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UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
SEMINARIO DE GRADUACIÓN EN CIENCIAS JURÍDICAS AÑO 2010
PLAN DE ESTUDIOS 1993
“PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE FUNDAMENTAN LA POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”
TRABAJO DE INVESTIGACIÓN PARA OBTENER EL GRADO DE:
LICENCIADA EN CIENCIAS JURÍDICAS
PRESENTAN:
CINDY YASMIN AGUILAR MAYORGA
CLAUDIA VERONICA LOVOS FRANCO
ADRIANA MARIA POSADA CORDOVA
LICENCIADO LEONARDO RAMIREZ MURCIA
DOCENTE DIRECTOR DE SEMINARIO
CIUDAD UNIVERSITARIA, SAN SALVADOR, JULIO DE 2011.
UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR
INGENIERO RUFINO ANTONIO QUEZADA SANCHEZ
RECTOR
ARQUITECTO MIGUEL ANGEL PEREZ RAMOS
VICERRECTOR ACADEMICO
LICENCIADO OSCAR NOÉ NAVARRETE ROMERO
VICERRECTOR ADMINISTRATIVO
LICENCIADO DOUGLAS VLADIMIR ALFARO CHAVEZ
SECRETARÍA GENERAL
DOCTOR RENÉ MADECADEL PERLA JIMENEZ
FISCAL GENERAL
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
DOCTOR JOSÉ HUMBERTO MORALES
DECANO
LICENCIADO OSCAR MAURICIO DUARTE GRANADOS
VICEDECANO
LICENCIADO FRANCISCO ALBERTO GRANADOS
SECRETARIO
DOCTOR JULIO ALFREDO OLIVO GRANADINO
DIRECTOR ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
MASTER LEONARDO RAMIREZ MURCIA
DOCENTE DIRECTOR DE SEMINARIO
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a mi Dios Todo Poderoso por estar a mi lado en todo momento de mi vida, por
su inmenso amor y su infinita misericordia, por nunca desampararme y que aun sin
merecerlo siempre me ha demostrado su fidelidad para mi vida, por permitirme culminar con
mi carrera y así conseguir este triunfo tan importante en mi vida.
A mis padres por apoyarme de manera incondicional, por estar junto a mí en los momentos
de mayor dificultad, por dejarme esa herencia tan valiosa que son mis estudios, por
brindarme amor y comprensión, a quien dedico este logro tan valioso, y que por haberme
permitido obtenerlo les estaré agradecida el resto de mi vida.
A mis abuelos por apoyarme en todo aspecto de mi vida, por ese apoyo incondicional pero
sobre todo por ese gran amor que me demuestran que Diosito me los bendiga siempre.
A mi Esposo Jorge Castro por ser mi apoyo incondicional, y por estar conmigo en todo
momento, por su amor y comprensión.
A mis hermanas Jacqueline e Ingrid, por apoyarme y ayudarme en todo momento, por su
cariño incondicional.
También lo dedicamos a nuestros familiares y amigos que de alguna manera nos apoyaron
en la carrera y en nuestra vida, por brindarnos ese cariño sincero en todo momento.
Al Lic. Posada por su apoyo, ayuda y por guiarnos durante este proceso a su culminación.
A mis compañeras de grupo, por la tolerancia, la amistad y el cariño sincero que siempre nos
unirá, por comprenderme, apoyarme y acompañarme en momentos difíciles y por los buenos
momentos que como hoy celebramos este triunfo tan importante para todas
Cindy Yasmin Aguilar Mayorga.
AGRADECIMIENTOS
“El éxito se logra con humildad, perseverancia y fuerza de voluntad; y vencer las adversidades en la profesión es uno de los
mejores medios para perfeccionarte”
Dedico esta Tesis a Dios todo poderoso y a la Virgen María, por darme la sabiduría
necesaria para recorrer este camino, por haberme permitido llegar hasta donde he
llegado y por ser mis guías en todo aspecto de mi vida.
A mi mamita Santos Franco a quien dedico de manera especial este trabajo, por
enseñarme a valorar la vida, por se una madre ejemplar, por estar conmigo en cada
momento importante de mi vida, por darme ánimos para salir adelante, por
brindarme su apoyo incondicional, por darme su amor, aconsejarme en todo
momento y confiar en mi, por que sin ella no hubiese podido llegar hasta el final, por
eso y mas es la principal merecedora de este primer triunfo.
A mi papi Arnulfo Lobos Q.E.D., de quien el destino me privo, quien siempre fue un
motivo de inspiración para poder salir adelante, quien ha sido el ángel que ha
guiado mis pasos y estaría muy feliz de verme culminar mi carrera.
A mis hermanos (Oscarin) por protegerme y cuidarme, (Marcia y Mary) por
aguantarme y apoyarme siempre.
Al Lic. Posada y a doña Nury de Posada, por darnos su apoyo y orientarnos en
nuestra investigación, por aguantarnos y estar siempre dispuestos a ayudarnos.
A mis compañeras de tesis, por aguantarme en todo momento, a mis amigas/os y
compañeros que me brindaron mi su amistad, y estuvieron conmigo en las buenas y
las malas.
Claudia Verónica Lovos Franco.
AGRADECIMIENTOS
A Dios todopoderoso, por acompañarme siempre y en todo momento, por
bendecirme siempre, por iluminarme en mi camino, por su infinita misericordia por
fortalecer mi espíritu cuando mi fe se agotaba, por ser lo más hermoso en mi vida,
gracias Padre.
A mis padres, Lic. Carlos Posada Majano y Consuelo Nury de Posada, por ser mi
fortaleza, mi aliento, mi coraje, mi inspiración para salir adelante, por haber sido y
seguir siendo mi ejemplo a seguir, por haberme apoyado más que nadie durante y
en la culminación de mi carrera, por ser mis asesores en la vida, por ayudarme a
levantarme cuando caía, por su amor y comprensión, por tener fe en mi desde
siempre.
A mis hermanos, Carlos y Alejandro, por haber sido mi apoyo incondicional, por
brindarme su cariño y comprensión, por ser mis mejores amigos y confidentes.
A mis abuelitas Tita y Con, por encomendarme siempre con Dios para que saliera
adelante. Yo sé que sus oraciones fueron escuchadas.
A nuestro asesor de tesis Lic. Leonardo Ramírez Murcia, quien nos facilitó la
presente investigación por su responsabilidad y amabilidad de revisar nuestro
trabajo siempre y por sus sugerencias y opiniones puntuales.
A mis niñas, mis compañeras de tesis, por su apoyo, por su amistad, por
comprenderme y apoyarme durante toda nuestra carrera, en las buenas y malas, y
por ser parte de mi triunfo, que es hoy nuestro triunfo.
Adriana María Posada Córdova.
INDICE
INTRODUCCIÓN i CAPITULO I 5 APLICACIÓN DEL PROCESO DE INVESTIGACIÓN Y SU MANEJO METODOLÓGICO. 5
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA. 5 a. Enunciado del Problema: 7 b. Delimitación Espacial, Temporal y Teórico conceptual de la Investigación. 7
2. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN. 9 a. Surgimiento e importancia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 10 b. El desconocimiento de la posibilidad de impugnación. 12 c. La elaboración de trabajos de investigación sobre el tema. Un mecanismo de difusión. 13 d. El análisis como plataforma para formular propuestas de cambio. 14
3. OBJETIVOS. 15 a. GENERAL. 15 b. ESPECÍFICOS. 15
CAPITULO II 17 GENERALIDADES TEÓRICO CONCEPTUALES DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE FUNDAMENTAN LA APLICACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 17
1. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. 17
a. DESCRIPCIÓN ETIMOLÓGICA DEL TÉRMINO PRINCIPIO. 17 b. ORIGEN DE LOS PRINCIPIOS. 19
2. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. 21 3. NATURALEZA DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. 22 4. PRINCIPIOS RECTORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 24
a. PRINCIPIO DE LEGALIDAD 26 b. PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. 29
c. PRINCIPIO DE TIPICIDAD. 30 d. EL PRINCIPIO DE GARANTÍA DE AUDIENCIA Y DEL DEBIDO PROCESO. 31 f. PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS CONFORME A LA CONSTITUCIÓN. 36 g. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD 36 h. PRINCIPIO DE PRESCRIPCIÓN. 38 i. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD. 40 j. PRINCIPIO DE IGUALDAD. 40 k. PRINCIPIO DE NON BIS IN IDEM. 42 l. PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. 45 m. PRINCIPIO DE SEMI-FORMALISMO. 47 n. PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. 48 o. PRINCIPIO DISPOSITIVO. 48
CAPITULO III 50 LA CAPACIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 50
1. DEFINICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 50 a. ANTECEDENTES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 50 b. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 51 c) CONCEPTO JURIDICO DE ADMINISTRACION PÚBLICA. 52
5. RESEÑA HISTORICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO QUE RIGE A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 53
a) División de Poderes 54 6. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 58
a. Definición de Potestades Administrativas. 59 b. Las Potestades de Supremacía Especial 60
7. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL SALVADOR. 62
8. FUNDAMENTO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. 67 9. SANCION ADMINISTRATIVA 68
a) Origen de la Sanción Administrativa. 68 b) Concepto de Sanción Administrativa 70 c) Naturaleza 71 d) Diferencia entre Sanción Penal y Sanción Administrativa. 72
9. FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA. 73
a. CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 75 b. EL ESTADO COMO TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 76 c. LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL ESTADO DE EL SALVADOR. 76
1) ÓRGANOS FUNDAMENTALES 77 a) ÓRGANO EJECUTIVO. 77
2) GOBIERNOS LOCALES. 79 3) ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. 80 CAPITULO IV 85 EL EJERCICIO DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PARA LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS DE INTERESES ENTRE PARTICULARES Y EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO. 85
1. Definición del Proceso Contencioso Administrativo. 85 2. Importancia. 86 3. Procedimiento Contencioso Administrativo en El Salvador. 87 4. Agotamiento de la vía Administrativa. 88 5. Objeto de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 90
a. Actos Políticos o de Gobierno 90 b. Actos sujetos al Derecho Privado. 90 c. Descripción del acto administrativo. 91
6. Desarrollo del Proceso Contencioso Administrativo. 92 a. La legitimación del Proceso Contencioso Administrativo. 93
1) La Legitimación y sus formas. 93 b. Definición de Silencio Administrativo. 95
1) Silencio Administrativo Negativo. 96 2) Silencio Administrativo Positivo. 97
c. Demanda. 97 d. Auto de admisión de la Demanda 99 e. Medidas Cautelares 100 f. Primer Informe 100 g. Segundo Informe. 101 h. La prueba en el Proceso Contencioso Administrativo. 101 i. Traslados. 106 j. Formas de terminación del Proceso Contencioso. 107 k. Forma normal de terminación del proceso 107 l. Formas anormales de terminación del Proceso 115
CAPITULO V 117 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 117 1. CONCLUSIONES. 117 2. RECOMENDACIONES. 121 BIBLIOGRAFIA. 124
i
INTRODUCCIÓN
Varios propósitos estimulan nuestro esfuerzo y voluntad en la
elaboración de este trabajo de grado: el primero, es la culminación de la
etapa final del proceso que nos permitirá alcanzar una de nuestras más altas
aspiraciones; el segundo, pero no por eso el menos importante, es el de
ofrecer a quienes se interesen por el tema desarrollado en el presente
trabajo, una breve síntesis que satisfaga de alguna manera sus inquietudes
sobre los PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE FUNDAMENTAN LA
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, o les
incite a estudiar con mayor ponderación la materia de que trata su contenido.
No podemos, sin embargo, dejar de mencionar la íntima satisfacción
que nos produce incursionar en el vasto campo de la investigación, aún a
titulo superficial, pero sí tratando de aprovechar al máximo los
conocimientos, experiencias e interrogantes surgidos en el desarrollo de la
realización del presente trabajo de graduación.
Ofrecemos el desarrollo del tema en cuatro capítulos y un epílogo
contentivo de nuestras conclusiones.
En el Capítulo Primero, denominado APLICACIÓN DEL PROCESO DE
INVESTIGACIÓN Y SU MANEJO METODOLÓGICO, por considerarlo
necesario punto de partida, en él hacemos referencia al PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA, en que medida se aplican por la comunidad Jurídica los
Principios Constitucionales que Fundamentan la Potestad Sancionadora de
la Administración Publica en el Proceso Contencioso Administrativo;
delimitación espacial, temporal y teórico conceptual de la investigación, para
determinar, de manera breve, si se aplican o no se aplican correctamente
los principios constitucionales que fundamentan la potestad sancionadora
ii
de la Administración Pública; y cómo y por qué surgió el control
jurisdiccional de la legalidad de los actos de la Administración Pública.
Para conocer el nivel de efectividad en que se aplican tales principios.
En el Capítulo Segundo, denominado GENERALIDADES TEÓRICO
CONCEPTUALES DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE
FUNDAMENTAN LA APLICACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, se estudian los antecedentes y evolución
histórica de los principios generales del Derecho, su descripción etimológica,
su origen y funciones para la correcta creación, interpretación e integración
de las normas.
Se tratarán cada uno de los principios constitucionales que se apliquen
al Proceso Contencioso Administrativo, y cómo estos principios se
convierten en verdaderos cimientos o principios rectores de la Administración
Publica.
En el Capítulo Tercero, denominado LA POTESTAD SANCIONADORA
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, en el que se hace una referencia a los
antecedentes del surgimiento de la Administración Pública, su
conceptualización, sus atribuciones y las facultades sancionadoras de la
Administración Pública y los distintos instrumentos jurídicos de que se vale
para expresar su voluntad y para la consecución de sus fines, para el logro
del bienestar general de la población salvadoreña, garantizándole al
administrado la aplicación de los principios constitucionales.
El Capítulo Cuatro, denominado EL EJERCICIO DEL PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PARA LA SOLUCIÓN DE
CONFLICTOS DE INTERESES ENTRE PARTICULARES Y EL EJERCICIO
DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO, de él se hizo un análisis
iii
más detenido respecto a la definición de dicho Proceso, su importancia y el
desarrollo del Proceso mismo según la Ley de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo; el agotamiento de la vía administrativa, el cual
se convierte, generalmente, en un presupuesto necesario y un requisito
procesal previo a iniciar el Juicio Contencioso Administrativo; el Objeto de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. La actividad administrativa lleva
implícita un elemento activo, es decir un accionar, encaminado directamente
a dar satisfacción a los intereses generales, para ello la administración
deberá de acuerdo al ámbito donde actué o el objeto que persiga, exteriorizar
su voluntad, manifestándola a través de innumerables actuaciones, haciendo
referencia a la Actividad y Funciones del Estado, destacando entre éstas la
Función Administrativa; para luego determinar el sujeto que la realiza,
conocido como “Administración Pública”.
Enseguida nos referimos a las diversas formas en que dicho sujeto se
manifiesta en el ejercicio de su actividad, dando preferencia a aquellas que
implican una declaración de voluntad constitutivas de los diversos actos de la
Administración Pública: Acto Administrativo, Acto de Administración, Actos
Políticos o de Gobierno, el Silencio Administrativo y el desarrollo del Proceso
Contencioso Administrativo.
El Capitulo Cinco denominado CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES, se toma en consideración lo establecido al inicio del
presente proceso de investigación en el cual se trata de dar solución al
problema planteado de si se aplican o no se aplican correctamente los
principios constitucionales que fundamentan la potestad sancionadora de
la Administración Pública, generando las consideraciones y sugerencias
para lograrlo.
Esta investigación ha sido elaborada con el objeto de conocer y dar a
conocer más sobre cuales son los límites y alcances del poder sancionador
iv
de los entes administrativos en El Salvador, así como también proporcionar
una guía de estudio para que de alguna manera sirva a los lectores como
ilustración sobre la presente temática y así tratar de disminuir los casos de
arbitrariedades cometidos por dichos entes contra sus administrados, esto
debido al marcado nivel de desconocimiento por parte de la población sobre
el tema del que se trata; para ello fue necesario realizar un estudio analítico
de la figura de las sanciones administrativas desde la perspectiva de la
doctrina y la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo y de
la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; teniendo como
resultado de ello que la Administración Pública excede del poder que le ha
sido conferido ya que se manifiesta en las irregularidades procesales y
vulneración de los derechos de los administrador en la aplicación de
sanciones administrativas, para lo cual recomendamos que el Estado debiera
tomar parte activa controlando de una forma más eficiente este tipo de
procesos administrativos creando para ello tribunales competentes en
materia contencioso administrativa,
Confiamos en que este trabajo satisfaga, como lo expresamos al
principio, la iníciales inquietudes del lector, a quien expresamos nuestro
agradecimiento por la generosa atención que haya de prestarnos y,
especialmente, le pedimos su indulgencia a nuestros juicios, para cuya
revocación por falta de mérito, oportunidad o conveniencia, desde ya le
otorgamos las más amplias facultades… y, si realmente este trabajo le
instara a estudiar con mayor ponderación el tema tratado, inmerecido premio
habremos obtenido.
5
CAPITULO I
APLICACIÓN DEL PROCESO DE INVESTIGACIÓN Y SU MANEJO
METODOLÓGICO.
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
En muchos países latinoamericanos existen una serie de factores que
afectan el funcionamiento de la Administración Pública, y El Salvador no
constituye en este punto la excepción. Por una parte, nos encontramos con
irregularidades que van desde la pasividad ante la presentación de
peticiones por el Administrado, la tardanza en la emisión de las resoluciones,
hasta el hecho de ser éstas dictadas en forma arbitraria, en una incorrecta
aplicación de la ley o en abuso de la mal entendida potestad discrecional de
la Administración aplicando de manera incorrecta los principios
constitucionales que los facultan o simplemente no aplicándolos.
La sujeción de toda autoridad a la Ley contenida en el principio de
legalidad, es condición indispensable en el marco de un Estado de Derecho.
En las modernas tendencias el principio de legalidad se extiende a la esfera
de las actuaciones de la Administración Pública. A efecto de controlar este
apego de las actuaciones de la Administración a la Ley, surge la Jurisdicción
Contencioso Administrativa como la encargada; de conocer las controversias
que se susciten en relación a la legalidad de los actos administrativos. En
El Salvador esta jurisdicción se rige mediante Decreto Legislativo número
81, promulgado el 14 de noviembre de 1978, como atribución de la Corte
Suprema de Justicia.
6
En el marco de la actual Constitución de la República se recoge el
principio de legalidad aplicado a la Administración Pública en el Art. 86 inciso
final señalando que:" Los funcionarios del Gobierno son delegados del
pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la Ley",
como mecanismo para controlar esa sujeción a la Ley y proteger con ello los
derechos del administrado, se instituye en el Art.172 que corresponde de
manera exclusiva al Órgano Judicial, la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado en materia Contencioso Administrativa, lo cual constituye el
fundamento constitucional de la Jurisdicción Contenciosa.
En este orden de ideas, se configura como una importante problemática
determinar si dada su naturaleza, etapas, y características, el proceso
contencioso administrativo en El Salvador constituye un mecanismo eficaz
para frenar las ilegalidades de los actos de la Administración Pública; así
como si la forma en que se hace es la correcta aplicando debidamente los
principios que la Constitución establece a la hora de ejercer su poder de
imperio. Suele ocurrir en el Derecho, que exista un trecho entre el potencial
de una institución y su operatividad práctica. Esto es aplicable a los
mecanismos de defensa de los particulares ante una ilegalidad, los cuales si
bien pueden poseer el potencial para frenar dichas ilegalidades en forma
eficaz, en el despliegue de su actividad se encuentran con una serie de
limitaciones a si mismo los principios Constitucionales surten como garantía
al momento de que la administración deba interponer las sanciones que
considere convenientes siempre que sean establecidas legalmente.
Estas limitaciones pueden ser de diferente índole: intrínsecas o
extrínsecas al funcionamiento del mecanismo. Desde esta perspectiva, se
considera que la creación de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
implicó un cambio fundamental en el Derecho Público salvadoreño, en tanto
significó un avance en la tutela judicial de los actos administrativos; por lo
que, no basta con la creación de una ley para garantizar su operatividad,
7
pues pueden concurrir limitaciones externas que constituyen un obstáculo
para la misma.
Por lo antes planteado, es de sumo interés conocer si el Proceso
Contencioso Administrativo en El Salvador, es en sí mismo un mecanismo
eficaz de control de los actos de la Administración Pública, además de
determinar si existen factores que limitan la efectividad de este control, y la
forma en que están siendo aplicados determinando así, si se hace de
manera correcta o no.
Teniendo como presupuesto la trascendencia de un pleno desarrollo de
la jurisdicción contenciosa en todo Estado en que impere la legalidad, es
necesario, presentar sugerencias tendentes a lograr en ella una mayor
efectividad. Es así que constituye finalmente parte de la problemática,
determinar qué medidas podrían implementarse para lograr una mayor
efectividad de la acción contenciosa administrativa en El Salvador.
a. Enunciado del Problema:
¿Se aplican o no se aplican correctamente los Principios
Constitucionales que Fundamentan la Potestad Sancionadora de la
Administración Pública en el Proceso Contencioso Administrativo?
b. Delimitación Espacial, Temporal y Teórico conceptual de la
Investigación.
La investigación que se pretende realizar, y que se ha titulado "Los
Principios Constitucionales que fundamentan la Potestad Sancionadora de la
Administración Pública en el Proceso Contencioso Administrativo",
presupone una serie de demarcaciones sobre el ámbito, los marcos y los
límites en que ha de desarrollarse.
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Tal delimitación puede Dividirse de la siguiente manera:
1). Enfoque Teórico.
El punto de partida es señalar la materia sobre la cual la investigación
ha de versar: nos ubicamos en las Ciencias Jurídicas, específicamente en las
ramas del Derecho Administrativo y Derecho Procesal Administrativo.
Se presentan las bases del Derecho Constitucional y del Derecho
Administrativo, que son necesarias para comprender la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y el Proceso como tal. Así mismo, se exponen en
la medida que sea necesario las bases sobre el Derecho-Procesal
Administrativo, en tanto constituye el conjunto de normas referentes a los
presupuestos, contenidos y efectos del Proceso Contencioso Administrativo.
2). Delimitación de contenido.
En un segundo momento, una delimitación más específica se obtiene
de la denominación misma que se le ha asignado al trabajo de graduación:
“Los Principios Constitucionales que fundamentan la Potestad
sancionadora de la Administración Pública en el Proceso Contencioso
Administrativo ".
Siendo que el control de la legalidad de tales actos se realiza mediante
el PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO y la debida aplicación de
los principios constitucionales en dicho proceso, por lo que, será
precisamente dicho proceso el punto medular de la investigación. Ciñendo el
contenido del trabajo en el control jurisdiccional, se excluye el análisis de la
legislación que regula el funcionamiento de la Administración Pública, a lo
cual sólo se hará referencia en cuanto sea necesario para el estudio de la
acción contenciosa.
3). Delimitación geográfica.
El trabajo de investigación a realizar se limitará al análisis de los
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Principios Constitucionales que fundamentan la Potestad sancionadora de la
Administración Pública especialmente al estudio del control de la legalidad
de los actos administrativos en El Salvador. Para conocer el Proceso
Contencioso Administrativo en El Salvador, la investigación comprenderá:
a). Análisis de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa Salvadoreña, y referencia en cuanto sea necesario a leyes
administrativas salvadoreñas;
b). Jurisprudencia publicada por de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia salvadoreña.
4). Delimitación temporal.
La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en nuestro país,
fue promulgada, en noviembre de 1978 y entró en vigencia, en enero del año
siguiente; el período que comprende la investigación a realizar abarca desde
su surgimiento hasta la fecha de realización del trabajo.
La jurisprudencia que se utilice para apoyar el estudio de la Ley podrá
corresponder a cualquiera de esos años, según se considera necesario, de
acuerdo a los aspectos que se analicen en cada caso. Se ha tomado como
marco de estudio todos los años, pues se considera que tratándose de un
período relativamente corto es posible abordarlo, evitando así dejar por fuera
jurisprudencia o datos cuya utilización sea provechosa para el cumplimiento
de los objetivos planteados.
2. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN.
A efecto de determinar en forma sistemática y coherente las
justificaciones, lo cual implica señalar el por qué, los motivos que guían la
realización de esta investigación, se expondrán cuatro aspectos
10
fundamentales:
a. Surgimiento e importancia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
A simple vista y aún atendiendo a la semántica del término, podría
pensarse que en lo referente a su situación jurídica frente a la
Administración, el administrado es un sujeto meramente pasivo, receptor de
la satisfacción de sus necesidades, también de cargas, obligaciones y
deberes que le devienen de decisiones tomadas a niveles administrativos.
Por lo que, si se limitara en ese marco el concepto de administrado, éste
carecería de los medios e inclusive podría pensarse, del derecho mismo a
reclamar ante la propia Administración o en sede jurisdiccional por los actos
que le afecten; sin embargo, en la actualidad esta concepción ha
evolucionado, hasta comprender que el administrado es un sujeto activo,
capaz de frenar, modificar o alterar el flujo de las resoluciones
administrativas.
De la lectura del tema se plantea al inicio la interrogante: ¿se aplican
o no se aplican correctamente los principios constitucionales que
fundamentan la potestad sancionadora de la Administración Pública
en el Proceso Contencioso Administrativo?
A grandes rasgos se puede señalar que la Jurisdicción Contencioso
Administrativa surgió en Francia como resultado de la Revolución y de los
principios que con ella se cimentaron: división de poderes, preeminencia
de la ley sobre todas las instituciones, tutela de los derechos de los
particulares, etc. Anteriormente, la Administración Pública poseía un
amplio poder, por lo que, las limitantes y control del mismo, eran casi
inexistentes. Es así que, como una consecuencia del estado de derecho,
se establece la necesidad de controlar sus actuaciones a través de la
plena sujeción a la ley, por lo que, en un primer momento, surgió una
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debatida polémica acerca de cuál sería el órgano que llevaría a cabo este
control, por un lado, se proponía que esa función se le atribuyera a los
tribunales organizados en el seno de la misma administración, y por otro,
que tal función correspondiera a Tribunales pertenecientes al Poder
Judicial.
En un inicio se mantuvo tal atribución en el seno de la misma
administración, o en entes que si bien no se encontraban dentro de ella,
se estructuraron en tal forma que constituían una dependencia del Poder
Ejecutivo, siendo hasta el año de 1872 que se promulga la Ley que da al
Consejo de Estado la potestad de juzgar independientemente en materia
Contencioso Administrativa, con lo cual éste asumió la función
jurisdiccional plena e independiente. El surgimiento de un ente
controlador de esa naturaleza, es una clara manifestación del
fortalecimiento de un Estado de Derecho, de la preocupación por la
salvaguarda de los intereses de los administrados y de un sistema en que
todo ente esté apegado en sus actuaciones a la ley; porque es oportuno
señalar que la finalidad del Contencioso Administrativo no es solamente el
proteger los derechos del administrado, sino también el mantenimiento de
la juridicidad de las actuaciones de la Administración Pública.
La importancia de asegurar el imperio de la ley en el ejercicio de la
función administrativa, es entonces un avance en la edificación de todo
Estado de Derecho. De ahí, mostrar que ante cualquier arbitrariedad,
ilegalidad o inactividad de la Administración Pública, el afectado tiene en sus
manos la posibilidad de acudir a una jurisdicción independiente y
especializada que ponga solución al problema, es una tarea en sí misma
justificable.
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b. El desconocimiento de la posibilidad de impugnación.
Habiéndose establecido lo trascendente de la existencia de
mecanismos de defensa del administrado frente a actos ilegales de la
Administración, y reconsiderando la posición que éste tiene frente a la
misma, frente a las resoluciones que de ella emanan y que gravan su esfera
jurídica, o ante su silencio, podemos catalogar el desconocimiento de estos
mecanismos como un grave factor. Tal desconocimiento podría propiciar que
se sigan realizando actuaciones arbitrarias de la Administración, donde el
carácter impositivo que sus resoluciones poseen puede alcanzar niveles de
descontrol que desemboquen en trámites burocráticos, generando
posiciones de anarquía por un lado, e indefensión por el otro.
En El Salvador la Jurisdicción Contencioso Administrativa es
relativamente nueva si tomamos como parámetro de comparación su
surgimiento en Francia y otras legislaciones. Es hasta el 14 de noviembre de
1978, que la Asamblea Legislativa emitió el Decreto No. 81, por el que sé
creó la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tal Decreto al convertirse en
ley, entró en vigencia el 1 de enero de 1979. Este factor, aunado a una fuerte
tradición civilista que se ha manifestado es el hecho que, en muchas
Universidades se relegara la importancia del Derecho Administrativo a un
segundo plano, o que en la enseñanza del mismo no se incluyera el área
contenciosa, ha generado que pocos litigantes conozcan la posibilidad real
de impugnar las resoluciones de la Administración Pública.
Esto genera un problema de hondas repercusiones, pues resoluciones
viciadas de ilegalidad que podrían ser impugnadas en sede jurisdiccional,
quedan intactas por el desconocimiento del administrado de tal posibilidad.
El desconocimiento del administrador, se manifiesta también a niveles
parciales:
1) No se tiene un conocimiento correcto sobre los
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presupuestos procesales de impugnación, tales como el agotamiento
de la vía administrativa, el plazo, etc.; lo cual genera la interposición
de demandas que devienen inadmisibles;
2). Se desconoce la existencia y el sentido de figuras
especiales como la denegación presunta de una petición, en virtud de
la cual, es posible ante la falta de pronunciamiento de la
Administración, impugnar mediante una ficción ante la Sala, el acto
que presuntamente denegó lo solicitado.
Por lo que se puede afirmar que el papel activo de los administrados en
defensa de la juridicidad de que hemos hablado, sólo podrá concretarse y
realizarse a plenitud, cuando la mayoría de ellos tengan no sólo conciencia
de la necesidad de promover un continuado y amplio control jurisdiccional,
sino, tengan real conocimiento de la forma de llevar a cabo tal defensa.
Precisamente establecer si existe desconocimiento, es una de las
inquietudes que dieron origen a esta investigación, enfatizando de esta
forma la inminente necesidad de la divulgación de la competencia y
funcionamiento de la Sala, así como la forma de interposición de la demanda
y sus requisitos.
c. La elaboración de trabajos de investigación sobre el tema. Un mecanismo de difusión.
Se ha establecido a este punto la finalidad, necesidad e importancia del
control jurisdiccional de los actos de la Administración Pública y la aplicación
de los principios constitucionales a esta, y hemos reparado en la
problemática que genera el desconocimiento de la posibilidad de promoverlo.
Es necesario entonces buscar mecanismos de solución. El conocimiento de
nuestros derechos y de los mecanismos para hacerlos valer, es pilar para su
protección y garantía, y para fortalecer el Estado de Derecho. Radica
14
precisamente ahí la importancia de este trabajo: CON EL SE PRETENDE,
EN UN PRIMER MOMENTO, CONOCER EL NIVEL DE EFECTIVIDAD EN
QUE SE APLICAN LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS Y DIFUNDIR LA POSIBLIDAD DE
IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
Se pretende despertar y acentuar la motivación para defendernos ante
ilegalidades, y en un segundo momento, teniendo en cuenta que el texto de
la Constitución y la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
conlleva la utilización de terminología que sin contar con las bases teóricas
para su completa comprensión, vuelve parcial la posibilidad de su aplicación,
ofrecer un marco teórico-conceptual, apoyado en la doctrina legal publicada
que al respecto la Sala de lo Contencioso Administrativo ha sentado.
Finalmente, el hecho de analizar la Ley, nos permitirá, basándonos en
un conocimiento pleno, desarrollar una guía práctica que contenga tanto los
elementos formales como procesales para la defensa del administrado ante
actos que le afecten. En síntesis, creemos que la difusión de los alcances de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es de gran importancia en la
edificación de un Estado de Derecho, para cimentar la utilización de
instituciones que pongan freno a ilegalidades y que sean una garantía a los
derechos del administrado, mostrando que se tiene en las manos un
mecanismo para triunfar ante ellas, y que en el Derecho Administrativo,
existe un campo amplio y fecundo de actuación.
d. El análisis como plataforma para formular propuestas de cambio.
El conocimiento y análisis de las instituciones, alcanza su máxima
proyección cuando a partir de ello es posible cuestionar la posibilidad de
mejorarlas. Por ende, con el acercamiento a la naturaleza de la jurisdicción
contenciosa y a la Ley que la rige, se pretende obtener una visión global y
15
crítica a través de la cual puedan formularse, de ser necesarias, propuestas
de cambio a la misma.
Junto a estas razones que exponen la funcionalidad de nuestra
investigación, creemos necesario hacer notar que existen no sólo pocos
trabajos referidos a la jurisdicción contenciosa, sino que los existentes
difieren en la perspectiva en que se encamina esta investigación, en la cual
el conocimiento doctrinario se emplea como una base para el análisis
conjunto de la ley y la jurisprudencia, abriendo las puertas a una visión plena
de un fuerte mecanismo de control y defensa de los derechos del particular
que ofrece nuestro ordenamiento jurídico, y que a la fecha no ha alcanzado
aún en la población una completa difusión.
3. OBJETIVOS.
a. GENERAL.
Presentar un estudio socio-jurídico de las condiciones mediante las
cuales se aplican los Principios Constitucionales que fundamentan la
potestad sancionadora de la administración pública en el Proceso
Contencioso Administrativo.
b. ESPECÍFICOS.
1) Identificar los principales factores que influyen en la
administración pública para operar en forma efectiva las sanciones
con la aplicación de los principios constitucionales.
2) Identificar la existencia de factores y procedimientos
determinados en la normativa secundaria que generan conflicto y falta
de claridad en la correcta aplicación de los principios constitucionales
por la administración pública.
16
3) Presentar sugerencias que permitan lograr un mejor control
jurisdiccional efectivo en la aplicación de los principios constitucionales
en los actos de la administración publica en el Proceso Contencioso
Administrativo.
17
CAPITULO II
GENERALIDADES TEÓRICO CONCEPTUALES DE LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES QUE FUNDAMENTAN LA APLICACIÓN DE LA
POTESTAD SANCIONADORA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
1. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
a. DESCRIPCIÓN ETIMOLÓGICA DEL TÉRMINO PRINCIPIO.
Al establecer el significado de la palabra “Principio”, el autor Valencia
Restrepo1 hace referencia al origen etimológico del término a la palabra
principium, que tiene dos acepciones: la primera que significa “cabeza de
una serie o primer singular de un todo plural”, que proviene de princeps o
principis, que significa príncipe como titular o cabeza de una magistratura. De
lo cual se deriva, que los principios del derecho son cabeza de todo
ordenamiento de normas. La segunda acepción sería la de origen
permanente como partida de algo, de lo cual el término principium proviene
de principii, de lo cual, los principios en derecho son condiciones
fundamentales del sistema normativo, del cual surgen de modo permanente
las demás normas del sistema jurídico.
De lo anterior, se concluye que los principios jurídicos representan un
conjunto de valores que inspiran a la creación de las normas escritas, que
sirven como marco referencial para organizar la vida de una sociedad
sometida a los poderes de una autoridad, que generalmente es el Estado. La
norma establece una obligación social de forma coactiva y sancionadora, por 1 Valencia Restrepo. Hernán.” Nomoàrquia, principialistica jurídica o los principios generales del
derecho”. Santafé de Bogotá: Editorial Temis, 1993. Pág. 192.
18
tanto actúa como principio condicionante de la acción que limita la libertad de
los individuos; por lo que, representa un conjunto de valores que orientan y
norman la conducta de una sociedad. La norma establece una obligación en
la conciencia del individuo, que pertenece al ámbito cultural en el que se
aceptan tales valores.
Asimismo, Valencia Restrepo sostiene que los principios generales del
derecho son verdaderas normas2 que son: “fundamentales, taxativas,
universales, axiológicas, implícita o explícitamente positivas, que preceptúan
o regulan cómo y con qué debe crearse, interpretarse e integrarse el
ordenamiento”, que poseen una naturaleza filosófica y también jurídica. A
partir de lo anterior, deben entenderse los principios del derecho desde dos
puntos de vista:
El primero, que está enfocado a la creación de normas escritas
creadas por el Estado o autoridad competente para regular las relaciones
interpersonales de los individuos y de estos con el Estado, ya sea limitando
su libertad de actuar o condicionando la misma.
El segundo, que está orientado a regular la conducta del individuo en
su interior, es decir que el ser humano está dotado de raciocinio, que es
capaz de hacer la distinción entre lo bueno y lo malo, lo permitido y lo
prohibido en una sociedad determinada, imponiéndose limitaciones en su
actuación y sabedores de las consecuencias que dichas acciones implican.
2 Al respecto nos dice Norberto Bobbio: “ En mi opinión los principios generales del derecho no son si
no mas normas fundamentales o generalísimas del sistema, las normas mas generales(…) Para mi es
indudable que los principios generales son normas como todas las otras (...) Dos son los argumentos
para sostener que los principios generales son normas, y ambos son validos: de acuerdo con el primero
de ellos, si son normas aquellas que se extractan de los principios generales por medio de un
procedimiento de generalización sucesiva, no se ve por que estos no deban ser normas también. En
segundo lugar, la función para la cual se deducen y se adoptan es la misma que se lleva acabo para
todas las normas, o sea la función de regular un caso” BOBBIO, Norberto. “Teoría general del
derecho”. Bogotá: Editorial Temis, 1987. Pág. 239_240.
19
b. ORIGEN DE LOS PRINCIPIOS.
Sobre los Principios en general, se debe aclarar que “el derecho se
compone de valores y normas”3. Los principios o valores representan las
proposiciones jurídicas o directivas que requieren un desarrollo normativo, es
decir, el principio es un criterio fundamental en si mismo, que marca el
sentido de justicia a través de las normas jurídicas4.
De lo cual, se concluye que los principios “no son reglas de las que se
pueda deducir conclusiones por un razonamiento lógico, son formas de
comprender y hacer funcionar el derecho para que sea justo”5. Es decir que,
los principios son el fundamento de las normas en la medida en que éstas se
aplican de forma equitativa entre los miembros de una sociedad. Es por ello
que, Agustín Gordillo afirma que “los valores o Principios Jurídicos son mas
importantes que las normas; que estas no pueden contradecir, en la solución
del caso, aquellas”,6 porque los principios originaron las formas de conducta
socialmente aceptadas, por lo tanto las normas se crean con fundamento a
esos principios, no pudiendo entonces contradecirlos. El principio del
Derecho contenido en la Ley, prácticamente ya no es principio como fuente
supletoria: es un precepto legal7.
De allí que, los principios que informan el propio sistema legal están
implícitamente contenidos en el mismo, por lo que aplicarlos implica
considerar el espíritu de las leyes en su aplicación. Los principios dejan de
ser fuente secundaria al volverse primordial su aplicación desde el momento 3 Gordillo, Agustín, “Introducción al Derecho”, Buenos Aires, Fundación de Derecho
Administrativo, 2000, p. I-5. 4 Mans Puigamau, Jaime M. “Los principios generales del derecho”. Op. Cit., 2, p. 30
5 Gordillo, Agustín, “Introducción al Derecho”, cit., nota 1, p. II-10.
6 Idem.
7 Mans Puigamau, Jaime M., Op. Cit., 2, p. 15.
20
en que son materializados en una norma jurídica creada por autoridad
competente.
Es importante hacer referencia a la clasificación de los principios como
normas implícitas o explícitamente positivas, para lo cual ciertas normas son
promulgadas por autoridad y dotadas de coercibilidad. Entonces, los
principios son explícitamente positivos si son objeto de una expresa
promulgación por la autoridad e implícitamente positivos si son creados por
estamentos supra estatales, como la comunidad o el conglomerado social.
Pero esta formalidad, no implica que sea su origen, porque este es ante todo
no positivo.
El origen de los principios, puede ser positivo y no positivo,
teniendo en cuenta la anterioridad del origen no positivo. Es por ello que, el
autor Valencia Restrepo8 explica que los principios han nacido de tres
necesidades del derecho objetivo: primero, de abarcar la mayor parte de la
realidad; segundo, de que exista una compatibilidad entre las normas; y
tercero, de que todas ellas tiendan al mismo fin, que son lo que Valencia
denomina “facetas ontológicas, lógica y axiológica”.
Entonces, esta triple definición es previa o anterior al mismo
ordenamiento positivo, por que estas necesidades surgen no de una norma
positiva, sino de la naturaleza misma del derecho objetivo y son un
reconocimiento de la insuficiencia de la ley de que el derecho no esta
contenido en su totalidad en ella. Es por esto, que el legislador al descubrir
dichas necesidades, en ocasiones ha hecho una expresa manifestación de
los principios para que se sacien estas exigencias del ordenamiento con lo
cual se evidencia el origen positivo de los principios, pero siempre posterior
al no positivo, por no contemplarse toda realidad jurídica del modo positivo.
De esta manera, el mismo ordenamiento positivo muestra o evidencia
8 Valencia Restrepo. Hernán. “Nomoàrquia, principialistica jurídica o los principios generales del
derecho”. Santafé de Bogotá: Editorial Temis, 1993. Pág. 163-190.
21
que no es suficiente en algunas ocasiones y por tanto, recurre a aquellos
principios que son anteriores a él y que son al mismo tiempo, fuente
permanente en cuanto que dan base a toda estructura jurídica.
2. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
Los Principios Generales del Derecho son las premisas fundamentales
jurídicas, que buscan con su aplicación, la justicia, equidad, el bien común
y el bienestar social;9son el contenido básico del sistema, además
elementos del sistema, de tal forma que la norma congruente con un
principio general será la que deba prevalecer10. Desde el punto de vista
constitucional, los Principios Generales del Derecho son una garantía
individual y su aplicación se desprende de la Constitución misma, en su
artículo 2, que es donde se consagran principalmente los Derechos y
garantías individuales11 de las personas12.
Estos principios generales del Derecho sirvieron de base al legislador
9 Hernández Espindola, Zeus Jesús, “Los principios generales del derecho, Alguna
consideraciones”, Nuevo consultorio fiscal, México, año 15, núm. 287, agosto de 2001. 10
Sánchez Vázquez Rafael, “Los principios generales del derecho y los criterios del poder judicial
de la federación”, México, Porrúa, 2004, .Pág.101. 11
Art. 2. Constitución de la República de El Salvador. DERECHOS INDIVIDUALES. “Toda
persona tiene derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la libertad, a la seguridad, al trabajo, a
la propiedad y posesión, y a ser protegida en la conservación y defensa de los mismos. Se garantiza el
derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. Se establece la
indemnización, conforme a la ley, por daños de carácter moral.” 12
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia de 17-IX-1997,
Amp. 14-C-93, Considerando IV 5. Diferencia y relaciones entre derechos fundamentales y
garantías constitucionales. Sobre la relación entre derechos fundamentales y garantías
constitucionales, la SC ha llamado la atención a que "el Art. 2 Cn., después de enunciar los atributos
de la persona humana que integran el núcleo de los derechos fundamentales, finaliza el primer inciso
consagrando el derecho de la persona a ser protegida en la conservación y defensa de los mismos. En
esta consagración radica la esencia de las garantías constitucionales –y, especialmente,
jurisdiccionales– de los mencionados derechos, y responde a la idea esencial de que (…) las libertades
no valen en la práctica más de lo que valen sus garantías (...); los mecanismos de protección de estos
derechos [los fundamentales] son el complemento imprescindible para hacer posible el tránsito que
media desde su reconocimiento constitucional hasta su real eficacia jurídica en las relaciones
humanas" .
22
para elaborar la ley, “sin embargo, existen otros que sin entrar en la ley,
sirven al juzgador para decidir conforme a derecho”13. Asimismo, dichos
principios generales del derecho cumplen la función limitativa, cuando
demarcan ordenadamente relaciones entre normas jurídicas de jerarquía
superior con otras de rango menor.
Los citados Principios Generales del Derecho, se consideran criterios
en razón que expresan un juicio acerca de la conducta humana que se debe
seguir en cierta situación. El sustento de estos principios es la naturaleza
humana racional, social y libre, ellos expresan el comportamiento que
conviene al hombre seguir en orden a su perfeccionamiento, como ser
humano.
3. NATURALEZA DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
Determinar la naturaleza de los Principios Generales del Derecho, ha
llevado a una discusión que divide a los pensadores en dos grupos,
aquellos que adoptan una postura llamada positivista o histórica y
aquellos que pertenecen a una escuela denominada filosófica o ius
naturalista.
Los primeros opinan, que los Principios Generales del Derecho son
aquellos preceptos históricamente contingentes, que han inspirado u
orientado en la legislación vigente. Esto quiere decir, que el origen de los
principios viene dado por un ordenamiento jurídico y creados por los
legisladores. La segunda corriente doctrinal, considera que los Principios
Generales del Derecho responden a valores universales y eternos de justicia
y otros a los principios emanados del Derecho Natural. Esta corriente se
basa en que los principios provienen de una creación divina, por lo tanto
estos son universales y no son creación de un ordenamiento jurídico.
13
Idem.
23
El conocimiento de los Principios Generales del Derecho debe ser
relevante para cualquier estudioso de cualquier rama del Derecho,
tratándose del Derecho Administrativo, puesto que han ocupado un
significativo lugar, en opinión del distinguido jurista Juan Carlos Cassagne,
ya que el Derecho Administrativo al ser tan extenso y variado su contenido
no ha perdido el rumbo frente a la profusión de leyes y reglamentos gracias a
los Principios Generales del Derecho. En el ámbito administrativo, se
constituyen en garantías a favor de los particulares frente a la Administración
Pública y pueden invocarse ante los tribunales si fuere necesario; es decir en
materia administrativa, tales principios van más allá de su utilidad en el
campo de la interpretación.
Los Principios Generales del Derecho constituyen el fundamento de la
ciencia y tienen un valor instrumental, que reciben una aplicación general en
la legislación universal, en la jurisprudencia y en la doctrina, puesto que
tienen valor normativo en si y constituyen la propia realidad jurídica14.
Los principios generales del Derecho deben considerarse como
preceptos básicos e inmutables, se deben aceptar como faros que orienten
en la solución de las disputas jurídicas15.
A criterio del profesor Bonaerense Bartolo Fiorini, no debe hablarse en
forma indiscriminada sobre los principios generales del Derecho sino que se
debe tomar en consideración la disciplina jurídica en la que se pretendan
aplicar16.
Es por lo anterior que en el ámbito y procedimientos administrativos, los
Principios Generales del Derecho constituyen garantías a favor de los
particulares frente a la Administración Pública y pueden invocarse ante los
14
Diez, Manuel Maria, “Derecho Administrativo”, tomo I, Buenos Aires, Pág... 514. 15
Marienhoff, Miguel, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo I, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 1965, pagina, 273. 16
Fiorini, Bonaerense Bartolo “Manual de Derecho Administrativo”, tomo I, Buenos Aires, 1968,
pagina 73.
24
tribunales si fuere necesario. Es decir en materia administrativa, tales
principios van más allá de su utilidad en el campo de la interpretación.
En la Doctrina, los principios del Proceso Contencioso Administrativo
han sido clasificados de distintas maneras, la mas aceptada es aquella que
distingue entre los principios sustanciales y formales17. Los principios
sustanciales son aquellos que tienen un rango constitucional, tienen por
objeto principal tutelar garantías como el derecho a la defensa y la legalidad
de la misma. Por su parte los principios formales, coadyuvan al cumplimiento
de los principios sustanciales, y se encuentran consagrados en un
ordenamiento secundario como puede ser una ley e incluso un reglamento18.
4. PRINCIPIOS RECTORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
La finalidad de los principios en la Administración Pública es “garantizar
al destinatario de las sanciones, la sujeción a la ley y protegerlo de cualquier
arbitrariedad, considerando no sólo la Doctrina, sino a la jurisprudencia en
general, para postular una identidad de rango y origen entre la potestad
administrativa sancionadora y la potestad penal judicial”19. Afirmándose al
respecto que el ius puniendi estatal es uno sólo, el cual se divide en dos
manifestaciones de carácter puramente orgánico: la potestad
administrativa sancionadora y la potestad penal judicial. Ambas
supeditadas directamente a aquellos principios generales comunes de rango
constitucional que gobiernan el ius puniendi estatal.
17
Cassagne, Juan Carlos. Los principios generales del Derecho Administrativo. Buenos Aires,
Abeledo Perrot, 1988, pagina 14. 18
Dromi. José Roberto, “El Procedimiento Administrativo”. Madrid, Instituto de Administración
Local. 1986. Pagina 59. 19
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia
Definitiva. 64-L-2001. Principios rectores de la Potestad Sancionadora de la Administración.
25
Tal potestad se encuentra establecida en el Artículo 14 de la
Constitución de la República, en cuanto que faculta a la autoridad
administrativa para “sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el
debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas,
con arresto hasta por cinco días o con multa, la cual podrá permutarse por
servicios sociales prestados a la comunidad”.
Existen similitudes entre el Derecho Administrativo sancionador y el
Derecho Penal, y una diferencia es más bien de carácter formal, relacionada
con la pena propiamente dicha, ya que en el caso de la Administración
Pública existe un cierto margen para apreciar las circunstancias de hecho y
dar al Derecho una configuración adecuada al caso concreto por gozar ésta
de discrecionalidad jurídica20. En cuanto a la autoridad que las impone en el
primero la Administración Pública y en el segundo caso los Tribunales
Penales y otras como las Cámaras y Sala de lo Penal de la Corte Suprema
de Justicia. Pero en realidad, no existe mayor diferencia entre ambas ramas
del Derecho, en cuanto que se debe seguir un procedimiento o un proceso
para sancionar y respetar las garantías que la Constitución establece, entre
otros requisitos esenciales a ser cumplidos.
Existen asimismo principios del Derecho que se aplican tanto al
Derecho Administrativo sancionador como al Derecho Penal, a ambas como
garantías de las personas, entre los que se encuentran los siguientes:
20
Lifante Vidal, Isabel. .Dos conceptos de Discrecionalidad Jurídica. La discrecionalidad jurídica
es la libertad de la que gozan los funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de sus
actividades establecidas por la ley. Ésta libertad se encuentra restringida por las mismas potestades que
la ley les confiere. Otra caracterización de la discrecionalidad es la que la define como la ausencia de
estándares jurídicos que guíen la toma de decisión.
26
a. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Implica que la ley debe ser previa a los hechos, que la persona debe
ser castigada por la autoridad competente, instituida con anterioridad por la
ley y que debe garantizar plenamente el cumplimiento de todas las formas
propias del procedimiento, semejante a lo que ocurre en materia penal.
El necesario fundamento en la ley en toda actividad administrativa, no
solo autoriza a la administración a actuar normalmente, incluso en los
supuestos en que quepa una actividad discrecional, la obliga a actuar en un
sentido determinado de acuerdo con la ley y buscando en cada caso, la
mejor realización del interés público. Naturalmente, la consecuencia obliga
en ese actuar de la administración conforme a Derecho.
El Principio de Legalidad estipula que la Administración Pública está
sometida a la Ley y en su ejecución sus posibilidades en actuación se ven
limitadas por la misma, que es lo que expresamente menciona en su inciso
final el Artículo 86 de la Constitución, cuando dice: “Los funcionarios del
Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que
expresamente les da la ley”, o sea que deben sujetarse a la Ley en el
desempeño de sus funciones, todos los funcionarios y empleados públicos.
Lo anterior, significa que la administración está sometida a todo el
ordenamiento jurídico, incluyendo en dichas normas, tanto las fuentes
escritas que van desde la Constitución de la República y leyes secundarias,
como también a la Jurisprudencia, la Doctrina, Principios Generales del
Derecho, etc.
La Ley habilita a la administración pública para actuar o sea que no
puede haber potestad administrativa alguna, si la Ley expresamente no se la
ha atribuido y por eso, la Potestad Sancionadora la ejercerá el órgano que la
27
tenga expresamente atribuida por disposición de rango legal o reglamentaria,
esto por vía excepcional cuando se pueda en un reglamento autónomo, sin
que pueda delegarse en un órgano distinto, a menos que la propia ley que
haya atribuido la competencia que permita la delegación de tal potestad o por
acuerdo de delegación, como por ejemplo lo establecido en el Artículo 50 del
Código Municipal, cuando le permite al Alcalde Municipal, que la dirección de
determinadas funciones deben ser realizadas por él, puedan delegarse en
otros funcionarios municipales, previo acuerdo del Concejo Municipal21.
Es un principio general del Derecho Constitucional, que todo lo que un
funcionario realiza en exceso de sus facultades o atribuciones es nulo, a este
principio se le llama de legalidad.
Claramente se determina que el funcionario demandado viola además
del Art. 86 Cn. que limita la actividad de los funcionarios del Estado a las
facultades que expresamente le confiere la Ley; es de señalar que la
disposición antes citada, se encuentra en íntima relación con el Art. 8 de la
Constitución, pues al señalar esta última que nadie está obligado a hacer o a
privarse de lo que ella no prohíbe, no hace más que ratificar el principio de
legalidad como un derecho de los particulares, pues ninguno de ellos está
obligado a hacer o a privarse de lo que la ley no faculta expresamente a una
autoridad, o sea que es correlativo al principio de legalidad de los
funcionarios públicos. Si bien las facultades de estos últimos deben ser
expresas, o sea la de los funcionarios, en principio cuando se trata de
21
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Concejo es igual que ayuntamiento y
municipio, por lo que es redundante decir “Concejo Municipal”, expresión utilizada comúnmente:
pero que seguiremos utilizando como modismo generalmente aceptado.
28
particulares tienen estos en origen todas las facultades que expresamente no
les quita la ley22.
Existe por tanto, un sometimiento de los actos administrativos a la
legalidad o sea a la observación del orden jurídico establecido, pues
claramente el Art. 86 inciso tercero de la Constitución, dice: “Los funcionarios
del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las
que expresamente les da la ley”, lo que significa que una persona sólo puede
ser sancionada conforme a la Ley que esté vigente a la fecha del
cometimiento de la infracción, lo cual implica que una nueva ley no puede ser
aplicada a infracciones cometidas con anterioridad a su vigencia, salvo si
fuera favorable al infractor.
También, la Constitución establece otras limitantes a los funcionarios
públicos, en los Art. 16 y 17 Cn. al prohibir a un mismo Juez serlo en diversas
instancias en una misma causa y que ningún Órgano, Funcionario o
Autoridad, pueden actuar en causas pendientes, ni abrir Juicios o
Procedimientos fenecidos estableciéndoles además responsabilidad en el
desempeño de sus funciones como ser fiel a la República y cumplir la
Constitución, aunque contraríe las demás leyes, decretos, órdenes o
resoluciones, de conformidad también a lo que establece el Art. 235 de la
Constitución, prohibición que se amplía a lo administrativo, pues su alcance
es general y amplio. Por lo que, al no reconocerse el Principio de Legalidad
se estaría frente a un suprapoder discrecional y arbitrario del Estado, que
quitaría todo el valor que tienen las garantías procesales constitucionales, al
poseer la Administración una potestad absoluta e inimpugnable, de juzgar y
22
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia de 16-XII-97,
Amp. 21-C-96. La vinculación de la Administración al principio de legalidad.
29
sancionar descontroladamente a cualquier persona por una infracción que se
pudiese considerar sancionable.
b. PRINCIPIO DE CONGRUENCIA.
Es el principio normativo que exige la identidad jurídica entre lo
resuelto, en cualquier sentido, por el juez en la sentencia y las pretensiones
planteadas por las partes en el proceso. Este principio delimita el contenido
de las resoluciones judiciales, que deben proferirse de acuerdo con el
sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes en el juicio.
El Principio de Congruencia, adquiere especial connotación en el
sentido que está vinculado intrínsecamente con el Derecho Constitucional de
petición, ya que éste requiere que se resuelva sobre lo solicitado de manera
congruente, tal como la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional ha
afirmado. Es así que se determina incongruencia, cuando hay desajuste
entre el fallo judicial y los términos en que las partes han planteado los
términos del debate procesal; los tipos de incongruencia existentes son:
1) La incongruencia por plus o ultra petita se presenta cuando
la sentencia concede más de lo requerido por el actor o peticionario; es decir,
que este tipo de incongruencia se configura cuando no existe armonía
cuantitativa en la sentencia.
2) La incongruencia extra petita se manifiesta cuando el
juzgador sustituye una de las pretensiones del demandante por otra o
cuando además de otorgar las primeras, concede algo adicional, y cuando se
otorga lo pedido, pero por argumentos diferentes de los invocados.
3) La incongruencia citra petita, ésta se constituye cuando se
deja de resolver respecto de la pretensión o en relación de algún punto de la
misma. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la decisión puede existir
implícitamente en la sentencia, caso en el cual no existirá incongruencia23.
23
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Ref. 143-A-
30
c. PRINCIPIO DE TIPICIDAD.
La tipicidad es “la descripción legal de una conducta específica a la que
se conectará una sanción administrativa. La especificidad de la conducta a
tipificar viene de una doble exigencia: del principio general de libertad, sobre
el que se organiza todo el Estado de Derecho, que impone que las conductas
sancionables sean excepción a esa libertad y exactamente limitadas; y en el
segundo término, a la correlativa exigencia de la seguridad jurídica, que no
se cumplirá si la descripción de lo sancionable no permitiese un grado de
certeza suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las
consecuencias de sus actos.”24
La tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas, se debe de
considerar como una garantía esencial que debe estar incluida en una ley.
No pueden darse infracciones genéricas e indeterminadas que le permita a la
Administración actuar a su arbitrio, sino que éstas deben estar
razonablemente especificadas en la ley, lo cual no ocurre normalmente pues
se dejan las infracciones sin determinación del bien jurídico o social que
lesionan plenamente establecido, por lo que sería necesario analizar los
hechos y calificarlos según los conceptos jurídicos determinados, para no
cometer equívocos a momento de imponer una sanción.
La tipificación necesariamente debe realizarse por medio de una ley,
pues si ésta es incompleta o variable se concluye que la misma no cumple el
requisito de previsión precisa e inequívoca que se exige para la tipificación;
pero que, si el tipo abarca todos los elementos que condicionan la aplicación
de la sanción, tal descripción debe identificar adecuadamente la conducta
1999. 22/09/2003. 24
García Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón . “Curso de Derecho Administrativo”.
Volumen II Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1993.Pág. 175
31
sancionable, en la medida que sea necesaria para cumplir el principio de
legalidad.
La tipicidad responde a una doble exigencia: primero, al principio
general de libertad: conductas sancionables son excepción a esa libertad; y,
segundo, a la necesidad de seguridad jurídica, mencionada expresamente
en el Art. 1 inciso primero de la Constitución. Por lo anterior, se deben
sancionar las conductas contrarias a esa libertad o atentatorias a los bienes
jurídicos que el Estado y la sociedad protegen, incluyéndose como tal lo
relativo al medio ambiente, el desarrollo urbano, transporte, tránsito, etc., que
al resultar afectas por una contravención a los mismos, se acciona la
potestad sancionadora de la Administración Pública o del Órgano Judicial, en
su caso.
Se considera también, que no puede darse la analogía y la
interpretación analógica, extensiva o inductiva, al momento de establecerse
una conducta que pudiera desencadenar en una infracción, que pudiera ser
calificada así por la administración y hacerse acreedor a una posible sanción
al presunto infractor, sino es por una habilitación expresa de la ley,
reglamento u ordenanza, en la que expresamente se sancione una
contravención.
d. EL PRINCIPIO DE GARANTÍA DE AUDIENCIA Y DEL DEBIDO PROCESO.
La garantía de audiencia es un derecho que otorga directamente la
Norma Fundamental, por lo que aun cuando se plasmara en una ley
administrativa ordinaria, toda autoridad esta obligada a acatarla. Este
principio de defensa, puede fraccionarse en cuatro aspectos:
1) El derecho a ser oído, comprende la publicidad del
procedimiento, es decir la posibilidad de que el particular sepa en que estado
32
se encuentra su procedimiento, de igual forma incluye el derecho a
manifestarse activamente y conforme a Derecho en cada una de las etapas
del procedimiento que le interese, desde luego el particular también puede
hacerse asesorar de profesionales si así lo considera pertinente.
2) El derecho a ofrecer y producir pruebas, se apoya en la idea
de que los actos o resoluciones emitidos por la Autoridad Administrativa
deben sustentarse en la prueba, los hechos en los cuales se funda la
resolución administrativa precisan ser probados, la autoridad no puede
reemplazar las pruebas con el conocimiento personal o privado que tenga
sobre los hechos25. Es complementario a este derecho, la posibilidad de
conocer y discutir, las pruebas que se propongan en contra de cualquier
individuo26.
Aún cuando en el desarrollo del Procedimiento Administrativo, no tenga
por objeto dirimir una controversia no se le puede quitar el derecho que tiene
el particular a fundar sus aseveraciones, de ninguna manera se le puede
excluir de la posibilidad de aportar medios probatorios en defensa de sus
derechos en el procedimiento que plantea ante el Órgano Administrativo
capaz de resolver, sólo que hay que tener en cuenta que se trata de pruebas
con un carácter extraprocesal.
3) El derecho a obtener una resolución, después de iniciado el
Procedimiento Administrativo es un reflejo de la seguridad jurídica para el
particular, la seguridad jurídica puede definirse como la consecuencia de un
Estado de Derecho, como un orden jurídico esencialmente limitador de la
actividad del Estado en relación con el gobernado. Sólo así, se puede hablar
de un poder público que asegure a los ciudadanos la efectividad de sus
25
Devis Echandia, Hernando, “Teoría general de la prueba judicial”, tomo I, Buenos Aires, P de
Zavala, 1991, pagina 114. 26
Op. Cit., pagina 118.
33
derechos y libertades27, donde la ley obligue a la Autoridad Administrativa a
pronunciarse en determinado lapso y en su defecto, las consecuencias de
una falta de resolución también deberán estar previstas en la norma, de tal
manera que los ciudadanos puedan tomar sus decisiones en un plano de
certidumbre ofrecida por el marco legal; complementan a este derecho, el
establecimiento de actos presuntos (frente a la hipótesis del silencio
administrativo), así como la regulación de términos de prescripción,
caducidad o limitar la temporalidad de las actuaciones de las Autoridades
Administrativas.
Algunos administrativistas, no consideran adecuado la inclusión de
normas que resuelvan el silencio administrativo, y menos la figura de la
negativa ficta28.
4) El derecho a impugnar el acto o resolución administrativa,
obedece a un principio elemental de justicia, emitido el acto o resolución si se
considera que se está lesionando un derecho, cabe siempre la posibilidad de
interponer un medio de defensa en contra de dicho acto, ya sea de carácter
administrativo o jurisdiccional, entre más medios de defensa existan mejor
proveída estará la garantía de administración de justicia, claro está que se
traten de recursos o juicios que sean eficaces.
Para ambos principios procesales, al momento de efectuarse la
resolución de imposición de sanciones, debe hacerse ésta precisamente
sobre la certeza de haberse cumplido con todas las garantías procesales a
las que tienen derecho las personas, conforme a los que establece la ley. Por
lo que, el juicio previo procura eliminar el abuso y la arbitrariedad en la
imposición de sanciones por la Autoridad Administrativa.
27
Novoa García, Cesar, “El Principio de Seguridad Jurídica en Materia Tributaria”, Barcelona,
Marcial Pons, 2000, pagina 28. 28
González Pérez, Jesús. “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”. Editorial Temis,
Colombia. 1985. Pág. 59.
34
El Art. 11 de la Constitución, prescribe que nadie puede ser despojado
de ninguno de sus derechos sin ser previamente oído y vencido en juicio con
arreglo a las leyes, significa que toda persona tiene derecho a que se le siga
un juicio o procedimiento legal, tramitado ante un Tribunal o autoridad
legalmente constituida, cuyo titular tenga independencia y rectitud, de
acuerdo con las reglas fijadas por la ley y que en la sustanciación del
proceso goce de todas las prerrogativas que le permitan probar su inocencia.
Es evidente que se requiere de la existencia de un procedimiento con todas
las garantías como condición indispensable para la imposición de una
sanción, pues el proceso previo supone darle al infractor o a los participantes
del mismo, la plena posibilidad de exponer sus razonamientos y de defender
sus derechos.
La garantía de audiencia debe entenderse que se refiere a todos los
actos esenciales e instancias de un procedimiento y que por el sólo hecho de
que el interesado se pueda considerar parte en el mismo no se puede afirmar
que ha poseído una efectiva participación. Tomando en consideración el
contenido de los Artículos 11 y 14 de la Constitución de la República, se
aprecia que al autorizar a la Administración Pública a imponer sanciones
mediante resolución o sentencia y previo al debido proceso, se están
identificando los principios procesales sancionatorios, en cualquiera de los
ámbitos de aplicación de la potestad sancionadora del Estado.
Sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública, la Sala de
lo Constitucional se ha pronunciado respecto a la Inconstitucionalidad,
cuando dice: “Al analizar el Artículo 14 de la Constitución, aparece que se ha
autorizado a la Administración –con carácter eminentemente excepcional- a
imponer multa o arresto hasta por quince días, pero en ningún momento
aparece que se le concedan a aquélla otras potestades punitivas o
35
sancionadoras; y es que habiendo sido establecidos en forma excepcional
tales facultades sancionatorias deben entenderse taxativas; y en
consecuencia, no puede hacerse una ampliación por vía legal, pues en tal
caso la misma deviene en inconstitucionalidad”.29 Es de hacer notar, que
tales principios están regulados en la Constitución y son de aplicación
general en el ámbito tanto Penal, como en el Administrativo en relación a la
potestad sancionadora, que ambas ramas del Derecho poseen y deben ser
respetados por la Administración Pública.
En la actualidad, a pesar de que la Constitución de la República recoge
tales principios, éstos siguen siendo considerados por muchos aplicadores,
como enunciados ideales que por no estar regulados en la legislación
secundaria, no son considerados de obligatorio cumplimiento y por ello,
siguen procedimientos que al ser revisados en la Jurisdicción Contenciosa-
Administrativa, son declarados ilegales y las autoridades administrativas son
condenadas al pago de costas procesales e indemnización por su actuar
arbitrario.
e. PRINCIPIO DE GRATUIDAD.
Es aquel que se ve evidenciado en el desarrollo del procedimiento
administrativo, en canto a que debe ser gratuito, salvo que se trate de
servicios públicos o registrales30, no puede gravarse, en virtud de ser un
instrumento jurídico a través del cual se despliega la actividad administrativa
del Estado31, debido que si tuviese un costo para el ciudadano, éste se ve
impedido a acceder a la ejecución de la norma, es decir se le estaría
29
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia de
Inconstitucionalidad. Ref. 8-07 del 23-03-2001. 30
Martínez Morales Rafael I., “Derecho Administrativo”, Diccionarios Jurídicos Temáticos, tomo 3,
México, 1997, página 66. 31
Op. Cit.
36
prohibiendo u obstaculizando los beneficios de ejercicio de la actividad
administrativa.
f. PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS CONFORME A LA CONSTITUCIÓN.
Tiene su fundamento en el de unidad del ordenamiento jurídico, el cual
debe encajar con los preceptos, principios y valores constitucionales,
situación que constituye un imperativo derivado del principio de supremacía
constitucional, tal como lo determina el Art. 246 Cn. dentro de la plenitud
hermética del orden jurídico, dado que la Constitución fundamenta la
armonía del ordenamiento jurídico, las normas que lo integran no pueden
contradecirse entre sí. De ser posibles varias interpretaciones de una norma,
debe preferirse aquella que concilie con el precepto que la origina, puesto
que se trata de evitar el vacío que se produce cuando una norma se declara
nula, derogada, o reformada; por lo que, se vuelve necesario intentar por la
vía interpretativa que ésta consecuencia no se produzca32.
g. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
Este principio se recoge en el inciso primero del Art. 21 de la
Constitución, que dice “Las leyes no pueden tener efecto retroactivo, salvo
en materias de orden público, y en materia penal cuando la nueva ley sea
favorable al delincuente.”; por lo que, debe entenderse que ninguna ley
puede tener aplicación hacia atrás, aunque hay casos excepcionales como
los mencionados en la anterior disposición, en cuanto a lo referido al orden
público y en materia penal cuando la nueva ley sea favorable al delincuente.
32
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia
Definitiva.Ref. 209-A-2001 de 29/04/2003
37
Se ha regulado para evitar que arbitrariamente se intente imponer
cargas u obligaciones hacia atrás a los administrados, pues todas las leyes al
entrar en vigencia operan al futuro, aunque excepcionalmente pueden
aplicarse aquellas disposiciones legales que sean favorables a los mismos33.
Esto es así, pues se trata de proteger a todas las personas de los abusos
que pudieran cometer tanto el Órgano Judicial como el Órgano Ejecutivo, en
la aplicación de una ley que perjudique a las personas; es por ello, que el
legislador ha prohibido expresamente su aplicación con carácter retroactivo.
El principio de la irretroactividad de las leyes, está concebido como una
garantía jurisdiccional, es decir, como un mecanismo tendiente a tutelar los
derechos fundamentales de las personas; la irretroactividad de la ley es una
medida escogida para dar seguridad al ordenamiento jurídico, una manera
de proteger la seguridad jurídica. El carácter de orden público de una ley no
le concede a ésta, ipso jure, efecto retroactivo, “si en los países donde el
33
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia de 26-VII-
2002, Amp. 342-2000, Considerando II 4. Excepciones al principio de irretroactividad de las leyes.
Sobre el significado de la expresión "materia penal", ha dicho que "habrá de concretarse en esta
sentencia de un modo enumerativo qué materias de las ciencias jurídicas están incluidas dentro de la
fórmula utilizada por la Constitución de la República. Al utilizar el vocablo ‘materia’, esta Sala
interpreta que nuestro constituyente no se quiso referir a una rama específica del derecho, más bien a
un conjunto de éstas vinculadas directa o indirectamente al contenido material de que se trate; distinto
sería si se hubiera querido nombrar con precisión a una de aquellas ramas, en cuyo caso la palabra
introductoria y la final harían referencia –en conjunto– al nombre con que es conocida doctrinal y
comúnmente. A partir de lo anterior, considera este tribunal que el vocablo ‘penal’ no puede
entenderse tampoco referido exclusivamente a una rama de las ciencias jurídicas, pues hay muchas de
ellas que se vinculan a su contenido material doctrinariamente aceptado. Así, en la presente decisión,
la conjunción ‘materia penal’ se entiende como aquel grupo de ramas del derecho relacionadas –entre
otras cosas– con las conductas delictivas, el procedimiento para su juzgamiento, las consecuencias del
ilícito, y las fases de ejecución de aquéllas; es decir, con el delito, el proceso, las penas y sanciones, los
eximentes de responsabilidad, así como con la internación provisional y definitiva. En consecuencia,
dentro de la terminología utilizada por el constituyente (‘materia penal’) estaría comprendida no sólo
la rama de las ciencias jurídicas que tradicionalmente se ha considerado en sede ordinaria como
integrante de la misma, esto es, el derecho penal, sino también –y para el caso en concreto– el derecho
procesal penal, puesto que es la rama del derecho que posibilita, a partir del establecimiento de un
conjunto de actos a desenvolverse a través del tiempo, la satisfacción de pretensiones penales: el
juzgamiento de una persona que se le impute un ilícito contemplado en una norma penal material" .
38
principio de irretroactividad de la ley no goza de jerarquía constitucional ni
está ideado como garantía constitucional, se considera que es regla
obligatoria para autoridades administrativas y judiciales; con mayor razón en
nuestro país, tal principio es de inexorable seguimiento para los órganos
Ejecutivo y Judicial, y de cuya observancia no puede dispensarse sino el
legislador mismo. De otro modo, la acción del funcionario administrativo o
judicial iría más lejos que la del legislador, provocando la entera subvención
del orden jurídico, pues la labor de aquellos está limitada por el ámbito que
les fija el legislador. En consecuencia, si el legislador no ha concedido efecto
retroactivo a una ley, menos pueden hacerlo los funcionarios del Órgano
Judicial”34.
En materia sancionadora, se aplica el principio de irrectroactividad,
pues se trata de una carga que impondría a las personas por el cometimiento
de una infracción y sería injusto que ésta fuera impuesta retroactivamente.
El principio de irretroactividad, explica que sólo pueden aplicarse las
normas sancionadoras que estén vigentes al momento de producirse los
hechos que constituyen infracción administrativa o sea que nadie puede ser
sancionado por una conducta u omisión que en el momento de producirse no
estuviere legalmente establecida como infracción. Es por ello que las leyes
se dictan para lo futuro, sin afectar los hechos ocurridos con anterioridad a su
aprobación, pues sólo así se tendrá seguridad jurídica.
h. PRINCIPIO DE PRESCRIPCIÓN.
Uno de los principios que gobiernan la actividad punitiva del Estado
34
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia Definitiva.
Amparo No. 17-C-90 16/01/1991.
39
(aplicable por tanto al proceso penal stricto sensu, como al procedimiento
administrativo sancionador), es el de la prescripción de la acción
sancionatoria. Esta se configura como aquella limitación que persigue que se
declare que un derecho u obligación ha perdido su eficacia jurídica, ante la
inactividad o laxitud de la autoridad competente para ejercerlo, quien deja
transcurrir el tiempo legal máximo prescrito para perseguir las conductas
ilícitas. Sin embargo dicha imposibilidad de ejercer Ius Puniendi del Estado,
no implica que la infracción a perseguir haya de tenerse por inexistente, pues
el ilícito existe con independencia del transcurso del tiempo señalado por la
ley, para la figura de la prescripción; lo que sucede es que, una vez vencido
dicho plazo, el infractor ya no podrá ser enjuiciado y reprimido.
Se instituye pues, como un límite al ejercicio del Ius Puniendi Estatal, de
forma que transcurrido el plazo previsto en la ley, no se puede llevar adelante
la persecución pública derivada de la sospecha de que se ha cometido un
hecho punible concreto. Al respecto José Garberí Llobregat y Guadalupe
Buitrón Ramírez, en su Obra "El Procedimiento Administrativo Sancionador",
sostienen que la operatividad de la prescripción en el ámbito administrativo
responde a la sustancial unidad del fenómeno sancionador, argumentando
que: "el instituto de la prescripción penal es aplicable al derecho
administrativo sancionador y ello aunque la disposición no tenga norma
expresa que la regule, pues la aplicación de la prescripción a las sanciones
administrativas se produce por la común sujeción de ambos órdenes, penal y
administrativo, a idénticos principios de la actividad pública punitivo o
sancionadora, que impide aplicar al sancionado por una infracción
administrativa un trato peor que al delincuente reservado al Código Penal,
encontrándose su fundamento en el efecto destructor del tiempo, que hace a
la sanción ineficaz a los fines para los cuales fue instituida a la vez que sirve
a razones de seguridad jurídica, que impide que el sancionado viva en todo
momento pendiente de su imposición, aunque el mismo, con su conducta
40
posterior, revele un deseo de reinserción en el que hacer de los demás
miembros de la sociedad a la cual pertenece"35.
i. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD.
Es una manifestación del derecho de información que es inherente a
todo proceso, ya que la publicidad debe ser satisfecha en cualquiera de las
etapas en que se encuentre el proceso administrativo. Es por ello, que la
notificación es el acto por el cual de acuerdo con las formalidades legales
preestablecidas, se hace saber una resolución a la persona que se reconoce
como interesado, en su conocimiento o se le requiere para que cumpla con
alguna actuación.
La notificación en el Proceso Administrativo forma parte del Principio de
Publicidad, el que consiste en que el particular tiene derecho a que le
notifiquen todos aquellos emplazamientos, requerimientos, solicitudes de
informes o documentos y las resoluciones administrativas que afecten sus
derechos e intereses legítimos.
La publicidad en el proceso, significa el leal conocimiento de las
actuaciones administrativas, lo que, según Agustín Gordillo36, “que se
concreta en la llamada vista y fotocopia completa de las actuaciones”.
j. PRINCIPIO DE IGUALDAD.
El artículo 3 de la Constitución de la República, reconoce literalmente:
"Todas las personas son iguales ante la ley. Para el goce de los derechos
civiles no podrán establecerse restricciones que se basen en diferencias de
nacionalidad, raza, sexo o religión".
Establece este principio que todos los salvadoreños son iguales ante la
ley y prohíbe cualquier acto discriminatorio especialmente basado en: raza,
35
Garberí Llobregat, José; Buitrón Ramírez, Guadalupe; “El Procedimiento Administrativo
Sancionador”, Editorial Tirant lo Blanch, 4ª Edición, Valencia, España, 2001, Pág.158. 36
Gordillo, Agustín, “Tratado de derecho administrativo”, tomo II. La defensa del usuario y del
administrado., cit., nota 28, Pág. IX-16.
41
sexo, religión, creencias y opinión37. El principio de igualdad ante la Ley se
aplica en el Derecho administrativo no sólo en la organización, sino también
en la actuación de la Administración pública.
Para ello, a los efectos de la exposición, se estudiará por separado la
forma en que se consigue la referida finalidad en las relaciones de los
ciudadanos entre sí y en aquellas que median entre éstos y la
Administración.
En particular, ofrece especial interés este extremo en cuanto al control
del ejercicio de la potestad discrecional de la Administración, en el supuesto
de que en el ejercicio de la potestad discrecional se infrinja el principio de
igualdad ante la Ley, no existirá un acto viciado por desviación de poder, sino
por ilegalidad en su contenido.
Aquélla, en efecto, implica el ejercicio de una potestad para fines
distintos de los que determinaron su otorgamiento.
En cuanto a los alcances del principio de igualdad en la aplicación
jurisdiccional de la ley, la igualdad "es un derecho subjetivo que posee todo
ciudadano a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos
a respetarlo, y exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados
idénticamente en sus consecuencias jurídicas, abarcando también la
igualdad en la aplicación de la ley, de manera que un órgano jurisdiccional no
37
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia de 14-XII-95,
Inc. 17-1995, Considerando X. Alcances del principio de igualdad en la formulación de la ley,
sosteniendo que la fórmula constitucional del Art. 3 "contempla tanto un mandato en la aplicación de
la ley –por parte de las autoridades administrativas y judiciales– como un mandato de igualdad en la
formulación de la ley, regla que vincula al legislador (…). [El segundo] no significa que el legislador
tiene que colocar a todas las personas en las mismas posiciones jurídicas, ni que todas presenten las
mismas cualidades o se encuentren en las mismas situaciones fácticas (…). Si es claro que la igualdad
designa un concepto relacional, no una cualidad de las personas, aquella ha de referirse necesariamente
a uno o varios rasgos o calidades discernibles, lo que obliga a recurrir a un término de comparación –
comúnmente denominado tertium comparationis–; y éste no viene impuesto por la naturaleza de las
realidades que se comparan, sino su determinación es una decisión libre, aunque no arbitraria de quien
elige el criterio de valoración"
42
pueda, en casos sustancialmente iguales, modificar arbitrariamente el
sentido de sus resoluciones, salvo cuando su apartamiento de los
precedentes posea una fundamentación suficiente y razonada. En los
supuestos de decisiones desiguales, debidas a órganos plurales,
corresponde a la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales establecer la
necesaria uniformidad en aplicación de la ley, en pro de la seguridad jurídica.
Por tanto, puede concluirse que el derecho a la igualdad tiene dos
perspectivas constitucionales:
(a) la igualdad ante la ley; y
(b) la igualdad en la aplicación de la ley.
Conforme a la primera, frente a supuestos de hechos iguales, las
consecuencias deben ser las mismas, evitando toda desigualdad arbitraria y
subjetiva.
Según la segunda, cuya aplicación se hace, principalmente, en el
ámbito judicial, las resoluciones judiciales deben ser las mismas al entrar al
análisis de los mismos presupuesto de hecho, aunque sean órganos
jurisdiccionales distintos los que entraren al conocimiento del asunto,
evitando cualquier violación consistente en que un mismo precepto legal se
aplique en casos iguales con evidente desigualdad.
k. PRINCIPIO DE NON BIS IN IDEM.
La doctrina ha establecido para la configuración de un doble
juzgamiento, una triple identidad: de persona, de objeto y de causa de
43
persecución.
La identidad de objeto: con ésta, se trata de impedir que la imputación
concreta, como atribución de un comportamiento determinado
históricamente, se repita. Se mira al hecho como un acontecimiento real,
acaecido en un lugar y en un momento o período determinados. Por lo que,
debe tratarse así de la misma acción y omisión humana, cuestionada dos o
más veces.
El principio conocido como non bis in idem, establece que no pueden
imponerse dos o más sanciones por un mismo hecho, siempre que se
aprecie identidad de sujeto, de hecho y de fundamento. Dicho principio es
coincidente al texto del inciso primero del artículo 11 de la Constitución, el
cual señala que ninguna persona" (...) puede ser enjuiciada dos veces por la
misma causa", disposición que busca evitar duplicidad de decisiones sobre el
fondo de una controversia38. Lo anterior implica, que para que exista tal doble
enjuiciamiento es preciso que un mismo hecho sea constitutivo de dos o más
infracciones, por tanto, susceptible de dos sanciones distintas a la misma
persona, pero además, las dos sanciones deben tener el mismo fundamento,
es decir, encauzadas a la protección del mismo o al menos semejante.
El non bis in idem es la garantía que tiene toda persona a no ser
objeto de dos decisiones que afecten de modo definitivo su esfera jurídica
por una misma causa, en armonía con la cosa juzgada y la litispendencia. Es
38
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia Ref. 231-98
04/05/1999. Principio de Non Bis In Idem. "lo que este principio pretende cuando en términos
generales se traduce en un "derecho a no ser juzgado dos veces por una misma causa, es establecer la
prohibición de pronunciar más de una decisión definitiva respecto de una pretensión; decisión que, por
lógica, ataca su contenido esencial afectando, también en forma definitiva- la esfera jurídica del
"procesado". En efecto, el principio "non bis in idem", en esencia, está referido a aquel derecho que
tiene toda persona a no ser objeto de dos decisiones que afecten de modo definitivo su esfera jurídica
por una misma causa, entendiendo por "misma causa" -aunque no tengamos una definición natural-
una misma pretensión: eadem personas (identidad de sujetos), eadem res (identidad de objeto o bien de
la vida) y eadem causa petendi (identidad de causa: sustrato fáctico y fundamento jurídico); es decir
que está encaminado a proteger que una pretensión no sea objeto de doble decisión jurisdiccional
definitiva, en armonía con la figura de la cosa juzgada y la litispendencia ".
44
innegable que la figura del non bis in idem se puede presentar entre dos
trámites, uno desarrollado por un juez penal y el otro por la administración en
el ejercicio de potestades sancionadoras. Sin embargo, ésta posibilidad no
implica que en ocasiones, por la concurrencia imperfecta de las identidades
procesales, no se logre perfilar la coexistencia de una doble perspectiva
punitiva.
Sobre el contenido del proceso previo, la jurisprudencia constitucional
afirma que "la exigencia del proceso previo supone dar al demandado y a
todos los intervinientes en el proceso, la posibilidad de exponer sus
razonamientos y defender sus derechos de manera plena y amplia. Y es que,
hacer saber al sujeto contra quien se pretende en un determinado proceso, la
existencia de éste, y facilitarle el ejercicio de los medios de defensa,
constituyen circunstancias ineludibles para el goce irrestricto del derecho de
audiencia. Por todo ello, esta Sala ha sostenido repetidamente que existe
violación al derecho constitucional de audiencia cuando el afectado por la
decisión estatal no ha tenido la oportunidad real de defensa, privándole de un
derecho sin el correspondiente proceso, o cuando en el mismo no se
cumplen las formalidades esenciales procesales o procedimentales
establecidas en las leyes que desarrollan el derecho de audiencia".39 Por lo
que, se trata entonces de situaciones en las que se aprecia identidad entre el
sujeto, hecho y fundamento en dos instancias diferentes, para el caso en un
proceso penal y otro administrativo, el primero paraliza el accionar del
procedimiento administrativo y la sentencia que resultare será vinculante
para este último, evitándose que haya duplicidad de sanciones o dos
sanciones, una penal y otra administrativa, que recaiga a un mismo sujeto,
por el mismo motivo.
39
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia de 13-X-1998,
Amp. 150-97, Considerando II 1.
45
Sobre el significado de la prohibición de doble enjuiciamiento, ha dicho
que "la prohibición del doble juzgamiento significa, pues, la prohibición sobre
la duplicidad de decisiones respecto de un mismo hecho y en relación de una
misma persona; y específicamente en el área judicial, la inmutabilidad del
contenido de una resolución estatal que decide de manera definitiva una
situación jurídica determinada, salvo los casos expresamente exceptuados
por la ley".40
l. PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.
El principio de presunción de inocencia resulta aplicable al
procedimiento administrativo sancionador, puesto que constituye un derecho
del que son titulares los sujetos que la administración imputa una infracción,
además confiere a éstos el derecho de que se les considere inocentes
mientras no quede demostrada su culpabilidad e impone a la administración
sancionadora, la carga de acreditar los hechos constitutivos de la infracción y
la responsabilidad del presunto infractor a través de la realización de una
actividad probatoria de cargo.
Lo anterior se resume, en que no puede imponerse sanción alguna en
razón de la culpabilidad del imputado, si no existe una actividad probatoria de
cargo que destruya la presunción de inocencia. De allí que se atenta contra
este principio, cuando la administración fundamenta la resolución en la cual
se impone una sanción basada en una presunción de culpabilidad carente de
elemento probatorio. No obstante el Principio de Presunción de Inocencia,
crea a favor de los ciudadanos el derecho a que se les considere inocentes
de las imputaciones que se les atribuyan hasta que se les demuestre lo
contrario, en un procedimiento con todas las garantías procesales, que no
40
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Resolución de
Improcedencia de 11-VIII-1997, Amp. 276-97.
46
menoscabe dicho principio por meras actuaciones públicas regladas,
distintas a la propia decisión sancionadora que tengan por objeto establecer
si procede o no iniciar un expediente sancionador.
En esta línea de entendimiento, en cuanto a la violación al Principio de
Presunción de Inocencia no puede estar basada en el hecho de que no se
hubiere dado participación al supuesto infractor en la realización de una
actuación previa al acuerdo de instrucción formal del procedimiento
sancionador y cuyos resultados indiciarios sirven únicamente para considerar
que procedía abrir un expediente sancionador; esta inflexión obedece a que
la culpabilidad del infractor y con ello la posibilidad de desvirtuar su
presunción de inocencia, ha de establecerse con la prueba recabada en el
procedimiento sancionador, en el que deberá garantizarse al infractor el
derecho a defenderse de las imputaciones que se le atribuyen. Téngase en
cuenta, que como reconoce la doctrina el principio de presunción de
inocencia tolera y por tanto no se entiende infringido con la práctica de la
prueba anticipada, siempre que después y durante el desarrollo del
procedimiento, se garantice el derecho de defensa. Lo anterior, constituye
una obligación impuesta por el Principio de Presunción de Inocencia, el que
todas la pruebas encaminadas a establecer la culpabilidad del sujeto a quien
se imputa una infracción, se practiquen cumpliendo con las reglas del
Principio de Contradicción.
Podría significar una violación al Principio de Presunción de Inocencia,
si las pruebas que sirven para establecer la culpabilidad se producen sin
permitir, mediante la notificación previa, la participación del sujeto a quien se
atribuye una infracción; sin embargo, también se puede concluir que no
habrá violación al Principio de Presunción de Inocencia, por el hecho de que
los actos previos a la iniciación del procedimiento sancionador, se hayan
realizado sin la participación del supuesto infractor.
47
m. PRINCIPIO DE SEMI-FORMALISMO.
Este principio, trata sobre la excusa o disculpa a favor del administrado,
en cuanto a la observancia de ciertas exigencias formales no esenciales, que
en ocasiones, pueden ser suplidas posteriormente. El mismo obliga a una
interpretación con benignidad de las formalidades precisas dentro del
procedimiento, invocando el administrado la elasticidad de las normas en
cuanto le beneficien.
Este principio, no puede ser invocado por la administración para eludir
facultades regladas. Por otro lado, se dice que este formalismo puede
resultar perjudicial para la administración, frustrando la solución de muchas
situaciones que merecen su protección. Dicha regla, se traduce en el
aforismo jurídico "in dubio pro actione", es decir, la interpretación más
favorable al ejercicio del derecho de acción, para asegurar en lo posible, más
allá de los obstáculos formales, una decisión sobre el fondo de la cuestión
objeto del procedimiento. Además, la doctrina administrativa comparte la
opinión de que no se puede establecer un procedimiento formal a semejanza
del proceso judicial, ya que serviría en la práctica para frustrar a la gran
mayoría de particulares con modestos recursos y escasos conocimientos
jurídicos, para acceder a toda posibilidad seria de comparecer o recurrir
administrativamente; en definitiva, el proceso administrativo no debe ser
concebido como un conjunto de obstáculos, sino como una forma ordenada
que garantiza la legalidad del obrar administrativo en el respeto y protección
de los derechos subjetivos de los administrados.
48
n. PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Según el principio, debe procurarse porque los actos mantengan su
legitimidad, aun cuando incurran en una infracción al ordenamiento jurídico;
dicha conservación de los actos, tiene lugar siempre que concurra la
aplicación de cualquiera de las técnicas que tienen por fin el mantenimiento
de los actos administrativos, es el caso entre otras la subsanación.
Mediante la subsanación, se persigue eliminar los defectos en que pueda
incurrir un acto para adecuarlo, de este modo al ordenamiento jurídico. Dicho
de otra forma, esta corrección determina la convalidación del acto, con lo
cual se salva de su posible anulación, ahora bien, en línea con el principio se
admite la subsanación, cuando el defecto que se corrige no afecta el
contenido del acto.
Según el Principio de Conservación de los Actos Administrativos, debe
procurarse porque estos mantengan su legitimidad, aun cuando incurran en
una infracción al ordenamiento jurídico, que por ser subsanable no produce
per se la invalidez del acto.
o. PRINCIPIO DISPOSITIVO.
Es el que rige el proceso contencioso administrativo salvadoreño,
donde corresponde al demandante no sólo fijar los límites de su pretensión,
sino también los argumentos o fundamentos en los que ésta descansa. En
ese sentido, para la configuración adecuada de los fundamentos de la
pretensión no son suficientes las declaraciones abstractas sobre la posible
violación a determinados preceptos legales, para que la Sala de lo
Contencioso Administrativo pueda entrar a valorar mediante la sentencia un
determinado fundamento de la pretensión, donde es necesario que sea el
49
demandante el que señale las razones por los que considera que una norma
ha de ser interpretada en determinado sentido o por los que haya que
considerar que determinada actuación es contraria a derecho, de lo contrario,
todo fundamento de la pretensión expresado en forma distinta, debe ser
rechazado por falta de motivación.
50
CAPITULO III
LA CAPACIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
1. DEFINICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
a. ANTECEDENTES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
La Administración Publica, tiene su inicio en Europa Occidental, surge
con las grandes monarquías absolutas, su gestión comienza a perfilar los
modelos administrativos de cada país; desde la Revolución Francesa que fue
la época en que nació el Derecho administrativo durante la primera mitad del
siglo XVIII y principios del siglo XIX, esta administración se liga y se identifica
con el Poder Ejecutivo dentro del marco constitucional del principio de
división de poderes. Su relación estrecha con el Derecho Administrativo, se
basa en que esta es una herramienta necesaria para la existencia del
Estado, para llevar a cabo la satisfacción de las necesidades públicas.
Actualmente, la mayor parte de los Estados del mundo han organizado
su estructura jurídica y de ejercicio de gobierno a través de la aplicación de
las pautas de la división de poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), cuya
forma es la respuesta que Montesquieu encontró para ofrecer una solución al
absolutismo despótico que privó en Europa hasta el fin de la Edad Media. Es
así que esa práctica es conocida como Administración Pública, cuyo
contenido esencial le corresponde al Poder Ejecutivo y se refiere a las
actividades de la gestión que el titular ejerce en la administración de los
bienes del Estado, para orientarlos de forma inmediata y permanente para la
satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien general;
dicha atribución, tiende a la realización de un servicio público sometiéndose
al marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se concretiza
51
mediante la emisión y realización de actos administrativos emitidos de
manera intencional.
Tradicionalmente, el estudio del Derecho Administrativo Sancionador se
ha basado sobre el dilema de su autonomía o dependencia respecto del
Derecho Penal; sin embargo, donde debe enfocarse el análisis es en el
examen de las respectivas potestades, dado que todas las actividades
públicas implican necesariamente el ejercicio de estas dentro de los límites
del ordenamiento jurídico. En la actualidad, se acepta la existencia de dicha
potestad dentro de un ámbito más genérico y se entiende que la misma,
forma parte junto con la potestad penal de los tribunales, de un ius puniendi
superior del Estado, que además es único de tal manera que aquéllas no son
sino simples manifestaciones concretas de éste.
b. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Etimológicamente la palabra administrar proviene del vocablo latín
“administrare”, de “ad”, a; y ministrare”, servir, por tanto su significado es
“servir a”41.
Diversos autores realizan un análisis sobre la Administración Pública
enfocándolo desde el punto de vista objetivo, es decir como una actividad;
conceptualizándola como “la actividad del Estado”, haciendo referencia
posteriormente al fin para el cual existe.
Miguel S. Marienhoff, considera a la Administración Pública como una
función estatal y la define como la actividad permanente, concreta y
práctica del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las
41
Garrido Falla, F. Ob.cit. Pág. 27. Según otros por contracción de ad manus trahere, que implica
alusión a la idea de manejo o gestión. Señalando este término por Cicerón, siendo evidente la
semejanza con el to manage de los ingleses. Por lo que el diccionario de la lengua española,
administrar equivale a “gobernar”, “regir”, o “cuidar”.
52
necesidades de la colectividad. Para este autor los órganos que integran
una persona jurídica no tienen personalidad jurídica propia, sino que
comparten la personalidad de la persona jurídica a la cual pertenecen. Así en
el ordenamiento del Estado de El Salvador, los Órganos Legislativo,
Ejecutivo y Judicial que integran la persona jurídica Estado, carecen de
personalidad, ya que ésta corresponde precisamente al Estado, a diferencia
de los Municipios y de las entidades autónomas, las cuales si poseen
personalidad jurídica propia.
Para Manuel María Diez, la administración para la realización de sus
fines tiene que disponer de los medios jurídicos necesarios, a estos medios
les denomina potestades de la administración, los cuales son un reflejo del
poder del Estado. Estas potestades son: la potestad de mando, la cual
puede ser discrecional y reglada, la potestad reglamentaria, la potestad
sancionadora y la llamada potestad jurisdiccional. Las características de
estas potestades, es que son inalienables e intransferibles de un ente a otro,
son irrenunciables y son imprescriptibles
c) CONCEPTO JURIDICO DE ADMINISTRACION PÚBLICA.
La Administración Pública, debe entenderse desde el punto de vista
formal como “El organismo público que ha recibido de poderes políticos las
competencias y todos los medios necesarios, para la satisfacción de los
intereses generales” y desde el punto de vista material como “la actividad de
este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia
propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con
los particulares para asegurar la ejecución de su misión”.
Eduardo García de Enterría lo define como la persona Jurídica o más
bien una pluralidad de personas Jurídicas. Plantea que las actividades a
53
realizar por la Administración Pública42 son algo puramente contingente e
históricamente variable.
La postura de Enterría lo enmarca en que es el propio ordenamiento
Jurídico de cada país la que otorga personalidad Jurídica a la Administración
Publica no se limita al mantenimiento del orden publico puesto que el Estado
debe realizar una serie de prestaciones a todos los ciudadanos que les
permita una existencia digna con una seguridad económica y con bienestar a
la población.
El Derecho Administrativo nace del Derecho Público, ambos se derivan
de la Constitución en la que se designan las funciones de los
Administradores públicos. De conformidad con la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, se entiende por Administración Pública, el
ejercicio del Poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones
descentralizadas conocidas como oficiales autónomas. Cabe señalar que
éstas últimas, son personas jurídicas cuyo fin es precisamente la prestación
de determinado servicio público43.
5. RESEÑA HISTORICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO QUE RIGE A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Publico que tiene por
objeto regular la actividad del Estado que se realiza en forma de función
administrativa para satisfacer las necesidades esenciales de la colectividad.
El poder encargado normalmente de la administración Pública es el
42
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Art. 2. Corresponde a la Jurisdicción
Contencioso Administrativo, el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con los
Actos de la Administración Pública.
43 Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia .
Ref.45-V-96. 31/10/1997
54
Ejecutivo, aunque no es lo único.
La Constitución de la República de El Salvador, de 1950 con raíces
Españolas da surgimiento a las Constituciones de 1962 y 1983, en donde el
legislador deja ver que la Organización Judicial debe contar con una
Jurisdicción Contenciosa Administrativa, dando esto como resultado, la
necesidad de crear un ente regulador del Estado, surgiendo la idea de la
Sala de lo Contencioso administrativo en el año de 1972, pero no fue hasta
1978, que fue creado el Decreto Legislativo 81, el cual tuvo vigencia en
Enero de 1979, y dio nacimiento a dicha Sala, la cual ejerce control de la
garantías Constitucionales de los ciudadanos. En El Salvador no se contaba
con un medio legal que pudiere controlar el verbo administrar a excepción
que antes existían las garantías constitucionales como el Amparo
Constitucional.
a) División de Poderes
Es importante explicar por que el Derecho Administrativo regula el
desempeño de los tres órganos del Estado ya que todos los Órganos de la
estructura realizan actividad administrativa, y para su estudio, es preciso
tener conocimiento acerca de esta separación, es decir determinar como se
ha llegado a ella, así como cual es su significado.
Es notorio que en la división de Poderes, al igual que en otras
instituciones del Derecho Público, el término no corresponda exactamente al
contenido, la División de Poderes no es, propiamente tal división, si no más
bien, distribución de facultades de las instituciones de órganos jerarquizados
del Estado.
En el seno de una sociedad es imposible que un solo individuo asuma
todas las funciones públicas; por lo que, necesariamente surge la tendencia
55
a distribuir en órganos específicos sus diferentes funciones, respondiendo a
la técnica de la división del trabajo.
La doctrina de la Separación de Poderes, quedo perfilada
científicamente, con las alteraciones prácticas e históricas, formuladas por
Carlos de Lecordant, barón de Montesquieu, en su famosa obra “El espíritu
de las Leyes”.
Esta doctrina nace como un sistema de relaciones públicas que
garantizan la libertad, según Montesquieu, la libertad política no consiste, en
hacer lo que se quiere; para este autor o hay libertad sin Leyes, y esta debe
consistir en poder hacer lo que se debe querer y no ser obligado a hacer lo
que no se debe querer; y esta obligación y esta prohibición solo la Ley la
determina. Montesquieu sostiene “que si alguien pudiera hacer lo que las
leyes prohíben carecería de libertad, y para que exista abuso de Poder es
preciso que el Poder contenga al Poder (la pouvoir arrete la pouvoir)”44.
En síntesis según la Teoría de la Separación de Poderes, cada una de
las funciones principales del Estado se otorgaban, dividían, entregaban a
órganos, poderes o entes distintos, siempre con la idea de evitar la
concentración del Poder.
En la legislación salvadoreña se manifiesta esta Teoría, la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativo regula en su artículo 2 inciso
segundo:
“Para los efectos de esta Ley se entiende por Administración Pública:
a) El poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones
autónomas, Semiautónomas y demás entidades descentralizadas del 44
Citas de Sabino Alvarez Gendin, en su obra “Tratado General de Derecho Administrativo” tomo
I, Bosch, casa Editorial, Urgd, 51, bis, Barcelona 1958, Pág. 25.
56
Estado;
b) Los poderes Legislativo y Judicial y los organismos independientes,
en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos; y
c) El Gobierno Local”
Este precepto legal, viene a confirmar que la administración es una
pluralidad de instituciones del Estado titulares de las relaciones
administrativas que realizan función de Administración Pública.
La administración general del Estado, es aquella que tiene a su cargo la
gestión en todo el territorio nacional (Art. 83 y siguientes), de aquellos
servicios y funciones que le atribuye la Constitución. Su regulación jurídica
básica se encuentra en la Carta Magna, Titulo VI, relativo a los Órganos del
Gobierno, Atribuciones y Competencias.
La Administración está compuesta por diversos órganos, (Legislativo,
Ejecutivo y Judicial), que permiten organizar en su conjunto a la
administración pública y se estructura conforme a los criterios departamental,
en virtud del principio de especialización funcional y jerárquico, centro de
cada departamento o sector. Por lo tanto la Administración Pública tiene
varias acepciones:
“En sentido objetivo, haciendo referencia a un determinado tipo de
actividad estatal o función pública. En resumen puede hablarse de distintas
acepciones de la “Administración”. a) “Administración” equivale a Gobierno,
como acción general de dirigir o gestionar los negocios públicos; b)
57
“Administración” se identifica con acción que, bajo la actividad de gobierno,
provee a la inmediata satisfacción de las necesidades públicas por actos
incesantes y continuos; c) “Administración” como la actividad funcional del
Estado, que se propone la satisfacción de las necesidades colectivas por
actos concretos y bajo el orden jurídico propio del Estado de que se trate”45.
“En sentido subjetivo para designar al sujeto productor de la actividad
Estatal. En tal sentido se entiende por Administración Pública: a) El conjunto
orgánico constituido por el Poder Ejecutivo del Estado. b) Cualquier persona
jurídica de derecho público, donde la Administración Pública comprende no
sólo la del Estado, sino la administración de Estados, Municipios y la de
Instituciones autónomas de derecho público, etc.”46.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que el Art. 159 Cn. "sirve
de fundamento para la potestad organizadora del Órgano Ejecutivo, ya que
reconoce la necesidad de dividir la Administración Pública en diferentes
unidades primarias o Secretarías, a fin de cumplir con la gestión de los
negocios públicos. La expresión ‘gestión de los negocios públicos’ engloba la
realización de las funciones tanto ejecutivas como de dirección política del
Órgano Ejecutivo y que persiguen como finalidad responder a las
necesidades de la comunidad. En consecuencia, para dar respuesta a esas
necesidades, es indispensable dotar al Ejecutivo de una estructura
organizada que permita desarrollar eficazmente las políticas del gobierno, de
donde se desprende la idea de una potestad organizadora de la
Administración. Es decir que la creación de Secretarías de Estado y de las
distintas unidades que conforman el Ejecutivo es materia integrante de la
mencionada potestad organizadora de dicho órgano. Ahora bien, como se ha
manifestado supra, la potestad organizadora del Órgano Ejecutivo se
45
García Oviedo, Carlos. “Derecho Administrativo”, 5ta Edición, pp. 12-13 46
Ibíd. P.15
58
complementa con la función normativa del mismo, pues es a través de la
emisión de un reglamento autónomo de organización que se plasman los
distintos elementos que conforman la estructura de la Administración. Para el
caso de nuestra Constitución, tal reglamento se denomina Reglamento
Interno del Órgano Ejecutivo y su emisión corresponde al Consejo de
Ministros. En virtud de lo antes expuesto, el Art. 159 Inc. 1° Cn., debe
interpretarse en el sentido que la creación de las Secretarías de Estado y, en
general, la estructuración de la Administración Pública, es materia
organizativa y por lo tanto debe estar contenida en el Reglamento Interno del
Órgano Ejecutivo, lo que implica que su formulación corresponde al Consejo
de Ministros”47
6. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
La conexión entre el Derecho y las actuaciones de la administración, se
materializa en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la
administración a realizar sus actos. Como afirma Eduardo García de
Enterría, “sin una atribución legal previa de potestades la Administración no
puede actuar, simplemente…” “si la Administración pretende iniciar una
actuación completa y no cuenta con potestades previamente atribuidas para
ello por la legalidad existente, habrá de comenzar por proponer una
modificación de esa legalidad, de forma que de la misma resulte la
habilitación que hasta ese momento faltaba”48.
Tomando en consideración lo anterior y tomando en cuenta el hecho de
que las actividades que ejecuta la Administración Pública son múltiples y
crecientes, la Ley no siempre logra determinar los límites precisos dentro de
47
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia de
Inconstitucionalidad. Sentencias Definitivas. 8-IV-2003, Inc. 22-99, Considerando VI 2. 48
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia
Definitiva Ref. 139- S-2002 de 20/4/2005.
59
los cuales debe actuar en su quehacer cotidiano; es por ello que, el
ordenamiento jurídico le atribuye ciertas potestades administrativas.
a. Definición de Potestades Administrativas.
Las potestades Administrativas, son los poderes jurídicos que el
ordenamiento atribuye a las administraciones Publicas a los efectos del
desarrollo por parte de estas, de funciones de protección o tutela de los
intereses públicos o colectivos también definidos por el ordenamiento,
intereses que no son los propios de la administración titular de la
competencia o de la persona física que dicte el acto, si no, los de la
colectividad; se trata por lo tanto de una potestad de función.
Una de las potestades más características y trascendente de la
Administración Pública, es la potestad reglamentaria, por cuyo cause
producen normas abstractas que van a regular la vida social.
Otras de las potestades le la Administración Pública son:
1. Potestad de dictar Actos Administrativos.
2. Potestad de Ordenación de Territorio
3. Potestad Distributiva.
4. Potestad Expropiarías
Ello así, solo las concretas Administraciones Públicas, el Estado, por
ejemplo, que disponga de potestad tributaria, podrá exigir a los ciudadanos
de ciertos impuestos; o, imponer una sanción a un tercero, en el ámbito de
los de la protección del medio ambiente; o establecer donde deben de
situarse los espacios públicos dentro de la zona de crecimiento de una
ciudad, si cuenta con la potestad de ordenamiento de un territorio.
60
Las potestades mas trascendentes se recogen en el texto
constitucional, sin embargo, tal delimitación Constitucional, que dispone
especial valor cuando el ejercicio de las potestades afecta a los derechos
legítimos de los ciudadanos de un país y a la orbita de libertades de estos no
puede concretar, con exactitud, los términos de titularidad y, el carácter del
ejercicio de las potestades atribuidas a las Administración Públicas. Esta
concreción debe desarrollarse por el cause de leyes generales, disposiciones
reglamentarias pudiendo la propia Administración Pública, por medio de la
introducción de una novedad legislativa, auto atribuirse potestades o
concederlas a otros órganos de la Administración.
Existen diferentes categorías o grupos de potestades. Entre ellas, la
que dispone de mayor valor práctico, es la que separa las potestades de
supremacía general a aquellas definidas como la supremacía especial.
b. Las Potestades de Supremacía Especial
Estas se desarrollan, frente a un limitado grupo de ciudadanos que
tiene un especial vínculo o relación con una Administración Pública: por
ejemplo por mantener una relación de trabajo con ella (Funcionario Publico),
por contratar con esa Administración la prestación de algún servicio
(Concesionario de un servicio público).
Las características mas notables de estas potestades, que dispone de
una relevancia cuantitativa muy inferior a la que es propia de las de
supremacía general, es que en su ámbito de actuación unos cuentan con un
conjunto de poderes exorbitantes a los propios del régimen común y otros se
ven afectados por una situación de especial sumisión.
Las potestades regladas, que responden a una determinación taxativa
del actuar de la Administración, de manera que la ley fija todas y cada una de
61
las condiciones para el ejercicio de la potestad. El carácter reglado de los
elementos del acto condiciona la voluntad de la administración para su
emisión, de manera tal que la valoración de los hechos o circunstancias que
han de servir de base para la emisión del acto, está predeterminada por la
ley, excluyendo cualquier apreciación subjetiva de la administración. El rasgo
esencial de las potestades públicas de aspecto reglado, consiste en la
limitación de los poderes de interpretación que asignan al órgano que ha de
dictar el acto administrativo, al estar ya definido y concretados en el
ordenamiento jurídico.
La potestad discrecional, es diferente ya que en este caso la ley
misma determina un parámetro de razonabilidad y aplicabilidad de la
normativa, que depende de una estimación de la administración, con la que
se completa o cierra el análisis legal que condiciona el ejercicio de la
potestad y su contenido particular; aquí la normativa habilita de forma parcial
a la Administración Pública en su actuar, para que ésta complete el cuadro
regulador de la potestad y condiciones para su ejercicio49. Son aquellas, en
cuyo ámbito de ejercicio existe un importante margen de apreciación
subjetiva de la Administración Pública que la aplica al no definir la norma, de
forma agotadora y exacta.
La configuración de potestades regladas o discrecionales depende
de la mayor o menor exhaustividad determinada por la ley en los supuestos
que rigen la actuación de la Administración. Es decir, la diferencia radica en
el grado de precisión o explicitud con que la ley se refiera a su ejecución.
49
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia
Definitiva, Ref. 301-A-2004 29/6/2006
62
7. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EN EL SALVADOR.
Es evidente la existencia de una potestad sancionadora de la
Administración, entendida como la facultad de fiscalización de ciertos
comportamientos de los administrados y la imposición de medidas restrictivas
de derechos ante la inobservancia de las reglas que prescriben aquellos.50
Se dice que no es posible concebir el derecho positivo sin la idea de
obligatoriedad y sanción, en tanto que ello es garantía que ha de acompañar
siempre la norma como factor de su existencia51. La potestad sancionadora,
junto a la facultad pena de jueces y tribunales, conforman lo que se ha
denominado ius puniendi del Estado, que es único y del que aquellas
potestades no son más que sus manifestaciones52. Esta idea proporciona al
derecho administrativo sancionador un soporte conceptual y operativo
procedente del derecho penal, matizando así las consecuencias que se
derivan de un derecho administrativo sancionador construido exclusivamente
sobre principios provenientes del derecho publico estatal, en el es
fundamental, la protección de los intereses generales y colectivos por encima
de cualquier otra consideración, como podría ser, entre otros aspectos
fundamentales, el respeto de las garantías individuales.
El Derecho sancionador administrativo tiende a proteger el interés
general o los derechos de los ciudadanos, pero no de una forma directa sino
indirecta. El Derecho sancionador administrativo es eminentemente
preventivo, que tiende a que los ciudadanos no realicen aquellas conductas
que puedan provocar una lesión a los derechos de los demás o lesionar los
50
Garberi Llovregat, José, “La aplicación de los derechos y las garantías constitucionales a la
potestad y el procedimiento administrativo sancionador”, Madrid, Trívium, 1989. 51
Del Rey, Salvador, Potestad Sancionadora de la Administración y jurisdicción penal en el orden
social, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1990, Pág. 30. 52
Lesmes Serrano, Carlos, Román García, Fernando y otros, “Derecho Penal Administrativo”,
Granada, Ed. Colmenares, 1997, Pág. 3.
63
intereses generales. Aunque a veces la imposición de una sanción, requiere
que se haya producido un resultado lesivo concreto, frecuentemente basta
con que se haya producido el incumplimiento de una norma que fue dictada
para proteger determinados bienes o derechos; así por ejemplo, una
empresa puede ser sancionada por el simple hecho de realizar una actividad
sin haber obtenido la respectiva licencia exigida por el ordenamiento jurídico
como medio de control y prevención, tomando en cuenta que la
Administración Pública, se encuentra regida por el principio de legalidad, y
con base a éste los funcionarios sólo pueden hacer lo que las leyes
expresamente les faculten; en ese sentido, cada institución es regulada
orgánicamente por una ley que habilita su actuación; así, la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados, está regida por su propia ley. En
ese orden de ideas la Ley faculta a ANDA para que cobre por el servicio y
facilidades para proveer del recurso hídrico de acuerdo a las tarifas que le ha
aprobado el Poder Ejecutivo, cuyos importes deben cuantificarse respecto de
los presupuestos establecidos en la ley, pues la ley de ANDA tiene por
objeto, entre otros, cobrar como contraprestación por las facilidades o
servicios que presta la institución para dotar del recurso hídrico a la
población, de manera tal que el acto que desarrolla la aplicación de la ley
debe ser acorde y dentro de los límites que aquella le ha concedido, no
pudiendo excederse de las atribuciones encomendadas.
Es evidente que el patrimonio de las personas resulta afectado en caso
que la Administración Pública le cobre alguna cantidad de dinero como pago
y que esta afectación recae directamente sobre el derecho de propiedad. 53
Según algunas corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado,
concebido como la capacidad para ejercer un control social coercitivo ante lo
53
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia
Definitiva, Ref. 164-M-99 de 30/05/2003
64
constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales
por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, en la actuación de la
Administración Pública se manifiesta al imponer sanciones a las conductas
calificadas como infracciones por el ordenamiento.
La función administrativa desarrollada en la aplicación del ius puniendi,
se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la
administración. Como otras potestades de autoridad, la potestad
sancionadora de la administración se ejerce dentro de un denominado
marco normativo que deviene primeramente de la Constitución. En tal
sentido, la potestad sancionadora administrativa se sujeta inicialmente al
cumplimiento del debido proceso “la autoridad administrativa podrá
sancionar, mediante resolución o sentencia y previo al debido proceso, las
contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas”. Pero sobre todo, en
congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional
de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el
mandato de legalidad que recoge el inciso primero del Art. 86 de la
Constitución. “Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración
sólo podrá funcionar cuando aquélla la faculte, ya que las actuaciones
administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella
delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente
extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato
normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad”54.
La potestad sancionadora de la administración pública, puede
definirse como aquélla que le compete a la autoridad para imponer
correcciones a los ciudadanos o administrados por actos de éstos contrarios
al ordenamiento jurídico. Los autores coinciden en afirmar que al Derecho
Sancionador Administrativo son extensibles en principio, las técnicas del
54
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia
Definitiva, Ref. 104-b-2004 de 15/8/2005.
65
derecho penal, en otras palabras, el acto sancionador administrativo debe
regirse en lo fundamental por los principios penales.
“Actualmente constituye opinión absolutamente mayoritaria que las
diferencias entre las sanciones administrativas y las jurídico-penales
propiamente dichas no son sustanciales, sino puramente formales. Por ello
se solicita unánimemente la aplicación de los principios fundamentales del
derecho penal, sobre todo la de aquellos que suponen una limitación del
poder punitivo del Estado, a la sanción administrativa. Atendiendo a estos
principios, debe analizarse lo que constituye la causa de la sanción, que es:
la infracción y aparece que sus elementos esenciales son:
“1- Una acción u omisión: el comportamiento positivo u omisivo del
administrado vulnera un mandato o una prohibición contenida en la norma
administrativa;
2- La sanción: para que este comportamiento sea constitutivo de
infracción es necesario que el ordenamiento legal reserve para el mismo una
reacción de carácter represivo, una sanción;
3- La tipicidad: El comportamiento del infractor, así como la sanción
prevista para el mismo, deben aparecer descritos con suficiente precisión en
una norma con rango de ley,
4- La culpabilidad: En todo ordenamiento sancionador rige el criterio de
que la responsabilidad puede ser exigida sólo si en el comportamiento del
agente se aprecia la existencia de dolo o de culpa.
En consecuencia, si la Administración no identifica con precisión y
certeza la conducta ilícita, entonces la “infracción” carece de uno de los
elementos esenciales: la acción u omisión.
La Potestad Sancionadora de la Administración Pública se materializa a
través de actuaciones que traducen un mal infringido por la administración a
un administrado, como consecuencia de una conducta ilegal. La finalidad que
66
guía tal potestad es la protección o tutela de los bienes jurídicos precisados
por la comunidad jurídica en que se concreta el interés general.55
La facultad sancionadora de que está dotada la Administración tiene
cobertura constitucional en el artículo 14, por lo que la administración en su
actuar está sujeta al principio de legalidad que recoge también la
Constitución en el artículo 86 al señalar que “los funcionarios del gobierno
son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que
expresamente les da la Ley”. En virtud de la sujeción a la Ley, la
administración sólo puede actuar cuando aquella la faculte, ya que toda
acción administrativa se presenta como un poder atribuido previamente por
la Ley y por ella delimitado y construido. En consecuencia, la administración
sólo podrá imponer las sanciones a las que la Ley dé cobertura y en la forma
que la misma lo regule. Se ha llevado a extender al campo de las sanciones
administrativas los principios fundamentales del Derecho Penal, para
garantizar al destinatario de dichas sanciones, la sujeción a la Ley y la
protección de cualquier arbitrariedad56.
La capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido
como ilícito, no sólo se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por
los tribunales que desarrollan tal jurisdicción, sino que también se manifiesta
en manos de la Administración Pública al momento en que esta realiza la
actividad administrativa sancionadora.57
55
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia
Ref. 39-D-96. 29/08/1997 56
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia
Definitiva. Ref. 36-G-95. Ref. 29-G-91. Ref. 8-CH-92. 24/021998 57
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia
definitiva. Ref.73-P98. 08/02/2000.
67
8. FUNDAMENTO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.
Parte de la doctrina sostiene que no es necesario justificar la existencia
del ius puniendi de la administración, ya que es inherente a la necesidad
jurídica de subsistencia del Estado, por lo que constituye su causa 58; hay
múltiples teorías que intentan explicar este fundamento, dentro de las cuales
se encuentra el criterio filosófico en torno al cual giran básicamente dos tipos
de teorías: las iusfilosóficas, que buscan la justificación de la potestad
sancionadora en el derecho natural y la corriente lógico-jurídica, que estima
que la potestad sancionadora deviene del derecho positivo, pues la facultad
de reprimir y sancionar es manifestación de poder que se deriva del derecho
a legislar.
También se habla de un criterio institucional, el cual pretende justificar
la existencia de la potestad sancionadora de acuerdo a su carácter
institucional. Se dice que la administración es una institución del Estado que
entra en relación con los ciudadanos y necesita, por ello, de una disciplina
reguladora; el derecho sancionador cumple entonces con el fin de mantener
el orden y reprimir coactivamente las conductas contrarias a la institución.
Podría confiarse la sanción al juez, como de hecho existe, pero entonces
faltaría el elemento orgánico y no se mantendría el orden institucional ni se
podría valorar el interés público: solo existe sanción administrativa cuando
deba ser, y efectivamente es, impuesta por la administración59.
Por último, se dice que la potestad sancionadora de la administración
posee también una clara justificación de carácter social, pues reconocida,
cada día más, por los administrados como garantía frete al mantenimiento
del orden y el establecimiento de la convivencia ciudadana, quienes, a su
58
Carretero Pérez, Adolfo y Carretero Sánchez, Adolfo, “Derecho Administrativo Sancionador”,
Madrid, Ed. Derecho Unidas, 1995, Pág. 76. 59
Ob. Cit. Pág. 78.
68
vez, se convierten en los principales vigilantes para que dichas facultades se
realicen respetando los limites establecidos por orden jurídico. Queda claro
que no se discute la existencia de la potestad sancionadora de la
Administración, cualquiera que sea su fundamento; desde el punto de vista
doctrinal es aun as importante encontrar la naturaleza de dicha potestad.
9. SANCION ADMINISTRATIVA
a) Origen de la Sanción Administrativa.
Sobre el origen de este poder en manos de los entes públicos es
necesario realizar una doble aproximación, desde un punto de vista histórico
y un punto de vista práctico. Debemos comenzar nuestro estudio desde la
Revolución Francesa y concretamente a uno de los bastione de este
movimiento: “el principio de la división de poderes”.
Actualmente la mayoría de los sistemas jurídicos ha escogido atribuir a
los entes administrativos la imposición de ciertas sanciones, aunque en un
principio fue de manera inversa.
Como lo señala Ramón Parada en su libro de Derecho Administrativo I,
parte general en un principio por la firmeza y absoluta comprensión de la
teoría de la división de poderes, se confió solamente al Juez, la aplicación de
este mecanismo de control.
El motivo real de la opción tomada, que de por si reflejaba una
desconfianza a los entes administrativos, se fundamentó en que solo
mediante las formas propias de un trámite judicial se ponía en salvaguardia
los derechos fundamentales del indicado
Esta fórmula sigue en uso en derechos como el Anglosajón y francés,
en los cuales “parte del monopolio de los jueces y tribunales es la imposición
69
de toda suerte de penas y castigos”60, en otros países se han tomado
decisiones menos radicales concediendo ciertas excepciones a la regla antes
citada, ejemplo de estos regímenes son el Austriaco y el Suizo en los cuales
la administración por distintas razones posee algún tipo de competencia
sancionadora.
En América, la fuerte influencia de las corrientes americanas sobre las
formas de control de los particulares, y la tardía llegada del derecho
administrativo han generado que la evolución marcada en el continente
europeo no haya provocado mayor controversia.
Cabe reconocer que en la mayoría de países del continente americano,
se ha aceptado pacíficamente la idea de que los entes administrativos
impongan las sanciones respectivas, a ilícitos derivados del cumplimiento de
normas cuya aplicación corresponde a entes administrativos.
“la facultad de establecer penas por contravenciones a disposiciones
policiales se considera como un complemento natural e inseparable del
ejercicio del poder de la policía”61
Las justificaciones del desarrollo de la potestad sancionadora en manos
de los entes administrativos obedece a razones pragmáticas evidentes, dado
que sin ella, se dificultaría a la administración el cumplimiento de su finalidad
última que es garantizar el mantenimiento del propio orden jurídico, el de la
sociedad en su conjunto, y el de la misma administración, mediante la
represión de todas aquellas conductas contrarias al mismo”.62
A partir de lo anterior, “corresponde a la Administración la potestad
sancionadora, no como privilegio sino como un instrumento normal para el
cumplimiento de sus fines (inmediato y eficaz), en orden a la satisfacción de
60
Parada, Ramón. “Tratado de Derecho Administrativo”, Buenos Aires, 1995. Pág. 504 61
Marienhoff, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo IV Pág. 606 62
Suay Rincón, José. “Sanciones Administrativas”, Publicaciones del Real Colegio de España,
Bolonia 1989 Pág. 20
70
los intereses generales...”63.
b) Concepto de Sanción Administrativa
“Para Francesco Carnelutti, sanción no es sino una especie,
relativamente al genérico medida jurídica. Por medidas jurídicas éste
entiende, los medios que el legislador adopta para la imposición de las
normas del derecho”.64.
Sanción es un tipo de actuación administrativa desfavorable, pero es
sólo una especie dentro del género. La sanción se caracteriza por ser una
retribución típica a una infracción legalmente típica.
Desde la óptica señalada, las sanciones administrativas, son las
privaciones de bienes o derechos impuestas por la administración a un
administrado como consecuencia de una actividad ilegal que le es imputable.
Las sanciones administrativas constituyen el mecanismo más intenso y
cualitativamente importante de intervención policial.
Como toda consecuencia de derecho, la sanción encuéntrese
condicionada por la realización de un supuesto. Tal supuesto tiene carácter
secundario, ya que consiste en la inobservancia de un poder establecido por
una norma a cargo del sujeto sancionado.
“Ahora bien: el deber de sancionar al infractor de un precepto jurídico,
tiene como supuesto hecho violatorio, pero no es sanción”.65.
La realización de las sanciones por el poder público supone
necesariamente la aplicación de las normas sancionadoras a casos
concretos. Si el órgano sancionador encuentra que el supuesto de tales
63
Nieto, Alejandro, Derecho administrativo Sancionador, Segunda Edición, Editoral Tecnos,
Madrid 1994 Pág. 90 64
García Máynez, Eduardo. "Introducción al Estudio del Derecho". México, Editorial Porrúa,
39ª.ed. 1984, Pág. 307 65
Op. Cit. Pág. 296
71
normas se ha realizado, debe imponer las consecuencias jurídicas
correspondientes.66.
La sanción es esencial al derecho; en efecto, no hay derecho ni
sanción, ya que esta hace a la esencia de lo jurídico, aunque en algunas
situaciones no se descubra a primera vista su posibilidad.
c) Naturaleza
A fin de establecer la naturaleza de la sanción administrativa es
necesario traer a cuenta el principio de legalidad y las manifestaciones de
éste, respecto de las esferas de los sujetos públicos y privados.
La sujeción a la Ley se reviste de importancia en tanto que si bien es
cierto todos los sujetos que coexisten en un Estado se encuentran
amarrados a las determinaciones legales, esta vinculación puede
dependiendo del sujeto al que se aplica poseer determinadas connotaciones.
Mientras a los particulares se aplica el principio general libertad, el actuar de
los entes administrativos es frenado por medio de una dependencia rigurosa
a las normas aplicables. Así la norma jurídica respecto al particular, y la
regulación sobre la actividad que este puede desarrollar, debe ser percibida
como una limitante a la actividad del mismo, en este contexto, la actividad
sancionadora surge como una técnica de incidencia negativa en la actividad
del particular.
De lo expuesto puede concluirse que las sanciones administrativas
deben ser entendidas como una acotación a esa esfera general de libertad
del particular y que en un sentido opuesto lo habilita a realizar de una forma
lícita lo no regulado y por tanto lo no prohibido. A manera de conclusión es
posible entonces señalar que la actividad sancionadora es en si un
mecanismo limitante de la actividad del particular.
66
García Máynez, 1984, Págs. 296 y 297
72
d) Diferencia entre Sanción Penal y Sanción Administrativa.
Mucho se ha escrito en la doctrina, tendiente a aclarar si las
manifestaciones del poder punitivo a las que se ha hecho relación, poseen
diferencias significativas.
Hay estudios que han buscado determinar cuales son en concreto las
diferencias entre las sanciones penales y las sanciones administrativas. Es
así como atendiendo a la naturaleza del sujeto que aplica la norma jurídica,
la doctrina ha señalado que mientras el conocimiento y la imposición de la
sanción penal corresponde a un juez incrustado en la jurisdicción, la
imposición de las sanciones administrativas corresponde a un ente que
pertenece a la Administración Pública.
Conforme a lo anterior García de Enterría señala que “Se distinguen
estas sanciones de las penas propiamente dichas por un dato formal, la
autoridad que las impone: aquellas la Administración; éstas, los tribunales
penales”.67
Esta diferencia esta referida también en el sentido que ambas son el
ejercicio de poderes diferentes dado que los delitos son sancionados en el
ejercicio de la función jurisdiccional, mientras que las sanciones
administrativas son el resultado del ejercicio de una función administrativa.
Hay un segundo criterio de diferenciación, el cual parte principalmente
de la finalidad perseguida por el legislador al momento a la hora de imponer
la sanción. Las penas judiciales van orientadas a la recaudación y
reinserción social, mientras que las sanciones buscan una finalidad represiva
más pragmática y la protección de un interés general al frenar actuaciones
67
García de Enterría y Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”1988, Pág. 163
73
que vulneren el orden público68.
10. FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA.
Las facultades para la Administración Pública se conocen como
potestades, entendidas como sinónimo de habilitación o títulos de acción
administrativa. En los términos del autor Luciano Parejo “las potestades son,
en ultimo termino y dicho muy simplificadamente, títulos de acción
administrativa…”69 La Sala de lo Contencioso Administrativo, sostiene que “la
conexión entre el Derecho y el despliegue de las actuaciones de la
Administración, se materializa en la atribución de potestades, cuyo
otorgamiento habilita a la Administración a realizar sus actos…”, de tal
manera que “sin una atribución legal previa de potestades la Administración
no puede actuar, simplemente…”70.
Las facultades de los funcionarios de la Administración Pública
encuentran su fundamento último en la propia Constitución, que de
conformidad al Art. 86 Constitución, no puede haber actuación lícita de
ningún funcionario que no esté amparada en el ordenamiento jurídico; en tal
sentido, el Art. 164 de la Constitución, que puede extenderse a todas las
facultades que el ordenamiento jurídico otorga a la Administración Pública,
es decir, a la suma de las atribuciones y competencias en el desarrollo de la
función administrativa.
Tomando de base lo anterior, debe entenderse por exceso de
facultades que la Constitución, a todo lo que este fuera del ámbito de
facultades o potestades, por estar más allá de estas o por desviarse de las 68
García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomos I y II, Madrid España,
Editorial Civitas. Pág. 163 69
Parejo, Luciano y Otros: “Manual de Derecho Administrativo”. Editorial Ariel, Barcelona, 1994.
p. 398. 70
Centro de Documentación Judicial: Líneas en materia de lo Contencioso Administrativo, CSJ.
1997. p. 3. Sentencia 20 de marzo de 1997, en el Juicio Referencial 17-T-96.
74
mismas, lo cual incluye la posibilidad de que estando obligada la
Administración Pública simplemente no las ejerza. En tal sentido, el exceso
debe ser entendido inicialmente en su aceptación más amplia, es decir, como
cualquier desviación por parte de la Administración Pública del mandato
contenido en el ordenamiento jurídico. El Art. 164 Constitución. Pretende
proteger el ordenamiento de la normativa superior, considerando el
mecanismo de la defensa de la Constitución ante actos nulos de la
Administración. En este orden de ideas, los excesos de las facultades que la
Constitución establece, las considera como acto relevante para la categoría
de nulidad del Art. 164 de la Constitución, determinándolos como aquellos
que vulneren las disposiciones de la misma. En consecuencia, será nulo el
acto dictado por la Administración Pública en el ejercicio de una facultad
administrativa, cuando trascienda a una vulneración del contenido de la
Constitución.
La Administración Pública en el ejercicio de sus actuaciones
administrativas puede enfrentar controversias, para lo cual se somete según
lo dispone el Art. 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa71,
a la Jurisdicción Contencioso Administrativa; dicha controversia se hace de
su conocimiento en relación a la ejecución de actos de la Administración
Pública. El Art. 22 de ésta Ley establece que los Órganos e instituciones que
se incluyen en el concepto de Administración Pública a efectos de la
aplicación de la Ley72 son los siguientes: el Órgano Ejecutivo y sus
dependencias, inclusive las Instituciones Autónomas y demás entes
descentralizados del Estado
71
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Art. 2. De fecha 14 de Noviembre de 1978,
Publicación en el D.O. 19-12-1978. D.O. 236, tomo 231, D.L. nª 81: Este instrumento jurídico crea la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual conocerá las controversias que se suscitan en relación
con los actos de la Administración Pública. El Tribunal competente para esta nueva jurisdicción es la
Corte Suprema de Justicia por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 72
Gamero Cassado, E. “Derecho Administrativo”. La Jurisdicción Contencioso Administrativa. CNJ,
Escuela de Capacitación Judicial, 2001. Pág. 25.
75
a. CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
En relación al ámbito temporal, la administración pública ejerce la
función permanente o continua del Estado, actuando para el presente, en
tano que la legislación y la justicia son actividades intermitentes o
discontinuas que obran en relación al futuro o al pasado respectivamente;
por tanto, su actividad es permanente, concreta, practica e inmediata73, por lo
que, Marienhoff la define como la actividad permanente concreta y practica
del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del
grupo social y de los individuos que la integran. De modo que la
administración pública es una actividad encaminada a lograr un fin, que para
ejercer su actividad debe organizarse, creando órganos y otorgándoles un
ámbito de competencias.
En ese ámbito, el Estado ejerce las prerrogativas que le faculta el
poder, encontrándose colocado en un plano superior frente al administrado,
lo que determina que las normas pertinentes no sean como en el derecho
privado de coordinación, sino de subordinación, porque imponen
obligatoriedad, características propias de las normas del derecho público
interno. La Administración Pública en todas sus manifestaciones es el objeto
del Derecho Administrativo, sean estas manifestaciones externas o internas,
jurídicas o no jurídicas.
73
Marienhoff, Miguel. S: “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, 3ª Edición., Buenos Aires,
Editorial Abelardo Perrot 1989. P. 59.
76
b. EL ESTADO COMO TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA.
El órgano administrativo está representado por todas aquellas
instituciones o dependencias del Estado que pertenecen a la administración
pública, que sirven como el medio a través del cual se manifiesta la
personalidad del Estado. Lo anterior se ve manifestado a través de los
siguientes aspectos:
1) DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
Esta actividad se desarrolla a través de la prestación de los servicios
públicos, a los cuales está obligada la administración pública para el logro de
su finalidad.
2) FINALIDAD.
La finalidad es "el bien común" o "bienestar general" de toda
la población en general, elemento no sólo doctrinario sino constitucional,
expresado dentro del artículo 1 que establece que el Estado se organiza para
proteger a la persona y a la familia y su fin supremo es el Bien Común.
3) EL MEDIO.
El medio que la administración pública utiliza para el logro del bienestar
general o el bien común es el Servicio Público.
c. LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL ESTADO DE EL SALVADOR.
La estructura orgánica está integrada por los Órganos Fundamentales,
los Gobiernos Locales, organismos independientes y el conjunto
instituciones o dependencias que sirven al Estado de El Salvador, para el
ejercicio de la administración pública:
77
1) ÓRGANOS FUNDAMENTALES
De conformidad al Art. 86 de la Constitución de la República, los Órganos
fundamentales del Estado son: el Legislativo, Ejecutivo y el Judicial, los que
funcionan según su ámbito de competencia y las atribuciones que le
determina la ley. Dichos Órganos ejercen sus atribuciones y competencias de
manera independiente, pero colaboran entre sí dentro de las funciones
públicas para el mantenimiento del sistema democrático.
Dentro de la misma estructura orgánica del Estado, además de los órganos
fundamentales, la Asamblea Legislativa nombra los funcionarios de los
organismos independientes; pero también para complementar dicha
estructura existen los gobiernos locales. La división de Órganos
Fundamentales o separación de funciones, interdependientes entre sí, ha
permitido al Gobierno mantener una sustentación republicana, dando lugar a
que el poder nacional ejecute las acciones que le permita alcanzar los
objetivos nacionales, a través de las siguientes entidades:
a) ÓRGANO EJECUTIVO.
El Órgano Ejecutivo74 se determina instituido en el Art. 150 de la Constitución
de la República, el cual establece que estará constituido por el Presidente y
Vicepresidente de la República, los Ministros y Viceministros de Estado y sus
funcionarios dependientes.
El Presidente de la República está limitado al cumplimiento de la
Constitución y del ordenamiento legal. Dentro de su desarrollo debe de
procurar hacer realidad la satisfacción del bien común de los habitantes del
país; al igual que proteger la soberanía de la República y la integridad del
territorio; participar del proceso de formación de ley, en lo que respecta a la
74
Gamero Casado, Eduardo Libro de Derecho Administrativo, Pág. 27
78
sanción, promulgación y publicación así como hacerla ejecutar; disponer de
la Fuerza Armada para la defensa de la soberanía y de la integridad del
territorio. El velar por la eficaz gestión y realización de los negocios públicos
mide su eficiencia administrativa.
b) LOS ÓRGANOS LEGISLATIVO Y JUDICIAL.
Estos órganos son Instituciones del Estado que no gozan de la
naturaleza de Administración Publica, pues se trata de Órganos
constitucionales que desempeñan una función constitucional especifica
distinta de la administrativa.
En el Artículo 172 de l Constitución, establece que la Corte Suprema de
Justicia y los demás Órganos integrados, están encomendados a la función
jurisdiccional del Estado.
El Artículo 121 de la Constitución pone a la Asamblea Legislativa en un
plano exclusivo de legislar o la de crear leyes. En cuanto a los demás
Órganos, como el Ministerio Público, son instituciones que desempeñan una
función específica.
Los Órganos Judicial y Legislativo, no son parte de la Administración
Pública, pero en realidad emiten actos, como: crear y suprimir plazas, la
asignación de sueldos a los funcionarios, contrataciones, etc., así como se
prescribe en los Artículos 131 y 182 de la Constitución, ejerciendo con esto
un control y actos Administrativos, los cuales pueden ser actos que lesionen
derechos subjetivos, por lo tanto, están sujetos a Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
79
2) GOBIERNOS LOCALES.
a) LAS GOBERNACIONES.
Para la administración política se divide el territorio de la República de
El Salvador en catorce (14) departamentos, treinta y ocho (38) distritos y
doscientos sesenta y dos (262) municipios y en cada departamento existe un
Gobernador Propietario y un Suplente. El Gobernador, es el representante
del Presidente de la República en el departamento donde ha sido nombrado,
no son electos por votación popular, sino que los designa el Presidente de la
República; no tienen un período fijo, pero en cualquier tiempo que sean
nombrados terminarán sus funciones el mismo día que concluyan las del
Presidente de la República; sus atribuciones se rigen por una ley secundaria
que es la Ley única del Régimen Político, no es autónomo sino auxiliar del
Órgano Ejecutivo, es la instancia intermedia entre este y los Municipios, no
tiene facultades legislativas, su labor se limita a hacer circular y velar porque
se cumplan las leyes emitidas por el Gobierno Central.
b) LAS MUNICIPALIDADES.
Para el Gobierno Local, los Departamentos de la República El Salvador
se dividen en doscientos sesenta y dos (262) Municipios; siendo estos por
Ley la Unidad Política Administrativa Primaria dentro de la organización del
Estado, establecida en un territorio determinado que le es propio, organizado
bajo un ordenamiento jurídico que garantiza la participación popular en la
formación y conducción de la sociedad local, con autonomía para su propio
gobierno, el cual como parte instrumental del municipio está encargado de la
rectoría y gerencia del bien común local, en coordinación con las políticas y
actuaciones nacionales orientadas al bien común general, gozando para
cumplir con dichas funciones del poder, autoridad y autonomía suficiente.
80
Los Municipios tienen personalidad jurídica, con jurisdicción territorial
determinada y su representación la ejercerán los órganos determinados en el
Código Municipal.
El núcleo urbano principal del municipio será la sede del Gobierno
Municipal. Estos son gobernados por un Concejo que lo integra un Alcalde,
un Síndico y dos o más de Regidores o Concejales, cuyo número es
proporcional a la población; tienen carácter deliberante y legislativo; por lo
tanto el Concejo es la máxima autoridad del municipio, su nombramiento es
para tres años pudiendo ser reelegidos; las sesiones de dicho Concejo son
presididas por el Alcalde. Los Municipios son autónomos en lo económico, en
lo técnico y en lo administrativo y se rigen por un Código Municipal.
El Alcalde representa legal y administrativamente al Municipio, es el
titular del gobierno y de la administración municipal; el Síndico básicamente
es el defensor de los intereses del municipio y del mantenimiento de la
legalidad del régimen municipal; los Regidores o concejales concurren y
votan en los concejos a fin de contribuir a que se tomen las decisiones que le
competen a este.
3) ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS.
Son aquellas instituciones que forman parte de los componentes de la
estructura del poder, que representan o dirigen la búsqueda y el
mantenimiento de los Objetivos Nacionales, administrando y coordinando los
medios de la nación. Dichas instituciones, en El Salvador son: La Fiscalía
General de la República, La Procuraduría General de la República, la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la Corte de
Cuentas de la República, el Tribunal Supremo Electoral y la más reciente es
el Consejo Nacional de la Judicatura que surge como resultado de los
Acuerdos de de Paz firmados en 1992, en Chapultepec, México. Las tres
81
primeras, conforman lo que se conoce como Ministerio Público.
a) FISCALÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
Dentro de sus funciones más importantes se encuentra la de defender
los intereses del Estado y de la sociedad; promover y ejercer la acción penal
y la acción de la justicia en defensa de la legalidad y dirigir la investigación
del delito con la colaboración de la Policía Nacional Civil. Esta institución está
organizada de la siguiente manera: un Fiscal General elegido por la
Asamblea Legislativa, para un período de tres años, quien puede ser
reelegido; un Fiscal General Adjunto nombrado por el Fiscal General; un
Fiscal Adjunto para Derechos Humanos y un Secretario General. Con el
objeto de asegurar el logro de sus objetivos y el cumplimiento de sus
atribuciones cuenta con cuatro (4) Fiscalías Regionales (San Salvador, Santa
Ana, San Vicente y San Miguel) y con quince (15) Fiscalías Subregionales
ubicadas a nivel nacional (Apopa, Mejicanos, San Marcos, Santa Tecla, La
Libertad, Soyapango, Chalatenango, Sonsonate, Ahuachapán, Cojutepeque,
Sensuntepeque, Zacatecoluca, San Francisco Gotera, Usulután y La Unión).
b) LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA75.
Esta institución al igual que la anterior forma parte del Ministerio
Público, tiene su propio presupuesto, su titular es nombrado por la Asamblea
Legislativa por un período de tres años y puede ser reelecto, cuenta con un
Procurador Adjunto y su función principal es velar por la Defensa de la
Familia, de las Personas, de los Menores y demás incapaces; la
Procuraduría, también brinda asistencia legal a personas de escasos
recursos económicos y los representa judicialmente en defensa de su
libertad individual y de sus derechos laborales; además, se puede citar por
75
Constitución de la República de El Salvador. Arts. 191,192 y 194.
82
característica la desconcentración de sus funciones al contar con oficinas
centrales en San Salvador para atender al usuario y ha creado 17 Agencias
Auxiliares, diseminadas en cada uno de los Departamentos del territorio
nacional.
c) PROCURADURÍA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS
HUMANOS.
Esta Institución al igual que la anterior, forma parte del Ministerio
Público y ha sido incorporada al sistema jurídico, está regulada por la Ley de
la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, que fue crea
mediante Decreto Número 183 del 20 de febrero de 1992 y surge como
resultado de los Acuerdos de de Paz firmados en Chapultepec, México; su
función principal es velar por el respeto y garantía de los derechos humanos,
es de carácter permanente e independiente, su objeto es velar por la
protección, promoción y educación de los derechos humanos y por la
vigencia irrestricta de los mismos, es de carácter permanente e
independiente con personalidad jurídica propia y autonomía administrativa.
Orgánicamente está estructurada por Un Procurador para la Defensa de los
Derechos Humanos, que es elegido por la Asamblea Legislativa; para un
período de tres años, quien puede ser reelecto; Un Procurador Adjunto para
la Defensa de los Derechos Humanos; Un Procurador para la Defensa de los
Derechos del Niño y la Mujer, de la Tercera Edad, y del Medio Ambiente y los
demás Procuradores Adjuntos que el Procurador considere necesarios; Un
Secretario General y Delegados Departamentales en todo el territorio
nacional.
d) CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA.
A esta institución le corresponde la fiscalización de la Hacienda Pública
en general y de la ejecución del Presupuesto en particular, así como la
83
gestión económica de las entidades de gobierno, en otras palabras es el ente
contralor del aparato estatal. Es un ente independiente del Órgano Ejecutivo,
que orgánicamente está estructura de la siguiente forma: un Presidente que
es elegido por el Asamblea Legislativa, para un período de tres años y el cual
no puede ser removido de su cargo sin causa justa según lo establecido por
Art. 196 Inciso Tercero Cn.; así mismo, se divide en Cámara de Segunda
Instancia y en Cámaras de Primera Instancia, la Cámara de Segunda
Instancia está conformada por el Presidente de la Corte y dos Magistrados,
cuyo número puede ser aumentado por Ley; las Cámaras de Primera
Instancia están integradas por Jueces de Primera Instancia, cada Cámara de
Primera Instancia se integra con dos Jueces.
e) TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL.
De a cuerdo con lo establecido en la Constitución de la República, la
autoridad máxima en materia electoral es el Tribunal Supremo Electoral y
está conformado por cinco Magistrados, elegidos por la Asamblea
Legislativa, para un período de cinco años; tres de ellos de cada una de las
termas propuestas por los tres partidos políticos o coaliciones legalmente
constituidas que hayan obtenido el mayor número de votos en la última
elección presidencial, los dos Magistrados restantes son elegidos con el voto
favorable de por lo menos dos tercios de los diputados electos de dos ternas
propuestas por la Corte Suprema de Justicia, que tendrán que reunir los
requisitos de los Magistrados de Segunda Instancia y no tener ninguna
afiliación partidista; asimismo, habrán cinco Magistrados suplentes elegidos
en igual forma. El Magistrado Presidente será propuesto por el partido
político que obtuvo mayor número de votos en la elección presidencial, éste
Tribunal es la autoridad máxima en ésta materia, según el Código Electoral
habrá un Fiscal Electoral Adscrito en éste Tribunal, internamente está
organizado de la siguiente manera: una Secretaría General, una Gerencia
Administrativa, una Gerencia Financiera, una Unidad de Procesamiento de
84
datos y Auditoria General y cinco Unidades más, habrá un Secretario
General Adjunto.
f) EL CONSEJO NACIONAL DE LA JUDICATURA.
Fue creado como resultado de los Acuerdos de de Paz firmados en
1992, en Chapultepec, México; tiene independencia de la Corte Suprema de
Justicia y se encarga de proponer candidatos para los cargos de Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, de las Cámaras de Segunda Instancia, de
los Juzgados de Primera Instancia y de Paz. Dentro de sus
responsabilidades le compete la organización y funcionamiento de la Escuela
de Capacitación Judicial, cuyo objetivo consiste en asegurar el mejoramiento
de la formación profesional de los jueces y demás funcionarios judiciales.
El Consejo efectúa la capacitación teórica y práctica de magistrados y
jueces, del personal judicial y del Ministerio Público, así como otras tareas de
investigación, a fin de determinar las deficiencias e irregularidades del
sistema de administración de justicia, sus causas y posibles soluciones.
Adicionalmente, se encarga de elaborar programas de actualización de
conocimientos y superación profesional de magistrados y jueces.
85
CAPITULO IV
EL EJERCICIO DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PARA
LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS DE INTERESES ENTRE
PARTICULARES Y EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
DEL ESTADO.
1. Definición del Proceso Contencioso Administrativo.
Etimológicamente de los términos “proceso”, “contencioso” y
“administrativo”, cuyos significados son: proceso: según Agustín Reyes
Ponce en su obra Teoría Administrativa lo describe “como el conjunto de
pasos que se ejecutan en forma secuencial y lógica desde un evento inicial
hasta un final”; contencioso: según el Diccionario Enciclopédico Ilustrado lo
determina como “…al que es dado a disputar o contradecir todo lo que otros
afirman. Aplicase a las materias sobre las que versa un juicio, o a la forma en
que se liga. Aplicase a los asuntos que conocen los tribunales en forma de
pleito, en contraposición a los de jurisdicción voluntaria y a los actos
gubernativos”; administrativo: como la “…acción gubernativa en lo referente
a dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las
leyes, para el fomento y conservación de los intereses públicos y para
resolver las reclamaciones a que dé lugar lo ordenado”. De allí que, el
Proceso Contencioso Administrativo está representado por un conjunto de
etapas con el que se da inicio a un Juicio Contencioso Administrativo
mediante el cual el administrado es quien acciona al Órgano Judicial, en un
enfrentamiento entre partes, cuya misión es examinar las pretensiones76 que
76
Pretensión: Figura eminentemente procesal, que consiste en realizar una manifestación de voluntad
ante el ente jurisdiccional, para hacer valer un derecho o pedir el cumplimiento de una obligación.
Principalmente un acto jurídico que da lugar a la iniciación del proceso, pues esta manifestación se ve
plasmada en la demanda del actor o demandante, quien en ejerciendo una acción legal pretende que el
86
deduzca del actor por razón de un acto administrativo.
En razón a lo anterior, se genera el Juicio Contencioso Administrativo a
través de la única instancia instituida en el Órgano Judicial, que es la Sala
de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Toda
demanda o escrito que se presente ante dicha instancia, para iniciar o
sustentar un juicio respectivamente, debe presentarse a la Secretaría de la
Sala, dirigido a la “Honorable Sala de lo Contencioso Administrativo”. Es así
que, en todo Estado de Derecho es imperativo que la actuación de la
Administración Pública sea apegada a lo establecido en la norma jurídica,
por consiguiente es necesario que exista un ente contralor de la legalidad de
su actuación, considerando la Sala de lo Contencioso Administrativo como la
instancia donde se ejecuta el acto administrativo “cualquier declaración de
voluntad, deseo, conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la
Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa”77.
2. Importancia.
En El Salvador, al Juicio Contencioso Administrativo no se le ha dado la
importancia debida, respecto a la importancia que se le da a procesos de
otras materias, a pesar de que este proceso no es el único medio para que la
Administración Pública funcione efectivamente, si es la mejor alternativa para
que los administrados, al considerar que se les ha vulnerado un derecho,
exijan que se declare la ilegalidad del acto administrativo que consideran les
afecta en su esfera jurídica; además de beneficiar a la Administración
Pública, en vista de que cada sentencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo ofrece la alternativa para que en circunstancias iguales pueda
resolver tomando de base los precedentes a que otorgan las resoluciones de
Juez le reconozca un derecho y se provea hacia el demandado de manera coercitiva. 77
Revista Líneas y Criterios Jurisprudenciales, Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema
de Justicia, Centro de Documentación Judicial 1ª Edición, El Salvador, 2001.
87
la Sala.
Por tanto, la administración como los administrados adquieren mayor
conciencia sobre la importancia del conocimiento del derecho administrativo,
los principios constitucionales que fundamentan la potestad sancionadora de
la Administración Pública, asimismo a la ejecutoriedad de dichas sanciones,
la discrecionalidad administrativa, etc. ; lo cual, se refleja en la actualidad con
la concurrencia de los administrados a la Sala de lo Contencioso
Administrativo a interponer sus demandas para pedir se declare la ilegalidad
de los actos que consideran no están apegados a derecho.
3. Procedimiento Contencioso Administrativo en El Salvador.
El Procedimiento Contencioso Administrativo desempeña una función
de plena garantía para el administrado, ya que le proporciona la oportunidad
de intervenir y objetar, si lo desea, los puntos en que esté en desacuerdo,
mediante las justificaciones que considere pertinentes. Tal exigencia está de
acuerdo con el marco constitucional salvadoreño, el cual establece que toda
persona tiene derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, y no
puede ser privada de estos de cualquier otro de sus derechos sin ser
previamente oída y vencida en juicio.
Luciano Parejo Alfonso y otros78, en su "Manual de Derecho
Administrativo" señalan, que entre los fines del procedimiento administrativo
se encuentran: dar satisfacción a las necesidades colectivas en forma rápida,
ágil y flexible; cumplir la función de garantía, en cuanto cauce de la acción
administrativa con relevancia jurídica directa en el administrado y, por tanto,
susceptible de incidir en la esfera de derechos e intereses legítimos; y
finalmente, posibilitar la participación de los administrados en la toma de
78
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia Definitiva, Ref. 201-C-2001 de 08:00 de 29/10/2003
88
decisiones por el poder público administrativo.
En consecuencia, el acto administrativo no puede producirse a voluntad
del titular del órgano, obviando todo procedimiento y las garantías
constitucionales, sino seguir necesariamente un procedimiento determinado.
Consecuencia obligada, existe ilegalidad cuando el acto ha sido dictado
vulnerando el procedimiento legalmente establecido, y obviamente, cuando
se ha pronunciado prescindiendo total y absolutamente del mismo, es decir,
sin respetar las garantías mínimas que aseguren la eficacia y acierto de las
decisiones administrativas con respeto de los derechos de los administrados.
La Corte Suprema de Justicia de El Salvador, por medio de la Sala de
lo Contencioso Administrativo, conoce de las controversias que se susciten
en relación con la legalidad de los actos de la administración pública79. Estos
actos pueden ser impugnados cuando adolecen de ilegalidad (Art. 2 LJCA).
4. Agotamiento de la vía Administrativa.
Cuando nos referimos al agotamiento de la vía Administrativa, se debe
entender como la oportunidad o el Derecho fundado en principios y garantías
constitucionales que tiene el administrado, es decir, la persona que en cierto
momento se siente agraviada por determinado hecho o acto proveniente de
un ente de la Administración Publica, para hacer uso en tiempo y forma, de
los recursos pertinentes que la Ley otorga en sede administrativa, lo que
difiere de acuerdo a los procedimientos administrativos de cada ente de la
Administración Pública. En pocas palabras se hace referencia que debe
existir un procedimiento administrativo, a parte de los principios y garantías
79
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, D.L. 81 del 14 de Noviembre de 1978
89
constitucionales a que todas las tenemos derechos, entre los cuales
podemos mencionar como ejemplo el Art. 2 de la Constitución, Derecho a la
Seguridad Jurídica, y el Art. 11, Derecho de Audiencia y Debido Proceso, el
administrado tiene que hacer uso de las Leyes secundarias y también de las
Leyes que rigen la actuación administrativa del ente especifico donde hará
uso de la vía administrativa.
El agotamiento de la vía administrativa se convierte en un presupuesto
necesario y un requisito procesal previo a iniciar el Juicio Contencioso
Administrativo.
Es de vital importancia mencionar que el administrado tiene que
presentar todas la pruebas necesarias para la defensa de sus intereses, “ya
que existe una serie de supuestos en los que todavía resulta problemático
vencer el tradicional carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa”.80
El agotamiento de la vía administrativa se concretiza con la realización
de dos requisitos:
a) Interponer los recursos procedentes de las leyes
administrativas.
b) Que una ley diga expresamente que un determinado acto agota
la vía administrativa. Art. 7 lit. a) L.J.C.A.
Entonces se debe entender por agotada la vía administrativa, cuando el
particular ha hecho uso en tiempo y forma de los recursos existentes en sede
administrativa o aquellos casos que la ley señale expresamente. Solo de esta
manera el Administrado podrá acceder a la vía judicial.
80
Gamero Casado, Eduardo. “Temas de Derecho Administrativo” II. La Jurisdicción Contencioso
Administrativa. Escuela de Capacitación Judicial. “Dr. Arturo Zeledón Castillo”. San Salvador, julio
2004.
90
5. Objeto de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
La actividad administrativa (enmarcada en la realización de la función
administrativa) lleva implícita un elemento activo, es decir un accionar,
encaminado directamente a dar satisfacción a los intereses generales, para
ello la administración deberá de acuerdo al ámbito donde actué o el objeto
que persiga, exteriorizar su voluntad, manifestándola a través de
innumerables actuaciones. Estas actuaciones, en razón de su objeto o al
régimen jurídico que les sea aplicable, son susceptibles de clasificarse. En
esta lógica, se puede realizar una primera aproximación clasificatoria sin
que esta pretenda ser taxativa, se puede catalogar las actuaciones de la
Administración así:
a. Actos Políticos o de Gobierno
Estos actos de manera resumida, son los que por su trascendencia
política estatal (defensa nacional, relaciones internacionales, etc.), son
manifestaciones propias de la política del Gobierno no revisables
judicialmente por la vía contenciosa.
b. Actos sujetos al Derecho Privado.
Específicamente la Administración actúa como un sujeto particular, es
decir, sin los privilegios otorgados por el marco jurídico legal en virtud de la
función que realiza.
La Administración también puede realizar ciertas actividades despojada
de su poder de imperio, y éstas son las que se encuentran excluidas del
control contencioso administrativo, así: “La Administración Pública en el
ejercicio de sus actuaciones, puede actuar no sólo en su carácter público,
sino también como un particular, sujeta en este caso al régimen de Derecho
91
Privado. El primer supuesto se concretiza cuando la Administración actúa en
el ejercicio de actividades propias del giro o tráfico administrativo, sujetas por
tanto al Derecho Público; por el contrario, en el ejercicio de actividades de
naturaleza privada, emanan actos privados, para el caso, las contrataciones
de naturaleza privada en que interviene la Administración.
En aplicación de la teoría de los actos separables, la Sala de lo
Contencioso Administrativo ha admitido que todos los actos previos a la
celebración de un contrato, sea éste público o privado, constituyen
verdaderos actos administrativos susceptibles de impugnación ante la Sala;
no obstante, en éste supuesto distinto, en actuaciones de naturaleza
meramente privada derivadas de la obligación contractual, en que la
Administración actúa al nivel de un particular, los actos no son impugnables
ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.”81
c. Descripción del acto administrativo.
Es la Jurisdicción Contencioso Administrativa la encargada de
conocer de los litigios que se originen en relación con la legalidad de los
actos de la Administración Pública (Art. 2 L.J.C.A.).
Es así como en la actualidad el concepto de acto administrativo
manejado por la Sala, es el siguiente: "Acto Administrativo seria así la
declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada
por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta
de la potestad reglamentaria”.
En consecuencia, configura una declaración intelectual, una
exteriorización de la conducta, es decir, una manifestación externa de
voluntad, juicio, o una expresión de conocimiento o deseo; implicando, por
81
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: Sentencia definitiva, Referencia 129-S-2001, 22/01/2002
92
consiguiente, que las actividades puramente materiales no constituyen actos
administrativos.
Es importante plantear en un sentido procesal, la conceptualización del
acto administrativo puede ser enfocada de manera tal que permita visualizarlo
como el objeto del Proceso Contencioso, en la idea de determinar “en qué
casos es admisible deducir una pretensión procesal administrativa”, en otros
términos, frente a qué tipo de actos es admisible el juicio contencioso.
Excepcionalmente es admisible el ejercicio de la acción contencioso
administrativa, para adversar actos que la literatura jurídica administrativa
cataloga como actos de tramite asimilables a definitivos, por cuanto aunque
no resuelven el fondo del asunto, ponen fin al procedimiento administrativo o
hacen imposible su continuación.
6. Desarrollo del Proceso Contencioso Administrativo.
Habiendo finalizado la etapa de agotamiento de la vía administrativa,
donde se ha hecho uso de los recursos pertinentes establecidos por la Ley;
por parte del administrado, es procedente iniciar el Proceso Judicial ante la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Honorable Corte Suprema de
Justicia, por ser la única Instancia competente facultada por Ley, para
conocer y resolver las controversias que se susciten entre el administrado y
la Administración.
Se procede entonces a presentar la Demanda en contra del ente
Administrativo, por el acto dictado presumido ilegalmente, en virtud de
considerarse lesionados los derechos subjetivos del particular o personas
jurídicas. Arts. 1,7 lit a) y 9 L.J.C.A.
Antes de que se mencione lo concreto sobre los pormenores o
incidentes que se dan posterior a la presentación de la Demanda, se hablara
sobre la importancia de la Legitimación Activa y Pasiva que deben ostentar
93
las partes dentro del desarrollo del Proceso Contencioso Administrativo,
como también se hablara de Silencio Administrativo, para luego desarrollar
en forma explicada la secuencia de todo el proceso.
a. La legitimación del Proceso Contencioso Administrativo.
1) La Legitimación y sus formas.
La legitimación es la aptitud para ser parte en un proceso concreto en el
ámbito jurisdiccional. Entendiéndose que la Legitimación solo procede para
aquellas personas que tienen una determinada relación con la pretensión
establecida en la Demanda. Por tanto, se considera la legitimación como un
requisito procesal, para iniciar un Juicio Contencioso Administrativo. Sus
formas son:
a) Legitimación pasiva:
Por regla general, la Administración Pública tiene la calidad de ejercer
una legitimación pasiva, es decir, que torna como la parte demandada.
Todas las dependencias de la Administración Pública se integran en una sola
personalidad jurídica.
La jurisdicción contencioso administrativa, es la encargada del control
jurisdiccional de la legalidad de los actos de la Administración Pública,
siendo el juicio contencioso administrativo, aquel acto mediante el cual, se
genera cuando hay una controversia como consecuencia de la ejecución de
un acto administrativo entre el particular afectado por el acto y la
Administración que lo ha realizado.
Es así que, según lo establece el inciso primero del artículo 2 de la Ley
de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa salvadoreña, que
determina que corresponde a dicha jurisdicción el conocimiento de las
94
controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la
Administración Pública. Con esta base, se considera que la legitimación es la
aptitud de ser parte en un proceso concreto, como demandante o
demandado, y la poseen aquellos que se encuentren en determinada
relación con la pretensión.82
b) Legitimación activa.
La legitimación activa es la aptitud para ser demandante83, dentro del
Juicio Contencioso Administrativo Salvadoreño, es el administrado que ha
sufrido un agravio ante el acto dictado por la Administración o cualquier
particular que tuviere un interés legítimo y directo84. Al igual que ocurre en la
legitimación pasiva, donde no se encuentra legitimada en todo proceso la
Administración per se, sino el órgano en concreto que hubiese dictado al acto
objeto del proceso, en la legitimación activa se presentan también
demarcaciones que fijan bajo qué supuesto el particular puede alegar la
ilegalidad de un acto administrativo. Estas demarcaciones establecen los
términos de la legitimación activa, es decir de la “relación previa con un acto
o disposición administrativa que haga legitima la presencia de un
determinado sujeto en el proceso concreto en el que se impugna ese acto o
disposición”85.
De conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, se podrán demandar la declaración de ilegalidad
de los actos de la Administración Pública "los titulares de un derecho que se
82
González Pérez, Jesús “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”, Colombia,
Editorial Temis, 1985, Pág. 115. 83
Gamero Casado, Eduardo. “Temas de Derecho Administrativo” II. La Jurisdicción Contencioso
Administrativa. Escuela de Capacitación Judicial. “Dr. Arturo Zeledón Castillo”. San Salvador, Julio,
2004. 84
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Art. 9. D.L. n° 81 de fecha 14/11/1978. 85
García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón. “Curso de Derecho Administrativo”,
Tomos I, Madrid, Editorial Civitas, 1993, Pág. 600.
95
considere infringido y quien tuviere un interés legítimo y directo en ello".
El presupuesto esencial, es que el administrado que busca impugnar un
acto, es aquél que se ve lesionado o afectado por el mismo, de manera tal
que esté interesado en obtener su invalidación.
b. Definición de Silencio Administrativo.
Como señala Rafael Entrena Cuestas86, ‘’frente a una petición de un
administrado, la Administración puede tomar varias actitudes, estas van
desde resolver expresamente la petición en el tiempo señalado por la Ley, o
bien, tomar una actitud de inacción”.
En este segundo supuesto, y dado que en el Juicio Contencioso
Administrativo es indispensable la existencia de un acto administrativo, cuya
anulación se convierte en el objeto de la pretensión procesal, se ideó la
figura del silencio administrativo.
Este permite deducir de la actitud silente de la Administración, un acto
ficticio y el sentido de éste, de existencia únicamente procesal, para efecto
de brindar al solicitante la oportunidad procesal de intentar acción
contenciosa.
La regulación de esta figura en el Derecho salvadoreño se realiza en
términos generales por medio del Art. 3 de Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, el cual establece como regla general el sentido
denegatorio del silencio.
Tal y como señala la disposición en comento, el silencio administrativo
desestimatorio, o denegación presunta, se configura cuando un administrado
hace una petición a la Administración, y ésta no le notifica resolución alguna
transcurridos sesenta días hábiles contados a partir de la fecha de
86
Entrena Cuestas, Rafael “Curso de Derecho Administrativo”, Volumen I, Pág. 25 Editorial
Tecnos, Undécima Edición, Madrid 1995
96
interposición de la petición.
Se denomina silencio administrativo al hecho de que cuando un
ciudadano solicita algo a la Administración Pública puede darse el caso de
que éste no responda. La Ley establece que en ciertos casos el silencio
administrativo es "positivo", lo que significaría que lo que solicita el ciudadano
le es concedido. Sin embargo lo más común es que el silencio administrativo
sea "negativo", en cuyo caso el ciudadano, transcurrido el plazo legal, sabe
que puede recurrir ante instancias superiores la negativa referida.
El silencio administrativo es una de las formas posibles de terminación
de los procedimientos administrativos. Lo característico del silencio es la
inactividad de la Administración cuando es obligada a concluir el
procedimiento administrativo de forma expresa y a notificar la resolución al
interesado dentro de un plazo determinado.
El silencio administrativo opera como un mecanismo que permite, en
caso de inactividad por falta de resolución en procedimientos administrativos,
imputar a la administración de que se trata un acto administrativo presunto,
que tendrá la condición de verdadero acto, en caso de que las reglas del
silencio lo configuren como estimatorio y que, por el contrario, será mera
ficción jurídica, si se configura como desestimatorio.
Originariamente esta figura se constituyó en un mero instrumento de
acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Los efectos que
produce son:
1) Silencio Administrativo Negativo.
El silencio negativo es una ficción jurídica que solo posibilita la
97
impugnación del acto administrativo presunto y habilita el acceso a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, en los casos en que la
Administración no resuelva expresamente, evitando que el particular quede
desprovisto de defensa judicial. En el momento en que ocurre el silencio
administrativo, el ciudadano tiene abierta la vía para acceder a la siguiente
instancia administrativa o a la jurisdicción contenciosa administrativa. Por
ejemplo en sentido negativo el Art. 3. b) de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, dispone: “la acción contencioso administrativa
procede en los casos siguientes (…) b) contra la denegación presunta de una
petición. Hay denegación presunta cuando la autoridad o funcionario no haga
saber su decisión al interesado en el plazo de sesenta días, contados desde
la fecha de la presentación de la solicitud”87.
2) Silencio Administrativo Positivo.
El silencio administrativo positivo es aquel que transcurrido el plazo de
resolución, no se manifiesta la respuesta por la Administración; se entienden
estimados la solicitud o el recurso presentados por el interesado, es decir
que la Administración concede lo que el particular le ha pedido. Por tanto
resulta una “estimación presunta” de la solicitud o el medio de impugnación,
pero en sentido positivo, es decir, que fue aceptada.
c. Demanda.
Tomando en cuenta las bases planteadas anteriormente, es posible
comprender en toda su extensión la definición del proceso contencioso. En
general, el proceso se manifiesta como un complejo de actos, siendo
normalmente el acto por el cual se inicia, como aquel en que una parte
87
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Art. 3. Lit. b) D.L. n° 81 de fecha 14/11/1978.
98
solicita la actuación del órgano judicial.88 Este acto que da inicio al proceso,
se designa89con el nombre de demanda.
Cuando se presenta la Demanda, necesariamente se debe hacer ante
la Sala de lo Contencioso Administrativo, por ser la única instancia en El
Salvador con competencia en la materia contencioso administrativa, tal y
como lo establece el Art. 5 L.J.C.A.
La demanda se establece como el acto procesal típico de iniciación del
proceso, o aquella declaración de voluntad de una parte por la cual esta
solicita que se de vida a un proceso y que comience su tramitación.
Sala de lo Contencioso Administrativo, tiene la característica especial
de tener Jurisdicción improrrogable, es decir que es la única competente
para dirimir los conflictos de la ilegalidad de los actos a nivel nacional.
No obstante existen requisitos en la demanda, tanto de fondo y forma,
los cuales son determinantes para la Sala admita satisfactoriamente la
misma, requisitos estipulados en el articulo 10 L.J.C.A.
1) Documentos que deben anexarse en la demanda.
En algunas legislaciones se exige que se acompañe al escrito de
interposición una serie de documentos, entre ellos los acreditativos de la
representación y legitimación del recurrente, de la existencia del acto, etc.
En la legislación salvadoreña, no existe una regulación al respecto, sin
embargo la aplicación supletoriamente del Código de Procesal Civil y
Mercantil, debe presentarse la documentación tendente a legitimar la
personería en los casos en que intervenga un representante. Respecto a la
existencia del acto, no se exige al administrado documentación que lo
88
González Pérez, Jesús. “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano.” Editorial Temis,
Colombia, 1985. Pág. 239 89
Op. Cit. Pág. 240
99
pruebe, siendo la Administración la encargada de pronunciarse sobre su
existencia; de alegar la Administración que no se ha pronunciado tal acto,
recae en el impetrante la carga de acreditarla, ya que de lo contrario podría
darse por terminado el juicio en base al artículo 40 literal ch).
d. Auto de admisión de la Demanda
Luego de haberse presentado la respectiva Demanda, el Tribunal
correspondiente elabora o levanta una resolución, conocido como Auto de
Admisión. Conocido este como el documento donde el Tribunal manifiesta
expresamente, si la demanda llena los requisitos de forma y fondo que
prescribe el Art. 10 y 50 de la L.J.C.A.
En este auto el Tribunal puede decretar:
1) La Admisión: se han cumplido los requisitos de forma
y fondo, se ha agotado la vía administrativa como instancia previa, el acto
impugnado es aplicable a la Jurisdicción Contencioso Administrativo, se
ha interpuesto la Demanda en tiempo.
Al admitir la Demanda, la Sala en el mismo auto podrá pronunciarse
o no, sobre la suspensión provisional del acto administrativo impugnado.
Arts. 16, 17 y 18 L.J.C.A. También se tiene por parte al demandante.
2) Prevención: cuando hace falta cumplir con algún
requisito de forma o de fondo, la Sala de lo Contencioso Administrativo,
notifica al demandante, para que este subsane la prevención, teniendo
para ello el plazo de tres días contados a partir de la notificación
respectiva. Art. 15 L.J.C.A.
3) Inadmisibilidad: si no se ha agotado la vía
administrativa como instancia previa, el acto impugnable no es aplicado a
100
la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la Demanda ha sido
interpuesta fuera de tiempo.
e. Medidas Cautelares
Las medidas cautelares son las que puede adoptar la Sala de lo
Contencioso Administrativo, para garantizar la efectividad de la sentencia
que fuera a recaer en un proceso actual o futuro. La tutela cautelar es un
componente esencialísimo del Proceso Contencioso Administrativo, y
dentro del régimen es tan considerable. La razón principal de este
elemento deriva del carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos
administrativos. Las medidas cautelares son la suspensión de los efectos
del ato administrativo impugnado, al momento de admitirse la demanda,
Arts. 16 y siguientes de la L.J.C.A.
De lo anterior, cabe considerar que las medidas cautelares90, en
cualquier tipo de proceso, persiguen la práctica de no volver nulos los
efectos de la sentencia que pone fin al proceso; esto se explica, en el sentido
de que no puede concebirse una tutela judicial efectiva sin la existencia de
una tutela cautelar, donde tendría poca significación la pronunciación del
órgano jurisdiccional sobre determinado litigio, si al momento de dictarse la
sentencia, las causas que dieron origen al proceso se hubieren consumado
en forma tal, que ésta se volviera inoperante.
f. Primer Informe
Una vez admitida la Demanda, y ordenado la suspensión provisional
del acto impugnado, se notifica inmediatamente a la autoridad o
90
María Diez, Manuel. “Derecho Administrativo”. Tomo IV, Argentina, Editorial Plus Ultra, 1972,
Pág.128.
101
funcionario demandado, según el Art. 19 L.J.C.A.
El Tribunal le solicita el Primer Informe a la autoridad o funcionario
demandado, en el término de 48 horas, informe en el cual la parte
demandada expresara si son ciertos o no los actos que se le atribuyen.
Luego se remite una copia de la Demanda a la parte demandada.
Si la parte demandada no brinda el informe requerido, se hará
presumir la existencia del acto impugnado, la Sala resolverá sobre la
suspensión: decretándola, declarándola sin lugar, confirmando o
revocando, de esta resolución se le notifica al Fiscal General de la
República, para los efectos del Art. 13 L.J.C.A.
g. Segundo Informe.
Rendido o no, el primer informe por la parte demandada, se le solicita
brinde un segundo informe, en el plazo de 15 días; en este informe deberá
detallar las, justificaciones con las que fundamente la legalidad de los
actos impugnados por la parte actora, es considerado como la
contestación de la demanda.
Según el Art.25 L.J.C.A. puede finalizar al darse las condiciones que
dicho artículo menciona; sin embargo con base a la garantía de audiencia
regulada en el Art. 11 de la Constitución y no obstante el precepto del
Art.25 L.J.C.A., la Sala de lo Contencioso Administrativo es del criterio de
correr traslado a las partes.
h. La prueba en el Proceso Contencioso Administrativo.
En la legislación que regula el juicio Contencioso Administrativo
Salvadoreño, no existe regulación expresa sobre la prueba en general,
donde los únicos artículos que hacen referencia a la prueba dentro del
juicio contencioso son los Arts. 26, 27, 48 y 49 de la Ley de la Jurisdicción
102
Contencioso Administrativa, esto podría tener entre otros argumentos su
origen en la aplicación supletoria de las disposiciones del capítulo cuarto,
artículos 330 y siguientes del Código Procesal Civil y Mercantil de la
República de El Salvador, siempre y cuando "no contraríen el texto y los
principios procesales que la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativo contiene".
En otros términos, la aplicación del régimen al que está sometida la
prueba en el Proceso Civil, no puede ser trasplantado llanamente al juicio
contencioso, sino que dicho régimen debe ser tamizado a la luz de la
naturaleza, objeto y finalidad de dicho juicio.
El Órgano Judicial es sujeto activo de recolección de prueba, el juez
del proceso contencioso puede entonces llevar a cabo la incorporación de
datos al proceso, a fin de poder verificar la comparación de la pretensión
de la parte con el ordenamiento jurídico.
En consecuencia a lo anterior y sumado al hecho de establecer el
proceso contencioso como "un verdadero proceso entre partes”, donde el
juez no tiene que conformarse con el resultado obtenido en sede
administrativa", lo que implica superar la visión del contencioso como
revisora que traería como única posibilidad el análisis de aquella prueba
que se realizó en sede administrativa; así el juez queda facultado para
acordar la práctica de cuántas pruebas estime pertinentes, para la más
acertada decisión del asunto, lo cual implica claramente una ruptura con el
principio dispositivo que rige el proceso civil, lo anterior tiene su fundamento
en que todo régimen de prueba debe ser congruente con los principios
jurídicos y la eficacia.
"Las pruebas deben producirse en el término probatorio", esto
procesalmente implica que la actividad probatoria se encuentra circunscrita a
una fase determinada del proceso, contrario sensu en aplicación al principio
103
de preclusión la prueba presentada una vez agotados los 20 días que
establece el Art. 26 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa sería
inadmitida. Es necesario, apuntar que a similitud del procedimiento civil, la
única excepción a tal principio es la prueba documental, ya que puede
ser presentada en cualquier momento del proceso antes de la sentencia.
Respecto a la regulación de cuáles medios de prueba son admitidos en
el Proceso Contencioso, se encuentra como única imposibilidad expresa la
presentada por el Art. 27 L.J.C.A, la cual prohíbe de manera terminante
"la absolución de posiciones" al funcionario o autoridad demandada.
El fundamento de tal exclusión, radica en el hecho que los
funcionarios públicos no pueden obligar o comprometer al Estado con su sola
manifestación. Podría pensarse erróneamente que así como los particulares
pueden a través de la figura de la representación dar mandato a otra persona
para que absuelvan posiciones los funcionarios estarían facultados, para
representar al Estado, y en consecuencia le obliguen por este acto.
Una vez planteada la única mención expresa que hace la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, respecto a la pertinencia de los
medios probatorios a partir de ello y de la aplicación supletoria del Código
Procesal Civil y Mercantil (53 L.J.C.A.), de las pruebas se analizará cuáles
medios probatorios serían admisibles en el juicio contencioso, así:
1) Prueba por inspección: Este medio probatorio implica una
constatación in situ de los supuestos planteados por la parte. Tal actividad, en
la cual al resolver sobre la legalidad de una resolución se denegaba a un
administrado la restitución del derecho, la Sala comisiona a un juez a fin
que practique a petición del actor, una inspección en el lugar donde se
encuentra el motivo de la controversia.
2) Prueba por peritaje: Al igual que, en el caso de la prueba
testimonial, el régimen aplicable a los peritajes es, el régimen contenido en el
104
procedimiento civil, que "ante la petición de la parte actora para que la Sala
nombrara peritos contables que practicaran inspección en su contabilidad,
auxiliares, anexos y registros, la Sala, accedió a tal petición, nombrando dos
peritos para la determinación entre otras cosas del hecho que la parte
actora llevara contabilidad legal formal". Queda evidenciado de esta
manera la posibilidad de la verificación de este medio probatorio.
3) Prueba documental: Este tipo de prueba para hacer fe en el
Proceso Contencioso, debe sujetarse a los requisitos establecidos en el
Código Procesal Civil y Mercantil. Así hacen plena prueba los documentos
públicos, (Art. 331) y los documentos auténticos (del Art. 334). También las
copias fotográficas o fotostáticas en que el notario haga constar su
conformidad con los documentos originales (Art. 30 Ley del Ejercicio
Notarial de la Jurisdicción Voluntaria y Otras Diligencias).
Los documentos podrán ser presentados antes de la sentencia y de
igual manera podrán ser solicitados por la Sala en cualquier momento antes
de la misma. Siendo al igual que en el proceso civil la única prueba que
rompe con la regla general, que establece que la prueba debe
exclusivamente vertirse en el término probatorio.
4) Prueba testimonial: en cuanto a la recepción de este medio
probatorio, en lo pertinente tienen aplicación las disposiciones contenidas
en el Código Procesal Civil, ejemplo de ello, es que dicha prueba debe
necesariamente ofrecerse y presentarse en el término probatorio; la Sala
señalará el día y la hora para su examen con citación de la parte
contraria (Art. 354) asimismo, tiene aplicación lo referente a los requisitos
que en el testigo deben concurrir, las incapacidades, las causales de
tacha, etc.
Es necesario sin embargo, aclarar que con base al principio de
pertinencia de la prueba, la Sala se encuentra facultada para rechazar
105
aquellas pruebas que no conduzcan al establecimiento de la legalidad o
ilegalidad del acto, es decir que no basta pues, la conformidad de las partes
acerca de la prueba, sino que es menester el asentimiento del Órgano
Judicial, éste a su vez puede prescindir de las pruebas rendidas por las
partes, a condición de demostrar fundamentalmente, las razones que lo
inducen a proceder así. Puede rechazar aquellas que resulten
inconducentes a los fines perseguidos en la causa o fueren superfluas, ya
por referirse a circunstancias admitidas o hechos notorios o bien por tener un
manifiesto propósito dilatorio, extraño al interés protegido.
De tal manera, durante todo el desarrollo del Proceso Contencioso
Administrativo, se aplican de manera eficaz los principios constitucionales
que rigen también a la Administración Pública.
Empezando desde la presentación de la demanda en donde se siguen
una serie de requisitos indispensables establecidos en la norma jurídica, que
representa el principio de legalidad, que supone únicamente la adecuación
de los actos de la autoridad a un conjunto de normas jurídicas de cualquier
origen y contenido. Implica el respeto que deben tener la autoridad
administrativa y los particulares en el desarrollo del proceso administrativo, a
la jerarquía en el ordenamiento jurídico, como sistema.
Su admisión o inadmisión está sujeta al cumplimiento de elementos
tanto formales y procesales; así también posterior al acto de admisión el
Tribunal competente puede decretar medidas cautelares para evitar volver el
acto nulo, el Principio de Legalidad estipula que la Administración Pública
estará sometida también a la Ley y en su ejecución sus posibilidades en
actuación se ven limitadas por la misma.
La Ley habilita a la administración pública para actuar o sea que no
puede haber potestad administrativa alguna, si la Ley expresamente no se la
ha atribuido y por eso, la potestad sancionadora la ejercerá el órgano que la
tenga expresamente atribuida por disposición de rango legal o reglamentario.
106
Otro principio aplicado al Proceso Contencioso Administrativo es el
Principio de Garantía de Audiencia y del Debido Proceso, que es un derecho
que otorga directamente la Norma Fundamental, por lo que aun cuando se
plasmara en una ley administrativa ordinaria, toda autoridad está obligada a
acatarla. Este principio del Debido Proceso permite la defensa del interesado
ante cualquier acto ejecutado ilegalmente por funcionarios públicos en el
Proceso Contencioso Administrativo, y puede fraccionarse en cuatro
aspectos: el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, El
derecho a obtener una resolución y el derecho a impugnar el acto o
resolución administrativa.
Por lo que éste principio se aplica al transcurso del proceso desde el
planteamiento de la demanda, pasando por su admisión o inadmisión,
permitiéndole al interesado aportar los medios probatorios necesarios para
su efectiva defensa.
i. Traslados.
Habiendo finalizado el término para la verificación de la prueba, se dará
traslado a las partes por el plazo de ocho días a cada uno, para que
presenten sus respectivos alegatos, si fueren varios los que presentan un
mismo interés, no se les dará traslados, sino audiencia común por ocho días,
previniéndoles que en la misma nombren un apoderado judicial común y si
no lo hicieren e Tribunal nombrara un curador especial para que los
represente (Art.28 LJCA). Para Manuel María Diez, el alegato es el medio
procesal a través del cual cada parte "incorporará al proceso los datos que
sirvan de fundamento a la pretensión por ella producida".91 Los alegatos son
91
Maria Diez, Manuel. Manual de Derecho Administrativo. Op. Cit. Tomo VI. Pág. 130.
107
una recopilación de los datos de hecho y derecho en cuanto guarden
relación con la pretensión. Según la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa en su Art. 28 nos indica los sujetos a quien deberá
corrérsele traslado siendo estos; el demandante, el demandado, la
Fiscalía general de la Republica y a tercero si lo hubiere.
j. Formas de terminación del Proceso Contencioso.
Ya antes se ha expuesto que el juicio contencioso coincide en varios
aspectos procesales, con el procedimiento civil, esto se puntualiza aún más
con la aplicación supletoria de éste al contencioso (Art. 53 LJCA). Uno de
estos aspectos procesales de semejanza, son las formas de terminación del
proceso y su consecuente clasificación en dos categorías, la forma
normal y la forma anormal de finalización del mismo.
Durante esta etapa se puede ver aplicado el principio de publicidad ya
que es el derecho que las partes tienen para encontrarse informados
durante todas las etapas del proceso administrativo en el momento en que
estén siendo realizadas.
Así mismo el derecho de notificación en el Proceso Administrativo, el
cual en informarles a todos los interesados en el proceso todos aquellos
emplazamientos, requerimientos, solicitudes de informes o documentos y las
resoluciones administrativas que afecten sus derechos e intereses legítimos.
k. Forma normal de terminación del proceso
1) Terminación por Sentencia.
Ocupándose de la denominada forma normal de terminación del
proceso, se comienza por establecer que ésta es la sentencia emitida por el
108
tribunal competente, que en el caso salvadoreño es exclusivamente la Sala
de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, permite una primera
connotación de la sentencia es que " es un acto procesal que emana de un
órgano judicial".92 Manuel María Diez propone entre otras definiciones, que
"la sentencia es un acto de voluntad del juez, y por ende del Estado, actuando
o negándose a actuar la pretensión de las partes", en este sentido el
contenido de la sentencia es vinculante de cara a las partes.
Algunos autores consideran, que el tipo de sentencia es consecuente
con el tipo de pretensión planteada, ya que en ella se subsume la finalidad
que ésta persigue. Así en el contencioso administrativo, frente a una
pretensión de simple anulación que sería aquella que busca únicamente la
anulación del acto, promovida por el titular de un interés legítimo la
sentencia se limitará a declarar tal anulación. Sin embargo, a esta pretensión
básica puede el titular de un derecho subjetivo, aunarle la pretensión de que
se reconozca la situación jurídica individualizada alterada por el acto que se
impugna y por ende la adopción de las medidas necesarias para su
restablecimiento. Frente a tal pretensión, el tribunal contencioso, de
reconocer la ilegalidad del acto, no se limita a declararla, sino que ordena las
medidas necesarias para el restablecimiento de los derechos alterados por
el acto.
En la sentencia definitiva, el Tribunal relacionara los hechos y pruebas
jurídicas que se controvierten y los argumentos principales de una y otra
parte, dando las razones y fundamentos legales que estime procedente,
citando las leyes y doctrinas que considere aplicables; así, estimara el valor
de las pruebas, fijando los principios legales en que se funde para admitir o
desechar aquellas que la ley deja a su juicio.
La prueba vertida se relacionara a juicio discrecional de la Sala de lo
92
Maria Diez, Manuel. Manual de Derecho Administrativo. Op. Cit. Tomo VI. Op. Cit. Pág.161.
109
Contencioso Administrativo, de ello que, en sentencia el Juez se encuentra
vinculado por el principio de congruencia, la cual recaerá exclusivamente
sobre los asuntos que han sido controvertidos, declarara la legalidad o
ilegalidad del acto impugnado, y contendrá el pronunciamiento que
correspondan a las costas, daños y perjuicios conforme al derecho común.
Jesús González Pérez expone, que las costas procesales " son una
especie de gastos procesales, aquellos cuyo pago recae sobre las partes que
intervienen en un proceso determinado".93 En este sentido, las costas
procesales son algo inherente al proceso, es decir un efecto económico
del mismo. Ahora bien, a través de la sentencia la Sala decide a quien
corresponde de manera obligatoria el pago de tales gastos. En el mismo
sentido, la Sala en la sentencia realiza un pronunciamiento respecto de los
daños y perjuicios conforme al Derecho común, dado el caso de haberse
producido determinado perjuicio de carácter material, respecto a este punto
algunos tratadistas de Derecho Procesal Administrativo establecen que,
dicho pronunciamiento no es un exceso por parte del tribunal contencioso,
sino que constituye una verdadera necesidad, para la verificación de una
tutela judicial efectiva.
a) Requisitos procesales de la sentencia.
"La sentencia, como todo acto procesal y todo acto jurídico ha de
cumplir los requisitos que el derecho procesal exige"94 Estos requisitos a los
que el autor se refiere, comúnmente en la doctrina se dividen en requisitos
subjetivos y objetivos.
Respecto a los requisitos subjetivos, se considera innecesario
ahondar en el tema, dado que éstos se refieren a la competencia que debe
poseer el tribunal que dicta la sentencia, y a este respecto el Art. 2 de la Ley
93
González Pérez Jesús, “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”, Colombia,
Editorial, Temis, 1985, Pág.413. 94
González Pérez, Jesús. “Derecho Procesal Administrativo hispanoamericano” Editoral Temis,
Colombia, 1985. Pág.326.
110
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es claro al establecer a la Sala
de lo Contencioso como único tribunal competente.
Como requisito objetivo se encuentra el principio de congruencia.
Para comprender los alcances del mismo, debe tenerse en cuenta la
siguiente consideración: “ si el proceso es una institución de satisfacción de
pretensiones, no es concebible un proceso sin la existencia de una
pretensión, ni tampoco una sentencia sin que su contenido se refiera a una
pretensión".95 Lo anterior indica claramente, que este requisito está
íntimamente vinculado con la pretensión.
El Art. 31 de esta misma Ley plantea los requisitos que debe contener
la sentencia definitiva y como esa debe estar conformada.
"La prestación de justicia no sería efectiva si el mandato de la
sentencia no fuere cumplido. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
que suelen reconocer todas las constituciones comprende no sólo la facultad
de exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensión está o no
fundada, sino que lo en ella resuelto sea llevado a efecto." 96
Una vez pronunciada la sentencia deberá notificársele a las partes
interesadas y además deberá certificarle a la autoridad o funcionario
demandado, teniendo entonces teniendo entonces un plazo perentorio de
treinta días contados a partir de la recepción de la certificación de la sentencia
para hacerla cumplir (Art. 33 y 34 LJCA).
La certificación de la sentencia implica una especie de transcripción de
la misma para efectos tanto de constancia, comprobación, como para
verificación de lo ordenado por la Sala. Si dicho término se agotara sin
cumplirse la sentencia, procedería lo planteado por los artículos 36 y 37 de
95
Op. Cit. Pág. 327. 96
Op. Cit. 328. Lo planteado por el autor es lo referente a la ejecución de la sentencia, e implica
que la actividad procesal del juez no finaliza con la sentencia sino que, luego de dictada ésta, lo
resuelto en ella se verifique.
111
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que se refieren a las
formas coactivas de ejecución de la sentencia ya vistas para el caso del
incumplimiento de la suspensión provisional del acto.
Es interesante establecer que la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa plantea en su artículo 39, la forma de proceder a la
ejecución de la sentencia, cuando la Administración fuera condenada al
pago, entrega o devolución de una cantidad de dinero.
b) Suspensión de la ejecución de la sentencia.
Dictada la sentencia y notificada a la Administración, podrían
suscitarse inconvenientes respecto de la ejecución de la misma, ante lo
cual la Administración puede solicitar la suspensión de tal ejecución. El Art.
42 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece el
procedimiento que ha de seguirse ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo para que ésta sea quien decida la procedencia o no de la
suspensión.
La suspensión de la sentencia, puede pedirse en el término de 15
días contados a partir de la recepción de la certificación del fallo por la
autoridad administrativa encargada de la ejecución del fallo.
Dicha petición, se materializa a través de una solicitud de
suspensión interpuesta ante la Sala de lo Contencioso, por la autoridad que
en el proceso contencioso fungió como parte demandada, previa aprobación
por el superior jerárquico de dicha autoridad, de existir. Luego de recibida la
solicitud, la Sala, deliberará sobre la suspensión pedida, una vez se haya
verificado la audiencia al demandante por el término de 48 horas.
Es necesario apuntar, que el término de 15 días antes mencionado tiene
una excepción respecto a su perentoriedad para interponer la
112
solicitud de suspensión ante la Sala, que es la contemplada en el inciso
último del artículo 42 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Este es el caso, en que las causas que imposibilitan la ejecución fueren
sobrevinientes, en estas situaciones, establece el citado artículo que "podrá
pedirse la suspensión de la ejecución de la sentencia en cualquier
tiempo".
Así mismo el Art. 41 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, plantea como únicos motivos de suspensión dos
posibilidades, el primero referido principalmente al trastorno del orden
público y el segundo un grave detrimento a la hacienda publica.
En el primer caso dicha suspensión sólo surtirá sus efectos mientras
persistan las causas que motivaron la suspensión, al cesar estas, podrá
ejecutarse la sentencia a petición de parte. Y en el segundo el
cumplimiento de la sentencia trae como consecuencia un grave detrimento
a la Hacienda Pública, el inciso tercero del Art. 41 plantea que la Corte
Suprema de Justicia determinará en este caso el plazo de la suspensión
(que no puede exceder de 3 años), luego de pasado dicho plazo, el Poder
Ejecutivo en Concejo de Ministros fijará la forma de pago adecuada y la
comunicará a la Corte Suprema de Justicia, quien la hará constar en el
proceso.
Es interesante establecer que en el tiempo que tiene la Sala de ejercer
su función, jamás se ha solicitado por parte de la Administración, la
suspensión de la ejecución de la sentencia.
El inciso segundo Art. 34 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, plantea que en los casos en que la sentencia no pudiera
cumplirse por haberse ejecutado de modo irremediable en todo o en parte
el acto impugnado, la posibilidad para el administrado afectado, de
demandar, a la persona funcionario por daños y perjuicios, avocándose
113
para ello a los tribunales civiles, donde la Administración en concordancia
con el texto constitucional ( Art. 245 Constitución de la República),
responde no de manera solidaria con el funcionario sino subsidiariamente.
c) Cumplimiento de la Sentencia
La Administración Pública debe practicar las diligencias necesarias
para el cumplimiento de la sentencia, dentro de los treinta días hábiles
subsiguientes a la notificación de la misma (Art. 34 L.J.C.A).
En el supuesto en que el funcionario o autoridad demandado, no
cumpliera con lo manifestado en el articulo antes relacionado, la Sala de lo
Contencioso, requerirá al superior jerárquico para que lo haga cumplir (Art.
36 L.J.C.A).
2) El Fallo
Es la declaratoria de ilegalidad o legalidad del acto en su caso, las
providencias pertinentes para el pleno restablecido del derecho violado. El
pronunciamiento que corresponda a los daños y perjuicios conforme al
derecho común.
3) Recursos
Contra la Sentencia definitiva, procede únicamente recurso de
aclaración (Art. 52 L.J.C.A.), el plazo para interponer dicho recurso es de
tres días siguientes al de la respectiva notificación. Y procede
específicamente en dos casos:
a. Para solicitar la corrección de errores materiales; y
b. Para pedir explicación de conceptos oscuros que aparezcan
en la parte dispositiva del fallo.
114
Estos preceptos no presentan mayor complicación, y no merecen una
extensiva explicación.
4) Amparo
Es oportuno establecer, que contra las sentencias dictadas por la
Sala, también se admite amparo ante la Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, tanto por parte de la Administración Pública
como del particular Art. 12 inciso segundo Ley de Procedimientos
Constitucionales.
Al hablar de la sentencia como tal debemos tomar en cuenta que se
involucran en esta etapa del proceso varios principios constitucionales al
momento de que esta se lleve a cabo y por ende al ser ejecutada, en
primer lugar debemos entender que uno de los principios más importantes
es el de legalidad, ya que es a través de este en el cual se desarrolla todo
el proceso ya que tanto la falta cometida como la sanción aplicable a ella
debe encontrarse regulada en el ordenamiento jurídico salvadoreño, al
igual que estas sanciones deben ser impuestas por funcionarios
competentes establecidos por la ley, todo esto lo podemos encontrar
relacionado el Art. 86 de La Constitución.
Lo anterior significa que la Administración está sometida a todo el
ordenamiento jurídico, incluyendo en dichas normas, tanto las fuentes
escritas que van desde la Constitución y Leyes secundarias, como a la
jurisprudencia, la doctrina, principios generales del Derecho, etc. y aún a la
costumbre, como fuente no escrita.
Así mismo el principio de interpretación de las normas conforme a la
Constitución tiene gran importancia dentro de la sentencia ya que al
momento de ser dictada su fundamento debe encajar con los preceptos,
115
principios y valores constitucionales, situación que constituye un imperativo
derivado del principio de supremacía constitucional; Art. 246 de la
Constitución de la República.
Es importante tomar en cuenta también el principio de irretroactividad,
ya que al momento de decidir en una sentencia, la norma aplicada a esta
debe encontrarse de manera vigente al momento de ser juzgado, no podrá
aplacársele una sanción que no se encontrara vigente en nuestro
ordenamiento jurídico ya que en ese caso estaríamos violentando las
garantías constitucionales ya que estas han sido creadas para darle
seguridad a las particulares así como al ordenamiento jurídico.
l. Formas anormales de terminación del Proceso
El Art. 40 L.J.C.A. estable los siguientes supuestos:
1) Por resolver el Demandado favorablemente la petición del
Demandante.
2) Por desistimiento del Actor, sin que sea necesaria la aceptación
del Demandado.
3) Por expresa conformidad del Demandante con el acto
administrativo impugnado.
4) Por no rendirse pruebas sobre la existencia del acto
Administrativo impugnado, cuando aquélla fuere necesaria.
5) Por revocación del acto impugnado.
6) Por el fallecimiento del Demandante, si el acto impugnado
afectare únicamente a su persona; y
116
7) En el supuesto que se hubiere ejercitado la misma acción en un
Juicio anterior que hubieran terminado de conformidad con la L.J.C.A,
siempre que se trate de las mismas personas, o sus causahabientes, de la
misma causa o motivo y el mismo acto impugnado.
En conclusión el Proceso Contencioso Administrativo es de carácter
especial por ser la única instancia en la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte suprema de Justicia, donde se solventan los
conflictos que a Derecho Administrativo se refieren. En dicho proceso existen
una serie de principios generales que resultan de imprescindible manejo, y
que se plasman en regulaciones concretas contenidas en la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, de aplicación al conjunto de la
materia procesal administrativa. Estos principios sirven de garantía para el
administrado, y son un fundamento a la potestad que tiene la Administración
Pública para sancionar en el caso de que se haya violentado algún derecho
por parte de esta misma.
117
CAPITULO V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Tomando en consideración lo establecido al inicio del presente proceso
de investigación, al plantear la interrogante: ¿se aplican o no se aplican
correctamente los principios constitucionales que fundamentan la
potestad sancionadora de la Administración Pública?, en el presente
acápite se derivan las consideraciones (Conclusiones) a las que llegan
como producto del citado proceso de investigación; asimismo, se
deslindan las sugerencias (Recomendaciones) que se proponen para
mejorar el ámbito de competencia de la potestad sancionadora del Control
jurisdiccional de la legalidad de los actos de la Administración Pública.
1. CONCLUSIONES.
Es así que, el presente capítulo contiene las conclusiones siguientes:
a. Se considera que los Principios Generales del Derecho son los
enunciados normativos generales que sin haber sido integrados al
ordenamiento jurídico en virtud de procedimientos formales, se entienden
que forman parte de él, porque le sirven de fundamento a otros enunciados
normativos particulares o que también recogen de manera abstracta el
contenido de ellos.
b. Se determinó que dichos Principios Generales del Derecho son
utilizados por los jueces, los legisladores, los creadores de la doctrina y por
los juristas en general, para integrar espacios legales o para interpretar
normas jurídicas cuya aplicación resulta dudosa.
c. Se concluye que los Principios Generales del Derecho tienen tres
funciones que inciden en las normas del ordenamiento, estas son:
118
1) La función creativa, en razón de que establece que antes de
promulgar la norma jurídica, el legislador debe conocer los principios para
inspirarse en ellos y poder positivizarlos.
2) La función interpretativa, que implica que al interpretar la
norma, el operador debe inspirarse en los principios, para garantizar la cabal
interpretación.
3) La función integradora, lo que significa que quien va a colmar
un vacío legal, debe inspirarse en los principios para que el Derecho se
convierta en un sistema hermético.
Considerándose con ello que estas funciones no actúan
independientemente, sino que en la aplicación del Derecho operan
auxiliándose una a otra, así que cada interpretación de una norma basada en
los principios, es una nueva creación. Por lo que, para superar un vacío legal
es necesario interpretar el Derecho ya existente según los principios; por
último, las lagunas legales en el derecho positivo no existen debido a la
posibilidad que tienen los miembros judiciales para interpretar una norma ya
creada y adaptarla según los principios generales.
d. El significado mínimo y esencial del Principio de Legalidad consiste
en postular un fundamento jurídico concreto para cada situación
administrativa. La vinculación de la administración al Principio de Legalidad
rige a la administración, por lo que toda actuación de ésta ha de presentarse
necesariamente como ejercicio de un poder atribuido previamente por ley, la
que lo construye y delimita. Las entidades administrativas deben someterse
en todo momento a lo que la ley establezca, entendiendo tal expresión como
indicativa del concreto sistema de derecho administrativo que rige en un
ordenamiento jurídico.
119
e. Se concluye que la finalidad de los Principios Constitucionales en la
Administración Pública, es garantizar al destinatario de las sanciones la
sujeción a la ley y protegerlo de cualquier arbitrariedad, considerando no sólo
la Doctrina, sino a la Jurisprudencia en general, para postular una identidad
de rango y origen entre la potestad administrativa sancionadora y la potestad
penal judicial.
f. La potestad sancionadora de la administración se ejerce dentro de
un denominado marco normativo que deviene primeramente de Principios de
la Constitución de la República. En tal sentido, la potestad sancionadora
administrativa debe estar sujeta inicialmente al cumplimiento del debido
proceso, así: “la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante
resolución o sentencia y previo al debido proceso, las contravenciones a las
leyes, reglamentos u ordenanzas.” Pero a o largo de nuestra investigación
llegamos a la determinar que esto no se cumple ya que la Administración
Pública en muchos casos excede del poder que le ha sido conferido,
manifestando irregularidades procesales y vulneración de los derechos de
los administrados en la aplicación de sanciones administrativas.
g. A través del desarrollo del proceso de investigación, se ha llegado a
determinar que existen similitudes entre el Derecho Administrativo
sancionador y el Derecho Penal, pero también se distingue la sanción
administrativa de las penas, que para perfilar adecuadamente el concepto de
sanción administrativa, es necesario además determinar en qué se
distinguen estas sanciones de las penas propiamente dichas, así:
1) Un primer criterio de distinción, hace referencia a la autoridad
que las impone: las sanciones administrativas son impuestas por la
120
Administración mientras que las penas son impuestas por tribunales
judiciales competentes en materia penal.
2) Un segundo criterio diferenciador, se refiere a que con
frecuencia la gravedad de las penas exceden a las sanciones
administrativas; criterio criticable porque renuncia a los esfuerzos por dotar a
las sanciones administrativas de alguna justificación teórica y de una
sustancia propia.
3) Como último criterio, el que afirma que las penas judiciales están
orientadas hacia la reeducación y reinserción social del infractor, buscando
asimismo la prevención de los delitos, mientras que las sanciones
administrativas buscan una finalidad represiva más pragmática, el
cumplimiento coactivo de la regulación policíaca y de control social a cargo
de la Administración.
En cuanto a esta diferencia entre sanción penal y sanción
administrativa; consideramos que no existe diferencia entre una y otra forma
de manifestación del poder punitivo, y que su diferencia es una elección del
legislador.
h. En cuanto al Proceso Contencioso Administrativo consideramos
que en el Salvador estamos ante un régimen administrativo aún en
formación, en donde a pesar que existe una Sala de lo Contencioso
Administrativo, su competencia es demasiado restringida. Es la única
instancia a la que el administrado puede recurrir después de haber agotado
la vía administrativa por regla general, creemos que la competitividad de la
Sala es insuficiente para garantizar un adecuado control de la aplicación de
los principios Constitucionales en el uso de la Potestad Sancionadora de la
Administración Pública.
121
i. Los administrados desconocen del procedimiento ha seguir ante
una irregularidad de la Administración Pública, y esto se observa en las
demandas presentadas anta en la Sala de o Contencioso Administrativo, que
muchas veces son declaradas inadmisibles por errores en el tramite, por
mala interpretación en la norma, por no haber agotado la instancia
pertinente, etc.
Tomando en consideración, los aspectos concluyentes definidos
anteriormente como producto del proceso de investigación, se describen las
sugerencias siguientes:
2. RECOMENDACIONES.
a. Se recomienda a la Honorable Asamblea Legislativa:
Con la facultad de iniciativa de Ley que les atribuye la Constitución
de la República en su articulo 133 dictar una Ley General de Procedimientos
Administrativos, que garantice el debido proceso administrativo justo y
objetivo para todos los administrados y no dejar que el proceso
administrativo sea regido por normas o reglamentos que tienen las diferentes
Instituciones Públicas, ya que ello deja en entre dicho la seguridad jurídica
sobre todo en materia sancionadora.
Que en dicha ley regule de forma clara el Procedimiento
Administrativo, ya que no se cuenta con una ley que regule de manera
directa este proceso y que además enumere cada uno de los Principios
Constitucionales en los que debe estar basado dicho procedimiento y los
Recursos que puede utilizar el administrado para reclamar ante una instancia
superior la violación a estos principios.
122
Que además para una mejor aplicación del Derecho Administrativo,
reformen la Ley Orgánica Judicial, erigiendo la Jurisdicción Contenciosa en
1ª y 2ª instancia, creando Juzgados y Cámaras que resuelvan los conflictos
que se susciten entre la Administración Pública y los Administrados,
asimismo, con ello la Sala de lo Contencioso Administrativo no se vería
saturada con juicios que bien podrían resolverse en un Juzgado.
b. Se requiere crear una unidad dentro de la Procuraduría General de
la República, que se especialice en el manejo de trámites y juicios
administrativos; garantizando así que, exista una verdadera tutela judicial
efectiva para los administrados, instituyendo a través esta que el Derecho
Administrativo proteja al particular de los abusos de la Administración y que
no sea una simple expectativa la protección para la sociedad.
c. A la Universidad de El Salvador y demás Universidades tomar más
protagonismo y que inculquen a las nuevas generaciones de estudiantes un
mayor interés en el área del Derecho Administrativo. Incluyendo en los
planes de estudio de la carrera de Licenciatura en Ciencias Jurídicas el
estudio de los Principios por los que se rige la Administración Pública de una
manera mas profundizada, fomentando y orientando a los estudiantes del
derecho sobre esa rama específica, para que estos en un futuro puedan
prestar un mejor servicio a la sociedad.
d. Al Estado que tome parte activa en cuanto al desconocimiento por
parte de los administrados sobre el tema del Proceso Administrativo
Sancionador, facilitando mecanismos para poder impartir charlas sobre dicha
temática.
e. Que cree una Dirección General de Protección a los Administrados
encargada de la defensa de los Administrados, que tenga coordinación con
la Corte Suprema de Justicia y con los demás Órganos del Estado y Entes
Autónomos. Que brinde asistencia proporcionando asesoría al administrado
123
para que sean conocedores de sus derechos frente a la Administración, lo
relativo a dar énfasis al respeto a los Derechos de los individuos y los
mecanismos que se pueden activar por medio del Proceso Contencioso
Administrativo para hacer valer su respeto, puesto que si bien es cierto nadie
puede alegar ignorancia de la Ley, cabe considerar que se hace necesario
ampliar el conocimiento de los derechos por parte de los ciudadanos, para
generar así las posibilidades de que el administrado pueda acceder a este
mecanismo de defensa, expandirlo y explotar al máximo sus beneficios.
f. Y finalmente, a la Corte Suprema de Justicia que brinde
capacitaciones especializadas, conferencias, seminarios y congresos sobre
el área de la Administración Pública a profesionales en formación y Abogado
en ejercicio de la profesión.
124
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