undirbúningur útboða - skemman j ingason...3 Ágrip Í skýrslunni er farið yfir þann mikla...
TRANSCRIPT
Undirbúningur útboða
Bs-ritgerð
Haust 2012
Einar Jóhannes Ingason, kt.170776-3649
Leiðbeinandi : Emil Bjarni Karlsson
1
Staðfesting um lokaverkefni til BS gráðu í viðskiptafræði
Titill verkefnis:
Undirbúningur útboða
Höfundur: Einar Jóhannes Ingason
Kennitala: 170776-3649
Lokaverkefnið hefur verið metið samkvæmt reglum og kröfum Háskólans á Bifröst og hefur þar hlotið lokaeinkunnina___________
Háskólinn á Bifröst 11. Desember 2012
____________________
Stimpill skólans
_____________________
Deildarforseti
2
Einar Jóhannes Ingason
Undirbúningur útboða
Lokaverkefni til BS gráðu í viðskiptafræði
Leiðbeinandi: Emil Bjarni Karlsson
Háskólinn á Bifröst Haust 2012
3
Ágrip
Í skýrslunni er farið yfir þann mikla farveg sem undirbúningur opinberra útboða í
mannvirkjagerð hefur í för með sér. Rýnt er í undirbúningsferlið skref fyrir skref
og lesendum gefin kostur á að kynna sér þá þætti sem koma að undirbúningum og
útboðum almennt. Hlutverk þeirra sem hafa aðkomu útboðum er skilgreint sem og
þáttur þeirra í undirbúningum leiddur í ljós. Viðbótarþáttum sem kunna að hafa
áhrif á undirbúningsferlið og valda skekkjum eru afleiddir í gegnum heimildir.
Með eigindlegri rannsókn sem byggðist á djúpviðtölum við sérfræðinga var
rannsakað hvort undirbúningsferlið væri nægjanlega skilvirkt. Í niðurstöðu má
finna helstu kosti undirbúnings ferlisins.Hlutfall útboðsverkefna sem fara umfram
áætlanir er einnig birt. Af þeim niðurstöðum má leiða líkur að ferlið sé ekki
nægjanlega skilvirkt. Þrátt fyrir að aðilar sem fara með undirbúninginn beiti
góðum stjórnunarháttum sem og flestum þekktum þáttum vandaðs undirbúnings
sé beitt.
4
Formáli
Ritgerðin er 14 ECTS-eininga lokaritgerð til BS gráðu í viðskiptafræði við
Háskólann á Bifröst. Viðfangsefni hennar var að skoða hvernig undirbúningsferli
við útboð er háttað hjá hinu opinbera sem og eru verkferlar skoðaðir. Höfundur
ritgerðarinnar er Einar Jóhannes Ingason og fór vinnsla og ritun ritgerðarinnar
fram á tímabilinu frá janúar 2012 til nóvember 2012, þó með hléum. Leiðbeinandi
við vinnslu ritgerðarinnar var Emil Bjarni Karlsson, forstöðumaður
Rannsóknarseturs verslunarinnar við Háskólann á Bifröst, og vil höfundur koma á
framfæri sérstökum þökkum til hans, auk annarra sem veittu aðstoð við vinnslu
þessa verkefnis. Undirritaður hefur unnið skýrsluna sjálfstætt og er hún afrakstur
eigin heimildarvinnu. Verkefnið er að öllu leyti eigið verk og er vísað til heimilda
þar sem vitnað er til verka annarra. Í því efni hefur höfundur ritgerðarinnar fylgt
reglum skólans eftir bestu getu.
5
Efnisyfirlit
1 Inngangur .......................................................................................................................... 8
1.1 Ástæður efnisvals................................................................................................ 9
1.2 Markmið skýrslunnar ........................................................................................ 10
1.3 Afmörkun rannsóknarinnar ............................................................................... 10
1.4 Annmarkar skýrslunnar .................................................................................... 10
1.5 Aðferðafræðin. .................................................................................................. 11
1.6 Djúpviðtöl ......................................................................................................... 11
1.7 Uppbygging ritgerðar ....................................................................................... 14
2 Hlutaðeigandi aðilar og skilgreiningar á hugtökum .................................................... 15
2.1 Lög um opinber innkaup ................................................................................... 15
2.2 Hlutverk Framkvæmdasýslu ríkisins ................................................................ 16
2.3 Hlutverk Ríkiskaupa ......................................................................................... 16
2.4 Hlutverk staðla eins og ÍST .............................................................................. 17
2.5 Kærunefnd útboðsmála ..................................................................................... 18
2.6 Samstarfsnefnd um opinberar framkvæmdir .................................................... 18
2.7 Verktakaréttur ................................................................................................... 19
2.8 Ábyrgðarmaður innkaupa ................................................................................. 19
2.9 Hlutverk gæðakerfis og verkferla ..................................................................... 21
2.10 Árangursmælingar ............................................................................................ 20
2.11 Skilamöt ............................................................................................................ 22
2.12 Útboð ................................................................................................................ 23
2.12.1 Tilgangur útboða ............................................................................................... 24
2.12.2 Hin heilaga þrenning......................................................................................... 24
2.12.3 Hverjar eru útboðsleiðirnar? ............................................................................. 24
2.13 Skilyrði útboða.................................................................................................. 27
2.14 Byggingarupplýsingalíkanið BIM .................................................................... 28
2.15 Skilvirkni .......................................................................................................... 29
3 Hvert er undirbúningsferlið? ......................................................................................... 31
3.1 Uppsetning Ríkiskaupa ..................................................................................... 31
3.2 Uppsetning Fjármálaráðuneytis ........................................................................ 31
3.2.1 Forathugun ........................................................................................................ 34
6
3.2.2 Frumathugun ..................................................................................................... 34
3.2.3 Áætlunargerð .................................................................................................... 35
3.2.4 Verkleg framkvæmd ......................................................................................... 38
4 Rannsókn ......................................................................................................................... 40
4.1 Viðtöl ................................................................................................................ 40
4.1.1 Þátttakendur ...................................................................................................... 40
4.2 Svör FSR. .......................................................................................................... 41
4.2.1 Upphaf .............................................................................................................. 41
4.2.2 Mat og áætlun ................................................................................................... 41
4.2.3 Verkleg framkvæmd. ........................................................................................ 42
4.2.4 Fjármálaráðuneytið ........................................................................................... 43
4.2.5 Gæðakerfi og verklagsreglur ............................................................................ 43
4.2.6 Vinnulag ........................................................................................................... 44
4.2.7 Skilvirkni .......................................................................................................... 44
4.3 Svör Ríkiskaupa ................................................................................................ 44
4.3.1 Upphafið ........................................................................................................... 44
4.3.2 Markmið útboðsins. .......................................................................................... 45
4.3.3 Algeng mistök viðskiptavinarins ...................................................................... 46
4.3.4 Skilamat og Fjármálaráðuneytið ....................................................................... 46
4.3.5 Verkferlar og Matslíknanið............................................................................... 47
4.3.6 Gæðakerfismál og vinnulag. ............................................................................. 48
4.3.7 Skilvirkni. ......................................................................................................... 48
4.4 Afleiddar heimildir. .......................................................................................... 48
4.4.1 Telja sig ekki lögbundna framkvæmdaraðila. .................................................. 49
4.4.2 Skilamat ekki fullkláruð. .................................................................................. 49
4.4.3 Enginn faglegur umsagnaraðili ......................................................................... 49
4.4.4 Skortur á faglegum vinnubrögðum ................................................................... 50
4.4.5 Verktaka áhætta ................................................................................................ 50
4.4.6 Áfangaskipting verka. ....................................................................................... 50
4.4.7 Ábyrgðarleysi hönnuða. .................................................................................... 50
4.4.8 Árangursmælingar. ........................................................................................... 52
5 Niðurstöður ...................................................................................................................... 53
5.1 Niðurstöður viðtals við FSR ............................................................................. 53
7
5.2 Niðurstöður viðtals við Ríkiskaup. ................................................................... 54
5.3 Niðurstöður úr afleiddum heimildum ............................................................... 56
5.4 Niðurstöður rannsókna...................................................................................... 56
5.5 Leiðir til úrbóta ................................................................................................. 57
5.6 Frekari rannsóknir og spurningar...................................................................... 58
5.7 Lokaorð. ............................................................................................................ 59
Heimildaskrá. .......................................................................................................................... 60
Myndaskrá Mynd 1. Rannsóknarþrepalíkan Kotlers. (Kotler, 2006) ................................................ 11
Mynd 2. Möguleikar til að hafa áhrif á kostnað. (Harald Eriksen, 2010) ....................... 21
Mynd 3. Hin heilaga þrenning. (Hannesson G. , Verkefnastjórn, MPA Verkefnastjórnun
og samningsstjórnun. , 2007) .......................................................................................... 24
Mynd 4. Skilvirkni út frá árangurstjórnun. (Ríkisendurskoðun, 2003) .......................... 29
Mynd 5. Undirbúningur í skrefum. (Fjármálaráðuneytið, 2002) ................................... 33
Töfluskrá Tafla 1. Niðurstaða árangursmælinga (FSR) .................................................................. 52
8
1 Inngangur
Hornsteinn innkaupastefnu ríkisins er að
gera hin bestu kaup, það er að segja að
besta mögulega niðurstaða er fengin að
teknu tilliti til kostnaðar og ávinnings.
Til þess að ná þessu fram þarf að vanda vel til verka. Almennt er talið að við kaup
á vörum eða þjónustu henti útboð hvað best. Útboð ríkisins eru nú orðin mjög stór
þáttur af heildarinnkaupum. Innkaup ríkisins á vörum og þjónustu eru um 58% af
útgjöldum ríkisins eða um 90 milljarðar (Guðmundson, Magnúson, & Júlíusdóttir,
2008). Þýðingarmikið er því að útboð nái sem mestri útbreiðslu.
Hugmyndafræðin við innkaup í gegnum útboð er að fá hagkvæmustu lausnina í
kaupum á þjónustu eða vörum. Útboðsleiðin stuðlar einnig að virkri samkeppni og
fer fram á jafnræðisgrundvelli. Allir þeir aðilar sem fara með útboðsmál og
innkaup hins opinbera þurfa að uppfylla ákveðin skilyrði sem og hlíta skýrum
lagaákvæðum. Útboðin eru útfærð af fjölmörgum aðilum, bæði innan
fagráðuneyta, sveitarstjórna sem og fagstofnana. Lögin um opinber innkaup binda
saman verklag stjórnkerfisins (Fjármálaráðuneytið, 2006).
Fram kemur í norskri rannsókn á vegum NTNU í Þrándheimi sem nefnist
„Arkitektúr, hönnunarferlar, mistök og gallar“ (Valdimarsson, 2006), að
kostnaður vegna mistaka í byggingarframkvæmdum geti numið allt að 10% af
heildarbyggingarkostnaði. Í rannsókninni er komist að þeirri meginniðurstöðu að
40% af mistökum séu vegna slælegs undirbúnings verkkaupa sem og þeim ytri og
innri römmum sem hann setur framkvæmdinni. Einnig kemur fram að um 20% af
kostnaðinum sé vegna hönnunargalla. Samanlagt eru þessir þættir um 60% af
gerðum mistökum að mati NTNU (Valdimarsson, 2006). Þessar tölur eru sláandi í
ljósi þess hve framkvæmdakostnaður er yfirleitt mikill hluti af fjárlögum ríkisins.
Hönnunarferlið, sem og ákvarðanir verkkaupa, fer að mestu leyti fram á
undirbúningstímanum og er því ekki úr vegi skoða hvort ferlið sé skilvirkt.
Undirbúningsferlið er afar mikilvægt, eins og við flest þekkjum. Ef
undirbúningsferlið er ekki vandað í upphafi, þá eru miklar líkur á því að
„ By failing to prepare you are preparing to fail“. - Benjamín Franklín
9
lokaniðurstaðan verði ófullnægjandi. Það er því mat flestra að ef grunnurinn er
ekki nægjanlega góður, verði mjög erfitt að ná tilætluðum árangri og það sé ekki í
samræmi við stefnu ríkisins sem er að gera hins bestu kaup.
Í þessari skýrslu er leitast við að svara rannsóknarspurningunni: Er
undirbúningur vegna útboða á opinberum framkvæmdum nægilega
skilvirkur?
Undirbúningur er jafnmikilvægur og framkvæmdin sjálf, því ef undirbúningurinn
er slælegur eða ófullnægjandi, þá eru allar líkur á því að framkvæmdin verði ekki
árangursrík (Friðgeirsson, 2008). Á þetta við um flest fyrirtæki og opinberra aðila,
hvort sem þau eru að glíma við ráðningu starfsfólks eða innkaup á tækjum, svo
eitthvað sé nefnt.
Viðfangsefni skýrslunnar er einskorðað við útboð opinberra aðila í
mannvirkjagerð. Rýnt er í það hvernig undirbúningi er háttað við opinber útboð,
þar sem ferli, vinnulag sem og verkferlar eru útfærðir, þannig að varpa megi ljósi
á það hvort skilvirk vinnubrögð séu viðhöfð.
1.1 Ástæður efnisvals
Skýrsluhöfundur hefur unnið við seinni
hluta útboðsferilsins, það er að segja þann
hluta sem snýr að framkvæmd útboðsverka.
Allt ferlið hefur vakið athygli höfundar.
Stórt hlutfall af fjárlögum Ríkisins fer í
innkaup hins opinbera og því eru þau afar þýðingarmikil fyrir almannahag.
Skýrsluhöfundur hefur orðið vitni að mistökum sem gerð hafa verið á
undirbúningstímabilinu. Slík mistök geta haft í för með sér kostnaðaraukningu. Sá
kostnaður kann þá að falla á framkvæmdaraðila útboðsins eða verkkaupa. Þó geta
fleiri aðilar komið að ferli málsins en þeir tveir fyrrnefndu og þar ber helst að
nefna hönnuði. Það var því ákveðin áskorun fyrir skýrsluhöfund að rannsaka
hvernig undirbúningi væri í raun háttað, hverjir ynnu að honum og hverjir bæru
ábyrgð á ferlinum, sem og hvort undirbúningsferlið væri nægjanlega skilvirkt.
„If I had eight hours to chop down a tree, I'd spend six sharpening my axe."— Abraham Lincoln
10
1.2 Markmið skýrslunnar
Helsta markmið skýrslunnar er að stuðla að umbótum á undirbúningsferlinu.
Skýrslunni er einnig ætlað að vekja athygli og áhuga á viðfangsefninu. Leitast var
við að varpa ljósi á tilgang útboða, markmið þeirra og reglur, sem og að gefa
skýra og fræðandi heildarmynd af útboðum og þá sér í lagi af undirbúningsferlinu.
Rannsóknarspurningunni er svarað í lok skýrslunnar, sem og skil gerð á
rannsóknarefninu á greinagóðan og rökstuddan hátt.
1.3 Afmörkun rannsóknarinnar
Viðfangsefni skýrslunnar var afmarkað við undirbúning opinberra útboða í
mannvirkjagerð. Í skýrslunni er einvörðungu fjallað um framkvæmdir sem snúa
að mannvirkjagerð, að undanskildum framkvæmdum sem Vegagerð ríkisins
vinnur að. Rannsakaður var sérstaklega þáttur Framkvæmdasýslu ríkisins sem og
Ríkiskaupa.
1.4 Annmarkar skýrslunnar
Innkaup hins opinber eru yfirgripsmikil og fjölbreytileg og tekið skal fram að ekki
voru allir þættir útboða hins opinbera skoðaðir, heldur var þýðið einskorðað við
fáa aðila. Opinberlega liggur heldur ekki fyrir nægjanlega heildstæður
gagnagrunnur um framkvæmd útboða, þannig að byggja megi á honum örugga,
tölfræðilega niðurstöðu, eins og hefði verið æskilegt. Þær tvær stofnanir sem helst
koma fram í skýrslunni eru ekki að öllu leyti sambærilegar. Hlutverk þeirra er
mismunandi og því kann greining á verkferlum sem og samanburður að vera
ófullnægjandi.
Einnig skal þess getið að þegar notaðar eru eigindlegar rannsóknaraðferðir getur
rannsakandi haft mikil áhrif á rannsóknina, þar sem hann getur spurt leiðandi
spurninga sem kunna að leiða fram ákveðna niðurstöðu. Skýrsluhöfundur reyndi
að varast slíkt og lagði mikla áherslu á að laða fram sjónarmið viðmælenda um
viðfangsefnið með sem hlutlausustum hætti (Neuman, 2005).
11
1.5 Aðferðafræðin
Aðferðafræðin sem notuð var við skýrslugerðina var unnin út frá
rannsóknarþrepalíkani Kotlers. Byggist hún á sex þáttum og hefst með
uppbyggingu á rannsóknaráætlun. (Kotler, 2006)
Mynd 1. Rannsóknarþrepalíkan Kotlers. (Kotler, 2006)
Við skýrslugerðina aflaði höfundurinn sér fyrsta stigs og annars stigs upplýsinga
um útboðsmál. Upplýsingarnar voru fengnar í gegnum eigindlegar
rannsóknaraðferðir þar sem djúpviðtölum var beitt við stjórnendur á helstu
ríkisstofnunum sem fara með útboðsmál. Stuðst var við ýmiss konar annars stigs
heimildir í skýrslunni, hvort sem var um að ræða ritaðar heimildir eða
vefheimildir. Fjallað verður um hinn fræðilega bakgrunn sem viðkemur
viðfangsefni skýrslunnar, til að mynda varðandi opinber innkaup, undirbúning,
verktakarétt og skilvirkni.
1.6 Djúpviðtöl
Skýrsluhöfundur framkvæmdi eigindlega rannsókn með djúpviðtölum. Flestar
eigindlegar rannsóknaraðferðir byggjast á aðleiðslu, þar sem unnið er með gögn
sem síðar leiða að ákveðinni kenningu sem ætlað er að svara
rannsóknarspurningunni (Neuman, 2005). Helstu verkfærin sem notuð eru í
eigindlegum rannsóknum eru viðtalstækni, afritun og greining. Rannsakandi
verður mögulega einnig var við persónulegar upplýsingar eða skoðanir í
viðtölunum og ber honum að sniðganga slíkt. Í eigindlegum rannsóknum þarf að
fara varlega með öll þau gögn sem safnað er og var það gert í rannsókn þessari
(Silverman, Doing qualitative research, 2005).
Djúpviðtölin voru opin viðtöl sem tekin voru upp með leyfi viðmælenda. Ekki var
farið fram á það að greint yrði frá viðkvæmum upplýsingum, heldur einungis
óskað eftir upplýsingum sem birta mætti í opinni skýrslu sem þessari. Ástæða þess
var vilji skýrsluhöfundar til þess að hafa skýrsluna opna fyrir aðgangi almennings,
12
þannig að hún gæti nýst sem best. Í aðdraganda viðtala fengu viðmælendur að vita
um helstu viðfangsefni skýrslunnar, eins og hún er skilgreind í forsögn hennar.
Skýrsluhöfundur vildi þó ná fram óheftri, óundirbúinni skoðun sem og túlkun
viðmælenda og því fengu þeir ekki að sjá spurningalista fyrirfram og voru ekki
beðnir um að undirbúa sig sérstaklega. Með því móti taldi skýrsluhöfundur að
hægt væri að glöggva sig vel á skoðun og túlkun viðmælenda.
Við upphaf hvers viðtals var tilgangur viðtalsins útskýrður, sem og reynt að fá
fram skoðanir og túlkanir viðkomandi stofnunar í gegnum skilning viðmælandans
á umræðuefninu. Leitast var eftir að fylgja þeim viðtalsramma sem
skýrsluhöfundur hafði gert.
Hvert viðtal tók um 50 mínútur og var úrvinnslu háttað á þann veg að helstu atriði
hvers viðtals voru sett í skýrsluna. Þau atriði eru ekki endurtekin sem koma fram á
öðrum stöðum í skýrslunni eða verklagsreglur endurteknar. Við vinnslu og
greiningu viðtalanna var leitast við að tengja sem flesta þætti viðtalsins þeim
viðfangsefnum sem höfðu verið rædd. Fram komu atriði þar sem farið var út fyrir
ramma spurningalistans. Í þeim tilfellum mat skýrsluhöfundur hvort ástæða væri
til þess að minnast á þau í skýrslunni.
1.6.1 Rannsóknarskýrsla unnin
Skýrslan var unnin og mótuð eftir rannsóknaráætlun sem gerð hafði verið.
Tilgangurinn með gerð hennar var að auðvelda og gera vinnuna við skýrsluna
skilvirkari en hún hefði ella orðið.
Ástæða þess að unnið var með eigindlegar rannsóknir var sú að þær henta vel til
þess að fá dýpri skilning og innsýn í viðfangsefni.
1.6.2 Upplýsinga aflað
Talsvert var til af afleiddum heimildum. Þær voru teknar og flokkaðar í ákveðna
þætti. Til að mynda, lög, reglugerðir, leiðbeinandi reglur, verklagsreglur, skýrslur
o.fl. Voru þær aðallega fengnar á veraldarvefnum en einnig úr námsefni sem nýtt
hefur verið í námi skýrsluhöfundar við Háskólann á Bifröst. Það stoðefni sem
notað var við gerð skýrslunnar telst til afleiddra heimilda. Má þar helst nefna
13
fræðibækur, tengdar efni skýrslunnar, blaðagreinar og skýrslur sem juku skilning
höfundar við gerð þessarar skýrslu.
1.6.3 Gerð spurningalista.
Spurningar þær sem lagðar voru fyrir viðmælendur áttu að vera nokkuð opnar og
víðar sem og óþvingandi. Spurningarnar höfðu ekki heldur fyrirfram ákveðna
svarmöguleika. Megintilgangurinn með þessu var að fá sem nákvæmust svör.
Greining á svörum, sem og samanburður, varð mögulega flóknari fyrir bragðið.
Einnig þar sem viðmælendur störfuðu ekki í sambærilegum störfum og innan
ólíkra stofnana. Reynt var að finna rauða þráðinn í óheftri frásögn viðmælenda,
sem og sýn þeirra á undirbúningsferlið og þá hvernig það virkaði í raun, í það
minnsta frá sjónarhóli viðmælenda.
Við gerð spurninga var stuðst við útgefið efni frá Ríkiskaupum, þar sem
undirbúningur er settur niður í þremur meginskrefum. Þau skref má sjá í kaflanum
3.1 sem ber heitið uppsetning Ríkiskaupa. Sjá má spurningalistann í viðauka við
skýrsluna.
1.6.4 Skráning og úrvinnsla
Við greiningu viðtalanna var notuð svonefnd grunduð kenning, eða
GroundedTheory, sem einkennist af því að rannsakandi tekur viðtal og greinir
áður en hann tekur næsta viðtal. Með þeim hætti getur rannsakandi þróað
rannsóknina til þess að ná þeim markmiðum sem lagt var upp með (Silverman,
Doing Qualitative Research, , 2008).
14
1.7 Uppbygging ritgerðarinnar
Skýrslan hefst á umfjöllun um fræðilega þætti sem tengjast viðfangsefni
rannsóknarinnar og eru þau viðfangsefni skilgreind til þess að auka skilning
lesandans á þeim atriðum og þeim hlutaðeigandi aðilum sem koma að útboðum. Á
meðal þess sem fjallað er um er hvað útboð séu í raun og veru og hvað reglur
gilda um þau, sem og hvaða verklag er notað þegar útboðsferlið er hafið. Skýrt er
nákvæmlega hvert verkferlið er við útboðsgerð og hverjir koma að því.
Eftir fræðilega hlutann tekur við kafli sem fjallar um undirbúning útboða og þá
verkferla sem unnið er eftir. Þá er litið til rannsóknarinnar þar sem meginatriði
viðtala verða leidd í ljós. Í lokin á skýrslunni eru helstu niðurstöður viðtalanna
settar fram. Niðurstöðurnar eru dregnar saman og að lokum er
rannsóknarspurningunni svarað.
15
2 Hlutaðeigandi aðilar og skilgreiningar á hugtökum
Í þessum kafla verður greint frá helstu hugtökum og skilgreiningum sem varða
viðfangsefni skýrslunnar og fjallað um ýmsa hlutaðeigandi aðila og lagabálka sem
tengjast útboðum. Það er mat skýrsluhöfundar að mikilvægt sé að átta sig á
þessum aðilum og atriðum til þess að hafa fullan skilning á útboðsferlinu.
2.1 Lög um opinber innkaup
Lög um opinber innkaup nr. 84 frá 2001, hér eftir skammstafað OIL, ná til allra
útboða sem boðin eru út á Íslandi (Ríkiskaup). Lögin fjalla um með hvaða hætti
opinberum stofnunum og ríkisfyrirtækjum beri að standa að útboðum sem og
öðrum opinberum innkaupum. Þar er skýrt kveðið á um það að bjóða skuli út öll
vörukaup yfir 5.000.000 kr. með útboði. Ef um aðkeypta þjónustu eða
framkvæmdir er að ræða skal upphæðin ekki fara yfir 10.000.000 kr. Ofangreindar
fjárhæðir uppfærast miðað við vísitölu neysluverðs á tveggja ára fresti og varð
fyrsta breytingin þann 1. janúar 2009. Varðandi innkaup undir
viðmiðunarupphæðunum er þeirri meginreglu fylgt að nota eigi útboðsformið til
verðákvörðunar á vörum og framkvæmdum, í öllum tilfellum skal gera
verðsamanburð (Ríkiskaup).
Opinber innkaup geta falið í sér ákvarðanir eða athafnir stjórnvalda og því eiga
meginreglur stjórnsýsluréttar einnig við um opinber innkaup. Annar kafli
stjórnsýslulaga nr. 37 frá 1993 fjallar um sérstakt hæfi og gildir það óskorað um
ákvarðanir á sviði opinberra innkaupa. Að öðru leyti gilda stjórnsýslulög ekki um
opinber innkaup, sbr. 103. gr. OIL. Af þessu ætti þó ekki að draga þá ályktun að
lögaðili sem fái hlutverk bjóðenda njóti ekki lakari réttar við opinber innkaup en
leiða má af stjórnsýslulögum eða óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar. Litið
er svo á að reglur um opinber innkaup séu það tæmandi að ekki sé rúm fyrir aðra
þætti laga eins og stjórnsýslulaga (Guðmundson, Magnúson, & Júlíusdóttir,
2008). Ekki er þó útilokað að meginreglur stjórnsýsluréttar hafi þýðingu ef reglur
um opinber innkaup eru ekki fyrir hendi eða að lög eru óskýr (Guðmundson,
Magnúson, & Júlíusdóttir, 2008).
16
2.2 Hlutverk Framkvæmdasýslu ríkisins
Framkvæmdasýsla ríkisins, hér eftir skammstafað FSR, hefur umsjón með
útboðum ríkisins á verklegum framkvæmdum. FSR kemur strax að útboðum á
upphafsstigum þeirra og fylgir þeim til loka verks með útgáfu á svokölluðu
skilamati. Á meðal verka FSR er undirbúningur útboða og gerð samnings við
framkvæmdaraðila. Stofnunin tekur ákvarðanir um atriði framkvæmda eftir að
gerður hefur verið samningur um framkvæmdina. Sá samningur er þá á milli
stofnunarinnar og hlutaðeigandi ráðuneytis. Einnig sér FSR um gerð samnings við
framkvæmdaraðila. FSR kalla til sérfræðiráðgjafa um tæknileg og lögfræðileg
málefni eftir því sem þurfa þykir. Veitir stofnunin viðtöku kærum og bregst við
vandamálum sem kunna að koma fram á útboðsferlinu sem og á
framkvæmdartímanum (Fjármálaráðuneytið, 2004). Fjárreiður og bókhald
verkefna er einnig á höndum FSR. Stofnunin sér einnig um ráðningu eftirlitsaðila
og ber í raun ábyrgð á störfum hans. Þar sem eftirlit með útboðsverkefnum er í
höndum FSR á stofnunin að sjá til þess að unnið sé faglega að öllum þáttum
verklegrar framkvæmdar, sem og að verkefnin haldist innan þess tímaramma sem
markaður hefur verið í áætlunargerðinni.
Stofnunin kemur mikið við sögu á undirbúningstímabili fyrirhugaðs útboðs. Segja
má að stofnunin sé í lykilhlutverki við undirbúning á útboðum sem og við
framkvæmd þeirra. FSR á einnig að sjá til þess að hlutaðeigandi ráðuneyti fái
upplýsingar um framgang viðkomandi verkefnis sem og að upplýsingar um
fjárreiður útboðsverksins liggi fyrir (Framkvæmdasýsla ríkisins), því fjárreiðurnar
eru stór þáttur í verkefnaskipulagningunni. Stofnuninni er ætlað að halda utan um
áætlunargerð á fyrirsjáanlegum heildarkostnaði og meta horfur fyrirhugaðs
verkefnis, sem og að gæta þess að verkefnið haldist innan þeirra áætlunar sem
gerð hefur verið (Fjármálaráðuneytið, 2002).
2.3 Hlutverk Ríkiskaupa
Ríkiskaup starfa undir Fjármálaráðuneytinu og er aðalhlutverk stofnunarinnar að
tryggja hagkvæmni á innkaupum ríkisins. Helstu verkefni Ríkiskaupa eru að vinna
að innkaupum fyrir stofnanir og ráðuneyti, sem og að veita ráðgjöf í innkaupum
og að sjá um sölu eigna og kaup (Fjármálaráðuneytið, 14.5.2012). Vinnur
17
stofnunin og forstjóri hennar eftir stjórnsýslulögum nr. 37 frá 1993, ásamt fleiri
lögum og reglum sem koma að viðfangsefnum stofnunarinnar og rekstri hennar,
þar með talið þeim verkefnum sem hún tekur fyrir hverju sinni. Af þessum lögum
og reglum skal helst geta um lögin um opinber innkaup. Lögin eru skýr en
framkvæmd útboðanna getur verið vandasöm. Því kann að vera gott að hafa
stofnun eins og Ríkiskaup sem sér til þess að forma innkaup og setja í skýran
farveg. Stofnunin hefur mikla reynslu af útboðum sem og kaupum á vörum og
þjónustu. Útboðsþjónustunni sem Ríkiskaup veita er ætlað að spara opinberum
stofnunum tíma og fjármuni við framkvæmd útboða, ásamt því að draga úr
kostnaði vegna vöru- og þjónustukaupa (Ríkiskaup).
2.4 Hlutverk staðla eins og ÍST
Staðlaráð Íslands starfar samkvæmt
lögum nr. 36 frá 2006. Lögin fjalla um
staðla og Staðlaráðið. Ráðið sér um
útgáfu á ÍST 30 og 35 sem og fleiri
stöðlum sem kunna að gagnast við
verklegar framkvæmdir og útboð
þeirra. Hlutverk staðals eins og ÍST 30
er að tryggja að hagsmunaaðilar sem
koma að verklegum framkvæmdum
hafi tæki sem tryggi þeim bætt
starfsskilyrði ásamt því að veita
ákveðna vernd og öryggi fyrir neytendur. Segja má að staðallinn sé sá
samningsgrundvöllur sem allir hlutaðeigandi aðilar eigi að þekkja (Staðlaráð
Íslands). Staðallinn lýsir því samkomulagi sem markaðurinn hefur náð um
verkframkvæmdir.
Staðallinn ÍST 30 er um útboðs- og samningsskilmála á verkframkvæmdum.
Margir aðilar úr byggingargeiranum notast við þennan staðal sem og verkkaupar. Í
staðlinum kemur fram hvaða kröfur samningsaðilarnir þurfa að uppfylla.
Staðallinn er gefinn út af Staðalráði Íslands, eins og áður kom fram, og er hann
unninn í samstarfi við flesta hlutaðeigandi aðila. Í staðlinum er lýst þeim kröfum
ÚR efniskrá ÍST 30 Frestur til að skila tilboði, tilboð opnuð, þóknun
fyrir gerð tilboðs, Frestur til að taka tilboði, val á bjóðanda, bjóðanda hafnað, gerð verksamnings,
skuldskeyting, Teikningar og villur í útboðs-gögnum, verktrygging, breytingar á verkinu,
aukaverk, verkstjórn, umsjón og eftirlitsmenn , umgengni og samvinna á vinnustað, gæði
verksins, efni og annað sem verkkaupi leggur til, vátryggingar , ábyrgð á skaða, eignarréttur að
efni og verki, tafabætur, vanefndir og riftun, greiðsluþrot, andlát verktaka, greiðslur og
reikningsskil, ágreiningsmál milli aðila.
18
og skilyrðum sem markaðurinn hefur sett fram um framkvæmdir og stjórnun á
þeim. Í staðlinum er fjallað um ábyrgðir, tryggingar, form útboða og hvernig velja
megi bjóðendur sem sett hafa fram tilboð í útboði. Einnig er fjallað um það
hvernig taka eigi á breytingum, ef þurfa þykir, eftir að útboðsgögn hafa verið
útgefin. Samskiptaleiðir á milli verksala og verkkaupa eru einnig skilgreindar og í
raun flest þeirra atriðum sem koma að framkvæmdum mannvirkja (Staðlaráð
Íslands, 2012).
Það er mat dr. Hafsteins Pálssonar, framkvæmdastjóra byggingarstaðalsráðs, að
staðallinn sé nauðsynlegur fyrir alla sem standa í verklegum framkvæmdum
(Pálsson, 2003).
2.5 Kærunefnd útboðsmála
Hlutverk kærunefndar útboðsmála er að leysa með skjótum og óhlutdrægum hætti
úr ágreiningi sem kann að myndast á milli aðila. Kærurnar berast frá
einstaklingum og eða lögaðilum vegna ætlaðra brota á OIL og reglum settum
samkvæmt þeim. Einnig er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að fara með
kærumál sem kunna að berast vegna hugsanlegra ágalla í útboðsgögnum. Þá er
það gert að beiðni Fjármálaráðuneytis eða tiltekins kaupanda. Nefndin úrskurðar í
formi ráðgefandi álits og þá út frá þeim málefnum sem nefndin tekur fyrir hverju
sinni. Ekki er skilyrði að kæra hafi borist nefndinni og því hefur hún að tök á því
að taka upp mál að eigin frumkvæði (Fjármálaráðuneytið, 17.12.2012). Ákveði
nefndin að gefa ráðgefandi álit skal málsmeðferð fara eftir starfsreglum þeim sem
fram koma í XIII. kafla OIL. Úrskurðarefndin er sjálfstæð í störfum sínum.
Hvorki er hægt að áfrýja úrskurðum nefndarinnar né verður ákvörðunum
nefndarinnar skotið til annarra stjórnvalda. Úrskurður og ákvarðanir nefndarinnar
eru í formi ákvörðunarorða og teljast þær leiðbeinandi. Aðilum er þó alltaf heimilt
að sækja rétt sinn strax í gegnum dómskerfið, sem og ef aðilar una ekki
niðurstöðu nefndarinnar (Fjármálaráðuneytið, 2001).
2.6 Samstarfsnefnd um opinberar framkvæmdir
Samráðsnefndin er til ráðgjafar Fjármálaráðuneytinu um OIL. Starfssvið hennar
og hlutverk er að leiða saman sjónarmið eignaraðila opinberra framkvæmda á
19
undirbúningstímanum sem og á síðari skrefum. Nefndin á að rannsaka
frumathugun og áætlunargerð, sem og það hvort fjárheimildir séu til staðar til þess
að hefja framkvæmdir. Nefndina skipa þrír aðilar. Fyrstan skal nefna formann
fjárlaganefndar Alþingis eða sérstaklega tilnefndan fulltrúa hennar. Forstjóri FSR
á einnig sæti í nefndinni og ráðuneytisstjóri Fjármálaráðuneytisins sem veitir
jafnframt nefndinni formennsku. (Fjármálaráðuneytið, 2001). Nefndin hefur mjög
mikið að segja varðandi ákvörðunarferlið. Hún ákveður hvort fyrirhugaðar
framkvæmdir verði að veruleika eða ekki. Fyrirhugaðar framkvæmdir komast ekki
á næsta stig undirbúnings, sem er áætlunargerðin, nema með samþykki
nefndarinnar og ekki er farið í útboð fyrr en samþykki nefndarinnar liggur fyrir.
2.7 Verktakaréttur
Við gerð útboðsgagna og verksamninga geta stofnanir þurft stuðning í gegnum
lagakerfið og varðandi útboðsmálin er það helst verktakaréttur. Hér er við hæfi að
segja aðeins frá stöðu verktakaréttarins innan fræðikerfis lögfræðinnar.
Ríkisbundnar réttarreglur skiptast alla jafna í allsherjarrétt og einkarétt. Þrátt fyrir
aðkomu hins opinbera að verkframkvæmdum, þá flokkast verktakarétturinn undir
einkarétt. Verktakaréttur er ein af undirgrein fjármunaréttarins sem er einn af
meginflokkum einkaréttarins (Snævarr, 1988). Verktakarétturinn tilheyrir hluta
samnings- og kröfuréttar. Eðli málsins samkvæmt á hann einnig undir
fjármunarétt og er hliðstæður við kauparétt, enda grunnreglur greinanna svipaðar.
Í ljósi þess gilda almennar reglur kröfu- og samningsréttar um þetta svið með
þeim sérkennum sem myndast hafa fyrir venju og fordæmi dómstóla, enda hefur
löggjafinn ekki farið þá leið að setja í lög sérstakar reglur um verksamninga
(Sigurðsson, 1991).
2.8 Ábyrgðarmaður innkaupa
Í 90. gr. OIL er ákvæði um ábyrgðarmann innkaupa. Þar segir að ráðuneyti,
stofnanir og fyrirtæki í eigu ríkisins skuli skipa sérstakan starfsmann sem skuli
vera ábyrgðarmaður innkaupa. Honum beri að fylgjast með því að innkaup
viðkomandi ráðuneytis, stofnunar eða fyrirtækis séu í samræmi við gildandi lög
og reglur um opinber innkaup sem og innkaupastefnu ríkisins. Hafa skal í huga að
ákvarðanir um innkaup falla undir ábyrgð og skyldur forstöðumanna, sbr. 38 gr.
20
laga nr. 70 frá 1996, þar sem fjallað er um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins
(Lög alþingis, 94/2001).
Ráðuneytin eiga að skipað ábyrgðarmann innkaupa, eins og um getur í lögum. Það
er þó mismunandi hvaða stöðu hann hefur innan ráðuneytisins og virðist það að
einhverju leyti stjórnast af stærð ráðuneytis. Hjá flestum ráðuneytum eru það
rekstrarstjórar, sviðstjóra eða skrifstofustjórar sem hafa þetta hlutverk. Þeir eru þó
yfirleitt beint undir ráðuneytisstjóra. Það er þó hjá nokkrum ráðuneytum að
ábyrgðaraðilinn er sérfræðingur undir stjórn ákveðins sviðs innan ráðuneytisins,
þá í flestum tilfellum fjármálasviðs (Ríkisendurskoðun, Feb. 2010).
2.9 Árangursmælingar
Þar sem gæðakerfi eru í flestum tilfellum ekki að mæla árangur, þarf verkfæri til
þess. Tilganginum með árangursmælingum hjá hinu opinbera má greina í þrjá
þætti:
1. Upplýsingagjöfin er mikilvæg, bæði fyrir almenning, ráðuneyti og
stjórnmálamenn. Með henni má sýna fram á með ótvíræðum hætti að vel sé farið
með opinbert fé.
2. Til þess að læra af reynslunni, þannig að stjórnun verði betri. „Ef þú getur
ekki mælt getur þú ekki stjórnað“ segja sumir.
3. Til þess af fá betri nýtingu á það sem er lagt til rekstursins, til dæmis á
fjárveitingu, mannafla og aðstöðu.
Árangursmæling er einn af þremur hornsteinum árangursstjórnunar. Hinir tveir
eru að setja markmið og svörun sem gengur út á það bæta vinnulag
(Fjármálaráðuneytið, 1999). FSR hefur séð um það að árangursmæla starfsemi
sína og eru þær upplýsingar birtar á vef stofnunarinnar sem starfsskýrslur. Þá bæði
árangurskýrsla og ársáætlun. Skýrslurnar hafa verið gefnar út á vefnum frá árinu
2005 (FSR).
21
2.10 Hlutverk gæðakerfis og verkferla
Spyrja má hvort gæðakerfi og verkferlar geti hjálpað til við það að gera
undirbúning skilvirkari og árangursríkari. Með stöðluðum vinnubrögðum er hægt
að komast hjá endurteknum mistökum. Þótt aðili sé með virkt gæðakerfi merkir
það ekki að engin mistök geti orðið. Það er óhjákvæmilegt að mistök geti átt sér
stað. Það er hins vegar mjög mikilvægt ef mistök verða að þau uppgötvist sem
fyrst og þá reynt að tryggja að sömu mistök verði ekki gerð aftur (ISO).
Mynd 2. Möguleikar til að hafa áhrif á kostnað. (Harald Eriksen, 2010)
1. Forathugun, 2. Frumhönnun, 3. Áætlunargerð, 4. Útboð, 5.Verkleg framkvæmd, 6. verklok.
Bláa línan táknar möguleikann á því að hafa áhrif á kostnað. Græna línan táknar
kostnaðarþróun. (Friðgeirsson, 2008).
Það hefur sýnt sig að eftir því sem fleiri mistök eða gallar uppgötvast strax á
undirbúningstímanum, því kostnaðarminna verði að lagfæra þá. Komið hefur fram
að ekki þyki óeðlilegt að frumathugun kosti um 1-2% af heildarkostnaði. Góð
frumathugun getur dregið úr kostnaði í þessu samhengi. Kostnaður við eftirlit og
hönnun er oftast á bilinu 12-18% (Fjármálaráðuneytið, 1991).
Til eru hin ýmsu form gæðakerfa. Til er ákveðinn alþjóðlegur staðall nefndur ISO.
Fyrirtæki og stofnanir geta fengið þann staðal vottaðan. ISO staðallinn er
22
staðfestur af Staðlaráði. Fjölmargar útgáfur eru til af þessum staðli eftir því hvaða
viðfangsefnis hann nær til. Staðallinn sem oftast er rætt um í þessum geira er ISO
9001. Þess ber að geta að þótt tiltekin stofnun hafi innleitt gæðakerfi, til dæmis
ISO 9001, er ekki þar með sagt að mistök verði ekki gerð eða að þau verði innan
ákveðinna marka. Hlutverk flestra gæðakerfa er að tryggja að ákveðin yfirferð og
verklagsreglur séu til staðar og að farið sé eftir þeim. Það ætti að stuðla að færri
mistökum og gera ferlið skilvirkara, þó að það sé ekki mælt eða greint
(Valdimarsson, 2006).
Hugmyndafræðin með ISO stöðlunum er sú að ná megi fram auknum árangri við
stjórnun. Það er gert með því að koma á stjórnunarkerfi sem byggir á
kerfisbundinni vinnu með það að markmiðið að vinna að sífelldum umbótum. ISO
9001:2000 er stjórnunarstaðall og felur í sér kröfur á stjórnunarhætti fyrirtækja og
stofnana. Þetta er staðall sem skilgreinir ekki verkferla fyrirtækja heldur
aðferðafræðina (Staðalráð Íslands, 2003).
2.11 Skilamöt
Framkvæmd eru svonefnd skilamöt hjá FSR og er tilgangur þeirra að gera upp og
greina verk sem hafa farið útboðsleiðina. Tilgangur þeirra er að tryggja
hagkvæmari opinberar framkvæmdir í framhaldinu. Þá með það að markmiði að
meta árangur yfirstaðinna útboða. Eitt af því sem er gott við verklegar
framkvæmdir er það að hægt er með einföldum hætti að mæla mjög nákvæmlega
hvernig til tókst miðað við upphaflegar áætlanir. Krafa um slíkt kemur fram í 20.
gr. OIL. og er lagagreinin svohljóðandi. „Að lokinni verklegri framkvæmd og
úttekt skal fara fram skilamat. Í matinu skal gerð grein fyrir því, hvernig
framkvæmd hefur tekist miðað við áætlun. Enn fremur skal þar gerður
samanburður við hliðstæðar framkvæmdir, sem þegar hafa verið metnar“
(Ríkisendurskoðun, 1990). Ríkisendurskoðun hefur síðan sett frekari reglur um
fyrirkomulag slíkra skilamata.
Þættir sem greindir eru í þessu skilamötum er meðal annars eftirfarandi:
Sögulegt yfirlit yfir framkvæmd.
Samanburður áætlunar og raunverulegrar útkomu.
23
Samanburður við hliðstæðar framkvæmdir.
Mat á árangri, byggt á ofangreindum samanburði.
Fyrir liggja skilamöt frá árinu 1971. Ekki er þó hægt að segja að allar
framkvæmdir hafi verið skráðar frá því tímabili með fullnægjandi skilamötum,
sem og hafa ekki öll skilamöt verið birt opinberlega. Í einhverjum tilfellum hefur
slíkri vinnu ekki en verið lokið (Ríkisendurskoðun, 1990). FSR birtir hluta af
skilamötum sínum á vef stofnunarinnar.
2.12 Útboð
Hægt er að skilgreina útboð á eftirfarandi hátt: „Þegar kaupandi leitar skriflegra,
bindandi tilboða í verk, vöru eða þjónustu frá fleiri en einum aðila, samkvæmt
sömu upplýsingum og innan sama frests og aðrir aðilar fá“ (Guðmundson,
Magnúson, & Júlíusdóttir, 2008).
Almennt er kveðið á um útboð í lögum nr. 65 frá 1993 um framkvæmd útboða og
eiga þau lög við um opinber útboð eins langt og þau ná, þ.e.a.s. þegar ekki er
vikið frá þeim í OIL eða öðrum sérlögum. Þær réttarreglur sem gilda um tilteknar
tegundir samninga, t.d. verksamninga, gilda einnig um samninga á sviði opinberra
innkaupa að því marki sem ekki er að finna sérákvæði um þá í settum lögum. Um
gerð og efndir verksamninga eru iðulega notaðir samningsstaðlar (sbr. einkum ÍST
30, ÍST 32 og ÍST 35). Þótt staðall hafi ekki verið tilgreindur í útboðsgögnum eins
og algengt er, kann hann samt sem áður að gefa vísbendingu um þær gildandi
venjur og hefðir sem binda samningsaðila. Það er að segja ef ekki hefur verið
samið á annan veg. Samningsstaðlar og venjur víkja ávallt fyrir ákvæðum í
ófrávíkjanlegum lögum, þar á meðal OIL (Guðmundson, Magnúson, &
Júlíusdóttir, 2008).
Liður 6.1 í handbók um opinber innkaup vísar til þess að í útboðsgögnum eigi að
vera kveðið á um það hvers óskað sé eftir að kaupa og með hvaða skilmálum, sem
og með hvaða nánari hætti innkaupin eiga að fara fram. Tilboð eru lögð fram í
samræmi við útboðsgögn og verða skilmálar útboðsgagna jafnan hluti samnings á
milli aðila með einum eða öðrum hætti. Kaupandi getur almennt ekki vikið frá
ákvæðum útboðsgagna við endanlega gerð samnings við tiltekið fyrirtæki, sbr. 76.
24
gr. OIL, en þar kemur fram að með auglýsingu og afhendingu útboðsgagna verði
kaupandi samningsbundin með innkaupin. Útboðsgögn eru samkvæmt þessu
undirstaða opinberra innkaupa og því er afar mikilvægt að þau séu vel úr garði
gerð (Guðmundson, Magnúson, & Júlíusdóttir, 2008).
2.12.1 Hin heilaga þrenning
Til þess að ná fram þeim markmiðum sem sett hafa verið fram við undirbúning
útboðs, þarf að skoða ferilinn ítarlega og greina vel markmiðin. Út frá
markmiðum má áætla þrjá meginþætti og ákvarða þeir útkomu útboðsins. Þessir
þættir eru kostnaður, tími og efndir. Þar sem hið opinbera er oft að vinna með
stórar framkvæmdir sem eiga sér ekki hliðstæðu, þá getur þetta ferli reynst flókið,
þar sem það eru allir þrír meginþættirnir, sem nefndir voru hér að ofan, sem
ákvarða niðurstöðuna. Ef röskun verður á einum ferlinum, þá verður ekki sama
lokaniðurstaða á framkvæmd. Skýringarmyndin hér að neðan sýnir þetta nokkuð
vel. Ef eitt ferlið lengist, þá getur niðurstaðan ekki orðið sú sama og í upphafi var
áætlað (Hannesson G. , www.rikiskaup.is/media/vinnuskjol/fraedsla, 2008).
Mynd 3. Hin heilaga þrenning. (Hannesson G. , Verkefnastjórn, MPA Verkefnastjórnun og samningsstjórnun. , 2007)
2.12.2 Tilgangur útboða
Tilgangurinn ´með útboðum er að nýta fyrirliggjandi samkeppni á markaði, þá
bæði til þess að bæta gæði og þjónustu, sem og að draga úr kostnaði á aðföngum. Í
hverju útboði eru sett fram vel skilgreind markmið, kröfur og væntingar um
25
árangur. Hið opinbera leggur áherslu á það að beita útboðum í auknum mæli þegar
ákvarðanir eru teknar um útvistun þjónustu. (Ríkisendurskoðun, Feb. 2010).
Samkvæmt OIL. þá ber ráðuneytum og stofnunum sem ætla að gera samninga
sem skuldbinda ríkið yfir þeim viðmiðunarfjárhæðum sem greint hefur verið frá
að velja samstarfsaðila að undangengnu útboði. Hugmyndin er sú að rekstur
ríkisins verði alltaf að standast samanburð við það sem gerist á almennum
markaði og því er útboðsleiðin farin, þar sem almennt er talið að sú leið skili
tilskildum árangri. Mögulegt er þó fyrir einkaaðila að leggja fram hugmyndir sem
kunna að leysa tiltekið verkefni á hagkvæmari hátt. Hið opinbera þarf að vera
meðvitað um það að alltaf sé verið að greiða lægsta verð fyrir þjónustu eða
vörukaup (Fjármálaráðuneytið, 2006).
2.12.3 Hverjar eru útboðsleiðirnar?
Til er fjöldinn allur af útboðsleiðum en þó eru tveir þættir sem segja má að skipti
útboðum upp í tvo meginflokka. Annars vegar þegar undirbúningur og hönnun
verksins er aðallega í höndum verkkaupandans og hins vegar þegar hluti af
hönnunarferlinum fer í gegnum bjóðandann. Þessir flokkar eru útboð og alútboð.
2.12.3.1 Alútboð og útboð
Þegar farið er í alútboð er tilboða leitað í hönnun og framkvæmd fyrirhugaðs
verks samkvæmt forsögn. Það er að segja að ekki er búið að forvinna hönnun
nema að litlu leyti. Tekur þá bjóðandi að sér að ljúka hönnun mannvirkisins allt til
enda. Útboð felst hins vegar í því að boðið er í ákveðinn hlut sem búið er að hanna
og er þá farið eftir tækniforskriftum, verklýsingu eða svonefndu andlagi innkaupa.
2.12.3.2 Almennt útboð og lokað útboð
Almenn útboð eru algengust. Þá er ótilteknum fjölda bjóðenda boðið að taka þátt
með auglýsingu og gefinn kostur á því að gera tilboð í ákveðinn afmarkaðan hluta.
Í ákveðnum tilfellum er útboð lokað og þá fá ekki nema fyrirfram valdir
bjóðendur að taka þátt í útboðinu. Þessi takmarkaða leið er ekki algeng hjá hinu
opinbera.
26
2.12.3.3 Forval
Forval getur verið í bæði alútboðum og almennum útboðum, en þá eru þeir sem
teljast hæfastir til þess að taka að sér útboðsverkið valdir. Þessir forvöldu
bjóðendur eru valdir eftir ákveðinni forskrift og samkvæmt mati dómnefndar sem
velur tiltekinn fjölda af fyrirhuguðum bjóðendum til þess að bjóða í
tilboðsverk/útboð. Þó skal tekið fram að ótilteknum fjölda er gefinn kostur á því
með auglýsingu að sækja um það að komast í forvalshópinn (Staðlaráð Íslands,
2003) (Guðmundson, Magnúson, & Júlíusdóttir, 2008).
2.12.3.4 Lýsing á andlagi innkaupa – Tækniforskriftir
Samkvæmt meginreglu 38. gr. OIL ber að lýsa andlagi innkaupa með svo
greinagóðum hætti að bjóðandi geti lagt fram tilboð. Það er kaupandans að
skilgreina þarfir sínar og lýsa þeim með greinagóðum hætti í útboðsgögnum. OIL
gerir þá kröfu til kaupandans að hann setji fram tækniforskriftir viðvíkjandi því
sem óskast keypt. Kaupanda er skylt að láta koma fram með tækniforskriftum þá
lýsingu á andlagi innkaupa sem óskað er eftir. Þetta er krafa þegar opinber
innkaup eru yfir viðmiðunarfjárhæðum. Hafa ber í huga að hugtakið tækniforskrift
er rúmt hugtak sem felur í sér hvers kyns lýsingu á gæðum eða eiginleikum
(Guðmundson, Magnúson, & Júlíusdóttir, 2008).
Til að mynda hefur kærunefnd útboðsmála úrskurðað um málefni eins og óskýr
útboðsgögn. Í úrskurði á máli nr. 282005 frá 12 okt. 2005 kemur fram að óskýr
útboðsgögn og þá tækniforskriftir geti komið niður á verkkaupa á endanum.
„Kærandi verður ekki látinn bera hallann af því að hafa ekki sent inn fyrirspurn,
enda verður ráðið af gögnum málsins að kærandi hafi við tilboðsgerð litið svo á að
bjóða ætti miðað við eitt ár. Með vísan til alls framangreinds er það mat
kærunefndar útboðsmála að útboðsgögn í hinu kærða útboði hafi verið það óskýr
að veruleg hætta var á að þau yrði misskilin af hálfu væntanlegra bjóðenda.“
„Það er mat kærunefndar útboðsmála að útboðsgögn hafi ekki verið nægilega
skýr. Gerðar eru strangar kröfur til verkkaupa að útboðsgögn séu nægilega skýr
svo bjóðendur geti áttað sig á því hvernig framsetningu tilboða skuli háttað. Leiðir
það m.a. af V. kafla laga um opinber innkaup nr. 94/2001. Eins og útboðsgögnin
27
voru úr garði gerð verður að telja að veruleg hætta hafi verið á því að bjóðendur
kynnu að ruglast í tilboðsgerð, eins og raunin virðist hafa verið“ (Kærunefnd
Útboðsmála, 2005).
2.13 Skilyrði útboða
Þeir sem bjóða í verklegar framkvæmdir þurfa að undirgangast nokkuð ítarlegar
kröfur sem settar eru fram í útboðsskilmálum. Hefur það ferli verið endurskoðað
marg oft með það að leiðarljósi að bæta bæði samkeppnishæfni á markaði, sem og
að setja upp ákveðin þröng skilyrði, þannig að telja megi sem mestar líkur á því að
bjóðendur nái að ljúka framkvæmdinni með þeim kröfum sem settar hafa verið
upp í byrjum ferilsins (Guðmundson, Magnúson, & Júlíusdóttir, 2008).
Framkvæmdasýslan setur upp leiðbeinandi samningsgögn og í þeim má sjá þær
helstu kröfur sem kunna að birtast í opinberum útboðum. Blæbrigðamunur er þó á
þessum kröfum eftir verkefni og verkkaupum. Hér að neðan verður lýst þessum
helstu kröfum sem koma í stöðluðum formum FSR.
Reynsla og hæfni:
Gert er ráð fyrir því að innan þess skráða lögaðila sem gerist bjóðandi í
framkvæmd séu aðilar innanborðs sem hafa reynslu af sambærilegu verkefni
og það sem bjóða á í.
Krafa um jákvætt eigið fé
Bjóðendur þurfa að sýna fram á það með árituðum ársreikningum að
lögaðilinn sem bíður í framkvæmd uppfylli kröfur um jákvætt eigið fé. Í
síðustu leiðbeiningum FSR kemur fram að eigið fé skuli ná að lágmarki 5% af
tilboðsfjárhæð.
Krafa um eðlilega viðskiptasögu.
Aðilar sem standa að lögaðilanum sem og stjórnun hans þurfa að hafa hreina
rekstrarsögu, bæði persónuleg sem og rekstrarlega. Kunna einnig að vera
skoðaðar sambærilegar rekstrareiningar og viðkomandi tilboðsgjafi stendur
28
fyrir í útboðinu. Þessi grein er meðal annars sett til þess að forða verkkaupa frá
mögulegu kennitöluflakki bjóðandans.
Krafa að bjóðandi sé ekki í vanskilum með opinber gjöld á útboðsdegi.
Krafa að bjóðandi sé ekki í vanskilum með lífeyrissjóðsgjöld á útboðsdegi.
Bjóðandi má heldur ekki vera í nauðasamningum við kröfuhafa eða í
gjaldþrotaskiptum.
Mögulegt er ef bjóðandi uppfyllir ekki ofangreind skilyrði að honum verði vísað
frá og næstlægsti bjóðandi verði valinn í hans stað. Fleiri kröfur eru lagðar fram
eins og um hæfni starfsmanna, um þá undirverktaka sem bjóðandi hyggst ráða til
verksins sem og að bjóðandinn/lögaðilinn hafi þau helstu tæki sem talin eru þurfa
í vænta framkvæmd (Framkvæmdasýsla Ríkisins, 2012).
2.14 Byggingarupplýsingalíkanið BIM
BIM stendur fyrir Building Information Model. Hlutverk þess er meðal annars að
tengja alla hlutaðeigandi aðila, þannig að skilvirkni verði sem mest við
byggingarframkvæmdir. BIM er tölvuforrit sem ekki einungis arkitektar vinna
við. Hönnuðir mannvirkja teikna mannvirki í kerfinu og gefur kerfið kost á því að
sjá mannvirki í þrívíðri mynd. Öll hönnunargögn eru þá á sama stað og á þá ekkert
að gleymast við samsetningu. Hönnun kerfa á heldur ekki að víxlast. Þar sem
upplýsingar eru vistaðar á miðlægum gagnagrunni er hægt að hafa allar
upplýsingar réttar á hverjum tíma og aðgengilegar. Með því að hafa kerfið í
þrívídd gefst kostur á því að fara sjónrænt í gegnum bygginguna, sem hjálpa
einnig kaupendum að átta sig á framkvæmdinni. Einnig færast þeir hlutir sem
hannaðir í mannvirkið sjálfvirkt í svonefnda magnskrá sem mikið er notuð þegar
tilboðskrá og verklýsing er útbúin. Notast er við BIM í æ ríkari mæli á
Norðurlöndunum og er innleiðing hafin hér á landi einnig. Eitt af
meginmarkmiðum kerfisins er að minnka líkurnar á mistökum á
undirbúningsferlinu (Nýsköpunarmiðstöð, 2009).
29
2.15 Skilvirkni
Í Íslenskri orðabók er orðið skilvirkur sagt merkja „afköst í vinnu eða verki“.
Hugtakið skilvirkni þýðist á ensku sem „effective“ eða „effectiveness“, sem
táknar samkvæmt skilgreiningu dictionary.com „producing the intended or
expected result“. Það mætti þýða sem svo: „Að framleiða það ætlaða eða fá vænta
niðurstöðu.“
Ríkisendurskoðun segir að skilvirkni náist þegar stjórnsýslan sé með hæft
starfsfólk sem og besta hugsanlega verklag við lausn verkefnisins. Lýsir hún
einnig skilvirkni sem hlutfallinu á milli þess sem varið er til ríkisrekstrarins í
formi fjármuna, mannafla og annarra aðfanga og þess sem reksturinn skilar. Þetta
hugtak lýsir því hversu vel þessi aðföng eru nýtt í starfsemi ríkisins. Það má segja
að það að vinna skilvirkt sé að gera hlutina rétt og ef skilgreining er víkkuð að
verið sé að gera réttu hlutina. Fram hefur komið hjá Ríkisendurskoðun að
forstöðumenn ríkisstofanna hafi talið í mörgum tilfellum að skilvirkni væri föst
stærð og að ekki væri mögulegt að bæta verkefnum við viðkomandi stofnun eða
auka afköst hennar nema með hlutfallslega auknum framlögum
(Ríkisendurskoðun, 2003).
Mynd 4. Skilvirkni út frá árangurstjórnun. (Ríkisendurskoðun, 2003)
30
Orðið skilvirkur táknar í huga skýrsluhöfundar að öll vinna sem sett hefur verið í
verkefnið nýtist eins vel og kostur er, ásamt því að verkefnið skili tilætluðum
árangri.
Í samhengi við rannsóknarspurninguna er skilningur skýrsluhöfundar eftirfarandi.
Opinberir aðilar ná fram hagkvæmi þegar lögbundnum verkum er lokið í samræmi
við uppsett gæði án þess að borgað sé annað en lægsta mögulega verð fyrir
aðföngin. Með aðföngum er átt við fjármagn, mannafla og annað sem til þarf til
þess að ljúka verki.
Eins og fyrr hefur komið fram, þá getur hugtakið skilvirkni táknað fjölmarga hluti
þegar spurt er um það hvort undirbúningur útboða sé nægjanlega skilvirkur. Það
fer eftir því hvaða þátt í ferlinum verið er að rannsaka, Því hægt er að orða
spurningar á mismunandi hátt. Hér á eftir fara nokkur dæmi um mögulegar
spurningar:
Hafa starfsmenn og þeir sem koma að undirbúningi fullnægjandi menntun og
reynslu til þess að takast á við verkefnið?
Hefur stofnunin eða þeir sem fara með undirbúning fullnægjandi aðbúnað og
stoðgögn til þess að vinna og útfæra undirbúning, þannig að hann sé sem
bestur?
Er útboðsleiðin sem slík skilvirkust af öllum þeim leiðum sem mögulegt er að
fara við opinber innkaup?
Er samstarf á milli stofnana og þeirra aðila sem tengjast útboðsgerð
nægjanlega skilvirkt?
Eru lögin og reglurnar til þess fallin að auka skilvirknina, eða draga þau úr
henni?
Er ferlið nægjanlega langt eða er það of stutt til þess að hámarksárangur náist
miðað við nýtni á öllum aðilum og stoðdeildum?
Er upphafsbeiðnin nægjanlega skýr og markviss, þannig að undirbúningur geti
framkallað bestu mögulegu afurð fyrir kaupandann?
Svona mætti lengi halda áfram að spyrja. Í þessari skýrslu verður horft til ferlisins
í heild sinni og komið með tilgátu um það hvernig skilvirkninni sé háttað.
31
3 Hvert er undirbúningsferlið? Undirbúningur er þýðingarmikill en oft tímafrekur. Þótt hann taki oft langan tíma,
þá má ekki falla í þá gryfju að stytta sér leið því með slælegum undirbúningi, því
það getur sett framkvæmdina í hættu. Óvandað undirbúningsferli getur mögulega
orsakað skakka útkomu. Þar sem verkefni hins opinbera eru oftar en ekki stór í
umfangi, þá er verulega áhættusamt að vanda ekki
til undirbúnings.
3.1 Uppsetning Ríkiskaupa
Fram kemur í gögnum Ríkiskaupa að
undirbúningur útboða sé þýðingarmikill og að
vanda skuli sérstaklega til alls undirbúnings sem og áætlunargerðar. Stofnunin
setur það fram að flokka megi undirbúning í þrjá meginflokka.
Fyrsti flokkurinn er svo kallað upphaf. Í honum felst að umfang útboða og
viðmið þeirra eru skilgreind, tilgreint er hvaða þættir ákveða hagkvæmni
þeirra, þ.e.a.s. hvaða þættir ráða ákvörðunartöku um framhaldið.
Annar flokkurinn er kallað mati, þar sem fyrirhugað útboð er metið út frá
hagkvæmnisathugun sem gerð hefur verið. Markmið og takmarkanir útboðsins
eru skilgreind. Það er gert í samræmi við þær þarfir og kröfur sem kaupendur
hafa. Í lok ferilsins er ákveðið hvort fara eigi af stað í útboð.
Þriðji flokkurinn er nefnd áætlun. Þar er unnin útboðslýsing sem hefur að
geyma markmið útboðsins, lýsingu á útboðsformi og matslíkani, ásamt
tæknilýsingu þar sem gerð er grein fyrir þörfum kaupenda og útbúin eru
útboðsgögn í samræmi við það. Á þessu stigi er ákveðið hvort farið verði í
forval sem er undanfari lokaðs útboðs eða hvort almennt útboð verði fyrir
valinu. Athuga skal þó að almenn útboð eru ávallt opin fyrir alla sem uppfylla
kröfur (Ríkiskaup).
3.2 Uppsetning Fjármálaráðuneytis
Uppsetning Ríkiskaupa að talsverðu leyti í samræmi við þær verklagsreglur sem
Fjármálaráðuneytið hefur sett fram. Byggja þær á reglugerð nr. 715 frá 2001. Í
verklagsreglunum eru upptaldir þeir þættir sem þurfa að liggja fyrir við
"If the people knew how hard I had to work to gain my mastery, it
wouldn't seem wonderful at all." - Michelangelo
32
undirbúning útboða. Í reglugerðinni og leiðbeiningarriti Fjármálaráðuneytisins er
ferlinu skipt upp í fjóra yfirflokka og eru þeir eftirfarandi: Frumhönnun, áætlun,
verkleg framkvæmd og afgreiðsla. Allir flokkarnir skiptast síðan upp í fleiri
undirflokka. Ábyrgðinni á þessum fjórum flokkum er skipt í tvennt, þ.e.a.s.
viðkomandi fagráðuneyti ber ábyrgð á fyrstu tveimur flokkunum, frumathugun
sem og áætlunargerð. Það er síðan FSR sem ber ábyrgð á tveimur síðari
flokkunum, verklegri framkvæmd og framkvæmd á skilamati
(Fjármálaráðuneytið, 15 nóv. 2001).
33
Mynd 5. Undirbúningur í skrefum. (Fjármálaráðuneytið, 2002)
34
3.2.1 Forathugun
Í fyrsta flokknum er gert ráð fyrir því að vinnan hefjist á svo kallaðri forathugun,
en þar á að lýsa og koma með rök fyrir ástæðum þess að ráðist skuli í framkvæmd.
Markmið framkvæmdanna eru fastmótuð og sett í samhengi við þróunaráætlun og
uppbyggingaráform. Það er að segja ef framkvæmdin nær ákveðnum
stærðarflokki. Í þessari forathugun er greint frá því hverjir kunna að vera
hagsmunaaðilar og hverjir standa að verkefninu. Útbúin er þarfagreining og
húsrýmisáætlun, þar sem gerð er grein fyrir eðli og umfangi verksins. Áætlun
þessi er metin til hliðsjónar af komandi þörf (5-10 ár). Við gerð þessa þáttar er
haft samráð við fyrirhugaða notendur og verkefnið skoðað með tilliti til fyrri
reynslu sem og ákvæða byggingarlaga. Farið er í endurskoðunarferli, þar sem þeir
kostir sem komu fram í fyrri þáttum ferilsins eru skoðaðir og einnig þeir gallar
sem kunna að hafa birst (Framkvæmdasýsla Ríkisins, 2001). Framkvæmt er gróft
mat á kostnaði, bæði stofnkostnaði og rekstrarkostnaði. Flestir liðirnir í þessu
kostnaðarmati eru komnir í gegnum reynslutölur. Rekstrarþáttur bygginga er
einnig krítískur þáttur þegar horft er til heildarkostnaðar. Því er hagkvæmi eða
óhagkvæmi fyrirhugaðrar framkvæmdar skoðuð í ljósi rekstrarkostnaðar.
Núverandi rekstrarkostnaður, ef fyrir liggur, er borinn saman við áætlaðan
rekstrarkostnað nýju framkvæmdanna. Getur sú niðurstaða um rekstrarhagkvæmni
breytt ásýnd verkefnisins. Lagt er mat á hagkvæmni lausna og þætti sem geta haft
áhrif á framkvæmdirnar. Við lok þessa þáttar eru niðurstöður forathugunar settar
niður og hugsanlegar lausnir á vandamálum sem kunna að hafa risið við gerð
þessarar forathugunar. Það er svo í höndum viðkomandi ráðuneytis að taka
ákvörðun um áframhald verkefnisins (Fjármálaráðuneytið, 2002).
3.2.2 Frumathugun
Eftir að lokið hefur verið við forathugun hefst svonefnd frumathugun. Kemst
verkefnið á það stig á grundvelli fyrrnefndrar athugunar sem og ákvörðunar
hlutaðeigandi ráðuneytis. Í frumathugun er fyrirhuguð framkvæmd skoðuð enn
frekar og forsendur framkvæmdarinnar skorðaðar niður. Útbúnir eru
frumuppdrættir að stærð og helstu þáttum framkvæmdarinnar og þeir útskýrðir,
þannig að athugunin og kynningin megi verða sýnilegri og áþreifanlegri.
Kostnaðaráætlun og rekstraráætlun eru þá yfirfarnar frá forathugun. Tímaáætlun
35
er gerð, þar sem tekið er tillit til röðunar og tímalengdar verklegra þátta innan
framkvæmdarinnar. Greiðsluáætlun er síðan gerð og er hún unnin í takt við
tímaáætlunina. Frumathuguninni lýkur síðan með greinagerð um verkefnið.
Frumathugunin er einn helsti grundvöllur undirbúningsins og eru hugmyndir um
útboð ekki færðar á næsta stig, sem er áætlunargerðin, fyrr en henni hefur verið
fyllilega lokið. Þess vegna er mikilvægt að þetta frumstig heppnist vel. Það er
einnig vegna þess að samningar við hönnuði og aðra ráðgjafa sem fara fram á
síðari stigum undirbúningsferilsins eru byggðir á þessum frumathugunum. Einnig
þar sem nýttur er hluti úr frumathuguninni í endanleg útboðsgögn ef farið er í
hönnunarsamkeppni. Niðurstöður frumathugunar, sem og greinargerð, eru
yfirfarnar af Fjármálaráðuneytinu. Telst þeirri yfirferð lokið þegar sérstök
samstarfsnefnd um opinberar framkvæmdir hefur yfirfarið áðurnefnd gögn og þá
með það að leiðarljósi að þau uppfylli skilyrði laga og reglugerða, sem og hvort
framkvæmdin rúmist innan fjárhagsheimilda. Ef þessum skilyrðum er mætt og
samþykki fæst hjá nefndinni og Fjármálaráðuneytinu, þá er komin heimild til þess
að fara með verkefni á áætlunarstig. Það er útfært með því að Fjármálaráðuneytið
svarar hlutaðeigandi ráðuneyti formlega um það að heimildin hafi verið veitt
(Fjármálaráðuneytið, 2002).
3.2.3 Áætlunargerð
Annað stóra skrefið í ferlinu er áætlunargerðin sem oftar en ekki er nefnd
hönnunarstigið. Markmið þess stigs er að fyrir liggi nákvæmar forsendur fyrir
gerð mannvirkisins áður en hin eiginlega framkvæmd hefst. Ferlið hefst þó ekki
fyrr en að frumathugunin hefur fengið samþykki fagráðuneytis eða viðeigandi
stofnunar, sem og samþykki Fjármálaráðuneytisins. Getur FSR eða opinberu
aðilarnir unnið þennan feril frá upphafi til enda, þó að það sé mjög sjaldgæft.
Oftast er samið við sérfræðinga og þá í gegnum sjálfstætt útboð.
(Fjármálaráðuneytið, 2002).
Áætlunargerðinni má flokka í eftirfarandi frumþætti:
Frumhönnun.
Verkhönnun
36
Útboðsgögn
Áætlanir og afgreiðsla
3.2.3.1 Frumhönnun
Í fyrsta undirflokk áætlunargerðarinnar er unnin frumhönnun. Í henni felst að velja
arkitekt, hönnuði og ráðgjafa. Verkefnisstjórinn er skipaður og kemur hann fram
fyrir hönd verkkaupa í framhaldi. Við afmörkun verkefnisins skal setja skilyrði að
verkefnið verði innan frumathugunarinnar sem gerð hefur verið. Grunnteikningar
að húsnæðinu sem og frumhönnun tæknilegra þátta er þá gerð samkvæmt
fyrirliggjandi þarfagreiningu. Eftir þetta er endurgerð mun ítarlegri
kostnaðaráætlun fyrir framkvæmdina og er hún borin saman við þá
kostnaðaráætlun sem gerð hafði verið í frumathugun. Farið er í rýnisvinnu á þeirri
forhönnun sem gerð hefur verið, bæði af væntanlegum notendum sem og
fulltrúum kaupenda. Í því felst að rýna í megindrætti byggingarnar,
hönnunarforsendur sem og þær útfærslu sem hönnuðir hafa lagt fram. Velt er upp
áreiðanleika kostnaðaráætlana. Borin er saman sú frumhönnun sem gerð hefur
verið í áætlunarferlinu og sú sem unnin var í forhönnunarferlinu, þannig að tryggt
sé að hönnun sé sambærileg við þá frumhönnun sem samþykkt hefur verið á fyrri
stigum (Fjármálaráðuneytið, 2002).
3.2.3.2 Verkhönnun
Þegar frumhönnun er lokið hefst verkhönnun. Í henni felst að hin valdi arkitekt
sem og aðrir hönnuðir verksins sjá um það að fullteikna og hanna mannvirkið. Þá
er átt við alla þætti, eins burðarþol, lagnahönnun, vinnu og smíðateikningar. Þess
skal getið að arkitekt ber ábyrgð á samhæfingu hönnunar samkvæmt
byggingarlögum. Eftir að teikningar hafa verið gerðar er hægt að magntaka
verkefnið. Frá þeim magntölum er svo unnin tilboðsskrá þar sem helstu stærðir
verksins koma fram. Út frá tilboðsskránni kemur svo önnur kostnaðaráætlun.
Þessi áætlun er nefnd kostnaðaráætlun framkvæmdar og er hún byggð á
reynslutölum. Sú kostnaðaráætlun á að vera án reiknaðrar óvissu. Það er svo
hlutverk hönnuða að rýna í kostnaðaráætlunina og bera saman við kostnaðarbanka
með reynslutölum frá FSR. Aftur er gerður samanburð við kostnaðaráætlun
frumathugunar (Fjármálaráðuneytið, 2002).
37
3.2.3.3 Útboðsgögn
Út frá verkhönnun eru gerðar verklýsingar sem eru þá andlag innkaupanna eða
tækniforskrift. Þannig á ekki að leika vafi á því hvaða kröfur eigi að liggja fyrir
hvern verkþátt eða byggingarhluta sem um ræðir. Tilboðsskráin er fullgerð með
vísan í viðkomandi verkliði í verklýsingu. Ætlast er til þess að allt þetta ferli sé
unnið af nákvæmni, eins og sjá má í kafla 2.12 um andlag innkaupa. Það er því í
raun verklýsingin sem er hvað mikilvægasta gagnið á framkvæmdatímanum.
Útboðsskilmálar og lýsingar eru unnar úr grunni samkvæmt tillögu FSR, en lokið
af hönnuðum. Hönnuðir eiga að ljúka að leggja fram hin endanlegu útboðsgögn.
Þeir eiga einnig að útbúa greinargerð. Í henni eiga hönnuðirnir að lýsa ferli
hönnunarinnar sem gerð hefur verið og útlista forsendur kostnaðar- og
tímaáætlunar. Greinargerðin á að skýra frá forsendum þeirra breytinga sem orðið
hafa og frá þeim frávikum sem kunna að hafa verið gerð frá frumathugun
(Fjármálaráðuneytið, 2002).
3.2.3.4 Áætlanir og afgreiðsla
Næsta ferli er áætlanir og afgreiðsla. Í því ferli er heildarkostnaðaráætlun gerð af
hlutaðeigandi ráðuneyti eða ráðuneytið fær óháðan aðila til þess að gera hana fyrir
sig. Áætlunin er unnin út frá kostnaðaráætlun framkvæmda sem þá þegar hefur
verið gerð. Skal þessi kostnaðaráætlun innihalda allan þann kostnað sem fellur á
verkið á undirbúnings- og framkvæmdartíma, ásamt kostnaði vegna búnaðar og
annars sem nauðsynlegt er talið til þess að hefja notkun mannvirkis. Þar með
talinn kostnaður við hönnun, eftirlit og umsjón, lóðargjöld, tengigjöld og
tryggingar. Kostnaður við listskreytingar þarf einnig að vera í þessum áætlaða
kostnaði, en hann þarf að vera að lágmarki 1% af heildarkostnaðaráætlun.
Hönnunarstjórinn eða verkefnisstjórinn sem gera þessa áætlun fyrir hlutaðeigandi
ráðuneyti eiga að bæta við álagi vegna óvissu um magntölur sem og ófyrirséða
kostnaðarþætti.
Gera á nákvæma rekstraráætlun að lágmarki til fimm ára eftir að framkvæmd
lýkur. Í þeirri áætlun skal gerður samanburður á núverandi rekstrarkostnaði og
þeim áætlaða rekstrarkostnaði sem komandi mannvirki mun stofna til.
38
Tímaáætlun fyrir framkvæmdina er endurskoðuð á grundvelli
heildarkostnaðaráætlunar. Samhliða skal gera grein fyrir fjárhag verkefnisins út
frá áföllnum kostnaði og þeim áætlaða kostnaði fyrr var nefndur. Fjárstreymi
verkefnisins er sett upp miðað við framkvæmdartíma mannvirkisins með tilliti til
verðlagsþróunar.
Þegar hlutaðeigandi stofnun hefur lokið áætlunargerðinni, þá er það
Fjármálaráðuneytið sem tekur hana til athugunar. Ef áætlunargerðin uppfyllir
tæknilega og fjárhagsleg skilyrði og Fjármálaráðuneytið fellst á hana, þá getur hún
átt frekara brautargengi. Skýrslan er því næst tekin til skoðunar hjá FSR, þar sem
athugasemdir eru gerðar við útboðsgögn ef þurfa þykir. Gögnin eru því næst send
til hlutaðeigandi stofnunar sem og áfram til hönnuða. Þegar gerðar hafa verið allar
þær lagfæringar sem nauðsynlegar þykja og athugasemdum hefur verið svarað, þá
eru útboðsgögnin send frá FSR til Fjármálaráðuneytisins til umsagnar. Ráðuneytið
afgreiðir síðan áætlunina í samráði við samstarfsnefnd um opinberar framkvæmdir
(Fjármálaráðuneytið, 2002).
3.2.4 Verkleg framkvæmd
Verkleg framkvæmd er þriðji áfanginn. Þessi áfangi snýr þó mest að hinni
eiginlegu framkvæmd og verður því minna rætt um þennan feril, þar sem hinum
eiginlega undirbúningi er að ljúka. Um þennan feril má þó segja að búið sé að
ákveða að fara í útboð og leita tilboða. Hlutaðeigandi ráðuneyti sem og FSR hafa
þó oft ekki lokið við samningsgerð sín á milli um framkvæmd. Skal það þó gert
áður en lengra er haldið. Í þeim samningi skal koma fram hvernig skipulagi skuli
háttað, boðleiðir skýrðar sem og samskiptaleiðir og greint frá upplýsingagjöf sem
og öðrum samningsskyldum. Verkefnastjóri á framkvæmd verksins er tilnefndur
af FSR. Hlutverk verkefnastjórans er að fylgja útboðsgögnum og þegar gerðum
áætlunum. Verkefnastjórinn þarf að samræma fyrirmæli laganna og þeirra reglna
um framkvæmdir og byggingarmál sem við eiga. Einnig þarf verkefnastjórinn að
gæta þeirra samninga sem gerðir hafa verið við bjóðenda og hlutaðeigandi
ráðuneytis (Fjármálaráðuneytið, 2002).
39
3.2.4.1 Útboð
Hið formlega útboð skal haldið í samræmi við lög og reglur. Hlutaðeigandi
ráðuneyti ákveður hvort útboð skuli haldið. Verður þó ekki haldið til útboðs fyrr
en stoð er fyrir því í fjárhagsramma stofnunarinnar. Enda þótt útboðið fari fram á
vegum Ríkiskaupa, þá er líklegt að umsjónaraðili verksins sé annar. Til að mynda
er FSR er umsjónaraðili flestra opinberra mannvirkja. Stofnunin leggur þá tillögu
um val bjóðanda í verkið í samræmi við hæfniskröfur útboðsins. Það er síðan
hlutaðeigandi ráðuneyti sem velur endanlega bjóðanda og undirritar samningi við
þann sem valinn hefur verið (Fjármálaráðuneytið, 2002).
3.2.4.2 Framkvæmdin
Framkvæmdin sjálf er unnin út frá gerðum útboðsgögnum og miða þau að því að
verkkaupinn fái verkið í hendurnar á umsömdum tíma og innan ramma
kostnaðaráætlunar. Tilskildum gæðum sem verkefninu eru sett í útboðslýsingu
skal haldið. Enda þótt líkur séu á því að breytinga sé þörf á verktímanum, þá skulu
þær ekki gerðar nema brýna nauðsyn beri til. Slíkar breytingar skulu einungis
gerðar með samþykki hlutaðeigandi ráðuneytis og hafa stoð í samningi á milli
aðila. Brýnt er að boðleiðir séu vel skilgreindar í upphafi (Fjármálaráðuneytið,
2002).
3.2.4.3 Eftirlit og afhending
FSR annast eftirlit fyrir hönd ríkisins. Stofnuninni er þó heimilt að ráða til
verksins utanaðkomandi eftirlitsaðila, en stofnunin ber þó ábyrgð á störfum hans.
Hlutverk eftirlitsaðilans er að tryggja að framkvæmdin sé með þeim hætti sem um
var samið.
Þegar framkvæmd er að ljúka sér FSR um að ganga frá uppgjöri á verkinu. Það er
gert þegar verklok eru staðfest með lokaúttekt eða verki er lokið á þann hátt sem
útboðsgögn segja fyrir um. Ábyrgðartími flestra verkefna er eitt ár frá verklokum.
Iðulega hefur verkkaupinn ákveðna tryggingu á þeim ábyrgðartíma
(viðhaldstrygging), sem og á verktímanum sjálfum, en þá er í gildi svonefnd
verktrygging.
40
4 Rannsókn 4.1 Viðtöl
Í þessum kafla er farið yfir þau atriði sem fram komu í viðtölunum. Viðmælendur
fóru yfir allan undirbúningsferilinn, verður þó ekki allt rakið nákvæmlega hér til
þess að forðast endurtekningar. Það var þó mikilvægt að viðmælendurnir færu
ítarlega í ferlið þannig að skýrsluhöfundur gæti greint hvort eitthvað samræmdist
ekki því sem fram kemur í fyrri köflum.
4.1.1 Þátttakendur
Beindist rannsóknin að tveimur stofnunum þá annars vegar FSR og hins vegar
Ríkiskaup. Þar sem þessar stofnanir fara með útboðs og innkaupsmál ríkisins.
Forstjóri Framkvæmdasýslunnar hafði séð um það að velja viðmælanda fyrir
skýrsluhöfund í ljósi viðfangsefnis skýrslunnar. Valdi forstjórinn Halldóru
Vífilsdóttur verkefnastjóra FSR í verkið. Ástæða vals hans á þessum tiltekna
verkefnastjóra var sú að verkefnastjórinn hafði unnið mikið við undirbúning
útboða og einnig séð um fræðslu varðandi málefnið. Verkefnastjórinn hefur
meistaragráðu í arkitektúr ásamt því að hafa lokið viðbótarnám í
skipulagsfræðum. Á seinni stigum skýrslugerðar hafði viðmælandinn fengið stöðu
aðstoðarforstjóra Framkvæmdasýslunnar. Eins og áður var getið hefur
Framkvæmdasýslan séð um framgang á stórum hluta af þeim opinberu útboðum
sem hafa farið fram seinustu ár.
Ríkiskaup tóku einnig vel á móti skýrsluhöfundi. Forstöðumaður ráðgjafasviðs
Guðmundur Hannesson féllst á að taka þátt í viðtali. Starfsvið hans er hafa umsjón
og ábyrgð með rekstarsvið Ríkiskaupa, Situr forstöðumaðurinn í framkvæmdaráði
Ríkiskaupa og hefur hann útbúið fjöldann allan af fræðsluefni um málefnin.
Ætlunin hafði verið að fá fræðslustjóra Ríkiskaupa einnig, en þar sem
forstöðumaðurinn var afar kunnugur viðfangsefni skýrslunnar, þá taldi hann það
óþarfa og skýrsluhöfundur féllst á það.
41
4.2 Svör FSR 4.2.1 Upphaf
Framkvæmdasýsla ríkisins er stofnun sem heyrir undir fjármálaráðuneytið.
Framkvæmdasýslan fer með stjórn ákveðins hluta verklegra framkvæmda af hálfu
ríkisins og veitir ráðuneytum og ríkisstofnunum ráðgjöf um byggingatæknileg
málefni og undirbúning framkvæmda. Kemur stofnunin að undirbúningi allt frá
upphafi ferilsins og allt til lokaverks. Í upphafi ferilsins berast gögnin á hinum
ýmsu formum frá fagstofnunum og ráðuneytum. Eftir að beiðnir um framkvæmdir
berast til FSR, þá sér stofnunin um það að koma viðkomandi beiðnum í réttan
farveg. Við þennan feril er farið eftir ströngum verkferlum. Mikið er lagt upp úr
því hjá stofnuninni að þessum verkferlum sé fylgt eftir. Viðmælandinn fór í
gegnum ferlið með skýrsluhöfundi, skref fyrir skref, þar sem byrjað var á vinnu
eftir að fyrirspurn hefði borist til stofnunarinnar.
FSR leggur ekki mat á beiðnina frá hlutaðeigandi ráðuneytunum eða
fagstofnunum, heldur er frekar til aðstoðar ef þurfa þykir. Eftir að forathugun
hefur verið lokið er farið í frumathugun og er henni háttað eins og getið er um í
kaflanum um undirbúning útboða. Getur hún verið unnin af FSR þá að beiðni
ráðuneyta eða stofnana en einnig geta þeir aðilar unnið eða látið vinna
frumathuganir en þá veitir FSR umsögn. Tiltekin voru þau lög og reglur sem
stofnunin vinnur eftir. Þegar upphafsferlinu er lokið og hagkvæmni
framkvæmdanna liggur fyrir er verkefninu vísað til Fjármálaráðuneytisins og þar
tekur samstarfsnefnd um opinberar framkvæmdir ákvörðun um næstu skref.
Þegar spurt var um það hvað réði hagkvæmni verkefnisins, þá var svar
viðmælanda að farið væri eftir þeim verkferlum sem settir hefðu verið til að
mynda skoðun lausna og mat á hagkvæmni, sem og ítrekað að samráðsnefndin sæi
um það að ákveða næstu skref framkvæmdanna (Vífilsdóttir, 2012).
4.2.2 Mat og áætlun
Þegar samráðsnefnd um opinberar framkvæmdir hefur lagt mat á frumathugunina
og samþykki liggur fyrir, þá er hægt að hefjast handa við áætlunargerð. Í
áætlunargerðinni felst verkhönnun og eiginleg útboðsgerð. Áætlunargerðin hefst
42
þó með svokallaðir forhönnun en hún er borin saman við upphaflega frumhönnun.
Stofnunin leggur ekki mat á verkefnið sjálft og hvernig það er skilgreint í
þarfagreiningu, heldur er rýnt meira í hvort framkvæmdin sé í takt við forhönnun
sem og rúmist innan byggingarlaga. Impraði skýrsluhöfundur á þessu og spurði
hvort ekki væri framkvæmt mat á framkvæmdinni í ljósi fyrir reynslu og
hugsanlegra stefnu sem tekin hefði verið um opinberar framkvæmdir.
Verkefnastjórinn tjáði skýrsluhöfundi að slíkt mat væri ekki framkvæmt. Heldur
væri farið eftir þeim verklagsreglum sem hefðu verið settar. Einnig vegna þess að
notast væri við gátlista þar sem tryggt væri að verkefnið uppfyllti þá skilmála sem
settir hefðu verið. Í því ljósi benti verkefnastjórinn einnig á það að ítarleg
greinagerð um verkefnið væri unnin í upphafi og hún lægi þá til grundvallar fyrir
samráðsnefndina.
Mikið er lagt upp úr vinnu við kostnaðaráætlanir í ferlinu. Í hönnunarþætti
áætlunargerðar eru hönnuðir valdir og fullnaðarhönnun verksins fer fram.
Varðandi verkhönnunina, þá er hún í útseld með útboði, eins og leiðbeiningar
Framkvæmdasýslu ríkisins um hönnunarsamkeppni segja til um. Spurt var um það
hvort verklagsreglur væru til staðar hjá stofnuninni við yfirferð á þeim
útboðsgögnum sem hönnuðir hefðu útbúið. Svaraði viðmælandinn því til að svo
væri þar sem stöðluð form og gátlistar væru notaðir.
Þegar spurt var um það hvort farið væri eftir byggingarlögum og að
fjárhagsrammi væri tryggður, þá taldi viðmælandinn að svo væri á öllum stigum
undirbúningsins (Vífilsdóttir, 2012).
4.2.3 Verkleg framkvæmd
Þegar kemur að verkframkvæmd og útboði er undirbúningsferlinum þannig sé
lokið, Er þó hlutverki FSR hvergi ekki lokið. Þá er hafist handa við gerð
útboðslýsingar og í kjölfarið er útboð sett. Eftir að niðurstöður liggja fyrir, þá sér
FSR um samningsgerð við bjóðendur. Eftirlitshlutverk stofnunarinnar er stórt og
umfangsmikið, því á meðan á framkvæmd stendur sér stofnunin um allt eftirlit á
framkvæmd, sem og að gera upp verkið með svonefndu skilamati (Vífilsdóttir,
2012).
43
4.2.4 Fjármálaráðuneytið
Viðmælandinn var spurður um hlutverk Fjármálaráðuneytisins, þar sem það kæmi
oft fyrir í þeim lögum og reglum sem fjalla um undirbúningsferilinn. Þar sem
viðmælandinn hafði nefnt talsvert viðkomu ráðuneytisins og samráðsnefndarinnar.
Var hann spurður að því hvort hann teldi að nægjanleg reynsla væri til staðar hjá
Fjármálaráðuneytinu, sem og samráðsnefndinni sem skipuð væru af þremur
aðilum og einungis einn af þeim sem hefði faglegan bakgrunn í verkefnið, þá með
vísan í forstjóra Framkvæmdasýslunnar, til þess að taka ákvarðanir um tæknilega
flókin byggingarmál, eins gjarnan er í opinberum framkvæmdum. Viðmælandinn
svaraði því til að hann teldi að svo væri. Hann tók það fram að Fjármálaráðuneytið
hefði aflað sér gríðarlegrar mikillar þekkingar á þessu svið í gegnum árin og svo
kæmi samráðsnefnd um opinberar framkvæmdir einnig að borðinu. Upplýsti
verkefnastjórinn einnig að ekki væri mögulegt að hefja framkvæmdir eða hleypa
verkefnum á næsta stig nema að heimild væri til þess í fjárlögum.
Verkefnastjórinn ítrekaði að það væri ekki FSR sjálft sem tæki ákvörðunina um
það hvort haldið yrði haldið áfram að vinna að útboðsgerð verkefna eða ekki. Hins
vegar væri það ljóst að stofnunin gæfi sitt álit á þeim verkefnum sem stofnunin
tæki að sér og að tekið væri mark á ráðgjöf hennar, enda væri stofnunin búin að
afla sér miklar þekkingar og reynslu í gegnum árin (Vífilsdóttir, 2012).
4.2.5 Gæðakerfi og verklagsreglur
Viðmælandinn rakti þá verkferla sem unnið væri eftir. Viðmælandinn sagði að
stofnunin ynni eftir vel skilgreindu ferli. Skýrsluhöfundi var sýnt brot af þeim
aragrúa af leiðbeiningarblöðum og verkferlum sem stofnunin hafði gert. Fram
kom sú skoðun viðmælandans að verkferlar væru eitt af því mikilvægasta í
undirbúningsferlinum. Hann sagði að gæðakerfið sem unnið væri eftir hjá FSR
væri byggt á ISO 9001 staðlinum. Þegar spurt var um það hvort stofnunin hefði
fengið gæðakerfið vottað, þá var svar viðmælandans það að svo væri ekki en
unnið væri að því (Áætlað desember 2012). Hins vegar væri gæðakerfishugsun
ríkjandi hjá stofnuninni og stöðugt væri unnið að þróun og því að betrumbæta
gæðakerfið (Vífilsdóttir, 2012).
44
4.2.6 Vinnulag
Þegar spurt var um vinnulag, þá tók verkefnastjórinn það skýrt fram að eftir að
beiðnin og gögn um útboð hefðu borist til FSR, þá fylgdi stofnunin ströngu,
ákveðnu sem og formföstu ferli sem ekki væri vikið frá. Viðmælandi sagði að
stöðluð form væru mikið notuð og verkferlar væru skýrir. Farið er einnig í
reglulega úttektir á þeim ferlum og í kjölfar vottunar gæðakerfis verður
framkvæmd ytri skoðun á þeim verkferlum einnig (Vífilsdóttir, 2012).
4.2.7 Skilvirkni
Þegar viðmælandi var spurður að því hvort hann teldi að undirbúningur vegna
útboða á opinberum framkvæmdum væri nægjanlega skilvirkur, þá svaraði
viðmælandinn því til að svo væri og að mikil áhersla væri lögð á að vanda ferlið
sem allra best. Þá sagði viðmælandinn að stofnunnin ynni eftir gæðakerfi sem
alltaf væri í stöðugri endurskoðun. Það væri þó þannig að alltaf mætti gera betur
og stjórnendur væru meðvitaðir um það (Vífilsdóttir, 2012).
4.3 Svör Ríkiskaupa 4.3.1 Upphafið
Ríkiskaup vinna fyrir ríkið og eftir lögum um opinber innkaup, OIL, og telur
viðmælandinn að lögin útskýri ferlið nokkuð vel og séu ítarleg.
Ríkiskaup taka á móti beiðnum frá um 500 opinberum aðilum sem þurfa að huga
að innkaupum. Þetta eru aðilar sem hafa þá lögbundnu skyldu að fara með
innkaup sín í gegnum Ríkiskaup þegar upphæðirnar ná ákveðnu lágmarki
samkvæmt viðmiðunarreglum. Þessir aðilar eru til dæmis ráðuneyti, stofnanir og
fyrirtæki í eigu ríkisins. Ríkiskaup eru að vinna fyrir ríkið sagði viðmælandinn
skýrt. Hins vegar kunna sveitarfélög einnig að leita til Ríkiskaupa með það að
leiðarljósi að fá aðstoð við innkaup og þá sér í lagi útboð. Ríkiskaup leitast ekki
sérstaklega eftir því að veita sveitarfélögum þessa þjónustu, þar sem þau hafa ekki
lögbundna skyldu til þess. Þau veita þó aðstoð þegar til þeirra er leitað.
Viðmælandinn kallar þessa aðila viðskiptavini.
45
Beiðnir sem koma frá viðskiptavinum eru á margvíslegu formi. Taldi
viðmælandinn að ekki væri mögulegt að hafa annan hátt á, því innkaupin væru
svo mismunandi og fjölbreytileg. Voru rökin meðal annars þau að kostnaður við
gerð útboðsgagna mætti ekki vera það mikill og ferlið það flókið að það kæmi
niður á verkefninu.
Ferlið á því að viðskiptavinurinn, sem er þá innan hins opinbera umhverfis, kemur
með beiðni til Ríkiskaupa um það að stofnunin aðstoði við innkaup á vörum eða
þjónustu. Hlutverk Ríkiskaupa er þá fyrst að kanna hvort aðilinn hafi tryggt sér
fjármagn í viðkomandi verk. Fjármagnið getur verið til staðar innan þess
fjárhagsramma sem aðilinn hefur til ráðstöfunar, eða að búið sé að gera ráð fyrir
fjármagninu í fjárlögum. Vinna Ríkiskaupa hefst ekki fyrr en þessu er mætt.
Þegar kröfu um fjárhagsheimild er mætt er beiðnin skoðuð. Í sumum tilfellum er
búið að ljúka þeirri undirbúningsvinnu sem þörf er talin á. Í öðrum tilfellum er
henni ekki lokið og mikil undirbúningsvinna eftir. Það er hlutverk Ríkiskaupa að
setja beiðnirnar í ákveðinn farveg sem og að forma allt ferlið. Benti viðmælandinn
á það að Ríkiskaup væru að vinna eftir formföstum reglum eins og getið er á um í
OIL (Hannesson G. , Forstöðumaður ráðgjafarsviðs Ríkiskaupa, 2012).
4.3.2 Markmið útboðsins
Í þeim tilfellum sem undirbúningsvinnu er ekki lokið, þá aðstoða Ríkiskaup við að
ljúka ferlinu. Ein að þeim forsendum sem þurfa að liggja fyrir er markmið
útboðsins, því ekki er hægt að ná árangri í útboðum nema sett hafa verið fram
hver markmið innkaupanna eru. Þarfir þurfa að vera skýrar og til ætluð virkni eða
notagildi hlutarins. Þar er þá hlutverk viðskiptavinarins að skilgreina þessa þarfir
og markmið. Í mörgum tilfellum þarf að leita til sérfræðinga til þess að skilgreina
þessu væntu kaup. Ef sú sérfræðiþekking er ekki til staðar hjá viðskiptavininum,
þá getur hann keypt þá þjónustu af Ríkiskaupum. Það er þó alltaf
viðskiptavinarins að bera ábyrgð á þessari hlið undirbúningsins. Viðmælandi tók
það þó fram að hjá Ríkiskaupum væri ekki tæknimenntað fólk sem sæi um það að
útbúa tæknilýsingar ef þurfa þætti. Sú tæknilega þekking væri fegni frá
kaupendanum sjálfum eða með aðkeyptri ráðgjöf. Þessar tæknilýsingar,
verklýsingar eða andlag innkaupa er mjög mikilvæg að greina vel og skilgreina.
46
Það er gert með því að færa óskir viðskiptavinarins úr huglægum í það að vera
hlutlægar óskir (Hannesson G. , Forstöðumaður ráðgjafarsviðs Ríkiskaupa, 2012).
Þegar búið er að greina þarfirnar, markmið innkaupanna eru fyrirliggjandi og
lýsingar tilbúnar, þá er hafist handa við næsta stig.
4.3.3 Algeng mistök viðskiptavinarins
Viðmælandinn nefndi að það væri algeng mistök að viðskiptavinurinn óskaði eftir
því að eitthvað ákveðið yrði keypt. Væri þá viðskiptavinurinn oft með eitthvað
tiltekið vörumerki og hlut í huga. Í þeim tilfellum sæi Ríkiskaup um það að
útskýra fyrir viðskiptavininum að sú leið væri ekki sú besta við innkaup á vörum.
Væri viðskiptavinurinn þá iðulega spurður að því hvort hann væri viss um að þetta
væri hagstæðasti hluturinn Svarið væri þá gjarnan að líkurnar væru um 99%.
Viðmælandi sagði að hann tæki það þá fram við viðskiptavininn að það væri þá
1% möguleiki á því að eitthvað betra fengist úti á markaðnum. Markaðurinn sæi
um það að útvega hagkvæmustu vöruna eða þjónustuna. Viðmælandinn tók það
fram að hagkvæmasta varan væri miðuð við bestu gæði og besta verð og að við
gætum aldrei vitað með vissu hvernig markaðurinn kæmi til með að vera.
Markaðurinn á að finna lausnina sagði viðmælandinn, því þar eru sérfræðingarnir.
Til að mynda á viðskiptavinurinn ekki að biðja um brú til þess að tengja tvær
eyjar saman heldur á viðskiptavinurinn að biðja um tengingu á milli þessar
tveggja staða. Síðan á að leyfa markaðnum að finna út hver hagkvæmasta lausnin
er. Það þarf ekki endilega að vera brú. Heldur kann það að vera jarðgöng eða enn
frekar ferja (Hannesson G. , Forstöðumaður ráðgjafarsviðs Ríkiskaupa, 2012).
4.3.4 Skilamat og Fjármálaráðuneytið
Viðmælandinn nefndi að stofnunin geri skilamat. Það er gert í lok útboðs sem og
þegar samningum við bjóðanda hefur verið lokið. Afskiptum Ríkiskaupa er þá í
flestum tilfellum lokið. Stofnunin sér ekki um eftirfylgni á vörum og þjónustu
eftir að útboð hefur farið fram, nema eitthvað sérstakt komi upp á. Ferlið við að
kaupa vörur eða þjónustu er nokkuð ólíkt því sem gerist við verklegar
framkvæmdir, þar sem eftir að útboði er lokið er varan yfirleitt tilbúin til
47
afhendingar. Einnig ná lögin um opinber innkaup ekki lengra og samningslögin
taka við.
Fjármálaráðuneytið kemur lítið við sögu við innkaupin, nema að því leyti að þeir
eru með fjármunina. Hvorki starfar heldur samráðsnefnd um opinberar
framkvæmdir fyrir Ríkiskaup né nokkur önnur nefnd (Hannesson G. ,
Forstöðumaður ráðgjafarsviðs Ríkiskaupa, 2012).
4.3.5 Verkferlar og matslíknanið
Í viðtalinu var mikið rætt um þá ströngu verkferla sem farið væri eftir. Rætt var
um aðila sem ekki hefðu náð að koma með tilboð á réttum tíma. Menn hefðu
hlaupið á hurðina hjá þeim sagði viðmælandinn. Tók viðmælandi nýlegt dæmi.
Bjóðandi hefði komið fimm mínútum of seint vegna þess að hann hefði ekki
fundið bílastæði nógu snemma og hefði honum ekki verið hleypt inn í útboðssal.
Væri þetta til marks um þá ströngu reglur sem unnið væri eftir. Hvergi í ferlinu
eru leyfð frávik, því það þarf að vera eins skilvirkt og kostur er á.
Í mörgum tilfellum þurfa Ríkiskaup að meta gæði vörunar, þar sem oft er um
þjónustukaup er að ræða. Þá er sett upp matslíkan á undirbúningstímabilinu þar
sem fyrirfram er ákveðið hvernig bjóðendur skuli valdir. Tilboðsgjöfum er gefin
einkunn fyrir þá þætti sem mældir eru. T.d.: Er þjónustan veitt á staðnum? Er
þjónustan veitt á verkstæði? Er þjónustan veitt á staðnum og á verkstæði? Þá væri
síðasti möguleikinn sá sem myndi gefa hæstu einkunn.
Það var einnig skýrt hjá viðmælanda að bjóðendur megi ekki koma nálægt
viðskiptavininum. Ríkiskaup annast öll þau samskipti sem nauðsynleg þykja.
Sérstakur fyrirspurnatími er tilkynntur þegar útboðsgögn eru afhent og lýkur áður
en útboð er opnað. Með þessu fá allir bjóðendur sömu svör og upplýsingar. Ef
bjóðandi hefur gerst brotlegur með því að hafa samband við viðskiptavininn eða
þann eiginlega kaupanda, þá á hann á hættu að verða dæmdur óhæfur (Hannesson
G. , Forstöðumaður ráðgjafarsviðs Ríkiskaupa, 2012).
48
4.3.6 Gæðakerfismál og vinnulag
Skýrsluhöfundur spurði hvort stofnunin ynni eftir vottuðu gæðakerfi. Svaraði
viðmælandi því til að stofnunin væri með mjög vel skilgreinda verkferla, Þó að
hún hefði ekki vottað gæðakerfi. Notast væri við gæðahandbók. Allir ferlar væru
skilgreindir og vinnan færi í gegnum verkefnastjórnunarkerfi sem væri
grundvallað á Prince 2. Verkefnastjórar stofnunarinnar hefðu bæði fræðilega og
hagnýta þekkingu á verkefnastjórnun og öll vinna væri raunar smituð af
verkefnastjórnun. Endurtók viðmælandinn það að þeir ynnu eftir skilgreindum
ferlum. Viðmælandi sagði að alltaf væri verið að hugsa um afurðina og hvað
kæmi úr ferlinu. Hugsað væri um tíma og hagsmunaaðila. Lífið snerist um
verkefnastjórnun. Viðmælandinn sagði að fagmennska væri alltaf í fyrirrúmi.
Verið væri að fara með opinbert fé og ef ekki væri farið vel með það, þá væri það
mjög ámælisvert. Ítrekaði viðmælandinn þó að undirbúningur mætti alltaf vera
betri, eðli málsins samkvæmt. Útboðsferlið sjálft væri mjög skilvirkt. Það væru
sett tímamörk og skiladagsetningar og menn yrðu að standa sig (Hannesson G. ,
Forstöðumaður ráðgjafarsviðs Ríkiskaupa, 2012).
4.3.7 Skilvirkni
Vikið var að rannsóknarspurningunni og viðmælandi var spurður að því hvort
honum þætti undirbúningur útboða nægjanlega skilvirkur. Svaraði viðmælandi að
undirbúningur gæti augljóslega alltaf verið betri. Stundum gengu hlutirnir ekki
eins og best væri á kosið. Hann sagði að ef markmiðið lægi fyrir og hvert ætti að
stefna, þá væri allt auðveldara (Hannesson G. , Forstöðumaður ráðgjafarsviðs
Ríkiskaupa, 2012).
4.4 Afleiddar heimildir
Í þessum kafla verður farið yfir nokkrar af þeim afleiddu heimildum sem snerta
viðfangsefni skýrslunnar. Í kaflanum eru skoðuð nokkur atriði varðandi
heildarútkomu framkvæmda. Þar sem viðfangsefni ritgerðarinnar er að skoða
undirbúninginn, en ekki allt ferlið, þá verður að varast að hengja alla þætti sem
kunna að misfarast á undirbúningstímabilið.
49
4.4.1 Telja sig ekki lögbundna framkvæmdaraðila.
Fram kemur í grein Sveins Hannessonar, sem ber heitið „Opinber innkaup -
fagmennska ekki fúsk“, að það séu ekki góð vinnubrögð að Ríkiskaup og FSR
teljist ekki lögbundnir framkvæmdaraðilar heldur þjónustuaðilar. Með því er hann
að vísa til þess að þessar stofnanir séu að fría sig ábyrgð og koma sér hjá því að
meta þann hlut sem óskað er eftir að kaupa (Hannesson S. , 2001). Jóhanna B.
Hansen, þá staðgengill forstjóra FSR, sagði að stofnunin væri einungis
þjónustuaðili. Haft var eftir henni: „Kjósi menn að haga framkvæmdum með
öðrum hætti þá er það að sjálfsögðu gert á eigin ábyrgð“ (Morgunblaðið, 2001).
4.4.2 Skilamat ekki fullkláruð
Stór þáttur í því að fækka mistökum er að læra af því mistökum sem kunna að
verða, því er mikilvægt að greina verkin í lokin. Verklegar framkvæmdir hafa
þann kost að árangurinn er vel mælanlegur, þar sem skýr lok eiga sér stað á
framkvæmdum. Skilamöt er þáttur í því, eins kynnt hefur verið í samnefndum
kafla. Þórður Víkingur Friðgeirson gerði rannsókn sem birt er í bók hans um
áhættu, ákvarðanir og óvissu. Tekin voru fyrir í rannsókninni þau gögn sem
útgefin höfðu verið á vefsvæði FSR á þeim tíma. Alls voru 600 verkefni skráð þar
en einungis 70 skilamöt voru birt (Friðgeirsson, 2008). Ekki er hægt að segja að
það sé hátt hlutfall. Haft hefur verið eftir Jóhönnu B. Hansen að stofnunin hafi
unnið af krafti við skráningu á skilamötum frá árinu 1999. Fram kom í máli
hennar að erfiðlega hefði gengið að fá upplýsingar til þess að ganga frá
skilamötum, þar sem upplýsingar hafi verið á vegum annarra, þar með talið
ráðuneyta (Morgunblaðið, 2001).
4.4.3 Enginn faglegur umsagnaraðili
Áður fyrr var töluvert rætt um það að þeir sem stæðu að framkvæmdum vildu
drífa framkvæmd af stað, þótt að hún væri ekki fullhönnuð, því eftir að hafist væri
handa við framkvæmd, þá væri ekki aftur snúið. Þá með það að leiðarljósi að
kostnaðaráætlun væri lægri og auðveldara að fá fjárveitingu (Unnarsson, 2011).
Slíkt kann að hafa verið auðveldara áður en lagabreytingarnar urðu árið 2001.
Benti Jóhanna B. Hansen á það að enginn faglegur umsagnaraðili væri til staðar til
50
þess að meta áætlunargerð til grundvallar fjárveitingu fyrir framkvæmdir
(Morgunblaðið, 2001).
4.4.4 Skortur á faglegum vinnubrögðum
Pálmi Kristinsson bendir á það að ástæða þess að ein stærsta framkvæmd
Íslandssögunnar, Hvalfjarðargöngin, hafi verið svo vel heppnuð væri sú að
fjöldinn allur af innlendum sem og erlendum sérfræðingum hafi komið að
undirbúningi og til hans hafi ekki verið sparað (Kristinsson, 2001)
4.4.5 Verktaka áhætta
Val á verktökum getur reynst erfið og spyrja má hvort hægt sé að velja mikið
þegar formfast útboðsferli er stundað. Taka verður tilboði lægstbjóðanda ef hann
uppfyllir öll skilyrði. Þessu fylgir ákveðin áhætta, þar sem mögulegt er að besti
aðilinn verði ekki fyrir valinu. Á hinn bóginn má segja að ef kröfur eru of stífar,
þá komist of fáir aðilar að borðinu og það getur valdið hækkun á tilboðum.
Gjaldþrot verktaka geta komið verulega niður á verkefnum og valdið miklu tjóni
(Kristinsson, 2001), sem og að verktaki nái ekki að ljúka verkefni sínu vegna
annarra ástæðna.
4.4.6 Áfangaskipting verka
Í 23. gr. OIL segir að ekki sé heimilt skipta upp verkum til þess að lenda fyrir
neðan þær viðmiðunarupphæðir sem settar hafa verið. Þar sem meiri hætta er að
framkvæmdaþættir geti falli milli. Nýlegt dæmi er um að loftræsting og
lóðafrágangur hafi gleymst við áætlunargerð við húsnæði Orkuveitu Reykjavíkur
(Úttektarnefnd um Orkuveitu Reykjavíkur, okt. 2012). Einnig getur reynst erfiðara
að meta heildarkostnað framkvæmda og þá um leið eykst áhætta á
kostnaðaraukningu.
4.4.7 Ábyrgðarleysi hönnuða
Það kemur fram í 23. gr. laga um mannvirki nr. 160 frá 2010 að hönnuðir eigi að
bera ábyrgð á því að hönnunargögn séu faglega unnin og að mannvirkið eigi að
standast þær kröfur sem gerðar séu til þess (Lög Alþingis, 2010). Að standast
51
kröfur mannvirkjalaga er þó einungis einn þátturinn í ferli hönnuða. Hönnuðir
eiga einnig að útbúa verklýsingar og magnskrá út frá þeirri hönnun sem þeir hafa
gert. Þessi gögn eru grundvöllur tilboðsgagna og hvorki verður séð í
leiðbeiningarblöðum um hönnunarsamkeppni né út útboðsgögnum að slík ábyrgð
sé til staðar (Fjármálaráðuneytið, 2002) (Grindarvíkurbær, 11.2012).
52
4.4.8 Árangursmælingar
Eins og kom fram í kaflanum um árangursmælingar, þá er mikilvægt að greina
hvort árangur hafi náðst. Í árangurskýrslum FSR sem búið er að birta frá árinu
2006 til ársins 2011 er að finna ákveðna tölfræði um árangur útboða. Ef farið eftir
þeim árangursmælingum sem sjá má á vef Framkvæmdasýslunnar, þá eru um 32%
líkur á því að framkvæmd fari 5% umfram kostnaðaráætlun (FSR). Þessi 5% eru
gefin upp sem ákveðin leyfileg vikmörk og dæmi hver og einn um það hvort það
sé rétt nálgun. Einnig er búið að draga frá viðbótarverk, en það eru þau verk sem
verkkaupinn hefur óskað eftir að verksalinn framkvæmi fyrir sig og þau verk eru
ekki tilkomin vegna útboðsins sjálfs. Það getur verið hagstæðara að láta annan
framkvæma verkið vegna þess að það yrði dýrara síðar ef vinna þyrfti það
sérstaklega (hrl., 2009).
Skýrsluhöfundur tók saman árangursmælingar sem birtar hafa verið af FSR.
Tafla 1. Niðurstaða árangursmælinga (FSR)
Í starfsskýrslunum eru gefnir þrír lita möguleikar sem niðurstaða fyrir utan prósentu skiptingu.
Grænt litur gefin þegar prósenta er undir viðmiðunarreglum og því jákvæð niðurstaða. Gulur
litur þegar verkið er yfir 5% en undir 30%. Hinsvegar er gefið rautt þegar hlutfallið er yfir
30% og því neikvæð niðurstaða. Ljóst er því að niðurstaða á þeim árangri sem mældur hefur
verið hjá stofnunni reynist rauður og því neikvæður (FSR, 2007).
Árangursmælingar FSR ár
Fjöldi skilamata afgreidd.
Fjöldi skilamata sem voru með
meira en 5% frávik 2011
11 2
2010
8 3 2009
7 3
2008
2 1 2007
7 2
2006
20 6
Samtals 54 17
Hlutfall þeirra skilamata sem fóru
yfir 5% 31%
53
5 Niðurstöður
Í þessum kafla verður farið yfir helstu niðurstöður þeirra viðtala sem tekin voru,
sem og þeirra afleiddu heimilda sem greint hefur verið frá. Í lok kaflans verður
farið yfir heildarniðurstöður og þá koma lokaorð.
5.1 Niðurstöður viðtals við FSR
Hvorki var að sjá að stofnunin færi á sveig við þær verklagsreglur sem
Fjármálaráðuneytið hefur sett um undirbúning útboða né aðrar reglur sem fram
hafa komið í skýrslu þessari. Þessar reglur fela meðal annars í sér þær
ákvörðunartökur og greiningar sem skylt er að framkvæma. Greinilegt var að
mikil áhersla var lögð á það að þeim leiðbeiningarreglum sem Fjármálaráðuneytið
hefur gefið út varðandi undirbúning á útboðum væri fylgt. Skýrsluhöfundi er því
ljóst að FSR fer eftir þeim verkferlum sem settir hafa verið.
Það vakti athygli skýrsluhöfundar að beiðnir sem koma frá kaupendum eru ekki
allar á sama formi. Skýrsluhöfundi hefði talið að ferlið ætti að vera formfastara,
eins og verklagsreglur kveða á um. Skýrsluhöfundur telur að ef ekki séu til staðar
hnitmiðaðar verklagsreglur sem kaupendur þurfi að fara eftir, þá geti reynst erfitt
að meta allar beiðnir með sama hætti. Enda þótt FSR fari eftir verklagsreglum, þá
eru upphafsskrefin hvað mikilvægust. Það myndi að öllum líkindum verða
einfaldara og gera ferlið skilvirkara ef hægt væri að taka beiðnir og setja þær strax
í viðeigandi form. Það liggur í hlutarins eðli að ef beiðnir eru að koma á
mismunandi formum, þá er skilvirknin ekki eins góð og hún ella væri.
Orðið fagmennska kom fram hjá viðmælanda um verk FSR og má til sanns vegar
færa. Það var greinilegt að formfestu og verklagsreglum var beitt í ríkum mæli.
Það getur bent til þess að mikið sé lagt upp úr því að gera hlutina rétt. Á hinn
bóginn er spurning hvenær of langt sé farið í það ferli sem normalkúrfa
áhættuvarfærni og áhættuþors er jafnan sett í. Skýrsluhöfundi virtist þó vera
ákveðinn stöðugleiki í stjórnun stofnunarinnar.
Það að stofnunin líti mikið til gæðamála er að mati skýrsluhöfundar góðs viti. Það
hefur sýnt sig í rannsóknum að þeir aðilar sem nýta sér gæðakerfi standa framar
54
en aðrir (Sverrisson, 14). Greinilegt var að stofnunin var að vinna eftir gæðakerfi,
því viðmælandinn sýndi skýrsluhöfundi mikið af efni á meðan á viðtalinu stóð
sem studdi það. Þar á meðal voru gátlistar, verkferlar, skjalastjórnun, form, sem
og að annað sem bar þess merki að gæðakerfishugsun væri í hávegum höfð hjá
stofnuninni.
Sú staðreynd að FSR sjái ekki um að meta beiðnir frá kaupendum vekur upp
spurninga hjá skýrsluhöfundi. Hvaða aðili er færari um það en FSR? Það getur
varla verið samráðsnefndin, þar sem hún er skipuð þremur aðilum sem fara
einungis yfir þau gögn sem gerð hafa verið. Skýrsluhöfundur sér ekki að nefndin
sé í aðstöðu til þess að greina verkin sem koma á borð hennar með ítarlegum
hætti.
Það var mat skýrsluhöfundar að verklag stofnunarinnar við undirbúning væri
vandaður. Þá virtist vera mikil fagmennska í vinnu þeirra, þar sem
gæðastjórnunarhugsun var allsráðandi. Það voru þó ákveðin vonbrigði miðað við
það hversu framarlega stofnunin virðist vera í gæðamálum að ekki væri enn búið
að votta starfsemina (vottunin er þó væntanleg). Ekki síst þar sem óskað er eftir
því að bjóðendur séu með vottað gæðakerfi. Aðdáunarvert var hve vel stofnunin
nýtir vef sinn til þess að koma upplýsingum á framfæri. Þar er gríðarlegt magn
upplýsinga og vandfundin önnur stofnun sem hefur viðlíka magn af upplýsingum.
Þó mætti spyrja að því af hverju ekki séu ekki birt fleiri fullkláruð skilamöt en
raun ber vitni.
5.2 Niðurstöður viðtals við Ríkiskaup
Þar sem Ríkiskaup eru nánast ekkert að vinna við undirbúning útboða tengdum
verklegum framkvæmdum, Þá hefur það í för með sér að ekki er hægt að
heimfæra allar þær upplýsingar sem fram komu í viðtalinu að viðfangsefni
ritgerðarannar. Hins vegar er það ljóst að Ríkiskaup eru gríðarlega stór aðili í
útboðum hjá hinu opinbera og því verður að taka fullt mark á þeim rökum og
skoðunum sem fram koma hjá starfsmönnum þeirra.
Sú staðreynd að Ríkiskaup eru ekki að meta eða greina upphafsspurningu
kaupandans sem er þá ráðuneyti eða fagstofnun, vekja upp spurninga hjá
55
skýrsluhöfundi. Því ef það er ekki stofnunin sem metur beiðnina þá hverjir sjá um
það? Ljóst er að Ríkiskaup skilgreina sig sem þjónustustofnun þar sem þeir
aðstoða viðskiptavini sína við innkaup. Þessir aðilar eru innan hins opinbera
stjórnkerfis. Það er umhugsunarefni hvers vegna stofnunin er ekki með vottað
gæðakerfi, þótt að greinilegt sé að mikið er um skýra verkferla hjá henni.
Greinilegt er að mikill metnaður er hjá stofnuninni til þess að gera vel og eins og
viðmælandinn hafði getið sér til um, þá lifðu starfsmenn sig mjög inn í ferlið. Var
það einnig nokkuð áberandi að stofnunin tæki verkefnin mjög ákveðnum tökum.
Skýrsluhöfundi fannst vera ein mótsögn í máli viðmælandans sem hafði þó mikla
þekkingu á þessu sviði. Viðmælandinn hafði tekið það nokkuð skýrt fram að
stofnunin og starfsmenn hennar sæju til þess að viðskiptavinurinn væri ekki með
of þrönga hugsum gagnvart því að skrá markmið og þarfir innkaupanna. Algengt
væri að stofnunin tæki þá umræðu við viðskiptavininn að skilgreina ekki um of
innkaupin, heldur að láta markaðinn ráða. Hins vegar væri það eitt af
aðalhlutverkum stofnunarinnar að taka huglægar kröfur viðskiptavinarins og gera
þær hlutlægar. Fara þessir þætti ekki fyllilega saman og er ákveðin mótsögn í því.
Það má þó vissulega gera ráð fyrir því að í viðtölum séu tekið fullsterkt til orða
þegar veri er að skýra málavexti. Skýrsluhöfundur hefur þó enn ekki séð
útboðsauglýsingu þar sem markaðurinn er látinn finna út lausnina í einu og öllu.
Það er hins vegar talsvert um svonefnd alútboð, þar sem hönnunin er hluti af því
sem bjóðandi þarf að veita. Sú leið er mögulega í áttina að því sem viðmælandinn
átti við. Sú leið er þó ekki gallalaus, því færri aðilar eiga möguleika á því að bjóða
í framkvæmdina, sem getur þá aftur leitt til hærra verðs.
Þegar rannsóknarspurningin var borin fram, þá var aðalsvarið að það væri alltaf
hægt að gera betur. Mögulega er það réttasta svarið sem hægt er að veita og þá sér
í lagi út frá gæðastjórnun, þar sem talað er um það að alltaf sé rúm til endurbóta.
Það er merki um það að menn vilji ná eins faglegum og góðum vinnubrögðum og
hægt er. Viðmælandinn hafði tekið fram að útboðsferlið sjálft væri mjög skilvirkt
og þar komum við aftur að merkingu orðsins skilvirkni.
Fagmennska er greinilega ríkjandi í starfsemi Ríkiskaupa, þar sem eldmóður og
þörf til þess að standa sig vel og gera vel er greinileg. Það er mat skýrsluhöfundar
56
að Ríkiskaup nálgist verkefni sín fremur út frá verkefnastjórnun en gæðastjórnum.
Ekki var eins greinilegt að um skipulagða verkferla og gátlista væri að ræða og hjá
FSR, enda starfssvið annað. Engu að síður telur skýrsluhöfundur að þar sé
möguleiki til umbóta. Þá með því að stofnunin virki meiri gæðastjórn í ferlið sitt.
Heimasíða Ríkiskaupa er ekki eins upplýsingahlaðin og þeirra hjá FSR og ekki
eins greinilegt að þar sé unnið við árangursmælingar. Hins vegar var greinileg
áhersla og í raun umfram lagatextann að koma viðskiptavininum til að gera hin
bestu kaup.
5.3 Niðurstöður úr afleiddum heimildum
Nokkrum vandkvæðum er bundið að fá niðurstöður úr þeim afleiddu heimildum
sem getið hefur verið um í þessari skýrslu. Þar sem þær eru oft ritaðar einhliða og
eiga við um sérstök tilfelli. Tölfræðin úr árangursskýrslunum FSR kemur þó á
óvart. Stofnunin hefði mátt vera með heildstæðari gagnagrunn um framkvæmdir
hins opinbera, þannig að auðveldara væri að setja fram niðurstöður um allt ferlið,
en ekki út frá ákveðnum og hugsanlegum einöngruðum tilfellum. Skýrsluhöfundur
telur þó ágætt að líta til þess þátta sem fram komu, því vissulega kunna þeir að
bera varnaðarorð með sér.
5.4 Niðurstöður rannsókna
Til þess að undirbúningsferlið verði fullkomlega skilvirkni þurfa allir þættir að
vera án hnökra og gallalausir, í það minnsta verður ferlið að vera innan
skekkjumarka. Það er þó ekki nóg þar sem ekki má kosta til of miklu í ferlinu sem
kemur þá niður á hagkvæmni. Í kafla 2.15 er merking orðsins skilvirkni frekar
tilgreind. Skýrsluhöfundur mun hér að neðan leggja mat á ferlið og þá þætti sem
að þeim koma.
Einn af helstu kostum ferilsins er að mikil reynsla hefur skapast hjá aðilum sem
fara með undirbúning útboða. Búið er að setja viðamikið og gott regluverk í
kringum allt ferlið. Aðbúnaður þeirra sem starfa við undirbúninginn virðist vera til
fyrirmyndar. Ljóst er einnig að unnið er eftir stífum verklagsreglum og innleiðing
gæðastjórnunar viðvarandi. Alltaf er þó hægt að gera betur í þeim málum eins má
segja með upplýsingargjöfina. Greiningar eru mikilvægar og eru þær stundaðar í
57
formi árangursmælinga og gerð skilamata þó að það ferli virðist ekki vera en
fullmótað. Með faglegum vinnubrögðum og sjálfskoðun er stöðugt verið að
betrumbæta ferilinn eins og sjá má með innleiðingu á upplýsingalíkansins BIM.
Þótt ferlið sé vandað sýna árangursmælingar Framkvæmdasýslunar að
raunkostnaður fullkláraða verkefna fer í 31% tilfella umfram settar áætlanir. Slík
frammistaða yrði gefin neikvæð einkunn í árangursmælinum
Framkvæmdasýslunar. Þó er ekki hægt að hengja þá slöku niðurstöðu einungis á
undirbúningsferlið þar sem fleiri þættir mælast í lokaniðurstöðunni. Skekkir
einnig niðurstöðuna hve fá verkefni eru árangursmæld, sem helst má rekja til
slakra skila á skilamötum. Sem teljast verður merki um óskilvirkni.
Viðmælendurnir sem teljast sérfræðingar í viðfangsefninu telja að ferlið sé
nægjanlega skilvirkt og er það mögulega besti mælikvarðinn.
5.5 Leiðir til úrbóta
Skýrsluhöfundur leggur til ákveðna þætti sem kunna að bæta undirbúninginn,
þannig að hann megi verða en betri en hann er í dag.
Meiri skilvirkni í upphafi. Með ítarlegu umsóknarblaði, þar sem kaupendur
eru krafðir um það að skýra aðalatriði innkaupanna, má ná fram bættu verklagi
að mati skýrsluhöfundar. Kann slíkt að auðvelda stofnum eins og FSR og
Ríkiskaupum að skilgreina upphafsbeiðnina betur og koma henni í ferli án
tafar, í stað þess að þurfa nálgast hvert verk með mismunandi hætti, því sömu
forsendur hljóta að þurfa liggja fyrir í öllum beiðnum.
Gera hönnuði ábyrgari fyrir gjörðum sínum.
Koma á vottuðu gæðakerfi fyrir stofnanir sem fara með útboðsmál.
Halda áfram með árangursmælingar og gera þær sýnilegri og greinilegri.
Veita meiri upplýsingar um það hvernig tekist hefur til við framkvæmdir,
þannig að almenningur og stjórnmálamenn geti aðstoðað við að finna
veikleika í ferlinu. Hægt væri að ná þessu fram með því að setja meiri þrýsting
á það að skilamöt yrðu kláruð og útgefin, Einnig með því að útbúa greinabetri
árlegar starfsskýrslur, þar sem niðurstaða verkefna væri kynnt með
sundurgreinalegum hætti.
58
Full innleiðing BIM.
5.6 Frekari rannsóknir og spurningar
Vaknað hafa upp margar spurningar við gerð þessara skýrslu og verða þær helstu
tilgreindar hér.
Hver er ábyrgð hönnuða? Skýrsluhöfundur velti þessari spurningu fyrir sér þar
sem að vinna þeirra er ein sú þýðingarmesta í öllu ferlinu. Ef mistök verða munu
lagfæringar kosta fjármuni. Í dag getur kostnaður aðeins fallið á tvo aðila, það er á
verkkaupa eða tilboðshafa. Það kann að vera ósanngjarnt að þeir hljóti skaða af
þriðja aðila.
Af hverju eru verkefni þau sem bjóða á út ekki metin sérstaklega til þess að
forðast megi mistök eða ójafnvægi á milli hverfa og stofnana? Ljóst er að það er
ekki hlutverk Ríkiskaupa eða FSR, þar sem þeir aðilar eru tilgreindir sem
þjónustuaðilar. Í dag er hlutverk Ríkisendurskoðunar að fara fyrir rekstur
opinberra aðila og myndi slík rannsókn væntanlega velta upp spurningum ef
eitthvað færi á mis í innkaupum. Spurningin er sú hvort slík rannsókn færi þá ekki
of seint af stað, þar sem skaðinn er þegar skeður. Á hinn bóginn þarf að vara sig á
því að vera ekki með of mikla miðstýringu heldur frekar valddreifingu.
59
5.7 Lokaorð
Útboð hins opinbera hafa þróast mikið í gegnum tímans rás með það að leiðarljósi
að gera ferlið sem skilvirkast. Þegar spurt er hvort það hafi tekist? Er ágætt að líta
tilbaka til þeirra atriða sem fram hafa komið í skýrslunni. Ljóst er að búið er að
greina undirbúnings ferilinn ýtarlega og unnið með skipulegum hætti að gera
ferlið sem skilvirkast. Til þess eru notuð hin ýmsu verkfæri. Þessi verkfæri eru
meðal annars þekking, reynslan og nýsköpun. Komið var inn á þessi verkfæri
bæði í viðtölum sem og í þeim hugtökum og skilgreiningum sem lýst hefur verið í
skýrslunni. Verkfæri þessi eru til þess fallinn að auka líkurnar á að hagstæðasta
niðurstaðan fáist. Kann að vera erfitt að gera þá kröfu að ferlið verði án mannlegra
misstaka eða þau mistök uppgötvist þegar ferlið er eins viðamikið og raun ber
vitni. Margar hendur og vinnustundir liggja að baki hverju verkefni og getur verið
erfitt að finna það sem farið hefur á skjön í undirbúningum. Þó er hægt að segja að
um tvíbent sverð sé að eiga þar sem ef of miklum kostnaði er varið í undirbúning
getur sá kostnaður valdið því að ferlið verði óskilvirkt og getur kostnaðurinn
jafnvel velt verkefninu.
Verkefni þeirra stofnanna sem fara með innkaup er að gera ferlið eins óbrigðult og
kostur er án þess að kosta til of miklu fjármagni. Miðað við niðurstöðuna
skýrslunnar er verkefnið verðugt og mun taka langan tíma að ná tilsettu marki.
60
Heimildaskrá
Fjármálaráðuneytið. (04.1999). Árangursmælingar opinberra aðila, hugtök og tækni. Sótt 23. 11.2012 frá fjarmalaraduneytid.is: http://www.fjarmalaraduneyti.is/media/arangursstjornun/Vinnubokarangurs1999.pdf
Fjármálaráðuneytið. (2004). Framkvæmdasýsla ríkisins: Erindisbréf forstjóra Framkvæmandasýslu ríkisins skv. 38. gr.laga. Sótt 04.05.2012 frá Fjármálaráðuneyti.is: www.fjarmalaraduneyti.is/raduneytid/stolnanir/erindisbref/nr/9220
Fjármálaráðuneytið. (15.11.2001). Fréttablað fyrir stjórnendur ríkisfyrirtækja: 3 tb.3 árg. . Reykjavík: Fjármálaráðuneytið.
Fjármálaráðuneytið. (2002). Leiðbeiningarrit um kaup á ráðgjöf. Reykjavík: Fjármálaráðuneytið.
Fjármálaráðuneytið. (1991). Opinberar framkvæmdir, handbók. Fjármálaráðuneytið.
Fjármálaráðuneytið. (14.05.2012). Ríkiskaup: Erindisbréf forstjóra Ríkiskaupa skv. 38. gr. laga nr 70/1996 um réttindi og starfsmanna ríkisins. Reykjavík: Fjármálaráðuneytið.
Fjármálaráðuneytið. (17.12.2012). Starfsreglur fyrir kærunefnd útboðsmála. Reykjavík: Fjármálaráðuneytið.
Fjármálaráðuneytið. (2001). Starfsreglur fyrir kærunefnd útboðsmála. Reykjavík: Fjármálaráðuneytið.
Fjármálaráðuneytið. (21.09.2001). Starfsreglur samstarfsnefndar um opinberar framkvæmdir. Sótt 13.11.2012 frá fjarmalaraduneytid.is: http://www.fjarmalaraduneyti.is/log_og_reglugerdir/nr/15933
Fjármálaráðuneytið. (2006). Útvistunarstefna Ríkisins, Ríkið sem upplýstur kaupanandi þjónustu. Reykjavík: Fjármálaráðuneytið.
Fjármálaráðuneytið. (2002). Verklagsreglur um tilhögun frumathugunar, áætlunargerðar og verklegrar framkvæmdar við opinberar framkvæmdir. Reykjavík: Fjármálaráðuneytið.
Framkvæmdasýsla Ríkisins. (2001). Reglugerð nr. 715/2001 um skipulag opinberra framkvæmda, starfsreglur starfsnefndar um opinberar framkvæmdir og reglur um fyrirkomulag skilamats. Reykjavík: Fjármálaráðuneytið.
Framkvæmdasýsla Ríkisins. (04.2012). Stöðluð form: Leiðbeiningar til bjóðenda um útboðsgögn. Sótt 09. 11 2012 frá fsr.is: http://www.fsr.is/Stodlud-form/skilmalar
Framkvæmdasýsla ríkisins. Um Fsr. Sótt 12.05.2012 frá fsr.is: http://fsr.is/Um-FSR
Friðgeirsson, Þ. V. (2008). Áhætta, ákvarðanir og óvissa. Reykjavík: JPV Útgáfa.
61
FSR. (05.2007). Árangursskýrsla 2006. Sótt 09.12.2012 frá fsr.is: http://fsr.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=2535
FSR. Starfsskýrslur. Sótt 23.11.2012 frá fsr.is: http://fsr.is/Utgefidefni/Starfsskyrslur
Grindarvíkurbær. (11.2012). FORVAl, VERKFRÆÐIRÁÐGJÖF. Grindavík: Grindarvíkurbær.
Guðmundson, G. I., Magnúson, S., & Júlíusdóttir, E. (2008). Handbók um opinber útboð. Reykjavík: Gutenberg.
Hannesson, G. (11.2012). Forstöðumaður ráðgjafarsviðs Ríkiskaupa. (E. J. Ingason, Spyrill)
Hannesson, G. (12.4.2007). Verkefnastjórn, MPA Verkefnastjórnun og samningsstjórnun. . Sótt 3. 12 2012 frá http://www.google.is/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCkQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.rikiskaup.is%2Fmedia%2Fvinnuskjol%2Ffraedsla%2FMPA_12_april_GH.ppt&ei=J3G8UP6dDsaJ4ASp7IDICw&usg=AFQjCNFVXej3DQ6bJwHPfpfuU-iTbE7hgA
Hannesson, G. (06.03.2008). www.rikiskaup.is/media/vinnuskjol/fraedsla. Sótt 08.03.2012 frá www.rikiskaup.is: www.rikiskaup.is/media/vinnuskjol/fraedsla/GH-MPA08 001.ppt
Hannesson, S. (23.08.2001). Opinber innkaup - fagmennska ekki fúsk. Sótt 22.11.2012 frá Mbl.is: http://www.mbl.is/greinasafn/grein/622190/?item_num=15&searchid=fa253e881cc9ed967503ca607982d68d044daad5
Harald Eriksen, K. M. (01.2010). PROSJEKTERINGSPLANLEGGING OG PROSJEKTERINGSLEDELSE. Sótt 22. 11 2012 frá NTNU.no: http://www.google.is/ url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCkQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.nsp.ntnu.no%2Flib%2Fdownload.php%3Ffile%3Dfiles%2Fpages%2F362%2Fprosjekteringsplanleggingprosjekteringsledelse.pdf&ei=29KvULmDGunj4QSOsYDABw&usg=AFQjCNHwo
hrl., J. M. (04.2009). Handbók neytenda. Sótt 23.11.2012 frá Neytendasamtökin.
ISO, I. O. The ISO story. Sótt 20.04.2012 frá iso.org: http://www.iso.org/iso/about/the_iso_story/iso_story_foreword.htm
Kotler, P. o. (2006). Marketing Management (útgáfa 12). New Jersey: Pearson Education.
Kristinsson, P. (2001). Mat á forsendum og því hvort veggjöld geti staðið undir öllum kostnaði við gerð og rekstur ganganna. Pálmi Kristinsson.
Kærunefnd Útboðsmála. (12.10.2005). Úrskurðir kærunefndar útboðsmála . Sótt 07.11.2012 frá Úrskurðir.is: http://www.urskurdir.is/Fjaramala/KaerunefndUtbodsmala/2005/10/12/nr/2040
Lög alþingis. (94/2001). 94. Reykjavík: Alþingi.
62
Lög Alþingis. (28.12.2010). Lög um mannvirki. Sótt 23.11.2012 frá althingi.is: http://www.althingi.is/lagas/140b/2010160.html
Morgunblaðið. (19.08.2001). Eftirlit og ábyrgð í stjórnsýslunni. Sótt 22.11.2012 frá mbl.is: http://www.mbl.is/greinasafn/grein/621714/?item_num=16&searchid=fa253e881cc9ed967503ca607982d68d044daad5
Neuman, L. (2005). Social research methods: Qualitative and quantitative approaches . Boston: Allyn & Bacon.
Nýsköpunarmiðstöð. (18.03.2009). BIM á Íslandi, Upplýsingalíkön fyrir mannvirki. Sótt 21.11.2012. frá www.bim.is: http://www.bim.is/Grein/tabid/77/smid/404/ArticleID/3/reftab/76/Default.aspx
Pálsson, H. (01.04.2003). Frumvarp að nýrri útgáfu ÍST 30 til umsagnar. Sótt 07.11.2012 frá Mbl.is: http://www.mbl.is/greinasafn/grein/722780/?item_num=173&dags=2003-04-01
Ríkisendurskoðun. (2003). Náðist árangur, Úttekt á árangursstjórnun í ríkisrekstri. Reykjavík: Ríkisendurskoðun.
Ríkisendurskoðun. (2003). Náðist árangur, Úttekt á árangursstjórnun í ríkisrekstri. Reykjavík: Ríkisendurskoðun.
Ríkisendurskoðun. (Feb. 2010). Opinber innkaup: Áfangaskýrsla 1, Innkaupastefna Ráðuneyta. Ríkisendurskoðun.
Ríkisendurskoðun. (1990). Skilamat, Opinberar framkvæmdir, Reglur og uppsetning. Reykjavík: Ríkisendurskoðun.
Ríkiskaup. http://www.rikiskaup.is/utbodsauglysingar/nr/45. Sótt 07.11.12. frá rikiskaup.is: http://www.rikiskaup.is/utbodsauglysingar/nr/45
Ríkiskaup. (án dags.). Ríkiskaup. Sótt 12.01.2012 frá rikiskaup.is: http://www.rikiskaup.is/utbod/almennt-um-utbod/nr/45
Sigurðsson, P. (1991). Verksamningar. Reykjavík.
Silverman, D. (2005). Doing qualitative research. London: SAGE Publications.
Silverman, D. (2008). Doing Qualitative Research, . Thousand Oaks: Sage Publications.
Snævarr, Á. (1988). Almenn lögfræði. Reykjavík.
Staðalráð Íslands. (2003). ISO 9001 fyrir lítil fyrirtæki - Leiðsögn. Reykjavík: Staðalráð Íslands.
Staðlaráð Íslands. Hlutverk Staðlaráðs og starfsreglur. Sótt 07.11.2012 frá stadlar.is: http://www.stadlar.is/um-stadlarad/hlutverk-stadlarads-og-starfsreglur/
63
Staðlaráð Íslands. (2003). ÍST 30:2003 Almennir útboðs og samningsskilmálar um verkframkvæmdir. Reykjavík: Staðlaráð Íslands.
Staðlaráð Íslands. (2012). ÍST 30:2012. Reykjavík: Staðlaráð Íslands.
Sverrisson, S. Á. (14.11.2012.). Gæðakerfi í byggingargeiranum. Sótt 24.11.2012. frá lafi.is: http://www.lafi.is/?id=114
Unnarsson, K. M. (11.10.2011). Lægsta tilboð eykur líkur á Vaðlaheiðargöngum. Sótt 23.11. 2012 frá Visir.is: http://www.visir.is/laegsta-tilbod-eykur-likur-a-vadlaheidargongum/article/2011111019755
Úttektarnefnd um Orkuveitu Reykjavíkur. (10.2012). Skýrsla úttektarnefndar um Orkuveitu Reykjavíkur. Reykjavík: Reykjavíkurborg.
Valdimarsson, Ó. (2006). Gæðastjórnun við mannvirkjagerð. Verktækni .
Vífilsdóttir, H. (05.2012). Verkefnastjóri FSR. (E. J. Ingason, Spyrill)