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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
UNIDAD IZTAPALAPA
“Los Amigos de Fox y la institucionalización del Partido Acción Nacional
(1997-2005)”
Proyecto de investigación que presenta la alumna
Josefina Maldonado Montes para obtener el grado de maestra en Estudios Sociales,
en la área de Procesos Políticos
Asesora: Dra. María Eugenia Valdés Vega
1
Índice del proyecto de investigación
Pág.
Delimitación del tema 3 Justificación del tema 4 Antecedentes 7 Planteamiento del problema 29 Hipótesis 31 Objetivos 32 Diseño metodológico 33 Técnicas y procedimientos de la investigación 53 Alcances y límites de la investigación 54 Índice tentativo 56
marco teórico
1. Los partidos políticos 58 1.1 Definición 58 1.2 Características que definen a un partido político 61 1.3 Funciones 65 1.3.1 Funciones sociales 66 1.3.2 Funciones institucionales 71 2. La institucionalización de los partidos políticos 82 2.1 Aportes de la teoría organizacional 82
2
2.2 El poder y sus fundamentos 83 2.3 Conceptos y dimensiones empíricas 91 2.3.1 El modelo originario 94 2.3.2 La propuesta de Huntington 96 2.3.3 La propuesta de Panebianco 104 2.3.4 La propuesta de Kenneth Janda 108 2.3.5 La nueva propuesta de Randall y Svasand 111 2.4 Élite de partido y coalición dominante 125 2.4.1 La oligarquía de Robert Michels 125 2.4.2 El círculo interior de Maurice Duverger 128 2.4.3 La coalición dominante de Angelo Panebianco 133 3. La relación de los grupos de interés y los partidos políticos 148 3.1 Las diferentes conceptualizaciones 148 3.2 Financiamiento de las campañas en la relación partido político-grupo de interés
164
3.2.1 El caso de Gran Bretaña 165 3.2.2 El caso de Estados Unidos de América 170 4. Financiamiento de los partidos políticos 181 4.1 Tipos de financiamiento 184 4.2 La naturaleza jurídica de los partidos políticos 187 4.3 El papel del Estado en la contienda político-electoral 189 4.4 La regulación jurídica sobre el financiamiento 194 Bibliografía 211 Hemerografía 220
3
Delimitación del tema
Aun cuando Amigos de Fox nació formalmente el 16 de septiembre de 1998, ya
desde el año anterior algunos de sus miembros habían recaudado fondos entre
ejecutivos de Coca-Cola y de Nuevo León para la precampaña de Vicente Fox;1 es
por ello que nuestro estudio comenzará en 1997. Y a pesar de que Amigos de Fox
desapareció oficialmente el 28 de junio del año 2000, nuestro estudio pretende
abarcar hasta el año 2005 porque en este año se podrá analizar de mejor manera la
fractura de la coalición dominante a través de la lucha abierta entre algunos
miembros de la coalición por la sucesión presidencial del año 2006.
Debe señalarse que aun cuando varios sectores de la sociedad se
incorporaron a Amigos de Fox, el estudio pretende centrarse en su cúpula, pues se
considera que al asumir funciones institucionales, propias de los partidos políticos,
esta parte de dicha asociación fue la que pudo dañar al Partido Acción Nacional.
1 Antonio Jáquez, “Korrodi se decide y salpica...”, en Proceso, núm. 1370, 2 de febrero de 2003, p. 12
4
Justificación del tema
En el proceso de transición a la democracia iniciada en la década de los 80’s, los
partidos políticos y algunas organizaciones sociales jugaron un papel muy
importante.
En el caso del Partido Acción Nacional (PAN), su triunfo en la contienda por la
gubernatura de Baja California en 1989 fue el inicio de su rápido ascenso y ya para
1997 gobernaba en seis estados: Baja California, Guanajuato, Chihuahua, Jalisco,
Nuevo León y Querétaro.2 El avance del PAN también se reflejaba en su
representación ante la Cámara de Diputados pues mientras que en 1985 tenía el
13.67% de los asientos, para 1994 su representación ascendía al 39.67%.3 Este
avance le permitió al PAN consolidarse como partido en el ámbito nacional y le dio la
capacidad de negociación con el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y con el
gobierno federal.
La presión del panismo para las reformas en materia electoral también fue
decisiva para la transición democrática, así como para el fortalecimiento del sistema
de partidos. Por ejemplo, en la reforma de 1993, el PAN -al lado del PRD- demandó
una serie de reformas constitucionales: un tribunal electoral autónomo, apertura del
Senado a la representación proporcional, modificación de la estructura y composición
del Instituto Federal Electoral, revisión de requisitos para ser presidente de la
República (específicamente en lo que atañía a la nacionalidad de los padres del
titular del Ejecutivo Federal), y regulación del sistema financiero de los partidos,
2 Francisco Reveles Vázquez “Anexo 4. Datos relevantes sobre el PAN”, en Francisco Reveles Vázquez (coord.), Partido Acción Nacional: los signos de la institucionalización, UNAM-Gernika, México, 2002, p. 490. 3 Ibíd., p. 488.
5
entre otras propuestas que fueron aceptadas tanto por el PRI como por el gobierno
federal.4
Su triunfo en la contienda electoral por la presidencia de la República en el
año 2000 fue resultado de todo ese proceso, que representó no sólo el
fortalecimiento del sistema de partidos sino también la consolidación de cada uno de
ellos. Con la alternancia del PAN en el poder se llegó, por fin, al término del régimen
priísta.
En este largo proceso de transición a la democracia, también el papel de
organizaciones civiles fue de vital importancia. A modo de ejemplo, sólo citaremos
los casos de Alianza Cívica y del Movimiento Ciudadano por la Democracia (MCD),
asociaciones que, como parte del movimiento civil prodemocrático, lucharon por la
defensa de los derechos políticos, la aplicación plena de la ley y la transparencia en
el manejo de las instituciones electorales.5
Sin embargo, la aparición de organizaciones no partidistas con gran capacidad
de convocatoria ciudadana y que asumen la ejecución de tareas que por ley y por
costumbre realizan los partidos políticos – como el diseño y control de las campañas
políticas-, puede representar un retroceso en el proceso de larga construcción del
sistema de partidos en México. Este es el caso de la asociación civil Amigos de Fox,
encargada del diseño de la precampaña y campaña de Vicente Fox.
Son diversas las implicaciones que puede ocasionar la participación indirecta
de los grupos de interés en la política, gracias al financiamiento que otorgan a los
4 Algunas de estas reformas fueron aplicadas a la Constitución, en tanto que otras requirieron la modificación de la legislación electoral. (Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, La mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas, Cal y Arena, México, 2000, p. 289). 5 Alberto J. Olvera, “Movimientos sociales prodemocráticos, democratización y esfera pública en México: el caso de Alianza Cívica”, en Alberto J. Olvera (coord.), Sociedad civil, esfera pública y democratización en América Latina: México, Universidad Veracruzana-FCE, México, 2003, p. 401.
6
partidos políticos. Dicha participación no sólo puede desvirtuar la voluntad general al
alterar el principio “un ciudadano, un voto”, sino también puede trastocar la dinámica
interna de los partidos; una forma de hacerlo es propiciando la separación de los
candidatos de su partido, provocando con ello la división de la élite dirigente.
La complejidad de una investigación sobre la relación entre grupos de la
sociedad civil y los partidos políticos amerita una consulta muy extensa sobre el
marco conceptual acerca de los partidos políticos, los grupos de interés, el
financiamiento partidario, etc. Sin embargo, debe señalarse que en México es escasa
la información teórica disponible y es por ello que se recurre a textos publicados en
otros países, principalmente en los Estados Unidos; este es el caso de los estudios
sobre los grupos de interés y sus relaciones con los partidos políticos. Aunque
recientemente se han realizado investigaciones que abordan los casos de los países
latinoamericanos, la literatura existente en nuestro país sigue siendo escasa.
Es importante considerar que la mayoría de los trabajos que abordan la
relación partidos-grupos de interés se centran en países de democracias
consolidadas, cuyas estructuras económicas, políticas y sociales difieren
considerablemente de las que hallamos en los países con democracias incipientes
como la de México. Por tanto, esos estudios representan sólo un punto de arranque
en las investigaciones latinoamericanas sobre esta temática.
En este sentido, el presente trabajo pretende contribuir en alguna medida al
desarrollo de este tipo de investigaciones.
7
Antecedentes
Con la nacionalización de la banca, en 1982, se rompe el pacto social entre el
gobierno y el sector empresarial.6 Los antecedentes inmediatos de este rompimiento
se pueden observar durante la década de los setentas, bajo la administración de Luis
Echeverría, quien inició su gestión con un déficit de legitimidad y con una serie de
problemas económicos que amenazaban con interrumpir el crecimiento económico
que le había dado estabilidad al sistema político. Para enfrentar el primer problema,
Echeverría implementó una política de apertura política que pretendía la
incorporación de antiguos disidentes y opositores al régimen, así como tolerancia,
diálogo y negociación con ellos.7
En el plano económico el gobierno planteó retomar el camino del crecimiento
económico a través del incremento de la productividad, la reducción del déficit fiscal,
el combate a la inflación y una distribución más equitativa del ingreso. Para el logro
de estos objetivos, el gobierno se basó en un conjunto de medidas: se fortaleció la
presencia del Estado en el ámbito económico y se diseñó una política laboral que
pretendía, entre otras cosas, mejorar el aspecto salarial de los trabajadores. Aunado
6 Antes de la nacionalización de la banca, los empresarios se habían abstenido de hacer política porque conocían con anticipación cualquier proyecto que pasara a las cámaras legislativas, lo que les permitía si no participar en política directamente, sí contar con espacios de negociación para que sus intereses no se vieran afectados. (René Millán, Los empresarios ante el estado y la sociedad, UNAM- S. XXI, México, 1988, p. 21). En este mismo sentido, debe señalarse que “de fines de los cuarenta a principios de los setenta, el empresariado actuó, por lo general, al margen de la lucha entre los partidos, llevando al cabo su acción política sobre la base de un apoyo general, implícito y difuso al partido oficial (PRI) y mediante presiones y negociaciones cupulares con el gobierno, alejadas de la vista pública”. (María Amparo Casar, Gabriel Gaspar y otros, “Los empresarios y el Estado en México: un análisis político”, en Celso Garrido (coord.), Empresarios y Estado en América Latina, CIDE-Fundación Friedrich Ebert, México, 1988, p. 209). 7 Ibíd., pp. 210-211.
8
a ello, el gobierno de Echeverría hizo más estrechas las relaciones de México con
países del llamado Tercer Mundo.
Ante el conjunto de las medidas adoptadas por el gobierno, los empresarios
sintieron amenazados sus intereses y algunas de las respuestas más importantes
ante ello fueron: primero, una campaña de desprestigio al régimen y, segundo, la
unificación de distintos sectores del empresariado. La creación del Consejo
Coordinador Empresarial, en 1975, puso de manifiesto que a partir de entonces los
empresarios se comportarían como una nueva fuerza social unificada. Sin embargo y
pese a las diferencias entre los empresarios y el gobierno en torno al papel que
debería desempeñar el Estado en la economía, había acuerdo entre ellos.8
Al tomar José López Portillo la presidencia de México, la recesión económica
seguía siendo aguda, y aun cuando el boom petrolero mejoró la situación económica,
esa mejora sólo fue momentánea. En 1982, el presidente se vio en la necesidad de
nacionalizar la banca, situación que venía a recrudecer aún más las relaciones
empresarios-gobierno. Sólo que ahora sí se rompería el pacto que sostenían a pesar
de sus diferencias.9
Con el decreto de la nacionalización de la banca se violaba la norma de las
consultas y negociaciones previas a las decisiones gubernamentales, el gobierno
ratificaba el modelo intervencionista que siempre ha sido fuente de preocupación de
los empresarios, además de que se fracturaba la hegemonía y la dominación
económica del capital financiero. A partir de ese momento, la acción pública
empresarial estaba orientada a fortalecer su presencia en la sociedad y, en
concreto, a obtener una mayor, mejor y más explícita representación en el sistema
8 Ibíd., pp. 210-211. 9 Ibíd., p. 208.
9
político. Es de esta manera como una facción del empresariado comienza a
incorporarse al PAN.
Debe señalarse que ya para 1982, fecha en que se decreta la nacionalización
de la banca, pueden distinguirse dos grandes fracciones u orientaciones de los
empresarios. Una llamada ala moderada y la otra radical. La primera tiene una
orientación hacia la sustitución de importaciones y el mercado nacional, en política
son pragmáticos, y a cambio de una política proteccionista aceptaban la intervención
estatal; las principales organizaciones de esta corriente empresarial eran la
Confederación de Cámaras Industriales (Concamín) y la Cámara Nacional de la
Industria de Transformación (Canacintra). Esta facción estaba vinculada
principalmente a la pequeña y mediana industria. La segunda ala, la de los radicales,
se caracterizaba por su orientación hacia las exportaciones y el mercado
internacional, era muy antiestatista y se insertaba en diferentes sectores y ramas de
la economía. Sus principales organizaciones eran la Confederación Patronal de la
República Mexicana (Coparmex) y la Confederación de Cámaras Nacionales de
Comercio, Servicios y Turismo (Concanaco). El ala radical fue la que se incorporó al
PAN.10
Uno de los factores que permitieron o facilitaron la entrada de los empresarios
radicales, también llamados neopanistas, a Acción Nacional fue la presidencia de
José Ángel Conchello en el partido (1972-1975), quien rompería la línea tradicional
de manifestar las inconformidades hacia el gobierno en forma mesurada. Conchello,
en lugar de ello, manifestaba sus inconformidades en forma agresiva y áspera.
Además de ello, durante el tiempo que estuvo al frente del partido, Conchello dejaba
10 Ibíd., pp. 214-215.
10
ver que existían coincidencias claras entre una parte del partido y los empresarios.
La nueva postura de la presidencia del PAN encontró aceptación entre muchos de
sus miembros, y desde entonces puede hablarse de dos tendencias al interior del
partido: los doctrinarios, quienes continuaron enarbolando los principios que le dieron
vida al PAN, y los neopanistas.11
Los primeros arribos de empresarios al blanquiazul comenzaron bajo la
presidencia de José Ángel Conchello, sin embargo, es con la nacionalización de la
banca cuando hay una mayor incorporación de aquéllos al PAN.12 A partir de
entonces, la cúpula panista se ha caracterizado por constantes fricciones entre
neopanistas y doctrinarios. Las diferencias entre ambas tendencias se ha expresado
en la designación del presidente del partido, en la designación de los candidatos de
elección popular y en la discusión interna sobre la forma que debía relacionarse el
PAN con el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y con el gobierno federal.
Soledad Loaeza señala que pese a toda aquella problemática, durante esa misma
década, se afianzaron la autonomía, la continuidad de la organización y la vocación
de continuidad del partido, el cual entonces logró superar la debilidad que en el
pasado permitía que se convirtiera en instrumento de grupos de interés particular,
como los empresarios o los católicos militantes”.13 Según esta investigadora, el
11 El término “neopanista” se empleó para “describir a la nueva corriente dentro del partido que surgió como reacción al populismo y se caracterizó, por una parte, por un desprecio manifiesto por los aspectos doctrinales del PAN y, en general, por la reflexión política y, por otra, por recurrir a técnicas y lenguajes propios de la publicidad comercial” (Carlos Arriola, Ensayos sobre el PAN, Porrúa, México, 1994, p. 47). 12 Algunos de los empresarios que se incorporaron a Acción Nacional después de la nacionalización de la banca fueron Ernesto Ruffo, Francisco Barrio, Fernando Canales y Rodolfo Elizondo. Según Fox, estas figuras renovaron al PAN que hasta ese momento se había alimentado de “grandes hombres y grandes doctrinas, pero que carecía de hambre de triunfo”, en cambio, los nuevos panistas “con su estilo más pragmático y con técnicas empresariales aplicadas a las campañas políticas, comenzaron a ganar espacios de poder, aunque el proceso no fue nada fácil”. (Antonio Jáquez “Tensiones, diferencias y recelos entre Fox y el PAN”, en Proceso, núm. 1237, 16 de julio de 2000, p. 9.). 13 Soledad Loaeza, El Partido Acción Nacional: la larga marcha, 1939-1994. Oposición leal y partido de protesta, FCE, México, 1999, p. 403.
11
avance del PAN fue de tal magnitud que “después de 1988 la identidad del PAN dejó
de depender de actores externos y hasta cierto punto ajenos a sus propios fines.
Aprendió a actuar conforme a una lógica propia, diseñó estrategias y definió acciones
a partir de un objetivo bien preciso, el mismo que el de todo partido político: la
conquista del poder”.14 Loaeza indica que en la unidad del partido fue decisiva la
política de Luis H. Álvarez como presidente del PAN, que consistió en tratar de
conciliar los principios ideológicos de los tradicionales y el pragmatismo de los
neopanistas. Esta coalición cristalizó –según Loaeza- en las candidaturas
presidenciales de Manuel J. Clouthier de la corriente neopanista y de Diego
Fernández de Cevallos de la doctrinaria, en 1988 y 1994, respectivamente.
Pese a la política de conciliación y unidad que implementó Luis H. Álvarez, las
diferencias entre las dos corrientes no terminaron; sin embargo, siempre tuvieron
salidas institucionales.
La unidad partidista de la que habla Loaeza fue un factor que le permitió al
PAN avanzar en varios aspectos. En 1988 el PAN logró su inserción en varias
regiones del país lo que le dio la oportunidad de negociar con el PRI y el gobierno
federal, que antes no había tenido. A partir de entonces, el proceso de consolidación
institucional del PAN se aceleró de tal manera que entre 1994 y 2000, según Soledad
Loaeza, había concluido. Esta estudiosa del PAN indica que en esos años el
blanquiazul había registrado cambios electorales, organizativos e ideológicos que
hicieron posible el logro de su institucionalización.15
14 Loc. Cit. 15 Según Soledad Loaeza, muchos de los cambios emprendidos por Acción Nacional en este periodo fueron inducidos por las reformas estructurales de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, reformas que transformaron el Estado mexicano. Loaeza señala que las reformas económicas que llevaron a cabo dichos gobiernos implicaban una disminución del intervencionismo estatal, pero también una notable reducción de los recursos que se utilizaban para mantener las redes clientelares del PRI, espacios que fueron aprovechados por
12
Entre los aspectos que contribuyeron al fortalecimiento del PAN destacan su
creciente presencia en el Poder Legislativo, el aumento de su militancia y el papel
que jugó en algunos acontecimientos que pudieron haber desestabilizado al país,
como los asesinatos de políticos perpetrados en 1994.
En 1985 la presencia del PAN en la Cámara de Diputados era mínima, pues
apenas disponía del 13.67% de los asientos; sin embargo, a partir de 1988 su
representación en dicho recinto ha ido en ascenso, pues en ese año Acción Nacional
disponía del 33.67% de los asientos, y aun cuando en 1991 tuvo una caída en su
representación con el 29.67%, para 1994 se recuperó al alcanzar el 39.67%, tres
años después ya contaba con el 40.33% de los asientos y alcanzó 68.67% en el año
2000.16
Respecto al incremento de su militancia, entre 1989 y 1995 aumentó el
número de militantes de 75 mil a cerca de 120 mil, nivel que se mantuvo hasta
1999.17
Loaeza señala que la fuerza política de un partido no debe medirse sólo por
sus resultados electorales, sino también por el papel que jueguen ante
acontecimientos que puedan poner en peligro el desarrollo normal de un país. En
este sentido es que según la autora, el PAN ha contribuido a la estabilidad política
de México. Para Loaeza, el principal acierto del PAN ha sido jugar el papel de
oposición leal dentro del sistema político mexicano. El partido mantiene firme su
diversos partidos políticos que ante su creciente presencia en los gobiernos locales y estatales “lograron convertirse en uno de los ejes del equilibrio político nacional” (Soledad Loaeza, “Acción Nacional en la antesala del poder:1994-2000” en Foro Internacional, vol. XLIII-I, enero-marzo de 2003, p.74). 16 Francisco Reveles Vázquez, Partido Acción Nacional: los signos de la institucionalización, p. 488. 17 De acuerdo a Soledad Loaeza dicho estancamiento puede explicarse porque Felipe Calderón Hinojosa, entonces presidente del partido, hizo introducir requisitos de formación ideológica en los militantes para frenar el acceso a dicho partido de oportunistas (Soledad Loaeza “Acción Nacional en la antesala del poder: 1994-2000”, en Foro Internacional, vol. XLIII-I, enero-marzo de 2003, p. 85).
13
creencia de que el único medio para alcanzar el poder es el electoral, rechazando
cualquier medida violenta que persiga ese propósito.18 Como ejemplo baste señalar
que en los graves acontecimientos políticos de 1994 -el asesinato de Luis Donaldo
Colosio, candidato del PRI a la presidencia, y el del secretario general del PRI José
Francisco Ruiz Massieu en agosto-, la postura del blanquiazul ante esos sucesos fue
decisiva para contrarrestar los efectos disruptivos que pudieron haber tenido.19
Otro factor que explica el importante ascenso del partido es que en la década
de los ochenta, el PAN se convirtió en el representante de los intereses locales que
pugnaban por la autonomía municipal frente al centralismo del gobierno federal. El
tema de la descentralización otorgó cierta coherencia al conjunto de gobiernos
panistas –municipales y estatales-, pero esto “ha convertido al partido en una
federación variopinta de partidos de notables locales”.20
Esta alianza política con fuerzas locales, le permitió al partido ampliar su
presencia en el nivel nacional y multiplicar sus triunfos electorales; pero esto también
significó el fortalecimiento de corrientes dentro del PAN, ligadas estrechamente a los
intereses de los gobernadores (Ernesto Ruffo en Baja California, Francisco Barrio en
Chihuahua y Vicente Fox en Guanajuato). Las tensiones entre los gobernadores y la
jerarquía central panista representaban –a juicio de Loaeza-, “el mayor desafío a la
coherencia y a las posibilidades de éxito del partido en el ámbito nacional”.21 Esta
situación potencialmente conflictiva quedó de manifiesto en 1996, cuando la llegada
18 Sobre este punto Reveles señala que el PAN “frente a la crisis, adopta una actitud serena y hace propuestas cuya base es el respeto a la legalidad; antes que buscar el derrumbe del régimen, el partido busca el cambio legal y pacífico, en el que cualquiera puede ganar. En el fondo, Acción Nacional basa su línea en la idea de que él es el único capaz de sustentar un cambio con estas características”. (Francisco Reveles, “El PAN ante el cambio de sexenio”, El Cotidiano, núm. 70, jul.-ago. 1995, p. 90). 19 Ibíd., p. 75. 20 Soledad Loaeza, “Gobierno y oposición en México. El Partido Acción Nacional”, Foro Internacional, vol. XXXVII-I, ene-mar. de 1997, p. 112. 21 Ibíd., p. 113.
14
de Felipe Calderón a la presidencia del PAN hizo resurgir los enfrentamientos entre
los grupos doctrinario y empresarial del partido.
Fue de esta forma como la pretensión de Vicente Fox por contender por la
presidencia de la república en el año 2000 no encontró apoyo por parte de la
corriente doctrinaria.22 En 1997, cuando Vicente Fox externó su deseo por contender
por la presidencia, Acción Nacional era presidido por Felipe Calderón Hinojosa, de la
corriente doctrinaria. Ante esta situación y con el apoyo neopanista, Fox recurrió a la
creación de un organismo externo al partido: Amigos de Fox, a cuya cabeza se
colocó él mismo.
A pesar de que dicha organización estuvo constituida por numerosos sectores
de la sociedad,23 no debe dejar de señalarse que en la cúspide de Amigos de Fox
participaron destacados panistas, pertenecientes a la corriente pragmática.24
La creación de Amigos de Fox debía cumplir dos objetivos: primero, formar
una base social amplia, que le permitiera a Fox vencer las fuertes resistencias de los
doctrinarios del panismo en su contra y, segundo, conseguir recursos económicos y
materiales para su campaña.25 Respecto al primer punto, la pretensión de Amigos
de Fox era reunir veinte millones de afiliados antes del 2 de julio de 2000 y cubrir con
dos representantes cada una de las casillas instaladas durante las elecciones
presidenciales. Para marzo de 1999 “había reunido a 350 mil amigos, prácticamente 22 Miguel Ángel Granados Chapa, Fox & Co. Biografía no autorizada, Grijalbo, México, 2000, p. 199. 23 Según Juan Antonio Fernández, coordinador nacional de Amigos de Fox, la estructura de dicha asociación se basó en “redes de mujeres, de la tercera edad, de universitarios, de deportistas, de jóvenes, de Iglesias, de militares... hubo curas que depositaron dinero, militares que hicieron lo mismo”. (Rodolfo Montes y Rodrigo Vera, “Los Amigos de Fox se niegan a desaparecer”, en Proceso, núm. 1237, 16 de julio de 2000, p. 13). 24 Según Lino Korrodi, destacados militantes del Partido Acción Nacional formaron parte de la estructura financiera de Amigos de Fox, desde tiempos de precampaña. Entre ellos cita a: Ramón Corral, Emilio Goicochea, Fernando González Corona, Patricio Patrón Laviada, Ernesto Ruffo, Marcelo de los Santos, Humberto Treviño Landois y Fauzi Hamdan, entre otros. (Antonio Jáquez, “Korrodi se decide y salpica...”, en Proceso, núm. 1370, 2 de febrero de 2003, pp. 10 y 11). 25 Miguel Cabildo, Rodolfo Montes y Rodrigo Vera “Fox hacia la presidencia: mil 91 días de marketing”, en Proceso, núm. 1235, 4 de julio de 2000, p. 20
15
el mismo número de militantes activos y adherentes del PAN, estimado en 360 mil”.26
Ya para febrero del año 2000, se consideraba que Amigos de Fox era casi seis veces
más grande que Acción Nacional. Esta situación fue la que le permitió a Vicente Fox
presentarse como el único candidato del partido para la presidencia de la
República.27 La capacidad de convocatoria y de control por parte de Amigos de Fox
para lograr que Vicente Fox fuera el candidato presidencial del PAN fue vista por los
dirigentes de ese partido como elementos que podían dañar las funciones que le
correspondían a la organización. Con referencia a la precampaña de Vicente Fox,
sustentada en Amigos de Fox, Diego Fernández de Cevallos expresó: “creo que su
esfuerzo (el de Fox) es muy laudable, muy respetable, pero que es necesario
acotarlo para no dañar la institucionalidad del partido”.28
Cuando Fox asumió formalmente la candidatura presidencial del PAN, el
conflicto entre Amigos de Fox y el partido se agudizó aún más. El problema residió
entonces en la definición de quién dirigiría la campaña. Los dirigentes del partido
proponían la desaparición de dicha organización y, por consiguiente, quedarse con la
responsabilidad de las actividades de proselitismo. Sin embargo, Amigos de Fox no
sólo no desapareció, sino que se integró formalmente a la campaña, bajo la forma de
voluntariado.29 No obstante ello, en la práctica, Amigos de Fox había adquirido tanta
26 Ricardo Espinoza Toledo, “Los partidos y la selección de los candidatos presidenciales”, en Luis Salazar (coord.), México 2000. Alternancia y transición a la democracia, Cal y Arena, México, 2001, p. 91. 27 De acuerdo a una reforma a los estatutos del partido de 1998, la elección de su candidato presidencial se basaría en el voto universal y directo de sus afiliados. Se fijó el día 12 de septiembre para la selección del candidato. Vicente Fox registró su candidatura el 12 de julio; sin embargo para el día 20 del mismo mes –fecha límite para la inscripción de precandidatos- sólo existía un registro: el de Vicente Fox. (Miguel Ángel Granados Chapa, Op. cit., p. 204). 28 Ibíd., pp. 203. 29 Ricardo Espinoza Toledo, Op. cit, p. 91. En octubre de 1999 Luis Felipe Bravo Mena, presidente nacional del PAN, dio a conocer el Comité Nacional de Campaña. Algunos de sus integrantes fueron: José González Morfín, coordinador de dicho Comité; Herbert Taylor, secretario de Acción Electoral; Rodolfo Elizondo, coordinador político; Juan Ignacio Zavala, director de Comunicación; Marta Sahagún, directora de Comunicación; y Ramón Corral Ávila, secretario de Administración y Financias. Sólo Francisco Ortiz, director de Mercadotecnia, y Pedro
16
fuerza que le permitió a dicha asociación no sólo atraer más simpatizantes a Fox,
sino la posibilidad de diseñar las estrategias y tácticas para obtener el voto
ciudadano. De acuerdo con Ricardo Espinoza, la estructura electoral del PAN no
pudo imponerse en la campaña presidencial.30En este mismo sentido, Soledad
Loaeza señala que la “consistencia institucional del partido fue puesta a prueba por
los primeros simpatizantes del candidato y por una campaña que estuvo
fundamentalmente en manos de una estructura extrapartidista, los Amigos de Fox,
cuyos dirigentes, recursos y estrategias escapaban al control de Acción Nacional,
cuando no lo obstaculizaban.31
Según Sergio Rodríguez Lascano, el que la campaña proselitista de Fox haya
sido dirigida por Amigos de Fox y no por el partido que lo postuló se debió a una
debilidad del PAN. Rodríguez Lascano apunta que éste al carecer de relaciones de
identidad comunitaria o clientelares, así como de un cuerpo significativo de
militantes, como las del PRI o del PRD, hizo posible que una organización ajena al
PAN haya realizado –debido a la gran capacidad de convocatoria que adquirió- un
gran número de visitas domiciliarias en que se basó la campaña foxista. En este
sentido –asegura Rodríguez Lascano-, Amigos de Fox “fue el primer intento para
sustituir esta debilidad del PAN”.32
Cerisola, coordinador operativo, eran ajenos al blanquiazul. (La Nación, núm. 2108, año LVIII, 1 de noviembre de 1999, p. 3). 30 Loc. Cit 31 Soledad Loaeza, “Acción Nacional en la antesala del poder: 1994-2000”, en Foro Internacional, vol. XLIII-I, enero-marzo de 2003, p. 73. 32 Sergio Rodríguez Lascano, “Fox-PAN: durmiendo con el enemigo”, en Masiosare (suplemento de La Jornada), 7 de mayo de 2000, p. 7.
17
Tanto la imposición del candidato por parte de una institución ajena al
partido,33 como la incapacidad de éste para dirigir las campañas electorales, fueron
percibidas por algunos miembros del partido como debilidades del PAN. Así lo indica
el hecho de que poco tiempo después del registro de precandidatos, el partido haya
pensado en una estrategia para modernizar la Secretaría de Acción Electoral.34
Javier Gutiérrez Rodríguez y Miguel Ángel Romero Miranda señalan que las
reformas que emprendió el PAN a sus documentos internos,35 después del registro
de Vicente Fox como candidato a la presidencia, respondían a tres situaciones en
particular: necesitaba una nueva legalidad ante el cambio de status (haber pasado de
oposición a gobierno); al calor de la campaña presidencial había crecido de manera
acelerada la base de simpatizantes y militantes; y, por último, aquéllas representaban
una especie de ‘vacunas’ “contra fenómenos recientes que lesionaban la unidad
partidista, como fue la precampaña de Vicente Fox, que rebasó al partido en tiempos
y formas y terminó sometiéndolo a sus condiciones”.36
Si bien algunas debilidades del partido (carencia de bases clientelares, así
como falta de una regulación de precampañas en sus estatutos) posibilitaron que una
asociación civil haya asumido algunas funciones que habían sido ejercidas por el
PAN, y que en conjunto repercutieron negativamente en la institucionalidad del
33 Aun cuando el proceso de registro de candidatura se apegó a los estatutos del partido, se ha hecho referencia a ella como una imposición en el sentido de que debido a la prolongada precampaña que emprendió Fox –y que le permitió adquirir tanta fuerza-, no era viable para ningún otro panista contender con él. 34 Según Humberto Aguilar, encargado de Acción Electoral del PAN, esta estrategia iniciaría en octubre del año 2000. Algunos aspectos que se considerarían serían la disposición de un mayor presupuesto y personal más capacitado. (Ricardo Espinoza Toledo, Op. cit, p. 92). 35 Entre las medidas adoptadas por Acción Nacional para recuperar los espacios que asumió Amigos de Fox fue el diseño del Reglamento de Precampañas, aprobado por el CEN del PAN el 14 de septiembre de 2001. Según Javier Gutiérrez y Miguel Ángel Romero Miranda dicho reglamento tiene como propósito “evitar las precampañas largas, imprudentes, anticipadas e indebidas de cualquier aspirante a puestos de elección popular” y establecer “una serie de ‘candados’ para prohibir financiamientos excesivos y dudosos”. (Javier Gutiérrez Rodríguez y Miguel Ángel Romero Miranda, “PAN: la disputa por el triunfo”, en El Cotidiano, núm. 115, sep.-oct., 2002, año 19, p. 42). 36 Ibíd., p. 40.
18
partido, existen factores externos que contribuyeron a que este fenómeno fuera más
evidente.
Fueron principalmente dos los factores externos que hicieron posible que
Amigos de Fox lesionara la institucionalidad del PAN. El primero tiene que ver con la
falta de regulación de las precampañas en el ordenamiento federal. Al respecto
puede señalarse que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(Cofipe) no tiene prevista esta figura para el monitoreo y vigilancia de diversos
aspectos tales como el financiamiento y la propaganda. Sobre este último aspecto, el
Cofipe en su artículo 190 señala que “las campañas electorales de los partidos
políticos se iniciarán a partir del día siguiente al de la sesión de registro de
candidaturas para la elección respectiva, debiendo concluir tres días antes de
celebrarse la jornada electoral”.37 En este sentido, puede señalarse que la
precampaña de Vicente Fox no sólo no fue contenida o controlada por su partido
debido a una fragilidad al interior de éste, sino que dicha acción fue posible por un
vacío en la legislación electoral.
El segundo factor tiene que ver con el financiamiento tanto de la precampaña
como de la campaña misma. Debe recordarse que aún antes del nacimiento de
Amigos de Fox, ya desde 1997, algunos que después serían miembros de dicha
asociación habían comenzado a recaudar fondos entre ejecutivos de Coca-Cola y
empresarios de Nuevo León para la precampaña de Fox. Sin embargo cuando el
órgano fiscalizador del IFE inició su averiguación en julio del año 2000, lo hizo
atendiendo únicamente con lo que tenía que ver con los presuntos fondos ilegales en
37 Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, P. 117.
19
que se había basado la campaña de Vicente Fox, mas no hizo averiguación alguna
sobre los fondos que se habían manejado desde la precampaña. 38
Ya en plena campaña, Amigos de Fox continuó recaudando fondos para la
propaganda foxista, sólo que lo hizo infringiendo algunos artículos del Cofipe. Éste,
en su artículo 49, párrafo 2, indica que “no podrán realizar aportaciones o donativos a
los partidos políticos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo
ninguna circunstancia: (...) personas físicas o morales extranjeras (...) y las empresas
mexicanas de carácter mercantil”.39 Sin embargo Vicente Fox, además de haber
recibido dinero de empresas mercantiles mexicanas para su precampaña, en la
campaña formal recibió dinero de empresas mercantiles extranjeras vía Amigos de
Fox. Al respecto, recuérdese que el 23 de junio de 2000 el coordinador de los
diputados priístas, Enrique Jackson, presentó una denuncia contra la coalición
Alianza por el Cambio por presunto financiamiento ilícito. En la denuncia presentada,
Jackson hablaba de una triangulación del financiamiento –compañías extranjeras
hacían depósitos a compañías mexicanas, muchas de ellas propiedad de Korrodi- y
éstas a su vez hacían la transferencia del dinero a Amigos de Fox. La investigación
emprendida por el Instituto Federal Electoral (IFE) muchas veces se vio paralizada
38 Pese a que las primeras diligencias del Instituto Federal Electoral sobre la denuncia presentada en junio del año 2000 por el priista Enrique Jackson sobre el presunto financiamiento ilícito de la campaña de Vicente Fox iniciaron en julio del mismo año, se vieron interrumpidas debido a que tanto la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) pretextando el secreto bancario y fiscal negaron la información solicitada por el IFE para continuar con las averiguaciones pertinentes. En mayo de 2002 el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) ordenó reanudar las investigaciones a través de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas al determinar la inoponibilidad de los secretos bancario, fiduciario y fiscal en las investigaciones. Pese a esta orden, el IFE no pudo en forma inmediata conseguir la información necesaria de la CNBV y de la SHCP pues según estas instancias, las personas físicas y morales involucradas habían promovido juicios de amparo. Fue hasta el año 2003 cuando ante la improcedencia de dichos amparos, los involucrados así como la CNBV y la SHCP proporcionaron la información requerida al IFE, instancia que en octubre del mismo año determinó una sanción tanto al PAN como al Partido Verde Ecologista de México por haber tenido conocimiento del financiamiento paralelo de la asociación Amigos de Fox. (La Jornada, 21 de mayo de 2004, p. 12). 39 Art. 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimiento Electorales.
20
por carecer de facultades para tener acceso a otras instancias, tales como la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) y la Secretaría de Hacienda (SH)
para poder continuar con las investigaciones. Finalmente, el 7 de octubre de 2003 la
Comisión de Fiscalización del IFE sancionó a Alianza por el Cambio con una multa
de 545 millones de pesos por aportaciones del extranjero, así como de empresas
mexicanas de carácter mercantil y por sobrepasar el límite de la campaña, entre
otras irregularidades.40 Alianza por el Cambio apeló ante el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (TEPJF) la decisión que lo sancionaba. En mayo de
2004 el TEPJF modificó la multa impuesta41 y en su dictamen expresó que, “de forma
activa y consciente”, el PAN y el entonces candidato Vicente Fox conocían del
sistema financiero paralelo42 diseñado por la organización Amigos de Fox. En los
medios de información no quedó claro si se trató de una participación directa donde
el PAN haya recibido recursos económicos por parte de Amigos de Fox, o si estando
al tanto de los procedimientos ilegales de esa organización civil para allegarse
recursos económicos, no tomó las medidas necesarias para evitar que se cometiera
ese ilícito.
El control sobre los fondos recabados así como su capacidad de convocatoria
ciudadana fueron elementos determinantes que le permitieron a esa asociación civil
tener el control sobre la organización de la campaña proselitista de Vicente Fox.
Estos factores, a su vez, propiciaron que las diferencias entre doctrinarios y
pragmáticos se recrudecieran aún más. 40 La sanción impuesta por el IFE al PAN fue de 360 millones 971 mil 39 pesos con 40 centavos y para el PVEM de 184 millones 198 mil 610 pesos con 5 centavos. (La Jornada, 7 de octubre de 2003, p. 3). 41 Finalmente, la sanción económica para el PAN fue de 399 millones 135 mil 803 pesos con 60 centavos, y para el PVEM fue de 98 millones 717 mil 713 pesos. (La Jornada, 21 de mayo de 2004, p. 9). 42 El sistema de financiamiento paralelo “tiene como característica esencial la intención de evadir los mecanismos de control diseñados por el Congreso, con lo que trastoca los principios del financiamiento público”. (La Jornada, 21 de mayo de 2004, p. 11).
21
Cuando Vicente Fox asumió la presidencia de la República el 1 de diciembre
de 2000, el Partido Acción Nacional quedó prácticamente fuera del gabinete. Según
Miguel Ángel Llanos Gómez, de 32 funcionarios de alto nivel, sólo ocho de ellos
militaban en el PAN; es decir, sólo el 25% del gabinete foxista pertenecía –en ese
momento- al partido que había postulado a Vicente Fox.43 Los panistas incorporados
al gabinete desde el principio del sexenio fueron Santiago Creel Miranda, Secretario
de Gobernación; Francisco Barrio Terrazas, Secretario de la Contraloría; Juan de
Dios Castro Lozano, Consejero Jurídico del Presidente; Ramón Muñoz Gutiérrez,
titular de la Oficina de la presidencia para la Innovación Gubernamental; Eduardo
Sojo Garza-Aldape, Coordinador de Asesores de Políticas Públicas; Martha Sahagún
Jiménez, Coordinadora General de Comunicación Social; y Rodolfo Elizondo Torres,
Coordinador Presidencial para la Alianza Ciudadana. Los últimos cuatro también
pertenecieron a Amigos de Fox.
Además todos los panistas incorporados al gabinete desde el inicio del
sexenio foxista pertenecían a la corriente pragmática. Al respecto, José Luis Reyna
señaló que el PAN por ser más fuerte institucionalmente que “el club de amigos”, era
de donde debían surgir los cargos importantes para la administración foxista.44 Sin
embargo, como ya se ha señalado, de los ocho panistas que ocuparon un lugar en la
administración foxista, cuatro habían participado abiertamente en Amigos de Fox.
Asimismo, otros miembros de esa asociación que no eran miembros del PAN
también fueron invitados a formar parte del gabinete; tal fue el caso de Pedro
43 Miguel Ángel Llanos señala que de esos 32 funcionarios de alto nivel, sólo 16 pertenecían a alguna organización política: 8 al PAN, 4 al PRI, 3 habían sido miembros del Grupo San Ángel y 1 pertenecía a una organización religiosa. (Miguel Ángel Llanos Gómez, “Anexo 5. Perfil curricular del gabinete del presidente Vicente Fox”, en Francisco Reveles Vázquez, Op. cit, p. 508). 44 Juan Carlos Romero Puga, “El reto: demostrar que no son meros gerentes”, en Milenio, núm. 150, 24 de julio de 2000, p. 38.
22
Cerisola,45 quien se había desempeñado como coordinador de la campaña y que al
momento de asumir Fox la presidencia fue nombrado secretario de Comunicaciones
y Transportes; y de Luis Ernesto Derbez, quien desde 1997 se había incorporado al
equipo foxista para participar en la elaboración del Programa Económico 2000-2006
que sirvió de propuesta política durante la campaña presidencial, y que ocupó la
Secretaría de Economía. 46
La fractura de la coalición dominante del PAN no sólo se expresó en la
composición inicial del gabinete del presidente Vicente Fox, sino también en la falta
de acuerdos entre el Partido Acción Nacional y los funcionarios del gobierno foxista
que le han impedido al panismo cumplir eficazmente con su papel de partido en el
gobierno. En este sentido, Tania Hernández Vicencio señaló que desde que Vicente
Fox ganó la presidencia de la República y hasta el 2003 (cuando emprendió una
reestructuración de su gabinete), el Partido Acción Nacional fue “el partido en el
gobierno, pero sin el gobierno”, y ello se manifestó en tres aspectos: a) en la
integración del gabinete, b) en la elaboración de política pública47 y c) en su poca
capacidad para impulsar los acuerdos políticos necesarios para “echar a andar los
45 En 1999, Vicente Fox le había pedido a la empresa cazadora de talentos Korn/Ferry que le recomendara al mejor ejecutivo en planeación y operación que se pudiera encontrar en México. Dicha empresa propuso a Pedro Cerisola, quien se incorporó en septiembre de ese mismo año a la campaña presidencial. Aun cuando Cerisola fue contratado en un primer momento para dirigir la campaña, una vez que se incorporó a dicha actividad no recibió ningún pago por ello. Al respecto, una vez manifestó: “es mi contribución a la campaña”. (Ciro Gómez Leyva, “Los días felices”, en Milenio, núm. 131, 13 de marzo de 2000, pp. 38-40). Cerisola ingresó al PAN en 2002. (Mireya Cuellar, Los panistas, quiénes son, dónde están, qué representan, La Jornada Ediciones, México, 2003, p. 53). 46 Según datos aportados por el PRD, Derbez y su esposa participaron en las operaciones que habrían permitido las transferencias de dinero del exterior. Derbez ingresó al PAN en junio de 2002. (Mireya Cuellar, Op. cit., p. 72). Según Lino Korrodi, uno de los primeros destinos de los recursos recaudados entre Coca-Cola y algunos empresarios de León fue para el diseño del Programa Económico 2000-2006, donde también participó Eduardo Sojo. (José Gil Olmo “Los legionarios de Fox”, en Proceso, núm. 1336, 9 de junio de 2002, p. 13). 47 Según Alberto Escamilla y Javier Brown César, los cuadros del PAN eran insuficientes para que el gobierno foxista haya renovado la administración pública de manera total, de ahí que se diga que el PAN no es el partido que está diseñando la política pública. (Alberto Escamilla Cadena y Javier Brown César, “Fox y Acción Nacional: la difícil relación”, en El Cotidiano núm. 119, p. 66).
23
proyectos prioritarios del presidente”.48 Sobre este último punto, debe indicarse que
pese a que se requería una labor conjunta entre Fox y su partido para promover los
acuerdos necesarios con las demás fuerzas políticas representadas en el Congreso
a fin de conseguir la aprobación de las reformas estructurales que el presidente
proponía, durante la primera mitad del sexenio los encuentros entre Vicente Fox y el
PAN transitaban de lo terso a lo ríspido.49
La distancia entre Vicente Fox y el partido que lo había postulado fue
considerada por el primero como necesaria, aunque la relación que establecieron no
dejó de ser ambigua. Durante la 13 Asamblea Nacional Extraordinaria del PAN
celebrada en el mes de octubre del año 2001 en la ciudad de Querétaro, Fox solicitó
la ayuda de su partido diciendo: “Me siento tranquilo de que hemos encontrado esta
fórmula de cohesión entre partido y gobierno que hoy nos permite esta relación sana
(...) Tenemos que tenernos confianza (...) necesito de ustedes para gobernar”,50 a lo
que Luis Felipe Bravo Mena, presidente del partido, respondió: “Vicente, compañero,
Acción Nacional quiere aumentar su capacidad política para que tenga éxito junto
contigo, y para hacer realidad la patria ordenada y generosa que querían los
fundadores”.51
Las razones esgrimidas por los estudiosos de la política para explicar la
distancia entre Fox y su partido son varias. Hubo quienes indicaron que se trataba
de cierta incapacidad del PAN por asumir su nuevo papel de partido en el gobierno.
48 Tania Hernández Vicencio, “El Partido Acción Nacional frente a las elecciones de 2003”, en El Cotidiano núm. 122, nov-dic. 2003, p. 30. 49 Es pertinente indicar que los enfrentamientos entre el equipo foxista y el PAN se dio antes de la toma de posesión. Por ejemplo, durante el análisis en torno a la Ley de Ingreso 2001, Diego Fernández de Cevallos señaló que “el PAN será el partido gobernante, pero si Fox quiere que sea de oposición, sabe muy bien serlo”. (Milenio Diario, 31 de agosto de 2000, citado por Miguel A. Romero Miranda y Javier Gutiérrez Rodríguez, “En busca de la hegemonía: el nuevo bloque de poder”, en El Cotidiano, núm. 105, enero-febrero de 2001, p. 10). 50 El Universal, 10 de diciembre de 2001, p. 8. 51 La Jornada, 10 de diciembre de 2001, p. 8.
24
En este sentido, Alberto Escamilla y Javier Brown César consideran que uno de los
aspectos que más tensión había generado entre la presidencia y el Partido Acción
Nacional era el cambio de papel que ahora debía cumplir el partido. Según ellos, el
pasar de un partido de “oposición semileal e incluso leal”, le dificultó al PAN
concebirse como partido con responsabilidad de gobierno.52
Otros atribuyeron la distancia entre Fox y su partido a un cambio en el sistema
presidencialista que había caracterizado a México bajo el régimen priista. Cambio
que podría atribuirse no sólo a la dinámica presidente-partido, sino también a la
evolución de la sociedad mexicana. Para explicar el primer caso, se señaló que Fox,
como presidente de la República, estaba imposibilitado a utilizar las facultades
metaconstitucionales tanto en la selección de candidatos a cargos públicos como en
la renovación de la dirigencia del partido (como solía hacerse en el PRI), dando por
resultado una brecha entre las dos fuerzas. Con respecto a la evolución de la
sociedad, se retomó la idea de Gabriel Zaid según la cual “a medida que crece la
sociedad, que crece la oposición, que crece el sector privado, que crecen los estados
de la federación, que crece la prensa independiente y la opinión pública (...), el
presidencialismo pierde presencia y eficacia”.53 No obstante, debe recordarse que es
desde la segunda mitad de la década de los 80’s que la participación ciudadana ha
ido en aumento sin que ello haya culminado en una erosión entre los presidentes
priistas y su partido. Adicionalmente, si el presidente Fox hubiera pretendido romper
con una de las prácticas del régimen presidencial priista, donde el titular del ejecutivo
52 Alberto Escamilla Cadena y Javier Brown César, “Fox y Acción Nacional: la difícil relación”, en El Cotidiano núm. 119, pp. 71-72. 53 Gabriel Zaid, Adiós al PRI, México, Océano, 1995, citado por Ricardo Espinoza Toledo, “Superpresidencialismo y régimen presidencial en México”, en Mauricio Mérino (coordinador), La Ciencia Política en México, CONACULTA-FCE, México, 1999, p. 68.
25
federal tenía injerencia en su partido, no hubiera tratado de intervenir en el proceso
de selección de diputados por la vía plurinominal.54
Tampoco se trató de una crisis de identidad entre Fox y el PAN como
señalaron Miguel A. Romero y Javier Gutiérrez.55 Estos investigadores consideran
que, desde un poco antes del triunfo de Vicente Fox, entre los panistas se venía
debatiendo “cuál (era) su identidad, su ideología, su visión de la ‘sociedad ideal’, su
proyecto de país”, polémica que –según dichos investigadores- había surgido a raíz
de que el entonces candidato y después presidente de la República se había definido
como un político de centro-izquierda y de que éste había pretendido imponerle al
partido la misma ideología. Sin embargo no se trató de una lucha por diferencias
ideológicas o por discrepancias en torno al proyecto de nación; tan es así que los
coordinadores de las fracciones panistas mantenían posturas públicas de apoyo y
compromiso político con el gobierno de Fox. Al respecto, Miguel Romero Miranda y
Javier Gutiérrez Rodríguez señalaron que “las diferencias que se han visto hasta
ahora se refieren sobre todo a la actitud política de los asesores y en menor medida
a los contenidos de las agendas (con excepciones como en el caso del IVA, donde sí
54 Según Tania Hernández, en el proceso interno de selección de candidatos a diputados por la vía plurinominal para contender en la elección federal de 2003, Vicente Fox a través de algunos de sus hombres fuertes impidieron que Antonio Lozano Gracia, vinculado a Diego Fernández de Cevallos, se perfilara como líder de la bancada panista en la Cámara de Diputados y promovieron la de Francisco Barrio, del equipo de Fox. (Tania Hernández Vicencio, Op. cit, pp. 34-35). 55 Para Miguel Romero Miranda y Javier Gutiérrez Rodríguez, el enfrentamiento entre el presidente Fox y su partido se debe a una crisis de plenitud del PAN. Según ellos, se trataba de una crisis de plenitud en el sentido de que el partido había madurado como institución política además de haber ganado la presidencia de la República, pero que –pese a ello-, “enfrenta una situación de confusión y de fuerzas encontradas en su interior luchando por definir el nuevo sentido de su acción, derivada de la circunstancia inédita de dejar de ser la más añeja oposición institucionalizada frente al régimen de la revolución, para convertirse en el nuevo partido de gobierno”. Estos investigadores señalaron que la crisis de plenitud podía observarse en tres frentes: en una crisis de expansión que se refería a la necesidad que tenía el partido de incorporar y asimilar a un conjunto de nuevas fuerzas, personas, liderazgos y agrupaciones con perspectivas que podían ser en un momento dado distintas a las que el propio PAN había desarrollado; la crisis de identidad que se menciona en el cuerpo del texto; y, por último, la crisis de acceso al poder y que se refiere a un replanteamiento del papel que deberán jugar Fox, el PAN y los panistas representados en el Poder Legislativo. (Miguel A. Romero Miranda y Javier Gutiérrez Rodríguez, “En busca de la hegemonía: el nuevo bloque de poder”, en El Cotidiano, núm. 105, enero-febrero de 2001, pp. 7-9).
26
hay un desacuerdo de fondo), pero a fin de cuentas resultan mucho más sólidas las
convergencias”.56
Los puntos anteriores fueron los principales elementos en que se basaron
muchos estudiosos de la política para explicar el distanciamiento entre el presidente
Vicente Fox y su partido; no obstante, más bien parece que la brecha entre ellos
debe explicarse a partir de la forma como Fox llegó a la presidencia: una asociación
ajena al partido, anticipándose a los tiempos establecidos por éste, emprendiendo a
lo largo del territorio nacional una campaña política intensa que le permitió a Fox
generar apoyos e influencias al margen de su partido. Aunado a ello debe tenerse
claro que más que tratarse de una separación entre el presidente Fox y su partido,
se trató de un distanciamiento entre la facción neopanista de la cual Fox era el
principal representante y la corriente doctrinaria del PAN, donde la primera salió
mejor posicionada al haber sido parte de la organización que llevó a la presidencia a
Vicente Fox. Pese a esto, el punto nodal de este recrudecimiento de las relaciones
entre las dos principales facciones al interior del PAN es que a partir de la toma de la
presidencia en el año 2000 se da un rompimiento de la coalición dominante del
partido, propiciando con ello que durante la primera mitad de la administración de
Vicente Fox “la falta de apoyo de Acción Nacional (contribuyera) a la imagen de un
gobierno carente de rumbo político y con una base de apoyo volátil”.57
Aun cuando desde la segunda mitad de la década de los 80’s la lucha entre
neopanistas y doctrinarios ha sido permanente, antes de la elección presidencial del
año 2000 la élite dirigente del partido no había sufrido una fractura de tal magnitud
56 Miguel A. Romero Miranda y Javier Gutiérrez Rodríguez, “En busca de la hegemonía: el nuevo bloque de poder”, en El Cotidiano núm. 105, ene-feb. de 2001, p. 18 57 Tania Hernández Vicencio, Op. cit., p. 31.
27
que dañara el quehacer político del partido. En la carrera para la elección
mencionada, al no contar con el apoyo de la fracción doctrinaria, Vicente Fox recurre
a la creación de una asociación civil que lo apoyara en su objetivo: la conquista de la
presidencia; sólo que la recaudación del financiamiento para la propaganda electoral
fue uno de los elementos que le permitió a esta asociación tener el control sobre
toda la campaña, dejando al margen la participación de Acción Nacional. Una vez
que Vicente Fox asume la presidencia sólo invita a neopanistas a formar parte de su
gabinete y trata de implementar su proyecto político al margen del blanquiazul. Ante
el rechazo legislativo a sus reformas estructurales y por el revés que sufrió el PAN en
las elecciones federales del 6 de julio de 2003,58 poco después de su tercer informe
de gobierno, Fox anunció algunos cambios a su gabinete, entre los que destacan el
de Alberto Cárdenas a quien se nombró titular de Medio Ambiente; José Luis Luege
Tamargo director de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y Felipe
Calderón Hinojosa, titular de Energía.59
La remoción de algunos miembros del gabinete respondía a dos fenómenos:
por un lado, después de las elecciones del 6 de julio de 2003 el PAN le reclamó
nuevamente a Fox más espacios en el gobierno, e incluso dijo que haría una
evaluación no sólo de los resultados electorales sino de lo que “se tendría que hacer”
para la segunda etapa del sexenio; por el otro, el gobierno federal pretendía que
58La Dra. Esperanza Palma señaló que el partido más afectado en esta elección fue el PAN al ver descendida su votación porcentual y al perder 56 curules en la Cámara de Diputados con respecto al año 2000. Según esta investigadora, este descenso del PAN debilitará aún más la posición del presidente frente al legislativo. (Esperanza Palma, “La crisis institucional como normalidad: un balance del PRD en el 2003”, en El Cotidiano, núm. 122, nov-dic. De 2003, p. 39). En varias ocasiones, el presidente Fox trató de deslindarse de su responsabilidad en el retroceso de la representación panista en el Congreso al manifestar que él no había participado en el proceso; poco después de las elecciones, anunció –a través de Santiago Creel, secretario de Gobernación- que su gabinete sería sometido a una evaluación para determinar en dónde debía haber ajustes. (La Jornada, 3 de septiembre de 2003, p. 3). 59 La Jornada, 7 de septiembre de 2003, p. 4.
28
algunos de estos funcionarios se encargaran de cabildear al interior del Congreso las
reformas que proponía el ejecutivo. Así, Alfonso Durazo Montaño, vocero de los
Pinos manifestó: Felipe Calderón “tiene el fin de dar un nuevo impulso al sector
energético y promover las reformas correspondientes” en el sector eléctrico.60
Después del reacomodo del gabinete foxista, el blanquiazul y el presidente
Fox acordaron reforzar “el trabajo político” del gabinete. El 8 de septiembre de 2003,
el presidente Vicente Fox se reunió con los integrantes del Comité Ejecutivo Nacional
(CEN) de su partido para revisar los temas vinculados con la agenda legislativa a
desahogarse en el primer periodo de sesiones de la 59 Legislatura.61
60 La Jornada, 3 de septiembre de 2003, p. 3. 61 Por parte del gobierno federal acudieron a la reunión el secretario de Gobernación, Santiago Creel, y el titular de la oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental, Ramón Muñoz; además del presidente del partido, Luis Felipe Bravo Mena, asistieron el coordinador de la bancada de ese partido en el Senado, Diego Fernández de Cevallos; el coordinador en la Cámara de Diputados, Francisco Barrio; y el secretario general del CEN, Manuel Espino Barrientos. (La Jornada, 9 de septiembre de 2003, p. 14).
29
Planteamiento del problema
Uno de los sustentos de las sociedades democráticas es la posibilidad que tienen los
ciudadanos de influir en el proceso de la toma de decisiones a través del voto.
Cuando ciertos grupos de interés participan en la difusión de los candidatos, ya sea a
través del financiamiento que le proporcionen al candidato o al partido o por medio
de campañas organizadas y sostenidas por ellos mismos, están transgrediendo la
regla fundamental de la democracia que se refiere a “una persona un voto”, pues en
estos casos el dinero anula la posibilidad de los ciudadanos de influir en la toma de
decisiones bajo igualdad de circunstancias, convirtiéndose así el voto en una especie
de voto censatario.
Pero la influencia negativa de la participación indirecta de estos grupos
también puede tocar directamente a los partidos políticos. En un partido con una
estructura altamente centralizada, la relación entre los candidatos y los grupos de
interés sólo puede darse violando las normas del partido, que facultan solamente a
éste para la promoción y nominación de candidaturas a los puestos de elección
popular, con ello se provoca el distanciamiento entre los candidatos y el partido, en el
menor de los casos, o la fractura dentro de la élite del partido, en un caso extremo.
En los partidos con estructuras descentralizadas los candidatos tienen más
posibilidad de entablar relaciones con dichos grupos y las relaciones entre ellos
pueden ser más diversas. En algunos casos, la participación de los grupos de interés
en las campañas electorales ha propiciado que estas actividades se realicen al
margen de los comités del partido, dando pie a un distanciamiento entre el candidato
y su partido, por un lado, pero también propiciando con ello el debilitamiento del
30
partido político como ha sucedido en Estados Unidos. En otros casos, las relaciones
entre candidatos y grupos de interés han dado por resultado casos de corrupción.
Así pues, la interrogante básica de la investigación se plantea acerca de qué
tipo de asociación fue Amigos de Fox, y de qué manera afectó al Partido Acción
Nacional al asumir funciones que le correspondían a este partido en la sucesión
presidencial del año 2000.
31
Hipótesis central
Amigos de Fox fue un grupo de interés que al asumir funciones propias del Partido
Acción Nacional lesionó la institucionalización partidaria, lo que propició la fractura de
la coalición dominante del partido.
Hipótesis secundarias
• La prolongada precampaña que llevó a cabo Amigos de Fox fue posible a un
vacío tanto de la legislación electoral federal como de la normatividad de
Acción Nacional.
• Las funciones que asumió la organización Amigos de Fox y que le
correspondían a Acción Nacional fueron el diseño y el control de la campaña
foxista. Esto fue posible gracias a que Amigos de Fox reunió una suma
considerable de dinero, que imposibilitó al blanquiazul detener las actividades
que venía realizando la asociación civil.
• En la relación que se entabló entre Amigos de Fox y el PAN, éste perdió
autonomía al haber sido incapaz de tomar las decisiones que le correspondían
en torno a la campaña foxista.
• El grupo de interés Amigos de Fox, al haber asumido funciones que le
correspondía llevar a cabo al Partido Acción Nacional, lesionó la
institucionalización del partido.
• La pérdida de institucionalización de Acción Nacional que se gestó durante la
precampaña foxista culminó con la fractura de la coalición dominante; fractura
32
que se reflejó en dos momentos: en la composición del gabinete y en la falta
de un trabajo conjunto entre el gobierno de Vicente Fox y el PAN.
Objetivo general
Explicar de qué manera la actuación de Amigos de Fox como grupo de interés afectó
la institucionalización del PAN y propició la fractura de la coalición dominante del
partido.
Objetivos particulares
• Detectar aquellos elementos que le permitieron a Amigos de Fox emprender
una prolongada precampaña.
• Conocer las funciones que llevó a cabo Amigos de Fox y que le correspondían
al Partido Acción Nacional, así como los elementos que hicieron posible esa
situación.
• Determinar el tipo de relación que se estableció entre Amigos de Fox y el
Partido Acción Nacional.
• Determinar las repercusiones que tuvo en el blanquiazul el que una
organización ajena a él haya asumido tareas que le correspondían al partido.
• Conocer los aspectos en que se manifestaron dichas repercusiones.
33
Diseño metodológico
Conceptos, variables e indicadores
El concepto de partido político que se utilizará en la investigación es el de Ramón
Cotarelo, quien define a esta institución como “toda asociación voluntaria perdurable
en el tiempo, dotada de un programa de gobierno de la sociedad en su conjunto, que
canaliza determinados intereses sectoriales y que aspira a ejercer el poder político o
a participar en él, mediante su presentación reiterada a los procesos electorales, si
bien este último rasgo no tiene por qué ser inexcusable”.62
Como se señaló en el cuerpo del trabajo, las funciones de los partidos
políticos son de dos tipos: 1) sociales, que son las tareas que deben desempeñar los
partidos políticos al ser parte de la sociedad; y 2) institucionales, que están
determinadas por las actividades que deben llevar a cabo los partidos políticos en
cuanto partícipes de la organización estatal. Estas últimas son: a) reclutamiento y
selección de élites; b) organización y composición del parlamento; c) organización de
elecciones y d) composición y funcionamiento del gobierno. El presente trabajo sólo
considerará la que tiene que ver con la organización de elecciones y de ésta, a su
vez, únicamente estudiaremos lo que tiene que ver con la presentación de
candidaturas y con la campaña electoral (organización y financiamiento). Sin
embargo, debido a que el problema para Acción Nacional comenzó con la
precampaña de Fox, se iniciará el estudio con dicho fenómeno.
62 Ramón Cotarelo, Los partidos políticos, Sistema (colección Politeia), 1ª reimp., México, 1966, p. 14.
34
Dimensión empírica 1: Precampaña electoral.
Por precampaña se entiende “cualquier actividad que se realiza para obtener el voto
o apoyo de los miembros del Partido (sic) con el fin de ganar la candidatura a un
cargo de elección popular, ya sean realizadas por el precandidato o por personas
que lo apoyen, por cualquier medio”.63 La precampaña de Vicente Fox será analizada
a través de su organización y su financiamiento.
En la precampaña foxista Amigos de Fox jugó un papel determinante, pues fue
gracias a esta organización como pudo llevarse a cabo; sin embargo, la participación
de Amigos de Fox se estudiará a través de los grupos de interés, concepto que más
adelante se operacionalizará.
Variable 1: Organización de la precampaña.
Indicador a: fecha de inicio.
Indicador b: forma en que se eligió el diseño de la precampaña.
Indicador c: persona encargada del diseño.
Indicador d: panistas que participaron en el diseño (¿quiénes eran?, ¿a qué
corriente pertenecían?).
Indicador e: actores que controlaron la precampaña (¿quiénes eran?,
¿pertenecían al PAN?, en caso de ser así, ¿a qué corriente?).
63 Reglamento de elección de candidatos a cargos de elección popular, Partido Acción Nacional, México, 2002, p. 3).
35
Variable 2: Donantes del financiamiento de la precampaña.
Indicador a: principales donantes panistas (¿quiénes eran?, ¿a qué corriente
pertenecían).
Indicador b: principales donantes no panistas (¿quiénes eran?, ¿cuál era su
actividad profesional?).
Indicador c: vínculo de los donantes no panistas con Vicente Fox.
Indicador d: organización a la que pertenecían los donantes no panistas.
Variable 3: Actores que reunieron el dinero de Amigos de Fox.
Indicador a: panistas que participaron en la recaudación del dinero (¿quiénes
eran, y a qué corriente pertenecían?).
Indicador b: principales personajes no panistas que participaron en la
recaudación del dinero (nombres, actividad profesional, vínculo
con Fox, posición que ocupaban dentro de la estructura financiera
de Amigos de Fox).
Indicador c: cantidad que reunieron (reportada).
Variable 4: Actores que administraron el dinero recaudado por Amigos de Fox.
Indicador a: nombres de los principales administradores.
Indicador b: personas que hayan pertenecido al PAN (nombres, corriente a la
que pertenecían, su puesto dentro de la estructura de Amigos de
Fox).
36
Indicador c: miembros dirigentes de Amigos de Fox (nombres, actividad
profesional, vínculo con Vicente Fox, puesto que ocupaban dentro
de la estructura financiera).
Después de analizar los aspectos que nos interesan de la precampaña,
procederemos a analizar el proceso de selección del Partido Acción Nacional para
elegir a su candidato presidencial.
Dimensión empírica 2: Proceso de selección de candidatos.
Variable 1: Normas del PAN.
Indicador a: requisitos para registrar una precandidatura.
Indicador b: procedimiento de registro.
Indicador c: calendario de registro.
Variable 2: Actores del PAN.
Indicador a: panistas que apoyaron la precandidatura de Vicente Fox
(nombres y corriente a la que pertenecían).
Indicador b: panistas que se opusieron a la precandidatura (nombres y
corriente a la que pertenecían).
Indicador c: argumentos de unos y otros.
Variable 3: Precandidatos.
Indicador a: número de precandidatos.
Indicador b: nombres y perfil profesional y político.
37
Variable 4: Candidatura de Vicente Fox.
Indicador a: panistas que apoyaron la candidatura (nombres y corriente
a la que pertenecían).
Indicador b: panistas que se opusieron a la candidatura (nombres y
corriente a la que pertenecían).
Indicador c: argumentos de unos y otros.
Como puede constatarse en el cuerpo del trabajo, una vez que el PAN
proclamó a Vicente Fox como su candidato presidencial, trató de tomar en sus
manos la campaña de su candidato; entendiéndose por ésta “una fase del proceso
electoral que se desarrolla dentro de un periodo variable precedente a la votación, y
durante la cual –casi siempre en el marco de un régimen especial de libertades y
garantías- los partidos políticos y sus candidatos realizan una serie de actividades de
proselitismo político y un uso más o menos sistemático de distintas formas y técnicas
de propaganda electoral (a veces, incluso facilitado por un régimen especial de
financiamiento)”.64 Para analizar la campaña foxista nos basaremos en algunos
aspectos que se relacionan con la organización de la campaña y del financiamiento.
Dimensión empírica 3: Organización de la campaña.
Variable 1: Marco normativo federal.
Indicador a: órgano encargado de llevar a cabo la campaña.
Indicador b: fecha de inicio de la campaña.
64 Martín Lauga, “La campaña electoral: publicidad/propaganda, periodo, prohibiciones”, en Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (compiladores), Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, FCE-IFE, México, 1998, p. 431.
38
Indicador c: duración de la campaña.
Variable 2: Normatividad del partido (estatutos y reglamentos).
Indicador a: órgano del partido encargado de llevar a cabo la campaña.
Indicador b: procedimientos para seleccionar a la empresa encargada del
diseño.
Indicador c: tiempos y formas de campaña.
Indicador d: sanciones.
Dimensión empírica 4: Financiamiento de campaña.
Variable 1: Marco normativo federal.
Indicador a: personas que pueden hacer donaciones.
Indicador b: límites a las donaciones.
Indicador c: órgano del partido que debe controlar las donaciones.
Indicador d: sanciones.
Variable 2: Normatividad del PAN (estatutos y reglamentos).
Indicador a: órgano del partido que debe regular las donaciones.
Indicador b: órgano del partido que debe hacerse cargo de la administración
del financiamiento de la campaña.
Indicador c: sanciones.
Variable 3: Financiamiento público.
Indicador a: monto recibido del IFE para efectos de campaña.
39
Indicador b: órgano del partido que lo recibió.
Indicador c: órgano del partido que lo administró.
A continuación se presentan las variables e indicadores del financiamiento
privado. De las modalidades de este tipo de financiamiento sólo se considerarán las
cuotas de los militantes y los donativos.
Variable 4: Cuotas de militantes.
Indicador a: monto reportado.
Indicador b: panistas que hayan aportado los mayores recursos (nombres y
corriente a la que pertenecían).
Indicador c: órgano del partido que haya controlado las cuotas de los
militantes.
Indicador d: actividades en que se gastaron las cuotas.
Variable 5: Donaciones legales.
Indicador a: personas que hayan realizado las aportaciones más grandes
(nombres y actividad profesional).
Indicador b: monto recibido por el PAN (órgano del partido que lo haya
recibido).
Indicador c: órgano del partido que haya administrado lo que él mismo recibió.
Indicador d: monto recibido por Amigos de Fox (reportado).
Indicador e: personas que administraron lo recibido por Amigos de Fox.
Variable 6: Donaciones ilegales.
40
Indicador a: monto, según el IFE.
Indicador b: personas físicas y morales que hayan realizado las donaciones
más importantes.
Indicador c: miembros u órganos de Acción Nacional que hayan recibido este
tipo de donaciones, según el IFE.
Indicador d: miembros u órganos de Acción Nacional que hayan administrado
estas donaciones.
Indicador e: miembros u órganos de Amigos de Fox que recibieron este tipo de
donaciones.
Indicador f: miembros u órganos de Amigos de Fox que administraron estas
donaciones.
Dimensión empírica 5: participación de Amigos de Fox en el financiamiento de
la campaña.
Variable 1: Estructura financiera de Amigos de Fox.
Indicador a: principales actores encargados de la recaudación.
Indicador b: principales actores encargados de los egresos.
Indicador c: actores que tuvieron el control de las finanzas.
El concepto que se utilizará en esta investigación para analizar los factores
que le permitieron a Amigos de Fox dañar al partido es el de institucionalización,
entendido por Angelo Panebianco como “la consolidación de la organización, el paso
de una fase de fluidez estructural inicial, cuando la neonata organización se halla aún
en construcción, a una fase en que al estabilizarse, desarrolla intereses estables en
41
la propia supervivencia y lealtades organizativas igualmente estables”.65 De las
múltiples dimensiones que enumeran los teóricos, aquí se utilizará uno de los
propuestos por Panebianco: el financiamiento.
Según Panebianco las fuentes del financiamiento y quien tenga el control
sobre él pueden ser factores que dañen la institucionalización de un partido político.
Sobre este punto, Panebianco señala que cuando son diversas las fuentes que
proveen de recursos económicos al partido, puede suceder que el control sobre el
dinero recaiga en los encargados de la recolección del dinero.
Por su parte, Randall y Svasand señalan que uno de los aspectos que puede
lesionar la institucionalización de un partido político es “la naturaleza” de la
organización con la que el partido tiene contacto. Como Randall y Svasand no
señalan en qué consiste esa “naturaleza” ni cómo puede medirse, el presente trabajo
retomará una de las líneas de investigación de Clive Thomas que cubre ese vacío.
Para ello analizaremos a Amigos de Fox como un grupo de interés. El concepto de
grupo de interés que emplearemos aquí será el de Clive Thomas y Hrebenar,
quienes lo definen como “una organización de individuos u organizaciones, por lo
general formalmente organizados, que intenta influir en la política pública”.66 La línea
de investigación que retomamos de Thomas es la que denomina “desarrollo de los
grupos de interés, metas, características y liderazgo”. A través de estas dimensiones
podremos detectar aquellos factores que le permitieron a Amigos de Fox lesionar la
institucionalización del PAN.
65 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, tr. de Mario Trinidad, 1ª reimpr., Alianza Editorial, México, 1993, p. 56. 66 Clive S. Thomas and Ronald J. Hrebenar, “Interest Groups in the States”, en Politics in the American States: A Comparative Analysis, 7 th ed., citado por Clive S. Thomas, Political parties and interest groups. Shaping democratic governance, Lynne Rienner Publishers, United States of America, pp. 7-8.
42
A continuación se presentan las variables e indicadores que se utilizarán para
estudiar las fuentes del dinero de la precampaña y de la campaña, así como de
Amigos de Fox como grupo de interés.
Dimensión empírica 6: Fuentes de financiamiento externo de la precampaña y
la campaña.
Variable 1: Donaciones ilegales (donaciones de personas físicas o morales
con residencia en el extranjero).
Indicador a: monto recibido, según el IFE.
Indicador b: principales donantes (nombres y actividades profesionales).
Indicador c: personas que recibieron estas donaciones (nombres, organización
a la que pertenecían).
Indicador d: personas que las administraron (nombres y organización a la que
pertenecían).
Variable 2: Donaciones legales.
Indicador a: límites de donativos de personas físicas y morales.
Indicador b: órgano del partido encargado de recibir los donativos.
Indicador c: monto recibido por el PAN (reportado).
Indicador d: monto recibido por Amigos de Fox (reportado).
Indicador e: miembros de Amigos de Fox que recibieron este tipo de
donaciones.
Indicador f: miembros de Amigos de Fox que controlaron estas donaciones.
43
Variable 3: Principales recaudadores del financiamiento
Indicador a: nombres.
Indicador b: miembros panistas y corriente a la que pertenecían.
Indicador c: miembros de Amigos de Fox y su actividad profesional.
Variable 4: Principales administradores del financiamiento externo.
Indicador a: personas que administraron el financiamiento externo.
Indicador b: panistas involucrados en la administración del financiamiento
externo, corriente a la que pertenecían.
Indicador c: integrantes de Amigos de Fox que participaron en la
administración del financiamiento externo.
Indicador d: actividades profesionales a las que se dedicaban los no panistas.
Indicador e: información enviada por Amigos de Fox al PAN sobre el
financiamiento externo.
Dimensión empírica 7: Los Amigos de Fox.
Variable 1: Origen.
Indicador a: fecha de fundación.
Indicador b: lugar donde se creó.
Indicador c: persona que firmó el acta constitutiva.
Indicador d: autoridad ante la cual se registró.
Indicador e: propósitos para los que fue creada.
44
Variable 2: Desarrollo.
Indicador a: formas de reclutamiento de la cúpula dirigente.
Indicador b: fuentes para su sostenimiento (personas que aportaban los
recursos económicos para sus actividades).
Variable 3: Líderes.
Indicador a: nombre de los principales líderes.
Indicador b: miembros que también pertenecían al PAN (nombres y corriente a
la que pertenecían).
Indicador c: miembros no panistas (nombres).
Indicador d: actividad de los miembros no panistas.
Indicador e: su vínculo con Vicente Fox.
Indicador f: fuente de ingresos personales (¿quién les pagaba?).
Variable 4: Estructura operativa.
Indicador a: personas que la diseñaron.
Indicador b: miembros que la conformaron (nombres).
Indicador c: panistas que formaron parte de ella, corriente a la que
pertenecían.
Indicador d: puestos que ocuparon los panistas.
Indicador e: persona que se hizo cargo de la mercadotecnia (nombre y
procedimiento utilizado en su designación).
Indicador f: actividad profesional de los no panistas.
Indicador g: fuente de ingresos (¿quién les pagaba?).
45
Variable 5: Estructura financiera.
Indicador a: personas que ocuparon los puestos más altos (nombres).
Indicador b: persona o personas que decidieron la conformación del cuerpo
financiero.
Indicador c: miembros panistas (nombres y corriente a la que pertenecían).
Indicador d: puestos ocupados en la estructura financiera por panistas.
Indicador e: puestos ocupados en la estructura financiera por no panistas.
Indicador f: actividad profesional de los no panistas.
Indicador g: fuente de ingresos (¿quién les pagaba?).
Variable 6: Actividades
Indicador a: actividades explícitamente señaladas en su acta constitutiva.
Indicador b: actividades realizadas en precampaña y campaña oficial.
Estos factores además de haber sido los canales a través de los cuales se dio
una pérdida de institucionalización del Partido Acción Nacional, influyeron en la
determinación de la relación entre ese partido y Amigos de Fox. Para analizar las
características que asumió esta relación nos basaremos en la propuesta teórica de
Randall y Svasand, quienes proponen que la medición de la autonomía/dependencia
del partido con respecto al grupo de interés debe medirse, por un lado, por la
necesidad que tenga el primero de los recursos económicos y materiales que le
pueda proporcionar el segundo, y de ahí que tenga el partido la necesidad de seguir
manteniendo esa relación; por otro lado, la autonomía también puede medirse por la
46
capacidad que tiene el partido en la elaboración de sus estrategias y toma de
decisiones.67
Dimensión empírica 8: Autonomía/dependencia de Acción Nacional con
respecto a Amigos de Fox.
Variable 1: Dinero reunido por Amigos de Fox.
Indicador a: monto de los recursos de Amigos de Fox que fueron destinados
al PAN.
Indicador b: órgano del partido que recibió ese dinero.
Indicador c: actividades que el PAN haya realizado con dinero de Amigos de
Fox.
Variable 2: Dinero destinado por Acción Nacional para efectos de campaña
Indicador a: monto.
Indicador b: actividades de campaña realizadas con el dinero de Acción
Nacional.
Indicador c: órgano del partido que decidió las actividades a realizar.
Indicador d: persona u órgano del partido que administró el dinero del PAN
para efectos de campaña.
Indicador e: dinero de Acción Nacional destinado a Amigos de Fox para
actividades relacionadas con la campaña (en caso afirmativo,
¿qué persona u órgano del partido lo autorizó?, ¿cuánto se
envío?, ¿a quién?).
67 Vicky Randall and Lars Svasand, “Party Institutionalization in New Democracies”, Party Politics, vol. 8, num. 1, January 2002, p. 14.
47
Variable 3: Miembros panistas del Comité Nacional de Campaña.
Indicador a: número.
Indicador b: nombres.
Indicador c: corriente a la que pertenecían.
Indicador d: puestos que ocuparon.
Indicador e: panistas que participaron en el aspecto operativo, funciones que
desempeñaban.
Indicador f: panistas que participaron en aspectos de la mercadotecnia,
funciones que asumieron.
Indicador g: panistas que participaron en la estructura financiera, funciones
que desempañaron.
Variable 4: Miembros de Amigos de Fox en el Comité Nacional de Campaña.
Indicador a: número.
Indicador b: nombres.
Indicador c: puestos que ocuparon.
Indicador d: amigos de Fox que participaron en tareas operativas de la
campaña, tareas que desempeñaron.
Indicador e: amigos de Fox que hayan participado en aspectos de la
mercadotecnia, funciones que realizaron.
Indicador f: amigos de Fox que participaron en la estructura financiera,
actividades que realizaron.
48
Variable 5: Coordinación operativa de la campaña.
Indicador a: ¿cómo se eligió al coordinador operativo?
Indicador b: nombre del coordinador operativo.
Indicador c: actividades que realizó el coordinador operativo con apoyo del
PAN.
La marginalidad en que Fox mantuvo a su partido respecto a las actividades
relacionadas con su precampaña y campaña electoral culminó en la fractura de la
coalición dominante del partido.68 Esta fractura se expresó en dos aspectos: 1) en la
composición del gabinete, una vez que Vicente Fox asumió la presidencia, y 2) en la
falta de un trabajo conjunto entre Fox y su partido para la negociación con el resto de
las fuerzas políticas para la aprobación de las reformas que el ejecutivo había
propuesto.
La fractura de la coalición dominante va a ser analizada a través del
planteamiento de Panebianco de la estabilidad de la coalición dominante y que se
refiere al desarrollo de los juegos de poder dentro de la misma élite dirigente.69Según
Panebianco, la estabilidad de la coalición describe “la capacidad de (sus) miembros
para establecer compromisos relativamente duraderos en el reparto de las esferas de
influencia en la organización”.70 Se considera que esta aseveración cambia en cierto
sentido cuando se trata de un partido en el gobierno. En esta situación, la influencia
que puede ejercer la cúpula del partido ya no sólo se da al interior de éste. Como
partido en el gobierno, la influencia la puede ejercer hacia el exterior –ya sea hacia el
68 Se refiere a la élite del partido. 69 Angelo Panebianco, Op. cit, pp. 315-316. 70 Ibíd., p. 316.
49
conjunto de la sociedad o hacia el resto de las fuerzas políticas- y, por tanto, también
debe haber un reparto de las esferas de influencia en ese sentido; en el caso que
nos ocupa, con las facultades que le otorgaba ser el titular del ejecutivo federal, Fox
Quesada tuvo la posibilidad de repartir ciertos espacios de poder a su partido y no lo
hizo, reforzando con ello la fractura de la élite panista. A partir de este planteamiento
se pretende analizar la estabilidad de la coalición dominante a través de los
siguientes elementos:
Dimensión empírica 9: Composición del gabinete
Variable 1: Integrantes panistas.
Indicador a: número de panistas.
Indicador b: ¿quiénes eran?
Indicador c: puestos asignados.
Indicador d: corriente a la que pertenecían.
Variable 2: Integrantes no panistas.
Indicador a: número.
Indicador b: ¿quiénes eran?
Indicador c: puestos asignados.
Indicador d: organización o partido de procedencia.
Para probar el argumento acerca de la falta de coordinación entre Vicente Fox
y el PAN, se describirán las posturas de estos actores en torno a una de las
iniciativas más importantes de reforma estructural. Se propone que el estudio se
50
enfoque en el sector eléctrico por ser una pieza clave del proyecto del gobierno
foxista. Con base en esta iniciativa de reforma se cotejarán las propuestas tanto del
PAN como del gobierno foxista y después se analizará el trabajo coordinado que
emprendieron estos actores con el fin de negociar con las demás fuerzas políticas y
lograr la aprobación de esta iniciativa. A continuación se presentan los elementos a
través de los cuales se abordará el análisis.
Dimensión empírica 10: Propuesta de reforma eléctrica.
Variable 1: Partido Acción Nacional.
Indicador a: características de su propuesta.
Variable 2: Vicente Fox.
Indicador a: características de su propuesta.
Variable 3: encuentros físicos entre Fox y el PAN para trabajar sobre esta
reforma.
Indicador a: fechas de reuniones.
Indicador b: lugares de reunión.
Indicador c: asistentes por parte del gobierno foxista.
Indicador d: asistentes por parte del PAN, corriente a la que pertenecían.
51
Variable 4: Negociación del PAN en la Cámara de Diputados.
Indicador a: Planteamientos de los diputados panistas en la comisión de
energía.
Debido a la dificultad para operacionalizar los enfrentamientos verbales (pues
no hay referentes empíricos), se propone analizarlos a través de interrogantes como:
¿qué se dijeron? –tanto en los encuentros físicos como a través de los medios de
información en torno a la reforma propuesta- ¿quién lo dijo?, ¿ante quién lo dijo? y
¿cómo lo dijo?.
Otro aspecto donde puede apreciarse la fractura de la coalición dominante es
el que se refiere a la lucha interna en el PAN por la sucesión presidencial.
Dimensión empírica 11: Lucha interna en el PAN por la sucesión presidencial.
Variable 1: Actores.
Indicador a: trayectoria política y profesional.
Indicador b: posición en las encuestas de preferencias electorales.
Indicador c: grupos que los apoyan.
Indicador d: planteamientos políticos.
Variable 2: Pronunciamientos.
Indicador a: corriente neopanista.
Indicador b: corriente doctrinaria.
52
Variable 3: Actos de precampaña.
Indicador a: lugar (dónde).
Indicador b: fecha.
Indicador c: manifestaciones de apoyo de la cúpula panista.
Indicador d: tiempo dedicado en los medios.
Variable 4: Recursos económicos.
Indicador a: cantidad empleada en gastos de precampaña.
Indicador b: origen de los recursos.
53
Técnicas y procedimientos de la investigación
Para el manejo de las variables e indicadores que comprenden las primeras siete
dimensiones empíricas se recurrirá a la legislación electoral federal; la normatividad
del partido (estatutos y reglamentos); al acta constitutiva de Amigos de Fox; a
algunos textos de quienes fueron miembros de esta organización, pues dibujan tanto
la estructura organizacional como la financiera en que se basó; asimismo, se hará
una revisión hemerográfica que además de proporcionarnos datos de las variables
señaladas, nos mostrará la evolución de los enfrentamientos entre los miembros de
la cúpula panista.
La dimensión empírica ocho se abordará con base en una revisión
hemerográfica y se plantea tentativamente la realización de entrevistas a algunos
integrantes del PAN con el fin de que nos proporcionen información de la
participación directa del partido en las actividades operativas de la campaña, así
como en el financiamiento de Amigos de Fox.
La dimensión empírica nueve puede basarse en una revisión hemerográfica.
El tratamiento de la dimensión empírica diez se basará en una revisión
hemerográfica y en el análisis del discurso; mientras que la dimensión once se
basará en una revisión hemerográfica y, posiblemente, en algunas entrevistas.
54
Alcances y límites de la investigación El presente trabajo pretende dar una explicación de la relación que se dio entre una
asociación civil, Amigos de Fox, y el Partido Acción Nacional. Para ello, se
considerarán algunos aspectos que permitan explicar dicha relación, tales como el
tipo de financiamiento a que recurrió este grupo de interés para llevar a la
presidencia a su dirigente, Vicente Fox. Así como las características de esta
organización civil, las acciones que emprendió y que, como trataremos de demostrar,
repercutieron en forma negativa en la vida interna del partido propiciando la fractura
de su élite.
Entre las limitaciones que presentará esta investigación se encuentran las
siguientes:
• No se hará un seguimiento exhaustivo de los triunfos y/o retrocesos
electorales del Partido Acción Nacional.
• Con el propósito de poder explicar el origen de Amigos de Fox, se rescatarán
algunas características de las dos corrientes que conviven al interior del
partido, además de detectar y analizar los enfrentamientos entre ellas y con
base en esto, analizar y explicar la fractura de la élite del partido. Sin
embargo, no se hará un estudio de élites.
• Con el objetivo de analizar y explicar los ilícitos en que incurrió Amigos de
Fox, se hará una revisión de la legislación electoral, pero sólo en materia de
campañas y financiamiento privado.
• Se hará una revisión de la normatividad del partido, vigente en el momento de
la precampaña y campaña, a fin de detectar los vacíos que le permitieron a
55
Amigos de Fox asumir funciones propias del partido. Sin embargo, no se hará
una revisión exhaustiva de los estatutos del PAN.
• No se hará un análisis sobre la coalición que se formó para llevar a la
presidencia a Vicente Fox.
56
Índice tentativo Introducción
Capítulo 1. La coalición panista (1982-1997)
1.1 La llegada de los pragmáticos.
1.2 El papel de los presidentes del partido.
1.3 Los procesos de selección de candidatos presidenciales de 1988 y 1994.
Capítulo 2. Los Amigos de Fox y su participación en la precampaña foxista.
2.1 Orígenes de Amigos de Fox.
2.2 La organización de la precampaña.
2.2.1 El diseño y el control de la precampaña.
2.2.2 La recaudación y el control del dinero en manos de Amigos de Fox.
2.3 Los primeros enfrentamientos entre el PAN y Amigos de Fox.
2.4 El proceso de selección del candidato presidencial.
Capítulo 3. La campaña presidencial de Vicente Fox
3.1 La organización de la campaña.
3.1.1 La participación de Amigos de Fox en el diseño de la campaña.
3.2 Las acciones de Amigos de Fox en el marco de la legalidad
3.2.1 Las fuentes de financiamiento de Amigos de Fox.
3.2.2 La relación de Vicente Fox con la organización Amigos de Fox, como un
órgano ajeno al partido.
3.3 El papel de la estructura panista en la campaña.
Capítulo 4. Impacto de Amigos de Fox en la institucionalización del Partido Acción
Nacional
4.1 El financiamiento
4.1.1 Las fuentes externas del financiamiento y su control por parte de Amigos
de Fox.
4.2 La relación entre el Partido Acción Nacional y Amigos de Fox.
4.3 Autonomía/dependencia del Partido de Acción Nacional.
57
4.3.1 El Comité Nacional de Campaña.
4.3.1.1 Integración, funciones y desempeño del Comité Nacional de Campaña.
4.3.2 Papel de Amigos de Fox en la campaña electoral de Vicente Fox.
4.4 Enfrentamiento entre la cúpula del partido por las actividades de Amigos de Fox.
Capítulo 5. Fractura de la coalición dominante.
5.1 El primer gabinete de Vicente Fox.
5.1.1 La marginación del Partido Acción Nacional en el gabinete de Vicente Fox.
5.2 La propuesta de la reforma eléctrica.
5.2.1 La postura del ejecutivo federal.
5.2.2 La postura del Partido Acción Nacional.
5.2.1 El presidente Vicente Fox y su partido en la negociación de la propuesta de
reforma eléctrica.
5.3 La coalición dominante en el PAN ante la sucesión presidencial de 2006.
58
Marco teórico
1. Los partidos políticos
1.1Definición
En torno a la definición y delimitación de las funciones de los partidos políticos ha
existido una variedad de interpretaciones, baste señalar que tanto la definición como
la tipología de las funciones ha variado de un régimen político a otro. El tiempo ha
sido también un factor determinante para establecer la naturaleza de los partidos
políticos y ello es así porque lo que ha sido o representado un partido político en un
país dado, está determinado por la relación que guarde esta asociación política con
respecto a las demás organizaciones e instituciones políticas, Con respecto a este
punto, Stefano Bartolini señala que “la naturaleza y el papel de los partidos políticos
es algo difícil de definir y de describir en términos generales”.71 Él señala que la
naturaleza de los partidos políticos está en función de cinco elementos: 1) La
naturaleza del partido puede explicarse por la relación que guarde un partido con
respecto a los demás partidos del sistema partidista; 2) “Un partido difiere según sus
relaciones con las distintas instituciones del sistema político en su conjunto –leyes
electorales, parlamentos, gobiernos, etc.- y según el tipo y las funciones que
desempeña dentro de éste y según la profundidad con la que los desempeña”; 3)
los partidos políticos difieren según sus interacciones con el ambiente social, trátese
de sus bases de su apoyo electoral o de las relaciones que entable con grupos de
presión y movimientos sociales; 4) la naturaleza del partido político dependerá del
nivel en el que se le estudie, pues se les puede estudiar como actores unitarios e
71 Stefano Bartolini “Partidos y sistemas de partidos”, en S. Bartolini, M. Cotta, L. Morlino y otros, Manual de Ciencia Política, versión española de Pilar Chavarri y otros, 6ª reimp., Alianza, España, 1994, p. 218.
59
individuales o bien como interacciones subunitarias entre los grupos y órganos en
una organización; y 5) los partidos políticos difieren según el periodo histórico.72
Sobre este último punto, Bartolini señala que todo partido nace y se desarrolla “en
relación a una situación histórica de interacción entre una serie de inputs socio-
culturales –que determinan las diversas oportunidades para la articulación de las
demandas y de la protesta y la organización y la movilización del apoyo- y los outputs
institucionales del proceso de democratización política, es decir, las ‘reglas del juego’
y las disposiciones institucionales que se elaboran en esta fase como respuesta a las
presiones desde abajo hacia la representación política”.73
Partiendo de estas premisas, Bartolini señala que en aquellos países donde la
democracia de masas tiene una evolución gradual, sustentada ésta en un elevado
nivel de pluralismo religioso, regional, local o ideológico, los grupos políticos tienden
a formarse con relativa rapidez y el aumento del poder de las instituciones
parlamentarias tiende a aproximarlos a los centros de decisión política. En estas
sociedades, cuando nuevos grupos comienzan a ejercer presiones para ser
representados, “el desarrollo de formas de organización externas al parlamento se
convierte en una exigencia desde las élites existentes en competición hacia la
sociedad, en un proceso de búsqueda competitiva de apoyos que deja espacio y
permite un fácil reconocimiento y legitimación a las élites de otros y nuevos grupos
sociales en expansión y también a las organizaciones”.74 En contraparte, en aquellos
países en los cuales prevalecieron regímenes autoritarios por largo tiempo, el
desarrollo, la aceptación de los partidos políticos y, por consiguiente, su legitimidad,
72 Loc. Cit. 73 Ibíd., pp. 236-237. 74 Ibíd., 237.
60
encontraron serios obstáculos de carácter político-institucional. Las fuerzas políticas
con largo arraigo se vieron en la necesidad de recurrir a otras fuerzas e instituciones
para contrarrestar el desarrollo de los nuevos partidos, incluso –casi
paradójicamente- tuvieron que recurrir, al menos nominalmente, al proceso electoral
para defender sus posiciones y es por ello que muchos partidos de nueva creación
“desarrollaron actitudes de oposición total y de rechazo del sistema asumiendo
caracteres de oposición ideológica cuyos rasgos extremistas pueden considerarse en
su conjunto síntoma y consecuencia de su débil posición y de su ausencia de
influencia.”75 Por estas razones sería infructuoso tratar de exponer el mayor número
posible de definiciones y tipologías de funciones partidistas. Se considera más
conveniente señalar sólo algunas de las más representativas, y que tuvieron lugar en
el siglo XX cuando los partidos políticos ya habían alcanzado su plena consolidación
en varios países democráticos y que, por consiguiente, los teóricos ya disponían de
más elementos para el estudio de estas asociaciones políticas. Pese a estos
elementos, las teorías sobre partidos le otorgaban más peso a unas funciones con
respecto a otras; sin embargo, la mayoría de ellas coincidían en que la función
principal de los partidos políticos era la conquista del poder político. Por ejemplo,
Maurice Duverger manifestó que los partidos políticos tienen como objetivo directo “la
conquista del poder o la participación en su ejercicio.76
También es preciso indicar que la definición de partido político está
determinada por las funciones que debe llevar a cabo esta asociación política. Una 75 Loc. Cit.. 76 En su afán de diferenciar a los partidos políticos de los grupos de presión, Duverger manifestó que uno de los elementos diferenciadores entre las dos categorías era precisamente el de la conquista del poder. Para Duverger, mientras que los partidos políticos tenían como objetivo directo la conquista del poder o la participación en su ejercicio, los grupos de presión no pretenden conquistar el poder político sino únicamente pretenden ejercer influencia sobre los que lo detentan. (Maurice Duverger, Sociología política, 3ª reimp. tr. de Jorge Esteban, Ariel, México, 1988, pp. 305-306).
61
de las definiciones más completas sobre los partidos nos la proporciona Ramón
Cotarelo, para quien partido político “es toda asociación voluntaria perdurable en el
tiempo, dotada de un programa de gobierno de la sociedad en su conjunto, que
canaliza determinados intereses sectoriales y que aspira a ejercer el poder político o
a participar en él, mediante su presentación reiterada a los procesos electorales, si
bien este último rasgo no tiene por qué ser inexcusable.”77
1.2 Características que definen a un partido político
Algunas propiedades que definen a las organizaciones como partidos políticos son:
a) Forma de adscripción. Como señala Max Weber esta forma de
“socialización”, refiriéndose al partido, descansa en un reclutamiento
formalmente libre;78
b) Tiempo de vida. En torno a este punto existen opiniones encontradas,
mientras unos consideran que puede haber partidos políticos con una vida
corta, otros piensan que de darse el caso, no se trata de un partido político.
Sobre la primera opinión, Weber señala que el partido puede tener una vida
efímera o de cierta duración; en tanto que para La Palombara, la continuidad
de la organización79 es una de las condiciones para que pueda hablarse de la
existencia de un partido político.
77 Ramón Cotarelo, Los partidos políticos, Sistema (colección politeia), 1ª reimp., México, 1966, p. 14. 78 Para Max Weber, los partidos políticos son “formas de ‘socialización’ que descansando en un reclutamiento (formalmente) libre, tienen como fin proporcionar poder a sus dirigentes dentro de una asociación y otorgar por ese medio a sus miembros activos determinadas probabilidades ideales o materiales (la realización de fines objetivos o el logro de ventajas personales o ambas cosas)” (Max Weber, Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva, pp. 228-229). 79 Para La Palombara, la continuidad de la organización se refleja en que las expectativas de vida no dependen del término de la vida de sus líderes actuales. Las otras tres condiciones para que pueda hablarse de partido político son: 1) la “organización manifiesta y presumiblemente al nivel local con comunicaciones regularizadas y otras relaciones entre unidades locales y nacionales; 2) Determinación autoconsciente de los líderes a nivel local y
62
c) Disposición de programa de gobierno y representación y canalización de
intereses sectoriales. Los partidos, al ser las instituciones que acceden a los
cargos de gobierno deben disponer de un programa de gobierno general y
debe ser general porque aun cuando el partido represente los intereses de un
sector social determinado, al formar parte del todo, tiene que gobernar en
aras del todo. En este sentido, Sartori señala: “si un partido no es una parte
capaz de gobernar en aras del todo, esto es, habida cuenta de un interés
general, no difiere de una facción. Aunque un partido sólo representa una
parte, esta parte debe adoptar un enfoque no parcial del todo.”80 Sin embargo,
el disponer de un programa general no quiere decir que deje de dar mayores
beneficios al sector que él representa. El que el partido deba disponer de un
programa general no sólo responde a que al ser parte del todo debe gobernar
en aras de la unidad, sino que también responde a una presión del sistema.81
La representación y canalización de intereses están íntimamente
relacionadas con lo anterior. Aun cuando un partido político represente los
intereses de un segmento social determinado deberá proponer programas en
beneficio de todos los sectores sociales, aun cuando trate de proporcionarle
más ventajas al que él representa; es decir, en el proceso de convertir
demandas en alternativas de política general, tratará de combinar los distintos
intereses. Esto es a lo que Almond y Powell le llaman “combinación de
nacional por apropiarse y conservar el poder, de decidir solos o en coalición con otros y no simplemente para influir en el ejercicio del poder y 3) Un interés en la parte de la organización por conseguir seguidores en las elecciones o en otras formas de competencia por el apoyo popular” (La Palombara, J. Y Weiner, M: The origin and development of political parties, en varios “Political Parties and political developmet” Princeton, N.Y., Princeton University Prees, 1966, p. 6, citado por Ignacio Burgoa, Jorge Mario García Laguardia y otros, El régimen constitucional de los partidos políticos, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1975, p. 47). 80 Giovanni Sartori, Partidos y sistemas de partidos, versión española de Fernando Santos Fontenla, 1ª reimp., México, 1987, pp. 55-56. 81 Ibíd., p. 54.
63
intereses” y que se refiere a tratar de “conciliar y equilibrar los intereses en
conflicto en una resolución política”82
d) Participación en la contienda político-electoral. El definir al partido político a
partir de la función electoral ha producido algunas objeciones por parte de
algunos teóricos. Por ejemplo, para Martínez Sospedra “existen en el
mundo real organizaciones políticas que se definen como partidos, y son
tenidas por tales, y en las que la presentación a elecciones es una tarea
secundaria, cuando no marginal, o sencillamente no comparecen en las
mismas. Tal es el caso de los partidos únicos”,83 y sin embargo, la entidad
“partido político” se sostiene. Para Martínez Sospedra los elementos que
pueden definir mejor al partido político son, primero, que se trata de una
“fuerza política organizada en forma de asociación”,84y pasa a segundo lugar,
el que dicha fuerza política tenga por objetivo la conquista y el ejercicio del
poder.
También pudiera presentarse una situación diferente: que en una sociedad se
eligieran representantes populares a través de elecciones, pero que por una
82 Los autores señalan que en los sistemas “tradicionales” (sistemas basados en lazos consuetudinarios) o en sistemas totalitarios, la articulación de las demandas es considerablemente limitada, ésta es controlada por una pequeña élite; en tanto que en la sociedad contemporánea, el partido político puede ser considerado como la estructura especializada que desempeña la combinación de intereses, (G.A Almond y G.B Powell, Política comparada. Una concepción evolutiva, versión castellana de Juan F. Marsal, Buenos Aires, 1972, pp. 90-93). 83 Sospedra sostiene que el partido único es un caso límite. Este autor señala que en los sistemas de partido único no se llevan a cabo elecciones propiamente, en algunos casos porque “el elector no tiene posibilidad de elegir entre alternativas políticas diferentes, aunque tal vez pueda escoger entre personas diferentes (si se permite la presencia de varios candidatos por puesto), en otros casos porque no existe otra posibilidad que ratificar la lista que presenta el único partido, y ésta contiene tanto nombres como puestos (práctica común en las elecciones soviéticas anteriores a la perestroika); finalmente, porque hay supuestos en los que sencillamente las elecciones se han suprimido”. (Manuel Martínez Sospedra, Introducción a los partidos políticos, Ariel, Barcelona, 1996, p. 21). 84 Cit. loc., Lenk y Neumann señalan que en un Estado de partido único aun cuando el partido se ha apoderado del monopolio de la formación de la voluntad y del ejercicio del poder estatal, el partido sigue siendo “parte de la sociedad en su conjunto”, es decir, pese al carácter monopolizador de la voluntad ciudadana y de los medios autoritarios de que se pueda vale el partido, éste sigue siendo un partido político. (Kurt Lenk y Franz Neumann, Teoría y sociología críticas de los partidos políticos, tr. de Ignacio de Otto, Anagrama, Barcelona, p. 63).
64
situación u otra esas no fueran libres, en tal caso, podrían criticarse las leyes o las
condiciones en que se llevó a cabo la elección, pero no podría dudarse de la
existencia del partido. Sobre ello es muy claro Sartori al señalar que “un partido es
cualquier grupo político identificado por una etiqueta oficial que presenta a las
elecciones, y puede sacar en elecciones (libres o no) candidatos a cargos
públicos”.85 A partir de la definición que nos proporciona Sartori podemos agregarle
otro elemento o condición a la definición de Cotarelo y es la que tiene que ver con el
reconocimiento oficial que debe tener una asociación política para ser considerada
como partido político.
Como señala Stefano Bartolini, la definición y el rol de los partidos varían de
un régimen político a otro, inclusive de un país a otro donde exista un mismo tipo de
régimen. Así, la definición y las funciones estarán determinados por el papel que
desempeñen los partidos en el “más complejo sistema político en relación a las
demás instituciones y subsistemas de éste.”86 Ante esta situación, la importancia e
influencia que pueda tener un partido en un sistema determinado podrá medirse con
relación al papel que desempeñe el partido en función a otros actores políticos como
los grupos de interés, los movimientos de opinión, las burocracias públicas, etc.87 En
este mismo sentido, Kurt Lenk y Franz Neumann apuntan que “no es posible sentar
criterios para la caracterización de los partidos políticos en todas las sociedades. El
concepto de partido político sólo se puede formular teniendo en cuenta la situación
concreta de una sociedad, con atención a ciertos rasgos fundamentales de su
constitución política. Los partidos políticos deben ser entendidos como agrupaciones
85 Giovanni Sartori, Op. cit., p. 91. 86 Stefano Bartolini, Op. cit, p. 245. 87 Loc. Cit.
65
que en concreto median entre los grupos (de interés) de una sociedad y el Estado,
que participan en la lucha por el poder (dominio) político y en la formación de la
voluntad política del pueblo.”88
1.3 Funciones
Pese a que los partidos no han desempeñado siempre el mismo papel y las mismas
funciones que se les conocen actualmente y que éstas pueden variar de un país a
otro, es conveniente tratar de hacer una clasificación de las funciones que puede
desempeñar un partido político en un régimen plural liberal. Para ello tomaremos la
tipología que propone Ramón Cotarelo, tratando de relacionar las funciones que él
propone con las definiciones de otros teóricos. Se optó por seguir esta metodología
porque aun cuando hay tipologías de funciones partidistas que consideran varios
aspectos, todas presentan algunas limitaciones y si se hubiera optado por señalar
más de una tipología podría generarse cierta confusión.
Según Cotarelo, el criterio que permite hacer una clasificación de las funciones
de los partidos políticos es el que define a los partidos como vínculos entre la
sociedad civil y el Estado. En este sentido, Roberto Blanco señala que la centralidad
o importancia del papel de los partidos políticos radica en dos puntos: primero, en
que son ellos quienes constituyen el principal vehículo de relación entre el “Estado-
aparato” y el Estado-comunidad, y porque “es básicamente a través de ellos como
se produce la propia construcción de la comunidad como sujeto políticamente
actuante, su superación, por tanto, de la atomización naturalmente presente en el
88 Kurt Lenk y Franz Neumann, Op. cit., pp. 61-62.
66
cuerpo social”.89 Roberto Blanco señala que estos papeles los fueron adquiriendo los
partidos políticos, cuando éstos comenzaron a desplazar al Parlamento como foro de
discusión.
Ramón Cotarelo señala que los partidos son construcciones bípedas que
asientan un pie en cada orden de cosas (ámbito social y político) por lo que tienen
una faceta social y otra institucional y de ahí que pueda hacerse una clasificación de
funciones sociales e institucionales.90
1.3.1 Funciones sociales. Son funciones que deben desempeñar los partidos
políticos al ser componentes de la sociedad. Y se pueden clasificar a su vez en:
a) La socialización política, que se refiere a la difusión de los principios ideológicos
que rigen al partido, así como a la divulgación de valores democráticos entre la
ciudadanía. Cotarelo señala que esta función la llevaban a cabo en forma más
intensa los partidos obreros y no tanto los burgueses. Ello se debía a que los partidos
obreros “estaban encargados de afirmar una identidad de clase y de preservar y
trasmitir pautas de comportamiento y valores que configuran la difusión en una
sociedad en la que los escasos medios de comunicación estaban destinados a
perpetuar la ideología de la clase dominante y en la que, además, las clases sociales
actuaban como si estuvieran comprendidas en comportamientos estancos, con
escasísima movilidad vertical”91
89 Roberto L. Blanco Valdés, Los partidos políticos, Tecnos (Temas clave de la constitución española, colección dirigida por Pedro de Vega), Madrid, 1990, p. 13. p. 13. 90 Ramón Cotarelo, Op. cit., p. 90. 91 Ibíd., p. 91.
67
b) Representación de intereses. Esta función nos remite nuevamente al debate entre
quienes sostienen que un partido político persigue el interés nacional92 y quienes
sostienen que aquél, como parte de un todo, persigue intereses particulares,
independientemente de que tenga que diseñar un programa general en respuesta a
una presión social. Que los partidos pretendan ser eficaces en la defensa de unos
intereses sociales o económicos preexistentes no merece mayor atención –señala
Cotarelo-. El problema es determinar qué intereses representan, situación que es
difícil de determinar porque con el afán de allegarse más votos, los partidos invocan
al “interés nacional”. Cotarelo manifiesta que la tendencia de los partidos a
presentarse como la representación de diversos intereses, antagónicos muchas
veces, encuentra una explicación muy sencilla en los procesos electorales:
cualquiera que sea el sistema electoral que se adopte en los regímenes democrático-
liberales –señala Cotarelo- y al margen de los resultados que se pueda tener para la
representación, “las elecciones son procesos de enfrentamiento, discusión,
negociación y acuerdo.” Y de lo que se trata ahora es de señalar que ante la
complejidad social, y con el objeto de llegar a diversos sectores sociales, los
partidos se ven en la necesidad de hacer pronunciamientos programáticos más
amplios, para lo cual deben bajar el radicalismo de sus propuestas o a moderarlas,
aunque ello no quiera decir que un partido no represente preferentemente un interés
sobre otros.93
92 Recuérdese que Edmund Burke percibía al partido como “un grupo de hombres unidos para fomentar, mediante sus esfuerzos conjuntos, el interés nacional, basándose en algún principio determinado en el que todos sus miembros están de acuerdo” Edmund Burke “Partido y representación”, (en Kurt Lenk y Franz Neumann, Op. cit. p. 82). 93 Ramón Cotarelo, Op. cit., pp. 100-101.
68
Debe señalarse que la función representativa de intereses de los partidos
políticos no se agota en los pronunciamientos de carácter general y no sectorial,
sino en el diseño de programas generales; es decir, las demandas de diversos
sectores sociales –que dice representar el partido- deben traducirse en programas
generales y políticas públicas, de ahí que Bartolini manifieste que una función de los
partidos “es la de la agregación de los intereses y de las demandas que surgen de la
sociedad en forma de políticas y programas generales.”94
Sobre la agregación de intereses para el diseño de programas generales,
Blondel hace algunas acotaciones; primero, ante la necesidad de los partidos
políticos por tener respuestas políticas generales, en forma simultánea o
sucesivamente, los partidos se ven precisados a enfrentarse a situaciones de
“añadir”, “eliminar” o “combinar” las respuestas a las demandas planteadas por los
diversos sectores sociales. Si el acento de la respuesta del partido recae más sobre
la combinación de determinados intereses (ingresos especiales), entonces se puede
hablar de una considerable “agregación” de intereses, por lo menos de los intereses
beneficiados. Pero si el énfasis recae sobre las finalidades de naturaleza general
(intereses generales) entonces se trata de una agregación menor. Sobre estas
situaciones Blondel indica que “en el primer caso los partidos constituyen un cauce
ascendente de comunicación; en el segundo, el programa se decide en la cumbre y
se transmite hacia los inferiores estratos (sic). En el primer caso los partidos
94 Debe aclararse que Bartolini señala a la agregación de intereses -que se refiere a la capacidad que debe tener el partido para representar y en un momento dado conciliar distintos intereses-, como una función de los partidos y que considera a la formación de políticas públicas como otra función. Sin embargo, el presente trabajo considera que no puede desligarse un aspecto del otro y, que por lo mismo, es más conveniente relacionar ambos aspectos, de tal manera que se pueda abordar como una sola función. (Stefano Bartolini, Op. cit., pp. 100-101).
69
representarán intereses, aunque su ‘reconciliación’ es a veces difícil; en el segundo,
tenderán a imponer el programa formulado”.95
En tanto los partidos políticos son representantes de intereses y formuladores
de programas y/o políticas públicas, aquéllos necesitan tender un puente de
comunicación hacia la comunidad en general, de ahí que no pueda separarse la
función de representación de intereses que señala Cotarelo y la de ser conductos de
expresión, función atribuida a los partidos políticos por Giovanni Sartori. Cuando
Sartori dice que los partidos son conductos de expresión está indicando que los
partidos pertenecen a los medios de representación y en este sentido “son un
instrumento, o una agencia, para representar al pueblo al expresar sus exigencias”.96
Si bien los partidos al ser conductos de expresión pueden expresar ciertas ideas de
las autoridades al pueblo, tiene más peso que en cuanto conductos de expresión los
partidos hagan llegar los deseos o demandas del pueblo a las autoridades. Esta
función está estrechamente ligada a la idea del gobierno representativo y que
responde. En este sentido debe señalarse que el gobierno responsable pasó a ser un
gobierno “que responde” porque en esa transición “los partidos brindaron los
conductos para articular, comunicar y ejecutar las exigencias de los gobernados.”97
En este sentido se está hablando de dos funciones: la representativa y la expresiva.
Sobre la primera, Sartori dice que es debatible la función representativa de los
partidos como conductos de expresión porque, en primer lugar, los partidos no
necesariamente representan a sus votantes; y en segundo lugar, porque no sólo los
partidos políticos pueden llevar a cabo dicha función.
95 Jean Blondel, Introducción al estudio comparativo de los gobiernos, tr. al español por Fernando Calleja, Ediciones de la Revista de Occidente (Parte III. Partidos políticos), Madrid, 1972, p. 127. 96 Giovanni Sartori, Op. cit., p. 57. 97 Loc. Cit.
70
Sobre la función expresiva, Sartori indica que es común relacionar la
expresión con la comunicación y por ello se llega a percibir a los partidos como
medios de comunicación. Sin embargo, esta idea presenta algunos inconvenientes.
Primero, si los partidos políticos constituyen sólo cintas de transmisión, a través de
las cuales “se transmite información” de abajo hacia arriba, entonces esta función
bien la podrían realizar otros medios o instrumentos, tales como las encuestas. Sin
embargo, debe señalarse que efectivamente los partidos políticos transmiten
demandas de abajo hacia arriba pero respaldadas por una presión. Y es aquí la
importancia de la función expresiva de los partidos: éstos respaldan “con su propio
peso las exigencias a las que se siente obligado a responder”.98
Por otra parte, Sartori señala que los partidos no sólo expresan, sino también
canalizan, entendiéndose por ésta la configuración y manipulación de la opinión
pública.99
Más arriba se dijo que era común identificar la función expresiva con la de
comunicación; sin embargo, Sartori señala que la comunicación consiste en una
corriente en dos direcciones, es decir, comprende tanto los mensajes desde abajo
(exigencias) como los mensajes desde arriba (órdenes o asignaciones autorizadas).
El problema en este sentido es que la comunicación política no es un diálogo entre
partes iguales. En ésta, el conducto sólo tiene una dirección (de arriba hacia abajo),
es por ello que en un sistema de partidos existe la comunicación expresiva, pues se
permite a los ciudadanos comunicar cosas al Estado, mientras que en un sistema de
Estado-partido se establece una red en una sola dirección para transmitir mensajes
98 Ibíd., pp. 58-59. 99 Ibíd., pp. 59-60.
71
de arriba hacia abajo.100Bajo estas premisas, estas funciones: comunicación,
canalización y expresión son categorías que sirven para medir la distancia entre
sistemas pluralistas y sistemas Estado-partido. Así, “todas las comunidades políticas
comparten la propiedad de la comunicación; todas las comunidades políticas de
partidos comparten la propiedad de la canalización, pero sólo los sistemas de
partidos comparten la propiedad de expresión”.101
c) Legitimación del sistema político. La legitimación que otorgan los partidos al
sistema político se da, principalmente, en tres sentidos: primero, en las democracias
liberales prevalece la idea de que un sistema político es democrático en cuanto en él
prevalezca una diversidad o pluralidad de partidos, por ello se sostiene que la
existencia misma de los partidos es una condición de la legitimación del sistema;
segundo, los partidos políticos son el único ámbito real e institucional en que
pueden discutirse las decisiones políticas del gobierno;102 tercero, el hecho de que
los partidos integren o representen intereses sociales y políticos tan distintos justifica
su actividad.
1.3.2 Funciones institucionales. Estas funciones están determinadas por las
actividades que deben llevar a cabo los partidos políticos en cuanto partícipes de la
organización estatal. Las funciones de carácter institucional que ejercen los partidos
son las siguientes:
100 Ibíd., p. 82. 101 Ibíd., p. 81 102 Ramón Cotarelo, Op. cit., pp. 102-103.
72
a) Reclutamiento y selección de élites. Aun cuando existen diversas formas para
hacer carrera política -piénsese por ejemplo en las organizaciones patronales, de
donde algunos de sus miembros tienen o encuentran cabida en los partidos
conservadores, o en los sindicatos, de donde frecuentemente algunos de sus
miembros ingresan a los partidos de izquierda-, los partidos representan el principal
mecanismo en la selección de élites.103
Jorge Enrique Romero dice que el partido al contribuir en la selección de los
futuros dirigentes de dicha organización (la posible élite), está actuando como una
agencia de socialización que “enseña los modos, formas, mecanismos, estrategias,
etc., para alcanzar el rol de dirigente”104, y es por ello que algunos escritos sobre los
partidos hacen referencia a ellos como “semilleros” de élites.105 Sin embargo, ante
esta aseveración de Carl Friedrich, Jorge Enrique Romero señala que en la práctica
la estructura burocrática, institucionalizada y rígida del partido, controlada por una
élite determinada, impide la formación de un “semillero”, pues “la élite (cúspide del
partido) se preocupa más de contar con adherentes incondicionales (a los cuales
opacan), que rivales que podrían disputarle el puesto máximo dentro del esquema
burocrático del partido”106 y entonces se puede hablar –según Romero- de una
situación de patronazgo, donde quien manda en el partido protege a ciertos
burócratas de éste, promoviéndolos a puestos de mayor rango, siempre y cuando
sigan siendo elementos incondicionales, “estableciéndose una de las modalidades de
la relación dialéctica patrón/clientela de corte político y de recíproco
103 Ibíd., pp. 105-106. 104 Jorge Enrique Romero Pérez, Partidos políticos, poder y derecho (Costa Rica), 2ª ed., Editorial de la Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica, 1985, p. 41. 105 Friedrich, Carl J., Gobierno constitucional y democracia, t. II, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1975, p. 357., citado por Jorge Enrique Romero Pérez, Loc. cit. 106 Ibíd., p. 42.
73
condicionamiento”.107 La argumentación de Enrique Romero puede ser cuestionada
en algún sentido: si es que la élite o la cúspide del partido es tan cerrada que no
permite “que rivales le disputen el poder”, entonces ¿cómo es que se produce la
renovación de élites?; tal vez este es el punto que le faltó desarrollar a Enrique
Romero. En torno al proceso de renovación, Sigmund Neumann hace referencia de
un “esquema competitivo” entre por lo menos dos oligarquías al interior del partido,
que garantizaría la calidad de la jefatura del partido político. Sólo que en esta
selección no sólo juega un papel importante el esquema competitivo, sino que
también aquélla precisa de un público ilustrado y calificado “para hacer la elección
justa y un clima intelectual adecuado para el funcionamiento de los partidos
democráticos”. De no existir estas condiciones –dice Neumann- el resultado es la
crisis de la democracia.108
Bartolini señala que debe hacerse una diferenciación entre el reclutamiento del
personal político que ocupa posiciones representativas, donde efectivamente puede
haber un monopolio de reclutamiento y control por parte del partido y el reclutamiento
del personal gubernamental, donde el proceso de reclutamiento puede provenir de
otras fuentes, tales como de las élites económicas, las élites burocráticas, los
técnicos y los especialistas. Bartolini señala que antes de la década de los 80’s en
varios países se presentó un proceso de creación y de desarrollo de burocracias
gubernativas o bajo control gubernamental, cuya extensión fue paralela a la
intervención estatal en todos los campos, situación que produjo “un aumento de la
autonomía en el papel de la toma de decisiones de los órganos burocráticos, a pesar
107 Loc. cit. 108 Sigmund Neumann “Hacia un estudio comparativo de los partidos políticos”, en J. Blondel, M. Duverger y otros, El Gobierno: estudios comparados, tr. de Rodrigo Ruza, Alianza Editorial, Madrid, 1981, p. 121.
74
de que los grupos de interés, por un lado, y los sectores especializados de la
burocracia, por otro, tienden a aproximarse en los campos de toma de decisiones
específicos. Se asiste, de este modo, a un desarrollo de la relación partidos-aparatos
burocrático-administrativos en ciertos aspectos”.109
Según Cotarelo, el reclutamiento de élites a través de los partidos políticos le
otorga mayor estabilidad al sistema político. La profesionalización de los políticos
(que en gran medida puede explicarse por la remuneración de los cargos públicos y
por el financiamiento público), le permite al partido disponer de personal no sólo
especializado en el quehacer político, sino que aquél se dedique, por decirlo de
alguna manera, de tiempo completo a la política, elementos que influyen en la
cohesión y solidaridad grupal.110
b) Organización y composición del Parlamento. Ramón Cotarelo señala que
frecuentemente se piensa que el Parlamento sirvió en su origen como lugar de
representación individual de alcance nacional, era foro de verdadera deliberación,
por medio de la cual se adoptaban las medidas oportunas de índole legislativa,
reglamentaria o ejecutiva. Después, debido a una serie de razones, el Parlamento
fue perdiendo paulatinamente facultades a favor de los partidos, terminando en ser
sólo el foro de acatamiento disciplinado de las decisiones partidistas y en el medio de
legitimación del sistema.111 Ante esta aseveración, Cotarelo apunta que haciendo
una revisión sobre la historia de las instituciones políticas del siglo XIX, puede
constatarse que la institución parlamentaria, como órgano legislativo, nunca
109 Stefano Bartolini, Op. cit., p. 250. 110 Ramón Cotarelo, Op. cit., pp. 107-108. 111 Ibíd., p. 113.
75
representó el foro de discusión, debate y decisión que la teoría política posterior le
atribuye. Cotarelo considera que esta argumentación proviene de quienes nunca
creyeron en la legitimidad de los órganos legislativos y ni siquiera en su utilidad, y
tratan de prescindir del Parlamento bajo la argumentación de que otros parecen
haber ocupado su lugar.112 De lo que se trata –dice Cotarelo- no es de dudar de si el
Parlamento es el actor o vehículo de la soberanía nacional sino de cuestionar la
percepción de eficacia que se tiene sobre él, de donde resulta que la gente considera
que “las auténticas instancias de poder en que se adoptan decisiones en el ámbito
político son el gobierno y los partidos políticos.” Sin embargo, como apunta Cotarelo,
aun cuando la relación entre partidos y parlamento suele ser a veces ríspida, son
entidades complementarias. Los partidos no sólo influyen en la organización
legislativa, más aún, los Parlamentos “se organizan con arreglo a una división
ideológico-programática que sólo los partidos pueden alimentar por mantenerse a
medio camino entre la universalidad del Estado y la individualidad de la persona, es
decir, por moverse en un ámbito intermedio al que la gente no suele negar lealtad”.113
Por otra parte, debido a lo numerosa que suele ser la composición de los
parlamentos, sus discusiones sólo pueden articularse por medio de fracciones
parlamentarias. Sólo que estas unidades sólo pueden organizarse mediante los
partidos de forma que en la realidad ambos términos vienen a ser sinónimos en el
caso de partidos con representación parlamentaria. Esta influencia de los partidos en
112 Loc. cit. 113 Ibíd., p. 114.
76
los órganos legislativos, se presenta de diferente manera en regímenes
parlamentarios y presidencialistas.114
c) Composición y funcionamiento del gobierno. Respecto a la composición del
gobierno, Roberto Blanco señala que en las democracias liberales, el acceso a los
cargos públicos electivos se realiza a través de las candidaturas presentadas por los
partidos políticos, lo que significa que en la práctica los partidos monopolizan o cuasi
monopolizan los canales de acceso a las instituciones y órganos representativos del
Estado.115 En este mismo sentido, Bartolini señala que tan fuerte es el monopolio de
los partidos para acceder a los cargos públicos que prácticamente han desaparecido
las candidaturas independientes.116
d) Organización de elecciones. La organización del proceso electoral en su totalidad,
es una función que viene reservándose por ley o por costumbre a los partidos
políticos. Sobre este punto, Stefano Bartolini señala que el rol más importante
tradicionalmente atribuido a los partidos es el de la estructuración del voto y es en
este ámbito donde los partidos han surgido como los verdaderos monopolizadores,
pues las elecciones y las campañas están actualmente controladas por partidos
políticos de un modo casi absoluto. Sin embargo –señala Bartolini-, más allá de este
acaparamiento sobre las elecciones y las campañas, lo más relevante sobre su
función de estructuración del voto no es que los votos vayan a los partidos y a los 114 En regímenes presidencialistas, la influencia de los partidos en la determinación del presidente de la república es decisiva, sin embargo aquélla disminuye una vez realizada la elección, mientras que en los regímenes parlamentarios, la influencia de los partidos es más notable y variará según haya clara mayoría de un solo partido o cuando tenga que formarse coaliciones cuando ningún partido obtiene mayoría. (Ibíd., p. 116). 115 Roberto L. Blanco Valdés, Op. cit., p. 78. 116 Stefano Bartolini, Op. cit, p. 246.
77
candidatos, “sino que el partido sea el elemento principal y autónomo de orientación
de las opiniones con relación a otras potenciales agencias.”117 A diferencia de
Bartolini, David F. Roth y Frank L. Wilson consideran que de todas las funciones de
los partidos políticos, la que tiene que ver con la conducción y la victoria en las
elecciones es la más importante. De lo que se trata –refieren dichos autores- es
de obtener el triunfo en los procesos electorales.118 Aquí vale la pena señalar que
ganar las elecciones no es sólo importante porque a través de ellas es como los
partidos acceden al poder público, sino también porque el triunfo en sí, representa la
legitimidad en la toma de ese poder.119 Si bien tanto la organización como los triunfos
de las elecciones son funciones muy importantes para los partidos políticos, hay
otros elementos que deben considerarse en torno a las elecciones y uno de ellos es
el que tiene que ver con lo que Jorge Enrique Romero llama “alineamiento de los
electos” y que consiste en que los partidos deben tratar de que los electos o
dirigentes nombrados por el voto popular se “alinien” 120 de dos formas: 1) diseñando
mecanismos a través de los cuales los electos mantengan contacto con sus
electores, y 2) tratando de que se mantenga la línea de disciplina y fidelidad de los
electores hacia los electos. Sin embargo –como apunta Jorge Enrique Romero-,
estas dos situaciones no siempre se presentan; por un lado, puede ser que los
contactos entre el pueblo y los electos sean ineficientes y que a pesar de ello, los
117 Ibíd., p. 247. 53 Para estos autores, las funciones que deben desempeñar los partidos políticos son: reclutamiento y adiestramiento de líderes políticos, la socialización política de los ciudadanos, la comunicación de información política, la agregación y expresión de intereses e ideologías y la conexión del estado con su pueblo; sólo que en las democracias liberales, estas funciones resultan secundarias ante la tarea de ganar las elecciones. (David F. Roth y Frank L. Wilson, “Los grupos de interés y los partidos políticos”, en Estudio comparativo de la política, tr. de Eduardo I. Suárez, FCE, México, 1983, p. 256). 119 Jorge Enrique Romero Pérez, Op. cit, p. 48. 120 Como puede verse, el término “alineamiento” que utiliza Jorge Enrique Romero no hace referencia a la disciplina que deben seguir los candidatos hacia la línea o decisiones del partido.
78
electores continúen en “su rol de clientela (subalterna) de sus patronos (patronazgos)
los dirigentes del sistema político”;121 por el otro, llega a suceder que los electores no
siempre mantienen su lealtad hacia el partido por el que votaron.
En materia de legislación electoral, los partidos políticos al conformar el
aparato de gobierno y, por consiguiente, al ejercer una gran influencia sobre la
legislación electoral, son -en gran medida- los que deciden la orientación en uno u
otro sentido del régimen legal de las elecciones.122 Ya propiamente en los procesos
electorales, los partidos “presentan las candidaturas, llevan a cabo la totalidad de la
campaña electoral en sus muy diferentes formas, determinan qué afiliados o
candidatos participan en dicha campaña electoral y en condición de qué, designan
interventores en las mesas electorales, participan en la totalidad del escrutinio y
están legitimados para plantear los recursos que consideren oportunos en materia de
derecho electoral”.123
Con respecto a las candidaturas, tan grande es la influencia de los partidos
que éstos no sólo tienen la capacidad de decidir quién será el candidato, sino para
definir o hasta limitar las carreras políticas de sus afiliados. Para ello pueden valerse
tanto de su legislación interna (estatutos) como de prácticas consuetudinarias.
En cuanto a las campañas electorales hay una serie de elementos que están
legislados ya sea por disposiciones constitucionales, códigos y leyes electorales,
leyes del sufragio o bien por leyes de los propios partidos políticos, todo dependerá
del país de que se trate. Por campaña electoral podemos entender “una fase del
121 Jorge Enrique Romero Pérez, Op. cit., p. 43. 122 Ramón Cotarelo, Op. cit., pp. 108-109. 123 Ibíd., p. 111.
79
proceso electoral que se desarrolla dentro de un periodo variable precedente a la
votación y durante la cual –casi siempre en el marco de un régimen especial de
libertades y garantías- los partidos políticos y sus candidatos realizan una serie de
actividades de proselitismo político y un uso más o menos sistemático de distintas
formas y técnicas de propaganda electoral (a veces, incluso facilitado por un régimen
especial de financiación)”.124
Sin embargo, a pesar del nivel regulatorio de que se trate, sí existe –por lo
menos en América Latina- una regulación jurídica en torno a ciertos elementos, tales
como: i) las condiciones para su realización -y que se refiere a la garantía de que la
campaña electoral se sujetará a tres principios: las libertades políticas, la neutralidad
e imparcialidad de los organismos públicos, encargados de supervisar todo lo que
atañe a la campaña proselitista-;125 ii) la delimitación del periodo y la duración de la
campaña electoral. Martín Lauga señala que pese a la reglamentación de la duración
de la campaña, “las actividades de proselitismo político no tienen por fuerza que
ajustarse al periodo establecido de manera formal para la realización de la campaña
electoral”.126 Él señala que incluso es legítimo que los partidos y los ciudadanos en
general se mantengan activos en los periodos interelectorales. Sin embargo, debe
señalarse que en periodos electorales la participación no de ciudadanos en forma
individual, sino organizados y con suficientes recursos económicos (suficientes para
promocionar masivamente a un partido o candidato determinado) sí pueden desviar
la voluntad general y entonces no podría hablarse de un proceso legítimo; iii) la
124 Martín Lauga, “Campaña electoral: publiciadad/ propaganda, periodo, prohibiciones”, en Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (comps.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina, FCE-IFE, México, 1998, p. 431. 125 Según Martín Lauga, estos principios constituyen la base de un proceso electoral democrático, el cual debe garantizar la igualdad de oportunidades en que contendrán las diversas fuerzas políticas. (Ibíd., p. 434). 126 Ibíd., p.437.
80
campaña electoral en los medios de difusión y que se refiere al derecho de los
partidos políticos a tener acceso a estos medios durante la campaña proselitista y
cuyo derecho se sustenta en tres aspectos: 1) la oportunidad de los partidos y
candidatos para comunicar sus ideas a la población con la ayuda de los medios de
difusión, considerando la propaganda electoral, 2) la manera en que los medios
cubren la campaña electoral de los partidos y que se refiere en gran medida a la
imparcialidad con que deben difundirse las cuestiones relacionadas con los partidos
políticos y 3) los programas de educación ciudadana a través de los medios de
difusión; iv) las prohibiciones de carácter general, siendo las más usuales las
siguientes: 1) prohibiciones referidas a la forma de hacer propaganda electoral, tales
como hacer uso de altavoces, aeroplanos y volantes, 2) prohibiciones respecto al
lugar donde se puede realizar campaña, siendo prohibidos comúnmente las escuelas
y oficinas públicas; 3)prohibiciones referidas al contenido de la propaganda electoral,
tales como las que hacen alusión a la discriminación religiosa, étnica, así como el
empleo de símbolos patrios, desacato a la ley o aquellas que inviten a la población a
abstenerse de participar emitiendo su voto; v) prohibiciones en cuanto a la
propaganda electoral de carácter anónimo. En algunos países la posibilidad de
participar en la campaña electoral está restringida a los partidos políticos;127 y vi)
prohibiciones relativas que establecen quiénes no están facultados para hacer
propaganda político-electoral durante la campaña electoral. En varios países se
127 Uno de los países en restringir los actos de campañas a los partidos políticos es España. Su legislación electoral (art. 50.3) establece que solamente los contendientes en un proceso electoral pueden realizar actos de campaña. Sin embargo, como señala Pablo Santolaya Machetti, pese a su sustento jurídico, dicho precepto presenta algunos inconvenientes: por un lado, se puede hablar de una limitación a la libertad de expresión y, por el otro, la participación de organizaciones sociales para llevar a cabo tales actos puede encontrar sustento constitucional porque organizaciones como sindicatos, organizaciones empresariales y de consumidores tienen ciertos derechos constitucionales que les podría permitir la participación en los actos de campaña. (Pablo Santolaya Machetti, Manual de Procedimiento Electoral, 3ª ed., Ministerio de Justicia e Interior, Secretaría General Técnica, Madrid, 1985, p. 94).
81
prohíbe de manera expresa realizar actividades políticas durante dicho periodo a
funcionarios públicos y eclesiásticos, miembros de las fuerzas armadas y de la
policía.128
Si observamos el tipo de regulaciones que se suelen fijar en torno a la
campaña política, éstas se refieren al derecho de los partidos para tener acceso a los
medios de difusión con el objeto de difundir su plataforma política, así como a
espacios y tiempos de que disponen para ello, y también a las unidades que pueden
ser considerados sujetos de la campaña electoral (quién participa en dicho proceso).
Sin embargo, existen otros elementos que no están contemplados por las
legislaciones en sus diferentes niveles, pero que son actividades que ejercen
tradicionalmente los partidos políticos, tal es el caso del control de las campañas
políticas. Por esta razón y por la influencia que suelen ejercer los partidos políticos
en la forma de elegir a sus candidatos, así como la de limitar u orientar la carrera
política de sus militantes, Cotarelo señala que si bien la influencia de los partidos en
el proceso electoral “legal” es grande, dicha influencia es aun mayor en los aspectos
“prelegales” o “ilegales”.
Que los partidos ejecuten todas las funciones que se mencionaron arriba, no
significa que tengan el monopolio de las mismas; de hecho, tienen que estar
compitiendo frecuentemente con los grupos de interés y con la burocracia misma
para la realización de tales tareas. Donde tal vez tengan casi el monopolio de alguna
de las funciones mencionadas es la que tiene que ver con el diseño de proyectos
128 Martín Lauga Op. cit., pp. 442-443.
82
políticos, y su éxito radica en que en esa tarea los partidos muestran mayor eficacia
y lo hacen con menores costos en comparación a otras asociaciones.129
2. La institucionalización de los partidos políticos
2.1 Aportes de la teoría organizacional
Los estudios sobre la institucionalización de los partidos políticos se han realizado,
principalmente, con base a postulados de la teoría organizacional. La pertinencia de
hacerlo es que dicha teoría permite analizar el funcionamiento y las actividades
organizativas de los partidos políticos en términos de alianzas y conflictos por el
poder entre los diversos sectores que integran la organización,130 así como el análisis
de las relaciones que el partido pueda entablar con el entorno. A pesar de estos
aportes de la teoría organizacional al estudio de la institucionalización de los partidos
políticos, algunas veces se ha querido hacer una traslación de esa teoría sin
precisar algunas diferencias que existen entre organizaciones en abstracto y los
partidos políticos. Sólo ellos pueden contender mediante elecciones por cargos
públicos y son, por tanto, las únicas organizaciones políticas que pueden fungir como
intermediarias entre la sociedad civil y el Estado.
129 Manuel Martínez Sospedra, Op. cit, p. 27. 130 Para Duverger, las organizaciones políticas “son grupos estructurados, articulados, jerarquizados y adaptados a la lucha para el poder, que expresan los intereses y los objetivos de diversas fuerzas sociales (clases, colectividades locales, agrupaciones étnicas, comunidades de intereses particulares, etc.), de quienes son precisamente los medios de acción política”. (Maurice Duverger, Introducción a la política, tr. de Jorge Esteban, 7ª. ed., Ariel, Barcelona, 1985, p. 136).
83
2.2 El poder y sus fundamentos
El estudio de la institucionalización partidista implica un análisis sobre la forma en
que está organizado el poder al interior del partido, los mecanismos que emplea, así
como la capacidad que pueda mostrar el partido en ejercer cierto control sobre el
exterior, o bien, el tipo de relaciones que entabla con él. Por ello, se cree oportuno
señalar algunos elementos concernientes al poder.
Crozier y Friedberg definen al poder como “una relación de intercambio, y por
lo tanto recíproca, pero en la que los términos del intercambio favorecen más a una
de las partes involucradas. Es una relación de fuerza de la cual uno puede sacar más
ventaja que el otro, pero en la que, del mismo modo, el uno no está totalmente
desvalido frente al otro”.131 Crozier y Friedberg señalan que el poder “implica
siempre la posibilidad, para algunos individuos o grupos, de actuar sobre otros
individuos o grupos”,132 por lo que estaríamos hablando –señalan estos autores- de
una relación y no de un atributo de los actores. Como el sustento de esa relación es
el cumplimiento de un objetivo común, detrás del cual existen objetivos e intereses
personales, los actores involucrados en dicha relación participan en ésta en
condiciones de intercambio y adaptación; por lo que se puede decir que el poder está
íntimamente ligado a la negociación. Sólo que en este proceso de negociación, los
actores no disponen de los mismos recursos para entablar una relación de igualdad.
Crozier y Friedberg señalan que la capacidad para determinar el control de una de
131 Michel Crozier, E. Friedberg, El actor y el sistema. Las restricciones de la acción colectiva, Alianza Editorial Mexicana, México, 1990, p. 58. 132 Ibíd., p. 55.
84
las partes sobre la otra está dada por las fuentes de poder de que disponga cada
parte. Para estos autores, son cuatros las fuentes de poder:
a) Especialización funcional. Dentro de una organización sólo algunas personas
tienen los conocimientos y la experiencia para el desempeño de ciertas funciones,
situación que puede permitirles una posición de ventaja frente a sus colegas. Sobre
este aspecto, Crozier y Friedberg señalan que “desde el momento en que el buen
funcionamiento de una actividad, de un sector y de una función muy importante para
la organización depende de su intervención, éste podrá negociarla contra beneficios
o privilegios”.133
La especialización funcional es uno de los factores que Panebianco retomó
de Crozier y Friedberg, para desarrollar los seis elementos vitales para la
organización y que a su vez representa una de las zonas de incertidumbre. El
principal aporte que hizo Panebianco al retomar este concepto (al que llamó
competencia) es haber reconocido la importancia que tiene la competencia en el
manejo de las relaciones político-organizativas, tanto internas como externas. El
reconocimiento, por parte de los demás actores, de que sólo algunos poseen las
cualidades idóneas para desempeñar ciertos roles, permite la concientización de los
militantes acerca de que sólo determinados miembros de la organización poseen el
133 Ibíd., p. 71.
85
conocimiento técnico necesario para dirigir el partido134 y, por consiguiente, son los
únicos capaces de negociar con otras organizaciones.135
b) Relaciones con el exterior. Panebianco retomó de Crozier la idea de que la base
de la organización debe tener consciencia que pocos actores al interior del partido
político tienen los conocimientos o especialización técnica para el desempeño de
ciertas funciones y, por ello mismo, serán estos actores quienes pueden entablar
relaciones con otras organizaciones. Crozier y Friedberg dan por un hecho la
interdependencia entre el partido y otras organizaciones. Por un lado, señalan, todas
las organizaciones necesitan del exterior los recursos materiales y humanos para su
funcionamiento (muebles, personal, etc.), y por otro, necesitan también el ámbito
exterior para colocar sus productos terminados; y aun cuando ellos estaban
pensando en concreto en las empresas, es factible trasladar este postulado de
interdependencia a los partidos políticos. Éstos necesitan recursos económicos del
exterior para su buen funcionamiento, de ahí que tengan que recurrir a sus militantes
o a asociaciones simpatizantes además, también necesitan del exterior para colocar
a sus miembros en organismos de representación popular (Cámara de Diputados,
Cámara de Senadores, etc.).
A pesar de que Crozier y Frierberg reconocen la interdependencia con el
mundo exterior, para ellos, de haber un cambio en la organización “se hará como
respuesta a los imperativos funcionales de las ‘necesidades’ de supervivencia y de
134 Robert Michels señala que toda organización extensa necesita de la especialización técnica para funcionar adecuadamente, dando lugar a la “conducción experta”, sólo que, señala Michels, este es una de los elementos que influye en la tendencia a la oligarquía del partido. (Robert Michels, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, vol. 1, tr. de Enrique Molina, Amorrortu, Buenos Aires, 1969, p. 77). 135 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, tr. de Mario Trinidad, Alianza Editorial, México, 1993, pp. 84-85.
86
eficacia de las organizaciones concebidas como sistemas naturales”.136 Con ello,
están rechazando la posibilidad de que un cambio en la organización pueda darse
como respuesta de alguna exigencia del exterior. Este principio de Crozier y
Frierberg se contraponía al planteamiento de la teoría de la contingencia estructural –
que fue adquiriendo fuerza en la década de los 60s-, y para el cual ciertas variables
de tipo estructural influían de tal manera que podría generarse una relación de
dependencia de una organización sobre otra. Ante el auge de este planteamiento, los
autores arriba mencionados señalaban que con su teoría no pretendían limitar la
importancia del contexto ni negar que dicho ámbito constituye una restricción, pero
aseguraban que era precisamente eso, una restricción, es decir, “un conjunto de
factores que limitan pero que jamás eliminan completamente la capacidad de opción
de los actores organizativos, por lo que el contexto no se puede considerar
legítimamente como determinante de las estructuras, incluso de los modos de
funcionamiento de las organizaciones”.137
Para los autores arriba señalados, ni las “exigencias” del medio ni otras
organizaciones son factores que puedan alterar los mecanismos funcionales de una
organización. De acuerdo con ellos, una organización deberá buscar siempre el
ajuste entre su estructura y las exigencias que le imponga su medio.
Por el contrario, Panebianco señaló que el entorno que rodea a una
organización y a un partido político en concreto, es su principal fuente de
incertidumbre, pues frente al mundo exterior, los partidos políticos ejercen un control
limitado y de él pueden surgir retos devastadores.138
136 Michel Crozier y Frieberg, El actor y el sistema. Las restricciones de la acción colectiva, p. 130. 137 Ibíd., pp. 123-124. 138 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, pp. 85-86.
87
c) La comunicación y los flujos de información. Según Crozier y Frierbeg la
organización crea poder simplemente por la forma en que organiza la comunicación y
los flujos de información entre sus unidades y entre sus miembros. Quien tenga el
control sobre la comunicación o sobre los flujos de información tendrá más ventajas
sobre los demás.
d) Las reglas organizativas. Aún cuando “la regla es un medio que está en manos del
superior para obtener un comportamiento de conformidad de sus subordinados [y
dado] que prescribe en forma muy precisa lo que éstos deben hacer, reduce su
margen de libertad, y aumenta el poder del superior”, también se constituye en un
medio restrictivo para los superiores en tanto que el efecto racionalizador de la regla
no va en un solo sentido; es decir, es cierto que restringe la libertad de los
subordinados, pero actúa del mismo modo con el margen de arbitrariedad del
superior que no podrá ejercer su poder de sanción más que en circunstancias muy
precisas. Más aún, la regla se convierte en un medio de protección para los
subordinados que se podrán refugiar en ella contra algún acto arbitrario del
superior.139
Un aspecto que tiene que ver con las reglas (normas, leyes) y que no fue
señalado por Crozier y Friedberg es el que tiene que ver con la interpretación de las
reglas escritas. Al respecto Panebianco señala que son pocas las reglas que tienen
un significado unívoco y casi siempre se prestan a diversas interpretaciones. Y quien
tenga la facultad para interpretar las leyes tendrá cierto margen de control en la
139 Michel Crozier y Friedberg, El actor y el sistema. Las restricciones de la acción colectiva, pp. 73-74.
88
organización. Además de que quien tenga el control sobre la vigilancia de la
ejecución de las leyes tiene la posibilidad de permitir que se incumplan ante
determinada situación o por determinado lapso, pudiendo también tener la
capacidad de volverlas a poner en vigencia.
Pese a la importancia de las reglas escritas, debe señalarse que una
organización también se rige por normas no escritas o, como les llama Harry M.
Jonson, normas institucionalizadas y que existen cuando son “ampliamente
aceptada(s) en el grupo, y al mismo tiempo está(n) profundamente arraigada(s) en
las personalidades de sus miembros”.140 Puesto que la norma institucionalizada tiene
como sustento el consenso moral de los miembros de la organización, una violación
a ella supone, por tanto -al igual que una violación a las reglas escritas o normas
legales-, una sanción que muchas veces tienen que ver con las formas de control al
interior de la organización.141
Sobre este mismo punto, Parsons señala que el grado de legitimidad de una
pauta o norma está relacionado con el grado de conformidad con ella entre los
miembros de una comunidad u organización. Y cuando alguien infringe una norma
legítima puede producirse una severa desaprobación o una sanción consistente.142
Los cuatro elementos señalados más arriba: la especialización funcional, las
relaciones con el exterior, la comunicación y los flujos de información, y las reglas
organizativas son los cuatro elementos que según Crozier y Friedberg conforman
los recursos del poder organizativo, es decir, aquellos factores cuyo control permite a
ciertos actores desequilibrar en su favor los juegos de poder al interior de la
140 Harry M. Jonson, Sociología de la institucionalización, Paidós, Buenos Aires, s/f, p. 1. 141 Ibíd., pp. 13-14. 142 Talcott Parsons, Ensayos de Teoría Sociológica, Macagno, Landa y Cía, Buenos Aires, 1967, p. 207.
89
organización, factores que la teoría del poder organizativo concibe como zonas de
incertidumbre, entendido dicho concepto como “determinados ámbitos que son
imprevisibles para la organización”.143 A estos elementos Panebianco les agregó dos:
el reclutamiento y el financiamiento de la organización.
e) El reclutamiento. Dentro de un partido político, al igual que en cualquier
organización, quien tiene el poder de decidir quién puede entrar y formar parte de la
organización y quién no tendrá cierto control sobre lo que Panebianco llama las
“fronteras organizativas” y de la “estructura de las oportunidades”. Sólo que ese
poder puede recaer en aquellos personajes que diseñen los criterios de admisión, e
inclusive puede suceder que quien diseñe los criterios de admisión también tenga
poder de decisión sobre el ingreso al partido; en este caso, su poder será mayor.
f) El financiamiento. Panebianco señala que quien controla los canales a través de
los cuales fluye el dinero que sirve para financiar la organización tiene también el
control de otro recurso crucial.
Las fuentes por las que puede llegar el dinero a un partido son diversas, sin
embargo, los casos extremos –señala Panebianco- son una fuente única de
financiamiento externa y la existencia de una diversidad de pequeñas aportaciones
entre las que destacan las cuotas de los afiliados y las campañas de
autofinanciamiento. Cuando un partido depende de una única fuente de
financiamiento, Panebianco da por un hecho que esa fuente externa ejercerá
determinado poder sobre la organización y entonces tendrá, a su vez, el control
143 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, p. 83.
90
sobre dicha zona de incertidumbre. En el caso de que sean diversas fuentes las que
proveen de recursos económicos al partido, puede suceder que el control sobre el
partido recaiga en la fuente externa más importante o bien en los encargados de la
recolección del dinero. En general, señala Panebianco “el control sobre esta zona de
incertidumbre depende a menudo de los contactos privilegiados que determinados
actores consiguen establecer con las fuentes de financiación externa. En otros
términos, el control sobre esta zona de incertidumbre es a menudo un caso particular
del control sobre las relaciones entre la organización y el ambiente que le rodea”.144
Dentro de cualquier organización, las fuentes del poder tienden a ser
acumulativas; es decir, quien tiene control sobre cualquiera de ellas, tendrá mucha
posibilidad de controlar otras fuentes del poder y con ello controlar, a su vez, más
zonas de incertidumbre; de ahí la tendencia de toda organización a la concentración
de los recursos del poder en un grupo reducido. Sin embargo, dado que el poder –
como se dijo antes- es una relación recíproca aunque desigual, los otros miembros
de la organización tendrán cierto margen de control, así sea mínimo, y se da el
proceso de negociación, elemento de todo poder. Sobre este asunto, Panebianco
señala que por su propia naturaleza, el control sobre las zonas de incertidumbre no
puede ser monopolizado en todo por un solo grupo; de ser así, señala, en los juegos
de poder no habría intercambios o negociaciones aunque fueran desequilibradas, ya
que la parte contraria no tendría recursos para hacer vale el intercambio y entonces
las relaciones de poder serían relaciones de dominio.145
144 Ibíd., pp. 87-88. 145 Ibíd., pp. 88-89.
91
Crozier señala que a veces las organizaciones tratan de disminuir o eliminar
las zonas de incertidumbre a través de una serie de reglamentaciones o
acrecentando la centralización, sólo que dichas medidas suelen ser
contraproducentes pues un sistema de organización muy burocrático o centralizado
es un ambiente óptimo para que los poderes paralelos adquieran importancia,
generando conflictos al interior de la organización.146
2.3 Conceptos y dimensiones empíricas
Si bien entre los estudiosos de la institucionalización no existe consenso para
aceptar o reconocer una sola definición del concepto, el desacuerdo crece cuando se
trata de señalar los elementos que lo conforman y los que deberían servir para
medirlo.
En este apartado pretendemos señalar las principales conceptualizaciones
sobre la institucionalización, los elementos que la conforman y las variables
propuestas por algunos teóricos para medir el grado de institucionalización de las
organizaciones políticas.
En la década de los 60’s Huntington aseveró que la institucionalización era “el
proceso por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y
procedimientos”;147 por su parte, para Panebianco es “la consolidación de la
organización, el paso de una fase de fluidez estructural inicial, cuando la neonata
146 Las relaciones paralelas a las que se refiere Crozier se establecen al interior del partido. Se trata de la posibilidad que tiene una persona de cierto nivel jerárquico que puede, debido a las actividades “estratégicas” que realiza, ejecutar funciones que corresponden a niveles más altos al que él ocupa formalmente. (Michel Crozier, El fenómeno burocrático. Ensayo sobre las tendencias burocráticas de los sistemas de organización modernos y sus relaciones con el sistema social y cultural, t. 2, tr. de Eugenio Abril, 2ª. ed., Amorrortu, Argentina, 1974, pp. 78-79). 147 Samuel P. Huntington, El orden político en las sociedades en cambio, tr. de Florial Mazia, 3ª. reimpresión de la 2ª. ed., Paidós, España, 1966, p. 23.
92
organización se halla aún en construcción, a una fase en que al estabilizarse,
desarrolla intereses estables en la propia supervivencia y lealtades organizativas
igualmente estables”.148 Así, podemos ver que mientras que para Huntington la
institucionalización representa un proceso, para Panebianco la institucionalización es
algo acabado, la culminación de un largo proceso. Por otro lado, para Harry Jonson
el término institucionalización “puede referirse ya sea al proceso o al resultado de
dicho proceso”,149 y así suele utilizarse indistintamente. Las discrepancias en torno
al concepto en cuestión crecen cuando se tratan de señalar los elementos que
incentivan y/o determinan dicho proceso.
Para Panebianco –quien fue uno de los primeros en estudiar la
institucionalización de los partidos políticos- son dos los procesos que provocan la
institucionalización: 1) el desarrollo de intereses en el mantenimiento de la
organización por parte de los dirigentes en los diversos niveles de la pirámide
organizativa y 2) el desarrollo y la difusión de lealtades organizativas.
El desarrollo de intereses en el mantenimiento de la organización tiene que
ver con la distribución de incentivos selectivos que debe realizar la organización
desde sus primeros años de vida a algunos de sus miembros, ya sea otorgándoles
cargos de prestigio u ofreciéndoles posibilidades de carrera; con ello se logra el
establecimiento de los procedimientos para la selección y reclutamiento de los
futuros cuadros dirigentes.150
Los líderes que dan vida a la organización la modelan, tanto eligiendo a los
dirigentes en los diversos puestos de la organización como estableciendo las reglas
148 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, p. 56. 149 Harry M. Jonson, Op.cit., p. 1. 150 Angelo Panebianco, “Poder y organización en los partidos políticos” (primera parte), en Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, núm. 156, abril-junio de 1994, p. 130.
93
mediante las cuales serán adoctrinados y seleccionados los futuros cuadros
dirigentes, de ahí que se diga que la forma que le imprimen los fundadores al partido
la definen de tal manera que pese a todos los cambios que pueda experimentar la
organización, nunca será cancelada.151
El desarrollo de lealtades organizativas tiene que ver con la distribución de
incentivos colectivos de identidad tanto a los miembros de la organización (los
militantes) como a una parte de los usuarios externos (el electorado).
Debe señalarse que la distribución de incentivos selectivos y colectivos son
indispensables en una organización en tanto que fomentan lazos de identidad y
lealtad hacia el partido. Mientras que los incentivos selectivos operan propiamente
dentro del partido, los colectivos van dirigidos tanto al interior del partido como al
exterior (el electorado, a través de la satisfacción de ciertas demandas). Sobre la
identidad y las lealtades Panebianco señala que “a través de las lealtades
organizativas el partido adquiere el carácter de una community of fate tanto para sus
militantes como para una parte al menos de sus apoyos externos. Gracias a aquéllas
y a los intereses creados por la organización el proceso de ‘construcción del partido’
adquiere cuerpo y vitalidad, dando lugar a una organización que, al consolidar sus
estructuras, se ‘autonomiza’, por lo menos en cierta medida, del medio exterior.
Sobre esas lealtades e intereses se desarrollan finalmente, un impulso y una tensión
permanentes hacia la auto-conservación de la organización”.152
Debe señalarse que los partidos políticos, al igual que cualquier organización,
no se institucionalizan del mismo modo, ni con la misma intensidad, de ahí que para
151 Loc. cit. 152 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, p. 117.
94
Panebianco “los partidos se diferencian principalmente por el grado de
institucionalización alcanzado”.153
2.3.1 El modelo originario
Según Panebianco, el grado de institucionalización alcanzado por un partido político
lo determina en gran medida el tipo de modelo originario. Este concepto, diseñado
por Panebianco, se refiere a las peculiaridades de la formación del partido, pues los
rasgos de la gestación del partido siempre estarán presentes en la vida organizativa
del partido. Panebianco señala tres factores que contribuyen a definir el modelo
originario de cada partido.
El primero tiene que ver con el modo en que se crea y se desarrolla el partido.
Panebianco señala tres formas en la que puede crearse el partido. Una es por
penetración territorial y es cuando se crea una organización que después será el
centro del partido y fomenta el desarrollo de las agrupaciones locales e intermedias
del partido. La segunda forma es por “difusión territorial”154 y es cuando las élites
locales son las que, en un primer momento, constituyen las agrupaciones locales del
partido y sólo a continuación éstas se integran en una organización nacional.155 La
tercera forma de creación tiene una modalidad “mixta” y puede ser cuando el
desarrollo inicial del partido es por difusión: algunas agrupaciones locales se crean
en forma autónoma en varias zonas del territorio nacional y una vez creado el
153 Ibíd., pp. 117-118. 154 Panebianco señala que una variante del nacimiento del partido se produce cuando el partido se forma por la unión de dos o más organizaciones nacionales preexistentes. Ibíd, p.111. 155 Ibíd., p. 110.
95
partido nacional promueve el desarrollo de las agrupaciones locales donde aún no se
habían constituido.
El segundo factor que influye o determina el modelo originario de los partidos
es la presencia o ausencia de una institución externa que “patrocine” el nacimiento
del partido. Según la concepción de Panebianco, la fuente patrocinadora en la
creación o en el desarrollo del partido será, en gran medida, la que determine las
lealtades de los líderes. Así, la presencia o ausencia de una institución externa
cambia la fuente de legitimación de los líderes. Si existe una institución externa, el
partido nace y es concebido como el brazo político de esa institución, produciendo
dos consecuencias: por un lado, las lealtades hacia el partido son lealtades
indirectas, pues se dirigen en primer lugar hacia la institución patrocinadora externa y
en segundo término se dirigen hacia el partido y, por otro, la fuente externa y/o
patrocinadora es la fuente de legitimación de los líderes y es ella, en gran medida, la
que hace inclinarse la balanza a un lado u otro en la lucha interna por el poder. Así,
puede hablarse de legitimación externa e interna.
El tercer factor a considerar en el modelo originario se refiere al carácter
carismático o no de la formación del partido. El problema es –señala Panebianco-
establecer si el partido es, esencialmente, una criatura o un vehículo de afirmación
de un líder carismático. No se trata de determinar si en la creación del partido jugó un
papel importante algún líder carismático, pues casi siempre sucede así; más bien se
trata de determinar si el partido es la creación de un líder que funge como el
intérprete de un conjunto de símbolos políticos (las metas ideológicas originarias del
partido) y que llegan a ser inseparables de su persona.156
156 Ibíd., pp. 112-113.
96
2.3.2 La propuesta de Huntington
Una vez que se han señalado los elementos que inciden sobre la institucionalización
de los partidos debemos pasar a ciertas variables que indican los grados de
institucionalización. Para ello tomaremos como patrón las variables propuestas por
Huntington, pero trataremos de enriquecerlas y, en un momento dado, contrastarlas
con las de otros teóricos.
Las variables propuestas por Huntington para medir el nivel de
institucionalización son los siguientes:
a) Adaptabilidad-rigidez. Para este teórico, la adaptabilidad es una característica
organizacional adquirida y, en un sentido más general, es una función de la
antigüedad y de los desafíos del ambiente. Un partido político con mayor antigüedad
y que haya enfrentado una serie de desafíos provenientes del “contexto” o del
ambiente externo, estará en mayor capacidad de adaptación que uno más joven, de
ahí que para Huntington la rigidez es más característica de las organizaciones
jóvenes que de las antiguas.157
Pese a que los partidos políticos de mayor antigüedad tienen mayor capacidad
de adaptación, ello no le asegura a dicho partido salir airoso ante cualquier desafío
que le presente el exterior.
También para Kennet Janda el tiempo de vida de un partido político es un
indicador para medir su grado de institucionalización.158 Así, para él, un partido con
mayor tiempo de vida será un partido más institucionalizado en comparación de otro
157 Samuel P. Huntington, Op. cit., p. 23. 158 El tiempo de vida del partido es una de las siete variables que propuso Janda para medir el grado de institucionalización. (Kenneth Janda, “A conceptual framework for the comparative analysis of política parties”, Comparative Politics Series, series number: 01-002, volume 1, pp. 88-89).
97
de reciente creación.159 Sólo que a diferencia de Huntington, para Janda no existe
una relación directa entre adaptabilidad y antigüedad del partido.
Huntington parte del supuesto de que existen diferencias en los desafíos que
los ambientes o el “contexto” plantean a las organizaciones y por ello propone tres
formas de medir la adaptabilidad.
La primera es cronológica: cuanto mayor haya sido la existencia de una
organización, mayor es su nivel de institucionalización y por consiguiente tendrá
mayores probabilidades de seguir existiendo.160
La segunda medición de la adaptabilidad es la del cambio generacional. Aun
cuando la medida de la edad generacional se da en función de la edad cronológica,
no existe una relación directa o consecuente, pues puede suceder que una
organización de mucho tiempo siga teniendo a los mismos dirigentes que le dieron
vida y que éstos sigan ejecutando los mismos procedimientos que cuando nació la
organización; entonces –dice Huntington- la adaptabilidad del partido a un desafío
externo es dudosa. Este autor señala que es muy común que los fundadores de
partidos políticos sean hombres jóvenes, y por ello la brecha entre edad cronológica
y edad generacional tiende a ser mayor en los primeros años de la historia de una
organización que en los más avanzados de su trayectoria, factor que produce
tensiones entre los primeros dirigentes de la organización y la generación
inmediatamente posterior.161
La tercera medición de adaptabilidad se da en términos funcionales. La
adaptabilidad funcional hace referencia a la renovación de funciones por las que
159 Ibíd., p. 88. 160 Samuel P. Huntington, Op. cit. pp. 23-24. 161 Ibíd., pp. 24-25.
98
nació la organización. Un partido político, al igual que todas las organizaciones, se
crea con el fin de ejecutar determinadas funciones. Sin embargo, Huntington señala
que cuando la organización ha realizado la función que le dio vida, entonces tendrá
que buscar nuevas funciones que desempeñar y esa capacidad que tenga de
sustitución de objetivos será un indicador del nivel de institucionalización de la
organización o del partido político. El grado de institucionalización del partido también
podrá medirse cuando debido a una exigencia del entorno, el partido político tenga la
necesidad de postergar la función o funciones que le dieron vida para afrontar esa
exigencia. En este sentido para Huntington, “la adaptabilidad funcional –no la
especificidad- da la medida cabal de una organización altamente desarrollada. La
institucionalización la convierte en algo más que un simple instrumento para lograr
ciertos fines”.162 En este proceso de postergación o sustitución de funciones, los
líderes e integrantes de la organización –según Huntington- deben valorar a la
organización por sí misma y no por los fines y funciones que le dieron vida. Cuando
se logra este proceso, la organización triunfa sobre su función, según Huntington.163
Sobre la sustitución de los fines organizativos, Michels señala que en los
primeros años de vida, un partido político apelará a ciertos procedimientos en la
consecución de determinados objetivos, pero en tanto vaya creciendo en
complejidad, “la lucha por los grandes principios se hace imposible". Los líderes
tergiversarán o manipularán los fines que le dieron vida al partido, de tal manera que,
por un buen tiempo, la organización en lugar de ser un medio, “se ha transformado
162 Ibíd., p. 25. 163 Ibíd., p. 25.
99
un fin”.164 Aun cuando para Huntington y Michels los fines que le dan vida a un
partido político desaparecen, para el primero dicha desaparición es la respuesta a
nuevas necesidades que adquiere el partido, en tanto que para Michels, es parte del
proceso de centralización del poder por parte de los líderes políticos, para quienes el
partido es sólo una maquinaria electoral para alcanzar fines personales.
Ya en cuestiones meramente electorales, Huntington sostiene que la madurez
funcional de un partido político está en relación directa con el cambio de
representación de un distrito a otro, es decir, de un cambio de su electorado;165 sin
embargo, se considera que el continuo cambio de electorado sería una muestra de la
escasa identidad y lealtad del electorado de un determinado distrito. Se considera
más pertinente considerar al avance de madurez funcional cuando se van ganando
nuevos distritos electorales, gobernados anteriormente por la oposición.
b) Complejidad-simplicidad. Para Huntington cuanto más compleja sea una
organización, más elevado será su nivel institucional. La complejidad puede
reflejarse en la multiplicación de subunidades organizativas tanto en el plano
jerárquico como funcional, o también podrá reflejarse en la diferenciación de varios
tipos de esas subunidades. “Cuanto mayor es el número y variedad de éstas, más
capacitada está la organización para obtener y conservar la fidelidad de sus
164 Robert Michels, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, vol. 2, tr. de Enrique Molina, 4ª. Reimpresión de la 1ª. ed. de 1969, Amorrortu, Argentina, 1991, p. 160. 165 Esta la idea la reafirma Huntington cuando señala que “un partido incapaz de cambiar su electorado o de llegar al poder es menos institucional como institución (sic) que otro en condiciones de hacer estos cambios”, Samuel P. Huntington, Op. cit., p. 27.
100
integrantes”.166 Sólo que Huntington en su libro señalado estaba refiriéndose a las
instituciones políticas en general y no específicamente a los partidos políticos.
Quien abordó el aspecto de las subunidades o subsistemas de los partidos
políticos fue Panebianco, quien no le dio tanta importancia a los subsistemas
internos como una estructura compleja, sino que se centró en la importancia de las
relaciones que se entablan entre esos subsistemas, refiriéndose a dichas relaciones
como “sistematización”; fue tal la importancia que le dio a dicho aspecto, que esta
variable representó su segunda dimensión de la institucionalización.
Para Panebianco el grado de sistematización tiene que ver con la relación de
dependencia-independencia que guarden las subunidades del partido respecto hacia
el centro. Así, un partido tendrá un grado de sistematización bajo si sus subunidades
controlan autónomamente, con independencia del “centro” del partido, los recursos
necesarios para su financiamiento y, por tanto, sus propios procesos de intercambio
con el ambiente. Por el contrario, un grado elevado de sistematización implica una
fuerte interdependencia entre las diversas subunidades “garantizada mediante un
control centralizado de los recursos organizativos y de los intercambios con el
entorno”.167 Cuanto más elevado es el grado de sistematización, el control sobre las
zonas de incertidumbre estará más concentrado, y en especial las que tienen que ver
con las relaciones con el entorno; en contraparte, es menor el grado de
sistematización de los partidos cuando el control sobre las zonas de incertidumbre se
halla disperso.168
166 Loc. cit. 167 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, p. 121. 168 Ibíd., 120.
101
Panebianco señala que la consecuencia de un bajo nivel de sistematización es
generalmente una fuerte heterogeneidad organizativa, es decir, las subunidades se
diferencian entre sí en tanto llegan a sus arcas recursos de distintas fuentes del
exterior, en tanto que un elevado nivel de sistematización se caracteriza por tener un
mayor grado de homogeneidad entre sus subunidades.
c) Autonomía-subordinación. Para Huntington, la institucionalización también puede
ser evaluada por la medida en que las organizaciones existen con independencia de
otros “agrupamientos”. Para dicho autor, la institucionalización política, en el sentido
de la autonomía, “significa el desarrollo de organizaciones y procedimientos políticos
que no sean simples expresiones de los intereses de determinados grupos
sociales”.169 De esta manera –señala Huntington- una organización que es
instrumento de un grupo social, cualquiera que sea, carece de autonomía y, por
consiguiente, de institucionalización.
La autonomía de las instituciones políticas es evaluable y perceptible cuando
los intereses y valores de una institución se pueden distinguir claramente de los de
otras instituciones y fuerzas sociales.
Un elemento que debe destacarse del planteamiento de Huntington es el que
tiene que ver con la probabilidad que existe de que la autonomía de una organización
o institución política sea resultado de la “competencia” entre las fuerzas sociales,
entendida aquélla no como rivalidad entre diversas fuerzas, sino más bien como la
confluencia de diversos sectores sociales. Esto lo ejemplifica Huntington cuando dice
que “un partido político que expresa los intereses de un solo grupo social –obreros,
169 Samuel P. Huntington, Op. cit., pp. 29-30.
102
empresarios o agricultores- es menos autónomo que si se articula y reúne los de
varios grupos”.170 Sólo que esta aseveración nos lleva a dos cuestionamientos. Por
un lado, debe recordarse que en un principio los partidos políticos se crearon por la
necesidad de representación de determinados sectores o intereses de la sociedad;
piénsese en el caso de los partidos de cuadros y partidos de masas, cuya
diferenciación –según Duverger- descansaba en una infraestructura social y
política.171 Por otro lado, debe recordarse que la representación de diversos
sectores o intereses sociales, surge como una necesidad “estratégica” por parte de
los partidos por atraer al mayor número posible de votantes, lo que implicaba recorrer
su posición ideológica, convirtiéndose cada partido político en el “ partido de todo el
mundo”.172 Con esto queremos decir que las variables de Huntington no son viables
para medir la institucionalización de los partidos políticos en diferentes ámbitos
temporales. Sin embargo, tampoco queremos decir que la variable autonomía-
subordinación no deba ser considerada para medir el nivel de institucionalización de
los partidos políticos; más bien, se cree oportuno recurrir a las fuentes y formas por
las que un partido político puede perder autonomía frente a otras organizaciones y no
170 Ibíd., p. 30. 171 Duverger señala que esta diferenciación “coincidió, en un principio (...) con la sustitución del sufragio limitado por el sufragio universal. En los regímenes electorales censitarios (...) los partidos habían tomado (...) la forma de partidos de cuadros: no podía tratarse de regimentar a las masas, cuando no tenían influencia política (...) el advenimiento del sufragio universal no trajo de un golpe (...) verdaderos partidos de masas. Los partidos de cuadros trataron simplemente de flexibilizar su estructura, simulando abrirse a las masas”. Según Duverger, los partidos de masas surgieron a partir de esta flexibilidad, pero bajo un contexto en el que ya se había extendido el sufragio universal. (Maurice Duverger, Los partidos políticos, tr. de Julieta Campos y Enrique González Pedrero, 10ª. reimpresión de la 1ª. ed. de 1957, FCE, México, 1987, pp. 95-96). 172 Otto Kirchheimer señala que “el potencial de integración del partido de todo el mundo consiste en una combinación de factores, cuyo resultado final visible radica en obtener para sí el día de la elección el mayor número posible de electores”. Según Kirchheimer, el partido de todo el mundo, es creación de la competencia, donde la importancia de los medios de comunicación en las campañas electorales ha jugado un importante papel. (Otto Kirchheimer, “El camino hacia el partido de todo el mundo”, en Kurt Lenk y Franz Neumann (eds.), Teoría y sociología críticas de los partidos políticos, tr. de Ignacio de Otto, Anagrama, Barcelona, 1980,p. 338).
103
quedarse meramente en el plano de la integración o representación de los partidos
políticos.
d) Coherencia-desunión. Para Huntington, un partido político que ha alcanzado cierto
nivel de institucionalización es aquél en que el consenso es el que define los
procedimientos que ha de utilizar el partido para resolver las diferencias que haya
dentro de la organización. Para este teórico, el consenso “debe extenderse a todos
los que desarrollan una actividad en el sistema”.173 Mientras que para quienes no
participan en alguna función del partido o sólo lo hacen en forma esporádica y
marginal, no necesitan compartir ese consenso.
Huntington señala que, en teoría, una organización puede ser autónoma sin
ser coherente y viceversa, sin embargo en la realidad ambas están estrechamente
relacionadas. “La autonomía se convierte en un medio para lograr la coherencia, y
permite a la organización desarrollar un espíritu y un estilo que se convierten en las
señales distintivas de su conducta. También impide la intrusión de fuerzas externas
perturbadoras aunque, por supuesto, no protege contra la alteración provocada por
fuerzas internas. El aumento rápido o sustancial de los miembros de una
organización o de los participantes en un sistema tiende a debilitar la coherencia”.174
Cuando Huntington diseñó las variables para medir el grado de
institucionalización no estaba pensando precisamente en los partidos políticos, más
bien, estaba pensando en las instituciones políticas desarrolladas –como un ente
abstracto- propias de las sociedades complejas y más desarrolladas. Es por ello que
cuando se pretende hacer una traslación de esas variables para medir el grado de
173 Samuel P. Huntington, Op. cit., p. 31. 174 Loc. cit.
104
institucionalización de los partidos políticos -que aun cuando si bien es cierto que son
instituciones políticas desarrolladas, tienen características específicas, que los
diferencian de otras instituciones-, esas variables deben ser enriquecidas o
aplicadas de otra manera.
2.3.3 La propuesta de Panebianco
Es cierto que Panebianco retomó algunas variables que venía aplicando la teoría
organizacional para medir el grado de institucionalización de las organizaciones en
general, sólo que él tomó los elementos que pudieran aplicarse a la medición de la
institucionalización de los partidos políticos. De las dos grandes dimensiones que él
propone para medir la institucionalización organizativa, él extrae cinco indicadores
para medir la institucionalización de los partidos políticos, a saber:
a) Existencia de una burocracia central desarrollada.175 Según Panebianco, la regla
es que un partido fuertemente institucionalizado posea una burocracia central
desarrollada, es decir, el partido debe contar a nivel nacional con un aparato de tal
fortaleza que le permita tener el control sobre las organizaciones intermedias y
periféricas del partido. Siguiendo la lógica de su regla, un partido menos o
débilmente institucionalizado se caracterizará por tener un aparato central débil y
“poco o nada desarrollado”, por lo que las organizaciones periféricas actuarán en
forma más independiente del centro. La existencia de un aparato burocrático central
175 Robert K. Merton define a la burocracia como “una estructura social formal, racionalmente organizada, implica normas de actividad definidas con claridad en las que idealmente, cada serie de acciones está funcionalmente relacionada con los propósitos de la organización”. (Robert K. Merton, Teoría y estructura sociales, tr. de Florentino M. Torner y Rufina Borques, 3ª. reimpresión de la 2ª. ed. de 1980, FCE, México, 1984, p. 202).
105
fuerte es consecuencia –señala Panebianco- del distinto grado de concentración del
control sobre las zonas de incertidumbre en la organización. Así, existe una relación
directa entre alta institucionalización y alto nivel de burocratización del partido
político.
b) Grado de homogeneidad. El segundo indicador para medir la institucionalización
de los partidos políticos es el grado de homogeneidad (semejanza) entre las
subunidades organizativas del mismo nivel jerárquico. De acuerdo con Penebianco,
si la institucionalización es elevada, las agrupaciones locales tenderán a seguir la
línea de organización en todo el territorio nacional; pero si la institucionalización es
débil, lo más probable será que los partidos locales diseñen su propia línea o forma
de organización, y que no se parecerá necesariamente a la línea que ha fijado el
centro.
c) Financiamiento. El tercer indicador es el que tiene que ver con las modalidades de
financiamiento. Según este autor, un partido gozará de mayor institucionalización en
cuanto le lleguen recursos económicos en forma regular, provenientes de distintas
fuentes; en tanto que un partido con bajo nivel de institucionalización será aquel que
cuente con escasas fuentes de financiamiento y que, además, el dinero que fluya a él
sea en forma irregular.176 Para Panebianco, la pluralidad de fuentes de
financiamiento de un partido político “garantiza la autonomía del partido de todo
control externo”.177
176 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, pp. 123-124. 177 Ibíd., p. 124.
106
Aun cuando más adelante se dedica un apartado para señalar el debate que
ha girado en torno al financiamiento, por el momento baste decir que –según Randall
y Svasand- la multiplicidad de fuentes no garantiza una mayor institucionalidad del
partido ni su autonomía. Para ejemplificar la primera situación, dichos autores
señalan que los partidos del “Tercer Mundo” tienen mayor capacidad recaudatoria
entre sus militantes que muchos países de Europa Occidental para financiar sus
campañas electorales y, sin embargo, se cree que la institucionalización de los
primeros es más baja con respecto a los segundos. Con respecto a la relación entre
financiamiento-dependencia estos autores señalan que la relación no siempre es
clara ni causal. Una excepción a este patrón (financiamiento/dependencia) puede ser
el caso donde la institución patrocinadora externa no tenga su base en el mismo
país.178
d) Relaciones con el exterior. El cuarto indicador es el que tiene que ver con las
relaciones que guarda el partido con organizaciones cercanas a él. El grado de
institucionalización lo determinará el grado de control/dependencia que mantenga el
partido con respecto a otras organizaciones. Así, un partido fuertemente
institucionalizado es aquel que tiene una relación de control o predominio sobre las
otras organizaciones. La baja institucionalización de un partido político puede estar
definida por cualquiera de las tres situaciones siguientes: 1) las relaciones que
mantiene el partido con organizaciones externas son precarias, 2) el partido no
mantiene relación alguna con otras organizaciones o instituciones y 3) el partido
mantiene una relación de dependencia con respecto a otra organización y la
178 Vicky Randall and Lars Svadsan, “Party institutionalization in new democracies”, Party Politics, volume 8, number 1, 2002, p. 22.
107
dependencia puede ser de tipo financiero. En el caso de las instituciones altamente
institucionalizadas Panebianco ejemplificaba con los casos del Partido Comunista
Italiano (PCI), el Partido Comunista Francés (PCF) y con el partido conservador
británico que –según Panebianco- en todos estos casos, “las organizaciones
externas se configuran ‘como correas de transmisión” del partido.179 En el caso
de partidos poco institucionalizados, Panebianco señalaba el caso del Partido
Socialista Italiano (PSI) que entre 1909 y 1922 mantuvo relaciones precarias con los
sindicatos, y como caso francamente dependiente señaló el caso del Partido
Laborista británico, que depende de las cuotas que le proporcionen los sindicatos
para el mantenimiento de su burocracia. En oposición al planteamiento hecho por
Panebianco, Kenneth Janda señala que no existe correspondencia directa entre
institucionalización e independencia. Para Janda, efectivamente, el Partido Laborista
es un partido que carece de independencia pero que tiene un buen nivel de
institucionalización.180
e) Relación entre normas estatutarias y “constitución material”. El último indicador
para medir el nivel o grado de institucionalización partidista es la congruencia o
correspondencia entre las normas estatutarias y la “constitución material” del partido.
La correspondencia de la que habla Panebianco no se refiere a que la distribución
del poder sea fiel reflejo de lo que postulan los estatutos; se refiere, más bien, a que
los miembros que ocupan una posición dominante en el partido “lo deben a que
controlan departamentos cuya autoridad se halla formalmente reconocida, y no de un
179 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, p. 124. 180 Kenneth Janda, Op. cit., p. 87.
108
modo más o menos oculto”.181 Es decir, el poder que ejerza un líder será legítimo en
cuanto su posición dominante al interior del partido sea formalmente reconocida.
Bajo estas premisas, los partidos altamente institucionalizados son aquellos en los
que existe una mayor correspondencia entre normas estatutarias y la “constitución
material” y viceversa: un partido con bajo nivel de institucionalización será aquel en
el que hay una baja correspondencia entre sus normas estatutarias y su “constitución
material”. Para Panebianco un ejemplo de partido fuertemente institucionalizado es
el Partido Conservador británico donde la posición dominante gira en torno al líder
parlamentario cuya posición de preeminencia se halla formalmente reconocida. El
Partido Laborista, por su parte, sería un claro ejemplo de baja institucionalización
porque forman parte de la coalición dominante líderes de las Trade Unions cuyo
papel no se halla reconocido formalmente, en el sentido de que la constitución formal
atribuye poderes a los sindicatos pero no directamente al TUC, el órgano de gobierno
de los sindicatos.182
La posibilidad de que personas o agrupaciones externas al partido ejerzan un
papel directivo al interior de éste, estará definida por el grado de determinación o
delimitación de las fronteras de la organización partidista, fenómeno que está
estrechamente ligado con el grado de institucionalización del partido.
2.3.4 La propuesta de Kenneth Janda
Panebianco nos ha ofrecido algunas variables que pueden medir el grado de
institucionalización del partido como organización o como institución política; sin
embargo, también han surgido propuestas que sin olvidar la vida organizativa del
181 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, pp. 124-125. 182 Ibíd.
109
partido, se han centrado en la medición del partido como maquinaria electoral. Tal es
el caso de las siete variables que nos propone Janda, las cuales se señalan a
continuación:
a) Tiempo de vida del partido. Un partido con mayor tiempo de vida será un partido
más institucionalizado en comparación de otro de reciente creación.
b) Cambio de nombre. Si el partido cambia frecuentemente de nombre “etiqueta”,
como lo llama Sartori, su nivel de institucionalización será bajo. Janda no hace
mención de las posibles razones por las que un partido pueda cambiar de nombre
continuamente.
c) Discontinuidad organizacional. La continuidad de la organización partidista puede
verse empañada u oscurecida en su desarrollo por sucesivas divisiones y fusiones al
interior del partido. Uno de los elementos que podrán medir el grado de
discontinuidad sería considerar la frecuencia de divisiones y fusiones que realiza el
partido. Bajo esta lógica, un partido altamente institucionalizado será aquél que
durante un largo periodo no sufra continuas divisiones o fusiones, y viceversa, un
partido con continuas divisiones al interior o que realiza fusiones con otras
organizaciones políticas con cierta frecuencia, será un partido con un bajo nivel de
institucionalización.
d) Competición de la dirección partidista. Al igual que Panebianco, Janda considera a
la cúpula o líderes del partido como un indicador para medir el grado de
institucionalización. Para él, esta variable puede medirse a través de tres aspectos:
1) una identificación clara de la legitimidad de los líderes del partido a nivel nacional,
cuestión que se relaciona con el reconocimiento por parte de los miembros del
110
partido de que las actividades que realicen los líderes del partido es debido a la
posición oficial que ocupen dentro de la organización; 2) cambios de personal en la
posición de liderazgo que aun cuando Janda no lo señala explícitamente, se supone
que tiene que ver con la renovación periódica de quienes ocupan puestos claves al
interior del partido; y 3) los cambios de liderazgo que cuando ocurran deben ser
resultado de un proceso claro de selección y que debe ser avalado por los
involucrados en el cambio de liderazgo.183
e) Inestabilidad legislativa. Un partido fuertemente institucionalizado deberá, por un
periodo largo, tener una variación mínima ante la Cámara Baja o Cámara de
Representantes de su representación popular. Por el otro lado, si es baja su
institucionalización, entonces sí se puede esperar que su variación de representación
ante los órganos sea considerable.
f) Inestabilidad electoral. Al igual que en el caso anterior, un partido fuertemente
institucionalizado deberá mostrar pequeña variación electoral (votos) en un periodo
considerablemente largo, de no ser así, entonces estaríamos hablando de un partido
poco institucionalizado.
g) Número de páginas en los índices. Se refiere a la atención dada al partido por
parte de escolares específicamente, y se puede medir la institucionalización por la
cantidad de páginas en que esté citado determinado partido, lo que sería un
indicador de conocimiento de la existencia del partido en la política nacional.
Debe señalarse que en la década de los noventa comienzan a proliferar los
estudios que se centraban en cuestiones puramente electorales para explicar los
procesos de institucionalización/desinstitucionalización de los partidos políticos. Uno
183 Kenneth Janda, Op. cit., p. 89.
111
de ellos es el de José Antonio Rivas Leone, quien en un estudio que hizo sobre la
desinstitucionalización de los partidos de Venezuela señaló que en varios países de
América Latina (Perú y México entre ellos), donde algunos partidos habían sufrido
un proceso de desinstitucionalización, se había registrado “un retroceso y pérdida en
su poder de gravitación, posicionamiento, afiliación y caudal electoral”.184 De estos
tres países, según Rivas Leone, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) había
mostrado el menor grado de desinstitucionalización, pues dicho partido, a pesar de
haber perdido la presidencia de la República en el año 2000, seguía manteniendo
importantes cuotas de poder y obteniendo cargos de representación en la
administración pública.
2.3.5 La nueva propuesta de Randall y Svasand
Como pudimos observar, aun cuando los teóricos han coincidido en algunos
indicadores para medir el grado de institucionalización, en general se pudo constatar
que son más las diferencias que los acuerdos para medir dicho concepto. En este
sentido, Vicky Randall y Lars Svasand señalan que en algunas ocasiones el término
es usado sin mayor explicación y hay “menor claridad en relación a lo que la
institucionalización involucra”.185 Pese a estas observaciones, sus críticas más
fuertes giran en torno a que las conceptualizaciones, así como a los indicadores que
se han propuesto o establecido para medir el grado de institucionalización de los
partidos políticos, se han hecho con base en las experiencias de países
184José Antonio Rivas Leone, “El desmantelamiento institucional de los partidos en Venezuela 1990-2000”, Revista de Estudios Políticos, núm. 118, 2002, p. 190. 185 Vicky Randall and Lars Svasand, Op. cit., p. 6.
112
industrializados o de democracias desarrolladas, queriendo trasladar dichos
parámetros a las democracias en transición; esta pretensión no es muy atinada si se
tiene en cuenta que las circunstancias en que se crean y desarrollan los partidos
difieren de manera considerable entre una democracia desarrollada y una que
apenas está en transición. Otra crítica que hacen estos autores a los planteamientos
hechos por Huntington y Panebianco, gira en torno a que las aseveraciones de éstos
hacen suponer que hay una relación de retroalimentación entre el partido político
como unidad y el sistema de partidos institucionalizado, argumento en el que no
están de acuerdo Randall y Svasand, pues ellos consideran que en muchas
ocasiones no existe una retroalimentación entre partido institucionalizado y sistema
de partidos institucionalizado, más aún –sostienen los autores-, muchas veces la
institucionalizados en estos dos niveles entra en fricción.
Ante esta gran variedad de conceptualizaciones sobre la institucionalización y
de indicadores para medirla, y, sobre todo, ante la imposibilidad de aplicarla a los
sistemas donde las democracias están en transición, Randall y Svasand proponen un
nuevo enfoque para abordar la institucionalización, uno que pueda ser aplicado tanto
a sistemas democráticos desarrollados como a los partidos de sistemas en transición
democrática. Una de las primeras tareas que se pretende con el enfoque propuesto
es distinguir entre instituciones y organizaciones. Los autores señalan que las
organizaciones no son necesariamente instituciones y viceversa. Las organizaciones
pueden transformarse en instituciones bajo determinadas circunstancias. En el caso
de los partidos, donde se pretende aplicar el nuevo enfoque, se trata de
113
organizaciones que por rudimentarias que sean, se establecen más o menos
intencionalmente y con alguna clase de reglas y objetivos formales.186
Ahora bien, el proceso a través del cual los partidos se institucionalizan no es
idéntico al desarrollo de los partidos en términos puramente organizacionales. Así,
para estos autores, la institucionalización “debe entenderse como el proceso por el
cual los partidos se consolidan tanto en términos de patrones integrados de
comportamiento como de actitudes o de cultura”.187 Y por ello deben distinguirse
entre aspectos internos y externos de dicho proceso. Los aspectos internos se
refieren al desarrollo dentro del mismo partido, mientras que los aspectos externos
tienen que ver con las relaciones del partido con la sociedad en la que está inmerso,
incluyendo otras instituciones. El enfoque que proponen Randall y Svasand
considera que dentro de cada ámbito (interno, externo) debe haber un componente
estructural y uno actitudinal, produciendo una matriz simple de cuatro celdas (ver
tabla 1):
186 Ibíd., p. 13. 187 Loc. cit
114
Tabla 1
Componente Ámbito
Interno Externo
Estructural Sistematicidad Autonomía de decisiones
Actitudinal Cultura compartida Reification188
Fuente: Vicky Randall and Lars Svasan, “Party institutionalization in new democracies”, Party Politics, volume 8, number 1, p. 13.
Ámbito interno
a) Componente estructural. El aspecto estructural de la dimensión interna es mejor
captado por el término “sistematicidad” de Panebianco que por el de “organización”.
La sistematicidad se refiere a la regularidad y densidad de las interacciones que tiene
el partido como estructura, elementos que para Panebianco permiten un desarrollo
organizacional.189 Randall y Svasan señalan que muchas veces se ha señalado que
una organización fuerte produce o refuerza la sistematicidad, aunque –aseveran
estos autores- “no hay necesariamente una asociación entre las dos”.190 En el caso
de las democracias establecidas (que fueron los modelos de análisis de Huntington y
188 Según Jean-Francois Prud’homme, reification se refiere a que el partido político tenga reconocimiento por parte de otros actores políticos. (Jean-Francois Prud’homme, “El Partido de la Revolución Democrática: las ambivalencias de su proceso de institucionalización”, en Foro Internacional, vol. XLIII, núm. 1, enero-marzo de 2003, pp. 105-106. 189 La regularidad implica un grado de rutinización y el desarrollo de costumbres que guíen el comportamiento de los miembros del partido. (Loc. cit.) 190 Loc. cit..
115
Panebianco), la institucionalización y la organización fuerte tienden a marchar
juntas, aunque también señalan que el caso de Estados Unidos es una excepción.
b) Componente actitudinal. Para el aspecto actitudinal de la dimensión interna,
Randall y Svasand utilizan el término de “cultura compartida” que se refiere a que los
actores del partido adquieren una identificación y un compromiso con el partido que
trasciende su concepción de mero instrumento o de incentivos propios. Para estos
autores, “la cultura compartida” tiene que ver con que el partido tenga éxito en crear
una cultura propia o un sistema de valor, factores que son importantes para
mantener la cohesión del partido.
En la etapa de gestación del partido, los líderes políticos ponen los cimientos
en el diseño de los principios ideológicos y valores del partido, elementos necesarios
para crear los lazos de identidad y lealtad de los miembros del partido hacia éste, de
ahí que para Panebianco la institucionalización sea “el proceso mediante el cual la
organización incorpora los valores y fines de los fundadores del partido”.191
“Si el proceso de institucionalización llega a buen puerto, la organización
pierde poco a poco el carácter de instrumento valorado no por sí mismo
sino sólo en función de los fines organizativos: adquiere un valor en sí
misma, los fines se incorporan a la organización y se convierten en
inseparables y a menudo indistinguibles de ella. Lo característico de un
proceso de institucionalización logrado es que para la mayoría el ‘bien’ de
la organización tiende a coincidir con sus fines”.192
191 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, p. 115. 192 Loc. cit.
116
Ámbito externo
a) Componente estructural. El aspecto estructural gira alrededor del asunto de la
autonomía. Como se ha mencionado más arriba, esta variable ha sido objeto de
desacuerdos entre los teóricos de los partidos. Para Randall y Svasand, la cuestión
de si la autonomía es un elemento de la institucionalización es una cuestión muy
importante; sin embargo -como ellos mismos señalan- no es cuestión de un simple sí
o no. Para ellos, todo va a depender, en primer lugar, de la forma de
interdependencia. Donde el partido es claramente el elemento dominante en la
relación, un grado de interdependencia puede tener consecuencias muy positivas, en
términos de ampliar los recursos (los cuales pueden ser vitalmente necesarios) y de
la institucionalización externa.193 No obstante, esta relación de interdependencia
puede verse afectada por la naturaleza del grupo u organización a la que el partido
está cercanamente enlazado,194 produciéndose una lesión en la institucionalización
del partido. Randall y Svasand se auxilian de Levitsky y de Jaffrelot para
ejemplificar. Éstos argumentan que la continua cercanía entre el movimiento sindical
y el Partido Justicialista (PJ) en Argentina, antes que comprometer la integridad del
partido, en realidad ayudó a asegurar su supervivencia a través de largos periodos
de represión política.195 En contraparte, la relación entre el Partido Janata Bharatiya
(BJP) y la organización paramilitar la Rastitriya Sevak Sangh ha sido problemática.
Es la organización militar la que ha ayudado al partido a sostener su base popular,
pero sucede que la organización militar tiene su propia base social y su continuo
193 Vicky Randall and Lars Svasand, Op. cit., p. 14 194 Loc. cit. 195 Steven Levitsky, “Institutionalization and peronism: The concept, the case and the case for Unpacking the concepto”, Party Politics, 4:77-92, citado por Vicky Randall and Lars Svasand, Op. cit., p. 14.
117
crecimiento (proyecto de nacionalismo hindú), ha propiciado que el liderazgo del
partido se vea restringido.196
Randall y Svasand proponen que la medición de la autonomía/dependencia
pueda llevarse a cabo especificando la necesidad que tenga el partido de seguir
manteniendo la relación con la otra organización, o bien midiendo el grado de
autonomía que tiene el partido en la elaboración de sus estrategias y toma de
decisiones.197
b) Componente actitudinal. En cuanto al aspecto actitudinal externo, reification se
refiere al reconocimiento del partido por parte de otros actores políticos.
Según Randall y Svasan son estos cuatro elementos los componentes del
proceso de institucionalización del partido, para quienes la institucionalización “es el
proceso a través del cual el partido se establece como institución”.198 Sólo que el
proceso de institucionalización es largo y en él, el partido debe tener habilidad para
adaptarse, aunque –aseveran Randall y Svasand-, la adaptación es un concepto
menos pasivo que la simple persistencia y adaptabilidad. Sin embargo, según ellos la
adaptación implica adaptación a las presiones provenientes de fuera y de dentro del
partido; de ahí que se deduzca intuitivamente que entre más institucionalizado esté
un partido es mayor la probabilidad de que se adapte y sobreviva. Pero, sucede que
los elementos que componen la institucionalización (sistematicidad, cultura
compartida, autonomía y reification) no siempre o no necesariamente alientan la
196 Christophe Jaffrelot, The Hindu Nationalist Movement and Indian Politics, 1925, in Vicky Randall and Lars Svasand, Op. cit., p. 14. 197 Vicky Randall and Lars Svasand Op. cit., p. 14. 198 Loc. cit.
118
adaptabilidad.199 Así, un partido caracterizado por un alto grado de sistematicidad y
autonomía puede encontrarse aislado de su entorno y su habilidad para incorporar
nuevas demandas estaría constreñida, y por tanto su grado de reification sería bajo.
Por lo tanto, la institucionalización más que incluir a la adaptabilidad como un quinto
elemento, debería considerarla como una posible variable, pero no debe ser vista
como una inevitable consecuencia de la institucionalización.200
El modelo propuesto por Randall y Svasan para medir la institucionalización es
útil para identificar los elementos clave que podrían agrupar o englobar cada uno de
los componentes, y también sirve para relacionarlas unas con otras, por ejemplo, se
puede relacionar la categoría interna contra la externa y la estructural contra la
actitudinal, y se puede pretender que sean convergentes; sin embargo, esto último
no siempre o inevitablemente es así. Además, los elementos que incluye el enfoque
propuesto por dichos investigadores no pueden ser directamente cuantificados y
medidos, por lo que se requeriría hallar los indicadores apropiados.
Pese a que el modelo propuesto por Randall y Svasan tiene la pretensión de
aplicarse a los partidos políticos de democracias consolidadas y de democracias en
transición, ellos consideran que no hay una combinación óptima entre los cuatro
elementos que ellos proponen; es decir, no existe una receta única para determinar
qué variables tienen más peso sobre las demás. “Por el contrario, en la práctica,
podemos esperar alguna variación en el balance entre estas dimensiones de
institucionalización, generando diferentes formas de institucionalización”.201
199 Ibíd., p. 15. 200 Loc. cit. 201 Loc. cit.
119
Aunque en términos de las cuatro variables propuestas por Randall y
Svasand, la institucionalización aumenta la perspectiva de que el partido subsista,
ello no quiere decir que un partido que ha alcanzado un considerable grado de
institucionalización no pueda sufrir una regresión e inclusive una
desinstitucionalización total (la desaparición del partido); es decir, la
institucionalización no supone un proceso lineal irreversible. Los autores ejemplifican
esto con estudios sobre desinstitucionalización de partidos políticos de América
Latina durante la década de los ochenta.
Sobre el proceso de desinstitucionalización de algunos partidos de América
Latina, José Antonio Rivas Leone señala algunos ejemplos de ello, con los casos del
APRA en Perú, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en México y de COPEI
en Venezuela.202
En el caso de Venezuela, que es donde centra su estudio, Rivas Leone
asevera que el proceso de desintitucionalización de los partidos y del sistema de
partidos respondería, en un primer momento, al deterioro y crisis de los partidos
políticos en cuanto a su desempeño funcional-institucional que, acompañado por una
creciente y acumulada insatisfacción ciudadana y serios problemas de
gobernabilidad (deterioro de la legitimidad y escasa eficacia de las gestiones y del
propio sistema político), producirían nuevos conflictos y contradicciones así como
cambios en las aptitudes y cultura política, factores que se expresan en la búsqueda
y apoyo a nuevas organizaciones políticas a partir de 1993, fenómeno ratificado en
las elecciones de 1998.203 Aun cuando Rivas Leone señala que factores de tipo
económico, psicológico, culturales e institucionales han propiciado el proceso de
202 José Antonio Rivas Leone, Op. cit. p. 189. 203 Ibíd., p. 190.
120
desinstitucionalización en América Latina, en Venezuela, concretamente, todo
parece indicar –según este estudioso- que dicho proceso negativo comenzó por un
deterioro del desempeño funcional-institucional de los partidos. Al respecto Rivas
Leone señala que durante la década de los ochenta, los partidos latinoamericanos
sufrieron una transformación en sus funciones y roles de tipo institucional; así, su
función de representación y canalización de intereses y demandas ha cambiado en
comparación como lo habían venido haciendo hasta entonces.204 El resultado de la
transformación de las funciones se evidenció a fines de la misma década y principios
de los noventa, reflejándose en una crisis institucional de los partidos y de su
liderazgo como actores hegemónicos y tradicionales en la política.205
A partir del relegamiento de sus funciones de representación y canalización,
los partidos políticos comienzan a manifestar su crisis de tipo institucional, cuestión
que a su vez se traduce en una reestructuración de la cultura política, haciendo
posible que la ciudadanía recurriera y apoyara, al mismo tiempo, a otras
manifestaciones, llámese movimientos sociales, organismos no gubernamentales,
etc.
Sobre el abandono de algunas funciones de los partidos políticos, Otto
Kirchheimer señala que más que tratarse de un abandono de funciones de trata de
una transformación de ellas. La expansión de “el partido de todo el mundo”, ha
obligado a cada partido a realizar algunos cambios: a) posponer de modo radical los
componentes ideológicos del partido; b) los políticos que ocupan la cumbre del
partido han visto fortalecer su posición “lo que hagan o dejen de hacer es
considerado desde el punto de vista de su aportación a la eficacia de todo el sistema
204 Debe señalarse que en ningún momento indica qué factores fueron los que incidieron en dicha transformación. 205 José Antonio Rivas Leone, Op. cit., pp.184-186.
121
social, y no a partir de la coincidencia o no coincidencia con los fines de la
organización del partido; c) desvalorización del papel del miembro individual; d)
“esfuerzo por establecer lazos con los más diferentes grupos de interés”.206 Las
fuentes del financiamiento privado cobran gran importancia en la pretensión del
partido por llegar a más votantes. Los grupos de interés “sirven como mediadores”
entre partidos y electores.207 Estos cambios –según Kirchheimer- han propiciado que
la función de “expresión” que los partidos venían desempeñando se vuelva nebulosa.
Rivas Leone afirma que una de las implicaciones que ha tenido la
desinstitucionalización partidaria en América Latina ha sido que dichas variaciones
han afectando tanto a la configuración de los partidos como a la estabilidad del
sistema político.208 La incidencia de la institucionalización/desinstitucionalización del
partido (como unidad) sobre una institucionalización/desinstitucionalización del
sistema de partidos ha sido criticada fuertemente por Randall y Svasand, quienes
sostienen que hacer una diferenciación clara entre lo que implica un partido
institucionalizado y un sistema de partidos institucionalizado ayudaría a comprender
que no existe o no necesariamente debe existir una incidencia directa y que por tanto
uno no requiere la presencia del otro.
Randall y Svasand señalan que la institucionalización del sistema de partidos
es el resultado de una serie de desarrollos, sólo algunos de los cuales tienen que ver
directamente con la constitución de los mismos partidos.209 Sin embargo, en muchos
206 Otto Kirchheimer, Op. cit., pp. 336-337. 207 Loc. cit. 208 José Antonio Rivas Leone, Op. cit., p. 188. 209 Para Scott Mainwaring y Timothy Scully, un sistema de partidos institucionalizado implica “ estabilidad en la competición interpartidista, la existencia de partidos que de algún modo se han arraigado en la sociedad, la aceptación de los partidos y las elecciones como las instituciones legítimas que determinan quién gobierna, y organizaciones partidistas con reglas y estructuras razonablemente estables”. (Scott Mainwaring and Timothy R. Scully, Building democratic institutions: Party systems in Latin America, p. 1).
122
aspectos los requisitos para la institucionalización del sistema de partidos, si no son
directamente convergentes con los requisitos para la institucionalización del partido
(como unidad), se apoyan mutuamente o al menos deben ser compatibles con ellos.
Sólo así se puede entender que las alternancias partidistas en el gobierno y un
modelo estable de partidos aporten beneficios y creen un ambiente propicio para la
institucionalización de los partidos individuales. Pese a esta lógica, los autores
señalan que hay contextos en los cuales los imperativos de la institucionalización
individual de los partidos y la institucionalización del sistema de partidos pueden no
coincidir, e incluso existen ocasiones en que pueden entrar en choque.210
Bajo el contexto de las democracias en transición o en el caso de las nuevas
democracias, tiende a hablarse de la uniformidad del proceso de institucionalización
de los partidos; es decir, se cree que el ritmo de institucionalización de los partidos
que existen en una sociedad es homogéneo. Sólo que sucede que bajo condiciones
de transición democrática éste no es necesariamente el caso, pues suele ocurrir que
ciertos partidos han disfrutado distintas ventajas institucionales a causa de su
cercana asociación o relación con regímenes autoritarios precedentes, e inclusive
casos en los que sus triunfos electorales les han permitido gozar de oportunidades y
privilegios de las oficinas públicas, ventajas que probablemente impidan o limiten las
posibilidades de crecimiento de institucionalización de los otros partidos. Y en este
caso, ni la institucionalización de los distintos partidos es homogénea ni hay una
incidencia de la institucionalización de un partido sobre la institucionalización del
sistema de partidos.211 Como ejemplo, los autores citan el caso de algunas
“parcialmente democráticas sociedades africanas”, donde los dirigentes de los
210 Vicky Randall and Lars Svasand, Op. cit., pp. 8-9. 211 Loc. cit.
123
partidos controlan muchos medios de información impresos, lo cual disminuye la
posibilidad de la competencia partidaria, requisito indispensable de un sistema de
partidos institucionalizado.
Otro caso donde entra en choque la institucionalización del partido individual y
la institucionalización del sistema de partidos surge cuando el origen de la fuerza
institucional para el partido es su identificación con un único grupo étnico o cultural.
Esto conduce a la formación de un número de diferentes partidos que representan a
grupos sociales distintos, como en el caso de partidos con base étnica en muchos
países africanos. Cuando esto sucede –señalan Randall y Svasand- los partidos
políticos están monopolizando el electorado de cada grupo y la competencia real no
existe. “En este caso, el atrincheramiento electoral, el cual en otros contextos es visto
como un aspecto positivo de la institucionalización de un partido individual, es
negativa para la competición de partidos y para la perspectiva del gobierno
democrático”.212
La revisión de las distintas conceptualizaciones sobre la institucionalización de
los partidos políticos ha mostrado que todas ellas tienen algunas limitaciones: la de
Huntington se hizo pensando en instituciones políticas en abstracto, sin tener
presente que aun cuando los partidos políticos también son instituciones políticas,
aquéllos tienen características específicas pues son las únicas instituciones políticas
que contienden en elecciones para ocupar cargos de representación popular)
además, en vista de que su modelo se hizo pensando en países con democracias ya
establecidas, su aplicación a países de democracias en transición puede resultar
fallida. Por otra parte, como señalaron en un momento Randall y Svasan, aun
212 Ibíd., p. 9.
124
cuando Panebianco rescató aquellos elementos de la teoría organizacional que
permitían estudiar al partido como una arena de lucha por el poder político entre los
diversos sectores que componen al partido, enriqueciendo su análisis con algunos
elementos ya propios de los partidos políticos, su limitación también reside en que
dicho modelo fue diseñado sobre países con democracias consolidadas.
Otros estudios como los de Kenneth Janda han centrado su análisis
institucional, al igual que otros, en cuestiones meramente electorales, descuidando
aquella parte que tiene que ver con la organización interna del partido.
Por su parte, la propuesta de Randall y Svasand para estudiar la
institucionalización partidista –tanto en países con democracias consolidadas o en
países con democracias en transición- con base a los ámbitos internos-externos,
olvida el factor temporal. Es decir, es cierto que no se pueden utilizar los mismos
criterios para medir el grado de institucionalización de un partido proveniente de una
democracia establecida a los que se puedan aplicar para el partido proveniente de
una democracia en transición, e, incluso, al que proviene de otro régimen, trátese de
una dictadura, etc. Pero tampoco se pueden aplicar las mismas variables para medir
el grado de institucionalización de un partido de hace –por ejemplo- cuarenta años, a
uno de ahora, olvidando el régimen al que pertenezca. Ello no quiere decir que
estemos sugiriendo que no deba existir algún patrón para medir el grado de
institucionalización de los partidos políticos de cualquier tipo de régimen. Los ámbitos
interno y externo, propuestos por Randall y Svasand, nos parecen muy oportunos.
Sólo queremos decir que la institucionalización de los partidos políticos, además de
considerar el ámbito espacial, también debe considerarse al temporal, y más si se
trata de hacer estudios comparativos.
125
2.4 Élite de partido y coalición dominante
La teoría de las élites suele enfocarse en la relación gobernantes-gobernados, así
como en los elementos sobre los que se basa el reclutamiento de las élites. Son
pocos los estudios que han centrado su atención en la relación élite de partido-
bases y más escasas aún son las que abordan las relaciones que se pueden
entablar entre la élite del partido con otras organizaciones.
Debido a que nuestro objeto de estudio implica el análisis de la relación de la
élite de un partido con una organización externa, se plantea la necesidad de analizar
a profundidad el concepto de coalición dominante de Angelo Panebianco, a causa de
que es la investigación más esclarecedora al respecto. Sin embargo, antes se hará
una breve descripción de las tesis centrales de las teorías sobre la oligarquía de
Robert Michels y del círculo interior de Maurice Duverger. A diferencia de
Panebianco, estos dos últimos autores centran su estudio sobre las relaciones de las
élites con la base de los partidos y abordaron, aunque de manera no muy profunda,
la relación entre los diversos grupos que conforman las élites; sin embargo,
soslayaron las relaciones que suelen entablar las élites de los partidos con
organizaciones externas, así como sus implicaciones para el partido. Es por ello que
se hará más extensa la revisión sobre la propuesta teórica de Panebianco.
2.4.1 La oligarquía de Robert Michels
Según Michels, toda organización compleja, como son los partidos políticos, tiende a
la oligarquía porque dan a sus funcionarios casi un monopolio del poder. Los partidos
126
políticos, al igual que todas las organizaciones grandes, tienden a desarrollar una
estructura burocrática (sistema de organización racional predecible organizado
jerárquicamente) con el fin de cubrir el aspecto administrativo de la organización,
sólo que el complejo burocrático conlleva la concentración del poder en la cumbre y,
por consiguiente, la pérdida de influencia de la base del partido político.213
Algunos elementos que hacen posible esta concentración del poder en los
líderes del partido son: a) conocimientos superiores o lo que Michels llama
especialización o competencia técnica; b) control sobre los medios formales de
comunicación con los miembros del partido ya que su puesto jerárquico les permite
no sólo impartir órdenes a las bases del partido, sino que también les permite tener el
control sobre los medios, la prensa, para que sus peticiones u órdenes lleguen a
todos los niveles del partido;214 y c) tienen la pericia en el arte de la política (los
líderes son buenos oradores y saben organizar actividades de grupo), pericia que se
ve reforzada con la “incompetencia de las masas”,215 además de que dicha
incompetencia tiende a imprimir en ella una creciente necesidad de liderazgo.216
213 Robert Michels, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, vol. 1, pp. 14-15. 214 En los países socialistas –objeto de estudio de Michels-, los líderes del partido tienen control sobre la prensa de los partidos. Aquí, los líderes “impone(n) su influencia a las masas en forma directa al manifestar abiertamente su opinión, y darle a menudo la forma de un decreto, publicado en la parte más visible del periódico”. (Ibíd., p. 169). 215 La incompetencia de las masas se refiere a la casi nula participación de la masa del partido en las actividades de éste. La incompetencia es resultado –según Michels- de dos elementos: a) sus escasos conocimientos o habilidades técnicas y, b) su indiferencia a las actividades que se pueda realizar al interior del partido. Ibíd., p., 15. 216 Michels señala que al igual que en todas las organizaciones, en la masa de los partidos políticos “existe una necesidad inmensa de dirección y guía”, necesidad que se acompaña “por un genuino culto de los líderes, considerados héroes”. Esta tendencia de liderazgo –asevera Michels- se manifiesta en los partidos políticos de todos los países con diferentes intensidades. El carácter del liderazgo estará determinado por el carácter histórico y por las influencias de psicología racial que prevalezcan en el lugar. Ibíd., p. 98. Sin embargo, lo que comenzó por la necesidad de organización, administración y estrategia “se completa por determinismo psicológico”. “El deseo de dominar, para bien o para mal es universal. Estos son hechos psicológicos elementales. En el líder la conciencia de su valía personal, y de la necesidad de guía que siente la masa, se combinan para inducirlo a reconocer su propia superioridad (real o supuesta)” Robert Michels, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, vol. 2, pp. 9-10.
127
Otro elemento que permite la tendencia a la oligarquía es la prolongada
retención de los cargos, de ahí que las organizaciones que anhelen conservar su
esencia democrática establezcan como norma que todas las funciones deben ser
adjudicadas sólo por lapsos breves. Michels señala que cuanto más prolongada es la
retención del cargo, tanto mayor se hace la influencia del líder sobre las masas y
tanto mayor, por consiguiente, su independencia.
Este autor señala que suele pensarse que el funcionamiento democrático en
partidos con esta cualidad está asegurado por mecanismos como la elección de
líderes y la posibilidad de destituirlos. Sin embargo Michels asegura que no es así.
Aun en los partidos más sólidamente organizados, prevalece la tendencia de los
líderes por permanecer indefinidamente en el cargo.217
La división entre líderes al interior del partido surge, casi siempre, a raíz de la
llegada de nuevos líderes. Cuando ingresan nuevos miembros a la élite del partido,
suele presentarse un conflicto entre los jefes que han adquirido prestigio por el
trabajo desempeñado al interior y los que ingresaron al partido con un prestigio
adquirido en otros terrenos. Michels señala que en esta lucha entre los dos grupos
de líderes, casi siempre podemos distinguir dos fases: a) los recién llegados
pretenden arrebatar a los antiguos líderes el poder que éstos ejercen sobre las
masas del partido, mientras que “los viejos líderes, llenos de rencor, después de
haberse organizado para su defensa, terminan por adoptar una ofensiva abierta”.218
De esta lucha entre advenedizos y líderes de mayor arraigo, quienes saldrán
triunfantes serán –indica Michels- los viejos líderes, pues la experiencia dentro de la
217 Robert Michels, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, vol. 1, p. 136. 218 Ibíd., p. 114.
128
organización les proporciona la especialización técnica que se requiere, además de
que tendrán el apoyo de las masas “por los servicios que han prestado a la causa”.
Otros factores que incitan a la lucha entre líderes de un partido –señala Michels- son
los que tienen que ver con aspectos personales y raciales.219
Para Michels, la existencia de la oligarquía, fruto de la democracia, puede
verse amenazada en dos frentes: uno de abajo, que se da cuando las masas se
rebelan y otro, al interior del mismo seno oligárquico, cuando uno de los oligarcas
logra conquistar el poder supremo.
Como se ve, para Michels las divisiones al interior de la élite del partido
surgen, principalmente, a raíz de la llegada de nuevos miembros a aquélla, sin
considerar la posibilidad de que factores externos al partido puedan jugar un papel
disgregador al interior del pequeño grupo dirigente.
2.4.2 El círculo interior de Duverger
Según Duverger, la integración de los directivos de los partidos tiene un doble
componente: una apariencia democrática y una realidad oligárquica. Para él, la
dirección de los partidos políticos recae sobre un grupo de líderes que puede tener
diferente origen y jerarquía, al que denomina “círculo interior”.
En las sociedades modernas de Occidente se ha arraigado fuertemente la
creencia de que la legitimidad del poder proviene de su origen democrático. De ahí la
necesidad de los partidos, en su mayoría, de aparentar que la selección de sus
219 Según Michels, “con bastante frecuencia las luchas entre los socialistas son el fruto de diferencias raciales. Las polémicas incesantes de los congresos internacionales, entre socialistas alemanes y franceses, constituyen, en más de un aspecto, un paralelo de la guerra franco-prusiana de 1870. En esos mismos congresos participó un tercer grupo, incomprendido y heterogéneo: los representantes del socialismo inglés, hostiles a todos los demás, y objeto de la enemistad de todos ellos.” (Ibíd., pp. 198-199).
129
dirigentes tiene tal origen. Sin embargo, Duverger admite que un partido que se
organiza estrictamente sobre el principio democrático, generará una “autoridad débil”
lo que le restará eficacia para la lucha política. Es una cuestión pragmática la que
impulsa a los partidos a desarrollar una estructura autoritaria, oligárquica, donde el
poder se concentra en los jefes, a la manera de un ejército. Si bien esta tendencia es
general, se desarrolla en cada partido de acuerdo a sus características propias y al
régimen electoral en el cual se desenvuelve.220
Desde el punto de vista de su formación, Duverger distingue varios tipos de
círculos interiores y de jefes:
1) Las camarillas. Se trata de pequeños grupos, aglutinados en torno a la figura
de un líder influyente: “la clientela de ese jefe monopoliza los puestos de
dirección y reviste el carácter de una oligarquía”.221
2) Equipos de dirección. Se caracteriza por la igualdad relativa de sus miembros;
la solidaridad se da en forma horizontal y no vertical. Su origen es diverso:
puede deberse a un pacto deliberado de algunos individuos, o puede
derivarse de un origen o una formación profesional comunes.
3) Burocracias. Se trata de una oligarquía institucional. Surgen especialmente en
los partidos de masas, con sistemas de secciones y de armazón compleja.222
Estos funcionarios del partido tienen una influencia importante sobre la base y
juegan un papel determinante en la composición de los organismos dirigentes.
Algunos partidos establecen escuelas de cuadros, a fin de preparar a quienes
220 Maurice Duverger, Los partidos políticos, tr. de Julieta Campos y Enrique González Pedrero, 10ª reimpr., FCE, México, 1987, pp. 163-164. 221 Ibíd., p. 182. 222 Se refiere a la estructura del partido.
130
serán los dirigentes del partido; se forma entonces una oligarquía de
tecnócratas.223
Composición y renovación del ‘círculo interior’
La composición del círculo interior se refiere a la separación entre la estructura social
de la masa de miembros y la de los integrantes del círculo interior. Duverger detecta
que la composición social del círculo interior no corresponde con la composición de
la masa de militantes. Generalmente se elige a profesionistas, a quienes se
considera más capaces de defender adecuadamente los planteamientos del partido
en el parlamento. 224
En cuanto a la renovación del círculo interior, Duverger destaca la tendencia
de sus miembros a conservar el poder de manera vitalicia. En este caso, no hace
mayor diferencia que se trate de una dirigencia elegida democráticamente o no.225
Esta tendencia se ve reforzada por el conservadurismo de las masas, quienes
marcadamente optan por la continuidad antes que por el cambio.226
El grado de centralización o descentralización también es importante para la
renovación del círculo interior. En los partidos descentralizados, los dirigentes locales
tienden a obstaculizar la incorporación de cuadros jóvenes que pudieran
223 Maurice Duverger, Los partidos políticos, pp. 181-187. 224 Debe señalarse que tanto Michels como Duverger abandonan la creencia de que para pertenecer a la élite del partido los integrantes debían tener ‘cualidades especiales’, tales como superioridad racial, como lo considera Pareto. Seguramente ello se debe a que en los partidos socialistas, sus objetos de estudio, los líderes sindicales tenían acceso a la élite del partido. (Ibíd., pp. 187-189). 225 De hecho, la tendencia al envejecimiento de los jefes parece más fuerte en los partidos democráticos que en los otros. (Ibíd., p. 190). 226 Duverger también señala que la composición social del partido tiene influencia sobre este aspecto. Los partidos burgueses pueden incorporar cuadros más jóvenes porque su formación resulta mucho más fácil que la de los partidos socialistas o comunistas. (Ibíd., p. 191).
131
desplazarlos.227 En los partidos centralizados, los mismos dirigentes pueden imponer
a los nuevos cuadros, sobre todo a aquéllos preparados en sus propios centros de
estudio.
Otra forma de renovación se produce cuando hay crisis muy fuertes dentro del
partido y la estructura de éste no es muy sólida. En tales circunstancias es posible el
ingreso de sangre nueva en el círculo interior.
Una tendencia más que destaca Duverger es el incremento del poder de los
dirigentes, así como a su personalización del poder.228 Esta situación se explica por
dos razones: 1) “el gusto por el poder”; ya que cualquiera que disfruta de cierta
parcela de poder trata de ensancharla; 2) la eficacia. Para que un partido de masas
sea eficaz debe ser disciplinado. Cuando la obediencia se vuelve automática, el
poder de los dirigentes queda asegurado; esta disciplina se consigue a través de la
persuasión o de la coerción. 229 Los partidos desarrollan instituciones disciplinarias a
fin de preservar la ortodoxia del partido y la unidad de los miembros. “El desarrollo de
la obediencia implica (...) la homogeneidad del partido, la ausencia de fracciones y de
tendencias”.230
Sin embargo, las fracciones se desarrollan expresando la divergencia de
opiniones en el seno del círculo interior. Esas fracciones no surgen al nivel de la
base, sino en el de los cuadros. Generalmente se trata –dice Duverger- del intento de
los cuadros subalternos por desplazar a los cuadros superiores, o la disputa entre
estos últimos por controlar los órganos colectivos de dirección. Al igual que Michels, 227 Ibíd., pp. 192-193. 228 Duverger señala que hay una especie de retroceso a estadios de desarrollo anteriores, donde el poder no recae en el cargo sino en el individuo que lo detenta. 229 “Todavía más que las sanciones, la persuasión ha ayudado al desarrollo de la obediencia. En todos los partidos, los llamados a la disciplina y a la unidad se han multiplicado (...) la obediencia se ha convertido en el fundamento mismo de la comunidad del partido, la fuente de solidaridad que une a sus miembros”. (Ibíd., p. 204). 230 Loc. cit..
132
para Duverger muchas de las luchas en el círculo interior se deben a la aspiración de
algunos miembros por ingresar a ese pequeño círculo. Ninguno de estos estudiosos
profundiza mucho sobre la forma que adquieren las luchas al interior de la élite del
partido. Y cuando se trata de estudiar la relación élite de partido-exterior, se centran
en la relación élite de partido-grupos parlamentarios.
Por otro lado, Duverger aborda también la relación entre dirigentes y
parlamentarios. Distingue tres fases en la evolución de los partidos: “el dominio de
los parlamentarios sobre el partido; el equilibrio relativo entre parlamentarios y
dirigentes del partido; finalmente, el dominio del partido sobre los parlamentarios”.231
Generalmente, el dominio de los parlamentarios se da en partidos
descentralizados con una estructura débil. El ejemplo típico son los partidos
conservadores o moderados, fundados en los comités. La función de éstos era la de
ganar asientos en el Congreso, de llevar a sus candidatos al poder; de ahí la
preponderancia que los parlamentarios tenían en el partido. Se trata de partidos de
cuadros cuyos militantes son demasiado escasos para servir de base a un poder
alternativo al de los parlamentarios.
El desarrollo de la estructura del partido, constituido sobre la base de
secciones con una burocracia poderosa, genera la rivalidad entre los dirigentes
interiores y los parlamentarios por el control de la organización. Esto se expresa en el
intento de limitar la participación de los parlamentarios en los órganos de dirección.
Además, el régimen electoral juega aquí un papel importante. En un escrutinio
uninominal, el parlamentario suele tener una base de poder local que le permite
mantener su independencia de la dirigencia interna. En cambio, en un escrutinio de
231 Ibíd., p. 212.
133
lista, el poder del comité electoral es mucho mayor pues de él depende la inclusión
de los candidatos al parlamento. También puede presentarse el caso de la
interpenetración de ambos grupos: los líderes suman mandatos electivos y puestos
directivos en el partido.
El dominio del partido sobre los parlamentarios se da principalmente en los
partidos comunistas y fascistas. El parlamentario tiene el papel de ejecutar las
decisiones del partido. Dentro de los partidos comunistas, los órganos directivos
disfrutan de un prestigio considerable, lo que no ocurre con los parlamentos; por ello,
la calidad de diputado no otorga el mismo prestigio.232 Aquí, de hecho, no hay
conflicto entre parlamentarios y dirigentes internos, el predominio de estos últimos es
indiscutible.
2.4.3 La coalición dominante de Angelo Panebianco
Al interior de un partido político los principales recursos del poder tienden a
concentrarse en manos de grupos reducidos. A esta concentración Michels le llamó
‘oligarquía’, Duverger ‘círculo interno’ y Panebianco le ha llamado coalición
dominante. Son tres las principales razones que da Panebianco para utilizar el
término ‘coalición dominante’ para referirse a la élite dirigente de los partidos: 1) aun
cuando pudiera parecer que un solo líder dispone de un “poder absoluto” dentro del
partido, la estructura del poder es más compleja: “el líder, cuya condición como tal se
debe, entre otras cosas, a que controla las zonas esenciales de incertidumbre, debe,
en la mayoría de las ocasiones, negociar con otros actores organizativos”,233 aun
siendo el centro del partido, el líder debe negociar con las demás fuerzas; 2) en
232 Ibíd., p. 229. 233 Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, p. 90.
134
segundo lugar, y aquí radica la diferencia con respecto a los otros teóricos, “el poder
organizativo en un partido no está necesariamente concentrado en los cargos
internos o parlamentarios del propio partido”234 y 3) el término coalición dominante no
implica que sólo los líderes nacionales del partido puedan formar parte de aquélla; es
decir, una coalición dominante puede estar compuesta tanto por líderes nacionales,
líderes intermedios y/o locales. Por estas razones –señala Panebianco- el término
coalición dominante “permite fotografiar mejor la efectiva estructura del poder en los
partidos, ya sea cuando ésta implica la existencia de una alianza ‘transversal’ (entre
algunos líderes nacionales y algunos líderes locales), ya sea cuando implica, por el
contrario, la alianza entre algunos líderes nacionales y algunos líderes de
organizaciones formalmente externas y separadas del partido”.235
Ahora bien, la coalición dominante al concentrar los principales recursos del
poder al interior del partido, será el principal centro de distribución de los incentivos
organizativos y, por consiguiente, será la encargada de mantener el equilibrio al
interior de la organización. Las negociaciones que puedan producir desequilibrio
pueden darse en dos niveles. Uno, entre la coalición dominante y el resto de la
estructura partidista. Y el otro, puede ser un desequilibrio al interior de la misma
coalición dominante.236 Un desequilibrio al interior de la coalición dominante, puede
producir un cambio del orden organizativo y éste sólo puede considerarse tal si
234 Para ejemplificar cómo fuerzas externas al partido tienen un poder considerable en él, Panebianco cita el caso del Partido Laborista británico donde en la estructura real del poder las Trade Unions tienen un gran peso, incluso “es posible sostener que la coalición dominante que ha dirigido al Partido Laborista durante la mayor parte de su historia estaba integrada por los líderes de los sindicatos más poderosos (que dominaban el TUC) (siglas del Trade Union Congres, órgano de gobierno de los sindicatos británicos) y por los sectores ‘centristas’ del grupo parlamentario agrupados en torno al líder del partido” (Ibíd., p. 90). 235 Ibíd., p. 91. 236 Panebianco señala que el equilibrio de poder de la coalición puede alterarse si uno de sus miembros consigue un control sobre ciertas zonas cruciales de incertidumbre, “aumentado de este modo su propia capacidad de distribuir incentivos, a expensas de los demás líderes”, de ahí que –señala Panebianco- una coalición dominante siempre será una construcción esencialmente precaria. (Ibíd., p. 91).
135
modifica la relación entre los grupos que existen en la organización. Es decir, cuando
altera el reparto existente en cuanto al control de los incentivos y reestructura los
juegos de poder tanto en dirección vertical (intercambios entre élite y seguidores)
como horizontal (intercambios entre los distintos grupos que conformen la coalición).
Según Panebianco, la configuración de la coalición dominante puede cambiar
si se presentan algunas variaciones en tres aspectos:
1). En el grado de cohesión de la coalición. Este factor se refiere al grado de
concentración o de dispersión que tiene la coalición dominante sobre las fuentes del
poder con respecto al resto de la organización. Tiene que ver con los juegos de
poder verticales; es decir, se refiere a las relaciones de intercambio entre líderes y
seguidores. 237
Según Panebianco, el nivel de institucionalización238 incide sobre el grado de
cohesión de la coalición dominante. Un alto nivel de institucionalización lleva
aparejada la existencia de una coalición dominante cohesionada, mientras que “a
una institucionalización débil corresponde una coalición dominante dividida (con
grupos fuertemente organizados y facciones estructuradas a nivel nacional o bien
subcoaliciones)”.239
237 Ibíd., p. 315. 238 En torno a la institucionalización de los partidos, en el apartado anterior se hace una revisión sobre las diferentes conceptualizaciones sobre dicho proceso. El concepto que aquí se considerará es el de Panebianco, para quien la institucionalización de un partido es “la consolidación de la organización, el paso de una fase de fluidez estructural inicial, cuando la neonata organización se halla aún en construcción, a una fase en que el estabilizarse, desarrolla intereses estables en la propia supervivencia y lealtades organizativas igualmente estables”, (Ibíd., p. 56). 239 Ibíd., p. 315.
136
2). En su grado de estabilidad, que se refiere al desarrollo de los juegos de poder en
sentido horizontal; es decir, a las relaciones entre los miembros de la élite.240 Según
Panebianco, la estabilidad conlleva la capacidad que tengan los integrantes de la
élite para establecer compromisos relativamente duraderos en el reparto de las
esferas de influencia en el partido. El aspecto de la estabilidad está íntimamente
relacionado con el de la cohesión de la coalición dominante. Una coalición dominante
unida (cohesionada) en un partido fuertemente institucionalizado, será también una
coalición estable. Según Panebianco, “la estabilidad se halla asegurada por el hecho
de que en un partido fuertemente institucionalizado, la coalición dominante constituye
en sí misma un ‘centro’ de gran fortaleza que de vez en cuando coopta o margina a
las distintas tendencias que se hallan a su izquierda o a su derecha”.241
Según Panebianco, el problema se presenta en los partidos débilmente
instituciónalizados. En este caso, las formas de organización de la coalición
dominante pueden variar e ir asociadas a distintos niveles de estabilidad o
inestabilidad. “Pueden presentarse dos supuestos: 1) coaliciones dominantes que
giran en torno a un ‘centro fuerte’, a pesar de la debilidad de la institución e incluso
faltando cualquier tipo de institucionalización, 2) coaliciones dominantes que carecen
de un centro de referencia”.242 En el primer caso se puede tratar de partidos
carismáticos. Cuando es así, la estabilidad del partido puede estar garantizada por
la existencia de un centro cuya fortaleza le puede permitir actuar como fuerza
unificadora de distintos subgrupos y de obligarles a establecer compromisos.
También puede ser el caso de partidos de legitimación externa como el Partido
240 Ibíd., p. 316. 241 Loc. cit. 242 Loc. cit.
137
Laborista. En este caso, la fortaleza del centro no proviene de su monopolio del
control de las zonas de incertidumbre, sino del apoyo que recibe de las instituciones
externas que gozan de ese monopolio, y en este caso, una institucionalización débil
puede ir asociada a una relativa estabilidad.
En caso de que se trate de una coalición dominante que no cuente con un
centro fuerte, que monopolice las zonas de incertidumbre o que no goce del apoyo
de las organizaciones que tienen ese monopolio entonces, en este caso, la coalición
será inestable.243
Si la estabilidad de la coalición dominante hace alusión a los compromisos
entre sus miembros para el reparto de las esferas de influencias, se cree oportuno
que se haga una diferenciación entre los compromisos que pueden darse en un
partido de oposición y los que se presentan en uno en el gobierno. En este último
caso, la influencia del partido al expandirse hacia el exterior –tanto hacia la sociedad
como hacia el resto de las fuerzas políticas-, debe conducir a un reparto de ciertos
espacios de poder entre la élite del partido.
3). En su mapa del poder en la organización. Se refiere a la configuración de las
relaciones entre los órganos dirigentes del partido. Se trata de establecer cuáles son
los órganos cuyo control permite a la coalición dominante ejercer el poder sobre el
conjunto de la organización. El mapa del poder organizativo se puede entender a
través de:
243 Loc. cit.
138
a) Su organigrama (relaciones de supraordinación/subordinación entre los distintos
cargos y órganos existentes en la organización)244.
b) Las relaciones con otras organizaciones y/o centros institucionales (relaciones
interorganizativas).245 Panebianco señala que en la evolución organizativa de
distintos partidos se ha detectado que forman parte de su coalición dominante
personalidades u órganos ajenos a la estructura formal del partido y es por ello
que deben identificarse las conexiones entre el partido y las organizaciones que
se encuentran fuera de la estructura del partido, así como la estructura de esas
conexiones.
Con el fin de identificar dichas conexiones, Panebianco sugiere detectar
aquellos elementos en que pueda basarse la relación partido-organización externa.
Una forma de hacerlo es analizar esa relación a través de la cooperación de
recursos humanos y financieros. De acuerdo con Panebianco, esta relación de
cooperación puede asumir tres formas:
1) El partido controla a la organización.
2) Se trata de una relación de intercambio equilibrado. Aquí, la cúpula del partido y la
de la organización extraen ventajas equivalentes. Cuando el intercambio no se
produce en forma esporádica, entonces el intercambio se institucionaliza, pues las
dos organizaciones necesitan de los recursos de la otra en forma permanente. “En
estos casos la cúpula de la otra organización debe ser considerada como un
244 La razón que proporciona Panebianco para considerar las relaciones entre los distintos órganos que integran la estructura organizativa de un partido como uno de los aspectos que configuran a su coalición dominante es que esas relaciones de supraordinación/subordinación entre los distintos órganos, entre las distintas subunidades que integran la organización, implican diferencias en la forma en que se producen los intercambios tanto a nivel vertical como horizontal. “No basta con saber si una coalición dominante es una coalición unida y/o estable, o bien dividida y/o inestable, para diferenciar a los distintos sistemas de organización de los partidos, es preciso conocer también a través de qué relaciones intraorganizativas se ejerce el poder de aquélla. (Ibíd., p. 325). 245 Ibíd., p. 455.
139
componente efectivo de la coalición dominante del partido. Y naturalmente, lo mismo
sucederá con la cúpula de éste, que pasará a formar parte de la coalición dominante
de la otra organización.”246 Según Panebianco, esta situación también puede
presentarse entre un grupo de interés y un partido político.
3) Relación de intercambio desigual en perjuicio del partido político. Bajo este
supuesto es el partido el que necesita los recursos que la otra organización le
proporciona y no al revés. Es la situación de todos los partidos de legitimación
externa. En este caso la cúpula de la otra organización no sólo debe ser considerada
parte de la coalición dominante del partido, sino deberá ser considerada el
verdadero eje central.247
Bajo estas premisas, Panebianco formuló tres proposiciones:
• Los partidos fuertemente institucionalizados pueden mantener relaciones con
otras organizaciones tanto de tipo 1 como de tipo 2, pero no de tipo 3. La
excepción a estas proposiciones –señala Panebianco- son los partidos
comunistas en sus relaciones con el PCUS.
• Los partidos débilmente institucionalizados tenderán a mantener sobre todo
relaciones de tipo 2 y/o de tipo 3, pero no del tipo 1.
• “Partiendo de un mismo nivel de institucionalización, los partidos de gobierno
tienen más posibilidades de desarrollar un alto número de relaciones
interorganizativas del tipo 2 (intercambio equilibrado). Si se trata de partidos
débilmente institucionalizados establecerán también probablemente
relaciones interorganizativas del tipo 3 (intercambios desiguales favorables a
246 Ibíd., p. 330. 247 Ibíd., pp. 330-331.
140
otras organizaciones)”.248 Según Panebianco, esto es consecuencia de la
tendencia de los grupos de interés a aglutinarse en torno a los partidos de
gobierno y a estrechar lazos con los subgrupos que existen en el interior de
éstos.
Según Panebianco, si la configuración de la coalición dominante se modifica
en algunos de esos puntos (en el grado de cohesión de la coalición dominante, en su
grado de estabilidad y en el mapa del poder en la organización), lo más probable es
que ese cambio produzca algunas modificaciones en los restantes, pudiendo
producirse un cambio del orden organizativo. 249
Fases del cambio organizativo. Sólo un modelo
Según Panebianco, con fines analíticos, el cambio del orden organizativo puede
descomponerse en tres fases:
Fase uno: la crisis organizativa como producto de una fuerte presión ambiental.
Panebianco señala que “el desafío exterior actúa como catalizador de una crisis
organizativa para la cual ya existían una serie de precondiciones (recambios
generacionales que empujan hacia el escenario a nuevos líderes potenciales,
rendimientos decrecientes de la organización, rigideces, etc.)”.250
Fase dos. Disolución de la vieja coalición dominante y la formación de nuevas
alianzas. La sustitución de la coalición dominante puede presentarse por la
incapacidad de la vieja coalición por superar una crisis organizativa.
248 Ibíd., p. 331. 249 Ibíd., p. 455. 250 Ibíd., p. 455.
141
Fase tres. Reestructuración de la organización. Se trata de un cambio en la
fisonomía de la organización que afecta simultáneamente a dos áreas organizativas
básicas. En primer lugar cambian las reglas del juego por las que se rige la
competición interna (y que pueden reflejarse, aunque no necesariamente, en
reformas estatutarias). Un aspecto de las reformas estatutarias es que éstas vienen a
respaldar el control recién adquirido por la nueva coalición dominante. Una vez que
se modificaron algunos recursos para que el cambio quede completamente
ratificado, también se da una “redefinición de los objetivos oficiales”, con la intención
de legitimar al nuevo grupo en el poder.251 En este momento el ciclo puede darse por
concluido.
La crisis organizativa del partido político se ha resuelto mediante una
reestructuración del orden antes existente. El cambio de la coalición dominante (la
disolución de la vieja alianza y la formación de una nueva) al introducir cambios en la
fisonomía de la organización a través de las modificaciones de las “reglas del juego”
y de los fines, termina por provocar un cambio en la configuración de aquélla y una
alteración en todo el sistema de intercambios en el seno de la organización. “Es
decir, no cambian sólo las personas que integran la coalición dominante, sino
también sus relaciones internas y las que mantiene con los otros elementos que
integran la organización”.252
251 Según Panebianco, “una redefinición de este tipo es necesaria para mostrar a los miembros de la organización que el relevo del grupo dirigente tiene motivaciones ‘profundas’ y ‘nobles’, ligadas a los destinos de la organización y no solamente el fruto de ‘banales’ rivalidades o de ambiciones personales”. Panebianco señala que a veces sólo se tratará de una modificación de los ‘fines últimos’ con el fin de alterar la identidad de la organización y volver a redefinir su territorio de caza. Panebianco ejemplifica esta situación cuando un partido socialista declara que ha dejado de tener el socialismo entre sus objetivos”, sin embargo, casi siempre se trata sólo de unos cambios de línea que apenas tocarán los fines últimos del partido. (Ibíd., pp. 456-457). 252 Ibíd., p. 457.
142
Panebianco señala que hay dos aspectos del proceso de cambio que
requieren un análisis más detallado: a) ¿Por qué la respuesta de la organización a un
desafío externo tiene que ser un cambio en la composición de su coalición
dominante? Y ¿Por qué el proceso de cambio tiene que desembocar en una
sucesión de los fines y, por consiguiente, en una reestructuración, más o menos
profunda, de la identidad organizativa? Según Panebianco, ambos aspectos están
estrechamente relacionados y por ello se requiere una explicación simultánea. A
través del proceso de articulación de los fines, se produce una adaptación recíproca
entre la necesidad de mantener una serie de objetivos manifiestos (de los que
depende la identidad organizativa) y las demás exigencias o necesidades de la
organización. Es a través de este proceso de adaptación donde la coalición
dominante consigue equilibrar las contradictorias exigencias nacidas de la necesidad
de distribuir tanto incentivos colectivos a los ‘creyentes’ e incentivos selectivos (sean
materiales y/o de status) a los arribistas.253 El que la coalición dominante consiga
mantener este equilibrio entre distribución de incentivos colectivos e incentivos
selectivos, le permitirá asegurar la estabilidad del partido y, por consiguiente,
mantener el control sobre dicha organización. Sin embargo, cuando la coalición
dominante se muestra incapaz de seguir manteniendo ese equilibrio, es cuando se
presenta la posibilidad de que las fuerzas que hasta ese momento se habían
mantenido al margen del control del poder, puedan aliarse para desplazar a la vieja
coalición. Entonces, “la ruptura del equilibrio se produce a raíz de un desafío exterior
que actúa como detonador del cambio”.254 Según Panebianco, ese desafío exterior
muestra a los miembros del partido que la vieja coalición dominante ha perdido la
253 Ibíd., p. 458. 254 Ibíd., P. 459.
143
capacidad de controlar las zonas de incertidumbre de la organización y con ello su
capacidad para distribuir incentivos, por lo que ante el peligro de perder sus
posiciones y de ver frustradas sus pretensiones de poder aspirar a más, es como
creyentes y arribistas se hallarán en disposición de transferir su apoyo a élites
minoritarias que, para legitimar su lucha contra la coalición dominante, sostienen
desde hace tiempo la necesidad de que se produzcan cambios en la línea política del
partido. Sólo que aquí, Panebianco está olvidando que la masa del partido casi
siempre mantiene una postura conservadora respecto a los viejos líderes; es decir, la
masa del partido siempre guarda veneración a los viejos líderes, a quienes
seguramente apoyarán ante el ‘peligro’ de la llegada de nuevos líderes, como bien lo
señalan Michels y Duverger.
Panebianco señala que la crisis organizativa del partido es, en realidad, una
crisis de identidad. Una vez que la coalición dominante da muestras de haber perdido
el control sobre esa zona crucial de incertidumbre, como es el entorno, su control
sobre las demás también vacila, produciéndose un aumento de las comunicaciones
entre los miembros de la organización desorientados por la crisis y que se interrogan
sobre cómo salir de ella, comunicaciones que son siempre menos controlables y
menos manipulables por la coalición dominante. Así, “la pérdida del control sobre las
zonas de incertidumbre reduce automáticamente la capacidad de la coalición
dominante para distribuir incentivos colectivos de identidad a sus seguidores. En ese
momento la identidad organizativa se deteriora, y los ‘creyentes’ retiran ese apoyo
‘difuso’ que hasta ese momento otorgaban a la coalición dominante a cambio de una
retribución simbólica (la tutela de la identidad colectiva). Simultáneamente se
produce la retirada del apoyo ‘concreto’ que los ‘arribistas’ ofrecían a la coalición
144
dominante a cambio de una retribución en términos materiales y/o de status (que
también se ve insegura)”.255 Una vez que la vieja coalición dominante ha sido
sustituida por otra, puede hablarse de un cambio de orden organizativo, y esta
reestructuración “será tanto más profunda cuanto mayor sea el cambio que se
produzca en la composición de la coalición dominante; esto es, cuanto más amplio
sea el relevo de la élite dirigente del partido”.256
El modelo propuesto por Panebianco puede ser criticado –como él mismo
reconoce- por su excesivo mecanicismo; sin embargo –agrega Panebianco-, sólo se
trata de un modelo que pretende ‘aislar algunos factores recurrentes y su
concatenación’ para su aplicabilidad. “El cambio del orden organizativo seguirá
naturalmente caminos distintos en cada caso, según las peculiaridades de cada uno
desde el punto de vista organizativo y según los desafíos concretos que plantee el
entorno”.257 Sin embargo –señala Panebianco- el modelo describe aspectos de un
proceso que se presenta de forma recurrente. Lo que varía es sólo la amplitud del
cambio, en tanto que la concatenación de los elementos en que el cambio puede
descomponerse es siempre la misma. A esta ‘regla’ se le opone una excepción: la
cooptación. Cuando la renovación de la coalición dominante se realiza a través de la
cooptación, no tiene que presentarse necesariamente un cambio o modificación de la
estructura organizativa. A este respecto Panebianco señala que “a menudo el
análisis empírico detecta cambios en la composición de los grupos dirigentes de los
partidos, que sin embargo no generan alteraciones apreciables en la fisonomía
255 Ibíd., p. 460. 256 Ibíd., p. 461. 257 Ibíd., p. 462.
145
organizativa (en las reglas del juego y en los fines de la organización), y que, por
tanto, no suponen una modificación en el orden organizativo”.258
Otra ‘aparente dificultad’ del modelo es que a veces el cambio organizativo no
es reconocido como tal. Y ello se debe a que la reestructuración del orden
organizativo (cambio en las reglas del juego, etc.) se presenta durante la
permanencia de los líderes; es decir, el cambio organizativo se produce “sin que los
líderes más visibles de la coalición dominante se vean afectados”, por lo que se
cuestiona el nexo causal entre el relevo de los líderes y las innovaciones políticas y
organizativas, a lo que respondería Panebianco que esta aseveración carece de
sustento, pues no se está tomando en consideración que una coalición dominante
“puede modificarse aunque uno o varios de los líderes nacionales más conocidos (los
líderes-símbolo) se mantengan en su puesto”.259 Debe recordarse que la dirección de
un partido recae siempre en la coalición y no en un solo individuo. También debe
tenerse presente que para que se produzca un cambio en la composición de la
coalición dominante no es necesario que el cambio se produzca por una sustitución
del líder más conocido. Muchas veces el cambio se debe precisamente a una
modificación de las alianzas en las que el líder constituye el eje (pero que abandona
su alianza con los grupos que hasta entonces le asistían y alumbra una nueva
alianza).260
Panebianco señala que la tercera dificultad que parece ofrecer el modelo es
que en muchas ocasiones, los cambios que se producen en el plano organizativo o
las redefiniciones de objetivos se realizan paulatinamente, de una forma prudente y
258 Ibíd., p. 462. 259 Ibíd., p. 463. 260 Ibíd., p. 464.
146
moderada. Como se señaló arriba, el modelo de cambio organizativo de Panebianco
consideraba una ‘sucesión de los fines’, afirmación que parece exagerada –confiesa
Panebianco- dado que una sustitución integral de los objetivos oficiales es
difícilmente se produce. Sin embargo, para Panebianco, esta objeción no cuestiona
el modelo; más bien, demuestra que el cambio organizativo puede ser más o menos
profundo y más o menos intenso. “En efecto, el cambio del orden organizativo está
en función de la renovación que se produzca en la coalición dominante, del “cuánto”,
es decir, del alcance de la renovación que haya tenido lugar”.261Es decir, si los
cambios organizativos son de corto alcance es porque, en la mayoría de los casos,
los cambios que se producen en la composición de las coaliciones dominantes son
también de corto alcance y viceversa. Sobre este punto, Michels diría que
difícilmente los cambios en la cúspide de un partido derivan en una circulación de las
élites (sustitución brusca y total del grupo dirigente); más bien se producirá ‘una
reunión de élites’262 o amalgama como le llama Panebianco. El que la ‘amalgama’
sea más probable de producirse y no tanto la ‘circulación’ se debe a que los
miembros de la organización pueden llegar a aceptar una cierta redefinición de la
identidad organizativa pero no una sustitución pura y simple de una cierta identidad
organizativa, por otra distinta. Según este razonamiento, las distintas posibilidades
de renovación de las coaliciones dominantes podrían colocarse a lo largo de una
escala en la que “en un extremo, tendríamos el fenómeno, rarísimo e improbable, de
la ‘circulación de la élite’, de la sustitución integral de la coalición dominante. En el
otro polo tendremos otro fenómeno igualmente improbable, el de la ‘estabilidad’, en
que el relevo sólo se producirá a través de la cooptación. En los puntos intermedios
261 Ibíd., p. 464. 262 Robert Michels, Op. cit., vol. 1, pp. 206-207.
147
de la escala tendremos una serie de niveles correspondientes al fenómeno de la
‘amalgama’”.263
A medida que nos movamos del polo izquierdo hacia el derecho, tanto más
profundo será el cambio en el orden organizativo que se producirá como
consecuencia de un relevo, cada vez más amplio, en la coalición dominante y tanto
más importantes serán las alteraciones que se produzcan en las reglas del juego y
en la configuración de los objetivos oficiales del partido.
Panebianco señala que en la mayor parte de los casos, los partidos renuevan
sus grupos dirigentes a través de un proceso mayor o menor de amalgama. Según
los planteamientos de Michels, la renovación de la élite del partido se produce en
forma gradual, a través de un movimiento más próximo al polo izquierdo; sin
embargo, según Panebianco, si el planteamiento de Michels fuera correcto, entonces
nunca se producirían modificaciones radicales de la estructura organizativa de los
partidos. De acuerdo con Panebianco, el supuesto de Michels sólo es aplicable a los
partidos con un nivel alto de institucionalización donde los procesos de renovación de
la coalición dominante se producen en una amplitud muy limitada. En estos partidos,
la organización construida a medida de la coalición dominante, “es demasiado fuerte
para que un ataque frontal pueda llegar a estar coronado por el éxito, incluso en
condiciones de elevada incertidumbre ambiental.”264 En un partido altamente
institucionalizado, la renovación de la coalición dominante, a menos que se produzca
un reto absolutamente devastador, se producirá la mayoría de las veces a través de
un débil proceso de amalgama, y por consiguiente el cambio del orden organizativo
no será muy profundo.
263 Angelo Panebianco, Op. cit., p. 465. 264 Ibíd., p. 466.
148
Por su parte, los partidos poco o débilmente institucionalizados, en momentos
de ‘gran stress organizativo’ tenderán a orientarse hacia renovaciones de gran
alcance, inclinándose más hacia el polo de la circulación y, por tanto, a
reestructuraciones profundas del orden organizativo. Así, para Panebianco, los
cambios organizativos, y de ‘sustitución’ o ‘amalgama’ de élites, están íntimamente
relacionados con el nivel de institucionalización de los partidos políticos; es más, un
cambio del orden existente en la organización puede dar origen, aunque no
obligadamente, a alteraciones en el nivel de institucionalización; puede generar
modificaciones en el grado de institucionalización o modificaciones en el grado de
autonomía del partido y en su nivel de sistematización.265
3. La relación de los grupos de interés y los partidos políticos
3.1 Las diferentes conceptualizaciones
Robert E. Dowse y John Hughes señalan que en una sociedad muy avanzada, son
dos los tipos de organizaciones que se ocupan formalmente de la política:1) los
partidos políticos y 2) los grupos de interés, los lobbies y los grupos de presión.266
Sólo cabe precisar que dentro del segundo grupo existe una tendencia a usar en
forma indistinta los términos “grupos de interés” y “grupos de presión”. Cuando
Dowse señala que “el grupo de interés es una asociación de individuos, que no es un
partido político (...) y cuyo objeto es influir en el gobierno de modo favorable para los
265 Ibíd., p. 457. 266 Robert E. Dowse y John A. Hughes, Sociología política, versión española de José María Rolland Quintanilla, Alianza (Ciencias Sociales), Madrid, 1990, p. 464.
149
intereses del grupo”,267 está empleando la noción de grupo de presión que utiliza
Graeme C. Moodi, para quien grupo de presión es “todo grupo organizado que
intenta influir sobre las decisiones del gobierno sin buscar ejercer él mismo los
poderes formales de éste”.268
Por su parte, Jean Meynaud sostiene que en los dos casos se trata de uniones
realizadas cuyo sustento descansa en “la defensa de ventajas materiales (así) como
la salvaguarda de valores morales”, sólo que “la unificación de conductas obtenidas
es susceptible de muchas variaciones en su duración y firmeza”.269 De ello
podemos deducir que la determinación de los grupos de interés y de presión estará
condicionada en gran medida por el tiempo de vida del grupo, así como por la fuerza
que pueda ejercer. Pese a esta diferenciación, para Meynaud el grupo de interés
podrá transformarse en grupo de presión, pero “sólo a partir del momento en que los
responsables actúan sobre el mecanismo gubernamental para imponer sus
aspiraciones o reivindicaciones. Un sindicato de productores procede como grupo de
interés cuando implanta y controla, con medios propios, la distribución de la clientela
entre sus adherentes y se transforma en grupo de presión cuando intenta obtener de
los poderes públicos un texto que reglamente el ingreso de nuevos elementos en el
267 Ibíd., pp. 465-466. 268 Graeme C. Moodie y Geradl Studdert-Kennedy, Opiniones, públicos y grupos de presión, tr, de Ana Zagury y Victoria Miret, FCE (Colección Popular), México, 1975, p. 111. 269 Jean Meynaud señala que una de las mayores deficiencias de la ciencia política consiste en la carencia de un instrumento de medida que permita clasificar los diversos grupos que intervienen habitualmente en la vida pública en función de la fuerza que demuestran. Para medir la fuerza de los grupos, Meynaud propone cuatro elementos a considerar: 1) elementos básicos del poder, que a su vez considera los siguientes aspectos: el número de miembros y su capacidad financiera, ambos son parcial y mutuamente sustituibles; 2) factor organización. Se refiere a “la calidad de los dirigentes y a la amplitud de la red de relaciones que logren constituir (en el seno de los medios parlamentarios, de las oficinas ministeriales, de los órganos de formación de la opinión pública). Los ricos se ven particularmente beneficiados desde este ángulo”; 3) el “status” social. Se refiere a la reputación de que goza el grupo ante el público y; 4) acción individual y acción colectiva. Se refiere a la posibilidad de considerar que la presión pueda venir tanto de unidades o individuos aislados así como de grandes firmas o asociaciones. ( Jean Meynaud, Los grupos de presión, traducida por María Esther Vila de Rosas y Eduardo Luis Vila, 2ª. ed., Editorial Universitaria de Buenos Aires (EUDEBA), Argentina, 1963, pp. 14-17).
150
ramo”.270 Por lo que –según Meynaud- la categoría de grupo de interés está implícita
en la de grupo de presión. La diferencia radicaría esencialmente no tanto en su
quehacer organizativo, sino más bien, en los fines que pretenda dicho grupo. Sólo
será considerado grupo de presión cuando intente conseguir un reconocimiento a
sus demandas en la elaboración o reformulación de las políticas públicas.
Sobre la falta de una diferenciación clara entre grupos de interés y grupos de
presión, Baumgartner y Leech apuntan que la falta de una definición común ha
inhibido la acumulación de conocimientos de los estudios sobre grupos de interés. La
mayoría de los estudios elaboran una definición particular de grupos de interés y, en
algunos casos, aclaran el uso de términos como interest groups y lobby.271 Según
estos autores, existen muchas formas de definir un grupo de interés. Diferentes
académicos enfatizan elementos de las actividades y funciones del grupo,
dependiendo de sus necesidades y perspectivas. Generalmente, se ha sostenido que
los grupos proveen un mecanismo a través del cual los ciudadanos, quienes tienen
una actitud participativa o un interés por participar, pueden unirse y ser un canal para
sus recursos colectivos dentro de la acción política. Con el fin de mostrar la gran
variedad de conceptos de “grupo de interés”, a continuación se citan algunas
definiciones.
Para Zeigler un grupo de interés “es una organización formal que busca influir
en la política pública en gobiernos democráticos” y rechaza que elementos como
270 Ibíd., pp. 8-9 271 Frank Baumgartner and Beth L. Leech, Basic Interests: The Importance of Groups in Politics and in Political Science, Princeton University Press, Princeton, 1998, pp. 22-30.
151
“actitudes participativas”, “cohesión” o “representación” puedan tener alguna
importancia en la definición.272
Por su parte Jordan y Maloney acuñaron el término policy participant para
referirse a las organizaciones formales que influyen en la política.273 Del mismo
modo, Salisbury también utilizó esta definición de participante en política, sólo que a
diferencia de Jordan y Maloney, Salisbury enfatizó que muchas organizaciones
como los grupos de interés no son organizaciones de miembros (socios), sino que
son organizaciones compuestas por instituciones como universidades y
corporaciones.274
Thomas y Hrebenar utilizan una definición amplia de grupo de interés. Para
ellos: “un grupo de interés es una asociación de individuos u organizaciones, por lo
general formalmente organizados, que intenta influir en la política pública”. Thomas
señala que se trata de una definición “atrapatodo”, pero que ésta es su mayor ventaja
dado el amplio rango de democracias y de conexiones entre partidos y grupos. Es
decir, según Thomas, esta definición admite todo el rango de intereses en las viejas y
nuevas democracias –desde el tradicional interés de los negocios, del trabajo y la
agricultura, hasta los nuevos intereses de ambientalistas u organizaciones de
voluntarios relacionados con asuntos de bienestar social.275
Según Thomas, el uso indistinto del término interés obedece a dos razones:
Primera, dentro de un sector particular, como el de negocios, hay varios grupos de
272 Harmon Zeigler, “Interest Groups” in M. Hawkesworth and M. Kogan, eds, The Encyclopedia of Government and Politics, vol. 1, citado por Clive S. Thomas, Political Parties and Interest Groups. Shaping Democratic Governance, Lynne Rienner Publishers, United States of America, 2001, p. 7. 273 G. Jordan and W. A. Maloney, “What Is Studied When Pressure Groups Are Studied?” British Interest Group Project, Working Papel Series No. 1, citado por. Clive Thomas, Op. cit., 7. 274 Robert Salisbury, “Interest Representtion: The Dominance of Institutions” , American Political Science Review, number, 78, pp. 66-74. 275 Clive S. Thomas, Op. cit, p. 8.
152
interés individuales (asociaciones de consumidores, asociaciones laborales, firmas
individuales y así sucesivamente). El término comúnmente usado para designar esta
preocupación por la política es el término genérico de interés y cuando se trata de los
negocios, se le llama el grupo de interés de los negocios o lobby de los negocios.
Segunda, un grupo de interés formal, particularmente amplio, basado en
organizaciones como asociaciones de empresarios y trabajadores, algunas veces
actúa y es percibido como representativo no sólo de sus miembros oficiales, sino de
un amplio sector de intereses que se identifican con aquél. Por ejemplo, los grupos
formalmente organizados antiimpuestos de Dinamarca y de Estados Unidos son
percibidos como representantes del sentimiento general contra los impuestos en
esas naciones. El término “interés” es también frecuentemente usado para designar
la totalidad de los miembros del grupo y de las actitudes de los no miembros dentro
de un sector o área de interés político.276 Bajo estas concepciones generales sobre
los grupos de interés, Thomas considera que se pueden apreciar cinco perspectivas
dentro de la Ciencia Política que apuntan a las relaciones partido político-grupo de
interés.
1) Pluralistas. Para la mayoría de los pluralistas, los partidos políticos y los grupos
de interés son entes distintos que ejecutan funciones separadas en los procesos
políticos, por ello es que se han ocupado poco de la relación entre ellos. Dentro de
esta categoría se encuentra John F. Bibby, para quien si bien es cierto que “los
grupos de interés encajan en muchas de las actividades de los partidos políticos:
tratan de influir en las denominaciones, en elegir a los candidatos favoritos, influir en
el nombramiento de oficiales del ejecutivo e influir sobre las decisiones
276 Loc. cit.
153
gubernamentales”, se trata sólo de similitudes superficiales, “los partidos son las
únicas instituciones que pueden ser distinguidas de los grupos de interés”.277 Para
los representantes de este modelo, la diferencia entre partidos políticos y grupos de
interés está sustentada en las funciones que realizan aquéllos. Algunas de estas
funciones son, a saber: a) aun cuando los grupos de interés se involucran en las
elecciones a través de apoyos a los candidatos, los partidos políticos son los únicos
que pueden postular candidatos bajo sus propias etiquetas; b) mientras que el grupo
de interés sólo expresa el interés de sus miembros, el partido político tiene interés en
una diversidad de asuntos y por tanto es representante de diversos intereses; c) los
grupos de interés son asociaciones privadas, en tanto que los partidos son
organizaciones “cuasi-públicas” y así se les reconoce jurídicamente.278
2) Neocorporativistas. Para Thomas, los neocorporativistas han ignorado la
cuestión de la relación partido-grupo porque su foco de atención gira en torno a las
relaciones tripartitas de gobierno, empresas y trabajo. Bajo su perspectiva, el partido
es el partido en el gobierno, sin importar las funciones que puedan ejecutar los otros
partidos dentro del proceso político, subestimando por consiguiente las
negociaciones tripartitas y sus acuerdos.
3) Modelo partidista. En este modelo, los grupos de interés son una rama de los
partidos políticos. La relación que existe entre ellos puede ser de subordinación o de
interdependencia. Y en muchos casos, los grupos de interés no sólo son una rama
de los partidos, a veces son lo mismo.
277 John F. Bibby, Politics, parties, and elections in America, Second edition, Nelson-Hall Publishers, Chicago, 1992, p. 15. 278 Ibíd., pp. 16-17.
154
4) Modelo de partido responsable. Este modelo asume que la “mayoría soberana”
puede gobernar sólo a través de partidos políticos fuertes que cumplen el criterio
básico de gobierno responsable. En ausencia de partidos fuertes, los grupos de
interés socavan el mando de la mayoría, desarrollando lazos cercanos con políticos y
facciones de los partidos de modo que les permitan prevalecer sobre la voluntad de
la mayoría.279
5) Modelo determinista. Para ésta –que incluye trabajos de pluralistas, algunos
partidarios de la teoría elitista y de la teoría de la elección racional-, las relaciones
partido-grupo estarán determinadas por las condiciones en que se hallen inmersos y
por la forma en como puedan entablar su relación.
La literatura sobre la relación partido-grupo es escasa y casi siempre se
enfoca a la competencia entre ellos y sus consecuencias, centrando el interés en una
posible declinación del partido. Sobre ello, Thomas señala que esta literatura se
originó en Estados Unidos a fines de la década de los setenta con estudios de Crotty,
Scott y Hrebenar y posteriormente se extendió a Europa y otros sistemas
democráticos. Según Richardson, existe una correspondencia entre la declinación de
los partidos políticos occidentales y el ascenso de los grupos de interés. Thomas
señala que los grupos de interés son vistos como competidores de los partidos
principalmente en cuanto agentes de representación o vinculación entre los
ciudadanos y el gobierno. Esto puede ser visto más específicamente como una
competencia sobre ganar la atención de los hacedores de políticas públicas, sobre el
reparto de beneficios políticos, competencia por miembros y competencia por
financiamiento. Sólo que para muchos estudiosos, los que más pierden en esta
279 Clive Thomas, Op. cit., p. 11.
155
competencia son los partidos políticos, que se han mostrado incapaces de ejercer
eficazmente sus funciones de articulación de demandas y de representación,
produciéndose por consiguiente un ascenso de los grupos de interés, movimientos
sociales, partidos terceros, partidos pequeños y “partidos de interés”.280
Entre la literatura que estudia las relaciones partido-grupo se encuentran los
estudios de Wilson, quien ofrece tanto una tipología de la relación partido-grupo
como un marco para entender la forma de la vinculación, incluyendo la naturaleza del
estado y los objetivos del grupo. Una de las conclusiones a que llega Wilson es que
“no hay un único patrón de relaciones entre los grupos de interés y los partidos
dentro de un país”.281
De acuerdo con Thomas, una revisión sobre las principales investigaciones
acerca de la conexión partido-grupo revela que sólo se ha bosquejado la
comprensión de la relación en las democracias occidentales, lo cual no es
sorprendente, dado que la mayoría de los trabajos no se enfoca directamente sobre
la relación partido-grupo como un elemento importante del gobierno democrático,
sino que es producto de otros estudios. Metodológicamente, muchas de las
investigaciones se enfocan al nivel del sistema y no específicamente al nivel
particular de la relación partido-grupo, dando por resultado generalizaciones que
tienen un valor limitado para entender la conexión partido-grupo en sí misma. Otra
deficiencia de los estudios –dice Thomas- es que nunca se señala la distinción entre
relaciones partido-grupo y relaciones partido gobernante-grupo.282
280 Ibíd., p. 12. 281 Graham Wilson, Interest groups, 1990, citado por Clive S. Thomas, Op. cit. p. 13. 282 Clive S. Thomas, Op. cit., p. 14.
156
Ante estas deficiencias metodológicas, Thomas propone algunas líneas de
investigación agrupadas en seis categorías: 1) factores que dan forma a la relación
partido-grupo, 2) formas de la relación, 3) tendencias recientes en la relación, 4) la
definición del papel de los partidos y las experiencias nacionales, 5) el nivel y
enfoque del análisis, y 6) la complejidad y naturaleza dinámica de la relación.283
Las líneas de investigación que propone Thomas para determinar los factores que
dan forma a la relación partido-grupo en una democracia liberal son las siguientes:
• Desarrollo del sistema y subsistema políticos e ideología política
1) Desarrollo del sistema y subsistema políticos
Explicación: el alcance del desarrollo del sistema y subsistema políticos se centra
alrededor de cuestiones como: ¿El sistema se desarrolla con divisiones ideológicas
fuertes? ¿Existen diferencias abismales entre el capital y el trabajo, estuvieron
presentes distinciones clasistas fuertes? ¿La sociedad se caracterizó por grandes
trastornos económicos y sociales?
Significado: divisiones ideológicas fuertes en una sociedad probablemente
provoquen que los grupos se unan más con ciertos partidos. Una menor rigidez
clasista y con menos conflictos entre el capital y el trabajo lleva menos a un tipo
configurado en “campos opuestos”.
2) Cultura política e ideología política
Explicación: la cultura política es un compuesto de conocimientos, actitudes y
símbolos que ayudan a definir los procedimientos y metas de los políticos. Todas las
283 Ibíd., p. 15.
157
ideologías (conservadora/liberal/socialista) denotan actitudes específicas hacia el
papel del gobierno.
Significado: el escepticismo hacia el gobierno puede afectar adversamente la
relación entre partidos y grupos, particularmente la del partido gobernante con los
grupos económicos, mientras que una actitud positiva hacia el gobierno puede
mejorar esa relación. La fuerza del compromiso ideológico en una sociedad afectará
la fuerza o debilidad de los partidos políticos y con ello la relación entre grupos y
partidos.
• Estructuras políticas y organizaciones y su operación
3) Centralización/descentralización del gobierno
Explicación: deben considerarse dos cuestiones: 1) si el sistema es parlamentario o
está basado en la separación de poderes, y 2) si es federal o unitario.
Significado: los sistemas parlamentarios, particularmente si son acompañados por
partidos fuertes, tenderán a estimular a ciertos grupos -particularmente grupos de
productores- a aliarse a los partidos con el propósito de alcanzar sus metas; al
mismo tiempo, la naturaleza absoluta del gobierno en tales sistemas (el gobierno con
todo el poder, la oposición con ninguno) conduce a otros grupos a tomar una postura
neutral o pragmática. Un factor muy importante en la determinación de las relaciones
partido-grupo es qué partido está en el poder en un sistema parlamentario. Los
grupos pueden tener diferentes relaciones con el mismo partido, dependiendo de si
está en el poder o no. Los cambios en el control de áreas particulares del gobierno
tienen un efecto similar, aunque usualmente son menos drásticos en el sistema de
separación de poderes de los Estados Unidos. Los sistemas unitarios cierran canales
158
a grupos en áreas locales o regionales, así, una variedad menor de patrones de
relación partido-grupo se encuentra en los sistemas unitarios de lo que suele ocurrir
en los sistemas federales.284
4) Naturaleza del sistema de partidos
Explicación: si el sistema de partidos es fuerte en términos de disciplina, él
determinará la agenda política y la promulgación e implementación de políticas.
Significado: los sistemas de partidos fuertes tienden a ser aquellos que
históricamente tienen agudas divisiones ideológicas y tienden a estimular lazos
estrechos de ciertos grupos con ciertos partidos. Grupos de empresarios tenderán a
relacionarse con partidos conservadores, en tanto que grupos de trabajo se
relacionarán con partidos liberales o de izquierda. La debilidad del sistema de
partidos genera una postura neutral o pragmática de estos grupos en su relación con
los partidos.285
5) Dependencia del partido político con respecto al grupo de interés
Explicación: se refiere a la medida en la cual los partidos de un país son
dependientes de los grupos en cuestiones de financiamiento, apoyo a las campañas,
información técnica y promulgación de políticas, etc.
Significado. Mientras más dependan los partidos de los grupos, aquéllos fomentarán
o cultivarán su relación con éstos. El financiamiento público en las elecciones, por
284 Ibíd., p. 16. 285 Ibíd., p. 17.
159
ejemplo, tiende a reducir la necesidad que tienen los partidos de las contribuciones
de estos grupos.286
6) Las características del sistema de grupos de interés
Explicación: se refiere a la medida en la cual los grupos de interés penetran o
abarcan a la sociedad y el nivel de unificación de la representación del grupo: el
porcentaje de gente perteneciente a los grupos y la concentración o fragmentación
del sistema de grupos que representa a los diversos sectores de la sociedad.
Significado: la mayor densidad de la membresía del grupo de interés (porcentaje de
gente perteneciente al grupo), especialmente grupos de productores, y la mayor
concentración del sector (un menor número de grupos representando a empresarios,
trabajadores u otros sectores), resulta en una mayor posibilidad de la intermediación
neocoporativista en el nivel nacional.287
• Desarrollo de los grupos de interés, metas, características y liderazgo
7) Desarrollo de grupos de interés
Explicación: se refiere al ímpetu del desarrollo del grupo: ¿el grupo se desarrolló bajo
auspicios de un partido?, ¿su origen se basó en consideraciones técnicas o
ideológicas?
Significado: en la relación grupo-partidos políticos, ejercerá una gran influencia el
origen y desarrollo histórico de los grupos. La mayoría de los grupos laborales fueron
aliados cercanos de movimientos radicales y, a menudo, de partidos socialistas, y
esta tradición continúa a pesar de diferencias de perspectiva. La mayoría de los 286 Loc. cit. 287 Loc.cit.
160
grupos profesionales y muchas asociaciones de trabajadores se fundaron para
mejorar las condiciones ocupacionales y comerciales, no tienen un origen ideológico
y se mantienen neutrales o tienen una relación pragmática con los partidos.
8) Metas actuales del grupo e ideología
Explicación. Este factor involucra cuestiones como: ¿las metas actuales del grupo
son políticas, técnicas o una combinación de ambas? ¿el grupo tiene una postura
ideológica particular?288
Significado: si las metas del grupo tienen un fuerte contenido ideológico,
probablemente trabajará con partidos de esa tendencia.
9) Liderazgo del grupo
Explicación. El liderazgo es de vital importancia para quienes hacen las políticas
públicas, así como para el funcionamiento diario del grupo. Muchos grupos y
organizaciones son vistos a través de sus líderes. Los expertos y líderes
empresariales pueden a menudo dominar las operaciones de un grupo.
Significado. Los líderes pueden alinearse con un partido en particular aunque el
partido no sea apoyado por la mayoría de los miembros del grupo. Otro líder del
mismo grupo en un momento distinto puede tomar una postura más neutral. Así, los
cambios en el liderazgo y en las perspectivas de los líderes del grupo pueden
determinar la extensión o limitación de la relación o conexión con los partidos
políticos.289
288 Ibíd., p. 18. 289 Ibíd.
161
Modelos de relación partidos-grupos
Sobre estas líneas de investigación, que pueden servir como “guía” para analizar la
relación partidos-grupos de interés, Clive Thomas propuso una clasificación de los
tipos de relaciones partidos políticos-grupos de interés que se pueden presentar en
las democracias liberales, a través de cinco modelos:
Modelo I. Integración o Modelo Partidista Fuerte
Aquí el partido y el grupo de interés son virtualmente idénticos o muy cercanos
organizacionalmente, tal vez porque el grupo de interés fue creado por el partido, o
viceversa. La base de esta integración es a menudo el resultado de una muy cercana
afinidad ideológica (frecuentemente idéntica), y como consecuencia existe una
estrategia común entre el partido y su grupo o grupos afiliados. La relación de
muchas organizaciones laborales con partidos socialistas o socialdemócratas fue el
ejemplo clásico de esta forma.290
Modelo II. Cooperación/Modelo Ideológico
Bajo este modelo existe una relación fuerte entre el partido político y un grupo de
interés, pero no es una relación de integración. La conexión probablemente se base
en una orientación ideológica, política, y en determinadas circunstancias históricas.
Excepto por la falta de integración de partido y grupo, esta relación representa la
más estable y duradera relación partido-grupo. Este es frecuentemente el caso de
empresarios y muchos grupos profesionales y partidos conservadores,
organizaciones de granjeros y partidos rurales.
290 Ibíd., p. 20.
162
Modelo III. Separación/Modelo Compromiso Pragmático
Aquí el grupo es independiente de cualquier partido. No tiene una adhesión partidista
particular y tal vez sólo una débil, si acaso, adhesión ideológica a algún partido
particular. Consecuentemente, está dispuesto a trabajar con cualquier partido en el
poder o fuera de él, con el fin de promover sus objetivos. Así, el compromiso con un
partido ocurre sobre bases ad hoc determinadas ampliamente por el pragmatismo
político. Algunos grupos profesionales caen en esta categoría pragmática –
particularmente aquéllos con metas altamente técnicas, no ideológicas, como los
arquitectos o pilotos- también muchos asuntos sociales y grupos de interés, tales
como grupos de derechos de los niños, antifumadores y anti conductores ebrios.291
Modelo IV. Competición/Modelo Rivalidad
Cuando un partido y un grupo compiten como vehículos de representación o por el
reparto de beneficios políticos resulta una competencia por miembros o por fondos.
En algunas ocasiones, el resultado es una intensa rivalidad entre el partido y el
grupo. Aunque esta forma puede desarrollarse dentro del siguiente modelo
(conflicto/confrontación), es fundamentalmente diferente y se manifiesta de modos
distintos. Lo más frecuente es que involucre partidos y grupos con metas ideológicas
o políticas similares. Algunos ejemplos son los partidos verdes y los ambientalistas –
particularmente cuando el partido está en el poder y no satisface todas las demandas
del grupo de interés- y los nuevos partidos socialistas y sindicatos como en Suecia y
291 Loc.cit.
163
Bretaña. Según Thomas, es desde este tipo de competición intrapartidista que
nacieron los partidos de interés.292
Modelo V. Conflicto/Modelo de confrontación
El conflicto o la confrontación entre partidos y grupos surge a partir de divisiones
ideológicas o desacuerdos mayores sobre política. Lo más frecuente es que
involucre a partidos y grupos con fines opuestos en el aspecto político, aunque
puede involucrar a partidos y grupos que tienen lazos estrechos pero que están en
desacuerdo sobre una política o su implementación. El conflicto y el uso de tácticas
de confrontación, tales como huelgas, boicots y la violencia callejera, por intereses
externos y grupos radicales, son las manifestaciones extremas de este modelo. Los
ejemplos incluyen la relación de muchas organizaciones laborales, tanto de
sindicatos individuales como de asociaciones de sindicatos, con partidos
conservadores sobre temas como el sector público contra el sector privado en el
suministro de servicios y, más recientemente, la desregulación.
Por su parte, Per Selle señala que en el contexto de las democracias liberales
las tendencias en las relaciones partido-grupo son: primera, las coincidencias
formales entre partido y grupo no se amplían, y probablemente declinen. Segunda,
hay una tendencia hacia la autonomía de las organizaciones especializadas que son
parte del aparato del partido, tales como la educativa y las organizaciones de
mujeres. Tercera, se están debilitando los lazos de las organizaciones fuertes (como
los sindicatos) con los partidos. Lo más importante aquí –sostiene Selle- es el
distanciamiento entre los partidos socialistas y los sindicatos, y entre los partidos
292 Ibíd., p. 21.
164
conservadores y los hombres de negocios. Cuarta, el contacto formal entre los
partidos y las organizaciones es muy bajo. Pocos partidos contactan a los grupos y
viceversa. Sin embargo, el contacto informal entre las élites (líderes) de partidos y
grupos ha crecido. Quinta, todos los partidos están conscientes de la creciente
importancia de las organizaciones voluntarias. Los partidos no ven esta tendencia
como una amenaza, y se han adaptado a ella.293
Selle concluye que la relación partido-grupo se desplaza hacia el incremento
de la autonomía antes que al incremento de la integración de ambos tipos de
organizaciones. En términos de sus efectos directos sobre los procesos políticos y
sobre la representación, “la debilidad de los lazos con ‘viejas organizaciones’
cercanas a ciertos partidos ha aumentado la competición partidista, apoyando las
conclusiones que enfatizan el deterioro de las funciones integrativas y expresivas de
los partidos”. En otras palabras, los partidos de masas se han convertido en partidos
atrapa todo (catch-all).294
3.2 Financiamiento de las campañas en la relación partido político-grupo de
interés
Como indican algunos estudiosos de partidos políticos y de grupos de interés,
de todos los factores que puedan determinar la relación partidos políticos-grupos de
interés, ninguno es tan importante como el que se refiere al financiamiento de
campañas. A través de una breve revisión sobre dos casos particulares (Gran
Bretaña y Estados Unidos) con dos sistemas políticos distintos (uno parlamentario y
293 Per Selle, “Parties and Voluntary Organizations: Strong or Weak Ties? In Karre Strom and Lars Svasand, eds., Challenges to Political Parties: The Case of Norway, citado por Clive S. Thomas, Op. cit., p. 21. 294 Ibíd., p. 21.
165
otro presidencialista) y con distinta legislación en materia electoral, trataremos, por
un lado, de determinar algunos aspectos del financiamiento que pueden establecer
un tipo de relación partido político-grupo de interés y, por otro, ver si existe alguna
relación sobre el tipo de financiamiento y la corrupción.
3.2.1 El caso de Gran Bretaña.
Según Pilar del Castillo, numerosos trabajos han señalado que “a lo largo del siglo
XIX el soborno, el chantaje y el uso de la intimidación física eran aceptados como
hechos normales en las elecciones británicas. La compra y venta del poder político
tenía lugar a todos los niveles. Los candidatos debían hacer frente a los gastos
derivados del soborno de los votantes, y del mantenimiento y transporte de los
mismos el día de la elección; además, se veían obligados a pagar por su cuenta al
returning officer, funcionario público encargado de la votación”.295 En este periodo,
las contribuciones económicas de las organizaciones locales de los partidos a las
campañas de los candidatos eran escasas, cuando los candidatos no tenían el
capital para costear sus propias campañas, tenían que depender del patrocinio de
aristócratas cuya riqueza e influencia política provenían de extensas propiedades de
tierra.296 Es por ello que la Cámara de los Comunes se encontraba compuesta, casi
en su totalidad, por la aristocracia terrateniente o por personas financiadas por ella.
Algunas de las implicaciones de esto eran que: 1) los triunfos electorales se debían
295 Pilar del Castillo, La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, Siglo XXX, Madrid, 1985, p. 13. 296 Michael Pinto-Duschinsky, “Gran Bretaña”, en Manuel Carrillo y Alonso Lujambio (coords), Dinero y contienda político-electoral. Reto de la democracia, FCE, México, 2003, p. 321.
166
más a las cualidades personales del candidato y no tanto a la relación candidato-
partido y 2) la lealtad se dirigía al candidato y no al partido.297
Las elecciones de 1880 fueron decisivas para tratar de frenar los casos de
corrupción. En estas elecciones, dado el incremento del sufragio, los costos de las
campañas habían alcanzado su punto más álgido, pues a raíz del aumento de los
electores, los votantes a sobornar eran más numerosos. 298
La ley Corrupt and Illegal Practices Act de 1883 ha representado desde
entonces la espina dorsal de la legislación británica sobre los aspectos económicos
de las campañas electorales. A través de una serie de limitaciones de los gastos de
los candidatos parlamentarios, se pretendía disminuir o eliminar los casos de
corrupción que hasta entonces habían caracterizado a la política británica. Según
Pilar del Castillo, la ley había clasificado en cinco categorías los gastos en que
podrían incurrir los candidatos, gastos que tendrían que ajustarse después a la
declaración de los partidos sobre las sumas pagadas. El procedimiento para el pago
de los gastos y los requisitos de publicidad de los mismos fueron objeto de una
estricta regulación.
Por primera vez se fijaron límites a las cantidades que podrían disponer los
candidatos durante la campaña, límites que se determinarían en función del número
de electores de cada distrito y se exigía que todos los gastos de propaganda a favor
de un candidato estuvieran autorizados por escrito, por éste o por su agente electoral
oficial.299
297 Pilar del Castillo, La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, pp. 13-14. 298 Pilar del Castillo señala que el sufragio venía experimentando una ampliación desde 1867. Ibíd., p. 14. 299 Ibíd., pp. 15-16.
167
Pilar del Castillo afirma que aun cuando la corrupción siguió practicándose en
algunos distritos, pronto la eficacia de la ley se hizo presente. El éxito de la ley se
hizo posible gracias a algunos factores, entre ellos: la situación económica de la
aristocracia terrateniente atravesaba por grandes dificultades desde 1870 y
empeoraba cada vez que avanzaba el siglo; en segundo lugar, bajo la ley
Representation of People Act de 1884 el sufragio conoció una nueva expansión
llegando el número de electores a los cinco millones, lo que hacía casi imposible
basar el triunfo electoral en la compra de votos; en tercer lugar, “una serie de
reformas sobre el funcionamiento de la Administración y el procedimiento legislativo
dejaban a los candidatos con muy pocas posibilidades de devolver favores a sus
votantes”; en cuarto lugar, la institucionalidad de los partidos crecía y la disciplina al
interior comenzó a imponerse en las actividades parlamentarias de sus miembros;
por último, el cumplimiento de los límites de gastos exigía a los candidatos contar
con la ayuda de voluntarios que les proporcionaban las organizaciones locales de los
partidos, haciendo posible con ello el fortalecimiento de la organización partidista a
costa del papel que venía jugando el candidato.300 Estas medidas no sólo
posibilitaron una disminución de los actos de corrupción, también hicieron posible
que las organizaciones locales de los partidos se vieran fortalecidas. Dicho
fortalecimiento se reflejó en un incremento de los gastos provenientes de las
organizaciones del partido en el financiamiento de las campañas locales. Así,
mientras que en 1880 sólo un 4% de los gastos de los candidatos liberales provenían
de la organización central del partido, para 1906 se elevaría a un 27% y ya para 1923
300 Ibíd., pp. 15-16.
168
representaba un 38%.301 Si bien la limitación a los gastos erogados por los partidos
en las campañas electorales fomentó una mayor institucionalidad de los partidos
ingleses, ello propició también que organizaciones indirectamente ligadas a los
partidos llevaran a cabo propaganda a favor de “sus” candidatos, dando como
resultado la creación de la Representation of the People Act de 1918. Esta ley vino a
consolidar el papel central de las organizaciones de los partidos en las campañas
electorales al haber prohibido “cualquier tipo de gastos a favor de un candidato que
no se encontrara autorizado por éste o por su agente electoral”.302
Después de la Segunda Guerra Mundial, las organizaciones de los partidos
incrementaron su apoyo humano y financiero a las campañas electorales en el
ámbito federal. Sin embargo, las campañas locales no corrieron con la misma suerte.
Según Butler y Kavanagh este fenómeno se podía atribuir a que en la vida política
británica, a partir de fines del siglo XIX, el candidato juega un papel secundario.303 En
el fortalecimiento de las campañas federales de los dos partidos más importantes
han sido de gran importancia el apoyo brindado por el sector empresarial al partido
conservador y los sindicatos al Partido Liberal.304
Sobre las contribuciones de los sindicatos a los laboristas, Pilar del Castillo
señala que aun cuando en 1909 éstas fueron declaradas ilegales como
consecuencia de una sentencia de la Cámara de los Lores, los laboristas
301 Ibíd., pp. 16-17. 302 Ibíd., p. 17. 303 D. Butler y D. Kavanagh, The British general election of 1974, Nueva York, St. Martin’s Press, 1975, p. 243, citado por Pilar del Castillo, La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, p. 19. 304 Michael Pinto-Duschnsky, Op. cit. p. 322.
169
consiguieron que se legalizaran en 1913 bajo la Trade Union Act, aunque bajo
ciertas condiciones.305
Según Michael Pinto-Duschnisky, desde 1967, año en que el gobierno laboral
legisló la obligatoriedad de las compañías a declarar sus donaciones políticas, se
presentó un declive sostenido de las contribuciones financieras que hacían al Partido
Conservador. Sin embargo, apunta el mismo investigador, bajo el gobierno de
Margaret Thatcher hubo un resurgimiento de este patrón plutocrático de
financiamiento político y la Oficina Central conservadora “llegó a depender de
grandes cantidades de dinero provenientes de un pequeño grupo de
multimillonarios”.306
Por su parte, el apoyo del Partido Laboral sigue dependiendo de las
donaciones de los sindicatos, aunque en menor grado. Ahora, “las donaciones de
grandes sumas de un pequeño grupo de patrocinadores multimillonarios se han
convertido en característica del financiamiento del nuevo Partido Laboral”.307
Aun cuando Pilar del Castillo asevera que las medidas tales como el límite a
gastos de campaña y prohibición de que organizaciones relacionadas con los
partidos hicieran propaganda de algún candidato han permitido que los partidos
ingleses no se vean envueltos en escándalos de corrupción de todas maneras no se
305 Esta ley exigía la creación de un fondo especial destinado a fines políticos cuya constitución debía ser aprobada por los sindicatos, a la vez que se tenía que garantizar el derecho individual a no efectuar la cotización. Sólo debe señalarse que el consentimiento se daría por supuesto, a menos que se expresara por escrito lo contrario. Ante la expansión del movimiento sindical, los conservadores trataron de disminuir las aportaciones de los sindicatos al laborista a través de la Trade Disputes Act de 1927 bajo la cláusula contracting in, que venía a exigir el consentimiento expreso y no supuesto de cada uno de los trabajadores. Con dicha disposición, las aportaciones de los sindicatos disminuyeron aproximadamente en un 25%. Cuando los laboristas alcanzaron nuevamente el poder, la cláusula contracting out fue restablecida. (Pilar del Castillo, La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, p. 52). 306 Según Duschnsky, una ley bajo la administración de Thatcher que estipulaba una disminución de impuestos para los muy ricos fue una de las razones que permitió el repunte de las aportaciones al Partido Conservador. (Michael Pinto-Duschnsky, Op. cit., p. 323). 307 Loc. cit..
170
han visto exentos de este tipo de escándalos. Durante la década de los noventa, la
prensa nacional refirió que el partido conservador había recibido “pagos políticos
secretos, corruptos y de extranjeros”.308Los cargos de corrupción no fueron
comprobados. Sin embargo, el caso más grave de supuesto tráfico de influencias
implicó al primer ministro Tony Blair.309
A pesar de algunos casos de corrupción en que han caído los partidos
ingleses, ha sido menor su número en comparación con los partidos
estadounidenses. Al respecto, Pilar del Castillo señala que si bien las reglas de fines
del siglo XIX y principios del XX influyeron en la disminución de la corrupción de los
partidos ingleses, en ello fue determinante el derecho que tienen los partidos para
gozar, en forma gratuita, de espacios de televisión para emitir su propaganda
electoral.310
3.2.2 El caso de Estados Unidos de América
En 1911, los Estados Unidos incorporaron el sistema británico de limitación de los
gastos en los que podrían incurrir los candidatos, sólo que a diferencia de Gran
Bretaña, en aquel país, esa medida sufrió una serie de altibajos. En 1971, después
de sesenta años, dicha medida fue derogada para volver a ser adoptada en 1974 y
vuelta a ser declarada inconstitucional por la Corte Suprema en 1976.311 De ahí que
308 Loc.cit. 309 Según Duschnsky, Fórmula Uno había contribuido en el financiamiento de la campaña de Blair. Este caso fue motivo de una indagación del financiamiento de los partidos políticos en la elección de 1997. (Michael Pinto-Duschnsky, Op. cit., p. 323). 310 Pilar del Castillo, La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, p. 20. 311 Ibíd., p. 22.
171
se diga que la legislación de las campañas electorales ha respondido a una serie de
crisis en que se ha visto envuelto el sistema político estadounidense.312
En las elecciones presidenciales de 1904, según los demócratas, el sector
empresarial había destinado “millones de dólares” al financiamiento de la campaña
de Roosevelt. A partir de entonces, se desarrolló un fuerte movimiento a favor de
una legislación que limitara la capacidad de intervención financiera de los llamados
“intereses especiales” en las campañas electorales, y que a su vez se reforzara la
igualdad entre los candidatos. Ese fue el antecedente de la Ley de 1911, mediante la
cual se limitaban los gastos en que podían incurrir los candidatos tanto en las
elecciones primarias como generales. Sólo que en 1921 el Tribunal Supremo declaró
la falta de competencia del Congreso para regular las elecciones primarias y las
actividades para la designación de candidatos; a raíz de ello, la Federal Corrupt
Practice Act de 1925 mantuvo la limitación de gastos pero sólo para las elecciones
generales.313 Pilar del Castillo señala que pese a que esta ley tuvo una vigencia de
casi cincuenta años, los límites impuestos por ella nunca se respetaron. Dicha ley
tenía un gran vacío: en la definición de gastos electorales no se incluían los
derivados de los envíos de propaganda por correo, gastos de viaje ni la impresión de
cualquier propaganda electoral; la falta de una revisión en las limitaciones hacía que
no hubiera correspondencia entre los límites señalados y las necesidades de gastos
de los partidos; por último, la aplicación de dicha ley nunca trató de aplicarse
312 Pedro Aguirre, “Marco institucional y político de Estados Unidos”, en Pedro Aguirre, Alberto Begné y José Woldenberg, Sistemas políticos, partidos y elecciones. Estudios comparados, 2ª ed., Nuevo Horizonte, México, 1997, p. 196. 313 Pilar del Castillo señala que la Federal Corrupt Practice Act de 1925 “elevó las cantidades autorizadas a 10 000 dólares para los candidatos a la Cámara de Representantes, o tres centavos multiplicados por el total de votos obtenidos en las últimas elecciones por todos los candidatos que se presentaran al mismo puesto que el candidato tratara de alcanzar, siempre que la cantidad resultante no excediera de 25 000 dólares, en el caso de los candidatos al Senado, y 5 000 para los que lo fueran a la Cámara de Representantes.” (Pilar del Castillo, La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, p. 22).
172
seriamente. El fracaso de esta ley fue señalado correctamente en 1960 por
Alexander Heard, quien señaló: “los límites fueron presumiblemente aprobados para
reducir la influencia del dinero en el éxito de las elecciones y frenar la influencia
política de los ricos contribuyentes. Han resultado un fracaso en ambos aspectos.
Resultaría difícil, de hecho, probar que el legislador pensara realmente que los
límites iban a ser efectivos. Las leyes están redactadas de tal manera que,
interpretadas legalmente, es posible exceder cualquier límite exigido. Aun así, a
menudo los políticos prefieren ignorar la ley que utilizar las ventajas que les ofrecen
las lagunas existentes”.314
Ante el fracaso de la ley, en la década de los sesenta se creó una comisión
con el objeto de estudiar las posibles reformas. Dicha comisión estudió la posibilidad
de derogar los límites establecidos en 1925 y centrarse en la publicidad de las
fuentes de financiamiento y en la implantación del financiamiento público. En 1971,
se aprobó la Federal Election Campaign Act (FECA). Algunas de las innovaciones de
esta ley consistían en que los partidos y candidatos tendrían la obligación de dar a
conocer el monto total y la procedencia de los fondos utilizados con fines electorales;
se legitimó la participación de las empresas y los sindicatos en el financiamiento de
las campañas electorales mediante la creación de los Comités de Acción Política
(Political Actions Comites, PAC),315 y se establecía el financiamiento público para
campañas presidenciales (opcional para aquellos candidatos que así lo
314 Alexander Heard, The cost of democracy, citado por Pilar del Castillo, Op. cit, p. 24. 315 Los Comités de Acción Política podían ser creados por empresas, sindicatos u otra organización, a través de las cuales se podría recoger aportaciones voluntarias de sus miembros a fin de contribuir a campañas electorales. De todas las organizaciones, fueron las empresas las que han creado el mayor número de PACS. Según Duane Lockard, “en 1980 ya funcionaban mil ochocientos PACS de empresas, y fueron creados otros quinientos por asociaciones comerciales de diverso tipo (por ejemplo, organizaciones que representan a sectores concretos, como las industrias lácteas, del acero, de la confección, o del automóvil), (Duane Lockard, Duane Lockard, “Tendencias actuales en el sistema político norteamericano”, en Paul Sigmund y Javier Roiz (comps.), Poder, sociedad y Estado en USA, Editorial Teide, Barcelona, 1985, pp. 64-65.
173
decidieran).316 En ella se derogaban los límites de gastos, sin embargo a fin de
favorecer la equidad entre los candidatos, se limitaron las cantidades que podrían
invertir en publicidad en los medios de comunicación.317
No obstante, a raíz de los escándalos de Watergate se extendió la opinión de
la reimposición de los límites de gastos.318 Así es como surge en 1974 la Federal
Electoral Campaign Act Amendments, en la que se restringían nuevamente los
gastos en que podrían incurrir los candidatos. Según Pilar del Castillo, los gastos se
restringieron de tal manera que diversos sectores de la sociedad cuestionaron la
constitucionalidad de tal medida.319 El senador conservador L. Buckley -quien hizo
uso de una cláusula contenida en la ley que permitía a cualquier elector iniciar un
procedimiento ante la Corte Federal sobre el carácter constitucional de la nueva
normativa-, presentó una demanda ante el Tribunal Federal de Apelación de
Washington arguyendo que con la limitación a los gastos, la libertad de expresión se
veía afectada en el sentido de que los candidatos no podrían contar con los medios
económicos suficientes para desarrollar sus campañas electorales.320En un primer
momento, la demanda fue rechazada, pero después ésta fue presentada ante el
Tribunal Supremo que en su sentencia del 30 de enero de 1976 declaró la
316 Pedro Aguirre, Op. cit., pp. 196-197. 317 Según Pedro Aguirre, el encarecimiento de las campañas electorales había otorgado un “poder desmedido” a quienes contaban con medios económicos para financiar las campañas a través de los medios de difusión, dando origen a diversos actos de corrupción. (Pedro Aguirre, Op. cit, pp. 196-197). 318 En 1972 varias empresas habían realizado varias contribuciones al Partido Republicano para el financiamiento de la reelección de Richard Nixon y falsificaron sus libros de contabilidad para ocultarlas, sólo que el caso Watergate condujo al descubrimiento de estas infracciones. (Duane, Lockard, Op. cit, pp. 64-65). 319 Los límites fueron los siguientes: “Elecciones presidenciales: 1) Primarias: 10 millones de dólares por candidato. 2) Generales: 20 millones de dólares por candidatos. Senado: 1) Primarias: 100 000 dólares u ocho centavos por elector cualesquiera que fuera el número de éstos. 2) Generales: 150 000 dólares o 12 centavos por elector cualesquiera que fuera el número de éstos. Cámara de Representantes: Primarias y Generales: 70 000 dólares en cada una. A la vez, se permitía un gasto de hasta 500 dólares por diversos conceptos (mantenimiento de trabajadores voluntarios, etc.) y hasta un 20% de los límites señalados en cada categoría para los gastos derivados de la recogida de fondos. Federal Election Campaign Act Amendments of 1974, U.S. Statutes 88, Sec. 101 (1) (6), p. 1264, citado por Pilar del Castillo, Op. cit., p. 25. 320 “Buckley vs Valeo”, U.S. Report, october, 1975, pp. 34-59, en Pilar del Castillo, Op. cit., p. 26.
174
inconstitucionalidad de los límites al considerar que el derecho al libre intercambio de
ideas sociales y políticas, reconocido en la Primera Enmienda, no quedaba
garantizado con dichas limitaciones.321 La única limitación en cuanto a los gastos
electorales que seguiría vigente en la Federal Election Campaign Act Amendments
de 1976 es la que se refiere a los gastos electorales de aquellos candidatos
presidenciales y vicepresidenciales que optaran por el financiamiento público.322
El papel de los Comités de Acción Política (Political Action Commitees) en las
campañas estadounidenses.
A diferencia de Gran Bretaña y de otros regímenes parlamentarios donde la
estructura partidista altamente centralizada ha permitido a los comités de los partidos
políticos tener el control sobre la organización del partido así como de los recursos
financieros, en Estados Unidos el sistema altamente descentralizado de la vida
política ha propiciado que diversos grupos de interés, bajo el auspicio de las leyes,
lleven a cabo campañas en forma paralela al partido político, propiciando con ello la
“debilidad” de los partidos políticos estadounidenses, por un lado y, por el otro, que
los candidatos, por ser centrales en la política, mantengan ciertas relaciones con
esos grupos de interés, fomentando con ello actos de corrupción.323
321 Ibíd. p. 26. 322 Los candidatos presidenciales y vicepresidenciales que optaran por el financiamiento público sólo estarían autorizados a gastar “además de las cantidades oficiales que les corresponden, hasta 50 000 dólares provenientes de recursos propios o de sus familias”. Federal Election Campaign Laws recopilado por The Federal Election Comisión, Washington, enero de 1980, en Pilar del Castillo, Op. cit. p. 27. 323 Herbert Alexander, “Los Estados Unidos”, en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio (coords.), Op. cit. pp. 341-342.
175
Aun cuando para nuestro objeto de estudio es indispensable hacer un
tratamiento sobre las campañas presidenciales,324 en Estados Unidos la relación
partido político-grupo de interés, y por ende los actos de corrupción, se pueden
apreciar mejor en las campañas para la legislatura.
Sobre las campañas presidenciales, sólo baste decir que los futuros
candidatos presidenciales resultan nominados en una serie de procesos de selección
en los niveles local y estatal, donde los partidos políticos que promueven dichas
candidaturas cuentan con comités de partido, que se hacen cargo “oficialmente” de la
promoción de sus candidatos. Pese a que los dos principales partidos tienen comités
organizativos en la mayoría de los condados y estados, Theodore Lewi indica que
todavía en la década de los ochenta esos comités se caracterizaban por ser poco
cohesionados y porque las fronteras de algunos distritos estaban superpuestas y
tenían listas de socios interrelacionados.325
Con respecto a las campañas electorales de las dos cámaras pueden
distinguirse cuatro tipos de fondos: los individuales, los provenientes de los PACs, de
324 Para las campañas presidenciales en Estados Unidos existe un tipo especial de financiamiento que consiste en un fondo de campaña manejado por el Departamento del Tesoro y formado mediante el denominado dollar Checkoff . Cada contribuyente tiene la opción de designar un dólar a aquel fondo, y los rendimientos producidos por la cantidad reunida son transferidos al fondo de campaña del candidato al que hayan sido dirigidos dichos fondos. Sólo que el candidato que elija este financiamiento está renunciando al privado. La elección presidencial consta de tres etapas, cada una con reglas y límites en las contribuciones públicas. Primera etapa: “los candidatos pueden ser elegibles al fondo si cumplen con los siguientes requisitos: a) conseguir en cada uno de al menos veinte estados, contribuciones de 5 000 dólares (...), con el objeto de sumar un total de 100 000 dólares (...). Las contribuciones deben ser individuales y de 250 dólares (...) o menos. Cada individuo puede contribuir hasta con 1 000 dólares (...), aunque en realidad sólo los primeros 250 se considera para establecer la cuenta de la elegibilidad al fondo público; b) obtener al menos 10% del voto popular y/o, en caso de no obtenerlo en dos elecciones consecutivas, tienen derecho al fondo si obtienen 20% en las últimas elecciones primarias. El límite de la contribución es de 10 millones de dólares (...) a nivel nacional y de 200 000 dólares (...) a nivel estatal. Asimismo, por lo que hace a gastos de fondos personales o de familiares cercanos, el límites es de 50 000 dólares (...) En las elecciones para nominar al candidato, el requisito para recibir fondos públicos es haber obtenido entre el 5 y el 25% del voto popular en elecciones anteriores (los partidos nuevos, en consecuencia, están privados de dicho financiamiento). En las elecciones generales, el límite de gasto es el monto del subsidio público, esto es, en las elecciones de 1988 fue de 46.1 millones de dólares”. (Jean Francois Prud’homme, Dinero y partidos. Propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos políticos, Nuevo Horizonte Editores, México, 1993, p. 33). 325 Theodore Lowi, “Grupos de interés y partidos políticos”, en P. Sigmund y J. Roiz (comps.), Op. cit., p. 145.
176
partidos políticos y de los mismos candidatos. De estos cuatro, el que nos interesa
retomar es el que se refiere a los Comités de Acción Política (PAC, por sus siglas en
inglés). Como se señaló arriba, estos comités fueron creados en 1971 con el objeto
de limitar las aportaciones desmesuradas que venían otorgando algunas empresas a
las campañas políticas, así como de legitimar las aportaciones que venían
destinando a los partidos políticos empresas y sindicatos, entre otros; es decir, se
trataba de limitar, y al mismo tiempo legitimar, las contribuciones por parte de
organizaciones ajenas al partido que podían alterar los resultados electorales. Sólo
que la existencia de estos comités ha presentado una serie de irregularidades e
inconvenientes. Como la Federal Election Campaign Act (FECA) –norma que le da
sustento a los PAC- señala que la aportación de un PAC al comité del partido o al
candidato no excederá de 5 000 dólares anuales, los organismos que deseen hacer
una contribución mayor a los límites fijados pueden (como lo vienen haciendo
muchas empresas) recurrir a la creación de los PACs necesarios para poder realizar
las aportaciones que deseen hacer al partido o al candidato de su preferencia, sin
caer en una infracción a las normas. Entonces sucede que con la forma en que
operan los PACs no se está garantizando que su participación no pueda influir en los
resultados electorales, que fue uno de los objetivos para los que se crearon.
Por otra parte, Herbert Alexander señala que los grupos de interés operan a
través de estos comités, ya sea por vía de gastos independientes o propaganda
temática. Un gasto independiente “es una erogación en mensajes dirigidos a lograr la
elección o la derrota de un candidato federal claramente identificado (para
177
presidente, vicepresidente, Senado o Cámara de Representantes”,326 realizada sin el
consentimiento y sin previa consulta con el candidato, sus agentes o un comité
autorizado. Pese a que los PACs fueron creados para que organizaciones de diverso
tipo pudieran hacer donaciones a sus candidatos preferidos para las elecciones
legislativas, los PACs, a través de los gastos independientes o de propaganda
temática, sí pueden intervenir en forma indirecta en las campañas presidenciales.327
La propaganda temática se refiere a gastos que se hacen para promover un
asunto específico, sin hablar claramente a favor o en contra de un candidato. “Se
puede mencionar al candidato, mostrar su imagen o incluso citar su voto en el
Congreso sobre un tema determinado, pero mientras que el mensaje no se pronuncie
específicamente a favor o en contra de la elección del candidato, es considerado
únicamente como propaganda temática”.328 Y ésta se puede realizar gracias al dinero
blanco.329
Según Herbert Alexander, el reconocimiento oficial a organizaciones externas
a los partidos políticos para participar en las campañas electorales, además de haber
producido un efecto negativo en materia financiera, ha propiciado un debilitamiento
de los partidos políticos,330 pues en algunos distritos los PACs presentan en
326 Herbert Alexander, “Los Estados Unidos”, en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio y Daniel Zovatto (cords.), Dinero y contienda político-electoral. Reto de la democracia, p.342. 327 Ibíd., p. 341 328 Ibíd., p. 342. 329 Según Herbert Alexander, existen dos tipos de dinero blando: el dinero blando del partido que fue pensado como un apoyo financiero de los partidos políticos para llevar a cabo actividades como registro de votantes y la promoción del voto, para ser utilizado en el ámbito estatal y local por comités partidistas, de ahí que sea regulado por la ley estatal y, dos, el dinero blando de los grupos de interés, que puede utilizarse para realizar propaganda temática. (Herbert Alexander, “Los Estados Unidos” en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio y Daniel Zovatto, Op. cit., pp. 242-243). 330 Lowi Theodore, quien también estudia las relaciones partidos políticos-grupos de interés, señala que en comparación con los partidos europeos, los partidos norteamericanos siempre han parecido débiles, pues “no tienen ningún criterio para admitir miembros –no tienen carnets para sus afiliados, la participación en actos políticos no es obligatoria y no tienen ninguna idea de exclusividad-. Hoy día parecen más débiles que nunca,
178
ocasiones temas que el candidato o el partido no desean abordar y, por ello, muchas
veces el control de la campaña puede escapar de las manos del candidato y quedar
en las de los grupos externos.331
En palabras de Alexander “los comités de acción política han asumido
papeles en las campañas electorales que una vez fueron ocupados por los comités
distritales de partido. Los grupos domiciliarios han sido reemplazados como centros
de actividad y fuentes de valores por grupos ocupacionales o temáticos con los
cuales los individuos se identifican. El ascenso de los PAC ha ocurrido en gran parte
porque los grupos que los patrocinan pueden asegurar las condiciones para una
acción política significativa que anteriormente proporcionaban los partidos, ahora
ambiguos en su ideología”.332
Sin embargo, existen otros factores que han influido en el debilitamiento de los
partidos: la ley del servicio civil le quitó a los partidos el control para acceder a
puestos en el gobierno, y la importancia que ha adquirido la televisión en las
campañas políticas. Sobre las repercusiones que ha tenido la televisión en la
organización partidista, Herbert Asher señala que el advenimiento de la televisión en
los 50’s alteró drásticamente la dirección de las campañas presidenciales y las
estrategias usadas por los candidatos para ganar la nominación presidencial; la
televisión ha hecho posible que candidatos vayan directamente al público en escala
masiva, reduciendo de este modo la confianza sobre la organización partidista.
“Además, el uso efectivo de la televisión requiere personal habilitado, por ello, las
inspiran menos lealtad y tienen menos poder para controlar los nombramientos de los candidatos.” (Theodore Lowi, Op. cit, p. 143). 331 Herbert Alexander, “Los Estados Unidos”, en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio y Daniel Zovatto, Op. cit., pp. 344-345. 332 Ibíd., p. 347.
179
campañas están increíblemente manejadas por especialistas de mercado, fenómeno
que va en detrimento de la organización partidista”.333 Sobre el último punto, Pilar del
Castillo señala que a diferencia de Gran Bretaña donde los partidos políticos
disponen de espacios gratuitos en la televisión para transmitir sus propagandas, los
partidos, y más específicamente los candidatos de Estados Unidos, a falta de ese
derecho, han tenido que recurrir a agentes expertos en busca de financiamiento
para ello, fenómeno que puede inducir a la corrupción.334
Sobre la breve revisión del financiamiento de las campañas electorales de
Gran Bretaña y los Estados Unidos podemos obtener algunas conclusiones. En
primer lugar, la injerencia de los grupos de interés en las campañas electorales es
más acentuada en sistemas donde hay una relación de independencia entre
candidato y partido, y más aún cuando el papel estelar de la política recae en el
primero. En Gran Bretaña sucedió así hasta principios del siglo XX, y a partir de este
momento los partidos pasaron a ocupar la centralidad de la política. En Estados
Unidos, la gente vota por el candidato y no por el partido, lo que le permite al primero
relacionarse con grupos que puedan financiar su campaña electoral, que a su vez
abre la posibilidad de caer en casos de corrupción,335 por lo que también puede
decirse que existe una relación entre independencia del candidato con respecto al
partido y corrupción. En segundo lugar, la legislación ha institucionalizado la
333 Herbert B. Asher, Presidential Elections American Politics: voters, candidates, and campaigns since 1952, 5a. ed., Cole Publishing Company, United States of America, 1992, p.18. 334 Pilar del Castillo, La financiación de partidos y candidatos en las democracia occidentales, p. 20. 335 Se puede definir a la corrupción como “el abuso de un poder público para fines privados”. (Yves-Marie Doublet, “Financiamiento, corrupción y gobierno”, en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio (coords.), Op. cit., p. 475).
180
recaudación de fondos por los PAC –en términos de Herbert Alexander-, 336 lo que ha
permitido la realización de campañas electorales paralelas al partido. En tercer
lugar, en esta relación partido-grupo y corrupción, ha jugado un papel muy
importante el financiamiento. Como señaló Pilar del Castillo, en Gran Bretaña se han
podido combatir los casos de corrupción porque los candidatos no tienen necesidad
de buscar patrocinadores, su legislación les permite disponer de espacios gratuitos
en la televisión, situación que no sucede con los candidatos estadounidenses,
quienes ante la insuficiencia del financiamiento público (cuando se trata de
campañas presidenciales) tienen que recurrir a entes externos para que les apoyen
para difundir su propaganda electoral.
Sin embargo, como señala Yves-Marie Doublet, la corrupción no tiene que ver
tanto con el financiamiento público de la vida política, con sus regulaciones ni con el
tamaño del país; 337 se trata, más bien, de los asuntos que tienen que ver con el buen
gobierno. Sin embargo, si el caso es combatir la corrupción, según Doublet habría
que imponer ciertas limitaciones a los líderes políticos y funcionarios de alto nivel.
336 Herbert Alexander, “Los Estados Unidos”, en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio y Daniel Zovatto, Op. cit, p. 347. 337 Según Doublet, la reglamentación del financiamiento de la vida política ofrece únicamente una respueta parcial al problema de la corrupción, porque: “a) la existencia de una reglamentación del financiamiento de la vida política nunca ha protegido a los países de los escándalos político-financieros. Francia, Italia y España, que han instrumentado esta reglamentación, no han estado exentos de asuntos controvertidos y el Reino Unido, a pesar de que hasta el año 2000 no contaba con una legislación en la materia, no ha tenido que enfrentarse a más escándalos que Francia, Italia y España. Podríamos incluso irnos al extremo y tomar el caso de Suiza, donde no existen reglamentaciones, pero que ha tenido muy pocos escándalos, b) el financiamiento público de la vida política tampoco protege a los Estados en contra de los escándalos político-financieros (...) Entre más aumente la crisis moral de los partidos en la opinión pública, más disminuyen los recursos privados a los partidos y se hace más hondo el abismo entre éstos últimos y la opinión pública. Es una crisis que se recrea a sí misma (y) c) todas las legislaciones sobre el financiamiento de la vida política comparten la debilidad de los mecanismos de control que ellas mismas crearon. En el peor de los casos se trata de un control ejercido por un organismo político y en el mejor de los casos el control es ejercido por un organismo que depende del poder político, salvo raras excepciones. Esta debilidad puede explicarse por el hecho de que esta reglamentación fue elaborada por los mismos agentes políticos, quienes tomaron todas las precauciones posibles para evitar autoimponerse mecanismos de control muy estrictos. Las fórmulas de control interno no han funcionado debido a que son demasiado formales”. (Yves-Marie Doublet, Op. cit., pp. 477-478).
181
Él señala que los ejemplos de la democracia cristiana italiana, del PSOE
español y del Partido Socialista francés nos indican que la permanencia a largo plazo
en el poder del personal político “es una innegable causa de corrupción”. Una posible
medida, según Doublet, podría ser limitar el número de mandatos renovables
consecutivos bajo el modelo presidencial americano. Sin embargo, como él mismo
reconoce, dicha medida no siempre cumple con las expectativas de la opinión
pública, además de que un mandato corto puede ser una buena medida para
combatir la corrupción, pero podría traer malos resultados en buen gobierno.
4. Financiamiento de los partidos políticos
Uno de los puntos de encuentro entre los partidos políticos y la sociedad civil son las
campañas electorales. Martín Lauga define las define como “una fase del proceso
electoral que se desarrolla dentro de un periodo variable precedente a la votación, y
durante la cual –casi siempre en el marco de un régimen especial de libertades y
garantías- los partidos políticos y sus candidatos realizan una serie de actividades de
proselitismo político y un uso más o menos sistemático de distintas formas y técnicas
de propaganda electoral (a veces, incluso facilitado por un régimen especial de
financiación)”.338
De todos los elementos que pueden componer una campaña electoral, el del
financiamiento muestra tanto a los miembros del partido como a los electores
338 Martín Lauga, “Campaña electoral: publicidad/propaganda, periodo, prohibiciones”, en Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (comps.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina, FCE-IFE, México, 1998, p. 431.
182
potenciales, las relaciones de dependencia en que se encuentra la organización.339
En este sentido, el tipo de financiamiento (público o privado) de un partido puede ser
esencial para determinar su grado de autonomía/dependencia con respecto a otra
organización. Woldenberg señala que el financiamiento es un tema central para los
partidos políticos y para el sistema democrático mismo: para los primeros porque el
origen de los recursos puede ser decisivo para su influencia, prestigio y penetración
social, mientras que para el sistema democrático puede ser un elemento que
cuestione su legitimidad, de ahí la importancia del tipo de financiamiento.340
El financiamiento de los partidos políticos sólo puede explicarse dentro del
marco de la expansión del sufragio. En el régimen de sufragio censatario, los
partidos políticos eran agrupaciones de índole laxa, compuestos por personalidades
cuya fortuna individual les permitía operar sin ninguna contabilidad financiera, en
tanto que a los candidatos, su posición económica les permitía hacerse cargo de los
gastos que pudiera implicar su campaña política. Ésta consistía en entrar en contacto
con los electores del distrito, generalmente de la clase social del elegible. Ramón
Cotarelo señala que mientras hubo partidos de notables, los candidatos
económicamente independientes pudieron financiar por su cuenta sus campañas
electorales, por lo que el candidato al no tener un financiamiento externo no debía a
nadie recompensas o agradecimientos. Cuando el candidato se apoyaba en
donaciones económicas, éstas provenían de su círculo de amistad más íntimo y de la
339 Jaime Cárdenas señala que la presentación pública de cuentas sobre el origen del financiamiento de los partidos, además de representar un elemento importante para la democracia interna de los mismos pone a discusión las relaciones de dependencia en que se encuentran los partidos con respecto a otras organizaciones. (Jaime F. Cárdenas Gracia, Crisis de legitimidad y democracia interna de los partidos políticos, FCE, México, 1992,p. 90). 340 José Woldenberg K., “Relevancia y actualidad de la contienda político-electoral”, en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio y otros, Op. cit. p. 18.
183
clase social a la que él pertenecía, con ello se garantizaba la unidad de clase entre el
representante y el representado.
Bajo dicho sistema, en el que sólo podían ejercer derechos políticos quienes
pagaban impuestos al Estado, “el partido se convertía en un ‘comité de elección’
cuya finalidad explícita era enviar a su candidato al Parlamento para disolverse o
aletargarse una vez alcanzado su objetivo”.341
Con la expansión del sufragio, los parlamentos crecieron y pudieron acceder a
ellos personas que no pertenecían a la oligarquía burguesa.
A raíz de la presencia de representantes obreros en el parlamento se
generalizó la demanda de que los cargos electos fueran remunerados, pues sólo así
los representantes podrían ejercer satisfactoriamente sus funciones. Los argumentos
esgrimidos para dicha petición fueron principalmente dos: primero, que el Estado
debía intervenir para tratar de disminuir las desigualdades reales entre los
representantes de modo que todos tuvieran la oportunidad de prestar mayor atención
al desempeño de las funciones que implicaba un puesto en el parlamento, y
segundo, que la retribución de los cargos electos permitiría contrarrestar los diversos
actos de corrupción a los que pudieran sujetarse.342 Estos elementos constituyen el
origen del financiamiento público de los partidos políticos.
En una democracia liberal, la naturaleza jurídica así como las funciones de los
partidos políticos son algunos elementos que han determinado el modelo de
financiamiento en una sociedad determinada. Sin embargo, ante el aumento de los
costos en las campañas proselitistas y la disminución de recursos partidistas vía
militantes, la mayoría de las democracias actuales ha considerado o recurrido a un
341 Ramón Cotarelo, Op. cit,, p. 190. 342 Ibíd., p. 192.
184
financiamiento mixto. Pese a esta circunstancia, todavía está presente el debate
sobre la pertinencia del financiamiento estatal. Dicho debate gira en torno a si el
Estado debe financiar a los partidos y si lo hace en qué medida lo tiene que hacer.
4.1 Tipos de financiamiento
Existen dos tipos de financiamiento: el público y el privado.
Financiamiento público. A este tipo de financiamiento también se le llama
financiamiento estatal y recibe dicho nombre por tener origen y articulación oficial;
puede ser directo e indirecto. Es directo cuando la subvención toma la forma de
pago oficial a nombre del partido, y es indirecto cuando el gobierno o las instituciones
públicas subvencionan algunos servicios o dan un trato especial a los partidos
políticos para facilitarles algunas de sus tareas.343 Las vías indirectas más usuales
consisten en poner a disposición de los partidos espacios y tiempos en los medios
de comunicación; en subrogar los costos de servicio postal o en pagar algunos
espacios físicos que utilizan para fijar su propaganda.344
Financiamiento privado. A diferencia del financiamiento público, el privado sólo se
otorga en forma directa. Debe señalarse que existen varias modalidades de este tipo,
y las más frecuentes son las siguientes:
343 Ibíd., p. 193. 344 José Woldenberg K., Op. cit., p. 23.
185
a) Cuotas de los afiliados.345 Según señala Cotarelo, el pago de las cuotas es el acto
por el que una persona renueva periódicamente su voluntad de adhesión a un partido
político.346 Pilar del Castillo señala que a partir de la “crisis de los partidos”, ha
habido una disminución cuantitativa y cualitativa de afiliados y que ello repercute, por
consiguiente, en una merma de esta fuente de financiamiento.347 En este mismo
sentido Jorge Malem señala que si se les considera en forma individual, las cuotas
suelen ser un aporte muy pequeño,348 y es por ello que los partidos han reforzado
otras fuentes de financiamiento privado.
b) Crédito bancario. Woldenberg señala que la ventaja de esta posibilidad consiste
en permitir que los partidos ante una situación apremiante, “sobre todo en aquellos
casos donde la financiación se da anualmente o sólo para actividades electorales”
puedan recurrir a entidades financieras. Sin embargo, como él mismo reconoce, se
corre el riesgo que el crédito se otorgue o niegue en función de preferencias
políticas por parte de estas asociaciones financieras.349 Al respecto, Jorge Malem
Seña manifiesta que prevalece la idea de que la concesión crediticia hace
dependiente a los partidos del sistema financiero “que en el futuro tendrán que hacer
frente al pago del capital más los intereses devengados. Los bancos se convertirían
así en un poder decisor acerca de la viabilidad de ciertas fuerzas políticas, 345 El origen de las cuotas, como cantidades periódicas otorgadas a la organización partidista, se encuentra en la formación de los partidos obreros. En un inicio fueron estos partidos quienes al no contar con donativos, subvenciones u otras formas de ingreso, tuvieron que recurrir para el mantenimiento del partido a las cuotas de los militantes, las cuales podían establecerse en función ya fuese de una cantidad única para todos los afiliados, o bien en relación al ingreso que percibiera el afiliado. Sin embargo, este sistema también fue adoptado por los partidos burgueses quienes ante el aumento de los costos de las campañas electorales y de la extensión del sufragio, se vieron en la necesidad de fijar cuotas con el fin de costear gastos del partido. (Ramón Cotarelo, Op. cit., p. 197). 346 Ibíd., p. 194. 347 Pilar del Castillo, La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, p. 3. 348 Jorge F. Malem Seña. La corrupción. Aspectos éticos, económicos, políticos y jurídicos, Gedisa (colección CLA-DE-MA. Filosofía del Derecho), Madrid, 2002, p. 101. 349 José Woldenberg K., Op. cit., p. 26.
186
concediendo o no esos créditos, o exigiendo en un momento determinado su
amortización”350
c) Donativos. Éstos son dádivas voluntarias no periódicas. De las fuentes de
financiamiento privado, ésta es la más controvertida, tanto por la fuente de origen
como por la publicidad a que pueden ser sujetas dichas fuentes. Por su origen, los
donativos se pueden clasificar en dos tipos: i) los que provienen de personas físicas
y ii) los que proceden de personas jurídicas. Malem Seña indica que “no existen
mayores inconvenientes en admitir las donaciones de bienes, cualquiera que sea su
envergadura económica, por parte de (...) personas físicas. Se suelen poner las dos
condiciones. La primera es que superado cierto monto, el nombre del donante y la
cantidad de lo donado se haga público. La segunda se relaciona con la posibilidad o
no de desgravación fiscal una vez rebasado cierto listón de aportes”.351
Con respecto a las donaciones que puedan realizar las personas jurídicas se
manifiesta mayor reticencia. Quienes se manifiestan en contra de este tipo de
financiamiento sostienen que las políticas de gobierno quedan supeditadas o
subordinadas a los dictados e intereses de aquellos grupos que financiaron al
partido.
d) Ingresos atípicos. Cotarelo utiliza este término para referirse a aquellas fuentes de
financiamiento que no están contempladas dentro del marco legal. Se trata de los
donativos del extranjero cuando están prohibidos y de la práctica que los italianos
350 Jorge Malem señala que los créditos bancarios no eximen a los partidos políticos de alguna subordinación, tal como sucede en España. (Jorge F. Malem Seña, Op. cit., pp. 101-102). 351 Ibíd., p. 103.
187
han llamado “sottogoverno”. Con respecto al primero debe señalarse que pese a su
generalizada prohibición, los partidos tienen muchas formas de burlarlas, lo más
frecuente es que ciertas organizaciones políticas extranjeras hagan llegar fondos al
partido por persona interpuesta” y por ello es muy difícil demostrar la procedencia
externa de los fondos.352
En torno a los tipos de financiamiento, existe un enfrentamiento político que tiene un
sustento teórico-jurídico entre los defensores del financiamiento público y los del
financiamiento privado, particularmente al que se refiere a los donativos.
Algunos argumentos que han servido de sustento entre defensores del
financiamiento público y los del privado son los siguientes:
4.2 La naturaleza jurídica de los partidos políticos
Aun cuando tanto los defensores del financiamiento público como del privado
conciben a los partidos políticos como asociaciones privadas, quienes propugnan por
el financiamiento público apelan a que a pesar del carácter privado de dichas
asociaciones, éstas ejercen funciones públicas al conformar sistemas de
representación popular, por lo que su existencia merece ser sostenida con fondos
públicos; en tanto que quienes defienden el financiamiento privado señalan que el
partido, al ser una asociación privada, constituida en forma libre y voluntaria, los
ciudadanos identificados con un interés y preocupados en defender éste, tienen el
352 Ramón Cotarelo, Op. cit., pp. 202-203.
188
deber de mantener el costo económico de sus partidos;353 además, los defensores
de la corriente privatista manifiestan su inconformidad en que los contribuyentes
colaboren en el financiamiento público de unos partidos con los que bien no pueden
estar de acuerdo y que incurren en gastos electorales muy elevados.354
Aunado a ello, los defensores de la actitud privatista, como le llama Cotarelo,
esgrimen que en cuanto simples órganos intermediarios entre la sociedad civil y el
Estado, los partidos no tienen por qué regirse por normas que hayan de ser distintas
de las que se rigen otras organizaciones; sin embargo –señala la corriente opositora-
los partidos políticos a diferencia del resto de las organizaciones privadas, compiten
en las elecciones políticas y es por esa razón que deben hacerse acreedores a un
subsidio económico por parte del Estado.355
Otro argumento que han esgrimido los defensores del financiamiento público
es que los partidos surgen como asociaciones privadas, que se crean como una
manifestación del derecho público subjetivo de asociación, con varias finalidades,
entre ellas rescatan la de ser partícipe de la formación de la voluntad popular y al ser
formadores de ésta, ameritan el subsidio del Estado.356 Ante este argumento, los
defensores del financiamiento privado señalan que debe diferenciarse entre la
“formación de la voluntad estatal” y la “formación de la voluntad popular” muy
353 Jean Francois Prud’homme (coord.), Dinero y partidos. Propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos políticos, p. 23. 354 Ramón Cotarelo, Op. cit., p. 220. 355 Ibíd., pp. 217-218. 356 Pilar del Castillo señala que algunas de las funciones como la de ser asociaciones que deben agregar y defender intereses, que deben agregar y defender intereses o la de ser instrumentos fundamentales para la participación política, han justificado el reconocimiento de los partidos políticos en los ordenamientos constitucionales posteriores a la Segunda Guerra Mundial. (Pilar del Castillo, “la financiación de los partidos políticos”, en Voz y voto, mayo de 1995, p. 33).
189
asociada ésta a la formación de la “opinión popular”357 así, para los defensores del
financiamiento privado, el Estado no debe subsidiar a los partidos políticos en tanto
no son órganos del Estado. Dicho subsidio implicaría interferir en la formación de la
opinión popular y, por consiguiente, en la formación de la voluntad popular,
cuestiones en las que el Estado debe mantenerse al margen.358
4.3 El papel del Estado en la contienda político-electoral
Pilar del Castillo señala que uno de los primeros problemas que plantea el
financiamiento de candidatos y de partidos es el de la desigualdad económica. Ella
dice que en una sociedad democrática los partidos políticos al presentarse en la
contienda electoral en distintas posiciones económicas participan en la contienda
contrariando el principio de igualdad de oportunidades que inspira los ordenamientos
constitucionales de los sistemas democráticos.359En este mismo sentido, José
Woldenberg señala que una de las razones que sustentan al financiamiento público a
los partidos políticos es que éste puede garantizar un nivel de recursos suficiente
357 En este mismo sentido se ha pronunciado José Woldenberg, para quien los partidos políticos, al ser organismos vitales de los sistemas de representación popular y, por consiguiente entidades de interés público su existencia merece ser apuntalada con fondos públicos. (José Woldenberg K., Op. cit., p. 20). 358 Debe señalarse que esta argumentación sirvió de base en la sentencia del Tribunal Constitucional alemán en la sentencia del 19 de julio de 1966 para declarar ilegal el financiamiento público general de los partidos políticos. En esa sentencia se sostuvo que “el Estado no debía interferir en la “formación de la voluntad popular” y “de la opinión popular” y, en consecuencia, debía abstenerse de prestar su financiación a órganos –los partidos- que no eran estatales, ni se constituían para formar la “voluntad estatal”. También se sostenía que no había ninguna causa que justificara una tal financiación estatal, rechazando así la idea de que el Estado debía defender la independencia de los partidos políticos frente a la influencia de los grupos sociales que los sostienen económicamente y que tampoco debía mantener económicamente a los partidos para que éstos pudieran cumplir sus fines. La independencia de los partidos frente al Estado y la necesidad de que aquellos se inserten en la sociedad en la que operan y sea ésta la que contribuya económicamente a su mantenimiento son los principios que estaban en la base de esta actitud de rechazo de la financiación pública” (Jorge Malem Seña, Op. cit., pp. 94-95). 359 Pilar del Castillo señala que a partir de fines de la década de los 50’s distintos sistemas democráticos comenzaron a fijar límites en los gastos de partidos y candidatos, así como en las contribuciones económicas de distintos orígenes con el fin de paliar los problemas de desigualdad de oportunidades entre las distintas fuerzas políticas y evitar con ello, la posible dependencia política de los partidos hacia esas fuentes. (Pilar del Castillo Vera, La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, pp. 1 y 64).
190
para que “la competencia electoral sea eso: una competencia entre distintas
opciones con oportunidades reales de conquistar gobiernos y espacios de
representación parlamentaria y no un ritual con ganadores y perdedores
predeterminados”.360 Sin embargo –como señala Cotarelo- en la mayoría de los
sistemas políticos el subsidio otorgado por el Estado a los partidos se da en función
de los resultados electorales y entonces el postulado de que la financiación pública
tiende a equiparar las posibilidades reales de los partidos es una afirmación correcta
a medias, pues en tanto el Estado siga la misma dinámica hará perpetuar las
situaciones de desigualdad en la que compiten los partidos, pues así, partidos con
una gran trayectoria política y con gran representación nacional tenderán a disponer
en una elección tras otra de más recursos en comparación del resto de los partidos
y, por consiguiente, tendrán más oportunidades de obtener más votos, que
finalmente se traducirán en una mayor representación en comparación de aquellos
partidos que tienen poco tiempo de creación o bien que su representación política se
limita a una determinada zona del país. Los resultados de los mecanismos en que se
basa el Estado para otorgar el financiamiento chocarían finalmente con el sostén del
principio de igualdad de oportunidades entre los participantes en las contiendas
electorales, según el cual se debe favorecer la expansión y la representación del
mayor número de opciones políticas en una sociedad.361 En este sentido, Jorge
Malem señala que el reparto del subsidio estatal se otorga en función de resultados
electorales pero no en función del principio de igualdad que debe reinar entre los
partidos políticos y que consiste en que todos los puntos de vista puedan ser
360 José Woldenberg K., Op. cit, p. 21. 361 Jean Francois Prud’homm (coord.), Dinero y partidos. Propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos políticos, p. 20.
191
escuchados –en la misma forma y tiempo-, para que los ciudadanos puedan tomar
sus decisiones de un modo informado y meditado.362 Ante esta situación Malem
propone que “el Estado debería contribuir al mantenimiento de los partidos políticos
con un mínimo igual para todos, otorgando un plus por números de votos. Debería
permitir además los aportes privados, exigiéndose publicidad sólo para el caso en
que se establezcan desgravaciones fiscales para tales contribuciones”.363
Sin embargo, el mismo Cotarelo señala que el subsidio estatal no debe estar
muy alejado de la lógica de proporcionalidad de votos porque los procesos
electorales le otorgan un gran peso legitimador a las distintas fuerzas políticas.364
Algunos estudiosos sobre el financiamiento, incluido Prud’homme optan
porque se haga una diferenciación entre los dos momentos de la actividad partidaria,
para que se pueda determinar en mejor forma el papel del Estado como garante de
la igualdad de oportunidades. Así, debe hacerse una diferenciación entre las
actividades de carácter permanente que permiten dar continuidad a la vida y a las
funciones de los partidos políticos, y el que tiene que ver propiamente con las
actividades proselitistas relacionadas directamente con los procesos electorales. En
torno a la participación del Estado en estas actividades suele haber dos grandes
posturas. Una, argumenta que en función de que los partidos políticos cumplen una
función de expresión de la voluntad general, se justifica cierto apoyo económico por
parte del Estado para financiar los gastos electorales,365 en tanto que la segunda,
362 Jorge F. Malem Seña, Op. cit., pp. 97-98. 363 Ibíd., p. 128. 364 Ramón Cotarelo, Op. cit., p. 219.. 365 Según Prud’homm existen pocos sistemas políticos democráticos en donde el financiamiento de las actividades proselitistas proviene exclusivamente de fuentes privados. Él da el ejemplo de los Estados Unidos de América donde existe un sistema mixto en el cual los candidatos a la presidencia y vicepresidencia pueden
192
manifiesta que si bien es cierto que una de las funciones de los partidos políticos es
la de la formación de la voluntad general, ésta no se limita al momento electoral, por
lo que el subsidio estatal a dichas asociaciones debe ser permanente.366
En torno a este debate, Enrique Álvarez señala que las funciones de interés
general que desempañan los partidos –tengan o no la consideración de funciones
públicas- no se realizan en momentos concretos (durante los procesos electorales)
de la vida política de un país, sino de modo permanente. Y es por ello que el
financiamiento público directo “no debe ofrecer grandes dudas teóricas”367
Otro aspecto en el que el papel del Estado es determinante como garante de
la competitividad electoral y que tiene que ver con el principio de la igualdad aunque
no necesariamente se refiera a la puramente económica es el que tiene que ver con
la regulación o limitación de gastos y tiempos electorales. Al respecto, Pilar del
Castillo señala que se han propuesto algunas medidas con el objetivo de limitar los
gastos electorales.368 Una de ellas es la que tiene que ver con la reducción del costo
de las campañas electorales limitando los espacios a través de los cuales se puede
desarrollar propaganda electoral. Sin embargo, para Pilar del Castillo dicha medida
traería resultados negativos para los partidos de oposición en tanto que los
beneficiarios resultarían los partidos en el gobierno y ello sería por la siguiente
razón: al reducir los espacios de propaganda los partidos de oposición tendrían
menos oportunidades en dar a conocer su oferta e imagen, mientras que los partidos
recibir un apoyo público, el cual excluye las aportaciones privadas. (Jean Francois Prud’homm, (coord.), Dinero y partidos. Propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos políticos, p. 23). 366 Ibíd. 367 Enrique Álvarez Conde “Algunas propuestas sobre la financiación de los partidos políticos”, en Cuadernos y debates, núm. 47, Madrid, 1994, p. 14. 368 Según José Woldenberg, el límite a los gastos es una fórmula eficiente que se ha encontrado para contribuir a la construcción de condiciones medianamente equitativas para la competencia. (José Woldenberg, Op. cit., p. 27).
193
que están en el poder pueden hacerlo sin mayor problema porque disponen de una
prima constante en los medios de comunicación por el sólo hecho de estar en el
poder.369
Ante la posibilidad de la limitación de los espacios de propaganda, Pilar del
Castillo esgrime otro argumento en contra de tal medida. Según ella, con la
implementación de aquella propuesta se reduciría el nivel de competitividad de las
elecciones y, por el contrario, al asegurarse una libertad plena en la utilización de los
medios de propaganda elevaría aquel nivel. En este sentido ella señala que ninguna
técnica de publicidad y comunicación tiene por qué limitarse. En cambio, reconoce
que reducir la duración de la campaña puede traer consecuencias positivas y
ejemplifica con el caso de las elecciones legislativas, las cuales siempre van
precedidas de una larga precampaña; su propuesta estriba en respetar o limitar a
dos semanas la campaña, cuestión que –según ella- no perjudicaría las posibilidades
de los partidos.370 En este caso, los efectos positivos serían dos: por una parte, los
partidos reducirían sus gastos y los ciudadanos prestarían mayor atención a la
campaña, cuestión que redundaría en una mayor cultura política.
Un aspecto que se relaciona con la reducción de la duración de una campaña
tiene que ver con lo que Jorge Malem llama plataforma permanente. Este autor
señala que si los partidos políticos dispusieran de una plataforma permanente no
tendrían necesidad de recurrir a financiamiento externo. Malem señala que -según
distintos estudios-, los votos adicionales que los partidos captan en los últimos días
de la campaña suelen ser numéricamente irrelevantes y que es precisamente en
369 Pilar del Castillo Vera, “La financiación de los partidos políticos” (última de dos partes), en Voz y Voto, junio de 1995, p. 29. 370 Ibíd., pp. 29-30.
194
esos días cuando los partidos a raíz de los gastos de propaganda aumentan
considerablemente sus gastos, recurriendo muchas veces a los créditos bancarios.
Ante esta situación, Malem propugna porque los partidos cuenten con una plataforma
permanente que les permita conseguir un número considerable de votos gracias a
las acciones continuas de propaganda política. De darse esta situación se alcanzaría
un “punto de saturación electoral, informado y meditado”,371 lo que significa que
pese a un incremento de propaganda política dado en los últimos días de la
campaña, el votante no vería afectado su intención de voto pues, gracias a las
acciones políticas de su partido, tiene bien definido su voto, y en este sentido se
estaría hablando de un voto informado y meditado.372
4.4 La regulación jurídica sobre el financiamiento
Álvarez Conde señala que el control del financiamiento de los partidos
políticos debe ser uno de los principios inherentes al mismo financiamiento, aún
tratándose de sistemas que se sostienen sólo con el financiamiento privado.
El sistema de control del financiamiento partidista puede ser de dos tipos: interno
y externo.
371 Según Jorge Malem, el “punto de saturación” puede ser alcanzado por un partido político más fácilmente si éste considera la práctica política a largo plazo. De acuerdo con este estudioso, las organizaciones políticas disponen de tiempo suficiente para dar a conocer sus propuestas, permitiendo con ello, que los electores, llegado el momento, emitan su voto, pero bajo las circunstancias descritas se trata de un voto que puede contribuir al autogobierno colectivo, pues los electores disponen de un conocimiento previo o acumulado sobre los aspectos más importantes de los programas políticos y en función de ello es que emiten una decisión autónoma. En cambio –señala Malem- en periodos electorales de corta duración, la acción política de un partido se dirige principalmente a fomentar y determinar una actitud electoral específica: que el ciudadano vote y que lo haga en una dirección específica. En este sentido se trata de una persuasión irracional. (Jorge F. Malem Seña, Op. cit, pp. 130-131). 372 Ibíd., p. 250.
195
Control interno. Es el que realizan los mismos partidos, a través de auditorías, libros
contables, organismos propios y estatutarios de financiamiento, y son diseñados con
el fin de “evitar la creación de auténticas economías paralelas, necesarias por el
propio proceso de endeudamiento de los partidos políticos”.373
Control externo. Es el control que se lleva a cabo por órganos extrapartidistas, que
variarán según el sistema político de que se trate. La eficiencia de las medidas
adoptadas para llevar a cabo el control puede ser medida –según Prud’homme- a
través de tres preguntas: 1) ¿Cómo se lleva a cabo el control? Aspecto que se
relaciona con la publicidad de gastos e ingresos; 2) ¿Quién controla los organismos?
En varias democracias se trata de que sean organismos independientes del
gobierno o de la administración electoral para que tengan un mayor grado de
legitimidad; y 3) ¿Qué sanciones conlleva el incumplimiento de las reglas?374 Esta
medida está sujeta a la cultura política de cada nación.375
La historia ha demostrado que aun cuando no existe una relación de
causalidad entre recursos económicos y resultados electorales tampoco se puede
descartar la correlación entre éxito electoral y dinero. Los primeros países donde
puede verse esta correlación son Inglaterra, quien fue primera en limitar los gastos
electorales, y los Estados Unidos donde se han fiscalizado y prohibido determinados
373 Enrique Álvarez Conde, Op. cit, p. 26. 374 Jean Francois Prud’homme, Dinero y partidos. Propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos políticos, p. 24. 375 José Woldenberg señala que el tipo de sanciones puede ir desde establecer penas administrativas de tipo económico, que pueden aplicarse a través de la retención de financiamiento para los ejercicios posteriores a que la infracción fue determinada, hasta la pérdida del registro de los partidos o la inhabilitación de candidatos cundo se trata de infracciones graves o recurrentes. (José Woldenberg, Op. cit p. 29).
196
tipos de contribuciones privadas.376 En este sentido Cotarelo indica que el tipo de
regulación jurídica que afecte a los partidos “dependerá siempre, en cuanto a sus
características, del tipo de sistema político de que se trate, así como de las
relaciones que en el pasado hayan existido entre dicho sistema político y los
partidos, relaciones que suelen dejar una huella acentuada en la cultura política del
sistema, que encuentra luego su configuración en la legislación”.377
Existen diversas formas de regular la vida financiera de un partido tales como
la obligación de rendir cuentas públicas, crear la figura de un administrador y
centralizar los ingresos partidistas en una sola cuenta, fijar topes a los donativos, así
como la necesidad de hacer público el nombre y cantidad aportada. Algunas de estas
medidas tienen por objeto otorgar a las elecciones un carácter igualitario, donde las
distintas fuerzas políticas dispongan de las mismas posibilidades materiales para
defender sus programas; en tanto que otras persiguen transparentar los orígenes del
dinero y evitar posibles dependencias o subordinaciones de los partidos a esas
entidades financiadoras.
376 La primera medida de este tipo de fiscalización tiene su origen en la lecislación electoral británica de finales del siglo XIX en la cual se imponía a los candidatos una cantidad límite para sus gastos electorales, su objetivo era paliar los problemas de corrupción electoral que había caracterizado aquel periodo y de fomentar la igualdad económica entre las distintas alternativas electorales. Esta medida fiscalizadora fue adoptada posteriormente por otros países como Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos y Canadá, extendiendo su aplicación, en algunos casos, a los partidos además de los candidatos, así como a individuos y organizaciones que, vinculados o no a los dos primeros, realizaran campañas de propaganda política directa o indirectamente a su favor. Por otra parte, la limitación y prohibición de determinados tipos de contribuciones privadas es característica de la legislación norteamericana. Según del Castillo, “la prohibición a determinadas organizaciones de hacer contribuciones políticas suponía (...) una medida más radical en el intento de garantizar la puridad democrática del proceso de decisión política. Con ello, se trataba no sólo de limitar o reducir sino de eliminar la presión que, al amparo de sus contribuciones, pudieran ejercer sobre partidos y candidatos fuerzas económicas, sociales o fuerzas políticas internacionales”. (Pilar del Castillo, La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, pp. 11 y 12). 377 Ramón Cotarelo, Op. cit, p. 157.
197
Uno de los aspectos más comunes a regularse es el que tiene que ver con los
donativos. Como se señaló más arriba, existen dos tipos de donativos: los que
provienen de persona físicas y los que provienen de personas jurídicas.
Sin pretender hacer una diferenciación de la forma en que opera la
fiscalización en cada uno de estos tipos de donación, sólo debe señalarse que no
existen mayores inconvenientes en admitir las donaciones de bienes, cualquiera que
sea su envergadura económica –siempre y cuando se haga público el nombre del
donante y la cantidad de lo donado, cuando se ha superado cierto monto-, por parte
de personas físicas en tanto que existe mayor reticencia hacia los donativos que
puedan realizar las personas jurídicas, porque según los que se oponen al
financiamiento privado, dichas dádivas pueden implicar cierto compromiso del
gobierno subsidiado hacia los grupos que otorgaron algún regalo económico.
La fiscalización de los donativos
Las dos formas más comunes para regular este tipo de financiamiento privado son la
estipulación de un tope y la publicidad de los donativos.
Estipulación de tope. La fijación de un límite varía de un país a otro, en algunos
países, sin embargo no sólo se fija un límite sino que se prohíbe la participación de
algún sector en particular o bien, también suelen prohibirse aportaciones
provenientes del extranjero;378 en todo caso, estas medidas se legislan en función de
las experiencias que se hayan tenido internamente.
378 Una de ellas es la legislación alemana –que en el artículo 25 de la Ley de Partidos- prohíbe determinados donativos provenientes de corporaciones o sociedades que tengan como objeto social fines de utilidad general, benéficos o religiosos, así como ciertos donativos provenientes del extranjero. Las legislaciones española e
198
Los países que han optado por reglamentar un tope a los donativos lo han
hecho bajo el entendido que con ello se persiguen dos objetivos: garantizarle a las
diversas fuerzas políticas un mínimo de igualdad de condiciones en la contienda
electoral y el de evitar posibles influencias de los grupos que otorgan alguna dádiva.
Al igual que el resto de las medidas regulatorias, el tope de donativos es
comúnmente burlado por los partidos políticos. Cotarelo señala que una forma de
eludir dicho límite es cuando alguien pretende entregar un monto más alto del
permitido por la legislación electoral y recurre al número necesario de personas para
hacer entrega del subsidio pretendido o deseado, y así lo hará dentro del marco
legal.379
A pesar de que Pilar del Castillo reconoce que la prohibición a determinadas
organizaciones de hacer contribuciones políticas tiene por objeto no sólo limitar o
reducir, sino eliminar la presión que, al amparo de sus contribuciones, pudieran
ejercer sobre los partidos y candidatos fuerzas económicas, sociales o fuerzas
políticas internacionales,380 ella se pronuncia en contra de tal medida porque las
aportaciones que pueden hacer los “grupos de naturaleza diversa”, tienen la misma
legitimidad que las asociaciones individuales y propone, en su lugar, liberalizar las
contribuciones privadas a los partidos políticos, procedan éstos de personas físicas o
jurídicas.381
italiana prohíben donativos que provengan de empresas públicas, sólo por citar algunos ejemplos. Jaime F. Cárdenas, “El financiamiento privado y su contexto”. (Jean Francois Prud’homme, Dinero y partidos. Propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos políticos., pp. 167-168). 379 Ramón Cotarelo, Op. cit, pp. 223-224. 380 Pilar del Castillo, La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, p. 12. 381 Pilar del Castillo, “la financiación de los partidos políticos”, en Voz y voto, mayo de 1995, p. 37.
199
La publicidad de los donativos.382 Con esta medida se pretende transparentar el
origen del dinero que fluye hacia los partidos a través de los donativos y evitar que
por este acto las acciones políticas queden supeditadas a los grupos que emitieron
dicho subsidio.
En cuanto al criterio publicitario, también existen opiniones encontradas.
Mientras que para Prud’homme el efecto publicitario obliga a la diversificación del
financiamiento, transparenta el ejercicio de la influencia y fortalece la confianza de
los ciudadanos en el sistema democrático,383 para Malem Seña dicho criterio puede
tener efectos negativos. Él considera que la publicidad de la donación puede motivar
al donante a dejar de subsidiar a un partido político. En este sentido, Jorge Malem
enumera algunas razones por las que un donante no desea que se haga público su
aporte económico y que por consiguiente puede abandonar la idea de realizar la
donación. Algunas de esas razones son: primero, porque con el fin de asegurarse
los contactos políticos el donante otorga subsidios a varios partidos; segundo,
puede negarse a hacer públicas las donaciones para que no se conozcan sus
preferencias políticas, pues le resultaría negativo para su vida profesional o en sus
relaciones personales.384 Estas son algunas razones por las que la publicidad tiene
un efecto negativo sobre la diversificación de las fuentes de sostenimiento de los
partidos políticos. En este mismo sentido, Malem señala que los partidos que
382 Los diversos sistemas políticos que han considerado esta medida en su legislación, han coincidido sobre el objetivo que se pretende con ella; sin embargo, los aspectos en que difieren “se da principalmente sobre el límite a partir del cual el donativo debe ser publicado, y respecto al tiempo de la publicación de estos informes, si antes o después de las elecciones, y la autoridad ante quien deben ser presentados, así como sobre la existencia de los medios de impugnación que pueden hacer valer los militantes, ciudadanos y partidos.” (Jaime F. Cárdenas “El financiamiento privado y su contexto”, en Jean Francois Prud’homme (coord.), Dinero y partidos. Propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos políticos, p. 168). 383 Jean Francois Prud’homme, Dinero y partidos. Propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos,, p. 24. 384 Jorge F. Malem Seña, Op. cit., pp. 105-106.
200
pretenden sanear su economía con fondos privados y específicamente con
donaciones, la regulación de la publicidad de dichas dádivas, no es un buen camino
para ello.
Otro de los argumentos que esgrimen quienes se oponen a la publicidad de
los donativos es el que se relaciona con la violación al voto. Pilar del Castillo
manifiesta que en algunos sistemas políticos, tales como el noruego y el sueco, la
identificación de los contribuyentes se considera incompatible con el carácter secreto
del voto, ya que se asume que los ciudadanos votan por el mismo partido al que
financian,385 situación que finalmente redundaría en disminución de recursos para el
partido, en tanto que el ciudadano pierde la oportunidad de mantener ese puente de
contacto con el partido. Estas son algunas de las razones por las que algunos
estudiosos en materia de financiamiento partidista consideran que éstas no logran
sus objetivos plena y eficazmente.
Ante los inconvenientes que representan para los partidos políticos estas
medidas regulatorias, ellos han optado no sólo por la evasión de publicidad de los
donativos o por llevar una doble contabilidad, medidas que pueden garantizar la
afluencia de recursos, sino también se han valido de otras fórmulas a fin de
asegurarse recursos. Una de ellas es la disposición de más de una fundación que se
aboque a la tarea de canalizar parte de las aportaciones y de los gastos que no
desean que sea fiscalizado.386
Otro de los supuestos de la publicidad de los donativos –como de los gastos
partidistas en general- es que con este mecanismo se alcanza la transparencia de la
385 Pilar del Castillo Vera, “La financiación de los partidos políticos” (última de dos partes), en Voz y Voto, junio de 1995, p. 30. 386 Jorge F. Malem Seña, Op. cit., p. 106.
201
actividad económica del partido, lo que para Santiago González Varas representa la
base para impedir la corrupción;387 sin embargo, esta pretensión adolece de algunos
inconvenientes, el primero es que como se señaló más arriba, los partidos políticos
hacen uso de varios mecanismos para evitar dar a conocer las donaciones por lo que
de entrada podemos decir que no hay transparencia en tanto no se logra conocer el
origen de todo el dinero de los partidos; además de que aún teniendo bien
detectadas las fuentes de financiamiento y, bajo el supuesto de que éste supere el
límite permitido o provenga de fuentes prohibidas, no necesariamente podríamos
hablar de financiamiento corrupto, según Malem Seña. Él señala que para que se dé
un acto de corrupción en el financiamiento388 es necesario que “quien recibe el fondo
a nombre del partido se compromete a tomar una decisión o a influir para que otros
tomen una decisión en el sentido querido por el donante”.389
Jorge Malem dice que es muy común pensar que una donación financiera o
un regalo a un partido político –y su aceptación- puede implicar que el partido
posteriormente pueda actuar en la dirección de las expectativas del donante; sin
embargo, en realidad –señala Malem- el partido no está obligado a actuar en función
del deseo del donante pues no hubo pacto o compromiso para que ello fuera así; sin
embargo, también es posible que el partido, conociendo los intereses del donante
llegue en algún momento a realizar alguna política que beneficie al donante entonces
-dice Malem-, este acto se tomará sólo como una muestra de gratitud, pero no
387 Santiago González Varas, La financiación de los partidos políticos, citado porJorge F. Malem Seña, Op. cit, p. 105). 388 Según Malem, los actos de corrupción se pueden definir como “aquellos que constituyen la violación, activa o pasiva, de un deber posicional o del incumplimiento de alguna función específica realizados en un marco de discreción con el objeto de obtener un beneficio extraposicional, cualquiera sea su naturaleza”, (Ibíd., p. 35). 389 Ibíd., p. 114.
202
representará un acto de corrupción.390 Según los argumentos de Malem, para que un
donativo pueda ser considerado acto de corrupción –aun cuando se haya infringido el
marco legal- debe haber un pacto entre quien emite y recibe el donativo y debe ir en
el sentido de que quien otorga el donativo tendrá algún beneficio por el hecho de
haber dado la dádiva; en todo caso, puede tratarse de un financiamiento irregular o
ilegal.
Otros tipos de financiamiento: irregular e ilegal
Financiamiento irregular. Se refiere al financiamiento que no está explícitamente
autorizado por el derecho. Bajo este tipo de financiamiento, los partidos políticos
aprovechan las lagunas normativas para conseguir recursos económicos, pero
siempre a través de un recorrido no prohibido por norma alguna. Pese a que las
legislaciones electorales siempre están en busca de mejores leyes, Malem señala
que “suponer que el endurecimiento de las medidas punitivas o incluso introducir
nuevas prohibiciones para colmar las lagunas existentes resolverán la cuestión de la
financiación heterodoxa de los partidos políticos puede ser una muestra de
ingenuidad. La experiencia histórica demuestra que siempre habrá la posibilidad de
reconducir la búsqueda de financiación irregular por otros medios distintos a los
prohibidos por la ley”.391
Financiamiento ilegal. Se refiere al financiamiento prohibido por el derecho. Entre las
acciones ilegales que llevan a cabo los partidos para allegarse recursos es recibir
dinero de asociaciones o instituciones que tienen prohibido aportar dinero a los
390 Ibíd., pp. 26-27. 391 Ibíd., p. 113.
203
partidos políticos, también puede tratarse de una extralimitación del monto permitido
de una donación o bien de una extralimitación de los gastos de campaña.392
Pese a la diferenciación entre financiamiento corrupto, irregular e ilegal,
Malem señala que existen ciertas características comunes entre algunos de ellos -e
inclusive entre los tres- que deben tenerse presente. Así, señala que el elemento
común de estos tres tipos de financiamiento es que todos demuestran un
comportamiento que entra en contradicción con los fines deseados por el derecho.393
Para Malem, los ilegales y corruptos se parecen porque ambos se llevan a cabo en
secreto, a diferencia del irregular que suele realizarse públicamente porque no media
sanción alguna.
Además de mencionar algunas de las características de cada uno de estos
tipos de financiamiento, también es importante señalar que el diseño de este
financiamiento no siempre recae en el partido. Al respecto Malem aclara que “tanto
los actos de financiación irregular como los de financiación legal (...) suelen ser
planeados y efectuados por las mismas estructuras partidarias de la recaudación de
fondos; mientras no suele suceder lo mismo con la consecución de fondos corruptos
que se logran con la participación de estructuras diferentes a las legales; respecto
de los fondos ilegales, dependerá de cada caso concreto”.394
Debe señalarse que los partidos políticos al realizar un acto irregular o ilegal
en su afán por allegarse recursos no necesariamente caen en un acto de corrupción;
392 La regulación de algunos tipos de financiamiento tienen sustento histórico. Por ejemplo, la contienda presidencial entre Richard Nixon y Hubert Humphrey, en 1968, fue decisiva para mostrar a la opinión pública la pertinencia de regular el financiamiento de las campañas electorales; primero, porque se vio que el financiamiento puede ser un factor decisivo en el resultado electoral, que entonces favoreciera a Nixon y porque “se consideró que las contribuciones masivas a la campaña de Nixon proporcionaron las bases financieras para la ilegalidad en Watergate.” (Jean Francois Prud’homme, Dinero y partidos. Propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos políticos. p. 31). 393 Ibíd., p. 115. 394 Loc. cit.
204
bien podría considerarse a aquél como ilegítimo. Jorge Malem señala que un acto no
considerado ilegal (irregular) por el hecho de no estar contemplado en la ley, no
quiere decir que pueda considerarse legítimo; es decir, un tipo de financiamiento no
contemplado por la ley debido a alguna laguna puede ser efectivamente un acto no
ilegal, pero no legítimo. Esto tiene que ver con los principios en que se sustenta la
democracia. Según este sistema político los ciudadanos tienen la misma posibilidad
de influenciar en el proceso de toma de decisiones bajo la regla “una persona un
voto” y cuando un partido acepta o se hace llegar más recursos de una misma fuente
o recurre a fórmulas no contempladas por la legislación electoral, entonces ese
partido está trastocando dicha regla, pues entonces los ciudadanos no tendrían la
misma posibilidad de influencia en la toma de decisiones; así “el voto igualitario se
trastoca (...) en una especie de voto censatario donde determinadas preferencias
expresadas en ciertos tipos de votos valen más que otras, siendo el criterio
económico el relevante para discriminar entre ellas. El voto (la preferencia) apoyado
con dinero tiene de hecho, en ese sentido, más valor que un voto simple”.395 En este
mismo sentido Jaime Cárdenas señala que algunos de los principios de la
democracia liberal son los principios de igualdad de oportunidades y participación
igual en las decisiones y todo aquello que atente contra dichos principios atenta
contra la legitimidad de la democracia.396
395 Ibíd., p. 122. 396 Jaime F. Cárdenas Gracia, Crisis de legitimidad y democracia interna de los partidos políticos, pp. 28-32.
205
El sistema de control varía de un sistema político a otro, según la legislación y
la cultura política de cada uno de ellos.397Y son precisamente -para Pilar del Castillo-
los fundamentos constitucionales los que pueden probar la legitimidad de dicha
fiscalización. En este sentido, Pilar del Castillo aduce que en ningún país habría
problema en la implementación de una fiscalización de las subvenciones públicas,
por el origen de los recursos económicos; sin embargo –señala del Castillo-, el
problema se presenta cuando se quieren regular las aportaciones de carácter privado
y no tanto porque la publicidad devele el voto de los contribuyentes, sino por la
naturaleza jurídico-privada de los partidos. Y es en este sentido, que lo que “confiere
legitimidad constitucional a la existencia de un control externo de los ingresos de los
partidos es la relevancia que les conceden (a los partidos políticos) los
ordenamientos constitucionales”.398
Pese a que las diversas medidas regulatorias han mostrado ser deficientes,399
Cotarelo señala la pertinencia de seguirlas aplicando, pues aun cuando no logran los
objetivos esperados, de no hacerlo, las desigualdades entre los partidos serían
mayores.400
397 En países como Alemania, Austria, Italia, Francia y España, los partidos están obligados a rendir cuentas de sus gastos e ingresos; en Gran Bretaña, están obligados los candidatos pero no los partidos además de que se exige a las empresas dar publicidad de sus contribuciones políticas aquellas donaciones que superen las 200 libras. En otros países, como Noruega y Suecia, la identificación de los contribuyentes se considera incompatible con el carácter secreto del voto, pues se da por sentado que los ciudadanos votan por el mismo partido al que subsidian, además de que se considera que la publicidad traería efectos negativos para los partidos, pues la pérdida del anonimato haría disminuir el número de contribuciones. (Pilar del Castillo Vera, “La financiación de los partidos políticos” (última de dos partes), en Voz y Voto, junio de 1995, p. 30). 398 Loc. cit. 399 Algunos estudiosos en materia del financiamiento partidista reconocen que ni el financiamiento privado ni el público impiden por sí mismos que los partidos puedan obtener recursos como compensación a algún trato o favor; sin embargo, algunos consideran que en los sistemas donde domine el privado sí puede existir mayor control por parte de los electores, éstos pueden castigar a su partido reduciendo o retirando la ayuda a sus partidos. (Pilar del Castillo, “La financiación de los partidos políticos” (primera de dos partes), en Voz y voto, mayo de 1995, pp. 36-37). 400 Ramón Cotarelo, Op. cit, p. 224.
206
Históricamente el papel que ha desempeñado el Estado en una sociedad en
vías de consolidación democrática ha sido de distinta índole con relación a aquéllas
donde la democracia ya se había consolidado. En las primeras, el Estado debía
subsidiar a los partidos políticos para que lograsen su consolidación e
institucionalidad; en tanto que en los países donde la democracia ya se había
consolidado, el papel del Estado se abocaba principalmente a frenar la participación
económica de ciertos grupos de la sociedad civil con el propósito de “eliminar la
influencia indebida en la toma de decisiones públicas de ciertas organizaciones o
grupos de interés”.401 Sin embargo, ante los crecientes costos de las campañas
proselitistas y ante la limitación impuesta a que ciertas agrupaciones financiaran a los
partidos políticos, éstos se vieron en la necesidad de legislar un aumento en el
financiamiento otorgado por el Estado.402 En este mismo sentido, Herbert E.
Alexander manifiesta que la fuerza que han tomado los fondos públicos en las
recientes décadas se debe al abuso y, por consiguiente, a las influencias que han
ejercido instituciones privadas en las políticas nacionales. El problema ahora –
señala Alexander- es mantener un equilibrio entre las fuerzas privadas y los dineros
públicos.403
Los debates entre quienes defienden el financiamiento público y el privado
deben ser enmarcados bajo los principios en que se sustenta una sociedad
democrática. Por un lado, quienes se oponen al financiamiento público arguyen que
401 Jean Francois Prud’homme, Dinero y partidos. Propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos políticos, p. 26. 402 En Europa, pese a que los partidos políticos disponen de mayores recursos propios gracias a las cuotas de sus miembros y al aumento del financiamiento público, a partir de los setentas aquéllos han tenido que recurrir a más créditos bancarios. Klaus von Beyme, La clase política en el Estado de partidos, versión española de Jesús Alborés, Alianza Editorial, Madrid, 1995, p. 163 403 Hebert E. Alexander, “Money and politics: rethinking a conceptual framework” in Comparative political finance in the 1980’s, Cambridge University Press, Great Britain, 1989, pp. 19-20.
207
el Estado al fijar un límite a las aportaciones económicas o bien al prohibir la
participación de ciertas agrupaciones financieras en los subsidios partidistas se está
infringiendo su libertad de expresión. Por el otro, quienes aseguran que tales
medidas son necesarias para que las elecciones se puedan llevar a cabo en términos
equitativos se refugian en el principio de la igualdad. Es en este debate donde Owen
M. Fiss propone que se haga una revalorización del papel del Estado.
Fiss señala que si bien antes –y todavía en algunos lugares- se asumía como
premisa que el Estado era el enemigo natural de la libertad, pues era él quien trataba
de silenciar al individuo, y por lo tanto era a él a quien debía ponerse límites; ahora
debe concebirse al Estado, no sólo como fuente de opresión, sino también de
libertad.404 Y puede ser una fuente de libertad –señala Fiss- porque el Estado puede
y debe contrarrestar aquellas “concentraciones privadas de poder” que pueden
atentar contra la libertad individual.405
Fiss señala que el principio liberal de que los poderes del Estado deben ser
limitados ha variado de una época a otra e inclusive de una Corte a otra. Así es como
si el liberalismo del siglo XIX se definía por la pretensión de proteger la libertad
individual, por lo que era “necesario” un Estado limitado; ahora el liberalismo abraza
el valor de la igualdad tanto como el de la libertad.406
Como consecuencia de esta transformación, varias esferas de la actividad
humana (educación, salud, transporte, vivienda y voto) se han visto sujetas a leyes
antidiscriminatorias, “de tal manera que en la actualidad no hay prácticamente
404 Owen M. Fiss. La ironía de la libertad de expresión, tr. de Víctor Ferreres Comella y Jorge F. Malem Seña, Gedisa (colección CLA-DE-MA Filosofía del derecho), Barcelona, 1999, p. 12. 405 Ibíd., pp. 13-14. 406 Fiss señala que esta transformación del liberalismo comenzó a darse en la década de los 60. En Estados Unidos algunas legislaciones como la Voting Righs Act de 1965 y la Civil Rights Act de 1968 fueron producto de esa transformación. (Ibíd., pp. 19-20).
208
ninguna actividad pública de cierta importancia que se encuentre fuera de su
alcance”.407
Bajo este contexto es como debe comprenderse que la regulación de los
gastos electorales está motivada por consideraciones igualitarias.
Quienes defienden el subsidio público ven en la regulación del financiamiento
como un mecanismo para impedir la corrupción y, pese a su limitada eficacia, puede
entenderse –señala Fiss- en términos más generosos: la regulación sobre el
financiamiento puede verse como la “manera de aumentar el poder de los pobres,
situándolos en una condición de mayor igualdad política con respecto a los ricos,
ofreciéndoles de este modo una oportunidad para exponer sus intereses y para
lograr que se tomen medidas que mejoren su posición económica”.408
Tanto los defensores del financiamiento privado como los del público
defienden sus posturas recurriendo a principios de la democracia; los primeros
aseguran que la existencia de un debate libre y abierto (considérese que ellos ven
los aportes económicos como expresión de sus intereses) es una precondición para
alcanzar una igualdad real y sustantiva; sin embargo –señala Fiss- también es cierto
lo contrario: “no se alcanzará una verdadera democracia mientras las condiciones de
igualdad no hayan sido plenamente satisfechas”.409 En este terreno de contrarrestar
disparidades el Estado juega un papel determinante.
El Estado a través de la fiscalización financiera puede limitar la expresión de
los poderosos -quienes a través del espacio publicitario frenan o callan las voces de
los que no pueden pagar los medios de comunicación para hacer escuchar sus
407 Ibíd., pp. 20-21. 408 Ibíd., p. 22. 409 Ibíd., p. 24
209
intereses, porque al fin y al cabo los partidos son representantes de intereses- y en
este momento está ejerciendo su función reguladora, pero el Estado también puede
ejercer la función distribuidora y para ello puede o debe subsidiar a los partidos con
el fin de que todas las voces sean escuchadas.410 Y es en este momento cuando
Fiss señala que el Estado puede actuar como amigo de la libertad, porque “lo que la
democracia exalta no es simplemente la elección pública, sino la elección pública
que se hace con toda la información y en condiciones adecuadas de reflexión”.411 En
este mismo sentido José Woldenberg señala que la regulación del financiamiento a
los partidos es un instrumento importante para contribuir a poner de pie la
“democracia deseada” y que ésta “reclama ‘igualdad de oportunidades entre los
participantes’, tomar conciencia de ‘la influencia permitida y deseada de ciertos
grupos de interés en la toma de decisión pública’ y las ganas de ‘incentivación de la
participación del ciudadano en la vida política”. Sobre estos asuntos –señala
Woldenberg- debe buscarse un equilibrio entre los principios de “libertad e igualdad”.
Y en esa operación, “la intervención estatal puede jugar un papel compensador de
las desigualdades y asimetrías”.412
Estos argumentos nos llevan a pensar que la implantación de un sistema
mixto de financiamiento es el más adecuado; no puede prohibirse el privado en tanto
representa un recurso legítimo de contacto entre los electores y su partido,413 pero
410 Fiss señala que el Estado ha adoptado muchas formas, la más habitual es la que se puede llamar como “regulador, emitiendo órdenes y prohibiciones y utilizando el poder a su disposición para hacer efectivos esos mandatos. En la otra forma, la de asignador o distribuidor de recursos –de creciente importancia en el siglo XX-, el Estado concede licencias, financia y dirige universidades, tratando con esas acciones de aminorar los márgenes de desigualdad. Ibíd., p. 43. 411 Ibíd., p. 36. 412 José Woldenberg, “Sobre el financiamiento de los partidos políticos”, en Jean Francois Prud’homme, Op. cit, p. 191. 413 José Woldenberg K., “Relevancia y actualidad de la contienda político-electoral”, en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio y otros (coords.), Dinero y contienda político-electoral. Reto de la democracia, p. 24
210
tampoco puede soslayarse al público en tanto prevalezcan las desigualdades en una
sociedad. Como señaló Owen Fiss, en este sentido el Estado debe ejercer su función
distributiva; tal vez en todo caso, debe mantenerse un equilibrio entre ambos que
permita por un lado evitar que el partido se “estatalice” como le llama Malem Seña, y
que significa que el partido dependa económicamente del Estado y que por esa
razón pierda el interés por insertarse en el entramado social y, por el otro, permitir
que gracias a apoyos financieros grandes grupos económicos tengan influencia en
las políticas gubernamentales.414
Pero ese equilibrio no quiere decir que en una sociedad deben prevalecer los
dos subsidios por partes iguales. El equilibrio estaría definido, en todo caso, por las
particularidades económicas de cada país, así como por la cultura política que
predomine en ellos.
414 Jorge Malem Seña, Op. cit, pp. 97-98.
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