GESTO DE RESDUOS SLIDOS ................................................................................. 152
6.1 MUNICPIOS DO ALTO TIET BENEFICIADOS E O OBJETO DOS REPASSES .. 152
6.2 CUSTOS ESTIMADOS PARA INVESTIMENTOS EM GALPES DE TRIAGEM E A
PRODUTIVIDADE NA RECUPERAO DE MATERIAIS RECICLVEIS COM A
INCLUSO DE CATADORES ............................................................................................. 158
7 ANLISE DOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS MUNICIPAIS NA
IMPLEMENTAO DA POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS .......... 164
7.1 SALESPOLIS ................................................................................................................ 164
7.1.1 A situao dos resduos slidos domsticos ............................................................... 165
7.1.2 Resduos da limpeza urbana, construo civil e resduos volumosos ..................... 169
-
7.1.3 Indicadores de resultados e desempenho das polticas de resduos slidos urbanos
de Salespolis ........................................................................................................................ 171
7.2 MOGI DAS CRUZES ...................................................................................................... 177
7.2.1 A situao dos resduos domsticos ............................................................................ 177
7.2.2 Resduos da limpeza urbana, RCC, resduos volumosos e gerenciamento dos PEVs
................................................................................................................................................ 186
7.2.3 Indicadores de resultados, desempenho e impactos das polticas de resduos slidos
urbanos de Mogi das Cruzes ............................................................................................... 188
7.3 SO PAULO .................................................................................................................... 195
7.3.1 A situao dos resduos domsticos ............................................................................ 196
7.3.2 As centrais de triagem e os limites participao dos catadores na coleta seletiva e
reciclagem .............................................................................................................................. 201
7.3.3 Resduos da limpeza urbana, RCC, resduos volumosos e gerenciamento dos PEVs
................................................................................................................................................ 210
7.3.4 Indicadores de resultados, desempenho e impactos das polticas de resduos slidos
urbanos em So Paulo...........................................................................................................219
7.4 ANLISE DOS TRS MUNICPIOS: DESEMPENHO, RESULTADOS E OS
ARRANJOS INSTITUCIONAIS NO PROCESSO DE IMPLEMENTAO ..................... 229
8 CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................ 252
REFERNCIAS ................................................................................................................... 262
APNDICE A - Questionrio para coleta de dados quantitativos e qualitativos sobre a
gesto de resduos slidos urbanos e resduos da construo civil ................................... 282
APNDICE B - Informaes sobre as transferncias voluntrias e os municpios
beneficiados da Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet ............................................................. 295
APNDICE C - Informaes sobre os valores dos repasses e vigncia dos
convnios/contratos de repasse nos municpios beneficiados ........................................... 296
ANEXO A Mapa da Bacia do Alto Tiet ......................................................................... 298
-
21
1 INTRODUO1
Em 2010, o governo federal sancionou a Poltica Nacional de Resduos Slidos
(PNRS), a partir da Lei Federal n 12.305 (BRASIL, 2010a). Essa poltica foi fortemente
influenciada pela legislao da Unio Europeia no trato dos resduos slidos, pela prpria
legislao brasileira, sobretudo a Poltica Nacional de Meio Ambiente (BRASIL, 1981) e
pelos movimentos dos catadores de materiais reciclveis que atuam em cooperativas de
muitas cidades brasileiras (ARAJO, 2012; TEODOSIO; GONALVES-DIAS; SANTOS,
2014).
A emergncia da problemtica ambiental (incluindo o descarte de resduos slidos)
como de interesse pblico tornou-se crescente a partir dos movimentos e eventos
internacionais, como a Conferncia de Estocolmo em 1972 e a Rio-92, que passaram a pregar
a necessidade de reduzir os atuais padres insustentveis de consumo de recursos naturais, o
combate poluio e demais formas de degradao ambiental (CAMARGO; CAPOBIANCO;
OLIVEIRA, 2004; LE PRESTRE, 2005; VIEIRA; BREDARIOL, 2006).
A PNRS demanda por mudanas nos atuais sistemas de produo, consumo e descarte,
colocando como importantes atores os geradores de resduos, catadores de materiais
reciclveis, empresas e governos. No seu bojo, inclui o principal objetivo relacionado ordem
hierrquica ou prioritria na gesto e destinao dos resduos slidos, baseando-se na no
gerao, reduo, reaproveitamento, reciclagem e a disposio somente dos rejeitos nos
aterros sanitrios. Contempla ainda outros objetivos e instrumentos, como a extino dos
lixes, a coleta seletiva, a compostagem, a logstica reversa, a responsabilidade
compartilhada, a educao ambiental, a pesquisa cientfica e tecnolgica, o incentivo e apoio
s cooperativas de catadores de materiais reciclveis, o monitoramento e fiscalizao
ambientais. A consolidao da ordem hierrquica e dos demais objetivos depender, pelo
menos, de dois fatores essenciais: 1) considerar a PNRS como prioridade na agenda
governamental e 2) a capacidade estatal para a implementao de polticas pblicas.
Na condio de protetor dos interesses da coletividade, o Estado tem papel primordial
na definio do interesse pblico. Todavia, a vontade geral no de todos, o interesse pblico
no a soma dos interesses de cada indivduo. Dessa maneira, a soluo de problemas
coletivos, a partir das polticas pblicas, ser sempre permeada pelo embate de ideias, valores
1 As diretrizes usadas para a elaborao da presente dissertao seguiram o padro da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT), a partir da verso revisada e disponibilizada pela Universidade de So Paulo (2016).
-
22
e aspectos conflituosos entre diferentes interesses, muitas vezes limitando a tomada de
deciso dos governos. A identificao de problemas ambientais, influenciada por fatores
geogrficos, histricos, culturais, cientficos, econmicos ou polticos, no tem o mesmo peso
entre diferentes pases, nem mesmo dentro de um pas. Um problema no existe seno atravs
do impacto que provoca sobre certos grupos ou atores, isto , da maneira como percebido
por estes para que seja inserido na agenda poltica. Nessa arena conflituosa entre burocratas
do Poder Executivo e polticos do Legislativo, grupos de interesse da sociedade civil
associaes empresariais, sindicatos, entidades corporativas, institutos de pesquisa,
especialistas, comunidades epistmicas ou meios de comunicao tentaro evidenciar a
existncia ou relevncia de um problema e influenciar os governos a tomar decises pblicas
que lhes favoream (KINGDON, 2006a; LE PRESTRE, 2005; OLSON, 2002; SECCHI, 2013;
SIMEON, 1976; SOUZA, 2007).
A implementao de polticas pblicas, etapa do processo poltico que visa tornar
intenes em aes, ou o que ocorre entre o estabelecimento da poltica e os impactos no
mundo da execuo, leva os gestores pblicos do Poder Executivo a se relacionarem,
simultaneamente, com os polticos e sistemas de partidos, com a sociedade civil (incluindo
grupos de interesse) e com os rgos de controle externo (tribunais de contas, Judicirio e
Ministrio Pblico). A interao entre esses atores, regras formais e relaes informais
desemboca nos arranjos institucionais que dotam, influenciam e condicionam a capacidade do
Estado na execuo de seus objetivos no processo de implementao de polticas pblicas.
Nesse contexto, a capacidade estatal entendida a partir dos componentes tcnico-
administrativo (conhecimento, habilidade e atitudes) e poltico (autonomia da tomada de
deciso na negociao com os diversos atores sociais) se torna crucial para o xito na
execuo dos objetivos, na articulao interorganizacional e intergovernamental, no
desempenho interno da organizao e na preveno captura por grupos privilegiados e com
interesses privados (GOMIDE; PIRES, 2014; GRIN, 2012; HILL; HUPE, 2002; OTOOLE,
2003; WINTER, 2003).
No Brasil, at o ano de 2008, aproximadamente metade dos municpios ainda
lanavam resduos slidos em lixes (IBGE, 2010a). No restante, essa forma arcaica de
disposio final vem sendo substituda pelos aterros controlados e sanitrios2. Apesar destes
2 H relevantes diferenas, em termos de impactos ambientais, em relao ao uso dos lixes, aterros controlados
e aterros sanitrios. De acordo com o Cempre (2010, p. 243-244) e Ministrio do Meio Ambiente
(BRASIL,2012a, p. 15) o lixo uma forma inadequada de disposio final de resduos slidos, baseando-se na
simples descarga sobre o solo, sem medidas de proteo ao meio ambiente ou sade pblica. Causam diversos
impactos ambientais como proliferao de vetores transmissores de doenas (moscas, mosquitos, baratas, ratos),
-
23
ltimos atenderem, minimamente, os critrios sanitrios na disposio final dos resduos
slidos, esse procedimento especializado em coletar, transportar e enterrar resduos slidos
tem ocultado os problemas ambientais decorrentes do consumo e descarte em massa,
tornando-os alheios sociedade e sendo, justamente, a principal barreira ordem de
prioridade na gesto e destinao dos resduos slidos postulada pela PNRS. Ao mesmo
tempo, os rgos responsveis pelas polticas pblicas sobre o manejo de resduos slidos
urbanos possuem grande controle sobre a informao e podem, atravs desse poder, ocultar o
agravamento (dominncia) da disposio dos resduos slidos em aterros pois, sem
indicadores, os problemas no podem ser percebidos e inseridos na agenda governamental. A
relevncia desses aspectos levou formulao do seguinte problema de pesquisa: como os
arranjos institucionais dos municpios tem atuado na implementao da Poltica
Nacional de Resduos Slidos (PNRS)? Para responder indagao proposta, o objetivo
perseguido na pesquisa foi analisar a inter-relao dos arranjos institucionais municipais das
polticas de resduos slidos urbanos e a implementao da PNRS.
Os objetivos especficos desenvolvidos foram:
1. Contextualizar, no mbito municipal e nacional, a trajetria histrica e institucional
das polticas de resduos slidos urbanos e saneamento bsico;
2. Mapear as transferncias de recursos do governo federal para a execuo de
programas, como a coleta seletiva, dos municpios da Bacia do Alto Tiet;
3. Identificar os processos de implementao da PNRS no nvel local, incluindo os
resultados, desempenho e impactos.
gerao de maus odores e, principalmente, poluio do solo, das guas superficiais e subterrneas pela
contaminao atravs do chorume. No aterro controlado, tambm considerado como disposio inadequada, o
nico cuidado realizado o recobrimento da massa de resduos e rejeitos com terra. No obstante, tal como o
lixo, no dispe de impermeabilizao na base (comprometendo a qualidade das guas subterrneas) nem de
sistemas de coleta e tratamento do percolado (mistura entre o chorume e a gua de chuva que percorre o aterro).
Por fim, o aterro sanitrio baseia-se em critrios de engenharia e normas operacionais especficas
(impermeabilizao do solo, cercamento, ausncia de catadores, sistema de drenagem de gases, guas pluviais e
lixiviado), permitindo [a priori] um controle da poluio ambiental e proteo sade pblica, incluindo o
confinamento dos resduos slidos em camadas cobertas com material inerte, geralmente solo, minimizando os
impactos ambientais.
-
24
A estimativa populacional dos 34 municpios da Bacia do Alto Tiet, segundo o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2017), era de 20.759.475 habitantes no
ano de 2014, o que representava cerca de 10,2% da populao total do pas, estimada em
quase 203 milhes de habitantes. Ao mesmo tempo, esses municpios esto inseridos na
Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP)3, sendo a regio com o maior Produto Interno
Bruto (PIB) do pas4. No entanto, at 2015 apenas 10 dos 34 municpios possuam o Plano de
Gesto Integrada de Resduos Slidos (PGIRS), instrumento bsico para o diagnstico sobre
as polticas municipais de resduos slidos e para a propositura de objetivos condizentes com
a PNRS, e apresentam baixos indicadores de desempenho para programas como coleta
seletiva, servio pblico considerado essencial pela PNRS. Alm disso, a maioria dos
municpios da bacia no possui programas para o gerenciamento ambientalmente adequado
dos resduos da construo civil (RCC), incluindo locais e equipamentos pblicos para o
descarte adequado desses resduos atravs dos pontos de entrega voluntria (PEVs)5 ou
ecopontos. Nos poucos municpios em que existem esses dispositivos, como So Paulo, a
quantidade e localizao so ainda insuficientes, no conseguindo eliminar a disposio
irregular desses resduos (BESEN et al., 2014; KLEIN; GONALVES-DIAS; JAYO, 2016).
A distncia desses municpios, entre os princpios e objetivos das polticas de resduos
slidos urbanos e a realidade emprica observada apontado, pela literatura nacional e
internacional, como problemas de implementao (gap entre os objetivos e resultados
efetivamente alcanados), podendo ser atribudos falta de coordenao intergovernamental
entre os governos federal e sub-nacionais para polticas de interesse coletivo (ABRUCIO,
2002; BUNKER, 1972); as disparidades do federalismo brasileiro em termos de recursos
financeiros, organizacionais e institucionais (ARRECHE, 2006; SILVA, 1997); a cultura
3 Deve-se salientar que a RMSP possui 39 municpios: destes, 34 so os que se localizam na Bacia Hidrogrfica
do Alto Tiet. Os cinco municpios que pertencem a essa regio administrativa mas no mencionada bacia
hidrogrfica seriam Guararema, Juquitiba, Santa Isabel, So Loureno da Serra e Vargem Grande Paulista. 4 Em 2012, o PIB do estado de So Paulo representava 31% de todo o pas (IBGE, 2014) e, de acordo com a
EMPLASA (2012, p. 44), no ano de 2009 o PIB da RMSP era equivalente a 57% do total do estado. 5 Os PEVs so locais pblicos que disponibilizam gratuitamente equipamentos como caambas para a populao
descartar adequadamente os resduos da construo civil, resduos volumosos, resduos domsticos da coleta
seletiva e resduos enquadrados na logstica reversa obrigatria (BRASIL, 2012a e 2012b). Permitem
transformar resduos difusos em resduos concentrados, reduzindo custos com a limpeza corretiva do descarte
irregular e, concomitante, promovendo a precauo e a preveno em relao aos impactos socioambientais dos
diferentes resduos.
Inicialmente, esses equipamentos eram definidos pela norma brasileira NBR 15112 (ABNT, 2004a) como
ponto de entrega de pequenos volumes, destinado apenas para RCC e resduos volumosos, buscando
normatizar as diretrizes da Resoluo CONAMA n 307/02 (BRASIL, 2002a). Com a aprovao da PNRS, o
Ministrio do Meio Ambiente sugere a ampliao no uso desses equipamentos para a recepo e armazenamento
dos resduos que contemplam a logstica reversa obrigatria.
-
25
administrativa ou organizacional permeada por resqucios de clientelismo, burocracia arcaica
ou cooptada por interesses privados avessos inovao e melhoria dos servios pblicos
(FARAH, 2006; NUNES, 1997; OLSON, 2002; POLLITT; BOUCKAERT, 2011); falta ou
limitado controle sobre a discricionariedade (autonomia na tomada de deciso) de polticos,
gestores e burocratas (WEATHERLEY; LIPSKY, 1977).
A estratgia metodolgica adotada para o desenvolvimento da pesquisa, por meio de
estudo de casos mltiplos em Salespolis, Mogi das Cruzes e So Paulo, lanou mo de
diversas fontes de dados secundrios, incluindo os PGIRS, leis, documentos e dados oficiais.
Para a obteno de dados primrios, foram utilizados questionrio, realizao de entrevistas e
registros fotogrficos. Sendo organizados e categorizados pelo referencial terico e
bibliogrfico, esses dados puderam ser analisados por meio de informaes e indicadores
sobre os resultados e desempenho das polticas pblicas de resduos slidos urbanos (RSU),
comparados com as diretrizes da PNRS. Os arranjos institucionais e a transferncia da
execuo desses servios ao setor privado so, de fato, os principais elementos decisivos
sobre os resultados, evidenciando os problemas de implementao da PNRS observados
nesses municpios. Esses arranjos, inseridos dentro do contexto socioeconmico e
demogrfico, com a disputa pela alocao do oramento pblico e a omisso da informao,
apontam para a consolidao do aterro sanitrio. Sendo conveniente para empresas privadas e
no cumprimento s regras legais e sanitrias, essa consolidao justamente a principal
barreira gesto integrada, ordem de prioridade da gesto dos resduos slidos e incluso
dos catadores, postuladas pela PNRS.
A pesquisa est estruturada em oito captulos, incluindo esta introduo e os objetivos
j apresentados. No captulo 2, o processo de desenvolvimento das polticas pblicas
analisado com nfase na abordagem sobre os valores, ideias, estruturas de poder e tendncias
de conflito que permeiam a formulao das polticas pblicas (agenda, seleo de alternativas
e a tomada de deciso). Na etapa de implementao, so identificados o papel da burocracia
do Poder Executivo e as capacidades estatais necessrias para a execuo dos objetivos, bem
como os dilemas entre os efeitos sinrgicos e refratrios dos arranjos institucionais
incluindo os sistemas poltico, rgos de controle externo e grupos de interesse sobre as
capacidades estatais. A ltima parte discute a descentralizao de polticas pelo federalismo
brasileiro, o processo de coordenao intergovernamental e as transferncias fiscais
discricionrias (voluntrias) do governo federal. O diagrama apresentado pela figura 1 mostra
-
26
a organizao dos captulos da dissertao na compreenso sobre os arranjos das polticas de
RSU e a inter-relao com a PNRS.
Figura 1 Diagrama dos captulos da dissertao
Fonte: elaborao prpria
Uma das setas, que parte do retngulo tracejado do captulo 2, relaciona-se com o
processo de descentralizao e coordenao intergovernamental e possui conexo com o
captulo 3. Neste captulo, a reviso da literatura trata sobre a legislao ambiental brasileira,
com nfase para a Poltica Nacional de Meio Ambiente e as resolues do Conselho Nacional
de Meio Ambiente (CONAMA) que, em conjunto com a legislao da Unio Europeia,
influenciaram na arquitetura da Poltica Nacional de Resduos Slidos. Tambm so tratados
os conceitos sobre gesto integrada, a ordem hierrquica na destinao dos resduos slidos, a
interface com as polticas de sade, saneamento bsico e meio ambiente, e a relevncia na
incluso dos catadores de materiais reciclveis.
A outra seta que parte do captulo 2 uma conexo da discusso sobre as
transferncias voluntrias de recursos fiscais originadas do governo federal que, no captulo 6,
so analisadas para os programas e aes sobre os resduos slidos nos municpios do Alto
-
27
Tiet beneficiados por esses repasses. Nesse captulo, foi possvel observar que o governo
federal j incentivava os municpios para aes como a coleta seletiva e incluso dos
catadores no reaproveitamento e reciclagem de resduos antes mesmo da aprovao da PNRS
em 2010. Essas transferncias foram executadas a partir da aprovao de aes oramentrias,
formuladas nos objetivos dos Planos Plurianuais (PPAs) e Leis Oramentrias Anuais (LOAs)
da Unio.
O captulo 4 descreve os procedimentos metodolgicos usados para o cumprimento
dos objetivos da pesquisa. Sendo uma pesquisa do tipo exploratrio-descritiva, realizada a
partir de um estudo de casos mltiplos, so descritos os critrios para a escolha dos trs
municpios (Salespolis, Mogi das Cruzes e So Paulo), a regio onde esto localizados
(Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet), as fontes usadas para a coleta de dados, as formas de
anlise dos dados, incluindo a elaborao de indicadores para verificar o desempenho, os
resultados e impactos das polticas pblicas de limpeza urbana e resduos slidos pelos
municpios.
A implementao da PNRS analisada no captulo 7, a partir dos arranjos
institucionais dos trs municpios selecionados para o estudo de casos. O recorte analtico
desses arranjos baseou-se nas polticas pblicas de resduos slidos urbanos (RSU), a partir da
diviso conceitual entre resduos domsticos (divisveis e coletados porta a porta) e resduos
indivisveis que integram a limpeza urbana.
Buscando responder a pergunta de pesquisa, os principais conceitos, fenmenos e
aspectos discutidos nos captulos anteriores so direcionados para o captulo 7 (representado
pelas setas da figura 1), com destaque para a ruptura dos arranjos institucionais no perodo
militar, o processo de terceirizao dos servios de manejo de resduos slidos urbanos
ocorrido em So Paulo e a emergncia no uso dos aterros sanitrios (destacados no retngulo
tracejado do captulo 5); a descentralizao de polticas pblicas, as relaes
interorganizacionais, os conflitos entre grupos de interesse e os limites capacidade estatal na
agenda e implementao de polticas pblicas (contribuies principais do captulo 2); e os
critrios e beneficiados das transferncias voluntrias do governo federal para programas e
aes sobre os RSU (captulo 6).
Este estudo parte de uma abordagem institucionalista para compreender os arranjos
institucionais e a capacidade estatal na implementao de polticas pblicas, apoiando-se no
modelo conceitual de Gomide e Pires (2014), alm das contribuies de Grin (2012) e Pires et
al. (2005). Outras importantes referncias tambm contriburam para a construo deste
-
28
estudo: a influncia na ao dos governos por grupos de interesse privados (OLSON, 2002);
as adaptaes e mudanas similares que ocorrem no mbito das organizaes, tratadas por
DiMaggio e Powell (2005) como isomorfismo institucional; a relevncia da informao para a
tomada de deciso (ARROW, 1974); a agenda governamental (KINGDON, 2006a e 2006b);
as interconexes entre as etapas de formulao, implementao e avaliao de polticas
pblicas (WINTER, 2003; SIMEON, 1975); os critrios para a avaliao das polticas
pblicas (DRAIBE, 2001; HEINRICH, 2003; POLLITT; BOUCKAERT, 2011).
A pesquisa buscou abrir e compreender a caixa-preta6 das polticas e gesto de
resduos slidos urbanos (RSU). Os municpios possuem, aparentemente, arranjos e rotinas
similares para promover as mesmas etapas bsicas do gerenciamento de resduos slidos
(coleta, transporte, tratamento e disposio). Sendo a populao a principal geradora de
resduos, ela simplesmente deposita uma confiana e submisso nos tecnoburocratas ou
sistemas peritos7, sem qualquer questionamento dos mtodos, custos, procedimentos adotados
e resultados obtidos. Seja por inscincia ou inacessibilidade informao, a sociedade e o
cidado comum no compreendem o que ocorre no interior dessa caixa-preta: interessa-lhes
apenas o que se coloca nela (os resduos) e o produto que dela se tira (destinao para longe
de seus olhos).
No entanto, no so apenas os resduos que so colocados nessas caixas-pretas. H
volumes de recursos para o custeio desses servios aprovados pelos oramentos municipais e
que so endereados para diferentes grupos (uns ganham mais e outros menos). No interior
delas, as etapas de gerenciamento, quando observadas de perto, podem variar amplamente
entre os municpios: os responsveis pela execuo (setor pblico ou privado), os critrios e
regras de contratao, os mecanismos de controle, as formas de repartio desses servios e as
relaes intraorganizacionais e interorganizacionais do uma pequena dimenso do que pode
ocorrer no interior dessas caixas-pretas. Por fim, os produtos ou resultados que saem delas
podem incluir a coleta seletiva, reaproveitamento e reciclagem de resduos, galpes de
triagem, varrio de ruas e caladas, capinao de reas verdes, instalao de coletores e
6 De acordo com Latour (2011, p. 4), a expresso caixa-preta usada em ciberntica sempre que uma mquina
ou conjunto de comandos se revela complexo demais. Em seu lugar desenhada uma caixinha preta, a respeito
da qual no preciso saber nada, a no ser o que dela entra e o que dela sai. Isto , por mais controvertida que
seja sua histria, por mais complexo que seja seu funcionamento interno, a nica coisa que importa o que se
pe nela e o que dela se tira. Para Sandroni (1999), essa expresso se refere a sistemas cujos mecanismos
internos no so acessveis observao e compreenso. A expresso pode designar o que ocorre, seja dentro de
uma empresa, com registros financeiros irregulares, seja em computao, quando um sistema qualquer s
passvel de ser estudado por meio do que entra e do que sai, e no do que se passa em seu interior. 7 Ver Giddens (1991)
-
29
equipamentos pblicos para o armazenamento temporrio de resduos (PEVs, LEVs8, lixeiras,
cestos, tambores e contineres), coleta de resduos oriundos do descarte irregular e disposio
em aterros ou lixes.
O esforo de compreender o interior dessas caixas-pretas, incluindo os arranjos
institucionais, processos, atores e suas inter-relaes, os recursos pblicos utilizados, a
quantidade de resduos coletada e as formas de destinao, e seus diversos produtos na forma
de resultados, desempenho e impactos, pode ser considerado como uma das principais
contribuies desta pesquisa.
8 Locais de entrega voluntria (LEVs) so dispositivos contineres, recipientes de plstico, cestos ou outros
instalados em espaos pblicos ou privados para recebimento de resduos reciclveis (BRASIL, 2012a).
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30
2 O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS PBLICAS
Este captulo visa entender as principais etapas que permeiam o processo de polticas
pblicas, desde a agenda governamental, as solues ou alternativas disponveis para
determinados problemas, a tomada de deciso sobre a alternativa escolhida, a implementao
da deciso adotada e a avaliao da implementao. Inclui a discusso sobre o embate de
ideias, valores e aspectos conflituosos que condicionam as polticas pblicas. Na segunda
parte do captulo, a relevncia das capacidades estatais analisada nas etapas de
implementao compreendida como a fase da poltica pblica que visa tornar as intenes
em aes e na avaliao de resultados. Ao mesmo tempo, so discutidos os principais
instrumentos de implementao que podem ser utilizados pelos governos. A terceira seo
analisa os principais aspectos que compreendem o federalismo brasileiro, a coordenao
intergovernamental para a implementao de polticas pblicas e as transferncias de recursos
fiscais pelo governo federal que podem servir de incentivo e apoio aos municpios.
Simeon (1975), ao tratar sobre o policy-making process (processo de polticas
pblicas), considera-o como um meio sistemtico de buscar apoio, avaliar custos e benefcios
e implementar escolhas. Destaca que esse processo, ao colocar como atores centrais (embora
no exclusivos) o sistema poltico (incluindo partidos e coalizes) e a burocracia pblica,
desenrola-se em uma ampla estrutura poltica, formada e influenciada por valores, ideias,
estruturas de poder e por tendncias de conflito. As polticas pblicas surgem a partir de
foras polticas, econmicas e sociais, manifestadas atravs de instituies e processos. No
significa, portanto, que o processo de poltica pblica buscar a melhor ou mais eficiente
soluo, ou ainda, que buscar simplesmente resolver algum problema tomado a partir de um
objetivo.
Mas, afinal, o que poltica pblica? De acordo com Secchi (2013, p. 2), uma poltica
pblica uma diretriz elaborada para enfrentar um problema pblico. Possui ao menos dois
elementos fundamentais: intencionalidade pblica e resposta a um problema que
considerado como pblico, isto , a soluo de algum problema que coletivamente relevante
(SECCHI, 2013).
Essa nfase sobre o papel da poltica pblica apenas na soluo de problemas coletivos
pode gerar algumas limitaes analticas j que, ao superestimar os aspectos racionais e
procedimentais das polticas pblicas, desconsidera ou ignora a essncia dos elementos que
geram as polticas pblicas, sobretudo, pelo embate de ideias e valores, muitas vezes
contraditrios para o mesmo problema considerado de interesse coletivo. Ao se concentrar
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apenas no papel do Estado, essas definies que associam a poltica pblica apenas soluo
de problemas negligenciam os aspectos conflituosos de interesses e os limites que
fundamentam a tomada de deciso dos governos (SOUZA, 2007). Essa arena conflituosa no
processo de gerao de polticas pblicas parece canalizar-se na enxuta definio de Le
Prestre (2005, p. 67, itlico do autor), ao colocar poltica pblica como sendo [...] antes de
tudo, o que o Estado, no plano nacional, ou os Estados e atores internacionais, dele emanados,
no plano internacional, fazem ou no fazem.
Uma definio um pouco mais abrangente entre a dicotomia fazer ou no fazer pode
ser depreendida a partir de Saravia (2006, p. 28-29, negrito nosso), definindo poltica pblica
como:
[...] um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a
introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises
condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam
no tecido social, bem como pelos valores, ideias e vises dos que adotam ou influem
na deciso. [...] Com uma perspectiva mais operacional, poderamos dizer que ela
um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou
corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da
vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao
dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos.
O processo de desenvolvimento da poltica pblica passa por diversos estgios ou
etapas e, em cada um deles, os atores, as coalizes, os processos, as nfases e as prioridades
so diferentes. Para Saravia (2006), essas etapas se dividem entre agenda, elaborao,
formulao, implementao, execuo, acompanhamento e avaliao. Secchi (2013)
menciona o ciclo de polticas pblicas como uma forma de organizar o desenvolvimento de
uma poltica pblica em fases sequenciais e interdependentes, a partir de sete fases principais:
identificao do problema, formao de agenda, formulao de alternativas, tomada de
deciso, implementao, avaliao e extino. Souza (2007) retrata como estgios do ciclo de
polticas pblicas: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes,
seleo das opes, implementao e avaliao. Draibe (2001, p. 29-30) coloca que a
formulao compreende a formao da agenda pblica (a introduo do tema ou das
demandas sociais), a produo e o confronto de alternativas pelos diferentes grupos de atores,
o processo de filtragem/domesticao da policy por parte dos agentes decorrentes do legado,
tradio e cultura organizacional , a tomada de deciso e a definio de estratgias de
implementao. Quanto implementao, inclui as atividades-meio, fundamentais para a
viabilizao do programa ou poltica, e as atividades-fim, isto , a execuo propriamente
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dita. Essas duas etapas formulao e implementao representam as principais no ciclo
das polticas pblicas (DRAIBE, 2001). Por fim, Le Prestre (2005), define as fases da poltica
pblica a partir das demandas (definio do problema), colocao do problema na agenda
poltica, formulao de alternativas e a tomada de deciso, implementao, impactos
(outcomes ou resultados) e avaliao.
Apesar de relevante para compreender o processo de poltica pblica, Secchi (2013)
ressalta que o modelo analtico atravs do ciclo, etapas ou fases raramente reflete a vida real
de uma poltica pblica, geralmente ocorrendo misturadas e com alternncia da sequncia.
A prxima seo trata sobre a agenda governamental, sobre como os problemas e
demandas tornam-se (ou no) prioritrios pelos governos, e as influncias sobre os decision-
makers (tomadores de deciso). Essas fases, a grosso modo, compreendem o processo de
formulao das polticas pblicas.
2.1 A AGENDA GOVERNAMENTAL E AS INFLUNCIAS NA SELEO
DE PROBLEMAS E SOLUES
Na condio de protetor dos interesses da coletividade, o Estado ter papel primordial
na definio do interesse pblico, cabendo-lhe a tarefa de alcanar os fins ltimos da
coletividade, seja a educao moral dos cidados, como desejado por Plato, a ordem social
(em Hobbes) ou os direitos individuais (em Locke). Porm, sob diversos enfoques, a primazia
ao Estado como guardio da coletividade questionada. Delegar a pequenos grupos que
representam o Estado a aptido exclusiva em definir o interesse pblico, como a tecnocracia
ou tecnoburocracia9, tende a ser fortemente criticado por substituir a agregao das
preferncias democrticas pela autoridade do especialista. Os marxistas e diversas
organizaes no governamentais (ONGs) questionam a atuao do Estado em priorizar os
interesses de uma pequena elite econmica ou social. Em alguns pases, grupos de interesse
como ONGs consideram sua legitimidade superior do Estado, proclamando-se de interesse
pblico e no privado sendo, dessa maneira, supostamente representantes dos interesses no
econmicos que foram alijados do processo poltico. H ainda associaes ambientais que
9 Optou-se por utilizar a expresso tecnoburocracia, com base em Bresser-Pereira (1972, p. 102), que assim
coloca: tecnoburocracia o governo dos tcnicos. o sistema poltico em que o poder est nas mos dos
tcnicos, sejam eles economistas, engenheiros, administradores pblicos e privados ou militares profissionais.
Colocada nesses termos, tecnoburocracia seria um tipo de oligarquia: a oligarquia dos tcnicos. Ope-se,
portanto, a outros sistemas polticos, particularmente democracia. [...] O tcnico assume o poder no em funo
da vontade do povo, expressa atravs do voto, mas em nome de sua competncia tcnica e organizacional.
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menosprezam a legitimidade do Estado como defensor do interesse comum, acusando-o de
omisso acerca da degradao dos recursos naturais e poluio. Apesar dessas oposies e
questionamentos, alm de definir o que de interesse comum sob a perspectiva da poltica
ambiental, cabe ao Estado: i) identificar e definir o problema e os meios de ao; ii) dar
prioridade aos problemas ambientais na agenda pblica; iii) decidir sobre a repartio dos
custos e arbitragens aceitveis no intuito de obter o melhor resultado (LE PRESTRE, 2005).
Ao considerar o interesse pblico como o que permite manter, minimamente, as
estruturas essenciais da coletividade, no seria difcil supor que no haja unanimidade no seio
do Estado acerca dos valores que merecem ser perseguidos e sobre os meios a empregar,
gerando numerosos conflitos (locais, regionais e internacionais), relacionados com o contedo
do interesse pblico (LE PRESTRE, 2005). Sendo escassos os bens pblicos e, dada (na
maioria das vezes) a impossibilidade de sua utilizao e distribuio justa entre todos os
beneficirios, a questo mais relevante nos estudos das polticas pblicas a formulada por
Lasswell: who gets what, when, and how? (quem ganha o que, quando e por qu?) (SIMEON,
1975, p. 550). Arretche e Rodden (2004, p. 549), destacam que essa questo de Lasswell
refere-se s polticas de distribuio [alocao de recursos, bens ou servios pblicos], ao
indagarem quando o governo usa sua autoridade para taxar, gastar e regular, quem so os
principais beneficirios?. Sob essa perspectiva, a poltica pblica se torna conflituosa quando
inclumos nesse processo a tomada de deciso sobre a alocao do oramento pblico,
formulado a partir do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria
Anual (PARES; VALLE, 2006).
A identificao de problemas ambientais, segundo Le Prestre (2005), depende de
fatores geogrficos, histricos, culturais, cientficos, econmicos ou polticos. Logo, um
problema ambiental no tem o mesmo peso entre diferentes pases e dentro de um mesmo
pas. Um problema no existe seno atravs do impacto que provoca sobre certos grupos ou
atores, isto , da maneira como percebido por estes para que sejam inseridos na agenda
poltica. Haver sempre diferentes prioridades e interesses em relao aos problemas
ambientais, conforme estes ocorram na Amrica do Norte ou Europa, num pas rico ou pobre.
A capacidade de absoro de algum poluente sobre um ecossistema (isto , o parmetro que
define a sua resilincia) depende no apenas de suas caractersticas e interaes fsicas,
geolgicas, hidrolgicas ou biolgicas, mas tambm (e talvez principalmente) do nvel de
poluio que a sociedade concorda em aceitar ou que o rgo ambiental aceite como legal. O
jogo poltico ter por finalidade engendrar sua prpria definio do problema implicando,
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como consequncia, na propositura de solues em conformidade com valores e interesses
particulares.
Um problema pblico pode surgir subitamente, como numa catstrofe natural ou por
um surto epidmico. Um problema pblico pode ganhar importncia gradualmente, como o
congestionamento nas cidades. Podem ainda ocorrer casos de um problema pblico existir por
muito tempo mas, historicamente, no receber suficiente ateno simplesmente porque a
sociedade se conformou a conviver com ele, como o caso da existncia de favelas nas
grandes e mdias cidades. Os partidos e agentes polticos, burocratas e grupos de interesses
associaes empresariais, sindicatos, entidades corporativas, institutos de pesquisa,
especialistas, comunidades epistmicas ou meios de comunicao tentaro evidenciar a
existncia ou relevncia de um problema, buscando coloc-lo na lista de prioridades: trata-se
da agenda poltica (KINGDON, 2006b; OLSON, 2002; SECCHI, 2013).
A agenda pode ser considerada como um conjunto de problemas ou temas entendidos
como relevantes, podendo adotar a forma de um programa de governo, um planejamento
oramentrio ou um estatuto partidrio (SECCHI, 2013). A agenda refere-se lista de temas
ou problemas que so objeto de ateno, seja por parte das autoridades governamentais ou de
pessoas fora do governo. No setor de transportes, por exemplo, o secretrio ou ministro,
assessores e congressistas podem estar considerando uma variedade de problemas, como o
custo de obras para o transporte em massa, a deteriorao de estradas e vias de acesso, as
ineficincias geradas pela regulamentao de empresas areas ou vazamentos nos tanques de
grandes navios nos portos do pas. Dentro dos possveis temas ou problemas aos quais os
governantes poderiam dedicar sua ateno, eles se concentram em alguns e no em outros
(KINGDON, 2006b, p. 222). Essa lista de temas varia de acordo com os diferentes setores e
nveis de governo [mbito nacional ao local]. O presidente e seus assessores tm nas suas
agendas pautas como crises internacionais, iniciativas legislativas de grande porte e grandes
decises oramentrias. Em cada rea, como sade ou transporte, tambm haver agendas
especficas e, dentro de uma mesma rea (por exemplo sade), poder existir agendas mais
especializadas, como pesquisa biomdica ou prestao direta de servios mdicos
(KINGDON, 2006b). Portanto, em cada nvel de governo haver diferentes agendas, em
diferentes escalas, definidas pelas atribuies e competncias (legal e institucional) de cada
rgo.
Se, por um lado, os problemas ou demandas da sociedade so numerosos, os recursos
pblicos e a vontade dos Estados em resolv-los so limitados. Antes de imaginar qual
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soluo adotar, preciso primeiro que um problema seja reconhecido como problema. O
processo que inscreve os problemas no debate pblico e os coloca na ordem do dia ou na
agenda poltica, acaba sendo vinculado a um grau de conflitos, circundado pela atividade de
grupos de interesse e pela estrutura do sistema poltico-administrativo, que poder facilitar ou
limitar o surgimento de determinadas questes. O controle da agenda nacional ou
internacional , portanto, um recurso poltico decisivo (LE PRESTRE, 2005, p. 71). Em
geral, o processo de colocao de problemas ou demandas na agenda em diversos pases
poder ocorrer por uma das trs vias abaixo:
i. Em alguns pases, so as iniciativas externas aos governos que, em geral, influenciam o processo. O surgimento de cidados, que denunciam prticas nocivas ao meio
ambiente ou que se dedicam defesa de certos valores ecolgicos, algo crescente
nos ltimos quarenta anos. Tais organizaes, incluindo ONGs, tentam influenciar a
agenda dos governos.
ii. Em outros casos, a agenda poltica uma mobilizao gerada no prprio interior do governo. Pode ser a burocracia pblica que identifica um problema e prope solues.
iii. A agenda pode ser o produto de aes praticadas por indivduos ou grupos que se beneficiam de um acesso privilegiado. Estes grupos propem problemas, buscando
ampliar sua relevncia e assim atrair o apoio de outros grupos, reforando a presso
sobre os governos. Diferente do primeiro modelo, neste nenhum esforo feito para
mobilizar os cidados em geral. Em geral, este o modelo mais comum nos pases em
desenvolvimento, como decorrncia de instituies democrticas precrias e pela forte
concentrao de poder e riqueza de grupos econmicos.
(LE PRESTRE, 2005, p. 73-74)
No so apenas temas ou problemas que se inserem nas agendas dos governos: um
conjunto de alternativas de aes governamentais so formuladas como solues. Se o custo
dos servios de sade um item importante na agenda, as autoridades envolvidas podem
considerar uma variedade de alternativas selecionadas para solucionar esse problema:
regulamentao direta dos custos hospitalares, aplicao de incentivos ao sistema para
estimular a regulao de mercado, o pagamento dos custos dos consumidores atravs de um
seguro nacional, nacionalizao do sistema em um esquema de medicina socializada ou,
simplesmente, nada fazer a respeito. Dentre as alternativas disponveis, algumas podem ser
priorizadas e outras no (KINGDON, 2006a).
O jogo poltico e o processo de deciso variam conforme a natureza, magnitude e
impacto do problema ou do pblico-alvo que ser beneficiado por bens pblicos (SIMEON,
1975). As dimenses e as causas cientficas dos problemas ambientais so difceis de serem
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identificadas e seus impactos econmicos e sociais so vagos (LE PRESTRE, 2005). As
informaes que podem indicar algo de errado muitas vezes no existem, so ambguas ou
pouco criteriosas, ou ainda so controladas pela burocracia, que em muitos casos detm o
monoplio da informao e do segredo10. Nesse tipo de situao, improvvel que algum
problema ou demanda social altere a agenda das organizaes.
Arrow (1974) afirma que as decises tomadas pelas organizaes ocorrem em funo
da informao recebida: quando os indicadores permanecem inalterados, a agenda tende a
permanecer inalterada. Muitas demandas ou problemas sociais sempre existiram, ou existiram
por um longo tempo, mas quando ocorrem eventos ou crises econmicas repentinas eles se
tornam mais evidentes e so incorporados agenda governamental ou organizacional. Por
outro lado, uma organizao pode no monitorar as suas diferentes reas de produo e assim
no conseguiria identificar algo de errado. Isso pode acontecer porque, segundo Arrow (1974)
a informao necessria para a tomada de deciso escassa ou tem um custo elevado. Usando
como exemplo o controle de qualidade, responsvel pelo monitoramento do processo de uma
indstria, se a qualidade de um produto testada e seus resultados so satisfatrios, nada
alterado. Caso o resultado seja negativo, a mesma indstria investigaria o que estaria
prejudicando a produo, com a possibilidade de reparar ou substituir o equipamento. O
afundamento do Titanic levou patrulha dos icebergs (ARROW, 1974, p. 52, traduo
nossa).
A tomada de deciso vista como a etapa que sucede a elaborao de alternativas ou
de solues, representando [...] o momento em que os interesses dos atores so equacionados
e as intenes (objetivos e mtodos) de enfrentamento de um problema pblico so
explicitadas (SECCHI, 2013, p. 51). Entender as influncias sobre os tomadores de deciso
(decision-makers) (KINGDON, 2006a, p. 219) um foco relevante para Simeon (1976).
Segundo o autor, a nfase dos estudos sobre polticas pblicas deve ser em analisar as
influncias que levam s alternativas escolhidas e os tipos de aes tomadas pelos decision-
makers. H um largo universo de possibilidades de problemas ou questes com os quais os
decision-makers devem ter ateno e consider-los como relevantes. No entanto, o que se
identifica na prtica que apenas um pequeno conjunto de problemas e, similarmente, de
alternativas, so realmente escolhidos e a poltica raramente gera qualquer alterao
10 Contemplando as reas de Filosofia Poltica, Cincia Poltica e Economia Poltica, o poder da informao
(gerao, controle ou omisso) e do segredo so tratados por Bobbio (2003) e Motta (2000), a partir da
compreenso e anlise sobre as formas de poder (poltico, econmico, cientfico e ideolgico), controle e
dominao exercidos pela burocracia, incluindo o prprio Estado, rgos do Poder Executivo, grandes
organizaes capitalistas, sindicatos e partidos polticos.
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considervel entre um governo e outro. O xito ou fracasso do processo de implementao de
uma poltica pblica ser uma consequncia do escopo e abrangncia da agenda
governamental e dos interesses que podem limitar a escolha das alternativas (SIMEON,
1976).
As pesquisas sobre polticas pblicas tendem a incorporar os estudos sobre
implementao nos diferentes estgios do processo poltico, como a formao de agenda,
formulao da poltica, planejamento da poltica (policy design), implementao, avaliao e
mudana poltica (WINTER, 2003). A prxima seo discute a fase da implementao e sua
relao com esses estgios do processo poltico.
2.2 A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS: ENTRE OS
OBJETIVOS E A AVALIAO DE RESULTADOS
O estudo do processo de implementao considerado por Hill e Hupe (2002) como
uma sub-disciplina da cincia poltica e da administrao pblica, diferente de Winter (2003)
que o considera como parte de duas sub-disciplinas da cincia poltica: poltica
pblica/anlise poltica e administrao pblica. Os estudos sobre implementao tendem a
ser direcionados para questes bsicas das anlises polticas: quais so o contedo, causas e
consequncias das polticas