UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA FACULTAD DE INGENIERÍA ECONÓMICA Y CIENCIAS SOCIALES

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y OPERATIVO DE LA INVERSIÓN SECTORIAL

TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAESTRO EN PROYECTOS DE INVERSIÓN

MARIO ALBERTO PACORA AGUILAR

ASESOR: Dr. Hernán Garrafa Aragón

LIMA-PERÚ

2012

ELABORADO POR:

INDICE RESUMEN 1 INTRODUCCIÓN 3 CAPITULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.1 ANTECEDENTES 6

1.1.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA 6

1.2 LA FORMULACIÓN DEL PROBLEMA 10

1.2.1 PROBLEMA PRINCIPAL 18 1.2.2 PROBLEMAS SECUNDARIOS 18

1.3 OBJETIVO 19

1.3.1 OBJETIVO GENERAL 19 1.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 19

1.4 JUSTIFICACIÓN 19 1.5 ALCANCES Y LIMITACIONES 20 CAPITULO II: MARCO TEORICO 2.1 FINALIDAD 25 2.2 OBJETIVOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EL CICLO DEL PROYECTO 25 2.3 SUPUESTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y

EL CICLO DE LOS PROYECTOS 25 2.4 TEORÍAS GENERALES 26 2.4.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EL CICLO

DEL PROYECTO 26 2.4.2 EL ANÁLISIS SECTORIAL Y LA GESTIÓN 27 2.4.3 EL CICLO DEL PROYECTO 28 2.5 LIMITACIONES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA, ANÁLISIS SECTORIAL Y EL CICLO DEL PROYECTO 33

2.6 HIPÓTESIS 35 2.6.1 ESPECIFICACIÓN DE LAS HIPÓTESIS 35 2.6.2 FORMULACIÓN DE LA RELACIÓN ENTRE VARIABLES 35 2.6.3 MODELACIÓN: OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES 36 2.6.3.1 FINALIDAD DEL MODELO 36 2.6.3.2 OBJETIVO DEL MODELO 36 2.6.3.3 SUPUESTOS DEL MODELO 36 2.6.3.4 CUERPO DEL MODELO 37 2.6.3.5 LIMITACIONES DEL MODELO 40 2.7 MATRIZ DE CONSISTENCIA Y PLAN MAESTRO 41 CAPITULO III: METODOLOGÍA 3.1 SUSTENTACIÓN DE LAS NECESIDADES METODOLÓGICAS 42 3.2 CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ALINEACIÓN 42 3.3 EL MÉTODO ZOPP 44

3.3.1 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO 45 3.3.2 CARACTERÍSTICAS DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO 45

3.4 COMPONENTES PRINCIPALES DEL ZOPP 48

3.4.1 LA PLANIFICACIÓN EN LA METODOLOGÍA ZOPP 49 3.4.2 MATRIZ DE MARCO LÓGICO: RESUMEN DEL PROYECTO 59 3.4.3 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO EN CASCADA 60

3.5 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN 64 3.6 PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN 64 CAPITULO IV: ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN

4.1 ANÁLISIS DEL MARCO DE ORIENTACIÓN DE LARGO PLAZO: LOS PLANES ESTRATÉGICOS DE DESARROLLO SECTORIAL 65

4.1.1 COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA 65 4.1.2 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL DE

TURISMO 2008-2018 (PENTUR) 67 4.1.2.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PENTUR 79 4.1.2.2 CONCLUSIONES PENTUR 94

4.1.3 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO SECTORIAL MULTIANUAL 2000-2011 (PESEM) 99 4.1.3.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PSEM 105 4.1.3.2 CONCLUSIONES PESEM 122

4.1.4 ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL 2011-TURISMO 126

4.1.4.1 CONCLUSIÓN ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL 2011 –TURISMO 130

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES CONCLUSIONES 136 RECOMENDACIONES 136 APORTACIÓN AL CAMPO O DISCIPLINA 139 BIBLIOGRAFÍA

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RESUMEN

“El 80% de proyectos de inversión pública no genera impacto, El MEF señala que el 99% de proyectos de inversión pública son aprobados por los gobiernos locales y regionales. La mayoría se ejecuta sin estudios de factibilidad”

Cada año se aprueban y se consideran viables unos 25,000 proyectos de intervención pública, de los cuales 80% son proyectos que no contribuyen a generar desarrollo económico y una mejor calidad de vida, según alertó Carlos Giesecke, director General de Política de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Estos proyectos que no causan mayor impacto en la población peruana son aprobados, fundamentalmente, por los gobiernos locales y regionales. De los 25,000 proyectos, el 99% son aprobados por las autoridades subnacionales; solamente un 1% es aprobado por el MEF

Esto explica —según el funcionario- por qué pese al fuerte incremento de inversión pública, los indicadores sociales en el Perú, en los últimos años, no han mejorado como se esperaba. Entre el 2005 y el 2010 el presupuesto de inversión pública se multiplicó por 5.5 veces, de S/. 4,169 millones a S/. 23,115 millones.

La pobreza aún afecta al 3 1.3% de la población peruana y con alto riesgo de retomar a esa condición ante cualquier evento negativo.

Para revertir esta situación se deben programar proyectos de inversión pública que abarquen realidades mayores a una realidad local, para buscar desarrollos complementarios y adecuadamente articulados, proyectos programáticos que den soluciones integrales. Para ello no se deben ajustar los proyectos de inversión pública a los presupuestos disponibles, porque reducirá sus impactos, les restará eficacia.

En este sentido la planeación estratégica sectorial juega un rol de suma importancia, para la existencia de un marco de inversión de largo plazo, con orientaciones claras y concisas, tanto para la inversión pública como para la inversión privada, de las intenciones de un desarrollo sectorial integrado y complementario entre ambas inversiones, en pos de impactos reconocibles y sostenibles que beneficien objetivos de desarrollo y de bienestar socialmente reconocidos.

Sin embargo, la realidad es otra, nuestra investigación ha encontrado que los impactos de los proyectos sectoriales, en este sentido, carecen de un impacto programático, el que se consigue con planes estratégicos de desarrollo sectorial cuyas líneas de acción y líneas de política, concertadas, definen respectivamente los proyectos y su contribución a los objetivos de desarrollo y bienestar.

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No se trata entonces de aprobar proyectos con impacto social, sino con impacto programático, el impacto social por si mismo no es necesariamente sostenible, aspecto que no se esta contemplando en los procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), lo cual deja un vacío conceptual del que nadie es responsable o esta interesado en resolver, el que no exista una relación entre los planes de desarrollo sectorial y la inversión que efectivamente se realiza o aprueba.

La situación puede sintetizarse en la siguiente expresión:

Los proyectos sectoriales, específicamente la inversión pública, no tienen ninguna orientación global ni visión de largo plazo y no tienden a producir, en este sentido, un servicio tangible real y sostenible. Y, debe añadirse que tampoco será posible que estos proyectos sean controlados, monitoreados y evaluados, por carecer de indicadores dentro de un marco de planeamiento estratégico programático, que son los que le dan tangibilidad y evaluabilidad.

Esta evidencia sugiere la necesidad revisar y reformular la visión de la inversión pública, sus paradigmas, incluido el actual paradigma de presupuesto por resultados, el que peligrosamente, si se suma al actual vacío conceptual sobre el tema programático, los resultados que se logren con dicho paradigma acentuarán la brecha entre la búsqueda de desarrollo para el bienestar y los resultados de la inversión en este sentido o fin.

Se concluye que es urgente iniciar acciones en pos de un fortalecimiento institucional y operativo de la inversión sectorial, para obtener resultados razonables en la búsqueda del desarrollo para el bienestar social.

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INTRODUCCIÓN

“El 80% de proyectos de inversión pública no genera impacto, El MEF señala que el 99% de proyectos de inversión pública son aprobados por los gobiernos locales y regionales. La mayoría se ejecuta sin estudios de factibilidad”

Cada año se aprueban y se consideran viables unos 25,000 proyectos de intervención pública, de los cuales 80% son proyectos que no contribuyen a generar desarrollo económico y una mejor calidad de vida, según alertó Carlos Giesecke, director General de Política de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Estos proyectos que no causan mayor impacto en la población peruana son aprobados, fundamentalmente, por los gobiernos locales y regionales. De los 25,000 proyectos, el 99% son aprobados por las autoridades subnacionales; solamente un 1% es aprobado por el MEF

Esto explica —según el funcionario- por qué pese al fuerte incremento de inversión pública, los indicadores sociales en el Perú, en los últimos años, no han mejorado como se esperaba. Entre el 2005 y el 2010 el presupuesto de inversión pública se multiplicó por 5.5 veces, de S/. 4,169 millones a S/. 23,115 millones.

Desde nuestro punto de vista no se trata de aprobar proyectos con impacto social, sino con impacto programático, que sólo se consigue con planes estratégicos de desarrollo sectorial, cuyas líneas de acción y líneas de política, concertadas, definen respectivamente los proyectos y su contribución a los objetivos de desarrollo y bienestar.

El impacto social por si mismo no es necesariamente sostenible, aspecto que no se esta contemplando en los procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). La atención debe centrarse en que exista una relación entre los planes de desarrollo sectorial y la inversión que efectivamente se realiza o aprueba. Mientras esto no se hace se crea un vacío conceptual que impide que la inversión pública sea, antes que todo, efectiva para ser eficiente. Solo se puede buscar la eficiencia cuando existe efectividad programática, lo contrario no tiene sentido.

Encontramos que los proyectos sectoriales, no obstante cada sector cuenta con planes estratégicos sectoriales, no tienen ninguna orientación global ni visión de largo plazo y no tienden a producir, en este sentido, un servicio tangible real y sostenible. Así tampoco estos proyectos son controlados, monitoreados y evaluados con una óptica programática, pues carecen de indicadores dentro de un marco de planeamiento estratégico programático, que es el que les da tangibilidad y evaluabilidad.

En este sentido la planeación estratégica sectorial juega un rol de suma importancia, para la existencia de un marco de inversión de largo plazo, con

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orientaciones claras y concisas, tanto para la inversión pública como para la inversión privada, de las intenciones de un desarrollo sectorial integrado y complementario entre ambas inversiones, en pos de impactos programáticos reconocibles y sostenibles que beneficien objetivos de desarrollo y de bienestar socialmente reconocidos.

Se entiende que toda sociedad busca, en alguna medida, incrementar sus niveles de bienestar, para ello diseña e implementa intervenciones a las que llamamos proyectos, sin embargo, dadas las condiciones actuales en que se realiza la inversión sectorial, la de una Insuficiente o carente contribución del ciclo de los proyectos a los Objetivos de Desarrollo Sectorial, dicho propósito no es posible de ser alcanzado. Nuestra propuesta de estudio, plantea como las causas inmediatas, de esta insuficiente o carente contribución, a la existencia de un “deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales” y de una “inconsistente implementación de los proyectos con el objetivo de desarrollo sectorial”, esta última es motivo de las acciones del SNIP, en tanto el deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales es el motivo de nuestra investigación.

Se deduce que son causas suficientes para la existencia de este deficiente marco de orientación la existencia de “Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial no alineados”, que da espacio a proyectos ajenos a una programación para el desarrollo y a la “carencia control, monitoreo y evaluación de la ejecución de la Planificación Sectorial”. La demostración de estas dos causas ha constituido el objetivo de nuestra investigación.

Se escogió arbitrariamente para la demostración el sector Turismo del MICETUR, en la práctica, el ejecutivo presenta características similares de gestión.

En tal sentido, ha sido necesario evaluar la idoneidad de los planes estratégicos sectoriales, en términos de constituirse como verdaderos marcos de orientación para la inversión sectorial y de igual modo, la existencia de un efectivo sistema de control, monitoreo y evaluación de la planificación sectorial, como marco de orientación de corto plazo, capas de optimizar la ejecución de la planificación sectorial y aportar el conocimiento necesario para desarrollar la función y acción programática resultados de la producción y acumulación de conocimiento que conlleva la evaluación,

El enfoque metodológico que se ha preferido para nuestras necesidades de investigación ha sido la metodología ZOPP, dadas sus características metodológicas sistémicas, su eficacia para la gestión del proyecto y del ciclo de los proyectos, es una metodología para la planificación de proyectos orientada a objetivos, Logra la alineación de los elementos del proyecto con el proyecto, de los proyectos con los programas y de los programas con el “plan”.

El ZOPP permite un diseño que satisface tres requerimientos fundamentales de calidad en las intervenciones para el desarrollo: coherencia, viabilidad y evaluabilidad. Y su creciente popularidad entre los organismos oficiales de proyectos se debe al no menos importante hecho de constituir la principal

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técnica no cuantitativa de análisis científico en el campo de la política del desarrollo. Como lo ilustra ampliamente la gnoseología, ninguna ciencia puede basarse enteramente en mediciones, y en el caso de algunas ciencias, las mediciones son más bien el componente menor de las investigaciones científicas. El ZOPP logra, sin mayor necesidad de sofisticados métodos matemáticos, introducir rigor científico en la formulación de proyectos sociales.

En este sentido, en primer lugar, optamos por realizar la reformulación del Plan Estratégico Nacional de Turismo (PENTUR) tomando todo lo que se ha podido de él, para reestructurarlo, con base a un modelo sistémico de planeación diseñado a través del ZOPP, de modo de identificar las carencias e inconsistencias del PENTUR al compararlo con la versión reestructurada, verificando, de este modo, si el vigente Marco de Orientación Sectorial de Largo Plazo es coherente.

En segundo lugar, del mismo modo como se procedió con el PENTUR se ha procedido con la reformulación del Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), para verificar si el vigente Marco de Orientación Institucional de Largo Plazo, el PSEM, está alineado con el PENTUR y constituye una adecuado Marco de Orientación de Largo Plazo para la inversión institucional.

En tercer lugar, contrastamos el plan operativo institucional con el PESEM vigente, de modo de verificar su alineación con este.

Estas tres labores han sido necesarias para identificar la existencia de limitaciones en el Marco de Orientación Sectorial de Largo Plazo, el PENTUR y en el Marco de Orientación Institucional de Largo Plazo, el PESEM, en el emprendimiento de proyectos en pos del Objetivo de Desarrollo y los Objetivos de Bienestar Sectoriales.

En cuarto lugar, verificamos la existencia, in situ, de un Sistema de Control, Monitoreo y Evaluación de los proyectos en ejecución, de modo de identificar la existencia de limitaciones en cuanto a las necesarias correcciones, de corto plazo, en la dirección de las iniciativas de intervención y del proceso de producción y acumulación de conocimiento en contribución con el Objetivo de Desarrollo y los Objetivos de Bienestar del Sector.

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CAPITULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1 ANTECEDENTES Con este trabajo pretende motivar, aún más, a quienes desean cambiar las cosas en la administración pública. La única manera de hacer que las cosas sean distintas es que los poderes públicos instauren un nuevo estilo de gestión que rinda cuentas de manera efectiva y transparente.

En Octubre de 1962, mediante el Decreto Ley N° 14220, se creó el Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo Económico y Social. Si bien no se puede afirmar que aquí se inició la historia de la planificación en el Perú; sí es posible decir que con ese Decreto Ley se dio inicio formal a la planificación en el Perú.

Más adelante, en junio de 1981, mediante el Decreto Legislativo N° 177 se puso en vigencia la Ley de Organización y Funciones del Sistema Nacional de Planificación, encabezado por el entonces Instituto Nacional de Planificación (INP), organismo que en el año 1992, después de 30 años, es disuelto. Con el Acuerdo Nacional (2002), se vuelve a retomar a la idea de la planificación estratégica, adoptándose la Quinta Política de Estado, por la cual se estableció la creación de un sistema nacional de planeamiento estratégico con una clara fijación de objetivos generales y específicos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo. Esta Quinta Política de Estado se formalizó el año 2005 mediante la promulgación de la Ley N° 28522 por la cual se crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el CEPLAN. No obstante la dación de esta Ley, es recién, a partir de junio del año 2008, con la dación del Decreto Legislativo N° 1088 que se implementa el CEPLAN.

1.1.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

En este sentido, nuestra administración presenta serias deficiencias y experimenta, desde hace ya dos décadas, una seria pérdida de su capital social1 que se expresa en la perdida progresiva de la capacidad de la administración pública para gestionar una planificación operativa –planeación estratégica- que se inicia con la desaparición del INP (Instituto Nacional de

1 A partir de la década de 1980 comienzan a revalorizarse los atributos que caracterizan a las organizaciones de la sociedad civil, entendidos como: solidaridad, lazos de confianza y reciprocidad, recreándose bajo el concepto de capital social. Este término hace referencia a las ventajas y oportunidades que la gente posee por formar parte de una comunidad. Es decir, los beneficios basados en la habilidad de crear y sostener asociaciones voluntarias y redes de cooperación.

¿A qué alude exactamente la idea de capital social?. Aunque no existe, de momento, una definición consensuada del mismo, el término está relacionado con las normas, instituciones y organizaciones que promueven la confianza, la ayuda recíproca y la cooperación. Según un informe de la CEPAL “el paradigma del capital social (y del neoinstitucionalismo económico en que se basa en parte) plantea que las relaciones estables de confianza, reciprocidad y cooperación pueden contribuir a tres tipos de beneficios: reducir los costos de transacción, producir bienes públicos y facilitar la constitución de organizaciones de gestión de base efectivas, de actores sociales y de sociedades civiles saludables” (Durston, 2000, p.7).

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Planificación) y con él todo el sistema nacional de planificación2, a inicios de la década de los 90. Hoy no existe un nexo entre la planificación nacional y las necesidades locales, así como no existe un nexo eficaz entre la planificación operativa y la planificación nacional, Los sistemas de control ponen más atención en los procedimientos. No es malo que eso sea así. Las entidades públicas no pueden gastar si no existe autorización, menos pueden destinar recursos a fines para los que no han sido asignados. Los procedimientos y las formas son muy importantes pero interesan también, los resultados. La democracia vive un momento complejo. Se dice que en el 2,000 se recuperó la democracia, se hizo el ajuste económico pero no se logró hacer un cambio sustantivo en las instituciones; en las formas de concebir y hacer la política; y sobre todo en la manera de imaginar, producir, negociar, formalizar y conducir las razones de interés público. En un régimen, efectivamente democrático siempre debería estar presente la planificación estratégica, la institucionalidad del planeamiento estratégico en el Perú.

La importancia de este tema fue puesta en manifiesto en las deliberaciones que dieron origen al Acuerdo Nacional suscrito, el 22 de Julio del 2002, por las diferentes organizaciones políticas y de la sociedad civil, respecto del papel que debe cumplir el planeamiento estratégico, como un instrumento fundamental del gobierno.

La Quinta Política de Estado incluida en el referido Acuerdo Nacional que tiene relación con el establecimiento de un gobierno, en función de objetivos, con

2 Planificar no es mala palabra 19 / 07 / 2009 La planificación no es más ni menos que una buena práctica de gestión, trátese de la bodega de la esquina o del Estado nacional. Consiste en levantar los ojos y mirar para adelante, y no fijarse solo en el próximo paso que darán los pies. Pero cuando la Junta Militar de 1962 creó el Instituto Nacional de Planificación, el concepto entró en nuestra vida política cargada de ideología. En esos años los que planificaban eran los países socialistas. Además, la Junta Militar llegó con varias iniciativas reformistas, incluyendo una reforma agraria. Los asesores en planificación eran de la CEPAL, entidad dominada por ideas intervencionistas, y fueron dirigidos por Pedro Vuscovich, quien años después sería ministro de Economía de Allende, imponiendo esquemas controlistas que contribuyeron al suicidio de ese régimen. En los genes de la planificación peruana se implantaron ideas que más tarde contribuirían a descarrilar al primer gobierno de García. No debe sorprender entonces que la planificación llegase a ser una mala palabra y que siga despertando suspicacias de intervencionismo irresponsable.

Paradójicamente, EE.UU. fue un gran proselitista de la planificación. Cuando rescató a Europa después de la Segunda Guerra Mundial aplicó el Plan Marshall que otorgaba ayuda solamente a quienes presentaban sus planes nacionales. Y cuando promovió el desarrollo de América Latina a través de la Alianza para el Progreso condicionó su apoyo a la aprobación de planes. El Banco Mundial también fue un firme creyente de la planificación, exigió planes como condición para sus créditos y se dedicó a capacitar y a editar manuales en las técnicas planificadoras, uno de los cuales alcanzó cuatro ediciones y fue la publicación más vendida durante un cuarto de siglo.

La planificación recupera su buen nombre en el Perú, en parte como efecto de una maña semántica, pues ahora viene acompañada del adjetivo “estratégica”, redundancia que, sin embargo, la deja ideológicamente limpia. Hoy también la planificación se implementa de abajo para arriba, desde municipalidades, regiones, entidades públicas y ministerios, proceso que favorece la aceptación y el realismo porque la vincula estrechamente con la eficacia administrativa. El Perú ha empezado a correr y a más velocidad. La vida se vuelve más interconectada, obligándonos a prevenir y consensuar efectos económicos, ecológicos y sociales. Con más planificación, tendremos menos tropiezos.

Richard Webb

Publicado en El Comercio, 20 de julio de 2009

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planeamiento estratégico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes, señala expresamente que los suscriptores del Acuerdo Nacional se comprometen a “impulsar las acciones del Estado sobre la base de un planeamiento estratégico que oriente los recursos y concierte las acciones necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integración con la economía global”

La intencionalidad de los firmantes del Acuerdo Nacional es bastante clara respecto del carácter que debe asumir el planeamiento estratégico y el correspondiente Sistema que debería constituirse. Los lineamientos básicos que deberían orientar a los legisladores, si se opta por crear el referido Sistema, serían básicamente los siguientes:

El planeamiento estratégico debe fortalecer el desarrollo de una EconomíaSocial de Mercado y debe ser además, concertado. Ello implica quedeberían crearse las instancias de concertación para que lasorganizaciones suscriptoras del Acuerdo Nacional y otras entidades tantopolíticas como de la sociedad civil, que puedan incorporarse en el futuro,contribuyan a su diseño y ejecución.

El planeamiento estratégico al ser concertado debe generar sinergiaspúblico-privadas, lo que implica no sólo acuerdo sino compromiso deejecución.

El planeamiento estratégico debe incorporar a los gobiernos subnacionales,locales y regionales, los que a su vez deben dar plena vigencia al conceptode concertación en sus respectivos ámbitos de responsabilidad. Ello implicaademás, que para garantizar un desarrollo sostenible, dicho planeamientodebe sustentarse en una visión territorial del desarrollo que permita unamayor convergencia y una menor disparidad espacial en la distribución delos beneficios, lo cual otorga especial consideración al ordenamientoterritorial.

La aplicación de una concepción, como la que propone el Acuerdo Nacionalrequiere una relación vinculante con el Presupuesto Público y una estrecharelación con lo que es actualmente el Sistema Nacional de InversiónPública.

Así mismo, la Constitución refleja un modelo político en el que están presentes, en diversos grados, los acuerdos, concesiones y los consensos. El peso de cada uno de estos factores tiene una importancia gravitante en la definición del modelo político que encierra un texto constitucional. Lo que define a una Constitución y le da identidad es por tanto, el modelo político que ella prescribe, estructurando y subordinando, a ese fin, al conjunto de las instituciones del Estado. Para alcanzar los objetivos del proyecto político definido en la Constitución, las autoridades elegidas deben definir un estilo de gestión de los asuntos de interés público que permitan satisfacer las necesidades humanas que garantiza el texto constitucional. Ello requiere definir una estrategia y una serie de instrumentos de gobierno, entre los que se cuenta el planeamiento estratégico, el presupuesto público y sus correspondientes programas. En una sociedad democrática deben existir por tanto, instancias que permitan que los ciudadanos ejerzan plenamente sus derechos, en la identificación de sus

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necesidades y en el tipo y forma de bienes y servicios públicos que el Estado debe proporcionarles con dicha finalidad.

La disolución del Sistema Nacional de Planificación mediante el Decreto Supremo Ley 255548, del 11 de Junio de 1992, pasando todo su personal a disposición del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en calidad de excedentes, sus funciones pasaron a ser asumidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, salvo las relacionadas con la cooperación técnica internacional que pasaron a ser competencia del Ministerio de la Presidencia y que en la actualidad están bajo la responsabilidad de la Agencia de Cooperación Internacional que depende del Ministerio de Relaciones Exteriores. Mediante este mismo Decreto se creó el Consejo Nacional de Planificación (CNP) integrado por los miembros del Consejo de Ministros.

La disolución tuvo más una connotación de carácter ideológico ya que la experiencia revela que, en la década de los noventa, se hicieron importantes esfuerzos para reforzar el planeamiento estratégico del Sector Público, en concordancia con la disciplina fiscal y el orden macroeconómicos necesarios para dar confianza a la comunidad financiera internacional. Se trataba de reducir el margen de intervención del Estado sobre el comportamiento de los agentes privados, tanto individuos como empresas, lo que quedó plasmado en la Constitución de 1993.

Si bien esta Constitución no hizo referencia al planeamiento estratégico, no necesariamente lo descartaba para dar coherencia a la gestión de los asuntos de interés público que debían concretarse en el Presupuesto General de la República. Por eso, en la década de los noventa, el planeamiento estratégico adoptó una visión de carácter fiscalista, a efectos de garantizar una serie de reglas macro-fiscales, prudencia en el gasto, una eficaz asignación de los recursos públicos, mayor transparencia y en general, una conducción coherente de las finanzas públicas. En el lapso mencionado, se reforzó el papel del Ministerio de Economía y Finanzas, encargado de la Programación Estratégica Multianual y de formular el Presupuesto Público, en concordancia con los propósitos señalados anteriormente. Si bien la experiencia muestra una serie de avances, existen pendientes una serie de problemas que deben abordarse, destacando entre otros, una redefinición del carácter simplemente fiscalista del planeamiento estratégico; deficiencias de coordinación institucional en la formulación y ejecución del presupuesto; un marcado centralismo y discrecionalidad; y la necesidad de articular eficaz y participativamente los niveles nacionales, regionales y locales de gobierno.

Esta Quinta Política de Estado se formalizó el año 2005 mediante la promulgación de la Ley N° 28522 por la cual se crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el CEPLAN. No obstante la dación de esta Ley, es recién, a partir de junio del año 2008, con la dación del Decreto Legislativo N° 1088 que se implementa el CEPLAN.

El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) es la instancia gubernamental rectora del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, encargado de formular, coordinar, dar seguimiento y evaluar las estrategias y

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prioridades del Gobierno; es la institución que conduce el proceso de formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro del Perú en sus diferentes niveles de gobierno. El CEPLAN es la institución responsable de diseñar el país de las próximas décadas; el espacio que contribuye con la discusión de las opciones estratégicas del país, considerando la situación presente y las posibilidades del futuro con miras al 2021, en una primera etapa.

El Sistema Nacional de Inversión Pública, tiene su fecha de inicio con la promulgación de su Ley de creación –junio del 2000- antes de ello, la Oficina de Inversiones solamente evaluaba los proyectos financiados con endeudamiento externo (65% de la inversión del Gobierno Central). Ahora, su ámbito de actividades se amplía al conjunto de la inversión pública del gobierno, incluyendo los proyectos de las empresas públicas.

1.2 LA FORMULACIÓN DEL PROBLEMA

En la situación actual, se puede ver que en tanto los proyectos tienenuna envergadura pública, estos están siempre muy ligados a losplanes de desarrollo sectorial, sin embargo, en la medida que sealejan del contexto público pierden el sentido de estar ligados atemas puntuales de la política de desarrollo y básicamente secircunscriben a temas de desarrollo local. Desligados de una políticanacional, en el mejor de los casos, se enmarcan en algunoslineamientos generales, bien por sus requerimientos de recursos opor provecho de ciertos incentivos. De este modo los planes dedesarrollo sectorial tienen un carácter más formal que técnico, tal esel caso de un sector público que terceriza la formulación de losplanes, muestra de no haberse entendido el sentido de un planestratégico de desarrollo. El costo social de estas actitudes es lapérdida de un objetivo de trascendental importancia en la política dedesarrollo, la búsqueda de la equidad en el bienestar social y porúltimo en desmedro de la formación de un capital social.

Si algo es efectivo es porque logra o hace lo que debe de hacer,tiene que ver con el logro de los objetivos. Si hablamos de efectividadentonces tenemos que hablar de eficiencia, un término ampliamenteutilizado debido a su importancia para el análisis económico. Eltérmino eficiencia relaciona los resultados con los costos que serequieren para alcanzarlos, se define como el grado en que secumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. Así,un plan, programa o proyecto es eficiente si cumple sus objetivos,con un uso adecuado, racional u óptimo de recursos. De modo quela eficacia3 de una política o plan propuesto puede entenderse como

3 Algo es eficas en la medida que cumpliendo sus objetivos lo hace al menor costo posible programado. Cabe mencionar que no puede haber eficiencia sin efectividad, el ser eficas implica efectividad y eficiencia. Una revisión amplia de estos conceptos podrá encontrarla en “Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad: ¿Qué queremos decir?”, Karen Mokate, Junio-1999. Ver en internet.

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el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Con planes que no se cumplen no puede haber eficacia en la política de desarrollo, así tampoco lo hay en planes que no se evalúan. No puede haber equidad si no se cumple lo planeado.

No basta con diseñar el país de las próximas décadas, hay que cambiar la manera como se diseñan las instituciones públicas, definir claramente su misión y objetivos, dentro de la política que les corresponde; y asignar mejor los recursos para que se obtengan los resultados esperados.

La única “ventaja competitiva” que pueden desarrollar las instituciones públicas, son su capacidad de gestión y de desarrollo humano; de uso racional de los recursos y en general, de cultura organizacional; aspecto que tiene que ver con la manera cómo se encaran los asuntos de interés público encomendados, como son los planes de desarrollo sectorial, por ejemplo. Esta “ventaja competitiva” se alcanza cuando la institución tiene un fuerte prestigio social y los ciudadanos tienen confianza en sus dirigentes y en la eficacia del cumplimiento de la misión encomendada, claramente refrendada por indicadores cualitativos y cuantitativos, de desempeño.

Los resultados de la gestión pública dependen de la eficacia con que las instituciones del Estado encaren las misiones y objetivos que les han sido encomendados. Como toda empresa humana requieren de una organización y un clima interno y externo que facilite las relaciones de confianza; la comprensión y aceptación de su misión, metas, objetivos y valores; del entendimiento mutuo entre sus miembros y las esferas superiores de gobierno; y sobre todo de una fuerte motivación y reputación social.

En este sentido, las actuales estructuras organizacionales del poder ejecutivo no poseen los atributos para afrontar las cuestiones del desarrollo sectorial, motivo por el que se tercerizan los planes de desarrollo, los planes operativos, proyectos y las evaluaciones de impacto.

Todo plan, programa y producto requiere de recursos, e insumospara su realización. Estos insumos o factores pueden combinarse dedistintas formas, pero sólo existirá un número limitado decombinaciones que hará que el costo que representa estacombinación sea el mínimo. En términos simples, se es eficiente si selogran los objetivos sin que exista desperdicio de recursos.

Un plan o programa establece una estructura de prioridades quesignifica una determinada asignación de costos y beneficios, si estosson socialmente acordados podemos entenderlos como equidad, demodo que bajo una condición de recursos escasos, un cambio en laasignación de recursos implicará un cambio en la distribución de los

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costos y beneficios, si estos no son acordados, entonces habrá pérdida de bienestar social, perdida de la equidad.

Lo dicho antes, en términos de evaluación social de proyectos, un cambio de las condiciones acordadas significa la existencia de costos de oportunidad a ser considerados en el cambio de la asignación de recursos, estos costos permiten evaluar la conveniencia de toda propuesta de asignación de recursos en términos de si incrementa o disminuye el bienestar planeado, de modo de corregir las propuestas de asignación que no favorecen un incremento en el bienestar, si no se les toma en cuenta a estos costos habrá pérdida de bienestar social y pérdida de equidad.

Entonces no puede haber equidad social sin efectividad y no puede haber eficiencia sin efectividad, pues ningún recurso es utilizado con eficiencia si no se logra el objetivo, la efectividad.

Esta es la importancia que subyace en los planes de desarrollo, son un instrumento o marco de referencia en la asignación de costos y beneficios económicos para la sociedad, en contribución a la equidad social. Son el marco de referencia para la asignación de recursos a través de la identificación y evaluación de proyectos o iniciativas que favorezcan el logro de los cambios deseados por la sociedad, expresados en los planes estratégicos. De este modo el proyecto –el ciclo del proyecto- juega un rol específico en el proceso de desarrollo, el ser el instrumento para la implementación y gestión del desarrollo económico, entendiéndose que no existe desarrollo económico si no está implícito en el desarrollo social. En tal sentido, todo plan de desarrollo debe estar alineado en una serie de relaciones de medio-fin, pasando del plan de Desarrollo Nacional a los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial y de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial a los Planes Estratégicos de Desarrollo Local, aspecto del cual carecen en la actualidad los planes estratégicos de desarrollo sectorial y, así mismo, cada plan debe de estar internamente alineado para que lo anterior ocurra.

Debe existir una “planificación estratégica” para poner en marcha el “Proyecto de Nación; una planificación “operativa de la nación” que viene a ser la “planificación estratégica jurídico-política; una planificación operativa de los poderes del Estado que viene a ser la “planificación estratégica de cada uno de sus organismos; y una “planificación operativa institucional”, que corresponde a la misión explicitada en la “planificación estratégica” de cada organismo, que plantea qué hacer, cómo hacer y cómo evaluar los resultados.

Las metodologías empleadas para la formulación de los planesestratégicos y formulación de los proyectos son hasta cierto puntoexcluyentes, no se complementan en los términos anteriormentedescritos.

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Debemos agregar que los organismos internacionales tienen también una cuota importante en todo ello, sea como orientadores del desarrollo o con un enfoque de simplificación, para la colocación de su cooperación, por ejemplo, utilizan esquemas de formulación de proyectos que mutilan todo principio para integrar la Estrategia de Desarrollo y los proyectos, como es el caso de esquemas como el del Ciclo de Proyecto, difundido por el BID, CEPAL e ILPES4: según ellos el Ciclo del Proyecto se inicia en la “Identificación de ideas de proyectos” (figura 1), ignorando el concepto programático del Planeamiento Estratégico como motor de todo el ciclo, con ello se elimina todo criterio de evaluación de impacto de una Estrategia de Desarrollo y a cambio de preconiza la Gestión del Ciclo de los Proyectos, centrada en la medición del impacto del proyecto, del propósito del proyecto y su contribución a fines inmediatos y ,por demás, puntuales.

FIGURA 1

Todo programa o proyecto debería ser identificado durante el proceso de Planeación Estratégica y no como se hace, dándose marcos de política global, que permiten la identificación de ideas de proyectos que no necesariamente son los idóneos para nuestra

4 "Programa de entrenamiento para los países de los grupos C y D"(1), que lleva a cabo el BID con la colaboración del ILPES. CEPAL Serie Manuales N° 7, Capitulo I, Introducción a la Gestión de Proyectos. (1) Categoría definida por el BID para países beneficiarios con las economías más pequeñas:Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, El Salvador,Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Trinidad y Tobago,Suriname, Uruguay.

Identificación de ideas de proyecto

Definición de objetivos

Diseño

Análisis y aprobación

Evaluación ex-post

Ejecución

1

2

5

4

3

6

EL CICLO DEL PROYECTO BID-CEPAL-ILPES

Fuente: BID-CEPAL-ILPES

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realidad. El ciclo del proyecto debe de comenzar en la Estrategia de Desarrollo, como una acción programática del cambio deseado para el desarrollo socio-económico (figura 2).

FIGURA 2

Creada la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía yFinanzas y con el objeto de satisfacer las necesidades de velar por lacalidad de la inversión pública (tarea que realizaba el desactivado elSistema Nacional de Planificación) en junio del 2000 se crea el SNIP.Tiene por objetivos generales el “fortalecer la capacidad deplaneación del sector público” y “definir adecuadas políticas deinversión”, esto lo hace a través de la búsqueda de la eficiencia en laasignación de los recursos públicos, en su rol de ser el “SistemaAdministrativo del Estado que certifica la calidad de los proyectos deinversión pública” y de ser un “Mecanismo para la transparencia delgasto público y la rendición de cuentas a la sociedad”. De este modo,se configura bajo el esquema de BID-CEPAL-ILPES, el énfasispuesto en el proyecto. La herramienta básica para la identificacióndel proyecto es el Marco Lógico, una herramienta con muchopotencial, pero con un uso muy limitado al interior del SNIP.

Fuente: Elaboración propia

Programación

Identificación del proyecto

Diseño

Análisis y aprobación

Evaluación ex-post

Ejecución

1

2

5

4

3

6

EL CICLO DEL PROYECTO

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Una Matriz de Marco lógico (MML) tiene los siguientes tipos de indicadores:

La evaluación para la aprobación del proyecto se basa en que una vez sustentada la hipótesis de medio-fin de la columna de resumen narrativo de la MML, sólo queda aceptar la alternativa que minimice la asignación de recursos, aquella opción cuyos indicadores de evaluación, a nivel de Resultados y Actividades, nos de el menor costo por resultado. Para el SNIP, los demás indicadores son de interés expost. Si luego de la implementación del proyecto todo resulto según lo esperado, estos proyectos son buenos. No se requiere que la evaluación continúe contra los objetivos de un Programa o Estrategia de Desarrollo Sectorial. Además, para quienes están obligados a formular proyectos dentro del SNIP, lo hacen para cumplir un protocolo indispensable para realizar gastos de inversión, no tiene otro sentido, no lo hacen para entender y aprender del Ciclo del Proyecto, esto queda claro cuando vemos que la formulación y evaluación de proyectos, por lo general, en las entidades públicas, se terceriza.

La identificación de proyectos que pueden considerarse exitosos según la evaluación exante del SNIP (VANE, TIRE, C/B, etc.), sin embargo, pueden resultar contraproducentes para un Programa o Estrategia de Desarrollo Sectorial, debido a que los objetivos de la evaluación de proyectos dentro del marco de un Plan de Desarrollo Sectorial maneja parámetros o criterios que trasciende a ellos.

Los Ministerios, no obstante, ser los responsables de fomentar y promover el Desarrollo Sectorial, están en gran parte desligados de este proceso, en el sentido de que al igual que todos debe rendir cuentas de sus proyectos al SNIP, además de no contar con un

RESUMEN NARRATIVO FUENTE

ACTIVIDADES

RESULTADOS

PROPÓSITO

FIN

INDICADORES CONDICIONANTES

Impacto

Cambio

Efectividad

Eficiencia

MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO

Fuente: Elaboración propia

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“Sistema Institucional y Operativo” para gestionar la acción programática de la Inversión Sectorial, cuya base es el Plan Estratégico Sectorial (figura 3).

El Plan Estratégico Sectorial contiene en su diseño las necesidadesde cambio que la sociedad ha definido como necesarias y losproyectos son los instrumentos para alcanzar esos cambios. En estesentido hablamos de la necesidad de un Mejoramiento Institucional yOperativo de la Inversión Sectorial, un “Sistema de Planificación deProyectos Orientados a Objetivos de Desarrollo”, midiendo el impactohacia arriba de la cascada, comprendiendo en cada nivel agregadosu implicancia en el proceso de desarrollo sectorial, nacional yviceversa, aspecto que no existe en nuestra actual gestión pública.

Se requiere de planes estratégicos pertinentes, en la medida que sejustifican en relación a las prioridades de desarrollo locales ynacionales; con impacto, en la medida que el logro del objetivo deDesarrollo del plan debe de contribuir a situarnos más cerca de suObjetivo de Bienestar; con eficacia, en la medida que el Objetivo deDesarrollo ha sido alcanzado, puede esperarse que esto ocurra sobrela base de los resultados previstos y logrados por la concurrencia deproyectos bajo las Líneas de de Acción programadas; con eficiencia,en la medida que los proyectos fueron logrados sobre la base deresultados, desde el punto de vista económico y social, logrados almenor costo posible; y sobre todo con viabilidad, entendida comosostenibilidad, en términos que la sinergia de los efectos positivos

ALINEACIÓN DE PROYECTOS, PROGRAMAS Y PLAN EL MARCO LÓGICO EN CASCADA

FIGURA 3

PLAN

Resultados

Objetivo de Desarrollo

Objetivo de Bienestar

Líneas de Acción

PROGRAMA

Resultados

Objetivo del Programa

Objetivo de Desarrollo

Acciones

PROYECTO

Resultados

Objetivo del Proyecto

Objetivo General

Actividades Fuente: Elaboración propia

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logrados por los proyectos trascenderán el largo plazo, constituyéndose en el soporte del bienestar logrado.

Lo anterior implicará una evaluación y actualización continua de los planes de desarrollo, de modo de fortalecer y mejorar permanentemente la inversión sectorial, aspecto del cual, en la actualidad, carece el poder ejecutivo.

La Ley de Presupuesto Año Fiscal 2007, capítulo IV, establece laimplementación del Presupuesto por Resultados, con unaprogresividad en su implementación, hasta el 2008 en que habrá unaprogramación presupuestaria en todo el sector público:

Objetivo : Lograr que el proceso presupuestario favorezca eimpulse el desarrollo progresivo de una gestión orientada a resultados de toda la administración pública.

Propósito : Fortalecer la eficacia y equidad del gasto público, para contribuir a la mejora del desempeño del Estado respecto del bienestar de la población, en particular, de los pobres y excluidos.

La “planificación estratégica” es más que la gestión presupuestal. Tiene que ver con las condiciones de trabajo para fomentar la excelencia y eficiencia de los funcionarios; con la creación de una cultura organizacional; con tradiciones y experiencias en el mundo del pensamiento y con los creadores de “ideas fuerza de gobierno” en la sociedad civil. Es así entones que el “capital social” sólo aumenta cuando se alcanzan constantemente los objetivos y resultados, relacionados con la misión de las instituciones. Los ciudadanos perciben cuando la institución les sirve, les permite concretar sus aspiraciones individuales, progresar etc. Es la confianza de los ciudadanos, la que permite acumular “capital social”. La verdad es que hay que hacer mucho esfuerzo para elevar el capital social de nuestras instituciones y ganar el reconocimiento de los ciudadanos. La gestión de la información y del conocimiento, son muy relevantes para aumentar el capital social institucional, a través de un proceso constante de aprendizaje y adopción de las mejores prácticas de gestión.

Es a través de la “planificación operativa” que se va creando el “capital social” de una organización pero además, no cabe duda, que cuando más rico sea el capital social, mejor será la “planificación operativa” y cuando mejor sea la “planificación operativa” mayor será el “capital social” acumulado, y así sucesivamente.

La finalidad de cualquier estilo de administración pública es el logro de efectividad y la máxima eficiencia para el bienestar colectivo. Los miembros de una nación quieren estar satisfechos en sus tres

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dimensiones: como ciudadanos, que eligieron a los gobernantes y exigen resultados; como consumidores, para satisfacer sus necesidades, bajo su propio esquema de valores y expectativas de vida; y como contribuyentes, que se despojan de sus recursos financieros, para financiar la provisión de bienes y servicios públicos y que por eso, tienen el derecho de exigir que sean bien asignados, bien utilizados y que produzcan un beneficio concreto.

La “gestión por resultados” es un estilo de gestión que articula las planificaciones estratégica y la operacional. Tiene que ser concebida dentro de la “Planificación del Sector Público” que, en la mayoría de las constituciones, se considera obligatoria y está muy relacionada con el diseño y gestión del presupuesto público. Sin embargo, si no existe una planificación estratégica, la predominancia será la de una gestión presupuestal, en la que se sustentan y justifican resultados desligados de una gestión estratégica del desarrollo sectorial , que es la situación actual, encarrilada más aun por una organización de corte presupuestal que de planeación estratégica sectorial.

1.2.1 PROBLEMA PRINCIPAL

Diferenciando el problema principal del tema general de investigación:

Toda sociedad busca, en alguna medida, incrementar sus niveles de bienestar, para ello diseña e implementa inversiones que llamamos proyectos y que en la problemática que estamos tratando configuran una situación de insuficiente o carente contribución del ciclo de los proyectos al Objetivo de Desarrollo Sectorial”.

En este contexto, el problema principal se configura como:

La existencia de un deficiente marco de orientación para los

proyectos sectoriales

1.2.2 PROBLEMAS SECUNDARIOS

“La existencia de un deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales” es el resultado de una debilidad institucional y operativa de las instituciones encargadas de la formulación, control, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo sectorial, debilidad que se configura en dos problemas secundarios:

La existencia de una deficiente alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial.

La no existencia de un control, monitoreo y evaluación de la

Planificación Sectorial.

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1.3 OBJETIVOS 1.3.1 OBJETIVO GENERAL

Disponer de un efectivo marco de orientación para los proyectos sectoriales

1.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y OPERATIVO DE LA INVERSIÓN SECTORIAL ES:

Disponer de Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial alineados. Disponer de un efectivo sistema de control, monitoreo y evaluación

de la ejecución de la Planificación Sectorial. 1.4 JUSTIFICACIÓN

El sector público, a través del SNIP, certifica la calidad de los proyectos de inversión pública, sin embargo, como se ha podido ver, a lo largo del presente texto, la calidad de la inversión, bajo el SNIP, se califica buscando la eficiencia, efectividad e impacto de los proyectos, sobre aspectos puntuales de las necesidades locales. Sin embargo la evaluación del proyecto no sólo debe de ser en términos de eficiencia, efectividad e impacto local, sino, en

Objetivo General: Disponer de un efectivo marco de

orientación para los Proyectos Sectoriales.

• Disponer de Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial alineados • Disponer de un efectivo sistema control, monitoreo y evaluación de

la Planificación Sectorial

Hipótesis: La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo del Proyecto al Objetivo de Desarrollo Sectorial es el resultado de un Deficiente Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales a causa de una

Insuficiente Alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial y de un deficiente Control,

Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial.

Problema General: Existe un deficiente marco de orientación para los proyectos

sectoriales

• Insuficiente alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial.

• No existe control, monitoreo y evaluación de la Planificación Sectorial.

ₒ Contribución al objetivo de desarrollo. ₒ Marco de orientación para los proyectos sectoriales ₒ Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial. ₒ Sistema control, monitoreo y evaluación de la Planificación

Sectorial. Fuente: Elaboración propia

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términos del cambio e impacto agregado, ascendiendo por la cascada, desde el Proyecto Sectorial al Programa Sectorial, desde el Programa al Plan Estratégico Sectorial, verdaderamente importante para un desarrollo económico y social sustentable, y no al ritmo de las oportunidades y de los cambios de la política pública.

En términos técnicos, el problema puede ser reducido a una

expresión conocida, la alineación, alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial. La alineación se logra cuando las personas e instituciones trabajan para un objetivo común, con líneas de acción integradas y unificadas –las necesidades de desarrollo de una comunidad, un programa de desarrollo, un plan de desarrollo sectorial-. Resolver un problema de alineación es eliminar las fuerzas o eventos que evitan moverse en una misma dirección, las fuerzas que desunen o diluyen los esfuerzos de la planeación estratégica.

De este modo estamos abriendo un campo de discusión que se

encuentra entre otros dos el análisis de proyectos y la gestión pública.

1.5 ALCANCES Y LIMITACIONES La investigación ha sido aplicada sobre el Sector Turismo, no obstante este es significativo con respecto a la situación de los demás sectores. El problema que estamos investigando es parte de una problemática mucho más extensa, esta se expresa en el enunciado o hecho que “el ciclo de los proyectos sectoriales no contribuye al objetivo de desarrollo sectorial”, este problema es a causa de dos factores, uno es la “existencia de un deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales” que es nuestro tema de investigación y el otro es la “inconsistente implementación de los proyectos con el Objetivo de Desarrollo Sectorial”, en este sentido la solución del problema, la insuficiente contribución del ciclo de los proyectos sectoriales al objetivo de desarrollo, sólo será posible en la medida que, de ser correctas las hipótesis, se solucionen estos dos problemas. No obstante podemos trabajar con el primero ya que existe evidencia afirmativa de la existencia del segundo problema: en el diario Gestión, del diario El Comercio, del día viernes 4 de noviembre del 2011, Pág. 12, se manifiesta: “El 80% de proyectos de inversión pública no genera impacto, El MEF señala que el 99% de proyectos de inversión pública son aprobados por los gobiernos locales y regionales. La mayoría se ejecuta sin estudios de factibilidad” Cada año se aprueban y se consideran viables unos 25,000 proyectos de inversión pública, de los cuales un 80% son proyectos que no contribuyen a generar una mejor calidad de vida y un desarrollo económico, alertó Carlos Giesecke, director General de Política de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

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“Esos proyectos (que no causan mayor impacto en la población peruana) son aprobados, fundamentalmente, por los gobiernos locales y regionales. De los 25,000 proyectos, el 99% son aprobados por las autoridades subnacionales; solamente un 1% es aprobado por el MEF”, aclaró. Esto explica —según el funcionario- por qué pese al fuerte incremento de inversión pública, los indicadores sociales en el Perú, en los últimos años, no han mejorado como se esperaba. Entre el 2005 y el 2010 el presupuesto de inversión pública se multiplicó por 5.5 veces, de SI. 4,169 millones a 23,115 millones. De transportes creció en 418%, de salud y saneamiento en 184% y de educación en 80% (ver tabla). “Gran parte de los proyectos que se aprueban y ejecutan es para arreglar veredas, etc. No digo que no sean importantes, pero no tienen un impacto sostenible en el desarrollo humano y económico”, indicó. Detalló que la pobreza aún afecta al 3 1.3% de la población peruana y con alto riesgo de retomar a esa condición ante cualquier evento negativo: accidentes de tránsito, desastres naturales, etc: “Hay departamentos en los que el 75% de la población no cuenta con agua ni desagüe, la mortalidad infantil es de 43 por cada mil nacidos”, señaló Giesecke. Recomendación de Giesecke Para revertir esta situación, señala el autor del artículo, respecto a lo dicho por Guiesecke, recomendó estructurar proyectos de inversión pública que abarquen territorios mayores —para buscar desarrollos complementarios- y que estén adecuadamente articulados. También propuso armar proyectos estratégicos, que den soluciones integrales y complementarias. “Y no hay que ajustar los proyectos de inversión pública a los presupuestos disponibles, porque les restará eficacia y reducirá sus impactos”, esto ocurrio durante Seminario Internacional “Experiencias de Planeación en América Latina y el Caribe”, organizado por el Ceplan. En dicho artículo también se anota que “unos 16,000 proyectos de inversión pública aprobados en el 2010 tienen presupuestos menores a los SI. 1.2 mlls.” Asimismo, en opinión de Carlos Gieseke “Estos proyectos no tienen ninguna orientación global ni visión de mediano plazo, y no tienden a producir un servicio tangible real”. Aclaró que el MEF declara directamente viables los proyectos de inversión si tienen endeudamiento por más de SI. 10 millones. Como se ha podido apreciar en el artículo se hace alusión al segundo problema, “inconsistente implementación de los proyectos con el Objetivo de Desarrollo Sectorial” y en el último párrafo se toca el problema de nuestra investigación, “existencia de un deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales”. Podemos tomar parte de este último párrafo y compararlo con nuestro problema de estudio:

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Último párrafo: “Estos proyectos no tienen ninguna orientación global ni visión de mediano plazo, y no tienden a producir un servicio tangible real” Nuestra investigación: Problema principal: La existencia de un deficiente marco de orientación para los proyectos

sectoriales. Problemas secundarios: La existencia de Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial no alineados. La existencia de un deficiente o carente control, monitoreo y evaluación de

la ejecución de la Planificación Sectorial. De este modo, al contrastar nuestro tema de estudio con los argumentos del artículo se puede dimensionar la importancia, el alcance, del tema que estamos tratando, dado el contexto en el cual se inserta. Grandes proyectos Sin embargo, debe enfatizarse que el artículo no hace referencia a proyectos grandes como el Proyecto Interoceánica, el Programa Juntos, el Programa Articulado Nutricional (PAN), por poner algunos ejemplos, cuyos impactos son trasversales, nacionales, también carecen de un marco de orientación sectorial que les atribuya un contenido de impacto para el desarrollo. El alcance de nuestra propuesta incluye con mucha más razón a este tipo de proyectos: - La denominada Carretera Iñapari-Puerto Marítimo del Sur (Interoceánica),

un numeroso grupo de ciudadanos, entre líderes de opinión, investigadores, ex-funcionarios públicos y docentes difundió en medios locales un comunicado exigiendo al gobierno que postergue la firma del contrato entre el Estado peruano y los ganadores de la licitación para la construcción de la carretera “Interoceánica”), hasta que se realice la revisión del estudio de factibilidad por las instancias competentes del MEF y el MTC en el marco del SNIP.

El proyecto, si bien cuenta con un Estudio de Factibilidad, fue exonerado por el gobierno de la evaluación a cargo del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) el 10 de febrero del 2005 y ha generado dudas sobre su rentabilidad social y económica. Esta exoneración no sería factible de existir exigencias programáticas basadas en planes y programas de desarrollo nacional, o por lo menos existieran en ejecución planes sectoriales de desarrollo sustentables, cuyas

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líneas de política se complementan y alinean con las necesidades reales de desarrollo local.

- El Programa Juntos, Siendo los impactos buscados el mejorar los ingresos,

especialmente para alimentación, el desarrollo del capital humano y romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, todo ello a través de transferencias monetarias directas (subsidios), para incentivar el acceso a los servicios públicos por parte de los hogares y mejorar las condiciones de participación para mejorar salud, nutrición y educación, especialmente de las generaciones. Es necesario evaluar en impacto no sólo con respecto a los objetivos del programa, sino con respecto a la contribución de sus impactos a los objetivos de desarrollo, aspecto que no es posible de realizar, debido a que el diseño de este programa no está dado en el marco de un perfil programático para el desarrollo, sino, en el marco de un grupo de políticas no alineadas:

Fuente: Juntos - El Programa Articulado Nutricional, PAN, orientado a conseguir resultados

vinculados a la reducción de la desnutrición crónica en niños menores de 5 años. Comprende un conjunto de intervenciones articuladas entre el Ministerio de Salud, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, la

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Presidencia del Consejo de Ministros, el Seguro Integral de Salud, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. La rectoría de este programa estratégico esta a cargo del Ministerio de Salud. Aumentó en más del 100% su presupuesto desde el 2008 a S/. 1,266 millones en el 2012. Hoy sabemos que la desnutrición crónica en menores de 5 años cayo de 22.6% en el 2007 a 18.4% en el 2010, pero no es todo el impacto atribuible al PAN. Antes que combatir la pobreza este programa se orienta a la mitigación de sus consecuencias, la desnutrición crónica, en este sentido su problemática se basa en el mejoramiento de articulación y gestión del programa en la búsqueda de equidad en la ejecución del mismo, lo cual es por ende necesario, la evaluación del mismo se orienta a estos fines. El programa no esta diseñado sobre una plataforma de desarrollo, a reducir la pobreza estructural, no es un programa orientado al desarrollo, no obstante tiene componentes para lograr mejoras en la forma de vida de la población, como alfabetización, entrega de letrinas, cocinas mejoradas para reducir la contaminación intradomiciliaria que provoca enfermedades respiratorias, así como, desinfección y vigilancia de la calidad del agua, así también tiene un componente de “afiliación al Programa Juntos”.

En el Reporte del Balance al 2010, Resumen Ejecutivo, pag. 4, aparece el siguiente parrafo:

Por otro lado, en los distritos del ámbito de JUNTOS2 se han dado las más altas mejoras en cobertura, lo que indicaría que se ha dado una sinergia positiva entre el Programa JUNTOS y el acceso a estos servicios. Y al pie de pagina, “2 Solamente en el ámbito de JUNTOS se mejoró el acceso a agua potable (+4.6). Lo anterior nos deja claro que ambos programas coinciden y estas coincidencias son buenas, pero mejor sería trabajar necesariamente juntos, la coperarción surge por coincidencias.

En todo esto, puede verse que los proyectos van surgiendo conforme a las necesidades, como el Programa Juntos en ayuda a incrementar la participación de los beneficiarios en los programas de asistencia a la pobreza extrema, cuando deberían nacer de una Acción Programática, como un todo respecto de una problemática integral previamente identificada, bajo objetivos de desarrollo, bajo indicadores de desarrollo, los cuales darían forma a estas iniciativas de asistencia y trabajo conjunto, de modo de alinearlas con la visión del desarrollo, en términos de su contribución a este. De este modo, se puede dimensionar la importancia, el alcance, del tema que estamos tratando, dado el contexto en el cual se inserta.

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CAPITULO II: MARCO TEORICO 2.1 FINALIDAD La finalidad del presente marco teórico es expresar las proposiciones generales, postulados y supuestos que servirán de marco de referencia a los problemas motivo de nuestra investigación, el marco donde se sitúan nuestras hipótesis, para nuestro caso la planificación estratégica sectorial y el ciclo del proyecto. 2.2 OBJETIVOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EL CICLO

DEL PROYECTO La labor de la planificación estratégica y los proyectos, en su sentido más amplio, se verifica en tres niveles:

En lo nacional, donde se formulan los planes de inversión nacional, se fijan las prioridades entre los sectores y se determina el marco macroeconómico de las políticas de crecimiento económico.

En lo sectorial, donde se determinan las prioridades de inversión dentro

de cada sector y se tratan las cuestiones y problemas que afectan al desarrollo del sector.

Al nivel de los proyectos, donde se identifican, se preparan y se ejecutan

los proyectos y se atiende a sus dimensiones técnicas, económicas, financieras, sociales, institucionales y de otra índole.

Solamente en abstracto se puede describir el proceso de proyectos como una sucesión de pasos que proceden en orden lógico desde el nivel nacional al nivel de los proyectos. La labor de proyectos es en realidad un continuo; las decisiones o actuaciones que afectan a los proyectos individuales pueden ocurrir en cada uno de los tres niveles simultáneamente y en interacción. 2.3 SUPUESTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA Y EL CICLO

DE LOS PROYECTOS En el ámbito económico, la elección fundamental que toda sociedad ha de enfrentar, al asignar recursos, está en decidir entre el consumo actual de bienes y servicios y la inversión en crecimiento futuro. La elección se tiene que hacer ante un nivel de consumo deplorablemente bajo, y con frecuencia de subsistencia, de una gran proporción de la población y la necesidad urgente de invertir con la esperanza de lograr niveles de vida más elevados. Cuando se decide a favor de la inversión, es imperativo racionalizar los recursos escasos para obtener el beneficio máximo.

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2.4 TEORÍAS GENERALES 2.4.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Las metodologías para desarrollar procesos de planificación estratégica son variadas y encontramos en la literatura diversos enfoques. Desde el punto de vista de las organizaciones públicas, no existe en general un modelo a seguir y encontramos esquemas metodológicos que tienen mayor o menor complejidad. A diferencia de la programación operativa y el presupuesto, la planificación estratégica tiene menor grado de rutinas y protocolos estandarizados. Desde esta perspectiva, ahora, nuestras organizaciones públicas se reinician dejando el paradigma del presupuesto por programas, reorientándose ahora al paradigma del presupuesto por resultados. La planificación estratégica en el ámbito público es una herramienta que ayuda al establecimiento de prioridades, objetivos y estrategias, a la definición de los recursos que son necesarios para lograr los resultados esperados, no obstante su mayor valor, el de ser un proceso productor y acumulador de conocimiento para el desarrollo, por lo tanto, el plan estratégico, como marco de referencia, debe ser un proceso simple e incorporado en la rutina de la toma de decisiones directivas en el proceso presupuestario. Desde esta perspectiva, debe contar con estándares de confiabilidad para identificar aspectos claves que apoyen la gestión organizacional, tales como Marco Normativo e Institucional, una definición de la Visión, Misión, Objetivos Estratégicos, Estrategias, definición de indicadores.

¿Qué hacemos?

Marco Normativo e Institucional Análisis de las leyes y normativas Prioridades Gubernamentales Identificación de la contribución de la

organización a las prioridades del PND

Misión Descripción concisa y clara de la razón de ser de la entidad.

Visión Futuro deseado. Como se desea ser reconocido, con que valores.

Estrategias Plan de acción para lograr los objetivos estratégicos y determinar el presupuesto.

Indicadores de Desempeño Para medir los logros, evaluar impactos y tomar acciones correctivas.

¿Cómo lograremos los objetivos estratégicos?

¿Cómo mediremos el desempeño logrado?

Análisis del

entorno y del

ambiente interno Objetivos Estratégicos

Resultados que la entidad espera obtener, dado su rol, de modo de permanecer en su misión. Deben ser claros, realistas desafiantes y congruentes.

¿Qué resultados queremos lograr?

¿Quiénes somos?

¿Para qué lo hacemos?

COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Fuente: Elaboración propia

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2.4.2 EL ANÁLISIS SECTORIAL Y LA GESTIÓN El análisis sectorial salva la distancia entre lo macroeconómico de la gestión nacional de inversión y lo microeconómico de los proyectos individuales. Es indispensable, para resolver cuestiones de elección, considerar la prioridad y las interrelaciones entre proyectos. Pero es una actividad que en muchos países se pasa por alto. En comparación con la elaboración de teorías y modelos para la planificación de inversión nacional o el análisis de costos-beneficios y otras técnicas para el análisis de proyectos, las directrices teóricas y prácticas para la conducción del análisis sectorial están mucho menos desarrolladas. No obstante, muchas cuestiones sectoriales son analizables, la capacidad analítica está aumentando con la experiencia, y el número de países que efectúan una labor sistemática de sectores está aumentando continuamente. El análisis sectorial es útil evidentemente para los organismos externos de crédito—incluido el Banco Mundial, que ha contribuido a introducirlo en muchos de sus países miembros—como guía en la selección y diseño de proyectos. Pero no es menos importante para los funcionarios de los ministerios y los organismos operativos en países en desarrollo, que como es bien comprensible pueden perder de vista los amplios objetivos, necesidades y prioridades de un sector sumergidos en las tareas cotidianas de la administración de reglamentaciones, la gestión de presupuestos y las crisis. El análisis sectorial sirve para varios propósitos: Ofrece una mejor comprensión de las políticas y las cuestiones de

desarrollo en el sector, lo cual es útil tanto al mejorar la contribución que el sector pueda aportar a la estrategia global para el desarrollo económico y para la planificación de la inversión pública, como para garantizar que el marco para la política del sector es conducente para una sólida labor de proyectos como para la política macroeconómica.

Hace posible la determinación de prioridades de inversión en el sector, lo cual sirve de guía para la identificación y selección de proyectos específicos.

Evalúa la capacidad de las principales instituciones en el sector para poner en ejecución políticas, programas y proyectos que se deseen.

La mayor parte del análisis sectorial entra en una de dos amplias categorías: estudios comprensivos de todo un sector (o de un subsector importante) y estudios especiales de temas particulares dentro de un sector. Como el primero tiende a dar bajo rendimiento debido a la fuerte inversión en recursos humanos y de otra índole, se aconseja dedicar la mayor parte de la labor sectorial a un programa de estudios especiales nítidamente enfocados en cuestiones de alta prioridad. Un buen análisis sectorial exige que se disponga del personal calificado y de otros recursos por largos períodos, y esto a su vez exige que haya un compromiso sostenido de parte de las altas direcciones del gobierno. Cuando éstas no son propicias, también sufre la calidad del trabajo de proyectos.

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Cada uno de los principales sectores tiene características que los distinguen así como también objetivos y problemas de desarrollo diferentes. Al mismo tiempo, los sectores tienen en común tres campos de acción básicos: mejoramiento de política, fortalecimiento institucional y mejor selección, diseño, análisis y gestión de proyectos de inversión, estos cuatro últimos implican el mejoramiento operativo. 2.4.3 EL CICLO DEL PROYECTO El término “proyecto” describe a un proyecto como un grupo de actividades con vistas a lograr Resultados o Productos para un Propósito específico en un tiempo dado. Es cómodo pensar en la labor de proyectos como algo que comprende varias etapas distintas, que colectivamente se suelen llamar el ciclo del proyecto. La idea de ciclo destaca el hecho de que las etapas están estrechamente vinculadas y siguen una progresión lógica, en la cual las últimas etapas proporcionan la base para una renovación del ciclo. Las principales etapas del ciclo son la identificación de un proyecto, su diseño, preparación y evaluación: su ejecución y su evaluación posterior una vez que se ha completado la fase de inversión. Los proyectos se planifican y se llevan a cabo según una secuencia de fases o etapas, que supone la idea de una acción precisa, que luego se formula, se ejecuta y se evalúa para mejorar las intervenciones futuras. De este modo, el ciclo del proyecto constituye una estructura de procedimientos para asegurarse de que las partes interesadas sean consultadas y la información pertinente esté disponible. Permite que las decisiones sean documentadas y se tomen en la etapa correspondiente de la vida del ciclo de un proyecto. El ciclo genérico del proyecto consta de seis fases. En la práctica, la duración y la importancia de cada fase dependen de cada proyecto. Sin embargo, en todos, el ciclo conlleva tres temas comunes:

1. las decisiones clave, requisitos de información y responsabilidades se definen en cada fase.

2. las fases del ciclo son progresivas, cada fase debe ser completada para poder llevar a cabo la siguiente.

3. la nueva planificación se basa en la evaluación del proyecto, para sacar experiencia dentro del proceso de aprendizaje institucional.

Los proyectos y, más aun, los programas suelen suponer procesos complejos que requieren el apoyo activo de varios entes, implica el proceso de toma de decisiones, la implementación y evaluación. Respecto al ciclo del proyecto existen dos enfoques cuya diferencia radica, en la primera y segunda fase:

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Concepto Enfoque 1 Enfoque 2

1. Identificación de ideas de proyectos 1. Programación

2. Definición de objetivos

2. Identificación del proyecto

3. Diseño 3. Diseño

4. Análisis y aprobación 4. Análisis y aprobación

5. Ejecución 5. Ejecución

Fases

6. Evaluación expost 6. Evaluación expost

La diferencia es de suma importancia para el enfoque del planeamiento estratégico sectorial y radica básicamente en la primera fase:

Concepto Enfoque 1 Enfoque 2

Fases

1. Identificación de ideas de

proyectos En esta fase se identifican ideas de proyectos que parecen de alto interés por los problemas que podrán resolver y las ventajas o beneficios que potencialmente pueden generar a la sociedad a costos razonables. En vista de que normalmente hay muchas ideas de proyecto, suele existir algún mecanismo de jerarquización que selecciona cuales ideas se continúan considerando, lo que supone ciertos criterios de prioridad con los cuales se lleva a cabo la selección.

1. Programación En esta fase se identifican áreas que parecen de alto interés por los problemas que podrán resolverse y las ventajas o beneficios que potencialmente pueden generar a la sociedad, Se trata de la elaboración del Plan Estratégico Sectorial dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo. Se debe llegar básicamente a la identificación de los proyectos pertinentes para el desarrollo sectorial.

El primer enfoque es promovido por el BID, CEPAL e ILPES, como puede verse, promueve la acumulación de conocimiento basado en el aprendizaje de los proyectos, lo cual no esta mal, sin embargo, nos encierra en un paradigma que no nos permite ver las necesidades del desarrollo, entendiendo el desarrollo como un resultado de la sinergia global. Nos enmarca en necesidades puntuales, y en el mejor de los casos de beneficio local, que pueden en el tiempo carecer de sostenibilidad. Aspecto muy distinto al tratarse

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

30

de proyectos de desarrollo, para los cuales la sostenibilidad es un requisito o condición sine qua non del desarrollo, un resultado de la sinergia global. El segundo enfoque, promueve la acumulación de conocimiento no sólo basado en los proyectos, sino, de la planeación de proyectos orientados a objetivos estratégicos, Objetivos de Desarrollo. Lo cual hace idóneo el enfoque para el propósito del desarrollo sectorial:

Programación

Identificación del proyecto

Diseño

Análisis y aprobación

Evaluación ex-post

Ejecución

1

2

5

4

3

6

EL CICLO DEL PROYECTO

Fuente: Elaboración propia

Identificación de ideas de proyecto

Definición de objetivos

Diseño

Análisis y aprobación

Evaluación ex-post

Ejecución

1

2

5

4

3

6

EL CICLO DEL PROYECTO BID-CEPAL-ILPES

Fuente: BID-CEPAL-ILPES

31

Fases del enfoque2: (Enfoque de desarrollo) Programación: en esta fase se identifican áreas que parecen de alto interés por los problemas que podrán resolverse y las ventajas o beneficios que potencialmente pueden generar a la sociedad, se trata de la elaboración del Plan Estratégico Sectorial, dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo. Identificación: en esta fase, tomando como referencia la estrategia de desarrollo, el Plan Estratégico Sectorial, sus objetivos, se identifican ideas de programas y proyectos que parecen de alto interés por los problemas que podrán resolver y las ventajas o beneficios que potencialmente pueden generar a la sociedad a costos razonables. En vista de que normalmente hay muchas ideas de proyecto, suele existir algún mecanismo de jerarquización que selecciona cuales ideas se continúan considerando, lo que supone ciertos criterios de prioridad con los cuales se lleva a cabo la selección. En esta etapa se define el propósito del proyecto, el motor de un proyecto, su razón de ser, lo que le da dirección a todas sus acciones. Por ello, es particularmente importante definir bien los objetivos que se buscan dentro del marco de la estrategia de desarrollo. Esto incluye, sobre todo, la formulación precisa del resultado o situación que se quiere lograr al concluir el proyecto y el mayor consenso posible de los interesados en que ese es el resultado que buscan. Esta etapa también ahonda en el conocimiento de la situación inicial que se quiere cambiar, incluyendo intereses que podrán resultar adversamente afectados por el proyecto. Diseño: el primer paso de un buen diseño consiste en estudiar explícitamente las distintas opciones o vías razonables que existen para alcanzar los objetivos del proyecto y seleccionar entre ellas la que más convenga a los intereses de la sociedad. Luego sigue una preparación progresivamente refinada de todas las dimensiones del proyecto: técnicas, económicas, institucionales, financieras y otras. Análisis y aprobación: antes de comprometer grandes cantidades de recursos en la ejecución de un proyecto, debe someterse a una explícita evaluación ex-ante, hecha por la entidad que financiara el proyecto, por ejemplo en el BID, se denomina análisis de viabilidad o simplemente “el análisis” y examina todas las dimensiones del proyecto previamente preparadas para determinar si se justifica o no el compromiso de los recursos requeridos. En esta fase se aprueba o no el proyecto, sus recursos financieros y los instrumentos legales que puedan requerirse para formalizar los compromisos que implica. Ejecución: en esta fase los ejecutores llevan a cabo todas las actividades o tareas del proyecto con lo recursos asignados al mismo, buscando lograr sus objetivos en el plazo estipulado. Durante la ejecución se debe hacer un seguimiento y una evaluación continua de la misma para realizar ajustes en el camino exigidos por las circunstancias que se manifiestan como posibles deficiencias del diseño.

32

Evaluación ex-post: al finalizar el proyecto suele hacerse una o más evaluaciones expost para determinar en qué medida el proyecto logró sus objetivos y causó impactos en la sociedad, así como las lecciones de la experiencia del proyecto que pudieran ser útiles para otros proyectos en el futuro. Recordando lo escrito, párrafos arriba, La idea del ciclo destaca el hecho de que las etapas están estrechamente vinculadas y siguen una progresión lógica, en la cual las últimas etapas proporcionan la base para una renovación del ciclo. En este sentido, debemos de mencionar, que no le es inherente al ciclo del proyecto constituirse como una progresión lógica, esta progresión no es gratuita. La progresión lógica, es el resultado de un arduo y sistemático trabajo, de quienes están dedicados a la labor de los proyectos, por mantener alineadas todas sus fases, en este sentido, si asumimos que tenemos los medios necesarios, esto es el conocimiento, las habilidades, los recursos suficientes, en general, para administrar de forma eficaz el ciclo del proyecto, para mantener alineado todo el proceso, será necesario trabajar por desarrollar dos factores, un adecuado Marco de Orientación de Largo Plazo, la programación para el desarrollo -el plan estratégico- y un adecuado Marco de Orientación de Corto Plazo –el sistema de control, monitoreo y evaluación–, factores necesarios para que los proyectos en cada una de sus fases aporten adecuadamente al Objetivo de Desarrollo. Lo anterior no debe llevarnos a la falsa conclusión de que las demás fases, de las que no surge el marco, son de carácter secundario, en términos de alineación del ciclo del proyecto, todo lo contrario, las fases 2,3,4 y 5 proporcionan el input para la formulación del Marco de Corto plazo y la fases 6 y 1 proporcionan el input para la formulación del Marco de Largo Plazo, cada marco es un output que debe de ser cuidado y depende, en tanto, del input de las fases. Este es el aporte del ciclo del proyecto a los Objetivos de Desarrollo, proporciona el impacto, la pertinencia y la viabilidad necesarios para que los proyectos asuman el rol de ser instrumentos de cambio de una realidad hacia otra llamada desarrollo.

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2.5 LIMITACIONES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA, ANÁLISIS

SECTORIALY EL CICLO DEL PROYECTO El desarrollo económico, del cual la labor de proyectos es parte, es un proceso largo, lento y a menudo laborioso de aprender por la experiencia. La inversión en desarrollo mediante proyectos está sometida a vicisitudes y limitaciones que impiden o limitan por lo general el desarrollo. Se necesitan años para preparar y ejecutar proyectos o programas de desarrollo, durante todo ese tiempo los gestores del proyecto deben confrontar y administrar la escasez de calificaciones de recursos humanos, una penuria crónica de fondos y cambios en el apoyo político. Deben operar dentro de estructuras económicas con frecuencia frágiles y que están expuestas a las fuerzas de inflación y recesiones mundiales y a fuerzas impredecibles de la naturaleza. El trabajo en proyectos es pues sumamente exigente y en ocasiones parece exigir lo máximo cuando existe una mínima capacidad para responder. Es más difícil, pero también es más importante, hacer bien la labor en proyectos cuando hay poca o ninguna amortiguación que absorba los efectos de políticas erróneas, administración pública débil o de una gestión de proyectos no calificada. Y esto es cierto en todo tipo de proyectos, pero especialmente en los que se proponen aliviar la pobreza y elevar el nivel de vida de un gran número de personas.

EL CICLO DEL PROYECTO: DOCUMENTOS PRINCIPALES Y DECICIONES CLAVE

Programación

Identificación del proyecto

Diseño

Análisis y Aprobación

Evaluación ex-post

Ejecución

1

2

5

4

3

6

Decisión sobre extender o no el

proyecto

Decisión de continuar o reorientar el

proyecto

Decisión de financiación

Decisión de establecer o no una propuesta de financiación

Identificación de opciones que merecen ser estudiadas

Decisión sobre las opciones que merecen ser

profundizadas

Áreas prioritarias

Estudio de prefactibilidad

Estudio de factibilidad

Propuesta de financiación

Aprobación de la financiación

Convenio de financiación

Informe de avance y de seguimiento

Decisión sobre como utilizar los resultados en la programación

futura

Informe de evaluación

Plan Estratégico

Elaboración expediente técnico

Fuente: Elaboración propia

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Afortunadamente la retribución del trabajo en proyectos está en consonancia con las demandas. El trabajo de proyectos bien hecho rinde altos dividendos. El enfoque de proyectos puede habilitarnos a avanzar con mayor rapidez por la vía del desarrollo económico fijando las prioridades de inversión dentro de una estrategia nacional y sectorial, aplicando las políticas correctamente y combinando las inversiones con la asistencia técnica para fortalecer las instituciones y adiestrar a las personas.

El hacer bien el trabajo de proyectos es tanto un arte como una ciencia. Apelando a la abundante experiencia del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la CEPAL, ILPES, entre otros, podemos identificar muchos de los ingredientes del éxito así corno también muchos de los escollos ocultos. Los países en desarrollo se pueden aprovechar de esta experiencia y abreviar mucho del proceso de aprendizaje.

Al repasar las lecciones de la experiencia, a menudo suenan como algo que es poco más que los dictados del sentido común. Pero decir que algo es evidente no quiere decir que sea sencillo, sencillo de poner en práctica. Si las lecciones de la experiencia no han sido todavía aprendidas, no es debido a la irracionalidad o terquedad, sino a que poderosas fuerzas hacen que las cosas sean lo que son y opone obstáculos al cambio. Además, el desarrollo económico es un proceso de cambio de largo plazo, en tanto los gobiernos cambian con mayor frecuencia, la continuidad del esfuerzo que es una condición sine qua non del desarrollo, se rompe pronto bajo tales circunstancias. Aún en condiciones políticas razonablemente estables, los funcionarios públicos suelen estar a menudo preocupados, y es comprensible, con consideraciones más inmediatas. Están probablemente más expuestos a sufrir sanciones políticas a corto plazo que a cosechar recompensas políticas por los beneficios que consigan a largo plazo.

Para dar sólo un ejemplo de la dificultad de aplicar una simple lección de sentido común, piénsese que hoy se acepta en general que los países en desarrollo deben utilizar la tecnología más “apropiada” a sus circunstancias. Entre estas circunstancias suelen estar un exceso de mano de obra a bajo costo y no calificada y una escasez de capital, lo cual sugiere que las tecnologías adoptadas han de ser relativamente intensivas en mano de obra. Este es un punto que parece evidente, pues ¿qué gobierno adoptaría a conciencia o voluntariamente una tecnología “inapropiada”? Sin embargo, en incontables casos los países en desarrollo han adoptado o conservado tecnologías claramente inadecuadas a sus circunstancias.

¿Por qué ocurre esto? Los consultores o asesores extranjeros pueden recomendar la tecnología con la cual están más familiarizados. Los ingenieros locales, si se han formado en el exterior o si son herederos de un legado colonial, pueden haber adquirido una propensión semejante a favor de una determinada tecnología, o bien pueden simplemente presumir que lo más moderno es lo mejor. Las costumbres y tradiciones profundamente arraigadas pueden favorecer ciertas soluciones y hacer que otras sean inaceptables, como la formulación de presupuestos por programas, que sanciona el incumplimiento

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del gasto, así también, la formulación de presupuestos por resultados, sólo por asegurar los recursos con resultados. Una simple falta de conocimientos o la renuencia a experimentar pueden limitar el campo de elección. Los organismos bilaterales de crédito pueden ser ellos mismos parte del problema; cuando la ayuda está vinculada a la provisión de equipos por el país donante -política tan ampliamente practicada como deplorada- se puede poner en peligro la libertad para elegir una tecnología apropiada. Con tantos factores que intervienen, no es de sorprender que una “sencilla” elección, como la de elegir una tecnología apropiada, pueda resultar lejos de ser sencilla de aplicar.

2.6 HIPÓTESIS

Hipótesis Global

“La insuficiente o carente contribución del Ciclo del Proyecto al Objetivo de Desarrollo Sectorial es el resultado de un deficiente Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales a causa de una insuficiente alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial y de un deficiente Control, Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial”.

2.6.1 ESPECIFICACIÓN DE LAS HIPÓTESIS

a. Hipótesis principal

“La insuficiente o carente contribución del Ciclo del Proyecto alObjetivo de Desarrollo Sectorial es el resultado de un deficientemarco de orientación para los Proyectos Sectoriales”.

b. Hipótesis secundarias

ₒ “El deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales esel resultado de una insuficiente alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial”.

ₒ “El deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales esel resultado de un deficiente control, monitoreo y evaluación de la Planificación Sectorial”.

2.6.2 FORMALIZACIÓN DE LA RELACIÓN ENTRE VARIABLES

Hipótesis principal → Y= f(Z)

Hipótesis secundarias → Z = f(X1, X2)

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Donde: Y : Contribución del Ciclo del proyecto (de la inversión) al

Objetivo de Desarrollo Sectorial. Z : Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales. X1 : Alineación del Plan de Desarrollo Sectorial. X2 : Efectividad del control, monitoreo y evaluación de la

Planificación Sectorial. Entonces:

Y, es una variable dependiente respecto de Z y Z, es una variable dependiente respecto de las variables independientes X1, X2

2.6.3 MODELACIÓN: OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES

2.6.3.1 FINALIDAD DEL MODELO La finalidad del presente modelo no es la de verificar la hipótesis de investigación, sino, la formalizar la relación entre las variables que conforman la hipótesis en estudio. 2.6.3.2 OBJETIVO DEL MODELO Explicar el problema y la solución de la insuficiente o carente contribución del ciclo del proyecto al objetivo de desarrollo sectorial, dicho de otro modo, explicar la insuficiente o carente contribución de la inversión al objetivo de desarrollo sectorial. 2.6.3.3 SUPUESTOS DEL MODELO

El modelo funciona bajo el supuesto que existe una “Consistente implementación de los proyectos con el objetivo de desarrollo sectorial”.

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2.6.3.4 CUERPO DEL MODELO

Entonces: Y= f(Z)

Z = f(X1, X2)

Z = β0+ β1 X1 + β2 X2... (1)

En un sentido realista, y por definición de hipótesis, estamos considerando que si no existe un Plan Sectorial alineado y tampoco un efectivo control, monitoreo y evaluación de la Planificación Sectorial, no es posible que exista un β0, algún marco de orientación para la inversión sectorial, al menos en un sentido formal que es el caso; entonces, si no existen X1 y X2 la ecuación apropiada para explicar dicha situación es:

Z = β1 X1 + β2 X2… (2)

Donde: β1 es el coeficiente de regresión parcial de Z y X1 β2 es el coeficiente de regresión parcial de Z y X2

β1 nos indica que pasa con Z si varía X1, al mismo tiempo que X2 permanece constante. Así mismo, β2 nos indica que pasa con Z si varía X2, al mismo tiempo que X1 permanece constante. Si consideramos que X1 es un Plan de Desarrollo Sectorial alineado, entonces, sus contenidos constituyen un Marco de Orientación inicial para toda Inversión Sectorial, una referencia de mediano y largo plazo. Así mismo, si esta inversión o

Contribución del Ciclo del Proyecto al Objetivo de Desarrollo Sectorial

Marco de Orientación

para los Proyectos Sectoriales

Plan de Desarrollo Sectorial Alineado

Efectivo Sistema de

CME Variables

Sí No Sí No Sí No Sí No

Y 1 0

Z 2 1

X1 1 0

X2 1 0

Fuente: Elaboración propia

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Proyecto Sectorial tiene un efectivo control, monitoreo y evaluación, esto es se da también X2, el Marco de Orientación de corto plazo, durante la implementación y operación del proyecto, entonces el ciclo de dicho proyecto habrá aportado al Objetivo de Desarrollo del Sector “Y”, no sólo con el logro de sus resultados, sino, con toda la experiencia recogida por el Sistema de Control, Monitoreo y Evaluación, en todo el proceso de implementación y operación del proyecto.

De este modo, podemos observar que si sólo se da X1, dependiendo de la dinámica sectorial -cambios sociales, políticos, económicos, etc.-, el Marco de Orientación de mediano y largo plazo, en ausencia de X2, puede quedar desfasado en su aporte, quedando la planificación sectorial desfasada e ignorada por su irrelevancia. Así mismo, si sólo se da el Marco de Orientación de corto plazo, X2, en ausencia del Marco de Orientación de mediano y largo plazo, X1, la Inversión obedecerá a intereses puntuales, sean locales, a la disponibilidad de recursos, o a la política de turno, de modo que el aporte de la inversión no irá más allá de aquello que le dio origen, un beneficio puntual y posiblemente no sostenible o sustentable. Por otro lado, esta ecuación presentaría un inconveniente, X1 y X2 estarían correlacionadas. Para la formulación de un plan estratégico permanentemente alineado, será necesario tener un adecuado Sistema de Control, Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial. En apariencia, ambas variables parecen estar correlacionadas, sin embargo, el plan una ves concluido funciona como una orientación que trasciende el corto e incluso el mediano plazo, cuando dentro de su marco se realizada una inversión su influencia es de largo plazo. En tanto el Control y monitoreo son de corto plazo y así mismo la evaluación, que es permanente, su influencia no debe de pasar de ser de un ajuste de medidas en el corto plazo. Sin embargo, no hay que perder de vista que los resultados de la evaluación, para el largo plazo, actúa como parte de la formulación del Plan Sectorial, esta última función la consideramos dentro de la variable X1 y no como parte de la variable X2, de este modo no tiene porque existir correlación entre ambas variables, X1 y X2. Entonces, dada la ecuación (2), para nuestro estudio, consideramos que el ciclo del proyecto sólo contribuirá a los Objetivos de Desarrollo Sectorial si se dan X1 y X2 simultáneamente, esto es:

Y= f(Z)

En un sentido formal, el enunciado será: “Si el proyecto se encuentra dentro del marco de las líneas de acción del plan, contribuirá al Objetivo de Desarrollo Sectorial, si y sólo si, existe un efectivo control, monitoreo y evaluación del proyecto, dentro del marco del Objetivo de Desarrollo Sectorial”

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Por lo tanto, para que el ciclo del proyecto aporte al Objetivo de Desarrollo, será necesario que se cumplan las condiciones de la tabla siguiente:

Todo lo dicho, se expresa en el modelo gráfico siguiente:

Contribución del Ciclo del Proyecto al Objetivos de Desarrollo Sectorial

Marco de Orientación

para los Proyectos Sectoriales

Plan de Desarrollo Sectorial Alineado

Efectivo Sistema de

CME Variables

Sí No Sí No Sí No Sí No

Y 1

Z 2

X1 1

X2 1

X1

X2

Z

1

2

1

0

Marco Sectorial necesario y suficiente (Largo y corto plazo)

Marco Sectorial inexistente

Marco Sectorial necesario e insuficiente

(Largo plazo)

Marco Sectorial necesario e insuficiente

(Corto plazo)

1

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

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Donde:

Hipótesis principal → Y= f(Z)

Hipótesis secundarias → Z = f(X1, X2) Donde: Y : Contribución del Ciclo del Proyecto (de la inversión) al

Objetivo de Desarrollo Sectorial. Z : Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales. X1 : Alineación del Plan de Desarrollo Sectorial. X2 : Efectividad del control, monitoreo y evaluación de la

Planificación Sectorial. Entonces:

Y, es una variable dependiente respecto de Z y Z, es una variable dependiente respecto de las variables independientes X1, X2

2.6.3.5 LIMITACIONES DEL MODELO

El modelo esta limitado por su objetivo que es el de explicar la reacción entre las variables que conforman la hipótesis, no es un modelo ajustado a datos, por lo tanto no explica una función, en el sentido de una relación específica entre las variables (lineal, exponencial u otro tipo de función), sin embargo el modelo esta planteado para poder hacerse el ajuste econométrico, que para el caso no es necesario, nuestra atención no esta puesta en demostrar el comportamiento de las variables en relación a algun tipo de función, sino en la relación causal evidente, causa-efecto o medio-fin, entre las variables aludidas.

41

2.7 MATRIZ DE CONSISTENCIA Y PLAN MAESTRO PROBLEMA OBJETIVOS HIPÓTESIS VARIABLES INDICADOR MÉTODO Problema General: Existe un deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales Problemas Específicos: Insuficiente alineación de

los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial.

No existe control,

monitoreo y evaluación de la Planificación Sectorial.

Objetivo General: Disponer un efectivo marco de

orientación para los proyectos sectoriales

Objetivos específicos: Fortalecimiento institucional y operativo de la inversión sectorial es:

Disponer de Planes

Estratégicos de Desarrollo Sectorial alineados.

Disponer un efectivo sistema de

control, monitoreo y evaluación de la ejecución de la planificación sectorial.

La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo del Proyecto a los Objetivos de Desarrollo Sectorial es el resultado de un Deficiente Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales a causa de una Insuficiente Alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial y de un deficiente Control, Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial. Hipótesis principal: La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo del Proyecto al Objetivo de Desarrollo Sectorial es el resultado de un Deficiente Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales” Hipótesis secundarias: El Deficiente Marco de Orientación para los

Proyectos Sectoriales es el resultado de una Insuficiente Alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial.

El Deficiente Marco de Orientación para los

Proyectos Sectoriales es el resultado de un Deficiente Control, Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial”.

Y= f(Z)

Y: Contribución de los proyectos al Objetivo de Desarrollo Sectorial.

Z: Marco de Orientación para los

Proyectos Sectoriales.

Z = f(X1, X2) X1: Alineación del Plan de

Desarrollo Sectorial.

X2: Efectividad del control, monitoreo y evaluación de la Planificación Sectorial.

Existencia de proyectos

identificados fuera de las líneas de acción del marco sectorial (PENTUR-PSEM). Existencia de componentes

de los planes operativos fuera de las líneas de acción del marco institucional (PENTUR-(PSEM).

Componentes del plan

estratégico incompletos. Deficientes relación medio-

fin entre componentes estratégicos.

Inexistencia de actividades

de control, monitoreo y evaluación de la planificación sectorial.

Contrastación con el

marco conceptual del planeamiento estratégico. Contrastación por el

método ZOPP.

Verificación In Situ de: Organigrama. MOF Existencia formal-informal

de las actividades de control, monitoreo y evaluación de la planificación sectorial.

Fuente: Elaboración propia

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CAPITULO III: METODOLOGÍA 3.1 SUSTENTACIÓN DE LAS NECESIDADES METODOLÓGICAS Es necesario para nuestra investigación sustentar los motivos por los que se requiere de la metodología seleccionada. Como sucede con el proceso de producción de conocimiento, proceso en el que es indispensable la producción de hipótesis, el Ciclo del Proyecto es de igual modo un ciclo de producción de conocimiento, por lo siguiente: Un Plan Estratégico de Desarrollo Sectorial es una Hipótesis Global

Positiva, basada en relaciones de medio-fin, donde los proyectos y su implementación son el instrumento último para la demostración de que la Hipótesis de Desarrollo, el plan estratégico, es correcta. Dicha hipótesis se aceptara, si y sólo si, se alcanzan los impactos programados en la misma.

La Hipótesis Global Positiva necesariamente debió tener como sustento una Hipótesis Global Negativa, basada en relaciones de causa-efecto.

El efectivo sistema control, monitoreo y evaluación de todo el ciclo del proyecto, desde la formulación de la Hipótesis de Desarrollo hasta sus resultados expost, no es otra cosa que el “efectivo sistema de control, monitoreo y evaluación de la experiencia de comprobación de la Hipótesis Global Positiva y de sus Resultados Expost”

Se concibe, entonces, que todo el Ciclo del Proyecto deberá estar alineado por principios de causa-efecto y de medio-fin, para lograr la validación de la Hipótesis de Desarrollo e ir acumulando conocimiento y reformulando cada ves que sea necesario la Hipótesis de Desarrollo, para obtener una nueva hipótesis de esta hipótesis. Cada ciclo es una confirmación del conocimiento adquirido o una nueva acumulación de conocimiento. En este sentido se requiere de una metodología de alineación de todo el proceso del Ciclo del Proyecto y la metodología más adecuada para estos fines es el método ZOPP, cuya base metodológica son los principios de causa-efecto y medio-fin, que describiremos más adelante. 3.2 CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ALINEACIÓN Desde el punto de vista de una organización ya sea pública o privada: ¿Qué queremos decir cuando hablamos de alineación? La alineación se logra cuando las personas trabajan para un propósito común con líneas de acción integradas.

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¿Qué es alinear a una organización con la visión? a. Es unificar la visión.

En primer lugar, toda visión debe ser viable, unificada con la realidad, debe expresar las necesidades reales de los grupos humanos específicos contemplados en ella, las necesidades deben ser unificadas e igualmente entendidas y valoradas por todos los implicados, unificando a todos.

b. Es unificar la estrategia organizacional y unificarla con la visión de la organización.

Toda estrategia debe de ser creativa de modo de lograr un ordenamiento singular de objetivos y actividades correctas y congruentes entre sí para responder a necesidades reales de grupos humanos específicos contemplados en la visión.

c. Es unificar la misión de la organización con la energía y los valores de sus recursos humanos.

Toda organización tiene una misión que le da sentido a su creación. La visión se logra en función de la energía positiva de los miembros de la organización, respecto a la imagen positiva de logro que éstos tienen para haber alcanzado y permanecer en su misión.

d. Es saber si la visión se ha logrado, medir el éxito.

Es redactar la visión en forma específica, cuantificable y verificable. Es necesario que la visión y la estrategia organizacional se expresen en términos mensurables, con indicadores que expresen lo viable.

e. Es unificar la estrategia con el cambio.

El entorno, según el periodo de observación, no es necesariamente estable y mucho menos en nuestro tiempo, por lo que se hace necesario hacer ajustes en la estrategia. Se trata de monitorear y controlar la implementación de la estrategia y evaluar los resultados obtenidos con transparencia, objetividad y participación de modo de probar la validez de la misma, el poder aprovechar nuevas oportunidades o de ser necesario un ajuste en la estrategia que sea realista con respecto a los cambios en el entorno que pueden impedir el logro de la visión, los condicionantes de la estrategia. Lo anterior implica el diseño de un sistema de monitoreo, control y evaluación que abarque desde la visión hasta la implementación de la estrategia y su evaluación ex-post, de modo de controlar y monitorear el logro de las metas y resultados y evaluar los indicadores de impacto o cobertura de las necesidades reales.

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f. Es unificar la administración con la visión y la estrategia.

Esto es alinear la gestión de responsabilidades, enfocar la información, las capacidades y destrezas, las tutorías, las actitudes y recursos.

g. Es que todo este proceso resulte significativo positivamente para quienes participan en él.

¿Qué es resolver un problema de alineación? Resolver un problema de alineación es eliminar las fuerzas o eventos que evitan moverse en una misma dirección, fuerzas que desunen. 3.3 EL MÉTODO ZOPP Si los proyectos sectoriales son la extensión última de una Estrategia de Desarrollo Sectorial, aquellos medios con los que la estrategia instrumentaliza el cambio hacia el desarrollo, entonces ¿Qué es alinear los Proyectos con la Estrategia de Desarrollo Sectorial? Es hacer que el ciclo de los proyectos aporte al Objetivo de Desarrollo, proporcionando el impacto, la pertinencia y la viabilidad necesarios para que los proyectos asuman el rol de ser instrumentos de cambio de una realidad a otra llamada desarrollo y, así mismo, contribuyan con el proceso de producción de conocimiento para el logro de un desarrollo continuo. En este sentido la metodología apropiada para la gestión del proyecto y del ciclo de los proyectos es el ZOPP (Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos): ZOPP es la sigla de la denominación alemana: Z : iel (Objetivos) O : rientierte (Orientada) P : rojekt (Proyectos) P : lanung (Planificación) Es decir, Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos, es un sistema de PROCEDIMIENTOS e INSTRUMENTOS para una planificación de proyectos orientada a objetivos. Es una metodología para la planificación, análisis, gestión y evaluación de planes, programas y proyectos. Es un conjunto de instrumentos que permiten reforzar la participación, la transparencia y lograr la alineación de los elementos del proyecto con el proyecto, de los proyectos con los programas y de los programas con el “plan”. La Sociedad de Cooperación Técnica Alemana –GTZ- desarrolló la metodología de Planificación de Proyectos orientados a Objetivos ZOPP. Esta metodología es particularmente rigurosa en cuanto a la lógica que sigue para el

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análisis y discusión de ideas, flexible en su aplicación y muy consistente en cuanto al producto, la planificación que se obtiene. La metodología ZOPP se caracteriza por su enfoque de equipo que permite una comprensión común de los problemas que debe resolver el proyecto y sienta las bases para un trabajo de todos los participantes. ZOPP se aplica a través de pasos sucesivos de análisis y discusión que permiten llegar a consensos dentro del grupo de participantes. En esta metodología hay una visualización y documentación permanente de los pasos de planificación, por lo que en cada etapa se obtiene como resultado diagramas y por último una matriz, la Matriz de Marco Lógico (MML), el resumen del proyecto, que reúne el consenso de las ideas y los planteamientos de los participantes para el logro de mismo. 3.3.1 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO El marco lógico fue creado en 1969 por la firma consultora Practical Concepts Inc., específicamente por Leon Rossenberg y Lawrence Posner, bajo contrato con la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID). El marco lógico fue creado para mejorar la calidad de las inversiones sociales, superando los tres problemas que en opinión de sus creadores eran los principales defectos de los proyectos de desarrollo:

☞ Planificación demasiado imprecisa. Proyectos de objetivos múltiples y cuyos componentes no se relacionaban claramente con las actividades. Ausencia de una imagen clara de los objetivos y metas que el proyecto debe lograr si es ejecutado con éxito, lo cual planteaba a los evaluadores muchas dificultades para comparar de manera objetiva lo planificado con los resultados reales.

☞ Responsabilidad gerencial ambigua. Aunque los gerentes de

proyectos aceptaban la premisa de que éstos se justifican en función de los beneficios entregados a la población, sin embargo se resistían a ser considerados responsables del impacto del proyecto. Ellos encontraban muy difícil especificar aquello de lo cual eran directamente responsables y aquello que, correspondiendo al entorno socioeconómico, político y natural, tiene repercusiones notables sobre la performance del proyecto.

☞ Evaluación excesivamente controversial. Ante la ausencia de metas

claras y frecuentes desacuerdos acerca de lo que busca un proyecto, los evaluadores terminaban usando su propio criterio para determinar los aspectos positivos y negativos. Los resultados subsecuentes del monitoreo y evaluación, por lo tanto, frecuentemente se convertían en causa de mayores desacuerdos acerca del éxito o fracaso, en lugar de contribuir al mejoramiento del proyecto

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El marco lógico permite un diseño que satisface tres requerimientos fundamentales de calidad en un proyecto de desarrollo: coherencia, viabilidad y evaluabilidad. Y su creciente popularidad entre los organismos oficiales de proyectos se debe al no menos importante hecho de constituir la principal técnica no cuantitativa de análisis científico en el campo de la política del desarrollo. Como lo ilustra ampliamente la gnoseología, ninguna ciencia puede basarse enteramente en mediciones, y en el caso de algunas ciencias, las mediciones son más bien el componente menor de las investigaciones científicas. El marco lógico logra, sin mayor necesidad de sofisticados métodos matemáticos, introducir rigor científico en la formulación de proyectos sociales. En 1970 fue aprobado por el AID y su uso fue implementado en los años siguientes en todos sus programas. El éxito obtenido por la AID en cuanto al mejoramiento de su cartera de proyectos mediante el uso del marco lógico, dio lugar a que otras agencias de financiamiento del desarrollo adoptaran este enfoque. Este fue, por ejemplo, el caso de la Agencia Alemana de Cooperación Técnica. En los años setenta, la GTZ puso a prueba en algunos proyectos el enfoque del marco lógico. En 1981, sobre la base del éxito de las primeras experiencias y bajo la dirección de Moses Thompsom, líder de la consultora Team Technologies, la GTZ lleva a cabo una fase piloto y tomando como base la matriz del marco lógico, desarrolla el método ZOPP. El ZOPP incorporo nuevos elementos, como el análisis de participantes, análisis de problemas, análisis de objetivos y el análisis de alternativas. El trabajo en equipos multidisciplinarios mediante talleres en los que tomaban parte la GTZ, las organizaciones contrapartes y los grupos beneficiarios también fue incorporado en lo que constituyó una metodología participativa de diseño de proyectos. Luego de la adopción del marco lógico por parte de la GTZ, bajo su forma mejorada, llamada ZOPP, este enfoque se difundió en forma redoblada por todo el mundo. Lo adoptaron prácticamente todas las agencias del sistema de las Naciones Unidas (OIT, PNUD, OPS, OMS, FAO, etc.) y la Unión Europea. Sin embargo, hacia la segunda mitad de los años 90 aún existían importantes instituciones internacionales de promoción del desarrollo que no se adherían al enfoque del marco lógico, y entre las cuales destacaba el Banco Inter-Americano de Desarrollo. El año 1996, enfrentada esta institución ante una evaluación institucional a raíz de una necesaria reposición de su capital social, debió admitir la necesidad de incorporar el enfoque del marco lógico dentro de los instrumentos de gestión del ciclo de los proyectos. Desde entonces, todos los proyectos financiados por el BID son formulados y evaluados sobre la base de esta metodología. Desde agosto de 1977, también el Banco Mundial, el más grande financiador de proyectos sociales del mundo, incorporó el enfoque del marco lógico en los procesos de preparación, monitoreo y evaluación de los proyectos, a cuyo efecto contó con la asistencia técnica de la consultora de Moses Thompson. Más recientemente el BID ha estado impulsando fuertemente en Latinoamérica el uso de la MML. Naciones Unidas utiliza una variante de la MML para la planificación y control de su programa de trabajo en el “Integrated Monitoring and Documentation Information System (IMDIS)”. Además, la ONU ha

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incorporado la MML en los formatos para la presentación de proyectos-intervenciones empleados por diversas agencias. Asimismo, la MML es utilizada en varios países latinoamericanos. El Gobierno de Chile la emplea como metodología de preparación de programas y la evaluación de los resultados de éstos. En Colombia se incorporó recientemente a la “Metodología general ajustada para la formulación y evaluación de proyectos de inversión”, en el Perú se usa sólo en parte como es el caso del SNIP. 3.3.2 CARACTERÍSTICAS DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO La popularidad que ha alcanzado el uso de la MML se debe, en parte, a que permite presentar en forma resumida y estructurada cualquier iniciativa de inversión. En este sentido, su contribución a la gestión del ciclo de vida de los proyectos es comunicar información básica y esencial, estructurada de forma tal que permite entender con facilidad la lógica de la intervención a realizar. Por otra parte, el uso de la MML contribuye a evitar los problemas señalados en la sección anterior, aunque no garantiza que no ocurran. Además, contribuye a una buena gestión del ciclo de vida de los proyectos en los siguientes aspectos:

La amplia difusión que ha tenido su aplicación, así como el énfasis puesto en que su estructura sea consensuada con los principales involucrados, permite generar un lenguaje común, facilitando la comunicación y evitando ambigüedades y malos entendidos.

Resume en un solo cuadro la información más importante para la gerencia del proyecto, permitiendo así focalizar la atención y los esfuerzos de ésta.

Facilita alcanzar acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto con todos los involucrados.

Sienta una base para evaluar la ejecución del proyecto y sus resultados e impactos.

El análisis de la MML permite responder a las siguientes preguntas:

¿Cuál es la finalidad que se persigue con su ejecución? ¿Qué impacto concreto se espera alcanzar? ¿Qué bienes, servicios o resultados deberán ser producidos? ¿Cómo se va a hacer para producir dichos bienes, servicios o

resultados? ¿Cuánto nos va a costar producirlos? ¿Cómo sabremos si se han cumplido los objetivos? ¿Qué factores externos pueden comprometer el éxito de la intervención?

Pero no sólo es una forma de presentar información, sino que contribuye también a asegurar una buena conceptualización y diseño de las iniciativas de inversión. Si la MML ha sido preparada correctamente, se tendrá la seguridad de que no se están ejecutando actividades innecesarias, como

48

también de que no falta ninguna actividad para completar el proyecto. Asimismo, se sabrá que los bienes y/o servicios que generará el proyecto son los necesarios y suficientes para solucionar el problema que le dio origen. También se estará consciente de los riesgos (factores condicionantes) que podrían afectar el desarrollo del proyecto o bien comprometer su contribución a objetivos de desarrollo superiores. La información contenida en una MML es una buena base para la planificación de la ejecución y el seguimiento y control de los proyectos-intervenciones durante su ejecución. Aún cuando la información se presenta a un nivel demasiado agregado para un seguimiento detallado del avance del proyecto, puede ser utilizada como punto de partida para la desagregación en actividades más específicas y la preparación del programa de ejecución. Asimismo, la MML contiene toda la información necesaria para permitir un seguimiento y control a nivel agregado durante la fase de ejecución, por ejemplo, para el seguimiento a nivel gerencial de un conjunto de iniciativas de inversión. Por último, la existencia de una MML facilita mucho la evaluación de un proyecto al término de su ejecución. Se sabrá qué analizar y cómo hacerlo para poder juzgar si se han producido los bienes o servicios previstos y si ello se ha logrado en forma eficiente y con la calidad esperada. De igual modo, si en algún instante durante la fase de operación del proyecto se desea evaluar los resultados (impacto) que ha generado o está generando, la MML nos proveerá de indicaciones respecto a que debemos observar y como hacerlo. Demás está decir que la existencia de una MML es también de gran ayuda para la evaluación ex-post de proyectos-intervenciones, constituye un invalorable sistema de aprendizaje y acumulación sistemática de la información y el know-how back, una invalorable herramienta para la acumulación de backgrownd. 3.4 COMPONENTES PRINCIPALES DEL ZOPP

a) Componentes de Análisis de Situación

☞ Análisis de la participación ☞ Análisis de problemas ☞ Análisis de objetivos ☞ Análisis de alternativas

b) Componentes de Planificación del Proyecto: la Matriz de Marco Lógico

☞ Objetivos/Actividades ☞ Supuestos importantes ☞ Indicadores verificables objetivamente ☞ Fuentes de verificación

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3.4.1 LA PLANIFICACIÓN EN LA METODOLOGÍA ZOPP

Etapa Actividad Productos

a) Análisis de participación ☞ Matriz de involucrados ☞ Diagrama de relaciones Diagnóstico

b) Análisis de problemas ☞ Árbol de problemas

c) Análisis de objetivos ☞ Árbol de objetivos

d) Análisis de alternativas ☞ Identificación de la estrategia Planificación

e) Planificación ☞ Matriz de planificación

a) Análisis de la participación

Un aspecto de suma importancia al estudiar las alternativas de un proyecto es considerar los intereses y expectativas de los involucrados. Distintas organizaciones, empresas, grupos e individuos participarán o estarán interesados en cualquier proyecto, por pequeño y sencillo que éste sea. Sus intereses pueden ser coincidentes, complementarios o incluso antagónicos. Por ello es muy importante para el buen desarrollo del proyecto identificar a todos los involucrados y analizar sus intereses y expectativas con el propósito de aprovechar y potenciar el apoyo de involucrados con intereses coincidentes o complementarios al disminuir la oposición de involucrados con intereses opuestos al proyecto y conseguir el apoyo de los indiferentes.

Producto:

MATRIZ DE PARTICIPACIÓN

GRUPO INTERESES PROBLEMAS PERCIBIDOS

RECURSOS Y

MANDATOS GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO3

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

50

b) Análisis de problemas

La primera tarea que es necesario realizar al preparar un proyecto es identificar correctamente el problema que se va a abordar, sus causas y sus efectos y construir con ellos un esquema del problema (diagrama del árbol).

¿Qué es un problema?

Una situación no satisfactoria que queremos cambiar por otra situación

satisfactoria, deseada y factible. Factible, porque tiene solución. Satisfactoria, porque cumple con el mínimo de los requisitos para ser

aceptada. Deseada, porque entre varias situaciones satisfactorias estamos conformes

con ella. Si no tiene solución, no es un problema, es una restricción.

Debe de tener más de una alternativa de solución, de lo contrario no es un

problema, porque no implica una decisión. Principios para la formulación de un problema:

Formular el problema como un estado negativo.

Escribir sólo un problema a la vez, un problema por nódulo o

rectángulo. Identificar problemas existentes, no los posibles, ficticios o

futuros.

Situación no

satisfactoria

Situación satisfactoria deseada y

factible Solución: Estrategia

Fuente: Elaboración propia

51

Un problema es un estado negativo existente no es la ausencia de una solución, Ejemplo:

Cuando se ha planteado de la forma incorrecta, corregirá el error

con la respuesta a la pregunta: Preguntar : ¿por qué se necesitan los ventiladores? Rpta. : hace calor.

La importancia de un problema o sus causas no está determinada por su ubicación en el árbol de problemas, todos son importantes para obtener una solución.

No hay ventiladores

Hace calor

Es incorrecto, por ser la ausencia de una solución

Es correcto por, ser un estado negativo

52

Procedimiento: 1er. Paso Identificar los principales problemas en la situación que se está

analizando. 2do. Paso Llegar a un acuerdo sobre el problema central de la situación

que se está analizando. 3ro. Paso Formular en pocas palabras el problema central. 4to. Paso Anotar hacia abajo las causas del problema central, hasta

llegar a sus causas raíz. 5to. Paso Anotar hacia arriba los efectos provocados por el problema

central. 6to. Paso Elaborar un esquema que muestre las relaciones de causa a

efecto en forma de un árbol de problemas. 7mo. Paso Revisar el esquema completo y verificar su validez e

integridad. Producto:

CAUSAS

EFECTOS

Problema Central

CAUSA 1

CAUSA 3

EFECTO 1

EFECTO 3

EFECTO 2

CAUSA 2

CAUSA 6 CAUSA 5

CAUSA 4

Fuente: Elaboración propia

53

c) Análisis de objetivos

El siguiente paso consiste en diseñar el árbol de objetivos. Este será una representación de la situación esperada al resolver el problema. Para construirlo se parte del árbol del problema, buscando para cada uno de los recuadros de dicho árbol la manifestación contraria a las allí indicadas. Si algo faltaba, ahora existirá, si un bien estaba deteriorado, ahora estará en buenas condiciones, si la población sufría, ya no lo hará más. Todo lo negativo se cambia a positivo. Al realizar este cambio, los efectos negativos que generaba la existencia del problema pasarán a ser los fines que perseguimos con la solución del problema (por ejemplo, alta delincuencia se convertirá en baja o menor delincuencia o no existe delincuencia). Por su parte, las causas se convertirán en los medios con que deberemos contar para poder solucionar efectivamente el problema (por ejemplo, lento procesamiento manual de los datos, se cambia a los datos se procesan en computadoras; insuficientes computadoras, se transformará en existen suficientes computadoras).

Procedimiento:

1er. Paso Formular todas las condiciones negativas del árbol de

problemas en forma de condiciones positivas que son:

Deseadas y Realizables en la práctica

2do. Paso Examinar las relaciones de “medios a fines” establecidas

para garantizar la validez e integridad del esquema. 3er. Paso Si es necesario:

Modificar las formulaciones. Añadir nuevos objetivos si éstos son relevantes y

necesarios para alcanzar el objetivo propuesto en el nivel inmediato superior

Eliminar objetivos que no sean efectivos o necesarios

54

Producto:

d) Análisis de alternativas

Una vez completada la revisión del árbol del problema y del árbol de objetivos, el equipo podrá proceder a estudiar como materializar los medios cuya existencia garantizaría la solución del problema. Para ello es necesario estudiar los distintos medios anotados en el árbol de objetivos, concentrándose en los del último nivel inferior. Para cada medio de éstos deberemos considerar una acción (o más de una) que sea factible realizar para contar efectivamente con dicho medio. Por ejemplo, si el medio fuese “pupitres en buenas condiciones”, la acción podría ser “reparación de pupitres” o “comprar nuevos pupitres”.

Una vez identificadas las acciones, es conveniente analizar, en forma preliminar y muy genérica, la viabilidad de realizar cada una de ellas. Ello puede llevar a descartar ciertas acciones que claramente no será posible materializar. Por ejemplo, puede ser imposible por problemas topográficos y por no existir un sistema de distribución domiciliaria de agua potable la construcción de una red de alcantarillado. Luego se debe analizar el nivel de incidencia de cada acción en la solución del problema. Es decir, hay que estimar en que medida cada una de las acciones contribuiría a solucionar el problema. Con base en esta estimación se podrán priorizar las acciones de mayor incidencia.

MEDIOS

FINES

Objetivo Central

MEDIO 1

MEDIO 3

FIN 1

FIN3

FIN 2

MEDIO 2

MEDIO 6 MEDIO 5

MEDIO 4

Fuente: Elaboración propia

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Además, es necesario establecer si las distintas acciones son complementarias o sustitutas. Dos acciones serán complementarias si al realizar ambas se logra solucionar en mayor medida el problema que si se realiza sólo una de ellas. Serán sustitutas cuando contribuyan en similar medida a la solución del problema y su ejecución conjunta no tenga sentido.

Procedimiento:

1er. Paso Identificar los objetivos a excluir (porque no son deseables o

factibles) 2do. Paso Identificar diferentes etapas de "medios y fines" como posibles

estrategias alternativas para el proyecto o componentes del proyecto.

3er. Paso Estimar qué alternativa representa una estrategia óptima para

el proyecto utilizando criterios como:

Recursos a disposición Probabilidad de alcanzar los objetivos Factibilidad política Relación Costo/Beneficio Riesgos Sociales Horizonte del proyecto Impacto duradero etc.

4to. Paso: Decidir qué opciones se adoptarán COMO LOS MEDIOS para

el proyecto Producto:

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e) Matriz de planificación del proyecto

La MPP resume el proyecto y constituye la base para el seguimiento y la evaluación. El proyecto seleccionado se deriva del árbol de objetivos y se transfiere a la primera columna de la matriz de planificación. En las matrices que se muestran adelante se explican los elementos que la integran y la lógica que estos siguen.

MEDIOS

FINES

Objetivo Central

MEDIO 1

MEDIO 3

FIN 1

FIN3

FIN 2

MEDIO 2

MEDIO 6 MEDIO 5

MEDIO 4

ESTRATEGIA DEL PROYECTO Fuente: Elaboración propia

RESUMEN NARRATIVO

ACTIVIDADES

RESULTADOS

PROPÓSITO

FIN

INDICADORES CONDICIONANTES

PRESUPUESTO: Metas, Cronograma,

Recursos, personal, finanzas

MATRIZ DE PLANIFICACIÓN

Fuente: Elaboración propia

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Las columnas de esta MATRIZ se utilizan para registrar la siguiente información:

La primera columna, llamada “Resumen Narrativo”, narra la estrategia del

proyecto, registrar los objetivos del proyecto y las actividades que será necesario implementar para el logro de éstos. Por ello también se la denomina “Columna de objetivos” o simplemente “Objetivos”:

La primera celda corresponde al “Fin” del proyecto, y describe la

SITUACIÓN esperada una vez que el propósito del proyecto está en curso o ha estado en curso por algún tiempo.

La segunda celda corresponde al “Propósito” u objetivo del proyecto, si es una matriz de proyecto, entonces, el proyecto se denominará como su propósito. Presenta la CONDICIÓN esperada cuando los beneficiarios del proyecto hacen uso de los resultados o productos que la intervención pone a su disposición, bien durante su implementación o después.

La tercera celda corresponde a los “Resultados/Productos”, es decir, lo que debe ser producido, entregado durante la implementación del proyecto o a su termino.

La cuarta celda corresponde a las “Actividades” que deberán ser realizadas durante la ejecución del proyecto para producir los Resultados/Productos.

La segunda columna detalla los “Indicadores” que nos permitirán controlar el

avance del proyecto y evaluar los logros alcanzados. La tercera columna presenta las “Fuentes” de información o Medios de

Verificación a los que se puede recurrir para obtener los datos necesarios para calcular los indicadores definidos en la segunda columna.

La cuarta columna presenta los “Condicionantes”, sirve para anotar los

factores externos al control de la implementación de los objetivos del proyecto, cuya ocurrencia es importante para el logro de los objetivos.

Procedimiento:

1er. Paso Establecer el Fin, tomándolo del árbol de objetivos. 2do. Paso Establecer el Propósito, el objetivo del proyecto. El mismo se

deriva de la estrategia seleccionada en el árbol de objetivos. Verificar si el objetivo del proyecto, una vez alcanzado, contribuirá al logro del Fin.

3er. Paso Establecer los resultados del proyecto, verificando que su uso

por parte de los beneficiarios del proyecto es el necesario y suficiente para alcanzar el objetivo del proyecto.

4to. Paso Redactar las actividades requeridas para alcanzar cada

resultado. Para asegurar la claridad de las actividades, haga lo siguiente:

☞ No anotar actividades en detalle, sino que se indica la

estructura básica de ellas para el logro de cada resultado.

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☞ Se redactan en forma de acciones (entrenar, negociar,

capacitar...).

☞ Se da una numeración que relacione las actividades con los resultados. La numeración puede servir para indicar la secuencia de los eventos o las prioridades (Resultado 1, actividades 1.1, 1.2, 1.3...)

5to. Paso Determinar los supuestos (condicionantes) importantes para el

éxito del proyecto. Para ello debe examinarse si las actividades conducen directamente a los resultados esperados, o si para ello debe tener lugar un acontecimiento adicional externo al proyecto, uno o más condicionantes. Los condicionantes pueden obtenerse de la relación medios-fines del árbol de objetivos y se mantiene la redacción en forma positiva.

Producto:

Si el proyecto estuviera conformado por todo el árbol de medios-fines el resultado será:

RESUMEN NARRATIVO

MEDIOS DE VERIFICACIÓN

ACTIVIDADES

RESULTADOS

PROPÓSITO

FIN

INDICADORES CONDICIONANTES

PRESUPUESTO: Metas, Cronograma, Recursos,

personal, finanzas

MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO

Propósito 1

Resultado 1.1

Actividad 1.1.1

Fin

Actividad 1.1.2

Resultado 1.2

Actividad 1.2.2 Actividad 1.2.1

Fuente: Elaboración propia

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3.4.2 MATRIZ DE MARCO LÓGICO: RESUMEN DEL PROYECTO

RESUMEN NARRATIVO

INDICADORES

FUENTES

CONDICIONANTES

FIN

Es una definición del objetivo al cual contribuye el propósito del proyecto.

Miden el beneficio logrado o contribución al Fin, como consecuencia del logro del propósito del proyecto.

Son los medios de verificación o fuentes de información que un evaluador puede utilizar para verificar que los beneficios o contribución programados se han logrado.

Son los acontecimientos, condiciones o decisiones necesarias para la continuidad o sostenibilidad del aporte del propósito al fin.

PROPÓSITO

Es la definición del cambio en los beneficiarios, como consecuencia del uso programado de los resultados o productos que les ha entregado el proyecto.

Hipótesis del cambio logrado en los beneficiarios, como consecuencia del uso programado de los resultados o productos que les ha entregado el proyecto.

Materializa la contribución que el proyecto hace para el logro del Fin.

Miden el cambio logrado en los beneficiarios, como consecuencia del uso programado de los resultados o productos que les ha entregado el proyecto.

Deben incluir metas que especifiquen la condición de los beneficiarios, al hacer el uso programado de los resultados o productos entregados por el proyecto.

Son los medios de verificación o fuentes de información que un evaluador puede utilizar para verificar que los cambios programados se han logrado.

Son los acontecimientos, condiciones o decisiones fuera del control del equipo de implementación del proyecto y de sus beneficiarios que tienen que suceder para que el logro del propósito del proyecto contribuya al logro del fin.

RESULTADOS

Son la definición de los resultados o productos programados que el proyecto debe producir y entregar para el uso de los beneficiarios, de modo que estos logren el propósito del proyecto, pueden ser: obras, servicios, capacitación, etc. Deben expresarse en términos de trabajo terminado: sistemas instalados, gente capacitada, etc.).

Son los términos de referencia para la intervención del proyecto.

Son descripciones breves, pero claras, de cada uno de los resultados o productos que tiene que entregar el proyecto durante o después de su intervención o implementación.

Son los medios de verificación o fuentes de información que un evaluador puede utilizar para verificar que los resultados o productos programados han sido entregados.

Son los acontecimientos, condiciones o decisiones fuera del control del equipo de implementación del proyecto, que tienen que suceder para que los beneficiarios del proyecto alcancen el propósito para el cual fue implementado el proyecto.

ACTIVIDADES

Estas actividades, por resultado o producto, son los trabajos que el ejecutor del proyecto tiene que realizar para producir o adquirir cada uno de los resultados o productos programados. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada resultado o producto.

Contienen los presupuestos para cada resultado o producto a ser producido y/o entregado en la intervención o implementación del proyecto.

Son los medios de verificación o fuentes de información que un evaluador puede utilizar para verificar si el presupuesto se ejecuto como estaba programado.

Son los acontecimientos, condiciones o decisiones fuera del control del equipo de implementación del proyecto, que tienen que suceder para concretar la entrega de los resultados o productos de la intervención del proyecto.

Fuente: Elaboración propia

60

3.4.3 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO EN CASCADA La Matriz de Marco Lógico en Cascada (MMLC) es una propiedad de la matriz poco conocida, es la propiedad recursiva de la matriz. Es la propiedad que tiene la matriz de poder aplicarse en forma anidada, de modo de integrar, de forma estructurada –alineada-, distintos niveles de realidad, por ejemplo: Puede estructurar los conceptos de plan, programas y proyectos. Puede estructurar plan institucional y plan operativo. Puede estructurar los conceptos de realidad nacional, realidad sectorial,

realidad local. Donde: El propósito del plan es el fin de todos los programas. Los resultados del plan son el propósito de cada programa y el fin de cada

proyecto al interior de cada programa. Las líneas de acción del plan son los resultados de los programas y el

propósito de cada proyecto al interior de cada programa. Las acciones de cada programa son los resultados de sus proyectos.

PLAN

Resultados

Propósito

Fin

Líneas de Política

PROGRAMA

Resultados

Propósito

Fin

Acciones

PROYECTO

Resultados

Propósito

Fin

Actividades

MARCO LÓGICO EN CASCADA

Fuente: Elaboración propia

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PLAN SECTORIAL

Líneas De Política Sectorial

Resultados

Propósito

Fin

Acciones

Resultados

Propósito

Fin PROGRAMAS

Actividades

Fin

PROYECTOS

Propósito

Resultados

MARCO LÓGICO EN CASCADA

Fuente: Elaboración propia

L. DE ACCIÓN

RESULTADOS

PROPÓSITO

FIN PLAN

PROGRAMA 1 Objetivos Fuente

Acciones Resultados Propósito Fin

Indicadores Condicionante

Presupuesto

PROYECTO 1-1 Objetivos Fuente

Actividades Resultados Propósito

Fin Indicadores Condicionante

Presupuesto

PROYECTO 1.2 Objetivos Fuente

Actividades Resultados Propósito Fin

Indicadores Condicionante

Presupuesto

PROGRAMA 2 Objetivos Fuente

Acciones Resultados Propósito Fin

Indicadores Condicionante

Presupuesto

PROYECTO 2.1 Objetivos Fuente

Actividades Resultados Propósito Fin

Indicadores Condicionante

Presupuesto

PROYECTO 2.2 Objetivos Fuente

Actividades Resultados Propósito Fin

Indicadores Condicionante

Presupuesto Fuente: Elaboración propia

62

La MML también define claramente las responsabilidades a nivel de cada matriz:

MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO

RESUMEN NARRATIVO FUENTE

ACTIVIDADES

RESULTADOS

PROPÓSITO

FIN

INDICADORES CONDICIONANTES

BAJO EL CONTROL DEL PROYECTO

FUERA DEL CONTROL DEL PROYECTO: ELEMENTOS REFERENCIALES BAJO OBSERVACIÓN

Fuente: Elaboración propia

MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROGRAMA

RESUMEN NARRATIVO

FUENTE

ACTIVIDADES

RESULTADOS

PROPÓSITO

FIN

INDICADORES CONDICIONANTES

BAJO EL CONTROL DEL PROGRAMA

FUERA DEL CONTROL DEL PROGRAMA: ELEMENTOS REFERENCIALES BAJO OBSERVACIÓN

63

La metodología ZOPP, como se ha podido apreciar, a pesar de su aparente simplicidad, tiene la capacidad para sistematizar y servir de herramienta de gestión de todo el ciclo del proyecto, con un manejo estructurado de los distintos niveles de sobre los cuales tienen resultado los proyectos, plan, programa, proyectos.

MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PLAN

RESUMEN NARRATIVO FUENTE

ACTIVIDADES

RESULTADOS

PROPÓSITO

FIN

INDICADORES CONDICIONANTES

FUERA DEL CONTROL DEL PLAN: ELEMENTOS REFERENCIALES BAJO OBSERVACIÓN

BAJO EL CONTROL DEL PLAN

Fuente: Elaboración propia

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3.5. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN

El diseño de la investigación es no experimental. Se ha utilizado información primaria para la demostración de la existencia de Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial no alineados. Se ha elegido el Plan Estratégico Nacional de Turismo 2008-2018 (PENTUR) y el Plan Estratégico Sectorial Multianual de Comercio Exterior y Turismo 2007-2011 (PESEM), en lo referido al sector turismo, del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR). Así mismo, se ha requerido de información primaria para la demostración de la existencia de un deficiente o carente control, monitoreo y evaluación de la planificación sectorial, se ha realizado una constatación in situ (organigrama, MOF y existencia formal-informal de las actividades).

3.6 PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN

En primer lugar, hemos optado por realizar la reformulación del PENTUR tomando todo lo que se ha podido de él, para reestructurarlo, con base a un modelo sistémico de planeación, el ZOPP, de modo de identificar las carencias e inconsistencias del PENTUR al compararlo con la versión reestructurada, verificando, de este modo, si el vigente Marco de Orientación Sectorial de Largo Plazo es coherente.

En segundo lugar, del mismo modo como se procedió con el PENTUR se ha procedido con la reformulación del PESEM, para verificar si el vigente Marco de Orientación Institucional de Largo Plazo, el PSEM está alineado con el PENTUR y constituye una adecuado Marco de Orientación de Largo Plazo para la inversión institucional.

En tercer lugar, contrastamos el plan operativo institucional con el PESEM vigente, de modo de verificar su alineación con este.

Estas tres labores han sido necesarias para identificar la existencia de limitaciones en el Marco de Orientación Sectorial de Largo Plazo, el PENTUR y en el Marco de Orientación Institucional de Largo Plazo, el PESEM, en el emprendimiento de proyectos en pos del Objetivo de Desarrollo y los Objetivos de Bienestar Sectoriales.

En cuarto lugar, verificamos la existencia, in situ, de un Sistema de Control, Monitoreo y Evaluación de los proyectos en ejecución, de modo de identificar la existencia de limitaciones en cuanto a las necesarias correcciones, de corto plazo, en la dirección de las iniciativas de intervención y del proceso de producción y acumulación de conocimiento en contribución con el Objetivo de Desarrollo y los Objetivos de Bienestar del Sector.

65

CAPITULO IV: ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN

4.1 ANÁLISIS DEL MARCO DE ORIENTACIÓN DE LARGO PLAZO: LOS PLANES ESTRATÉGICOS DE DESARROLLO SECTORIAL

Pasos a seguir para el análisis de los planes estratégicos de desarrollo sectorial:

Paso 1 Definición de los componentes de la planificación

estratégica

Definición del marco conceptual de los componentes de la planificación estratégica, que serán los términos de referencia para el análisis.

Paso 2 Extracción de los componentes de planeación estratégica

del plan estratégico sectorial a ser analizado. Paso 3 Reestructuración del plan estratégico con base al ZOPP:

1. Análisis de Situación A. Análisis de problemas del sector B. Análisis de objetivos del sector C. Análisis de alternativas estratégicas

2. Componentes de Planificación Estratégica

D. Identificación de la Visión del sector E. Identificación de la Misión institucional F. Identificación de los Valores Estratégicos G. Construcción de a Matriz de Marco Lógico

Paso 4 Resultados Comparados

4.1.1 COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA La planificación estratégica en el ámbito público es una herramienta que ayuda al establecimiento de prioridades, objetivos y estrategias, a la definición de los recursos que son necesarios para lograr los resultados esperados, no obstante su mayor valor, el de ser un proceso productor y acumulador de conocimiento para el desarrollo, por lo tanto, el plan estratégico, como marco de referencia, debe ser un proceso simple e incorporado en la rutina de la toma de decisiones directivas en el proceso presupuestario. Desde esta perspectiva, debe contar con estándares de confiabilidad para identificar aspectos claves que apoyen la gestión organizacional, tales como Marco Normativo e Institucional, una definición de la Visión, Misión, Objetivos Estratégicos, Estrategias, definición de indicadores.

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¿Qué hacemos?

Marco Normativo e Institucional Análisis de las leyes y normativas Prioridades Gubernamentales Identificación de la contribución de la

organización a las prioridades del PND

Misión Descripción concisa y clara de la razón de ser de la entidad.

Visión Futuro deseado. Como se desea ser reconocido, con que valores.

Estrategias Plan de acción para lograr los objetivos estratégicos y determinar el presupuesto.

Indicadores de Desempeño Para medir los logros, evaluar impactos y tomar acciones correctivas.

¿Cómo lograremos los objetivos estratégicos?

¿Cómo mediremos el desempeño logrado?

Análisis del

entorno y del

ambiente interno Objetivos Estratégicos

Resultados que la entidad espera obtener, dado su rol, de modo de permanecer en su misión. Deben ser claros, realistas desafiantes y congruentes.

¿Qué resultados queremos lograr?

¿Quiénes somos?

¿Para qué lo hacemos?

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SUS COMPONENTES

Fuente: Elaboración propia

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4.1.2 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL DE TURISMO 2008-2018 (PENTUR)

COMPONENTES DEL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DEL PENTUR MARCO NORMATIVO Funciones Asignadas al Sector El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo - MINCETUR creado por Ley Nº 27779 publicado en el diario Oficial El Peruano el 11 de julio del 2002, es un Organismo conformante del Poder Ejecutivo, rector de los Sectores Comercio Exterior y Turismo y constituye un pliego presupuestal con autonomía administrativa y económica de acuerdo a Ley. Mediante Ley Nº 27790, del 23 de Julio de 2002, se aprueba la Organización y Funciones del MINCETUR, y mediante Decreto Supremo Nº 005-2002- MINCETUR se aprueba su Reglamento de Organización y Funciones. El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo define, dirige, ejecuta, coordina y supervisa la política de comercio exterior y de turismo. Tiene la responsabilidad en materia de la promoción de las exportaciones y de las negociaciones comerciales internacionales, en coordinación con los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía y Finanzas y los demás sectores del Gobierno en el ámbito de sus respectivas competencias. Asimismo, está encargado de la regulación del Comercio Exterior. El titular del sector dirige las negociaciones comerciales internacionales del Estado y está facultado para suscribir convenios en el marco de su competencia. En materia de Turismo promueve, orienta y regula la actividad turística, con el fin de impulsar su desarrollo sostenible, incluyendo la promoción, orientación y regulación de la artesanía. El MINCETUR comprende al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, a los Organismos Públicos Descentralizados, Proyectos y Comisiones bajo su jurisdicción. Su competencia se extiende a las personas naturales y jurídicas que realizan actividades vinculadas a los sectores Comercio Exterior y Turismo. Son objetivos asignados por Ley al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo los siguientes: En materia de Turismo: Promover el desarrollo de la actividad turística como un medio para

contribuir al crecimiento económico y al desarrollo social del país, propiciando las condiciones más favorables para el desarrollo de la iniciativa privada y la generación de empleo;

Contribuir al proceso de fortalecimiento de la identidad, el respeto a la diversidad cultural, y a la integración nacional y regional, fomentando la conciencia turística;

Promover el uso racional y sostenible con fines turísticos del Patrimonio Cultural y Natural de la Nación, procurando la conservación de las formas de vida, costumbres e identidad cultural de las comunidades involucradas en el desarrollo de la actividad turística y la mejora de su calidad de vida;

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Contribuir al proceso de descentralización nacional, promoviendo la actividad turística a través de los gobiernos regionales y locales, la comunidad organizada y el sector privado;

Promover el desarrollo de la actividad artesanal, a través del incremento de la productividad y competitividad de sus agentes, fortaleciendo su identidad y su acceso al mercado nacional y de exportación;

Preservar a través de la producción artesanal los valores culturales, históricos y la identidad nacional.

Son funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo: 1. Formular, dirigir, coordinar, ejecutar y supervisar la política de comercio

exterior, con excepción de la regulación arancelaria, así como la política de turismo, en concordancia con la política general del Estado y en coordinación con los sectores e instituciones vinculados a su ámbito. En el caso del turismo se deberá tomar en cuenta su carácter multisectorial e interdependiente, así como los componentes sociales y culturales de las actividades de su competencia;

2. Dirigir, coordinar, elaborar y ejecutar los planes y programas nacionales sectoriales de desarrollo en materia de comercio exterior, integración, promoción de exportaciones, turismo y artesanía;

3. Establecer el marco normativo para el desarrollo de las actividades de comercio exterior coordinando con los sectores e instituciones que corresponda, así como para el desarrollo de las actividades turística y artesanal a nivel nacional, supervisando el cumplimiento de la normatividad emitida, estableciendo las sanciones e imponiéndolas, de ser el caso, en el ámbito de su competencia;

4. Representar al país en los foros y organismos internacionales de comercio, turismo, cooperación económica y esquemas de integración, debidamente coordinadas con el Ministerio de Economía y Finanzas. Actuar como Órgano de enlace entre el Gobierno Peruano y los organismos internacionales de integración y de comercio internacional, en el ámbito de su competencia;

5. Negociar, suscribir y poner en ejecución los acuerdos o convenios internacionales en materia de comercio exterior, integración, cooperación económica y social, y otros en el ámbito de su competencia. Asimismo, es responsable de velar por el cumplimiento de dichos acuerdos tanto en el ámbito nacional como en el internacional; y difundir los acuerdos comerciales suscritos, así como las negociaciones en proceso;

6. Establecer mecanismos o sistemas de coordinación intersectorial con las entidades involucradas en las actividades de su competencia; y orientar el funcionamiento de los Organismos Públicos Descentralizados correspondientes al Sector y Comisiones Sectoriales;

7. Orientar y promover el desarrollo de las exportaciones, del turismo y la artesanía en términos de eficiencia y competitividad, en coordinación con las oficinas comerciales del Perú en el exterior cuando corresponda;

8. Apoyar al sector privado en la generación e identificación de nuevos productos de exportación y en el desarrollo de nuevos mercados, así como defender los intereses comerciales de los exportadores peruanos en el exterior ante los foros y organismos internacionales de comercio;

69

9. Proponer la política de Zonas Francas, de Tratamiento Especial Comercial y de Zonas Especiales de Desarrollo. En lo que respecta a la actividad productiva que se realiza dentro de dichas zonas, ésta se regulará por la normativa sectorial correspondiente;

10. Emitir opinión técnica vinculante e intervenir en la formulación de políticas, acciones y propuestas normativas que tengan incidencia determinante respecto a materias o actividades del ámbito de su competencia;

11. Proponer y establecer acciones de coordinación con los órganos competentes tendientes a la protección y conservación del medio ambiente, patrimonio cultural y recursos naturales vinculados con el desarrollo de las actividades turística y artesanal, supervisando su cumplimiento en coordinación con dichos órganos;

12. Proponer la declaración de Zonas de Desarrollo Turístico Prioritario, y de Reservas Turísticas;

13. Promover el incremento del turismo interno y receptivo y orientar la estrategia de promoción de las inversiones en actividades turísticas y afines;

14. Promover e incentivar la capacitación técnica y profesional en el ámbito del turismo;

15. Promover la capacitación, acceso a sistemas de información, asistencia técnica y asesoría del sector artesanal;

16. Promover la constitución de Centros de Innovación Tecnológica – CITE artesanales y de actividades conexas;

17. Gestionar y canalizar la cooperación técnica internacional destinada al desarrollo del comercio exterior, turismo y artesanía;

18. Promover la imagen del Perú con el fin de incrementar el desarrollo del comercio exterior y el turismo incluyendo la artesanía;

19. Las demás funciones contempladas en la Ley Nº 26961, Ley para el Desarrollo de la Actividad Turística, así como las que le sean asignadas. Las funciones y programas que le corresponden al Sector MINCETUR, de acuerdo a su Estructura Funcional Programática, son las que aparecen en el siguiente cuadro:

Fuente: MINCETUR

70

De acuerdo con el diagnóstico del Sector Turismo, se formula el PENTUR bajo los siguientes conceptos: la visión, misión, valores, política, estrategia y objetivos, con el objetivo de favorecer el desarrollo turístico sostenible y territorialmente equilibrado en el Perú para los próximos años. PROBLEMÁTICA FODA Debilidades y amenazas por eje temáticos: a) Planificación y gestión de destinos

Debilidades La planificación y gestión de las distintas regiones del Perú está en

manos de diferentes actores, con pareceres contrapuestos y falta de consenso.

Existe una escasa coordinación entre las instituciones del sector público con injerencia en el desarrollo turístico de cada destino del país.

Inadecuados mecanismos de consenso y coordinación entre los agentes públicos y privados del destino turístico.

Los Gobiernos Regionales y el sector privado no han asumido aún en su totalidad los nuevos retos de la descentralización.

Incapacidad del sistema para sancionar el incumplimiento de las normas y revertir la informalidad en la actividad turística.

Rara vez los territorios cuentan con un órgano de gestión común que ordene la planificación y gestión del destino.

Débil capacidad de gestión turística de muchos gobiernos regionales y locales.

Baja capacidad de los gobiernos regionales y locales para planificar y ejecutar inversión.

Algunos destinos turísticos en el país no cuentan con los servicios básicos adecuados, como abastecimiento de agua potable, tratamiento de aguas residuales y tratamiento de residuos sólidos, lo que incrementa la degradación ambiental de estos destinos.

Algunos destinos turísticos en el país se promocionan sin una planificación previa, lo que hace que se exceda la capacidad de carga y se deteriore el recurso turístico.

Deficiente coordinación multisectorial en las inversiones relacionadas con el turismo.

Pocos destinos poseen una herramienta válida de planificación turística consensuada; las iniciativas de planificación turística planteadas en algunos destinos no han tenido repercusión sobre su población.

Informalidad y baja representatividad gremial en el sector privado. Información estadística primaria incompleta y Cuenta Satélite de

Turismo desactualizada.

71

El Sector tiene poco conocimiento acerca de la aplicación de los resultados sobre los estudios de mercado.

No existe un centro de documentación que agrupe toda la información en materia turística para el Perú.

Amenazas Elevado grado de competencia de otras zonas turísticas emergentes con

respecto al Perú, puesto que algunos países ya han concluido sus planes nacionales.

La vigencia del Fondo de Desarrollo y Promoción Turística solo se extiende hasta el año 2013.

Problemática derivada del exceso de procesos burocráticos y la falta de información para inversión privada y desarrollo de los destinos turísticos.

Debilidad de los gobiernos regionales para asumir sus competencias en turismo.

Inseguridad, delincuencia común, ruido y accidentes en carreteras. Inseguridad e inestabilidad política en los países vecinos. Reclamos sociales con creciente violencia. Creciente deterioro y/o pérdida de algunas estructuras urbanas,

arqueológicas patrimoniales y recursos naturales.

b) Territorio y destino Debilidades Inadecuada articulación de la normativa para la conservación de los

recursos naturales y culturales. Falta de un control eficaz para la protección del patrimonio natural y

cultural del Perú. Ausencia de normas ambientales en el sector Turismo. Poca claridad en las competencias ambientales por parte de los actores

involucrados. Profunda desconfianza de la normativa institucional en conservación. Alteración y agresión al paisaje por la presencia de numerosas

edificaciones ajenas al contexto propio de los destinos. Escasa y deficiente evaluación de los impactos negativos sociales,

económicos y ambientales que genera la actividad turística en casi todos los destinos turísticos del Perú.

Falta de desarrollo e implementación de planes de ordenamiento territorial que determinen la ocupación y usos del suelo en función de los recursos y potencialidades en cada destino.

Bajo conocimiento de los temas ambientales relacionados al turismo por parte de los tomadores de decisión públicos y privados.

Escasa permeabilidad y difícil acceso a la mayoría de los recursos turísticos del país. Alcanzar muchos destinos del Perú representa un verdadero reto, debido a que las carreteras y las vías de acceso se encuentran en un estado deficiente.

72

Insuficiente infraestructura básica en muchos de los destinos turísticos(luz, agua, saneamiento y telecomunicaciones).

Los equipamientos turísticos carecen de una ordenación y un nivel dedesarrollo adecuado, circunstancia que va en detrimento de laexperiencia turística de los visitantes.

Escaso trabajo en cuanto a temas de facilitación turística. Solo existe un aeropuerto internacional comercialmente operativo, el

Aeropuerto Internacional Jorge Chávez.

Amenazas

Atraso en los procesos de validación y aplicación de los planes yreglamentos de las entidades responsables.

Al no aplicarse adecuadamente medidas adecuadas y mecanismos decontrol persiste el riesgo de degradación medioambiental y cultural.

Afectación de los destinos turísticos por el cambio climático. Numerosos recursos históricos y arqueológicos del país se encuentran

desprotegidos, lo que genera un importante riesgo en la pérdida depatrimonio.

Contaminación, depredación y desastres naturales en el país. Lejana perspectiva para mejorar la inadecuada infraestructura básica

para desarrollar nuevos destinos turísticos. Deslizamiento e inestabilidad de taludes en numerosas zonas del país. Incremento del transporte pesado en las carreteras del Perú.

c) Producto

Debilidades

Escaso número y variedad en la oferta de alojamientos turísticos. Incumplimiento de la normativa vigente por parte de los prestadores de

servicios turísticos. Insuficiente fiscalización por parte de las autoridades competentes. Insuficiente planta turística en destinos con potencial. Concentración de la oferta turística en el sur del país. Señalización turística de los principales destinos turísticos deficiente e

insuficiente. Irregular nivel de calidad de los servicios turísticos. Poco interés de las autoridades competentes en el proceso de

categorización y jerarquización de recursos turísticos. Escaso nivel de asociatividad en el sector empresarial. Falta de innovación en la conformación de la oferta turística. Más del 90% de prestadores de servicios turísticos en el Perú son

PYMES con bajo nivel tecnológico y de inversión. Concentración de los alojamientos turísticos en determinados núcleos de

población del país. Escasez de mano de obra calificada capaz de adecuarse a las

necesidades del sector turístico.

73

Escasa conciencia turística en la población y falta de responsabilidadsocial empresarial.

Poco desarrollo de negocios inclusivos en turismo. Concentrada oferta en capacitación sobre el sector turístico. Falta de incorporación de la planificación y gestión de destinos en las

currícula educativas. Insuficiente profesionalización de las pequeñas empresas turísticas en

materia de dirección y gestión empresarial. Falta de una mayor percepción sobre el aprovechamiento económico de

la actividad turística en el país. Falta un sentimiento de grupo que permita un trabajo coordinado para el

desarrollo de destinos. Falta de capacitación y asesoramiento sobre la gestión de sus negocios

turísticos a los empresarios que prestan servicios en las comunidadesrurales.

Inadecuada profesionalización de guías turísticos y casi nulapreparación para atender turistas con intereses especiales de viaje.

Falta de una mayor conciencia de la población sobre el valor delPatrimonio Arqueológico del Perú.

Amenazas Mayor competencia en el mercado internacional por la existencia de

productos con mejor calidad y bajo costo. Insuficiente frecuencia de vuelos y rutas aéreas internacionales y

nacionales. Dificultades para retener profesionales calificados en las actividades

relacionadas con el turismo. Falta de conocimiento real sobre las necesidades de la demanda para

generar acciones formativas específicas. Falta de adaptación a las innovaciones tecnológicas y a las nuevas

estructuras de mercado en la capacitación turística.

d) Promoción, comunicación y comercialización

Debilidades

Limitada comunicación y comercialización de los productos turísticos notradicionales del país.

Visión del turista receptivo orientada principalmente a los circuitosturísticos tradicionales.

Escasa coordinación entre las empresas turísticas y el destino para lacomunicación conjunta del país.

La percepción del turista receptivo principalmente asocia al Perú conMachu Picchu.

La comercialización sigue estando orientada hacia una comunicaciónmasiva, sin valorar la diferenciación de los diversos segmentos demercado.

74

Dependencia excesiva de empresas internacionales para la comercialización del producto turístico peruano, lo que innegablemente produce una fuga del capital generado por sus recursos turísticos.

Escaso compromiso en calidad y profesionalización empresarial para la comercialización de los productos turísticos del país.

En general, la población del Perú no está correctamente capacitada para vender sus productos a los turistas.

Existe un desconocimiento de los procesos de marketing por los empresarios, lo que supone una inadecuada comercialización de los productos turísticos peruanos.

Ausencia de áreas comerciales definidas en la mayoría de las empresas turísticas.

Falta de innovación en la gestión comercial por la propia naturaleza de la oferta, de origen semiprofesional.

Bajo nivel de manejo y conocimiento de los consumidores potenciales según las nuevas tendencias del mercado.

Los operadores externos no tienen una comunicación fluida con su contraparte local de los distintos destinos del país.

Falta una mayor integración entre las necesidades del destino y las acciones de los agentes de la oferta turística.

Elevado grado de atomización de las unidades de comercialización turística del Perú, limitando la posibilidad de poder competir con instrumentos compartidos.

Insuficientes plataformas comerciales a través del Internet y las nuevas tecnologías.

Falta de una homogeneidad de la promoción, comunicación y comercialización del Perú.

Escasa articulación de la información y estadística turística, que actualmente se encuentra fragmentada y dispersa en el territorio.

Irregular calidad en la recolección de estadística turística, por los distintos agentes encargados.

Sobre el turismo interno (en comparación con el receptivo), no existen mecanismos eficientes para la recolección de información con los que se puedan desarrollar políticas concretas de trabajo.

Excesiva concentración geográfica de la demanda en determinados circuitos y corredores turísticos.

Amenazas Una comercialización sin planificación está provocando impactos

negativos en el territorio del destino. Cada región quiere hacer su propia marca sin tener en cuenta los

lineamientos fundamentales de la marca país. La inseguridad y los problemas sociales puede desalentar la demanda

actual y potencial, dirigiéndola hacia otros mercados posicionados como más confiables.

La crisis económica a nivel mundial por el alza del barril de petróleo, lo que genera como consecuencia una contracción de la demanda de vuelos nacionales e internacionales.

75

La lejanía de los mercados prioritarios y potenciales más importantes complica los procesos de fidelización de la demanda.

Existe una saturación en Machu Picchu, circunstancia que amenaza la satisfacción de su experiencia turística.

Cambio de tendencia a los short break holidays. VISIÓN El Perú está posicionado en el mercado nacional y en los principales mercados emisores internacionales como un destino turístico seguro, competitivo y confiable, líder en América Latina, que tiene una oferta de productos turísticos competitiva, diversificada y sostenible; un marco legal e institucional adecuado y una gestión participativa y descentralizada; una conservación y uso racional de su megadiversidad natural, histórica e intercultural, y una identidad turística propia. MISIÓN Organizar, promover y dirigir el desarrollo sostenible y competitivo de la actividad turística del Perú mediante procesos integradores, concertados y descentralizados, impulsando el desarrollo económico y social, generando empleo digno que mejore la calidad de vida de la población y garantizando la valoración y conservación del patrimonio nacional histórico, natural y cultural. VALORES Los valores fundamentales que rigen las acciones de los involucrados en el Plan Estratégico Nacional de Turismo son: Identidad nacional Compromiso con la Calidad Total Formalidad, profesionalismo y orden Honestidad, honradez, integridad y ética Dedicación, esmero y pasión Solidaridad y responsabilidad social Respeto por el territorio, los recursos del país, los ciudadanos, los visitantes

y la cultura. ESTRATÉGIA Objetivos estratégicos Con el fin del cumplimiento de las políticas designadas y siguiendo el modelo propuesto se pretende encaminar nuestro país hacia una mayor competitividad

76

económica, un mayor equilibrio y un desarrollo sostenible, dentro de un territorio accesible y bien conectado. La elaboración de PENTUR busca la consolidación y el reconocimiento del sector Turismo como una actividad económica estratégica, relevante y prioritaria, con alto impacto social y generadora de empleo. El incremento de la participación del sector turístico en la economía del país es una meta que se debe considerar junto con el aprovechamiento y la conservación de los valores socioculturales y medioambientales que constituyen la ventaja competitiva del Perú en materia turística. Para responder a estas necesidades de manera ordenada, el Sector Turismo considera un objetivo general y unos objetivos estratégicos que respondan a la política y a la estrategia propuesta: Objetivo general: Alcanzar un turismo sostenible como herramienta de desarrollo económico, social y ambiental del Perú. Objetivos estratégicos: Objetivo 1: Promover la cultura turística y la seguridad para el visitante. Objetivo 2: Desarrollar una oferta turística competitiva y sostenible. Objetivo 3: Promover una demanda sostenida del turismo. Objetivo 4: Fortalecer las capacidades de las instituciones vinculadas con la

actividad turística.

Políticas del sector turismo El turismo sostenible se constituye como base del desarrollo integral del

país, promoviendo el uso responsable de los recursos culturales y naturales, mejorando la calidad de vida de las poblaciones locales y fortaleciendo su desarrollo social, cultural, medio ambiental y económico.

La diversificación y ampliación de la oferta turística del país, se orienta

hacia el desarrollo de productos turísticos innovadores que respondan a las exigencias de la demanda nacional e internacional.

Las modalidades, productos turísticos y formas de gestión del turismo, que

promuevan la incorporación económica, social, política y cultural de los grupos sociales excluidos y vulnerables son considerados prioritarios.

La promoción de inversiones se realiza con una intención de eficacia. La

inversión nacional y extranjera tienen iguales oportunidades, contribuyendo a la generación de empleo, mejora de la calidad de vida de la población anfitriona y transformación de recursos en productos turísticos competitivos y sostenibles.

El desarrollo de productos y servicios turísticos de calidad constituye la

base de la competitividad de los destinos turísticos.

77

La seguridad es un componente indispensable para el desarrollo de los

productos y servicios turísticos. La cultura de seguridad es un elemento esencial en los destinos tanto para la calidad de vida de sus pobladores como para todos aquellos turistas que lo visitan.

La gestión del turismo articula el funcionamiento del sector público y

privado, buscando la participación e integración de los Gobiernos Regionales, Locales y de los gremios representativos del Sector Turismo.

La participación y compromiso de la población en general y de los actores

involucrados en la actividad turística y en la protección de los atractivos, es fundamental y prioritario en el proceso de generación de condiciones que permitan el desarrollo del turismo.

La lucha contra la explotación sexual de niños, niñas y adolescentes es una

política prioritaria para el desarrollo de la actividad turística. Así, se pretende erradicar este peligro mediante el trabajo conjunto con los organismos públicos y privados competentes.

La promoción se realiza sobre destinos que cuentan con la oferta turística

desarrollada. De esta manera se apunta hacia los distintos mercados prioritarios, aprovechando los canales de comercialización apropiados.

INDICADORES (pagina siguiente)

78

Fuente: MINCETUR

79

4.1.2.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PENTUR ANÁLISIS DE SITUACIÓN A. ANÁLISIS DE PROBLEMAS Los componentes de la problemática del sector han sido inferidos de los contenidos del documento, especialmente del análisis FODA (debilidades y amenazas) de lo que en el documento se define como ejes temáticos, pues no existe un ítems que especifique la problemática.

Insuficientes condiciones para liderar el turismo en América Latina

Deficiente cobertura de las expectativas de la demanda turística

Insuficiente/Deficiente diversificación de la

oferta turística

Insuficiente sostenibilidad de la oferta turística

Insuficiente uso racional de la

megadiversidad cultural

Insuficiente uso racional de la

megadiversidad de los recursos

naturales

Insuficiente uso racional de la

megadiversidad de los recursos

culturales

Insuficiente confianza en la actividad

turística

Deficiente gestión

institucional

Deficiente gestión

descentralizada

Deficiente gestión

participativa

Deficiente gestión de identidad Nacional

Deficiente Marco legal

Existencia de informalidad

Insuficiente profesionalismo

Insuficiente solidaridad y responsabilidad

social

Problemática

Fuente: Elaboración propia

80

B. ANÁLISIS DE OBJETIVOS

Turismo líder en América

Oferta turística competitiva

Oferta turística diversificada

Oferta turística

sostenible

Uso racional de la megadiversidad

cultural.

Uso racional de la megadiversidad de

los recursos naturales.

Uso racional de la megadiversidad de

los recursos culturales.

Gestión de la

confianza.

Gestión institucional adecuada.

Gestión descentralizada.

Gestión participativa

Gestión de identidad Nacional.

Marco legal

adecuado

Actividad sustentada en la formalidad

Actividad sustentada en el profesionalismo

Actividad sustentada en la solidaridad y

responsabilidad social

Objetivos

Fuente: Elaboración propia

81

C. IDENTIFICACIÓN DE LA ESTRATÉGIA

En el caso del PENTUR los problemas fueron identificados y validados por los involucrados en el desarrollo del sector, tanto del sector público como privado, por lo tanto el árbol de objetivos es exhaustivo, representativo con respecto a la problemática que los involucrados están interesados en solucionar. De este modo se tomará todo el árbol de medios y fines como la estrategia del PENTUR.

Turismo líder en América

Oferta turística competitiva

Oferta turística diversificada

Oferta turística

sostenible

Uso racional de la megadiversidad

cultural.

Uso racional de la megadiversidad de

los recursos naturales.

Uso racional de la megadiversidad de

los recursos culturales.

Gestión de la

confianza.

Gestión institucional adecuada.

Gestión descentralizada.

Gestión participativa

Gestión de identidad Nacional.

Marco legal

adecuado

Actividad sustentada en la formalidad

Actividad sustentada en el profesionalismo

Actividad sustentada en la solidaridad y

responsabilidad social

Estrategia

Fuente: Elaboración propia

82

COMPONENTES DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

D. VISIÓN

VISIÓN Turismo líder en América

Oferta turística competitiva

Oferta turística diversificada

Oferta turística

sostenible

Uso racional de la megadiversidad

cultural.

Uso racional de la megadiversidad de

los recursos naturales.

Uso racional de la megadiversidad de

los recursos culturales.

Gestión de la

confianza.

Gestión institucional adecuada.

Gestión descentralizada.

Gestión participativa

Gestión de identidad Nacional.

Marco legal

adecuado

Actividad sustentada en la formalidad

Actividad sustentada en el profesionalismo

Actividad sustentada en la solidaridad y

responsabilidad social

Fuente: Elaboración propia

Es el estado final al que queremos contribuir o alcanzar con el logro de nuestro propósito. (Es la finalidad: responde a la pregunta ¿cuál es el estado final que se quiere alcanzar?).

VISIÓN: MICETUR (PENTUR)

Turismo líder en América Latina como resultado de una oferta turística competitiva.

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

83

E. MISIÓN

Es una guía general para la planeación estratégica, determina el área de competencia de la intervención, establece la forma en que serán distribuidos los recursos de acuerdo con las diferentes solicitudes o resultados encomendados; determina el tamaño de la intervención; facilita la identificación de fortalezas y debilidades, de oportunidades y riesgos que deben ser tratados en el proceso de planeación. Por último, define como la intervención creará valor, el valor necesario para contribuir al logro de la Visión. En este sentido, su definición, es una de las responsabilidades más importantes en el planteamiento de una estrategia.

MISIÓN

Turismo líder en América

Oferta turística competitiva

Uso racional de la megadiversidad

cultural.

Uso racional de la megadiversidad de

los recursos naturales.

Uso racional de la megadiversidad de

los recursos culturales.

Gestión de la

confianza.

Gestión institucional adecuada.

Gestión descentralizada.

Gestión participativa

Gestión de identidad Nacional.

Marco legal

adecuado

Actividad sustentada en la formalidad

Actividad sustentada en el profesionalismo

Actividad sustentada en la solidaridad y

responsabilidad social

Oferta turística

sostenible

Oferta turística

diversificada+ ROL = MISIÓN

Fuente: Elaboración propia

MISIÓN: MICETUR (PENTUR)

Fomentar, promover y fortalecer la diversificación y sostenibilidad de la oferta turística con el propósito de lograr una oferta turística competitiva.

Es el desempeño de nuestro rol en la producción de resultados para el logro de un nuestro propósito. (Es nuestro encargo: responde a la pregunta ¿qué es de lo que nos encargamos y con qué propósito?).

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

84

F. VALORES

Se trata de los Valores Críticos con los que la intervención debecomprometer sus esfuerzos, son enunciados esenciales de la visión yenunciados claves para la realización de la misión, de tal modo alcanzar laVisión. Estos valores expresan un diseño particular para nuestro modo dediseñar e implementar la estrategia para sus clientes, son un conjunto devalores decisivos que definen el valor para el cliente, desde el punto devista de este último, nos dice que valor tenemos que proporcionar paraobtener y conservar el interés del cliente de modo de crear un capital sociala través de la gestión de estos valores5.

5 , El término está relacionado con las normas, instituciones y organizaciones que promueven la confianza, la ayuda recíproca y la cooperación.

Turismo líder en América

Oferta turística competitiva

Gestión institucional adecuada.

Gestión descentralizada.

Gestión participativa

Gestión de identidad Nacional.

Marco legal

adecuado

Oferta turística

sostenible

Oferta turística

diversificada

Gestión de la confianza.

Actividad sustentada en la formalidad

Actividad sustentada en

el profesionalismo

Actividad sustentada en la solidaridad y

responsabilidad social

VALORES CON EL TURISTA

Creación de Capital Social

VALORES ENTRE OFERTANTES

Creación de Capital Social

GC

Fuente: Elaboración propia

VISIÓN: MICETUR (PENTUR)

Turismo líder en América Latina como resultado de una oferta turística competitiva, sustentada en la formalidad, la solidaridad y responsabilidad social y el profesionalismo.

Fuente: Elaboración propia

85

G. CONSTRUCCIÓN DE A MATRIZ DE MARCO LÓGICO

1. De la estrategia a la Matriz de Marco Lógico Se postula una transposición directa del árbol de objetivos al resumen narrativo de la MML. Sin embargo, ello puede no ser posible, requiriéndose de algunos ajustes para obtener un buen resumen narrativo. Puede ser necesario cambiar la redacción y habrá que revisar cuidadosamente que se mantenga la lógica vertical causa-efecto de medio-fin al pasar del árbol de objetivos al resumen narrativo. Resumen narrativo e identificación del fin, propósito, resultados y líneas de política sectorial del PENTUR:

Líneas de política Sectorial

Resultados

Propósito

Fin

PENTUR

MISIÓN

VISIÓN

Fuente: Elaboración propia

86

Puede verse que el primer y segundo nivel, del Resumen Narrativo del PENTUR, corresponden a la Visión y el segundo y tercer nivel a la Misión, de este modo, se puede concluir que el valor sistémico del propósito de la MML es el de unificar, alinear, la Misión con la Visión. La Misión unifica los resultados a ser logrados con el rol de los responsables de hacerlo, unificándolos a su vez con el propósito en la Visión, de modo de quedar alineados el rol y los resultados con la Visión a través del propósito. He aquí la importancia de un propósito adecuadamente identificado y formulado, lo que hace de tener especial cuidado con la formulación y comprobación de la Hipótesis Global Negativa. El árbol de problemas debe ser validado de forma correcta, esto es que recoja la problemática correcta, así, los intereses de los beneficiarios del plan estratégico estarán alineados con el problema a ser intervenido, de modo que la formulación del árbol de objetivos, la Hipótesis Global Positiva se pueda formular con sostenibilidad.

El PENTUR es una Hipótesis Global Positiva, una Hipótesis de Desarrollo que postula que: “Si se implementan proyectos bajo las Líneas de Política Sectorial para cada Resultado, entonces, se producirán los Resultados, si se producen los Resultados, así entonces, se logrará el Propósito y si se habrá contribuido al Fin”.

Resumen Narrativo PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL DE TURÍSMO (PENTUR)

Fin Turismo líder en América Latina

Propósito Oferta turística competitiva

Resultados 1 Oferta turística diversificada

2 Oferta turística sostenible

Líneas de Política Sectorial

1.1 Uso racional de la megadiversidad cultural. 1.2 Uso racional de la megadiversidad de los recursos culturales. 1.3 Uso racional de la megadiversidad de los recursos naturales. 2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional adecuada. 2.6 Gestión basada en la confianza.

Fuente: Elaboración propia

87

2. Estructura de planeamiento Utilizando la propiedad recursiva de la MML, el Marco Lógico en Cascada, identificamos la estructura de planeamiento subyacente: plan, programas, sub-programas o proyectos:

PENTUR EN CASCADA COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PENTUR

Resumen Narrativo PLAN Resumen

Narrativo PROGRAMAS Resumen Narrativo

SUB-PROGRAMAS O

MEGAPROYECTOS

Fin Turismo líder en América Latina

Propósito Oferta turística competitiva Fin Oferta turística

competitiva

Resultados

1 Oferta turística diversificada

2 Oferta turística

sostenible

Propósito

1 Oferta turística diversificada

2 Oferta turística

sostenible

Fin

1 Oferta turística diversificada

2 Oferta turística

sostenible

Líneas de Política Sectorial

1.1 Uso racional de la megadiversidad cultural.

1.2 Uso racional de la megadiversidad de los recursos culturales.

1.3 Uso racional de la megadiversidad de los recursos naturales.

2.1 Marco legal adecuado.

2.2 Gestión de identidad Nacional.

2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión

descentralizada. 2.5 Gestión institucional

adecuada. 2.6 Gestión basada en

la confianza.

Resultados

1.1 Uso racional de la megadiversidad cultural.

1.2 Uso racional de la megadiversidad de los recursos culturales.

1.3 Uso racional de la megadiversidad de los recursos naturales.

2.1 Marco legal adecuado.

2.2 Gestión de identidad Nacional.

2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión

descentralizada. 2.5 Gestión institucional

adecuada. 2.6 Gestión basada en la

confianza.

Propósito

1.1 Uso racional de la megadiversidad cultural.

1.2 Uso racional de la megadiversidad de los recursos culturales.

1.3 Uso racional de la megadiversidad de los recursos naturales.

2.1 Marco legal adecuado.

2.2 Gestión de identidad Nacional.

2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión

descentralizada. 2.5 Gestión institucional

adecuada. 2.6 Gestión basada en

la confianza.

Líneas de Acción

Resultados

Acciones

Fuente: Elaboración propia

88

La matriz de componentes de la estructura de planeamiento, nos muestra la influencia directa de las líneas de política sectorial en el diseño programático del PENTUR. Recordemos que el nombre de un proyecto es el propósito del proyecto, de igual modo será, para un plan, programa o sub-programa, se le denominará como su propósito. De este modo, si a la última columna, de la estructura de planeamiento, la denominamos megaproyectos cada propósito de esta columna constituirá un megaproyecto, de modo que toda línea de política sectorial del plan, que es un propósito en la columna de megaproyectos, constituirá un megaproyecto. De igual modo, si a la última columna la denominamos sub-programas, cada propósito de esta columna será un sub-programa. Así también si construimos una cuarta columna, la columna de los proyectos, las líneas de política sectorial, cada línea, constituirá un fin, al cual un determinado grupo de proyectos contribuirá a su logro. Esta es la influencia programática de las líneas de política sectorial, es cuando se definen las líneas de política sectorial que se definen los sub-programas o megaproyectos sectoriales.

La estructura nos muestra un plan compuesto por dos programas. El primer programa compuesto por tres (3) megaproyectos o sub-programas y el segundo programa compuesto por seis (6) megaproyectos o sub-programas:

Fuente: Elaboración propia

89

3. El PENTUR expresado en Matrices de Marco Lógico.

Desde el punto de vista de las Matrices de Marco Lógico, esquemáticamente la estructura de planeación se expresa como una red de matrices de medios-fines:

L. DE ACCIÓN

RESULTADOS

PROPÓSITO

FIN PLAN

PROGRAMA 1 Objetivos Fuente

Acciones Resultados Propósito Fin

Indicadores Condicionante

Presupuesto

SUB-PROGRAMA 1-1 Objetivos Fuente

Actividades Resultados Propósito

Fin Indicadores Condicionante

Presupuesto

SUB-PROGRAMA “1.n” Objetivos Fuente

Actividades Resultados Propósito Fin

Indicadores Condicionante

Presupuesto

PROGRAMA 2 Objetivos Fuente

Acciones Resultados Propósito Fin

Indicadores Condicionante

Presupuesto

SUB-PROGRAMA 2.1 Objetivos Fuente

Actividades Resultados Propósito Fin

Indicadores Condicionante

Presupuesto

SUB-PROGRAMA “2-n” Objetivos Fuente

Actividades Resultados Propósito Fin

Indicadores Condicionante

Presupuesto

Fuente: Elaboración propia

90

PENTUR: OFERTA TURÍSTICA COMPETITIVA

OBJETIVOS INDICADORES FUENTES CONDICIONANTES

FIN Turismo líder en América Latina

PROPÓSITO Oferta turística competitiva

RESULTADOS 1. Oferta turística

diversificada 2. Oferta turística sostenible

LÍNEAS DE POLÍTICA SECTORIAL 1.1 Uso racional de la

megadiversidad cultural. 1.2 Uso racional de la

megadiversidad de los recursos culturales.

1.3 Uso racional de la megadiversidad de los recursos naturales.

2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad

Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional

adecuada. 2.6 Gestión de la confianza.

Fuente: Elaboración propia

91

PROGRAMA 1: OFERTA TURÍSTICA DIVERSIFICADA

OBJETIVOS INDICADORES FUENTES CONDICIONANTES

FIN Oferta turística competitiva

PROPÓSITO 1. Oferta turística

diversificada

2. Oferta turística

sostenible RESULTADOS 1.1 Uso racional de la

megadiversidad cultural. 1.2 Uso racional de la

megadiversidad de los recursos culturales.

1.3 Uso racional de la megadiversidad de los recursos naturales.

LÍNEAS DE ACCIÓN

Fuente: Elaboración propia

92

PROGRAMA 2: OFERTA TURÍSTICA SOSTENIBLE

OBJETIVOS INDICADORES FUENTES CONDICIONANTES

FIN Oferta turística competitiva

PROPÓSITO 2. Oferta turística sostenible

1 Oferta turística diversificada

RESULTADOS 2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad

Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional

adecuada. 2.6 Gestión basa en la

confianza.

LÍNEAS DE ACCIÓN 2.1.1 … 2.2.1 … 2.3.1 … 2.4.1 … 2.5.1 … 2.6.1 Dar sustento a la

formalidad. 2.6.2 Dar sustento a los

valores de solidaridad y responsabilidad social.

2.6.3 Dar sustento a los valores de un turismo profesional.

Fuente: Elaboración propia

93

Existen seis (6) sub-programas o megaproyectos, sólo tomaremos como ejemplo a uno de ellos: SUB-PROGRAMA2.6: GESTIÓN DE LA CONFIANZA

OBJETIVOS INDICADORES FUENTES CONDICIONANTES

FIN 1. Oferta turística sostenible

PROPÓSITO 2.6 Gestión basada en la

confianza.

2.1 Marco legal adecuado.

2.2 Gestión de identidad Nacional.

2.3 Gestión participativa.

2.4 Gestión descentralizada.

2.5 Gestión institucional adecuada.

RESULTADOS 2.6.1 2.6.2 2.6.3

ACCIONES 2.6.1.1 2.6.2.1 2.6.3.1

Fuente: Elaboración propia

94

4.1.2.2 CONCLUSIONES PENTUR a. VISIÓN Y MISIÓN

EVALUACIÓN DE LA VISIÓN PENTUR CONCEPTO

REFORMULADA VIGENTE

VISIÓN Perú: turismo líder en América Latina como resultado de una oferta turística competitiva, sustentada en la

formalidad, la solidaridad y responsabilidad social y el profesionalismo.

El Perú está posicionado en el mercado nacional y en los principales mercados

emisores internacionales como un destino turístico seguro, competitivo y confiable, líder en América Latina, que tiene una oferta de productos turísticos competitiva, diversificada y sostenible; un marco legal e institucional adecuado

y una gestión participativa y descentralizada; una conservación y uso racional de su megadiversidad natural, histórica e intercultural, y una identidad

turística propia.

FINALIDAD Perú: turismo líder en América Latina Indicadores

El Perú está posicionado en el mercado nacional y en los principales mercados emisores internacionales como un destino turístico seguro, competitivo y confiable, líder en América Latina, que tiene una oferta de productos turísticos competitiva, diversificada y sostenible; un marco legal e institucional adecuado y una gestión participativa y descentralizada; una conservación y uso racional de su megadiversidad natural, histórica e intercultural, y una identidad turística propia.

MEDIOS Resultado de una oferta turística competitiva Indicadores

VALORES Sustentada en la formalidad Sustentada en la solidaridad y

responsabilidad social Sustentada en el profesionalismo

Indicadores

Podemos ver que la primera diferencia observable entre la visión

reformulada y la visión vigente es que esta última no contiene los valores en su definición, los valores se han definido aparte. Es relevante en la visión el cómo queremos se reconozca el posicionamiento del turismo en el mundo.

La segunda diferencia, es que la definición de la visión vigente, no define

los medios para alcanzar su finalidad, factor de suma importancia para la definición de la misión, sin esta definición la misión carece de propósito, pues no se indica. De otro modo, la carencia de este factor deja libertad a que se formulen misiones cada una con un medio alternativo, excluyente

Fuente: Elaboración propia

95

uno de otro, más tarde alguien puede sugerir un misión que no conecte con los valores necesarios, ya que no existen tanpoco en la definición de la visión vigente.

La visión vigente carece de la objetividad, en comparación con la visión

reformulada, los componentes de su finalidad carecen de una direccionalidad clara y concisa, sus componentes carecen de una relación causal de medio-fin entre ellos, los medios y los fines se mezclan en la definición de la finalidad, aspecto de importancia programática, la secuencialidad causal, características con las que cuenta la visión reformulada.

Una característica de sumo valor programático, es que la visión reformulada

posee indicadores para cada uno de sus componentes, de modo de poderse programar metas evaluables y de este modo medir el impacto de las acciones sobre la visión.

EVALUACIÓN DE LA MISIÓN PENTUR CONCEPTO REFORMULDA VIGENTE

MISIÓN Fomentar, promover y fortalecer la diversificación y sostenibilidad de la oferta turística con el propósito de lograr una oferta turística competitiva

Organizar, promover y dirigir el desarrollo sostenible y competitivo de la actividad turística del Perú mediante procesos integradores, concertados y descentralizados, impulsando el desarrollo económico y social, generando empleo digno que mejore la calidad de vida de la población y garantizando la valoración y conservación del patrimonio nacional histórico, natural y cultural.

PROPÓSITO lograr una oferta turística competitiva desarrollo sostenible y competitivo de la actividad turística del Perú

ROL Fomentar, promover y fortalecer Organizar, promover y dirigir

MEDIOS Diversificación oferta turística Sostenibilidad de la oferta turística

mediante procesos integradores,

concertados y descentralizados, impulsando el desarrollo económico y

social, generando empleo digno que mejore la

calidad de vida de la población garantizando la valoración y

conservación del patrimonio nacional histórico, natural y cultural.

Ambas definiciones de misión, reformulada y vigente, poseen los mismos

componentes, pero no los mismos atributos, la versión vigente, contiene dos propósitos donde uno es la causa, desarrollo sostenible, y el otro es el

Fuente: Elaboración propia

96

efecto, desarrollo competitivo, entonces la sostenibilidad es un medio para lograr ser competitivo. Como se observo al analizar la visión, la versión vigente de la visión, carece de medios en su definición y que estos medios faltantes constituyen el propósito de la misión, entonces si el propósito fuese únicamente un “desarrollo competitivo” la misión se alinearía con la visión reformulada, esta observación deja ver la inconsistencia entre la visión y la misión vigentes, no se alinean.

De otro modo, puede verse que los medios para permanecer en la misión,

en el caso de la misión vigente, son bastante específicos e insuficientes para que a través del rol se logre el propósito de la visión del sector, en tanto, los medios de la misión reformulada son específicos y exhaustivos, en lo que respecta a la revisión de problemática del sector, las acciones que pudieran emprenderse en el marco de estos dos medios –diversificación y sostenibilidad- pueden ser mucho más diversas, muchas más opciones para el logro de “una oferta turística competitiva” que permita alcanzar la visión vigente o la reformulada, en comparación con la versión de misión vigente.

Se concluye que la definición de la visión y la misión vigentes es inconsistente, su estructura no está alineada, y tampoco está alineada la misión con la visión. b. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Como se ha podido apreciar, a lo largo del proceso de aplicación de la metodología del ZOPP, que es a partir de la definición del árbol de problemas, la problemática del sector, que se pueden definir de forma alineada, esto es con una relación de causa-efecto y de medio-fin, la visión, la misión, los valores e identificar la estrategia de intervención del sector, conformada por el fin (Objetivo de Bienestar), el propósito (Objetivo de Desarrollo), los Resultados Sectoriales y las Líneas de Política Sectorial. No obstante el PENTUR tiene un diagnóstico, basado en el análisis FODA, la aplicación se hizo sin la referencia a los temas estratégicos, las Líneas de Política Sectorial, del PENTUR. La estrategia de intervención del sector, en términos de Marco Lógico, es la columna de Resumen Narrativo. Esta columna está relacionada a nivel de fin (Objetivo de Bienestar) y propósito (Objetivo de Desarrollo) con la visión del sector; a nivel de propósito y resultados con la misión de los interventores; y son las Líneas de Política Sectorial las que definirán como se lograrán los Resultados Sectoriales, de modo de alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Sector. Así también, se ha visto como programáticamente, en un Marco Lógico en cascada, las líneas de política definen los megaproyectos sectoriales o sub-programas sectoriales, de modo que una ves definidas las líneas de política los megaproyectos o sub-programas quedan establecidos a través de su propósito, que son las líneas de política

97

Ninguno de estos atributos estructurales, programáticos, posee el PENTUR, de modo que el PENTUR no tiene las condiciones necesaria para asumir el rol de ser el Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales, el PENTUR no tiene la estructura suficiente para definir los componentes de la estructura de planeamiento sectorial, de modo de definir los programas y megaproyectos o sub-programas sectoriales.

c. COMPONENTES DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO

Haber definido el Resumen Narrativo del PENTUR, que es la estrategia de desarrollo del sector, así como los megaproyectos, no es suficiente para contar con un plan estratégico programático, será necesario definir indicadores para cada objetivo y línea de política, sólo si se cuenta con ellos se pueden programar metas para cada uno, y se puede medir el impacto de la implementación de la estrategia del PENTUR. Para el seguimiento, control, monitoreo y evaluación de la implementación de la estrategia sectorial, se requerirá contar con fuentes efectivas de verificación de los indicadores, información y datos referidos al cálculo del valor de los indicadores, de lo contrario el diseño de indicadores resultará en una labor sin sustento. El sistema de Control, Monitoreo y Evaluación es necesario para la verificación de la Hipótesis de Desarrollo, el PENTUR, si aporta o no impacto, si lo hace, se habrá producido y acumulado conocimiento para el desarrollo, como resultado de la demostración de la Hipótesis de Desarrollo, de modo que el ciclo de proyectos se retroalimenta produciendo mejores impactos y producción y

PLAN

Resultados

Objetivo de Desarrollo

Objetivo de Bienestar

Líneas de Política

PROGRAMA

Resultados

Propósito

Objetivo de Desarrollo

Líneas de Acción

SUB-PROGRAMAS

Resultados

Propósito

Fin

Acciones

PENTUR EN CASCADA

Fuente: Elaboración propia

98

acumulación de conocimiento para el desarrollo. El PENTUR vigente no posee estos atributos.

Así también se necesita de la identificación de los condicionantes de la estrategia sectorial, la identificación de los factores externos al control de la implementación del plan estratégico, cuya ocurrencia es importante para el logro de los objetivos, aspecto que complementa las necesidades de seguimiento de la implementación del PENTUR, de modo de evaluar la idoneidad de la estrategia al respecto, atributo que tampoco posee el diseño del PENTUR.

Entonces:

CONCLUSIÓN

SE CONCLUYE QUE EL PENTUR, ES UN DEFICIENTE MARCO DE ORIENTACIÓN PARA LOS PROYECTOS SECTORIALES A CAUSA DE LA INSUFICIENTE ALINEACIÓN DE SUS COMPONENTES DEL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO, QUE A SU VES IMPOSIBILITAN EL CONTROL, MONITOREO Y EVALUACIÓN DE SU CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO”.

99

4.1.3 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO SECTORIAL MULTIANUAL 2000-2011 (PESEM)

COMPONENTES DEL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DEL PESEM

Si nos remitimos al PESEM, respecto de las funciones del MINCETUR, encontramos que entre las funciones que le son asignadas están:

1. Formular, dirigir, coordinar, ejecutar y supervisar la política de comercioexterior, con excepción de la regulación arancelaria, así como la política deturismo, en concordancia con la política general del Estado y encoordinación con los sectores e instituciones vinculados a su ámbito. En elcaso del turismo se deberá tomar en cuenta su carácter multisectorial einterdependiente, así como los componentes sociales y culturales de lasactividades de su competencia;

2. Dirigir, coordinar, elaborar y ejecutar los planes y programas nacionalessectoriales de desarrollo en materia de comercio exterior, integración,promoción de exportaciones, turismo y artesanía;

Específicamente el ítem 2 nos deja en claro que es responsabilidad del MINCETUR elaborar, coordinar, dirigir y ejecutar el PENTUR, por consiguiente el PSEM es el medio para operacionalizar el PENTUR, es parte de él, de sus componentes subyacente en la estructura de planeamiento del PENTUR, uno de sus programas para su implementación, lo que quedará claro en las páginas siguientes.

Problemática

A pesar que el turismo peruano se ha venido recuperando en los últimos años, en términos de llegadas de visitantes, ingreso de divisas y generación de empleo, existen múltiples problemas.

El problema principal del Turismo es el no posicionamiento del destino Perú en los principales mercados, cuyas causas inmediatas son el escaso crecimiento de la oferta turística, la baja competitividad y la falta de trayectoria de una política estable de mediano y largo plazo.

Problema General

Escaso desarrollo y fomento del Turismo en el Perú.

Problema Específico 1

Inadecuada oferta turística y artesanal y escasa promoción y desarrollode productos turísticos y artesanales.

Escaso desarrollo de una oferta turística y de la artesanía de maneracompetitiva y sostenible.

Bajo nivel de calidad de productos turísticos y servicios turísticos.

100

Problema Específico 2

Deficiente desarrollo de una Política Turística estable en el mediano

plazo que pueda garantizar la competitividad y sostenibilidad de la actividad turística y artesanal.

Escaso fortalecimiento de las instituciones vinculadas con la actividad turística.

Deficiente desarrollo de una conciencia y cultura turística y artesanal que garantice la seguridad y satisfacción del visitante, una visión y valores compartidos.

Problema Específico 3 Deterioro de la imagen del destino Perú, por efecto de la inseguridad Lento crecimiento de la demanda del turismo receptivo, así como del

turismo interno. Escasa promoción de la artesanía peruana en los mercados nacionales

e internacionales. Insuficientes estrategias de marketing para la promoción integral del país

tanto a nivel nacional e internacional que contribuyan a incrementar el turismo.

Visión El Perú está posicionado como país exportador y turístico, con imagen ganada en los mercados internacionales a través de una oferta de bienes y servicios de calidad, con valor agregado, diversificada, sostenible y sustentable en el tiempo. El Comercio Exterior y Turismo contribuyen a forjar una sociedad con cultura exportadora y conciencia turística orientado a mejorar los niveles de empleo, distribución de ingresos, condiciones para exportar y un mayor acceso a mercados internacionales, gracias a la facilitación del comercio exterior, el desarrollo del turismo y artesanal, la inteligencia comercial, el liderazgo y la articulación eficiente con los sectores económicos y gubernamentales. Misión Es el agente articulador, organizado, eficiente y generador de confianza en el sector privado, que lidera la acción del Estado en Comercio Exterior, Turismo y Artesanía orientada ha: Optimizar y aprovechar las condiciones de acceso a los mercados

internacionales de los bienes y servicios nacionales. Promover la competitividad, descentralización, sostenibilidad,

sustentabilidad y diversificación de la oferta exportadora, turística y artesanal.

Posicionar internacionalmente la imagen comercial del Perú y de sus productos.

101

Promover los valores culturales nacionales, así como la cultura exportadora y turística.

Estrategia Objetivos estratégicos

Objetivo general Promover el Desarrollo del Turismo Nacional: Alcanzar el Desarrollo Sostenible del Turismo en el Perú, promoviendo y fomentando el desarrollo competitivo y sostenible de la actividad turística y artesanal mediante procesos concertados y descentralizados, generando empleo, mejor calidad de vida de la población y la valoración adecuada del patrimonio nacional.

Objetivos específicos Objetivo Específico 2.1 Incrementar, diversificar y mejorar la oferta turística y artesanal a través de la promoción y desarrollo de productos turísticos y artesanales de calidad sobre un planeamiento concertado. Objetivo Específico 2.2 Desarrollar una Política Turística estable en el mediano plazo que pueda garantizar la competitividad y sostenibilidad de la actividad, propendiendo su articulación con el sector artesanal. Objetivo Específico 2.3 Mejorar la imagen del destino Perú, a través de la Promoción del Turismo y la artesanía.

Políticas del sector turismo

Fomentar el desarrollo de la actividad turística en un entorno competitivo, conduciéndola de manera real y efectiva hacia su crecimiento sostenible. Se espera obtener como beneficio: Posicionar al Perú como un producto turístico en el ámbito mundial. Indicador: La posición del Perú en el Ranking Turístico de la Organización Mundial de Turismo – OMT, a nivel de países de América se ubica en el puesto 13.

102

Políticas específicas del programa:

Política nº 1: turismo prioridad nacional Establecer un marco normativo estable, que promueva el desarrollo

del sector y el uso racional y conservación de los recursos turísticos. Insertar al turismo como Política de Estado de corto, mediano y largo

plazo, mediante acciones concretas. Fortalecer los gobiernos locales y regionales, para mejorar su

capacidad de gestión en turismo. Mejorar los canales de comunicación entre las instituciones del sector

turismo y el Congreso de la República.

Política nº 2: desarrollo de destinos sostenibles y competitivos

Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos competitivos con la participación de todos los actores.

Promover la mayor y mejor accesibilidad hacia el Perú desde el exterior, de forma descentralizada; e implementar la conectividad interna aérea, marítima, fluvial y terrestre de los circuitos turísticos.

Garantizar y promover una gestión ambientalmente sostenible del turismo en Perú.

Promover la inversión pública y privada en el desarrollo de infraestructura básica y puesta en valor de los recursos turísticos, así como de planta turística.

Incorporar los contenidos turísticos sostenibles en el sistema curricular de la educación peruana

Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean adoptadas por las instituciones públicas y empresas privadas del sector.

Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y protección al turista, con participación ciudadana.

Fortalecer las organizaciones gremiales a fin que impulsen la competitividad y sostenibilidad turística entre sus miembros.

Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector público y privado de turismo.

Promover alianzas estratégicas y mejora de los canales de comunicación entre gremios y sector público, para el intercambio de información oportuna y confiable.

Política nº 3: satisfacción total del turista

Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a través de la capacitación permanente.

Fortalecer la conciencia turística a nivel nacional.

Política nº 4: fortalecimiento de la promoción turística

Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.

103

Focalizar la Promoción turística en los mercados prioritarios y potenciales.

Posicionar al Perú como destino turístico a través de las acciones de promoción de los diversos canales de distribución: Ferias, workshop, seminarios, festivales gastronómicos, fam trip, press tour.

Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados prioritarios y potenciales identificados.

Posicionar la marca turística “Perú” en los mercados prioritarios y potenciales identificados.

Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el Sector Privado para participación en actividades de promoción turística.

Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el exterior para lograr una eficaz ejecución de las acciones de promoción.

Indicadores Sub Programa 0113: Promoción del Turismo Objetivo General Alcanzar el Desarrollo Sostenible del Turismo en el Perú, promoviendo y fomentando el desarrollo competitivo y sostenible de la actividad turística y artesanal mediante procesos concertados y descentralizados, generando empleo, mejor calidad de vida de la población y la valoración adecuada del patrimonio nacional. Indicador: Arribos de turistas extranjeros al año. Ingreso de divisas generadas por turismo receptivo. Actividades principales del Programa y sus Indicadores Acción Permanente Normatividad y Desarrollo Turístico Objetivo Específico Ubicar el sector turismo y artesanía en el marco del nuevo papel que le toca

cumplir al Estado, con el fin de garantizar el cumplimiento de las funciones del Despacho Vice Ministerial, de Desarrollo Turístico y de Casinos de Juego y máquinas tragamonedas y Artesanía.

La labor encomendada se encuentra orientada al desarrollo de la actividad turística nacional a partir del diseño y planeamiento del desarrollo del turismo de la mejor normatividad para el funcionamiento de las actividades del sector, de la identificación de nuevos productos turísticos a lo largo del país y de la supervisión y desarrollo sostenible del turismo en el Perú, una mas eficiente conducción y aplicación de la política turística y una capacitación y elevación de la calidad de los servicios turísticos, en especial de micro y pequeña empresa.

104

Indicadores: Ingreso de divisas por artesanía. Variación porcentual de las pernoctaciones de Nacionales en los

Establecimientos de Hospedaje. Participación porcentual de los Establecimientos Turísticos Calificados

respecto al total de Establecimientos Turísticos existentes. Acción Permanente Promoción Turística del Perú en el exterior. Objetivo Específico Desarrollar acciones que permitan continuar con el incremento en el arribo de visitantes al país, las mismas que se desarrollaran a través de la participación de PROMPERU en los más importantes eventos internacionales tales como: ferias turísticas internacionales, Workshops, press tours, fam trips, exhibiciones turísticas - culturales, etc. Indicadores: Crecimiento de divisas de mercados prioritarios.

105

4.1.3.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PSEM ANÁLISIS DE SITUACIÓN A. ÁRBOL DE PROBLEMAS El árbol de problemas ha sido elaborado a partir del acápite “2.2 Identificación y análisis de problemas” del PESEM.

Baja competitividad de la oferta turística

Insuficiente satisfacción del

turista

Insuficiente sostenibilidad de la

oferta turística

Escaso crecimiento de

la oferta turística

Bajo nivel de calidad de la

oferta turística

Escasa diversificación

de la oferta turística

Débil actividad

institucional

Insuficiente seguridad del

turista

Escasa cultura turística

Problemática

Fuente: Elaboración propia

106

B. ÁRBOL DE OBJETIVOS C. IDENTIFICACIÓN DE LA ESTRATÉGIA Se ha tomado todo el árbol de objetivos como estrategia del PSEM, específicamente porque tomando todo el árbol, aun así, este no llega a cubrir los requerimientos del PENTUR.

Oferta turística competitividad

Turista satisfecho Oferta turística sostenibles

Crecimiento permanente de la oferta

turística

Oferta turística de calidad

Oferta turística diversificada

Suficiente actividad

institucional en favor del turismo

Existe seguridad para el turista

Cultura turística

adecuada

Objetivos

Fuente: Elaboración propia

Oferta turística competitividad

Turista satisfecho Oferta turística sostenibles

Crecimiento permanente de la oferta

turística

Oferta turística de calidad

Oferta turística diversificada

Suficiente actividad

institucional en favor del turismo

Existe seguridad para el turista

Cultura turística

adecuada

Estrategia

Fuente: Elaboración propia

107

Como se puede apreciar, si nos basamos en la problemática del sector turismo, expresada en el PSEM, el árbol de objetivos resultante no cubre los requerimientos programáticos del PENTUR, básicamente los resultados y las líneas de política sectorial del PENTUR, para el logro de una oferta turística competitiva. Entonces, el planteamiento de la problemática del sector, desde el punto de vista del PSEM, no logra la cobertura necesaria para la definición de acciones que permitan dar cobertura a las líneas de política sectorial del PENTUR.

La equivocación parte de querer diferenciar las estructuras de planeamiento entre ambos planes, sin entender que el PSEM no debe ser otra cosa que el medio para la operacionalización del PENTUR. Es el PENTUR, en su estructura de planeamiento, que contiene al PESEM. Más aun, la intención de diferenciar ambas estructuras se da también en la definición una visión y misión distintas a las del PENTUR, no obstante es

COBERTURA DEL PSEM RESPECTO DEL PENTUR

Resumen Narrativo PENTUR: PLAN Resumen

Narrativo PSEM: PROGRAMAS

Fin Turismo líder en América Latina

Propósito Oferta turística competitiva Fin Oferta turística competitiva

Resultados 1 Oferta turística diversificada 2 Oferta turística sostenible Propósito 1 Turista satisfecho

2 Oferta turística sostenibles

Líneas de Política Sectorial

1.1 Uso racional de la megadiversidad cultural.

1.2 Uso racional de la megadiversidad de los recursos culturales.

1.3 Uso racional de la megadiversidad de los recursos naturales.

2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad

Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional

adecuada. 2.6 Gestión basada en la

confianza.

Resultados

1.1 Crecimiento permanente de la

oferta turística 1.2 Oferta turística diversificada 1.3 Oferta turística de calidad 2.1 Cultura turística adecuada 2.2 Existe seguridad para el turista 2.3 Suficiente actividad institucional

en favor del turismo

Fuente: Elaboración propia

108

factible, por definición, en cada nivel de la estructura de planeación, poder definir una visión y misión, estas deben estar alineadas con respecto al nivel que las antecede. Pueden verse las diferencias en el cuadro siguiente:

De otro modo, entre un diagnóstico insuficiente, la definición de visiones y misiones, distintas y confusas, entre prioridades, objetivos por programas principales, encontramos los lineamientos de política por programas, item 6.2,

CONCEPTO PENTUR PSEM

VISIÓN

El Perú está posicionado en el mercado nacional y en los principales mercados emisores internacionales como un destino turístico seguro, competitivo y confiable, líder en América Latina, que tiene una oferta de productos turísticos competitiva, diversificada y sostenible; un marco legal e institucional adecuado y una gestión participativa y descentralizada; una conservación y uso racional de su megadiversidad natural, histórica e intercultural, y una identidad turística propia.

El Perú está posicionado como país exportador y turístico, con imagen ganada en los mercados internacionales a través de una oferta de bienes y servicios de calidad, con valor agregado, diversificada, sostenible y sustentable en el tiempo. El Comercio Exterior y Turismo contribuyen a forjar una sociedad con cultura exportadora y conciencia turística orientado a mejorar los niveles de empleo, distribución de ingresos, condiciones para exportar y un mayor acceso a mercados internacionales, gracias a la facilitación del comercio exterior, el desarrollo del turismo y artesanal, la inteligencia comercial, el liderazgo y la articulación eficiente con los sectores económicos y gubernamentales.

MISIÓN

Organizar, promover y dirigir el desarrollo sostenible y competitivo de la actividad turística del Perú mediante procesos integradores, concertados y descentralizados, impulsando el desarrollo económico y social, generando empleo digno que mejore la calidad de vida de la población y garantizando la valoración y conservación del patrimonio nacional histórico, natural y cultural.

Es el agente articulador, organizado, eficiente y generador de confianza en el sector privado, que lidera la acción del Estado en Comercio Exterior, Turismo y Artesanía orientada a: Optimizar y aprovechar las condiciones de acceso a los mercados internacionales de los bienes y servicios nacionales. Promover la competitividad, descentralización, sostenibilidad, sustentabilidad y diversificación de la oferta exportadora, turística y artesanal. Posicionar internacionalmente la imagen comercial del Perú y de sus productos. Promover los valores culturales nacionales, así como la cultura exportadora y turística.

Fuente: Elaboración propia

109

agrupados por temas, no como Líneas de Acción alineadas a Líneas de Política Sectorial del PENTUR, como estructuralmente debería ser, las cuales hemos trasladado y adecuado. Si alineamos las líneas de política del PESEM, con las Líneas de Política Sectorial del PEMTUR, tendremos la matriz siguiente:

COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PENTUR VERSUS LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PESEM

Resumen Narrativo PLAN : PEMTUR Resumen

Narrativo PROGRAMA : PESEM

Fin Turismo líder en América Latina

Propósito Oferta turística competitiva Fin Oferta turística competitiva

Resultados 1 Oferta turística diversificada 2 Oferta turística sostenible Propósito 1 Turista satisfecho

2 Oferta turística sostenibles

Líneas de Política Sectorial

1.1 Uso racional de la megadiversidad cultural. 1.2 Uso racional de la megadiversidad de los recursos

culturales. 1.3 Uso racional de la megadiversidad de los recursos

naturales. 2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional adecuada. 2.6 Gestión basada en la confianza.

Resultados

1.4 Crecimiento permanente de la oferta turística 1.5 Oferta turística diversificada 1.6 Oferta turística de calidad 2.4 Cultura turística adecuada 2.5 Existe seguridad para el turista 2.6 Suficiente actividad institucional en favor del turismo

Líneas de Acción

2.1.1 Establecer un marco normativo estable, que promueva el desarrollo del sector y el uso racional y conservación de los recursos turísticos.

2.1.2 Garantizar y promover una gestión ambientalmente sostenible del turismo en Perú.

2.2.1 Insertar al turismo como Política de Estado de corto, mediano y largo plazo.

2.2.2 Fortalecer la conciencia turística a nivel nacional. 2.2.5 Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados

prioritarios y potenciales identificados. 2.3.1 Promover alianzas estratégicas y mejora de los canales de

comunicación entre gremios y sector público, para el intercambio de información oportuna y confiable.

2.3.2 Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el Sector Privado para participación en actividades de promoción turística.

2.4.1 Fortalecer los gobiernos locales y regionales, para mejorar su capacidad de gestión en turismo.

2.4.2 Promover la mayor y mejor accesibilidad hacia el Perú desde el exterior, de forma descentralizada.

2.4.3 Implementar la conectividad interna aérea, marítima, fluvial y terrestre de los circuitos turísticos.

2.5.1 Mejorar los canales de comunicación entre las instituciones del sector turismo y el Congreso de la República.

2.5.2 Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el exterior para lograr una eficaz ejecución de las acciones de promoción.

2.6.1 Incorporar los contenidos turísticos sostenibles en el sistema curricular de la educación peruana.

2.6.2 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.

2.6.3 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos competitivos.

2.6.4 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a través de la capacitación permanente.

2.6.5 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean adoptadas por las instituciones públicas y empresas privadas del sector.

2.6.6 Promover la inversión pública y privada en el desarrollo de infraestructura básica y puesta en valor de los recursos turísticos, así como de planta turística.

2.6.7 Fortalecer las organizaciones gremiales a fin que impulsen la competitividad y sostenibilidad turística entre sus miembros.

2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector público y privado de turismo.

2.6.9 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y protección al turista, con participación ciudadana.

Fuente: Elaboración propia

110

Podemos verificar que los lineamientos de política del PESEM se alinean mejor con las Líneas de Política Sectorial del PENTUR que con los Resultados del PESEM. A continuación presentamos la estructura de planeamiento reestructurada de lo que sería el PENTUR y el PESEM alineados:

COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PENTUR VERSUS LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PESEM

Resumen Narrativo PLAN : PEMTUR Resumen

Narrativo PROGRAMA : PESEM

Fin Turismo líder en América Latina

Propósito Oferta turística competitiva Fin Oferta turística competitiva

Resultados 1 Oferta turística diversificada 2 Oferta turística sostenible Propósito 2 Oferta turística sostenibles

Líneas de Política Sectorial

1.1 Uso racional de la megadiversidad cultural. 1.2 Uso racional de la megadiversidad de los recursos

culturales. 1.3 Uso racional de la megadiversidad de los recursos

naturales. 2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional adecuada. 2.6 Gestión basada en la confianza.

Resultados

2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional adecuada. 2.6 Gestión basada en la confianza.

Líneas de Acción

2.1.1 Establecer un marco normativo estable, que promueva el

desarrollo del sector y el uso racional y conservación de los recursos turísticos.

2.1.2 Garantizar y promover una gestión ambientalmente sostenible del turismo en Perú.

2.2.1 Insertar al turismo como Política de Estado de corto, mediano y largo plazo.

2.2.2 Fortalecer la conciencia turística a nivel nacional. 2.2.5 Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados

prioritarios y potenciales identificados. 2.3.1 Promover alianzas estratégicas y mejora de los canales de

comunicación entre gremios y sector público, para el intercambio de información oportuna y confiable.

2.3.2 Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el Sector Privado para participación en actividades de promoción turística.

2.4.1 Fortalecer los gobiernos locales y regionales, para mejorar su capacidad de gestión en turismo.

2.4.2 Promover la mayor y mejor accesibilidad hacia el Perú desde el exterior, de forma descentralizada.

2.4.3 Implementar la conectividad interna aérea, marítima, fluvial y terrestre de los circuitos turísticos.

2.5.1 Mejorar los canales de comunicación entre las instituciones del sector turismo y el Congreso de la República.

2.5.2 Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el exterior para lograr una eficaz ejecución de las acciones de promoción.

2.6.10 Incorporar los contenidos turísticos sostenibles en el sistema curricular de la educación peruana.

2.6.11 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.

2.6.12 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos competitivos.

2.6.13 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a través de la capacitación permanente.

2.6.14 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean adoptadas por las instituciones públicas y empresas privadas del sector.

2.6.15 Promover la inversión pública y privada en el desarrollo de infraestructura básica y puesta en valor de los recursos turísticos, así como de planta turística.

2.6.16 Fortalecer las organizaciones gremiales a fin que impulsen la competitividad y sostenibilidad turística entre sus miembros.

2.6.17 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector público y privado de turismo.

2.6.18 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y protección al turista, con participación ciudadana.

Fuente: Elaboración propia

111

Para los lineamientos de política sectorial 1.1, 1.2 y 1.3, no se han definido Líneas de Acción, lo cual es razonable, por cuanto el PSEM es el plan estratégico del MINCETUR, del ejecutivo, para la operacionalización del PENTUR. No obstante, las Líneas de Acción 2.1.1 y 2.1.2 del PSEM, contribuyen a coadyuvar las líneas de política sectorial aludidas, dándoles sustentabilidad, sin embargo, la operacionalización de las mismas, corresponde principalmente al sector privado empresarial y a otras instituciones públicas y privadas con responsabilidad en dichos ámbitos. Esto último debe dejar claro que los planes de desarrollo sectorial no están siendo entendidos como un marco de orientación para el desarrollo del sector, como un instrumento que integra y alinea a todos aquellos factores vinculados con su desarrollo. El sentido orientador del plan estratégico sectorial no se encuentra en el documento per se, sino en la implementación y desarrollo de sus contenidos alineados de forma sinérgica en el proceso de implementación y desarrollo del plan estratégico sectorial, es el proceso dinámico de la implementación y desarrollo del plan estratégico, en si, el marco de orientación para la inversión sectorial, el conocimiento que produce en todo este proceso, con sus impactos y aprendizaje de la experiencia. Es así que todo plan estratégico sectorial es una Hipótesis Global Positiva, una Hipótesis de Desarrollo, que debe ser comprobada a través de los resultados de su implementación, dicho de otro modo, son los resultados de la implementación los que justifican una inversión, la continuación o la reformulación, la justificación de un presupuesto. Sin embargo, en la actualidad, es el plan operativo el medio para la formulación presupuestaria, el que justifica el presupuesto y no son los resultados logrados con el plan estratégico sectorial los que justifican el presupuesto y su continuidad. Para que esto último ocurra será necesaria la alineación de toda la estructura de planeamiento del plan estratégico sectorial, la alineación de los resultados para todos los niveles de la estructura de planeamiento, como lo muestra el gráfico siguiente:

112

Pude verse que en el descenso por la cascada todo resultado constituye un propósito en el nivel inmediato inferior. Esto es que, de izquierda a derecha de la cascada, todo resultado es en el nivel siguiente un propósito. Si agregamos a esta observación, recordando, que a cada matriz es denominada por su propósito, esto es que la definición del propósito de un proyecto es el nombre con el que se denomina al proyecto, entonces, de igual modo se procederá para cada nivel de la estructura de planeación, para los sub-programas, programas y el plan, se les denominará por su propósito. De este modo, puede verse que una vez definidas las Líneas de Acción del PESEM quedarán definidos también los proyectos, el propósito de cada proyecto. Así también, cuando se definieron las Líneas de Política Sectorial del PENTUR quedo definido el fin al cual debería contribuir o aportar cada proyecto a ser definido por el PESEM. Con lo dicho antes, queda claro que una ves formulado el PENTUR quedará definido el PESEM y toda la estructura de planeamiento resultante, la cascada, es una estructura programática que deviene del PENTUR y no como se hace en la actualidad, se están defiendo los proyectos o resultados, para la sustentación presupuestal, a través de los planes operativos institucionales, como consecuencia del vacío conceptual existente entre el PENTUR y los Planes Operativos Institucionales (POI):

PESEM

PENTUR

PROGRAMA

SUB-PROGRAMAS

Líneas de Acción

Resultados

Propósito

Fin

Acciones

Resultados

Propósito

Fin

PROYECTO

Actividades

Resultados

Propósito

Fin

PRESUPUESTO

FUENTE INDICADORES CONDICIONANTE

Líneas de Política Sectorial

Resultados

Propósito

Fin

PLAN SECTORIAL

POI

INTERVENCIÓN PROGRAMÁTICA

PRESUPUESTO POR RESULTADOS ESTADO DESEADO

Fuente: Elaboración propia

113

Los POI deberían ser un consolidado de actividades por resultados y propósitos, sustentados en las Líneas de Acción del PESEM y de este con las líneas de política del PENTUR, aspecto que es imposible bajo la estructura de planeamiento actúa, dado el vacío conceptual, como se ha podido ver y se muestra en la gráfica. En la siguiente estructura, de diseño programático, se puede verificar como las Líneas de Política Sectorial del Plan, al ser formuladas, definen automáticamente la formulación de seis (6) megaproyectos o sub-programas, requiriéndose de varios resultados para lograr cada uno de ellos, donde cada resultado necesario constituye un proyecto sectorial:

PENTUR

PROYECTO

Actividades

Resultados

Propósito

Fin

PRESUPUESTO

FUENTE INDICADORES CONDICIONANTE

Líneas de Política Sectorial

Resultados

Propósito

Fin

PLAN SECTORIAL

POI

INTERVENCIÓN LOCAL

PRESUPUESTO POR RESULTADOS ESTADO ACTUAL NO DESEADO

VACIO CONCEPTUAL

Fuente: Elaboración propia

114

PENTUR Y PESEM EN CASCADA COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PESEM

Objetivos PLAN: PENTUR Objetivos PROGRAMA: PESEM Objetivos

SUB-PROGRAMAS/ MEGAPROYECTOS:

PESEM Fin Turismo líder en América Latina

Propósito Oferta turística competitiva Fin Oferta turística competitiva

Resultados 1 Oferta turística diversificada

2 Oferta turística sostenible Propósito 1 Oferta turística sostenible Fin 1. Oferta turística sostenible

Líneas de Política

1.1 Uso racional de la megadiversidad cultural.

1.2 Uso racional de la megadiversidad de los recursos culturales.

1.3 Uso racional de la megadiversidad de los recursos naturales.

2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad

Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional

adecuada. 2.6 Gestión basada en la

confianza.

Resultados

2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad

Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional

adecuada. 2.6 Gestión basada en la

confianza.

Propósito

2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad

Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional

adecuada. 2.6 Gestión basada en la

confianza.

Líneas de Acción

2.1.1 Establecer un marco normativo estable, que promueva el desarrollo del sector y el uso racional y conservación de los recursos turísticos.

2.1.2 Garantizar y promover una gestión ambientalmente sostenible del turismo en Perú.

2.2.1 Insertar al turismo como Política de Estado de corto, mediano y largo plazo.

2.2.2 Fortalecer la conciencia turística a nivel nacional.

2.2.5 Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados prioritarios y potenciales identificados.

2.3.1 Promover alianzas estratégicas y mejora de los canales de comunicación entre gremios y sector público, para el intercambio de información oportuna y confiable.

2.3.2 Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el Sector Privado para participación en actividades de promoción turística.

2.4.1 Fortalecer los gobiernos locales y regionales, para mejorar su capacidad de gestión en turismo.

2.4.2 Promover la mayor y mejor accesibilidad hacia el Perú

Resultados

2.1.1 Establecer un marco normativo estable, que promueva el desarrollo del sector y el uso racional y conservación de los recursos turísticos.

2.1.2 Garantizar y promover una gestión ambientalmente sostenible del turismo en Perú.

2.2.1 Insertar al turismo como Política de Estado de corto, mediano y largo plazo.

2.2.2 Fortalecer la conciencia turística a nivel nacional.

2.2.5 Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados prioritarios y potenciales identificados.

2.3.1 Promover alianzas estratégicas y mejora de los canales de comunicación entre gremios y sector público, para el intercambio de información oportuna y confiable.

2.3.2 Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el Sector Privado para participación en actividades de promoción turística.

2.4.1 Fortalecer los gobiernos locales y regionales, para mejorar su capacidad de gestión en turismo.

2.4.2 Promover la mayor y mejor accesibilidad hacia el Perú

115

desde el exterior, de forma descentralizada.

2.4.3 Implementar la conectividad interna aérea, marítima, fluvial y terrestre de los circuitos turísticos.

2.5.1 Mejorar los canales de comunicación entre las instituciones del sector turismo y el Congreso de la República.

2.5.2 Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el exterior para lograr una eficaz ejecución de las acciones de promoción.

2.6.1 Incorporar los contenidos turísticos sostenibles en el sistema curricular de la educación peruana.

2.6.2 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.

2.6.3 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos competitivos.

2.6.4 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a través de la capacitación permanente.

2.6.5 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean adoptadas por las instituciones públicas y empresas privadas del sector.

2.6.6 Promover la inversión pública y privada en el desarrollo de infraestructura básica y puesta en valor de los recursos turísticos, así como de planta turística.

2.6.7 Fortalecer las organizaciones gremiales a fin que impulsen la competitividad y sostenibilidad turística entre sus miembros.

2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector público y privado de turismo.

2.6.9 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y protección al turista, con participación ciudadana.

desde el exterior, de forma descentralizada.

2.4.3 Implementar la conectividad interna aérea, marítima, fluvial y terrestre de los circuitos turísticos.

2.5.1 Mejorar los canales de comunicación entre las instituciones del sector turismo y el Congreso de la República.

2.5.2 Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el exterior para lograr una eficaz ejecución de las acciones de promoción.

2.6.1 Incorporar los contenidos turísticos sostenibles en el sistema curricular de la educación peruana.

2.6.2 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.

2.6.3 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos competitivos.

2.6.4 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a través de la capacitación permanente.

2.6.5 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean adoptadas por las instituciones públicas y empresas privadas del sector.

2.6.6 Promover la inversión pública y privada en el desarrollo de infraestructura básica y puesta en valor de los recursos turísticos, así como de planta turística.

2.6.7 Fortalecer las organizaciones gremiales a fin que impulsen la competitividad y sostenibilidad turística entre sus miembros.

2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector público y privado de turismo.

2.6.9 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y protección al turista, con participación ciudadana.

Acciones

Fuente: Elaboración propia

116

Megaproyectos o sub-programas sectoriales: 2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional adecuada. 2.6 Gestión basada en la confianza. Proyectos Sectoriales: 2.1.1 Establecer un marco normativo estable, que promueva el desarrollo del

sector y el uso racional y conservación de los recursos turísticos. 2.1.2 Garantizar y promover una gestión ambientalmente sostenible del

turismo en Perú. 2.2.1 Insertar al turismo como Política de Estado de corto, mediano y largo

plazo. 2.2.2 Fortalecer la conciencia turística a nivel nacional. 2.2.5 Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados prioritarios y

potenciales identificados. 2.3.1 Promover alianzas estratégicas y mejora de los canales de

comunicación entre gremios y sector público, para el intercambio de información oportuna y confiable.

2.3.2 Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el Sector Privado para participación en actividades de promoción turística.

2.4.1 Fortalecer los gobiernos locales y regionales, para mejorar su capacidad de gestión en turismo.

2.4.2 Promover la mayor y mejor accesibilidad hacia el Perú desde el exterior, de forma descentralizada.

2.4.3 Implementar la conectividad interna aérea, marítima, fluvial y terrestre de los circuitos turísticos.

2.5.1 Mejorar los canales de comunicación entre las instituciones del sector turismo y el Congreso de la República.

2.5.2 Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el exterior para lograr una eficaz ejecución de las acciones de promoción.

2.6.1 Incorporar los contenidos turísticos sostenibles en el sistema curricular de la educación peruana.

2.6.2 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.

2.6.3 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos competitivos. 2.6.4 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a través

de la capacitación permanente. 2.6.5 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean adoptadas por

las instituciones públicas y empresas privadas del sector. 2.6.6 Promover la inversión pública y privada en el desarrollo de

infraestructura básica y puesta en valor de los recursos turísticos, así como de planta turística.

2.6.7 Fortalecer las organizaciones gremiales a fin que impulsen la competitividad y sostenibilidad turística entre sus miembros.

117

2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector público y privado de turismo.

2.6.9 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y protección al turista, con participación ciudadana.

El presente listado o programación de proyectos sectoriales nos indica que todo resultado a ser programado en el Plan Operativo Institucional, para su presupuestación e implementación, debe ser un resultado que corresponda a alguno de los proyectos de esta programación. Cualquier resultado fuera de este marco de proyectos será no programático y su logro no aportará beneficio alguno al propósito de alguno de estos proyectos. Se concluye que bajo un sistema presupuestal de planeamiento estratégico el incurrir en tal falta constituirá un delito, con la consiguiente pérdida de eficiencia y efectividad de la inversión en dicho resultado.

118

H. El PESEM expresado en Matrices de Marco Lógico. PSEM (PROGRAMA 2/PENTUR): OFERTA TURÍSTICA SOSTENIBLE

OBJETIVOS INDICADORES FUENTES CONDICIONANTES FIN

Oferta turística competitiva

PROPÓSITO 2. Oferta turística sostenible

1 Oferta turística diversificada

RESULTADOS 2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional adecuada. 2.6 Gestión basa en la confianza.

LÍNEAS DE ACCIÓN 2.1.1 … 2.6.1 Incorporar los contenidos turísticos

sostenibles en el sistema curricular de la educación peruana.

2.6.2 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.

2.6.3 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos competitivos.

2.6.4 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a través de la capacitación permanente.

2.6.5 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean adoptadas por las instituciones públicas y empresas privadas del sector.

2.6.6 Promover la inversión pública y privada en el desarrollo de infraestructura básica y puesta en valor de los recursos turísticos, así como de planta turística.

2.6.7 Fortalecer las organizaciones gremiales a fin que impulsen la competitividad y sostenibilidad turística entre sus miembros.

2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector público y privado de turismo.

2.6.9 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y protección al turista, con participación ciudadana.

Fuente: Elaboración propia

119

PSEM (SUB-PROGRAMA2.6/PENTUR): GESTIÓN DE LA CONFIANZA

OBJETIVOS INDICADORES FUENTES CONDICIONANTES FIN

2. Oferta turística sostenible

PROPÓSITO 2.6 Gestión basada en la confianza.

2.1 Marco legal adecuado. 2.2 Gestión de identidad

Nacional. 2.3 Gestión participativa. 2.4 Gestión descentralizada. 2.5 Gestión institucional

adecuada. RESULTADOS 2.6.1 Incorporar los contenidos turísticos

sostenibles en el sistema curricular de la educación peruana.

2.6.2 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.

2.6.3 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos competitivos.

2.6.4 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a través de la capacitación permanente.

2.6.5 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean adoptadas por las instituciones públicas y empresas privadas del sector.

2.6.6 Promover la inversión pública y privada en el desarrollo de infraestructura básica y puesta en valor de los recursos turísticos, así como de planta turística.

2.6.7 Fortalecer las organizaciones gremiales a fin que impulsen la competitividad y sostenibilidad turística entre sus miembros.

2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector público y privado de turismo.

2.6.9 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y protección al turista, con participación ciudadana.

ACCIONES 2.6.1.1 2.6.2.1 2.6.3.1

Fuente: Elaboración propia

120

Si bien el PENTUR tiene indicadores para cada objetivo estratégico y para los ejes temáticos, dichos indicadores no están diseñados bajo una estructura de objetivos sistematizados como medios y fines en pos de cada línea de política, con lo cual pierden el sentido de ser significativos para una evaluación de logros.

D. MISIÓN DEL PESEM

Ahora es claro que el PESEM es una de las estrategias de implementación del PENTUR, y hasta el momento no hemos definido la visión y misión del PESEM, sin embargo, sólo es necesario definir su misión, la Visión del PESEM debe ser la Visión del PENTUR. Recordemos que la misión es una guía general para la planeación estratégica, determina el área de competencia de la intervención, para el caso, el área de competencia del PSEM; establece la forma en que serán distribuidos los recursos de acuerdo con las diferentes solicitudes o resultados, en este caso, solicitados al PESEM; determina el tamaño de la intervención; facilita la identificación de fortalezas y debilidades, de oportunidades y riesgos que deben ser tratados en el proceso de planeación. Por último, debe definir como la intervención del PESEM creará el valor necesario para contribuir al logro de la Visión del PENTUR, no a una visión diferente. En este sentido, su definición, es una de las responsabilidades más importantes en el planteamiento de la estrategia institucional el PESEM.

A partir de la estrategia del PENTUR procedemos:

Turismo líder en América

Oferta turística competitiva

Uso racional de la megadiversidad

cultural.

Uso racional de la megadiversidad de

los recursos naturales.

Uso racional de la megadiversidad de

los recursos culturales.

Gestión de la

confianza.

Gestión institucional adecuada.

Gestión descentralizada.

Gestión participativa

Gestión de identidad Nacional.

Marco legal

adecuado

Actividad sustentada en la formalidad

Actividad sustentada en el profesionalismo

Actividad sustentada en la solidaridad y

responsabilidad social

Oferta turística

sostenible

Oferta turística

diversificada

+ ROL = MISIÓN

Fuente: Elaboración propia

121

La misión del PESEM es una misión que contribuye a la misión del PENTUR, para el logro de la visión del sector, la visión del PENTUR.

Algunos especialistas suelen llamar a esta Misión principal Misión-Visión, debido a que las misiones que se derivan de ella contribuirán a ella, se complementarán con otras misiones para permanecer en la misión global.

Por consiguiente, la misión del PESEM será la misión que guíe a los órganos de línea del MINCETUR-Turismo.

MISIÓN: MICETUR (PESEM)

Fomentar, promover y fortalecer un marco legal apropiado, la gestión de la identidad nacional, la gestión participativa, la gestión descentralizada, la gestión institucional y la gestión de confianza en el Turismo Nacional, con el propósito de lograr una oferta turística sostenible.

MISIÓN: MICETUR (PENTUR)

Fomentar, promover y fortalecer la diversificación y sostenibilidad de la oferta turística con el propósito de lograr una oferta turística competitiva.

Es el desempeño de nuestro rol en la producción de resultados para el logro de un nuestro propósito. (Es nuestro encargo: responde a la pregunta ¿qué es de lo que nos encargamos y con qué propósito?).

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

122

4.1.3.2 CONCLUSIONES PESEM

Basta con aceptar que su formulación esta hecha al margen de los componentes de la estructura de planeamiento del PENTUR, al margen de una estructura programática que el PENTUR no tiene, para catalogar el PESEM como un agente de distorsión en el proceso de planeación estratégica del sector, es así como se ha demostrado a lo largo de nuestra investigación. El PESEM contribuye a acrecentar la distorsión o deficiencia del Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales, incrementa dramáticamente la desalineación. Sin embargo, vale la pena hacer algunas apreciaciones de aporte metodológico.

El PESEM debería ser una de las estrategias de implementación del PENTUR y sabemos que la Visión del PESEM debe ser la Visión del PENTUR, sin embargo, el PESEM tiene su propia visión distinta de la visión del PENTUR, aspecto que agrega distorsión a todo el proceso planeamiento, así mismo también define una misión distinta a la del PENTUR, lo cual es correcto, la que a continuación analizaremos respecto de la misión del PESEM reformulada.

A nivel de propósito, la misión vigente, tiene varios propósitos que tienen entre si alguna relación de causa efecto, de medio fin, como es el caso de “Posicionar internacionalmente la imagen comercial del Perú y de sus productos”, para lo cual se requiere de “Optimizar y aprovechar las condiciones de acceso a los mercados internacionales de los bienes y servicios nacionales”, este tipo de relación medio-fin a nivel del propósito de una misión no debe darse, todos los propósitos de una misión deben corresponder a un mismo nivel, deben estar en el nivel de efecto o fin. Recordemos que esto es así, por definición estructural, cuando se extrae una misión del árbol de la estrategia, igual ocurrirá para los medios de la misión

Respecto del rol, podemos ver que las acepciones “organizado”, “eficiente”, son atributos y no parte de un rol. Así también, puede verificarse que las demás acepciones si corresponden a un rol, pero no son suficientes para alcanzar los propósitos de la misión, además de carecer de la propuesta de los medios para ejercer el rol.

Todo lo opuesto sucede, en contraste, con la definición de misión reformulada. Esta versión reformulada es una misión que contribuye a la misión del PENTUR, para el logro de la visión del sector, la visión del PENTUR.

Algunos especialistas suelen llamar a esta Misión principal Misión-Visión, debido a que las misiones que se derivan de ella contribuirán a ella, se complementarán con otras misiones para permanecer en la misión global.

Por consiguiente, la misión del PESEM reformulada debería ser la misión que guíe a los órganos de línea del MINCETUR-Turismo.

123

d. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

Con respecto a los objetivos estratégicos se observan las mismas deficiencias que en el caso del PENTUR, que es a partir de la definición del árbol de problemas, la problemática del sector, que se pueden definir de forma alineada, esto es con una relación de causa-efecto y de medio-fin, la visión, la misión, los valores e identificar la estrategia de intervención del sector, conformada por el

EVALUACIÓN DE LA MISIÓN PESEM CONCEPTO

REFORMULADA ORIGINAL

MISIÓN

Fomentar, promover y fortalecer un marco legal apropiado, la gestión de la identidad nacional, la gestión participativa, la gestión descentralizada, la gestión institucional y la gestión de confianza en el Turismo Nacional, con el propósito de lograr una oferta turística sostenible.

Es el agente articulador, organizado, eficiente y generador de confianza en el sector privado, que lidera la acción del Estado en Comercio Exterior, Turismo y Artesanía orientada a: Optimizar y aprovechar las condiciones de

acceso a los mercados internacionales delos bienes y servicios nacionales.

Promover la competitividad,descentralización, sostenibilidad,sustentabilidad y diversificación de laoferta exportadora, turística y artesanal.

Posicionar internacionalmente la imagencomercial del Perú y de sus productos.

Promover los valores culturalesnacionales, así como la culturaexportadora y turística.

PROPÓSITO Lograr una oferta turística sostenible

Optimizar y aprovechar las condiciones deacceso a los mercados internacionales delos bienes y servicios nacionales.

Promover la competitividad,descentralización, sostenibilidad,sustentabilidad y diversificación de laoferta exportadora, turística y artesanal.

Posicionar internacionalmente la imagencomercial del Perú y de sus productos.

Promover los valores culturalesnacionales, así como la culturaexportadora y turística.

ROL Fomentar, promover y fortalecer

Es el agente articulador, organizado, eficiente y generador de confianza en el sector privado, que lidera la acción del Estado en Comercio Exterior, Turismo y Artesanía

MEDIOS

El marco legal adecuado La gestión de la identidad nacional La gestión institucional La gestión participativa La gestión descentralizada La gestión de la confianza en el Turismo

Nacional

Fuente: Elaboración propia

124

fin (Objetivo de Bienestar), el propósito (Objetivo de Desarrollo), los Resultados Sectoriales y las Líneas de Política Sectorial. En el caso de la formulación del PESEM, si hubo un pequeño diagnóstico de la problemática del sector que no fue un análisis FODA, se trato de explicar alguna razón de causa-efecto, aunque el diagnóstico resulto insuficiente en términos de alcance de la problemática y de sus relaciones de causales. La estrategia de intervención del PESEM, en términos de Marco Lógico, es la columna de Resumen Narrativo a nivel de Programa. Esta columna está relacionada a nivel de fin con el Objetivo de Desarrollo, a nivel de propósito (Objetivo de Desarrollo) con la visión del sector; a nivel de propósito con los Resultados Sectoriales, a nivel de Resultados con las Líneas de Política Sectorial, a diferencia del PENTUR, el PESEM debe de definir las Líneas de Acción para contribuir al logro de las Líneas de Política Sectorial. Así también, se ha visto como programáticamente, en un Marco Lógico en cascada, las líneas de Acción definen los proyectos institucionales al interior de los megaproyectos o sub-programas sectoriales, de modo que una ves definidas las Líneas de Acción los proyectos al interior de los subprogramas quedan establecidos a través de su propósito, que son las Líneas de Acción. Ninguno de estos atributos estructurales, programáticos, posee el PESEM, de modo que el PESEM no tiene las condiciones necesaria para asumir el rol de ser el Marco de Orientación para los Proyectos Institucionales, el PESEM no tiene la estructura suficiente para definir los componentes de la estructura de planeamiento institucional, de modo de definir los proyectos institucionales.

PESEM EN CASCADA

Objetivo de Bienestar

Resultados

Objetivo de Desarrollo

PLAN

Líneas de Política

PROGRAMA

Resultados

Propósito

Objetivo de Desarrollo

Líneas de Acción

SUB-PROGRAMAS

Resultados

Propósito

Fin

Acciones

PROYECTOS

Resultados

Propósito

Fin

Actividades Fuente: Elaboración propia

125

e. COMPONENTES DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO Haber definido el Resumen Narrativo del PESEM o estrategia de desarrollo institucional para contribuir a la implementación del PENTUR, así como haber definido los proyectos institucionales, no es suficiente para contar con un plan estratégico programático, será necesario definir indicadores para cada objetivo y línea de política, sólo si se cuenta con ellos se pueden programar metas para cada uno, y se puede medir el impacto de la implementación de la estrategia del PESEM. Para el seguimiento, control, monitoreo y evaluación de la implementación de la estrategia institucional, se requerirá contar con fuentes efectivas de verificación de los indicadores, información y datos referidos al cálculo del valor de los indicadores, de lo contrario el diseño de indicadores resultará en una labor sin sustento. El sistema de Control, Monitoreo y Evaluación es necesario para la verificación de la Hipótesis de Contribución al Desarrollo del PESEM, si aporta se habrá producido y acumulado conocimiento para el desarrollo, como resultado de la demostración de la Hipótesis de Contribución, de modo que el ciclo de proyectos se retroalimenta produciendo mejores impactos y producción y acumulación de conocimiento para el desarrollo. El PESEM vigente no posee estos atributos. Así también se necesita de la identificación de los condicionantes de la estrategia institucional, la identificación de los factores externos al control de la implementación del plan estratégico, cuya ocurrencia es importante para el logro de los objetivos, aspecto que complementa las necesidades de seguimiento de la implementación del PESEM, de modo de evaluar la idoneidad de la estrategia al respecto, atributo que tampoco posee el diseño del PESEM. Entonces:

CONCLUSIÓN

SE CONCLUYE QUE EL PESEM, ES UN DEFICIENTE MARCO DE ORIENTACIÓN PARA LOS PROYECTOS INSTITUCIONALES A CAUSA DE UNA INSUFICIENTE ALINEACIÓN DEL PESEM CON EL PENTUR Y DE SUS COMPONENTES DEL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO, QUE A SU VES IMPOSIBILITAN EL CONTROL, MONITOREO Y EVALUACIÓN DE SU CONTRIBUCIÓN AL OBJETIVO DE DESARROLLO SECTORIAL”.

126

4.1.4 ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL 2011 -TURISMO Respecto de la forma en que se vienen utilizando los planes estratégicos sectoriales, en el sector público, cabe hacer las siguientes anotaciones: a. Con planes estratégicos no alineados, los resultados a ser presupuestados

serán de carácter político y local, tanto en el tiempo como en espacio geográfico, con poco o nada relacionados a las líneas de política sectorial o las líneas de acción institucional.

En la formulación del PSEM, por ejemplo, los proyectos prioritarios y actividades se presentan por temas tales como: Normatividad y Desarrollo Turístico. Desarrollo y Fortalecimiento del Producto Turístico. Sostenibilidad Turística Desarrollo de la oferta artesanal Soporte a la Toma de Decisiones Juegos de Casinos y Máquinas Tragamonedas No se les identifica dentro alguna línea de política sectorial del PENTUR o de una línea de acción institucional del PESEM. Las Líneas de Acción son tomadas como directrices, cuya función es orientar más no definir los proyectos o intervenciones para el desarrollo del sector, lo cual sólo puede hacerse con una estructura de planeación sistémica o programática. Más aún, en la Pág. 34, bajo el item “b) Crecimiento sostenido de la actividad Turística y Artesanal” se establece “Implementar el Plan Estratégico Nacional de Turismo, PENTUR”, de modo que se entiende el PENTUR como parte del PESEM, cuando es lo contrario.

c. Por la necesidad de cumplir con líneas de política, la formulación de los

planes operativos, en sus contenidos temáticos, no presupuestales, están más cerca de parecerse a planes de largo plazo. En las siguientes figuras, extraídas del POI 2011, podemos verificar como se plantea una nueva versión de visión, misión, objetivo general y objetivos específicos, distintos del PSEM y del PENTUR, con muy escasa estructura de causa-efecto o medio-fin. Como se menciono ante, planes operativos asemejados a un plan estratégico:

127

Fuente: MINCETUR

128

Fuente: MINCETUR Así mismo, en el POI del año 2011, se muestran cambios como resultado de la aplicación de las directivas de formulación del presupuesto por resultados. Se ha extraído parte de la introducción para resaltar el cambio de enfoque: “En el marco de la Nueva Gerencia Pública o New Public Management, se propone un cambio significativo en la Presupuestación, orientando el foco de atención hacia los resultados de la acción y la gerencia pública. En dicho contexto, con el fin de consolidar un sistema de gestión presupuestaria capaz de contribuir al logro de los propósitos del Estado, el Ministerio de Economía y Finanzas – MEF plantea la introducción y aplicación progresiva del Presupuesto por Resultados (PpR) en el Perú; para dicho efecto, aprobó

129

la Directiva Nº 002-2009-EF/76.01 – Directiva General para la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público – Enfoque por Resultados, que contiene disposiciones generales y permanentes orientadas a que las entidades de los niveles del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, programen y formulen su presupuesto institucional en base a Productos y Resultados. Esta nueva metodología exige que el modelo de Gestión Institucional y Administrativa de las entidades públicas cambie radicalmente, dejando atrás el antiguo modelo burocrático tradicional enfocado en el cumplimiento de normas para pasar a otro, enfocado en el logro de “resultados”, lo cual exige a su vez redimensionar totalmente la manera como se elaboran los Planes Operativos Institucionales de las entidades Públicas. En tal sentido, el Plan Operativo Institucional, debiera elaborarse bajo el enfoque de la Gestión por Resultados articulando de una manera consistente los costos del accionar institucional con el logro de Productos y Resultados, de modo que se integre la gestión estratégica, presupuestaria y operativa de las entidades del Sector Público. Por consiguiente, se hizo necesario que el Plan Operativo Institucional 2011, se formule en concordancia con el Enfoque por Resultados, con lo cual busca su alineamiento6 con el Presupuesto Institucional de Apertura – PIA 201 y el Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones – PAAC 2011, lo que permitirá fortalecer e integrar técnicamente los principales instrumentos que rigen la gestión de corto plazo del Ministerio. De acuerdo a ello, el Proyecto de POI para el 2011 cuenta con las siguientes características: El documento se encuentra alineado con los Objetivos Estratégicos del

Sector, cada dependencia del MINCETUR, cuenta con el marco estratégico y presupuestario que orienta su accionar.

La programación operativa de cada una de las Oficinas o Direcciones

busca sustentar los Cuadros de Necesidades de cada una de ellas. Tanto la programación de actividades como la programación financiera, se encuentra articulada con la información contenida en el SIGA.

La programación operativa es mensualizada teniendo en cuenta que el

monitoreo del accionar operativo debiera ser permanente, el proyecto del POI no contempla metas de carácter trimestral; con ello se busca que la Alta Dirección cuente con información que le permita tener un conocimiento cabal e íntegro tanto de la ejecución del gasto como del nivel de avance en las actividades de cada una de las dependencias.

Del mismo modo que en el presente año 2010, la Programación

Operativa para el POI 2011, está dividida en “metas tradicionales” y

6 Por “alineamiento” se entiende el esfuerzo de armonizar la programación presupuestaria, operativa y de las contrataciones de una determinada Entidad Pública, asegurando que exista una adecuada correspondencia entre insumos, productos y resultados, todo ello enmarcado en la gestión estratégica del Pliego.

130

“productos”, cuya diferencia radica en que las primeras cuantifican los bienes y/o servicios que se entrega mientras que la segunda cuantifica los beneficiarios de los bienes y servicios entregados, esto en concordancia con la metodología del Presupuesto por Resultados implementado por el MEF.

4.1.4.1 CONCLUSIÓN ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL 2011 -TURISMO

Lo anterior deja claro, así como si se revisan los contenidos del plan operativo, respecto de su sustentación presupuestaria, solamente se esta cambiando el enfoque de la formulación presupuestal, más no el enfoque programático en lo que respecta a la implementación del PENTUR a través del PESEM. Como se ha demostrado, es imposible se logre una programación presupuestal basada en un enfoque programático del planeamiento estratégico, un verdadero presupuesto por resultados programáticos, dado el vacío conceptual existente. Más aún, las directrices para el cambio, de un presupuesto por programas a un presupuesto por resultados está agravando el vacío conceptual.

Entonces:

CONCLUSIÓN

SON LOS PLANES OPERATIVOS INSTITUCIONALES LOS QUE ASUMEN EL ROL SUSTENTATORIO DEL PRESUPUESTO Y NO EL PESEM COMO CONSECUENCIA DE LA EXISTENCIA DE UN DEFICIENTE MARCO DE ORIENTACIÓN PARA LOS PROYECTOS SECTORIALES, RESULTADO DE LA INSUFICIENTE ALINEACIÓN DE LOS PLANES ESTRATÉGICOS DE DESARROLLO SECTORIAL

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4.2 ANÁLISIS DEL MARCO DE ORIENTACIÓN DE CORTO PLAZO: LOS PLANES OPERATIVOS Y EL SISTEMA DE CONTRO, MONITOREO Y EVALUACIÓN

Como hemos podido apreciar, los planes operativos (POI) están lejos de ser los medios de operacionalización del PESEM, así como el PESEM también lo esta como medio para la operacionalización del PENTUR. El resultado de este estado, de vacío conceptual, de planes sectoriales no programáticos, que no definen los proyectos y su contribución, a llevado a que no sea necesario, el control, monitoreo y evaluación del PENTUR-PESEM, además es técnicamente imposible dado el vacío conceptual. En este contexto ha tomado importancia el contexto local, su problemática, de un limitado alcance geográfico y temporal, en desmedro del desarrollo sectorial; de este modo, los Planes Operativos Institucionales no se han alineado con el desarrollo sectorial y han asumido el protagonismo absoluto en la programación de los resultados que sustentarán el presupuesto –el corto plazo- y, como lo mencionáramos antes, han surgido planes operativos asemejados a planes sectoriales, que sustraen lineamientos de los planes sectoriales para el sustento de sus acciones, o bien plantean nuevos lineamientos sectoriales, en busca de sustento, problema que se ha acentuado más aún con el cambio de paradigma, pasándose de un presupuesto por programas a un presupuesto por resultados, ya que sin un planeamiento programático, los resultados a alcanzar serán de naturaleza local en un ámbito geográfico y temporal, como se aprecia en el anexo, digital adjunto, correspondiente al POI-2011.

PENTUR

PROYECTO

Actividades

Resultados

Propósito

Fin

PRESUPUESTO

FUENTE INDICADORES CONDICIONANTE

Líneas de Política Sectorial

Resultados

Propósito

Fin

PLAN SECTORIAL

POI

INTERVENCIÓN LOCAL

PRESUPUESTO POR RESULTADOS ESTADO ACTUAL NO DESEADO

VACIO CONCEPTUAL

Fuente: Elaboración propia

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Desde el punto de vista organizacional:

La función de planeación esta reducida a un (1) planificador III, encargado de todo lo que respecta al tema de la planificación sectorial, como se puede verificar en el siguiente cuadro orgánico y en las funciones que le han sido asignadas, privilegiándose de este modo una cultura organizacional orientada a la formulación y control presupuestal:

OFICINA DE PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO CUADRO ORGÀNICO DE CARGOS

Fuente: MINCETUR

Nº Cargo Cargos Clasificados Nivel Total Cargo

Estructural

061 062-063064065066

Director de Sistema Administrativo II Economista III Planificador III Especialista en Finanzas II Técnico Administrativo

F-3P-BP-BP-CI T-C

1 2 1 1 1

Director

TOTAL 6

Fuente: MINCETUR

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FUNCIONES DE LA OFICINA DE PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO:

a) Formular y evaluar el Plan Estratégico Sectorial de Comercio Exterior yTurismo en coordinación con los órganos de línea e institucionespúblicas descentralizadas, proyectos y comisiones;

b) Formular y evaluar el Plan Estratégico Institucional, en coordinación conlos órganos de línea;

c) Conducir y supervisar el proceso de programación y formulación delpresupuesto institucional; así como controlar y evaluar la ejecución delmismo;

d) Asesorar y coordinar con las Unidades Ejecutoras y entidades delSector, en materia de planeamiento y presupuesto en concordancia conla normatividad vigente;

e) Controlar la aplicación de los recursos presupuestales autorizados en elCalendario de Compromisos;

f) Emitir informes relativos a los temas de planeamiento y presupuestosectoriales;

g) Las demás funciones que le asigne el Director General de Planificación,Presupuesto y Desarrollo y las que le corresponda según las normaslegales vigentes.

PLANIFICADOR III

Organizar y administrar información sobre el proceso de planificación enmedios físicos y magnéticos;

Monitorear el proceso de formulación del Plan Estratégico del SectorComercio Exterior y Turismo, en coordinación con los órganos de línea einstituciones descentralizadas;

Monitorear el proceso de evaluación del Plan Estratégico del SectorComercio Exterior y Turismo, en coordinación con los órganos de línea einstituciones descentralizadas;

Monitorear el proceso de formulación del Plan Estratégico Institucional delMinisterio Comercio Exterior y Turismo, en coordinación con los órganos delínea;

Monitorear el proceso de evaluación del Plan Estratégico Institucional delMinisterio Comercio Exterior y Turismo, en coordinación con los órganos delínea;

Atender requerimientos de información sobre temas de planeamiento; Otras funciones inherentes al cargo, que le asigne el Director de

Planificación y Presupuesto.

Líneas de Autoridad y Responsabilidad:

Depende directamente del Director de Planificación y Presupuesto.

Requisitos Mínimos:

Título profesional universitario en Ciencias Económicas o Sociales. Capacitación especializada en temas de planeamiento y presupuesto.

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Experiencia en gestión de proyectos y manejo de instrumentos deplaneamiento,

no menor de 02 años. Buen nivel de expresión escrita y oral. Dominio de software para gestión de oficina.

Así mismo, existe:

Un (1) Planificador III en la Oficina de Cooperación Técnica e InversiónPública.

Un (1) Planificador IV, en Comercio Exterior, Oficina General de EstudiosEconómicos.

Un (1) Planificador IV, en Turismo, Oficina General de Investigación yFacilitación Turística.

Un (1) Planificador IV, en Turismo, Dirección de Normatividad y Supervisión. Un (1) Planificador IV, en Turismo, Dirección Nacional de Artesanía. Un (1) Planificador IV, en Turismo, Dirección de Promoción de Artesanía.

En promedio sus funciones son:

Planificar, dirigir y controlar la ejecución de programas de desarrollosocioeconómico;

Elaborar proyectos de políticas nacionales de cambios de tipo estructural ocoyuntural a largo, mediano y corto plazo;

Conducir la elaboración y ejecución de estudios y diseños de metodologíapara la formulación de planes y programas de desarrollo;

Diseñar políticas, estrategias y planes de política sectorial; Formular, evaluar y coordinar los planes y proyectos; Asesorar y apoyar en la gestión de los grupos de trabajo de foros de

cooperación internacional en los que participan las Direcciones Nacionales; Participar en comisiones de trabajo sectoriales en materia de Turismo

interno y externo; Acopiar y sistematizar la información estadística referente a la actividad

turística; Formular y evaluar el Plan Operativo de la Oficina General; Coordinar con organismos nacionales y regionales la ejecución de acciones

conjuntas; Otras funciones inherentes al cargo, que le asigne el Director de la Oficina

General de Investigación y Facilitación Turística.

Y los requisitos mínimos para accedes al puesto son:

Título Profesional preferentemente en Turismo, Economía, IngenieríaIndustrial o Administración.

Experiencia en la actividad turística. Estudios de especialización en Planificación. Experiencia profesional no menor de 03 años. Buen nivel de expresión escrita y oral. Dominio de software para gestión de oficina. Experiencia en conducción de programas de planificación para el desarrollo.

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Capacidad y experiencia en coordinación y gestión de relacionesinterinstitucionales.

Conocimiento de Inglés, hablado y escrito.

Sin embargo su labor no es la de monitorear y evaluar, los procesos de planificación, o formular el plan estratégico sectorial, en la práctica, suministran a la Oficina de Planificación y Presupuesto la parte correspondiente a su responsabilidad para la consolidación de los planes operativos, así como información sobre los avances, lo demás de su labor corresponde a sus áreas de responsabilidad, un ejemplo de sus funciones:

Como se aprecia, bajo las condiciones de un planeamiento estratégico sectorial no programático, con una organización que privilegia una cultura organizacional de formulación y control presupuestal, y muy poca exigencia curricular, es razonable que sólo existan las funciones de formulación, monitoreo y evaluación, mas no existan las acciones de formulación, control, monitoreo y evaluación del PENTUR-PESEM y mucho menos la existencia de un Sistema de Control, Monitoreo y Evaluación de la implementación del PENTUR-PESEM. Lo observado se ajusta a los hechos, la función de planeación es tercerizada, la formulación de los planes estratégicos e incluso la formulación de los planes operativos se terceriza y no es posible hacer evaluación, dando lugar a los problemas antes aludidos.

Entonces:

CONCLUSIÓN

EXISTE UNA CARENCIA DE CONTROL, MONITOREO Y EVALUACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL, El CONTROL, MONITOREO Y EVALUACIÓN SE REALIZA SOBRE UN MARCO DE CONTROL PRESUPUESTAL Y NO PROGRAMÁTICO. NO EXISTE UN SISTEMA DE CONTROL, MONITOREO Y EVALUACIÓN DEL PESEM Y EL PENTUR.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES

1. Se concluye que el PENTUR, es un deficiente marco de orientación para losplanes estratégicos institucionales, a causa de la insuficiente alineación desus componentes del planeamiento estratégico, que a su ves imposibilita elcontrol, monitoreo y evaluación de su contribución al objetivo de bienestar

2. Se concluye que el PESEM, es un deficiente marco de orientación para losproyectos institucionales a causa de la insuficiente alineación de suscomponentes de planeamiento estratégico y de este con el PENTUR,condición que imposibilita el control, monitoreo y evaluación de sucontribución al objetivo de desarrollo sectorial”.

3. Son los planes operativos institucionales los que asumen el rol sustentatoriodel presupuesto y no el PESEM, como resultado del vacío conceptualprogramático entre el PENTUR y los planes operativos institucionales, comoresultado de la carencia de alineación del PESEM.

4. Es consecuencia de lo anterior la ausencia de un control, monitoreo yevaluación de la planificación sectorial. El control, monitoreo y evaluación serealizan sobre un marco de control presupuestal, que se acentúa más aunbajo el paradigma del presupuesto por resultados, de modo de estar cadaves más alejado de un control, monitoreo y evaluación de la implementacióndel PENTUR a través del PESEM.

5. Se concluye entonces, que “No existe una contribución del Ciclo de losProyectos sectoriales al Objetivo de Desarrollo Sectorial, como resultado deun deficiente Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales, a causade una insuficiente alineación de los Planes Estratégicos de DesarrolloSectorial y de la carencia de un sistema de Control, Monitoreo y Evaluaciónde la Planificación Sectorial”

RECOMENDACIONES

El sector público, específicamente el poder ejecutivo, con la finalidad de disponer de un efectivo marco de orientación para los proyectos sectoriales, de modo que estos contribuyan al objetivo de desarrollo, debe iniciar acciones en lo que respecta a:

1. Iniciar acciones de fortalecimiento institucional y operativo que le permitandisponer de planes estratégicos sectoriales, institucionales y operativosalineados.

2. Iniciar acciones de fortalecimiento institucional y operativo que le permitandisponer de efectivos sistemas de control, monitoreo y evaluación de losplanes operativos, institucionales y estratégicos sectoriales.

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3. Complementariamente a los esfuerzos del sector público será necesariocerrar la brecha del vacío conceptual, en ello las universidades juegan ungran papel, deben considerar la necesidad de formar especialistas quetengan la capacidad para construir el camino conceptual desde laformulación de los Planes de Desarrollo hasta los planes operativosinstitucionales, ello no sólo implica la planificación programática de losproyectos sectoriales, sino, la formulación de presupuestos programáticos,contabilidad programática, entre algunas de las materias que deberán serdesarrolladas en contribución a una estrategia de cambio del sector público,de lo contrario, de no crearse el instrumental necesario, per se, ningunaidea de cambio será efectiva.

4. Finalmente podemos expresar las recomendaciones en términos de unproyecto o programa de fortalecimiento institucional y operativo:

En nuestra investigación hemos demostrado de forma afirmativa la validesde la Hipótesis, que para el caso se circunscribe al MINCETUR:

“La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo del Proyecto al Objetivode Desarrollo Sectorial es el resultado de un Deficiente Marco deOrientación para los Proyectos Sectoriales a causa de una InsuficienteAlineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial y de undeficiente Control, Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial”.

Ahora se disponemos de una Hipótesis demostrada que nos permitiráproponer una solución al problema general, que es:

“Existe un deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales”

Una propuesta a ser desarrollada, e implementada, una hipótesis desolución, será:

“Si se realizan acciones del Fortalecimiento Institucional y Operativo y launiversidad forma especialistas con capacidad para construir el caminoconceptual desde la formulación de los planes estratégicos de desarrollohasta los planes operativos institucionales, entonces, se dispondrá dePlanes Estratégicos de Desarrollo Sectorial Alineados y de un EfectivoSistema de Control, Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial,que permitirán disponer de un Efectivo Marco de Orientación para losProyectos Sectoriales y, si se cumple que, la Implementación de losProyectos Sectoriales es Consistente con el Objetivo de DesarrolloSectorial, entonces, se habrá logrado una Efectiva Contribución del Ciclodel Proyecto (de la inversión) al Objetivo de Desarrollo”.

La hipótesis solución, a la cual llamaremos hipótesis de desarrollo, lapresentamos a continuación en términos de una Matriz de Marco Lógico,para un proyecto o programa, según la dimensión de su intervención:

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HIPÓTESIS DE DESARROLLO: EFECTIVO MARCO DE ORIENTACIÓN PARA LOS PROYECTOS SECTORIALES

RESUMEN NARRATIVO: Lógica de la intervención Indicadores Fuentes de

verificación Condicionantes o

supuestos Fin Efectiva contribución del ciclo del proyecto al objetivo de desarrollo sectorial

Propósito 1 Efectivo marco de orientación para los proyectos

sectoriales 2 Consistente implementación

del Proyecto con el objetivo de desarrollo sectorial.

Resultados 1.1 Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial alineados 1.2 Efectivo control, monitoreo y evaluación de la

Planificación Sectorial.

Líneas de Acción para el Fortalecimiento Institucional y

Operativo de la Inversión Sectorial:

1.1.1 Organización orientada a la formulación de planes y presupuestos para el desarrollo sectorial.

1.1.2 Desarrollo de una cultura organizacional orientada a la formulación de planes y presupuestos para el desarrollo sectorial

1.1.3 Directivas orientadas al fortalecimiento de la planificación sectorial

1.2.1 Organización orientada al control, monitoreo y evaluación del planeamiento sectorial

1.2.2 Desarrollo de una cultura organizacional orientada al control, monitoreo y evaluación del planeamiento sectorial

1.1.3 Directivas orientadas al fortalecimiento del control, monitoreo y evaluación del planeamiento sectorial.

La universidad forma especialistas con capacidad para construir el camino conceptual desde la formulación de los planes estratégicos de desarrollo hasta los planes operativos institucionales.

Recordemos que dados los objetivos y el rol del SNIP el es quien se encargará de la “Consistente implementación de los proyectos con el objetivo de desarrollo sectorial”, por este motivo es que figura en la matriz como condicionantes de nuestro proyecto o programa, por consiguiente el SNIP deberá hacer suyos los siguientes objetivos o Resultados y dependerá de ello que se logre el fin de nuestra matriz:

2.1 Suficiente congruencia conceptual del proyecto con el Objetivo de Desarrollo Sectorial.

2.2 Expediente técnico eficaz. 2.3 Velar por la explícita responsabilidad en la implementación y logro

del objetivo del proyecto sectorial.

Fuente: Elaboración propia

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APORTACIÓN AL CAMPO O DISCIPLINA

1. Es evidente que la comprobación de la hipótesis de investigación nos dejaclaro que es necesario y urgente generar alternativas de solución paraenfrentar el caso de un vacío conceptual en el campo de la planeación deldesarrollo, en tanto esto no ocurra la situación de escaso o inexistenteimpacto de los proyectos en contribución al desarrollo y su bienestarcontinuará en su tendencia negativa.

2. Todo plan de desarrollo es una Hipótesis de Desarrollo que requiere serdemostrada con su implementación, así mismo, es una Hipótesis deBienestar, ya que el fin último de todo Objetivo de Desarrollo es contribuir aincrementar los niveles de bienestar. En este sentido, podemos asumir quecualquier cambio en la dirección de la Inversión Sectorial afectará eldesarrollo y por ende los niveles de bienestar contractuales del plan dedesarrollo, ya que debe ser concertado; dicho de otro modo, todo cambiosignificará la consideración de los costos de oportunidad que se generancomo resultado de este cambio, no sólo en un sentido de eficiencia, losprecios sombra, costo-beneficio, sino de efectividad en el incremento de losniveles de bienestar. Esta es la importancia de un Plan de Desarrollo, unenfoque que habré un nuevo campo de discusión académica, respecto de lavalides en el uso de ciertos precios sombra.

3. A lo largo del análisis de los planes estratégicos se ha podido apreciar elpotencial de la metodología ZOPP, como herramienta para sistematizarinformación de forma comprensible y estructurar respuestas programáticasa dicha información, de modo de proporcionar y producir conocimiento; asícomo la posibilidad de acumularlo de forma comprensiva y progresiva a lolargo de todo el proceso de planeamiento. Se ha demostrado esto en lareestructuración de los contenidos del PENTUR y el PESEM, pococomprensibles en su versión vigente.

4. Los procedimientos utilizados, en la aplicación del ZOPP, para lareestructuración de los planes de desarrollo constituyen un aportemetodológico de potencial práctico para el planeamiento estratégico.

5. El ZOPP nos deja una alternativa de solución para cerrar la brecha o vacíoconceptual, vacío que de no ser salvado hará imposible el lidiar con elproblema de ineficacia actual de nuestra planificación para el desarrollo, engeneral.

6. El ZOPP nos ofrece una manera sencilla y sistemática de comprensión deuna situación y de la estructuración de respuestas alternativas a lasnecesidades de cambio.

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