- Chuyên đề -

Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở: Hệ thống các quy định của pháp luật và những nỗ lực thực thi

- HÀ NỘI, THÁNG 10/2007 -

VĂN PHÒNG QUỐC HỘI TRUNG TÂM THÔNG TIN - THƯ VIỆN VÀ NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CENTRE FOR INFORMATION, LIBRARY AND RESEARCH SERVICES

Copyright © 2007 CILIRES Bản quyền tài liệu thuộc về Trung tâm TT-TV & NCKH. Việc sử dụng mọi thông tin trong tài liệu đều phải trích dẫn theo pháp luật về bản quyền.

LỜI GIỚI THIỆU

Trong những năm vừa qua, công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng

đất và quyền sở hữu nhà đã đạt được nhiều kết quả đáng ghi nhận, góp phần quan

trọng trong việc bảo đảm sự ổn định của các quan hệ xã hội có liên quan đến nhà

và đất đồng thời bảo đảm các quyền của người dân có liên quan. Có được kết quả

như vậy là nhờ vào sự cố gắng, nỗ lực và trách nhiệm của các cơ quan có thẩm

quyền. Tuy nhiên, do tính phức tạp của vấn đề, trong quá trình thực hiện, công tác

cấp giấy chứng nhận chủ quyền về nhà và đất đã phát sinh một số những khó khăn

và vướng mắc nhất định, các tiêu cực diễn ra trong hoạt động này vẫn diễn ra khá

phổ biến ảnh hưởng không nhỏ đến niềm tin cũng như quyền và lợi ích hợp pháp

của người dân.

Trên cơ sở nghiên cứu các văn bản pháp luật thực định, các tài liệu hiện có

và phỏng vấn ý kiến của một số chuyên gia trong các bộ, ngành liên quan, Trung

tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học đã tiến hành nghiên cứu chuyên

đề “Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở: Hệ thống

các quy định của pháp luật và những nỗ lực thực thi”.

Mục đích của Báo cáo nhằm cung cấp cho các đại biểu những thông tin cần

thiết về các vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở

theo một cách hệ thống và xuyên suốt, hỗ trợ một phần cho công tác nghiên cứu

của đại biểu Quốc hội cũng như phục vụ cho công tác giám sát của Quốc hội trong

hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong thời gian tới.

Phạm vi nghiên cứu của Báo cáo đề cập đến một số nội dung có liên quan

đến việc đánh giá thực trạng của các văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp đến

hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở; khảo sát

và xem xét thực trạng của công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và

quyền sở hữu nhà ở của nước ta trong thời gian qua. Bên cạnh đó, Báo cáo tổng

hợp, thống kê những khó khăn, vướng mắc nổi cộm hiện nay trong vấn đề này

đồng thời trình bày những nguyên nhân làm phát sinh vấn đề trên. Trên cơ sở đó,

Báo cáo nghiên cứu đưa ra một số những kiến nghị và giải pháp mang tính gợi ý để

các đại biểu Quốc hội quan tâm tham khảo. Page | 1

MỤC LỤC

I. HẾ THỐNG CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY

CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở .. 4

1. Những văn bản thể hiện chủ trương cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

(GCNQSDĐ) ..................................................................................................... 4

2. Những văn bản thể hiện chủ trương cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà

ở (GCNQSHNƠ) ............................................................................................... 9

II. QUÁ TRÌNH TRIỂN KHAI VIỆC CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN

SỬ DỤNG ĐẤT VÀ GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở CỦA

NƯỚC TA........................................................................................................... 15

1. Quá trình triển khai việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ............. 15

2. Quá trình triển khai việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà .............. 19

III. NHẬN DIỆN NHỮNG KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC TRONG QUÁ

TRÌNH THỰC HIỆN CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG

ĐẤT VÀ QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở ................................................................ 23

IV. NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC............ 32

V. KIẾN NGHỊ VÀ GIẢI PHÁP...................................................................... 37

KẾT LUẬN......................................................................................................... 42

Page | 2

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU VÀ HÌNH MINH HỌA

Danh sách các bảng biểu

Trang

Bảng 1: Tỷ lệ hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các loại đất

19

Bảng 2: Kết quả cấp GCNQSDD, GCNQSHNƠ và quyền sử dụng đất ở tại đô thị (Đến ngày 30/01/2005)

21

Bảng 3: Số lượng các vụ án tranh chấp về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất

29

Bảng 4: Số lượng các vụ án tranh chấp liên quan đến hợp đồng mua bán nhà

30

Danh sách các hình minh họa

Hình 1: Nhận xét chung việc chấp hành pháp luật về cấp Giấy chứng nhận QSDĐ

9

Hình 2: Thời gian chờ đợi để được nhận Giấy chứng nhận QSDĐ sau khi đã nộp hồ sơ đăng ký cấp Giấy chứng nhận QSDĐ hợp lệ

25

Hình 3: Mức độ hài lòng của người dân đối với UBND cấp xã, phường, thị trấn

31

Hình 4: Mức độ hài lòng của người dân đối với Văn phòng đăng ký QSDĐ

31

Hình 5: Nguyên nhân ảnh hưởng chưa tốt tới việc chấp hành pháp luật về cấp Giấy chứng nhận QSDĐ

37

Page | 3

I. HẾ THỐNG CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở

1. Những văn bản thể hiện chủ trương cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ)

Trước đây, trong việc quản lý đất đai, Việt Nam không tiến hành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà thông qua một số giấy tờ chứng nhận của người dân, Nhà nước tiến hành bảo đảm các quyền và lợi ích có liên quan của người dân đối với đất đai. Tuy nhiên, cách thức quản lý này đã là một trong những nguyên nhân cơ bản khiến cho việc quản lý đất đai ở nước ta gặp nhiều hạn chế và bất cập.

Chính vì vậy, khi tiến hành soạn thảo Luật đất đai năm 1993, nội dung về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã chính thức được đưa vào trong dự thảo và được Quốc hội thảo luận, thông qua sau đó.

Mục đích của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là Nhà nước ghi nhận ranh giới quyền sử dụng của người dân đối với một thửa đất nhất định là hợp pháp.

Việc ban hành giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có tác động tích cực cho cả hai phía Nhà nước và người dân. Đối với nhà nước, việc cấp GCNQSDĐ giúp cho việc quản lý đất đai được thuận lợi và dễ dàng hơn. Còn đối với người dân, việc sở hữu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất giúp họ thực sự làm chủ được các quyền của mình đối với đất và các tài sản gắn liền trên đất. Giá trị sử dụng đất theo đó cũng được nâng cao hơn, phát huy được vai trò của mình trong nền kinh tế thị trường.

Chính vì vậy, xét một cách toàn diện chủ trương về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một trong những chủ trương đúng đắn mà Đảng và Nhà nước ta ban hành trong những năm qua. Tuy nhiên, vấn đề đất đai là một vấn đề phức tạp, nhất là trong điều kiện sở hữu đất đai có tính chất đặc thù như của nước ta hiện nay. Vì vậy, ở mỗi một giai đoạn mà việc xây dựng pháp luật có những đổi mới, cập nhật và điều chỉnh nhất định, nhằm

Page | 4

góp phần bổ sung và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý điều chỉnh về vấn đề này.

Qua khảo sát và tìm hiểu các văn bản quy phạm pháp luật của nước ta có thể thấy, các văn bản liên quan đến việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là khá nhiều. Song, những văn bản có sự tác động lớn, và trực tiếp đối với sự vận động và phát triển của lĩnh vực này phải kể đến các văn bản điển hình sau: các văn bản Luật đất đai, Luật Nhà ở và một số các văn bản hướng dẫn thi hành khác của Chính phủ.

Để có một cái nhìn tổng thể và xuyên suốt về những vấn đề pháp lý có liên quan đến việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Báo cáo nghiên cứu trình bày mang tính xuyên suốt và phân tích một số nội dung chính của các văn bản pháp luật điều chỉnh về vấn đề này.

a) Luật đất đai năm 1988

Tại Điều 18 Luật đất đai năm 1988 có quy định “Sau khi đăng ký, người sử dụng đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Tuy nhiên, qua thực tế có thể thấy, mặc dù khuôn khổ pháp lý về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được quy định là khá sớm trong văn bản Luật này, song trong những năm từ 1988 đến năm 1992, nước ta chủ yếu tiến hành nghiên cứu tìm kiếm giải pháp và thử nghiệm. Một số địa phương cũng đã triển khai cấp giấy chứng nhận tạm thời song, phải đến năm 1993, dưới sự hỗ trợ của Tổ chức phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), giải pháp kỹ thuật chi tiết cho việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và đăng ký tài sản gắn liền với đất đã được xây dựng làm cơ sở cho Luật đất đai năm 1993 quy định cụ thể về vấn đề này.

b) Luật đất đai năm 1993 (Giấy đỏ cũ) Như đã đề cập ở trên, Luật đất đai năm 1993 là văn bản đầu tiên đặt

nền tảng cho việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở nước ta. Trong đó, Luật khẳng định những người sử dụng đất ổn định, được Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn xác nhận thì được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Điều 2); đồng thời Luật cũng đưa ra một số nội dung có tính chất cơ bản liên quan đến việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như: (i) xác định cơ quan có thẩm

Page | 5

quyền phát hành giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là Cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương; (ii) Xác định cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là cơ quan có thẩm quyền ra quyết định giao đất. Theo đó, trong trường hợp Chính phủ quyết định giao đất thì Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; (iii) và xác định nguyên tắc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp thửa đất có nhiều người không cùng một chủ thể sử dụng.

Với những khuôn khổ pháp luật mang tính chất cơ bản trên, Luật đất đai năm 1993 đã chính thức khởi đầu cho hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho nhân dân trên phạm vi cả nước.

c) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 không đề cập đến vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà chỉ tập trung vào việc sửa đổi một số nội dung khác trong Luật đất đai năm 1993 có liên quan đến thẩm quyền giao đất, cho thuê đất và quyền của người sử dụng đất.

d) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001

Luật đất đai năm 1993 khi quy định về cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ cho phép những cơ quan có thẩm quyền quyết định giao đất mới có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (tại Khoản 2, Điều 36). Với quy định này, thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã bị hạn chế khá nhiều, do các cơ quan cấp tỉnh bị “quá tải” không thể thực thi trọn vẹn được nhiệm vụ mà Luật đất đai 1993 đã giao phó. Theo quy định của Luật này, hầu hết các thửa đất đều thuộc thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của cấp tỉnh. Đặc biệt ở các đô thị và thị xã, nhu cầu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là rất lớn. Chính vì vậy, để giải quyết được vấn đề trên, và nhằm tạo cơ chế thông thoáng trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 đã có một giải pháp tương đối mềm dẻo. Đó là phân cấp mạnh hơn cho cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng

Page | 6

đất. Theo đó, Luật đất đai năm 2001 có sửa đổi lại như sau: “Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tổ chức sử dụng đất và những đối tượng được Chính phủ quyết định giao đất. Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân”. Như vậy, với quy định trên, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ tiến hành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng là tổ chức sử dụng đất và một số đối tượng đặc biệt khác khi Chính phủ giao đất, còn lại một số lượng lớn hộ gia đình và cá nhân sẽ được Ủy ban nhân dân cấp quận/huyện/thị xã cấp giấy theo tinh thần của Luật đất đai sửa đổi năm 2001. Việc phân cấp thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như trên là hoàn toàn hợp lý, góp phần giải tỏa những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà chúng ta đang gặp phải trong lúc bấy giờ. Đồng thời, việc phân cấp cũng góp phần giải quyết chủ trương cải cách thủ tục hành chính mà chúng ta đang nỗ lực thực hiện.

e) Luật đất đai năm 2003 (Giấy đỏ mới)

Sau 10 năm thi hành Luật đất đai năm 1993 và các luật sửa đổi, bổ sung giúp cho người dân gắn bó với đất đai hơn, quyền sử dụng đất đã được phát huy trở thành một tài sản quan trọng vào phát triển kinh tế. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, Luật đất đai 1993 đã phát sinh khá nhiều vấn đề không còn phù hợp với tình hình thực tiễn. Nhu cầu sửa đổi, bổ sung toàn diện đối với văn bản này là cần thiết. Chính vì vậy, Luật đất đai năm 2003 đã được xây dựng, nhiều nội dung đã có sự thay đổi, trong đó có vấn đề quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Những sự thay đổi có liên quan đến giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được thể hiện ở cả mặt số lượng và nội dung. Từ duy nhất chỉ có 01 điều trong Luật đất đai 1993 quy định về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì đến Luật đất đai năm 2003, số lượng điều khoản về lĩnh vực này đã tăng lên đến 05 điều. Theo đó, một số nội dung cụ thể về nguyên tắc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được quy định trong Luật. Các nguyên tắc này đã được mở rộng hơn rất nhiều so với Luật đất đai trước đó. Ngoài việc đưa ra nguyên tắc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong

Page | 7

trường hợp thửa đất có nhiều cá nhân, tổ chức cùng sử dụng thì Luật đất đai lần này đã đưa ra thêm một số nội dung mới, đó là quy định về trường hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi quyền sử dụng đất là tài sản chung của vợ và chồng; trường hợp thửa đất thuộc quyền sử dụng chung của cộng đồng dân cư; trường hợp thửa đất thuộc quyền sử dụng chung của cơ sở tôn giáo. Ngoài ra, Luật cũng đưa ra điều khoản xử lý đối với việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với nhà chung cư và nhà tập thể. So với các văn bản Luật đất đai trước đó, Luật đất đai năm 2003 còn liệt kê cụ thể các trường hợp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại Điều 49.

Về thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng có sự thay đổi nhất định. Điều này thể hiện việc tiếp nối chủ trương phân cấp thẩm quyền cho cấp dưới, tạo cơ chế thông thoáng và linh hoạt cho hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Cụ thể, Luật đã tạo cơ chế cho phép Ủy ban nhân tỉnh được quyền ủy quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cơ quan quản lý đất đai cùng cấp. Ủy ban nhân dân cấp quận/huyện ngoài việc cấp đất cho cá nhân và người Việt Nam định cư ở nước ngoài mua đất gắn liền với quyền sử dụng đất ở còn có quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cộng đồng dân cư (Điều 52). Đây là sự phân cấp mạnh hơn nữa cho chính quyền cấp dưới, hợp lý hơn và góp phần tiếp tục giảm tải cho các cơ quan cấp tỉnh và cân đối thẩm quyền với cấp huyện.

g) Nghị định 181/2004/NĐ - CP về hướng dẫn thi hành Luật đất đai

Nghị định 181/2004/NĐ – CP là Nghị định về thi hành Luật đất đai năm 2003, trong đó, tại Chương V của Nghị định có quy định cụ thể về những vấn đề có liên quan đến việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như: các điều kiện được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; các trường hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là cá nhân, tập thể, cơ quan, tổ chức; các trường hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp đất có vườn, ao; đất xây dựng nhà chung cư, nhà tập thể; nhà ở thuộc sở hữu chung v.v...

Page | 8

6.6%

26.7%45.4%

21.2%

TốtTương đối tốtChưa tốtKhó trả lời

Hình 1: Nhận xét chung việc chấp hành pháp luật về cấp Giấy chứng nhận QSDĐ

2. Những văn bản thể hiện chủ trương cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở (GCNQSHNƠ)

a) Pháp lệnh về nhà ở

Đây là văn bản có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 1991, trong đó, Nhà nước khẳng định mạnh mẽ công nhận quyền sở hữu nhà ở của người dân. Mặc dù, trước đó, việc sở hữu nhà ở của người dân cũng đã được thực hiện bằng các loại hình giấy tờ khác nhau. Do vậy, rất khó cho việc quản lý và khẳng định quyền sở hữu chính đáng của người dân. Pháp lệnh nhà ở là văn bản pháp lý đặt nền tảng cho hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở của người dân một cách chính thức và thống nhất hơn cả so với giai đoạn trước đó. Trong Pháp lệnh quy định “Tất cả nhà ở đều phải được đăng ký và chủ sở hữu được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu” (Điều 11). Đồng thời, văn bản này cũng quy định về thẩm quyền cấp giấy. (i) Đối với nhà ở tại quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã thuộc tỉnh lỵ thì sẽ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương cấp. (ii) Đối với nhà ở tại thị xã không phải là tỉnh lỵ, thị trấn, xã thuộc huyện do Uỷ ban nhân dân thị xã, huyện cấp.

Với cơ sở pháp lý này, hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở của người dân cơ bản được tiến hành. Chủ trương cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở của người dân là một chủ trương đúng đắn, đã góp phần giúp người dân thực hiện được các quyền năng của mình đối với

Page | 9

nhà ở, và coi đó là một tài sản có giá trị có thể khai thác hiệu quả thứ tài sản ấy trên nhiều khía cạnh.

b) Nghị định của Chính phủ 60 CP ngày 05/07/1994 về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị (Giấy hồng cũ)

Trên cơ sở Pháp lệnh về nhà ở công nhận quyền sở hữu nhà ở của người dân, Chính phủ đã ban hành Nghị định 60/CP nhằm cụ thể hóa hơn nữa quyền sở hữu này cho các trường hợp là nhà ở tại các đô thị. Theo đó, nhà ở, các công trình phục vụ nhu cầu ở và khuôn viên (nếu có) của một hộ gia đình hoặc của nhiều hộ gia đình trong cùng một ngôi nhà tọa lạc tại khu vực đất ở nội thành, nội thị xã, thị trấn sẽ thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định trên.

Sở dĩ Nghị định 60/CP chỉ tiến hành cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà cho những nhà ở thuộc khu vực đô thị vì tại khu vực này, nhà ở là một tài sản có giá trị, thường xuyên được sử dụng trong các giao dịch dân sự. Do vậy, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu cho đối tượng này góp phần bảo đảm sự ổn định của các giao dịch cũng như huy động được các yếu tố tích cực của thị trường bất động sản nói chung vào quá trình phát triển kinh tế đất nước. Hơn nữa, đối với những thửa đất và nhà ở gắn liền với đất ở khu vực nông thôn đã và đang được Luật đất đai năm 1993 ghi nhận là bằng hình thức Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Giấy đỏ cũ).

Theo quy định của Nghị định 60/CP, người dân sẽ được cấp giấy chứng nhận với hai nội dung: chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở. Trong đó, những trường hợp chủ nhà có các giấy tờ hợp lệ hoặc các bằng chúng pháp lý khác thì sẽ được Nhà nước xem xét cấp loại giấy chứng nhận này.

Để phân biệt với các loại giấy chứng nhận khác sau này, hình thức cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đô thị được gọi là Giấy hồng hai quyền hay còn gọi là Giấy hồng cũ.

Sự ra đời của Nghị định 60/CP đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho các đô thị trong việc công nhận và bảo vệ các quyền lợi hợp pháp của người dân có liên quan đến nhà ở và đất ở.

c) Nghị định 95/2005/NĐ – CP (Giấy hồng mới)

Page | 10

Nghị định 95/2005/NĐ - CP được Chính phủ ban hành thay thế Nghị định 60/CP, tuy nhiên, Nghị định này có phạm vi điều chỉnh rộng hơn so với văn bản bị thay thế. Cụ thể là, nếu như Nghị định 60/CP chỉ điều chỉnh việc cấp giấy chứng nhận trong phạm vi nhà và đất ở đô thị thì đến Nghị định 95/2005/NĐ – CP, nhà ở tại nông thôn và các công trình xây dựng vẫn được nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền sở hữu cho người chủ. Trước khi Nghị định này có hiệu lực, nhà ở nông thôn chỉ được tiến hành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn nhà ở và các công trình xây dựng chỉ được “ghi nhận” trong giấy chứng nhận này, do vậy quyền sở hữu của người dân bị ảnh hưởng.

Tinh thần bao trùm của Nghị định này là chỉ tiến hành công nhận quyền sở hữu nhà ở và công trình xây dựng trên đất. Và khi đã có giấy chứng nhận, chủ sở hữu nhà đất được phép tiến hành các giao dịch mua bán, chuyển nhượng, tặng cho… Bên cạnh đó, Nghị định cũng quy định, trong trường hợp chủ sở hữu có giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất ở được cấp theo Nghị định 60 (giấy hồng cũ) nếu có nhu cầu có thể làm thủ tục để được cấp đổi giấy chứng nhận theo Nghị định này (Điều 24).

d) Luật nhà ở (Giấy hồng mới)

Trên cơ sở tình trạng Pháp lệnh nhà ở đã hết hiệu lực từ lâu (01/07/1996) cùng với nhu cầu của người dân về việc cần Nhà nước công nhận quyền sở hữu của họ đối với nhà ở ngày càng cao nhằm bảo đảm sự ổn định trong đầu tư, kinh doanh và tránh tranh chấp có thể xảy ra, Chính phủ đã giao cho Bộ xây dựng tiến hành soạn thảo dự án Luật Nhà ở. Dự án Luật này bao quát nhiều vấn đề có liên quan đến nhà ở, trong đó, có nội dung về thủ tục hành chính nhưng lại gắn chặt trực tiếp với quyền lợi của người dân đó là hoạt động cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở.

So với Nghị định 60/CP và Nghị định 95/2005/NĐ-CP trước đó thì phạm vi cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà của Luật Nhà ở mang tính bao quát và pháp lý cao hơn. Nghị định 60 CP chỉ tiến hành cấp giấy chứng nhận đối với nhà và đất ở, còn Nghị định 95 lại tiến hành cấp giấy cho các

Page | 11

đối tượng rộng hơn song lại là một loại giấy chứng nhận riêng biệt so với giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Thêm vào đó, điểm mới của Giấy chứng nhận được cấp theo Luật Nhà ở (sổ hồng mới) so với các văn bản trước đó – sổ hồng cũ là tách là làm 2 đối tượng được cấp Giấy hồng mới với những điều kiện khác nhau. Đó là, đối với (i) “Trường hợp chủ sở hữu nhà ở đồng thời là chủ sử dụng đất ở, chủ sở hữu căn hộ trong nhà chung cư thì cấp một giấy chứng nhận là Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở.” (ii) Còn đối với “Trường hợp chủ sở hữu nhà ở không đồng thời là chủ sử dụng đất ở thì cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở” (bên cạnh giấy chứng nhận quyền sử dụng đất riêng) (Điều 11 – Luật Nhà ở).

Người dân có thể dễ dàng tiến hành thay đổi Giấy hồng đã được cấp trước đó, sau khi Luật này có hiệu lực.

Một điểm nữa, mục đích của việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở được cấp theo Luật Nhà ở là nhằm góp phần bảo vệ mạnh mẽ hơn quyền sở hữu đối với nhà ở của người dân thông qua việc được Nhà nước cấp giấy chứng nhận công nhận quyền sở hữu chứ không phải là việc ghi nhận trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như trước đó.

e) Nghị định 90/2006/NĐ - CP ngày 06/09/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở và Thông tư 05/2006/TT – BXD ngày 01/11/2006 hướng dẫn thực hiện một số nội dung của Nghị định 90/2006/NĐ – CP ngày 06/09/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở

Sau khi Luật Nhà ở được Quốc hội ban hành, Chính phủ đã ban hành Nghị định 90 nhằm hướng dẫn chi tiết thi hành văn bản Luật trên và thay thế các quy định có liên quan đến việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở trong Nghị định số 95/2005/NĐ – CP ngày 15/07/2005 về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu công trình xây dựng đã được Chính phủ ban hành trước đó. Nhiều nội dung có liên quan đến công tác cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở đã được hướng dẫn cụ thể trong Nghị định 90 như quy định về các trường hợp được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở; nội dung và mẫu giấy chứng nhận quyền

Page | 12

sở hữu nhà ở; các quy định về cấp, xác nhận thay đổi trên giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở; trình tự, thủ tục cấp mới, cấp lại, cấp đổi, xác nhận thay đổi giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và một số nội dung khác được quy định cụ thể trong Nghị định này, tạo điều kiện đưa Luật Nhà ở có thể dễ dàng thực hiện được trên thực tế.

Tuy nhiên, do một số các quy định trong Luật Nhà ở và Nghị định 90/2006/NĐ – CP còn chung chung, gây khó khăn cho các cơ quan nhà nước và cho người dân trong quá trình thực thi Luật, nên Bộ Xây dựng đã tiến hành soạn thảo Thông tư 05/2006/TT – BXD nhằm tiếp tục hướng dẫn một số quy định, đặc biệt là những quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở nhằm giúp các quy định của Luật và Nghị định rõ ràng và dễ triển khai hơn.

Nhận xét:

(i) Điểm mới của Giấy đỏ mới (cấp theo Luật đất đai năm 2003) so với Giấy đỏ cũ (cấp theo Luật đất đai năm 1993)

Nếu như theo quy định của Luật đất đai năm 1993 thì chỉ tiến hành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các thửa đất trống và những thửa đất có nhà thì đến Luật đất đai năm 2003 và Nghị định 181 hướng dẫn thi hành Luật này lại mở rộng phạm vi đối tượng được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Theo đó, Luật quy định mọi loại đất có cả đất trống và đất có nhà đều được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong trường hợp, chủ sử dụng đất có tài sản gắn liền với đất thì tài sản đó được ghi nhận trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và chủ sở hữu tài sản phải đăng ký quyền sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật về đăng ký bất động sản.1

(ii) Điểm mới của Giấy hồng cấp theo Luật Nhà ở so với giấy hồng được cấp theo Nghị định 60/CP năm 1994 và Nghị định 95/2005/NĐ – CP của Chính phủ

Theo quy định hiện hành, Luật Nhà ở có hiệu lực từ ngày 1/7/2006 cho phép người dân được đăng ký quyền sử dụng đất ở theo nhu cầu. Khoản 1, Điều 9 đã thể hiện rõ quan điểm này: “Chủ sở hữu nhà ở là tổ

1. Khoản 1, Điều 48, Luật Đất đai năm 2003.

Page | 13

chức, cá nhân tạo lập hợp pháp nhà ở; trường hợp chủ sở hữu nhà ở có yêu cầu thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với nhà ở cho họ”.

Thêm vào đó, Luật Nhà ở cũng tách nhà ở, đất ở thành các mảng riêng khác nhau và để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác nhau thực hiện việc cấp giấy chứng nhận quyền của người dân theo những cách khác nhau. Cụ thể là Bộ Xây dựng sẽ cấp giấy hồng và Bộ Tài nguyên và Môi trường tiến hành cấp giấy đỏ.

Như vậy, từ các quy định trên của Luật Nhà ở và các văn bản hướng dẫn thi hành có thể thấy, giấy hồng mới sẽ bao gồm 2 loại: Giấy hồng một quyền (chỉ dành riêng cho những trường hợp mà chủ sở hữu chỉ sở hữu nhà ở, còn đất ở là người khác) và Giấy hồng hai quyền (dành cho những người là chủ sở hữu của cả nhà và đất ở). Trong khi đó, tại Điều 152 của Luật Nhà ở cũng quy định, các giấy tờ chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở được cấp trước ngày Luật này có hiệu lực vẫn có hiệu lực thi hành đã làm cho hệ thống cấp giấy chứng nhận của cả cho đất và cho nhà ở gặp nhiều khó khăn lúng túng. Tính đến nay, trên thực tế có 4 mẫu giấy hồng đang còn hiệu lực: 2 mẫu được cấp mới theo Luật Nhà ở (1 giấy hồng một quyền và 1 giấy hồng 2 quyền), 1 mẫu giấy hồng được cấp theo Nghị định 60 về nhà ở đô thị, 1 mẫu giấy hồng được cấp theo Nghị định 95/2005/NĐ – CP về việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng.

Điểm mới nổi bật của việc cấp giấy hồng mới so với việc cấp giấy đổi mới (theo Luật đất đai hiện nay) là nhà ở được chứng nhận quyền sở hữu thay vì việc ghi nhận như trước đó. Còn những quy định khác không có nhiều sự thay đổi so với Nghị định 95/2005/NĐ – CP của Chính phủ đã ban hành cũng nhằm điều chỉnh việc cấp sổ hồng.

Sau một thời gian tiến hành “nhập” quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở theo Nghị định 60/CP thì chúng ta lại “tách” ra bằng cách cấp đồng thời cả giấy hồng và giấy đỏ. Theo đó, giấy hồng cấp theo Nghị định 95/2005/NĐ – CP và giấy đỏ mới cấp theo Luật đất đai năm 2003. Sau đó, Luật Nhà ở và Nghị định 90/2006/NĐ – CP “lại nhập” các hình thức ghi

Page | 14

nhận quyền của người dân nêu trên về nhà và đất ở vào trong cùng một giấy, gọi là giấy hồng mới, trong khi đó việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có ghi nhận quyền sở hữu cho người dân đối với tài sản gắn liền với đất vẫn được thực hiện theo Luật đất đai hiện hành. Hai hệ thống văn bản quy pháp pháp luật cùng song song tồn tại để điều chỉnh về các vấn đề có liên quan đến nhau. Điều này đã dẫn đến sự chồng chéo và do vậy đã làm cho các các quy định về nhà đất xung đột nhau. Và hệ quả là việc thực thi pháp luật gặp phải nhiều khó khăn và phức tạp cho cả hai phía các cơ quan nhà nước và người dân.

II. QUÁ TRÌNH TRIỂN KHAI VIỆC CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở CỦA NƯỚC TA

1. Quá trình triển khai việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Giai đoạn 1: Để thực hiện việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng

đất theo Luật đất đai năm 1993, Chính phủ đã ban hành Nghị định 64/CP ngày 27 tháng 9 năm 1993 tiến hành giao đất nông nghiệp cho người dân. Song, đến tháng 9 năm 1999 cả nước mới có trên 73% số hộ dân với gần 71,5% diện tích đất nông nghiệp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.2 Sau đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 18/1999/CT – TTg yêu cầu các cơ quan có liên quan, khẩn trương tiến hành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, phấn đấu “bảo đảm căn bản hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp vào năm 1999, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn vào năm 2000”.3

Giai đoạn 2: Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã thể hiện là một vấn đề phức tạp và chưa thể hoàn thành theo đúng kế hoạch đã đặt ra. Luật đất đai mới ra đời cùng Chỉ thị số 05 của Thủ tướng Chính phủ ngày 9/2/2004 về khắc phục những yếu kém, sai phạm, tiếp tục đẩy mạnh tổ chức thi hành Luật Đất đai, đã quyết tâm đặt ra kế hoạch hoàn thành việc

2. Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ số 18/1999/CT – TTG ngày 01/07/1999 về một số biện pháp

nhằm đẩy mạnh việc hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất ở nông thôn vào năm 2000.

3. Nguồn dẫn: như n.2

Page | 15

cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong cả nước vào năm 2005. Song, trên thực tế, thời hạn cuối cùng đã đến nhưng tỷ lệ hoàn thành khối lượng công việc còn khá khiêm tốn. Theo thống kê, vào thời điểm nửa cuối của năm 2005, trên phạm vi cả nước mới có 26 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cơ bản hoàn thành cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng (GCNQSD) đất nông nghiệp; 15 tỉnh cơ bản hoàn thành cấp GCNQSD đất lâm nghiệp; 10 tỉnh cơ bản hoàn thành cấp GCNQSD đất ở đô thị; 20 tỉnh cơ bản hoàn thành cấp GCNQSD đất ở tại nông thôn; 5 tỉnh hoàn thành cấp GCNQSD đất cho tất cả các loại đất. Trong đó, có một số tỉnh đạt kết quả thấp như Hòa Bình mới chỉ cấp GCNQSD đất được 6,3% đối với đất ở; Hưng Yên 40,8%; Thái Bình 53%.4

Giai đoạn 3: Trước thực trạng này, Chính phủ đã gia hạn và cho phép Bộ Tài nguyên và Môi trường tiếp tục tiến hành thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân, và hạn chót là đến hết năm 2006, việc cấp sổ đỏ phải được hoàn thành trên phạm vi cả nước.5 Tuy nhiên, một lần nữa, tiến độ cấp giấy đỏ vẫn không được thực thi theo kế hoạch. Tính đến ngày 31/8/2006, trên địa bàn cả nước đã cấp được 25.680.731 giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân và tổ chức, đạt 66,7% diện tích cần được cấp, bao gồm các loại đất nông nghiệp, lâm nghiệp, đất ở đô thị, đất ở nông thôn… Trong số này, đất nông nghiệp được cấp chiếm 87%. Bên cạnh đó, 43/64 tỉnh, thành phố đến nay đã cơ bản hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp.

Về đất đô thị, có 9 tỉnh đã đạt 85% trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, 12 tỉnh đạt 72%.6

Giai đoạn 4: Lại một lần nữa, chỉ tiêu hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân vẫn còn là một vấn đề bất

4. Tham khảo tại trang Báo điện tử VietNamNet, “Cả nước mới có 5 tỉnh cấp xong “sổ đỏ””, truy

cập ngày 10/10/2007, tại http://www.vnn.vn/xahoi/dothi/2005/07/468941/. 5. Theo tinh thần của Nghị định 181/2005/NĐ – CP về thi hành Luật đất đai. 6. Tại cuộc họp báo do Văn phòng Chính phủ tổ chức ngày 3/10/2006, nguồn

http://www.dosm.gov.vn/internal/default.aspx?sMaMnu=0&inLang=1&sMaObj1=2_2&sMaObj2=24&sMaObj3=2, truy cập ngày 10/10/2007.

Page | 16

cập, thể hiện tính dự đoán của chúng ta trong công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chưa cao cũng như thể hiện tính phức tạp của vấn đề. Trên cơ sở thực tiễn, một lẫn nữa chúng ta lại gia hạn việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho Chính phủ và việc làm này là một điều cần thiết vì vẫn còn một số lượng khá lớn người dân chưa được cấp giấy chứng nhận chủ quyền. Trên tinh thần đó, Nghị định 84/2007/NĐ – CP ra đời, tiếp tục tiến hành gia hạn cho Bộ Tài Nguyên và Môi trường thực hiện khối lượng công việc còn lại đến hết năm 2007, phấn đấu, “kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2008, người sử dụng đất phải có Giấy chứng nhận mới được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho quyền sử dụng đất, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”7.

Tuy nhiên, do có sự xung đột giữa Luật đất đai và Luật Nhà ở về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà mà tiến độ cấp giấy đến nay đang bị ngưng trệ hoặc giảm tốc độ do cả phía các cơ quan nhà nước và người dân đều cảm thấy khó khăn, lúng túng. Vì thế, dự kiến đến hết năm 2007, tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân trên phạm vi trên cả nước khó có thể hoàn thành.8

Trong thời gian qua, Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng tiến hành các đoàn giám sát tiến hành kiểm tra, theo dõi về vấn đề này và theo kết quả sơ bộ, tính đến ngày 31-12-2006, trên địa bàn cả nước đã cấp được 28.028.068 GCNQSDĐ cho hộ gia đình, cá nhân và tổ chức với 16.244.417 héc ta, đạt 65,5% diện tích cần cấp. Đến nay (tính đến 30-6-2007) cả nước đã có 17 tỉnh, thành phố hoàn thành cơ bản việc cấp GCNQSDĐ, đạt trên 70% diện tích các loại đất chính.9 Trong đó có 2 loại đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đạt tỷ lệ cao đó là: đất nông nghiệp và đất ở nông thôn, với 23.523.408 giấy trên tổng số 28.028.068 giấy, chiếm 83,9%.

7. Điều 66, Khoản 1, Nghị định 84/2007/NĐ – CP quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận

quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.

8. Phỏng vấn ông Đặng Hùng Võ, Thứ trưởng Bộ Tài Nguyên và Môi trường, ngày 15/7/2007.

9. Dự thảo Báo cáo giám sát ngày 17 – 09 – 2007 về “Việc chấp hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Page | 17

Cũng theo Báo cáo này, chi tiết về thực trạng cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với các loại đất như sau:

Đối với nhóm đất nông nghiệp thì đất sản xuất nông nghiệp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân đạt tỷ lệ cao nhất, chiếm 82,1% trên tổng số diện tích cần được cấo giấy. Tiếp đến là đất nuôi trồng thủy sản đạt 68,3% và cuối cùng là đến loại đất lâm nghiệp, với tỷ lệ hoàn thành là 62,0% diện tích đất cần cấp giấy.

Theo đó, đã có 49 tỉnh hoàn thành cơ bản việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sản xuất nông nghiệp, 15 tỉnh đạt dưới 70%. So sánh giữa các vùng trong cả nước thì vùng Đông Nam Bộ có phần lớn diện tích đất đã được cấp giấy chứng nhận, chiếm 94% diện tích đất cần cấp.

Riêng đối với đất lâm nghiệp đã có 26 tỉnh cơ bản hoàn thành việc cấp đất, đạt trên 70% và vùng có tiến độ hoàn thành cao nhất là Tây Nam Bộ, chiếm 66,8% diện tích cần cấp.

Có số tỉnh cơ bản hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thấp hơn so với 2 loại đất nông nghiệp nêu trên đó là đối với loại đất nuôi trong thủy sản, với con số là 12 tỉnh trong cả nước.

Đối với nhóm đất phi nông nghiệp, đất ở tại nông thôn có tỷ lệ cấp giấy chứng nhận cao hơn cả, đạt 76% so với diện tích cần được cấp giấy tại các vùng, miền nông thôn của cả nước. Kế sau đó là đất ở tại các đô thị đạt, 60,5%, tiếp theo là đất chuyên dùng, chúng ta đã cấp được 37,1% và cuối cùng là các thửa đất của các cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng, nước ta mới chỉ cấp được 35% tổng số diện tích đất cần phải cấp.10

Page | 18

10. Tham khảo tại Dự thảo Báo cáo giám sát ngày 17 – 09 – 2007 về “Việc chấp hành pháp luật

về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Bảng 1: Tỷ lệ hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền

sử dụng đất cho các loại đất

Cấp giấy chứng nhận cho các loại đất

Tỷ lệ phần trăm (%) đạt được

Đất sản xuất NN 82,1 Đất ở tại nông thôn 76,0 Đất nuôi trồng thủy sản 68,3 Đất lâm nghiệp 62,0 Đất ở tại đô thị 60,5 Đất chuyên dùng 37,1 Đất đối với cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng 35,0

2. Quá trình triển khai việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà Trước khi Nghị định 95/2005/NĐ – CP của Chính phủ về việc cấp

giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng ban hành (ngày 6/9/2006) thì việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở nước ta chỉ được tiến hành tại các đô thị, đặc biệt là tại các thành phố lớn như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh theo các quy định của Nghị định 60/CP.

Tuy nhiên, do những nhu cầu của thực tế nhất là đối với việc công nhận quyền sở hữu đối với các công trình xây dựng, nhà xưởng, nhà ở càng trở lên bức thiết. Nhu cầu thế chấp nhà, xưởng để vay vốn trong nhân dân ngày càng tăng, đặc biệt là tại các khu vực nông thôn, nơi trước đây nhà ở chỉ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong khi đó, theo thống kê “cả nước có khoảng 76% nhà ở nông thôn được cấp sổ đỏ nhưng chưa hề được cấp giấy sở hữu nào đối với nhà ở.”11 Vì vậy, để giải quyết vấn đề này, Chính phủ đã ban hành Nghị định 95/2005/NĐ – CP. Theo tinh thần của Nghị định này, các đối tượng là chủ sở hữu nhà ở đã được mở rộng hơn trên phạm vi cả nước và bao gồm cả nhà ở nông thôn. Do vậy, tính đến nay,

Page | 19

11. Tham khảo tại: http://www.vnexpress.net/Vietnam/Kinh-doanh/2005/08/3B9E12A9/, truy cập

ngày 15/10/2007

thực trạng cấp giấy hồng cho nhà ở có thể được chia làm hai giai đoạn: (1) Giai đoạn cấp giấy hồng cũ cho các nhà ở đô thị theo Nghị định 60/CP từ năm 1994 đến khi Nghị định 95/2005/NĐ – CP ra đời; (2) Giai đoạn cấp giấy hồng mới cho các đối tượng nhà ở trên phạm vi cả nước theo Nghị định 95/2005/NĐ – CP; Luật Nhà ở và một số văn bản hướng dẫn thi hành khác.

2.1 Thực trạng cấp giấy hồng (cũ) theo Nghị định 60/CP

Page | 20

29%).

Sau 10 năm thực hiện Nghị định 60/CP, tính đến tháng 5 năm 2007, bình quân các địa phương trong cả nước cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đô thị đạt khoảng 35%.12 Với kết quả này, Bộ Tài nguyên và Môi trường cho rằng đây là một kết quả rất thấp. Cụ thể theo Báo cáo của 24 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, tính đến hết tháng 6/2004, các địa phương đã cấp được hơn 750.000 giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở trên tổng số gần 2 triệu căn nhà cần cấp giấy tại đô thị. Trong đó, thành phố Đà Nẵng đã hoàn thành cơ bản việc cấp giấy chứng nhận; thành phố Hà Nội đã cấp được 151.000 giấy trên tổng số gần 192.000 căn (chiếm 78,6%); Thành phố Hồ Chí Minh đã cấp được 329.000 giấy so với tổng số trên 500.000 căn (chiếm 65,8%) và thành phố Hải Phòng đã cấp được 6000 Giấy trên tổng số 140.000 căn (chiếm 4,

Theo khảo sát của Bộ Xây dựng, cho đến thời điểm nêu trên vẫn còn tình trạng một số địa phương chưa triển khai công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị.13

12. “Cấp quyền sở hữu nhà, sử dụng đất: Tắc từ trong ruột”, Báo điện tử Vietnamnet, tại địa chỉ

http://vietnamnet.vn/xahoi/dothi/2004/05/133958/ truy cập ngày 9/8/2007. 13. Bộ Tư Pháp, “Báo cáo về công tác đăng ký quyền sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận quyền

sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị”.

Bảng 2: Kết quả cấp GCNQSDD, GCNQSHNƠ và quyền sử dụng đất ở tại đô thị (Đến ngày 30/01/2005)14

Kết quả cấp GCN

Cấp GCN các loại Trong đó GCN theo NĐ 60/CP (quan sát)

Đơn vị hành chính

Tổng số hộ

Tổng diện tích

(ha)

Số phường/,thị trấn Cấp GCN

Số GCN

Tỷ lệ đạt (%)

Diện tích (ha)

Tỷ lệ đạt (%)

Số GCN

Diện tích (ha)

TOÀN QUỐC

4042317

81035 1493 1973358 48.8 31275.0 38.6 905039 7654.72

Tính đến thời điểm Nghị định 181/2004/NĐ – CP hướng dẫn thi hành Luật Đất đai có hiệu lực, việc cấp giấy hồng (theo Nghị định 60/CP) bị ngừng lại, và theo tổng kết của Bộ Xây dựng, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và đất ở được cấp trong giai đoạn này là 1.132.000 giấy, các giấy này vẫn còn nguyên giá trị pháp lý.

Riêng Thành phố Hà Nội, trên toàn thành phố, theo Nghị định 60/CP của Chính phủ đã cấp được gần 200.000 giấy hồng cũ, đạt 73% khối lượng công việc, còn 27% số lượng hồ sơ (khoảng 32.000 trường hợp) sẽ được tiếp tục cấp giấy hồng theo quy trình thủ tục mới.15

Còn tại Thành phố Hồ Chí Minh, theo thống kê, trên toàn thành phố mới cấp được 61,8% giấy chứng nhận cho nhà và đất ở16.

2.2 Thực trạng cấp giấy hồng (mới) theo Nghị định 95/2005/NĐ – CP và Luật Nhà ở

Qua khảo sát, do có những điều chỉnh nhất định trong thủ tục cấp giấy hồng cũ và giấy hồng mới mà nhiều địa phương vẫn còn lưỡng lự, lúng túng trong việc áp dụng quy trình mới. Các quy định mới trong một số

14. Nguồn dẫn như n.13 15. Tham khảo tại: http://vietbao.vn/Xa-hoi/Ha-Noi-van-chua-cap-so-hong/40190273/158/. 16. Tham khảo “Thủ tục cấp giấy chứng nhận nhà đất vẫn còn rườm rà” tại

http://vtc.vn/xahoi/2321/index.htm, truy cập ngày 30/9/2007.

Page | 21

văn bản thậm chí còn không linh hoạt bằng một số các quy định cũ (Ví dụ: theo giấy hồng mới mọi biến động về nhà ở sẽ được cấp giấy hồng mới, còn theo mẫu giấy hồng cũ các biến động có liên quan đến nhà ở được ghi vào một trang riêng trong mẫu giấy chứng nhận này.) Thêm vào đó, chính sách về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở của nước ta những năm qua thường không ổn định và theo dự đoán, thời gian tới, các chính sách liên quan đến vấn đề này sẽ tiếp tục có những bước điều chỉnh nên ở nhiều địa phương đã không đẩy nhanh tiến độ cấp các loại giấy chứng nhận nhằm chờ đợi sự thống nhất cũng như sự hướng dẫn tiếp theo của các cơ quan trung ương. Điển hình là một số trường hợp cụ thể sau:

Tại Hà Nội, mặc dù Nghị định 95/2005/NĐ – CP, Luật Nhà ở cùng một số văn bản hướng dẫn khác đã có hiệu lực song Hà Nội vẫn “lưỡng lự” trước việc cấp giấy hồng mới cho người dân.17

Tại TP. Hồ Chí Minh, trên toàn địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, việc cấp giấy hồng mới theo Luật Nhà ở các văn bản hướng dẫn còn rất trì trệ và rối ren. Nhiều quận, huyện không nhận hồ sơ mới và cũng không giải quyết cấp “giấy hồng” mới cho những hồ sơ đã nhận. Và theo sở Tài nguyên và Môi trường Thành phố Hồ Chí Minh, mặc dù Nghị định 90/2006/NĐ – CP hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở đã có hiệu lực nhưng ở các quận, huyện mới cấp được 545 giấy hồng mới.18

Theo số liệu của Bộ xây dựng, tính đến nay (tháng 10/2007) đã có 12 tỉnh/thành phố ban hành quy trình cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, và tổng số giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở (được cấp theo các quy định mới) là 16.000 giấy. Cũng theo đánh giá của cơ quan này thì tiến độ triển khai cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở cho người dân còn chậm.19

17. Hà Nội: Chưa cấp sổ hồng nào cho dân, tham khảo tại:

http://www.laodong.com.vn/Home/sknb/2007/4/32015.laodong, truy cập ngày 19/10/2007. 18. “Chỉ 545 nhà có giấy hồng mới”, truy cập tại http://dothi.net/News/Tin-

tuc/2007/02/3B9AD0A6/, truy cập ngày 19/10/2007. 19. Phỏng vấn chuyên gia thuộc Bộ xây dựng công tác trong lĩnh vực này.

Page | 22

Qua một thời gian tiến hành cấp giấy hồng theo quy định mới, nhìn chung hiện nay có nhiều ý kiến khác nhau. Tuy nhiên, theo như đánh giá, hiệu quả của các quy định mới điều chỉnh về vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà là chưa hiệu quả và vẫn còn có những hạn chế, “so với quy trình về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở quy định tại Nghị định 60/CP thì quy định mới là một bước thụt lùi về cải cách thủ tục hành chính”.20

III. NHẬN DIỆN NHỮNG KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC TRONG QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở

Trên cơ sở đánh giá thực trạng của hệ thống pháp luật điều chỉnh về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và đánh giá việc thực thi pháp luật về vấn đề này, Báo cáo trình bày và hệ thống lại một số những khó khăn, vướng mắc nổi cộm trong công tác cấp giấy chứng nhận quyền cho người dân đối với nhà và đất trong thời gian qua. Theo đó, những khó khăn, vướng mắc điển hình thể hiện trên một số khía cạnh sau:

Thủ tục hành chính rườm rà: Có thể nói, việc duy trì hai hệ thống đăng ký giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà đã kéo theo những hệ quả phức tạp về mặt thủ tục hành chính. Để được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, người dân phải mất thời gian đến cơ quan/bộ phận Tài nguyên và Môi trường xác nhận quyền sử dụng đất, rồi từ đó mới có cơ sở để đến cơ quan Quản lý nhà xác nhận quyền sở hữu nhà.21Trong khi, các tài liệu và bản đồ quản lý địa chính của các nơi đều do Phòng Tài nguyên và Môi trường quản lý thì nay chúng ta lại giao việc cấp giấy hồng cho Phòng Quản lý đô thị. Điều này đã tạo ra những thủ tục nhiêu khê trong việc giải quyết cấp giấy cho người dân, chưa kể những nơi mà sự

Page | 23

20. Tham khảo tại http://www.laodong.com.vn/Home/sknb/2007/4/32015.laodong, truy cập ngày

12/10/2007. 21. Tham khảo Điều 15, Luật Nhà ở về Hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở có thể

thấy, Hồ sơ xin cấp giấy hồng phải bao gồm (i) cả giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc các giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai ... (ii) Sơ đồ nhà ở, đất ở.

phối hợp giữa Phòng Tài Nguyên Môi trường và Phòng Quản lý đô thị chưa tốt.

Quá trình cấp “giấy hồng” và “giấy đỏ” là do hai cơ quan tiến hành. Vấn đề có thể trở nên phức tạp nếu có trường hợp một nhà đầu tư liên tục mở rộng và phát triển đầu tư với những biến động về nhà – đất – xưởng xảy thường xuyên hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng của nhà từ việc dùng để ở sang sản xuất kinh doanh hoặc dịch vụ, thì nhà đầu tư cũng đồng thời theo đó mà phải tiến hành đổi giấy chứng nhận mới thường xuyên?.22 Điều này sẽ làm cho giấy chủ quyền sẽ thường xuyên bị thay đổi giữa hai màu “đỏ” và “hồng”.

Thêm vào đó, trong thiết kế giấy hồng mới, không có phần ghi chú về sự thay đổi chủ sở hữu. Khi giao dịch người chủ sở hữu sẽ được cấp giấy chứng nhận mới chứ không đăng bộ lên giấy như cũ. Thay vì được đăng bộ trong vòng 05 ngày theo thủ tục cũ thì người nhận chuyển nhượng phải chờ đến 15 ngày để làm thủ tục xin giấy hồng mới.23 Mặc dù vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau về những “được” và “mất” của quy định này song nhìn chung, người dân vẫn thấy lúng túng trong quá trình thực các quyền dân sự của mình.

Còn đối với hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở một số địa phương tiến hành với tốc độ rất chậm, có nơi kéo dài tới 4 – 5 tháng với công tác thẩm định, lưu trữ hồ sợ xin cấp giấy chứng nhận còn phức tạp, nhiều sai phạm, nhất là ở chính quyền cấp xã.24

Page | 24

22. Tham khảo tại, Báo pháp luật TP.HCM, “Đăng ký nhà đất: Bộ Tư pháp hay tòa án quản lý?”,

số ra ngày 12.1.2007. 23. Báo PL.TPHCM, “Giấy hồng mới: Thế chấp khó, mua bán chậm?”, số ra ngày 13.4.2007 24. Báo cáo giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Hình 2: Thời gian chờ đợi để được nhận Giấy chứng nhận QSDĐ sau khi đã nộp hồ sơ đăng ký cấp Giấy chứng nhận QSDĐ hợp lệ

17.7

45.5

18.8

18

0 10 20 30 40 5

Không đến 30ngày

Từ 30-60 ngày

Từ 60-90 ngày

Hơn 90 ngày

0

Việc thực hiện các quyền của người dân liên quan đến các giao dịch bất động sản còn gặp nhiều khó khăn: Theo Luật đất đai và Luật Nhà ở, hiện nay chúng ta có hai hệ thống giấy, đó là “giấy hồng” cấp cho đất có nhà và “giấy đỏ” cấp cho đất không có nhà. Vấn đề phát sinh khi người dân tiến hành thủ tục thế chấp để vay vốn các ngân hàng. Xét trên nhiều phương diện, sự rủi ro cho các ngân hàng không phải là không thể xảy ra. Bởi vì, rất có thể sẽ có trường hợp một người mang cả hai loại giấy này đi thế chấp tại các ngân hàng khác nhau, trong khi đó, nhà là bất động sản gắn liền với đất và nếu vấn đề pháp lý nảy sinh sẽ rất khó cho việc thi hành án.

Để giải quyết tình trạng này, Thông tư liên tịch số 05/2007/TTLT/BTP – BXD – BTNMT – NHNN ngày 21/5/2007 đã được ban hành nhằm hướng dẫn một số nội dung về đăng ký thế chấp nhà ở, song tình trạng này cũng chưa được cải thiện là mấy do Thông tư quy định: việc đăng ký thế chấp nhà ở là hoàn toàn tự nguyện. Trong trường hợp nhà ở thế chấp cùng với quyền sử dụng đất ở thì Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thực hiện đồng thời với việc đăng ký thế chấp nhà ở và quyền sử dụng đất ở. Theo đó, Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất không chỉnh lý việc đăng ký thế chấp, xóa đăng ký thế chấp cũng như không lập trang bổ

Page | 25

sung đính kèm. Và để ghi nhận, theo dõi việc biến động đất đai Văn phòng đăng ký có trách nhiệm ghi nhận nội dung đăng ký thế chấp vào Đơn yêu cầu đăng ký thế chấp, vào sổ địa chính và thông báo bằng văn bản về việc đăng ký thế chấp nhà ở cho cơ quan có chức năng quản lý nhà ở nơi cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở.

Mặc dù đã có những bước cải thiện trong khuôn khổ pháp lý song vẫn có ý kiến cho rằng, trong khi Luật đăng ký bất động sản chưa ra đời và hệ thống Văn phòng đăng ký bất động sản chưa hoàn thiện thì việc áp dụng thế chấp theo mẫu giấy hồng và giấy đỏ cũ sẽ vẫn minh bạch và thuận lợi hơn.

Sự xung đột và chưa thống nhất giữa các văn bản luật: Theo quy định của Luật đất đai, tất cả các thửa đất đều phải được tiến hành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để Nhà nước ghi nhận sự tồn tại ranh giới của thửa đất đó. Đây là một thủ tục bắt buộc. Tuy nhiên, Luật Nhà ở lại quy định: người nào có nhu cầu thì Nhà nước sẽ cấp “giấy hồng” mới. Trong khi đó, ở các thành phố, hầu hết nhà gắn với đất. Điều này dẫn đến hệ quả, chọn cơ quan nào tiến hành làm thủ tục cấp giấy chứng nhận cũng không phải là một vấn đề đơn giản. Hơn nữa, Luật Nhà ở thừa nhận việc đăng ký nhà đất được tiến hành trên cơ sở tự nguyện nên rất có thể, trong quá trình thực hiện do tồn tại song song hai hệ thống đăng ký nhà và đất nên sẽ vẫn còn có những thửa đất không cần sự thừa nhận của Nhà nước.

Thêm vào đó, để tiến hành được việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, các địa phương phải đưa ra những hướng dẫn riêng. Điều này dẫn đến hiện trạng mỗi nơi làm một kiểu, có những địa phương, các quy định còn xung đột với nhau. Điển hình là ở một số nơi đã không thực hiện việc cấp giấy theo hướng dẫn của Nghị định 90/2006/NĐ – CP và Thông tư 05 hướng dẫn Nghị định này, đồng thời chỉ tiến hành việc cấp hai loại giấy trên trong trường hợp khi chủ căn nhà và chủ đất là hai người khác nhau. Còn nếu một người có “giấy đỏ” là đất trống, sau khi xây nhà, nghiệm thu

Page | 26

... nếu có đủ điều kiện thì sẽ bị thu hồi “giấy đỏ” và được cấp “giấy hồng” mới chứng nhận cả quyền đối với nhà và đất.25

Việc xung đột giữa các văn bản cấp trên với cấp dưới, giữa các văn bản của trung ương với nhau, và xung đột giữa các văn bản của các địa phương đã làm cho quy trình, thủ tục thực hiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở thêm phức tạp và rối ren. Hệ quả là lúng túng không chỉ xảy ra đối với người dân trong quá trình thực hiện các quyền của mình mà cho cả phía các cơ quan nhà nước khi thực hiện các nhiệm vụ có liên quan đến vấn đề này. Đây cũng chính là nguyên nhân khá cơ bản làm đình trệ việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở của nước ta trong thời gian vừa qua.

Mẫu giấy hồng mới không đảm bảo thông tin và hữu dụng bằng mẫu giấy hồng cũ (theo Nghị định 60/CP): Sau quá trình tìm tòi, đổi mới, mẫu giấy hồng mới khi thực thi trên thực tế chưa đáp ứng được yêu cầu của người dân do thiếu phần ghi những biến động về bất động sản. Điều này đã làm cho các địa phương lúng túng trong quá trình áp dụng và làm nảy sinh tình trạng mỗi nơi thực hiện một kiểu. Và mặc dù Bộ xây dựng đã chỉ đạo không cho phép đưa thêm giấy bổ sung vào giấy hồng vì cho rằng giấy này đã được tổ chức nhận thế chấp giữ nên việc đăng ký là không cần thiết. Tuy nhiên, một số địa phương vẫn tiến hành sử dụng trang để cập nhật đăng ký thế chấp trên giấy hồng mới vì cho rằng việc ghi nhận sự biến động trên là cần thiết nhằm bảo đảm sự minh bạch của thị trường bất động sản.26 Về nội dung này, các văn bản luật của nước ta cũng có những quy định khác nhau. Điều này làm cho hệ thống pháp luật có liên quan đến cấp giấy chứng nhận giấy chủ quyền của nước ta thêm phức tạp có sự xung đột với mẫu giấy hồng mới.

Page | 27

25. Đây là trường hợp của TP.HCM, Thành phố đã chỉ đạo các quận, huyện không thực hiện nội

dung này trong các văn bản mới ban hành vì nhận thấy trong quá trình thực thi sẽ dẫn đến nhiều vấn đề khó khăn, vướng mắc trong việc bảo đảm an toàn cho thủ tục đăng ký thế chấp. Báo Pháp luật TP.HCM, “36.000 hồ sơ nhà đất đang chờ giải quyết”, số ra ngày 3.1.2007,

26. Báo pháp luật TP.HCM “Người dân vẫn phải “rồng rắn” nộp hồ sơ”, số ra ngày 24/4/2007.

Cụ thể là, theo quy định của Bộ Luật Dân sự: “Việc thế chấp tài sản phải được lập thành văn bản, ... Trong trường hợp pháp luật có quy định thì văn bản thế chấp phải được công chứng, chứng thực hoặc đăng ký” (Điều 343), tiếp theo đó, Nghị định 163/2006/NĐ – CP về giao dịch bảo đảm tuy không bắt buộc phải đăng ký giao dịch bảo đảm nhưng vẫn thực hiện đăng ký nếu người dân có nhu cầu (Điều 12). Thêm vào đó, Nghị định 181/2004/NĐ – CP và Thông tư 05 liên tịch giữa Bộ Tư pháp và Bộ Tài nguyên và Môi trường yêu cầu phải đăng ký thế chấp đối với đất và cả nhà trên đất. Do vậy, việc thế chấp “giấy đỏ” – giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và “giấy hồng hai quyền” – giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở buộc phải đăng ký thế chấp. Riêng đối với “giấy hồng một quyền” – giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà (trong trường hợp chủ sử dụng đất là một người khác) là không bắt buộc phải đăng ký, và chỉ thực hiện đăng ký khi người dân có nhu cầu27. Việc xung đột giữa các văn bản với nhau đã làm cho hoạt động cấp giấy chứng nhận bị giảm tiến độ một cách đáng kể. Mặc dù vấn đề này đã được giải quyết bằng Thông tư liên tịch của Bộ Tư pháp – Bộ xây dựng – Bộ Tài Nguyên và Môi trường – Ngân hàng Nhà nước ngày 21 tháng 5 năm 2007 về hướng dẫn một số nội dung về đăng ký thế chấp nhà ở. Theo đó quy định “Việc đăng ký thế chấp nhà ở được thực hiện khi có yêu cầu của một trong các bên hoặc các bên ký kết hợp đồng thế chấp nhà ở”. Tuy nhiên, quy định này vẫn chưa bảo đảm tâm lý an toàn cho phía ngân hàng khi nhận thế chấp.

Nhiều trường hợp, người dân chưa “nhiệt tình” và chủ động trong việc làm thủ tục cấp giấy chứng nhận do liên quan đến nghĩa vụ tài chính. Cụ thể là tại Hà Nội, Báo cáo tổng hợp từ 14 quận, huyện cho thấy: Khoảng 65.000 sổ đỏ đã cấp xong

Page | 28

27. Tham khảo ý kiến của Bà Nguyễn Thúy Hiền, Cục trưởng Cục giao dịch bảo đảm – Bộ Tư

pháp.

nhưng không thể trả cho người dân vì lý do người được cấp sổ không “kham” nổi nghĩa vụ tài chính để nhận sổ của mình.28 Nhiều nơi người dân còn tiến hành nghe ngóng, chờ đợi thông tin nên chưa chủ động làm thủ tục cấp giấy chứng nhận.

Tình hình khiếu nại, khởi kiện những vụ việc liên quan đến nhà và đất diễn ra còn nhiều và khá phức tạp: các tranh chấp liên quan đến giao dịch bất động sản xảy ra phổ biến, có dấu hiệu gia tăng nhưng các cơ quan tài phán chưa đủ mạnh để tạo nên sự ổn định cho các quan hệ có liên quan đến nhà, đất ở nước ta. Theo thống kê, các giao dịch mà Tòa án phải giải quyết trong thời gian qua là: các tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất; tranh chấp hợp đồng chuyển đổi quyền sử dụng đất; tranh chấp đòi đất cho mượn, cho sử dụng nhờ, lấn chiếm...; tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất; tranh chấp hợp đồng mua bán nhà ở; tranh chấp hợp đồng thuê quyền sử dụng đất; tranh chấp hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất; tranh chấp hợp đồng thuê nhà ở; tranh chấp nhà ở, quyền sử dụng đất do việc chia thừa kế. Trong số những loại tranh chấp nêu trên, tranh chấp về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất luôn dẫn đầu, chiếm số lượng lớn.

Bảng 3: Số lượng các vụ án tranh chấp về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất29

Mốc thời gian Số lượng các vụ việc Tòa án thụ lý

Năm 2000 1377 vụ việc

Năm 2001 1987 vụ việc

Năm 2002 1406 vụ việc

Năm 2003 4712 vụ việc

Năm 2004 5550 vụ việc

28. Tham khảo tại: http://laodong.com.vn/Home/xahoi/2007/7/44560.laodong, truy cập ngày

15/10/2007. 29. Bộ Tư Pháp, “Báo cáp thực trạng giải quyết tranh chấp bất động sản từ năm 2000 đến nay”.

Page | 29

Riêng quý I/2005 2232 vụ việc

Bên cạnh tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về nhà ở diễn ra cũng tương đối nhiều, nhưng có số lượng ít hơn một chút so với tranh chấp có liên quan đến hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Bảng 4: Số lượng các vụ án tranh chấp liên quan đến hợp đồng mua bán nhà30

Mốc thời gian Số lượng các vụ việc Tòa án thụ lý

Năm 2000 902 vụ việc

Năm 2001 4574 vụ việc

Năm 2002 2593 vụ việc

Năm 2003 1529 vụ việc

Năm 2004 1015 vụ việc

Riêng quý I/2005 839 vụ việc

Niềm tin của người dân đối với sự ổn định vào chủ trương,

chính sách của nhà nước bị ảnh hưởng: Việc thay đổi các văn bản điều chỉnh về đất đai thường xuyên khiến người dân “không biết đâu mà lần”. Một trong những cái “mất” lớn nhất trong việc bất ổn định về mặt chính sách đó chính là niềm tin của người dân đối với các văn bản mà Nhà nước ban hành. Điều này khiến người dân hình thành tâm lý nghi ngờ vào các quy định pháp luật và dẫn đến không tuân thủ pháp luật. Vì vậy mà mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền theo đó mà thêm những khó khăn.

Gây lãng phí cho ngân sách nhà nước: Theo tính toán của Bộ Tài nguyên và Môi trường, để xây dựng một cơ sở dữ liệu thống kê đất đai của một tỉnh phải mất gần 200 tỷ đồng31. Do

30. Nguồn dẫn: như n.29 31. “Sổ đỏ, sổ hồng, Tài nguyên bảo gộp, Xây dựng nói không”, truy cập tại

http://www.vtc.vn/xahoi/164265/index.htm ngày 19/10/2007.

Page | 30

vậy, nếu cùng một lúc duy trì hai hệ thống đăng ký thì sẽ rất lãng phí và tốn kém cho ngân sách nhà nước.

Lực lượng cán bộ, công chức thực thi công vụ chưa đáp ứng được nhu cầu: Trong hầu hết các báo cáo của các cơ quan cũng như của các chính quyền địa phương đều cho rằng, với một số lượng công việc khổng lồ là cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở nhưng với thực trạng của cán bộ, công chức hiện hành ở các địa phương là không đáp ứng được yêu cầu trong khi thực hiện nhiệm vụ này. Do vậy, mà mức độ hài lòng của người dân đối với công tác cấp giấy chứng nhận còn chưa cao.

13.5

40.9

34.2

6.4 5.1

0

10

20

30

40

50

Rất hài lòng Hài lòng Chưa hàilòng lắm

Không hàilòng

Khó trả lời

Hình 3: Mức độ hài lòng của người dân đối với UBND cấp xã, phường, thị trấn.

8.5

47.2

26.1

5.812.4

0

10

20

30

40

50

Rất hài lòng Hài lòng Chưa hàilòng lắm

Không hàilòng

Khó trả lời

Hình 4: Mức độ hài lòng của người dân đối với Văn phòng đăng ký QSDĐ.

Page | 31

IV. NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC

Qua xem xét thực trạng của việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà có thể thấy, nhìn chung ở các giai đoạn cấp giấy chứng nhận chúng ta đều chưa hoàn thành mục tiêu cấp giấy chứng nhận cho người dân, thậm chí ở một số giai đoạn tỷ lệ hoàn thành còn thấp, và tiến độ chậm. Sở dĩ có kết quả này là do nhiều nguyên nhân, trong đó có cả nguyên nhân chủ quan và khách quan, đặc biệt là các nguyên nhân xuất phát từ phía các cơ quan nhà nước như: ban hành các văn bản không thống nhất; phức tạp, khó thực thi; các cơ quan thi hành còn mỏng về lực lượng và hạn chế về chuyên môn; chồng chéo giữa các cơ quan trong việc thực hiện nhiệm vụ; hệ thống trang thiết bị kĩ thuật hỗ trợ cho hoạt động cấp giấy chủ quyền còn chưa đáp ứng được yêu cầu ... Đối với người dân thì trong nhiều trường hợp, không có khả năng tài chính để thực hiện việc cấp, đổi giấy đỏ, giấy hồng; ý thức chấp hành pháp luật chưa cao ... Trong đó, nổi lên một số nguyên nhân mang tính chất điển hình như sau:

Thứ nhất, đó là sự không ổn định của các văn bản quy phạm pháp luật. Sự không ổn định này dẫn đến hiện tượng, các cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện công vụ cũng như người dân chần chừ trong thủ tục làm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Thứ hai, lịch sử đất đai ở nước ta có nhiều vấn đề phức tạp và không thể giải quyết trong một sớm một chiều, biểu hiện bằng các hiện tượng: quy hoạch phát triển ở một số khu vực còn chưa rõ ràng; tranh chấp đất đai còn nhiều và khá phức tạp. Điều này làm cho nhiều thửa đất và nhà chưa thể xác định được chủ quyền để làm thủ tục cấp giấy ... ảnh hưởng không nhỏ tới công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở của nước ta trong những năm vừa qua.

Thứ ba, do tính phức tạp của bản thân mỗi thửa đất, đó là trường hợp xảy ra đối với mảnh đất có đồng thời nhiều mục đích sử dụng hoặc có nhiều biến động về mục đích sử dụng. Đối với những mảnh đất này sẽ rất khó có thể phân biệt và tách bạch mảnh đất nào được cấp theo giấy chứng nhận quyền sử dụng đất gắn với nhà ở (giấy hồng hai quyền), mảnh nào cấp

Page | 32

giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở riêng (giấy hồng một quyền) và giấy đỏ riêng, nhất là tại khu vực nông thôn khi đất vườn, ao, bếp và các công trình khác phục vụ sinh hoạt ăn ở có vị trí khá liên kết với đất nhà ở và đất vườn... Đây cũng là một trong những nguyên nhân khiến cho các cán bộ quản lý nhà, đất lúng túng trong quá trình cấp giấy chứng nhận.

Thứ tư, việc tiến hành thủ tục cải cách hành chính còn hạn chế, theo đó nguyên tắc “một cửa” vẫn chưa được vận dụng có hiệu quả, thủ tục giải quyết cấp giấy hồng và giấy đỏ vẫn còn rườm rà.

Thứ năm, do hậu quả của các văn bản pháp luật trước đó để lại. Trước đây, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân trong quá khứ chủ yếu dựa vào hai văn bản: Chỉ thị số 10/1998/CT – TTg và Chỉ thị số 18/1999/CT – TTg. Tinh thần của hai văn bản này là cho phép người sử dụng đất tự kê khai về diện tích, loại đất và tự chịu trách nhiệm về việc kê khai của mình. Chính điều này đã làm cho nhiều số liệu không trung thực và không thống nhất với nhau và dẫn đến hệ quả là đến nay chúng ta vẫn chưa chuẩn hóa được hết số liệu trên trong công tác cấp giấy chứng nhận chủ quyền cho người dân.

Thứ sáu, trình độ của cán bộ công chức trong nhiều trường hợp chưa đáp ứng được yêu cầu của công việc, nhất là việc sử dụng công nghệ thông tin để xử lý hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở. Nhiều trường hợp còn nhũng nhiễu nhân dân, gây bức xúc cho người dân trong quá trình làm thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở.32

Thứ bảy, cơ sở vật chất và trang thiết bị hạ tầng cơ sở ở nhiều địa phương còn hạn chế. Theo báo cáo của các địa phương, phần mềm máy tính để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chưa được Bộ Tài Nguyên

Page | 33

32. “Nhiều cán bộ, công chức của Phòng Nông nghiệp - Địa chính thị xã Đồng Xoài, Tỉnh Bình

Phước trở thành “cò” sổ đỏ. Có sổ được cấp “nhanh kỷ lục” trong 8 giờ và Theo Thanh tra của tỉnh này, từ năm 2002 đến 2004 có 13 cán bộ Phòng Nông nghiệp - Địa chính thị xã và “cò” đã nhận hơn 2.800 “sổ đỏ” của dân (chiếm 22,73% tổng số giấy đã cấp). Tham khảo tại http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2005/10/3B9E3744/, truy cập ngày 20/10/2007.

Ngoài ra rất nhiều tỉnh, thành khác trên cả nước cũng có hiện tượng tương tự như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh ... với những thủ đoạn rất tinh vi gây nên những bức xúc cho người dân trong quá trình làm thủ tục này. Xem thêm http://www.vnmedia.vn/NewsDetail.asp?Catid=22&NewsId=89678, http://muavang.net/index.php?nv=News&at=save&sid=5181 v.v...

và Môi trường cấp, do vậy các địa phương phải tự trang bị, dẫn đến sự thiếu đồng bộ và thống nhất. Hệ thống tin học chưa được kết nối khai thác có hiệu quả do cơ sở dữ liệu cấp giấy chưa được chỉnh lý liên tục và đầy đủ làm hạn chế đường truyền và tốc độ xử lý, ảnh hưởng đến tiến độ thẩm tra hồ sơ. Thêm vào đó, Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất có vai trò quan trọng trong việc hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và theo dõi biết động đất đai nhưng đến nay vẫn còn 2 tỉnh (là Điện Biên, Bình Phước) và 309 huyện chưa thành lập được cơ quan này. Số Văn phòng còn lại thì hoạt động gặp rất nhiều khó khăn về kinh phí và điều kiện làm việc khác.33

Thứ tám, những năm qua, do biến động về giá đất là khá lớn nên đối với một số trường hợp, người dân không có đủ khả năng để thanh toán cho các thủ tục cấp giấy chứng nhận của mình. Luật đất đai 2003 sau khi có hiệu lực, giá đất cao hơn từ 8 - 15 lần so với giá đất trước năm 2004 nên các khoản lệ phí trước bạ, thuế chuyển quyền sử dụng đất là một khoản tài chính lớn đối với người dân phải nộp trước khi được nhận sổ đỏ. Vì vậy, việc cấp giấy đỏ cũng vì thế mà bị ách lại so với mục tiêu mà các cơ quan nhà nước đề ra.

Thứ chín, sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc ban hành chính sách là chưa cao, nhiều ý kiến vẫn còn xung đột và chưa tìm ra được giải pháp thống nhất nhưng các cơ quan trên vẫn đề xuất ban hành hoặc tự ban hành các văn bản khiến cho cơ quan thực thi gặp rất nhiều khó khăn, nhất là quá trình giải quyết hậu quả của các chính sách này. Cụ thể như xung quanh việc có cấp giấy hồng, giấy đỏ tuy đã thực hiện được một thời gian khá dài nhưng đến nay vẫn còn có nhiều ý kiến khác nhau về vấn đề này.

Thêm vào đó, trên thực tế có khoảng 50% số giao dịch chuyển nhượng về quyền sử dụng đất không được đăng ký tại các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, với tình hình biến động đất đai lớn (chiếm 64%) nhưng hầu hết không tiến hành thông báo cho các cơ quan đăng ký nên các

33. Dự thảo Báo cáo giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Page | 34

biến động về đất đai chưa được cập nhật, chỉnh lý vào hồ sơ địa chính,34 gây khó khăn, lúng túng cho công các quản lý của cơ quan có thẩm quyển, ảnh hưởng tới công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Thứ mười, vướng quy hoạch – đây là vấn đề nhức nhối của Việt Nam hiện nay. Nó không chỉ ảnh hưởng đến nhiều mặt của kinh tế, xã hội mà còn tác động trực tiếp đến cả công tác hành chính là cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở nước ta những năm qua. Trước đây, trong một số văn bản của cả trung ương và các địa phương đều quy định: chỉ được cấp sổ đỏ cho những trường hợp phù hợp với quy hoạch. Trong khi đó, công tác quy hoạch của nước ta nhìn chung là chưa tốt, tính ổn định không cao nên tiến độ cấp giấy chứng nhận vì thế mà cũng bị ảnh hưởng không nhỏ. Hà Nội là một ví dụ điển hình với khoảng 27.300 trường hợp đang sử dụng đất, đã xây dựng nhà ở kiên cố, ăn ở ổn định nhưng rất khó cấp sổ đỏ do chưa đủ điều kiện. Bao gồm hơn 3.000 trường hợp nằm trong bãi sông Hồng chưa cấp được sổ do chưa có qui hoạch hành lang thoát lũ; hơn 1.300 trường hợp nằm trong hành lang bảo vệ công trình thủy lợi sông Nhuệ; gần 9.500 trường hợp không có giấy tờ về đất nhưng nằm trong hành lang bảo vệ đê, điện, di tích lịch sử văn hóa, công trình an ninh35...

Thứ mười một, xu hướng cát cứ trong quản lý. Trên thực tế nhà và đất vốn gắn chặt với nhau nhưng có đến hai bộ quản lý và ở chính quyền địa phương là hai bộ phận khác biệt quản lý. Mặc dù cùng nằm trong tổ chức của Ủy ban nhân dân song tình trạng phân tán và cát cứ trong hai lĩnh vực quản lý trên là không thể tránh khỏi. Vì thế mà người dân phải gánh chịu thủ tục nhiêu khê trong khi làm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà cho mình.

Bên cạnh đó, việc tranh luận giữa thẩm quyền của Bộ Tài Nguyên và Môi trường, Bộ xây dựng, Bộ Tư pháp, Tòa án trong vấn đề quản lý bất động sản vẫn chưa đến hồi ngã ngũ. Chính điều này cũng là một trong

Page | 35

34. Bộ Tư pháp, “Báo cáo về công tác đăng ký quyền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử

dụng đất, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị.” 35. http://laodong.com.vn/Home/xahoi/2007/7/44560.laodong, truy cập ngày 22/10/2007.

những nguyên nhân cơ bản khiến cho hệ thống pháp luật của nước ta về cấp giấy chứng nhận chủ quyền nhà, đất không có sự thống nhất cao do xu hướng cát cứ và cục bộ của mỗi cơ quan có thẩm quyền.

Có thể nhận thấy, mặc dù trong thời gian qua, cùng một lúc nhà và đất có tới 4 văn bản luật điều chỉnh (Luật đất đai, Luật Nhà ở, Luật xây dựng, Luật Kinh doanh bất động sản) nhưng chưa có luật nào điều chỉnh được đầy đủ, đồng bộ và chặt chẽ đến tất cả các trường hợp cấp giấy chứng nhận chủ quyền đến nhà, đất nếu người dân có đủ điều kiện. Vì vậy, làm phát sinh một vấn đề trên thực tế, việc mua bán nhà đất bằng giấy viết tay còn diễn ra khá phổ biến, gây bất lợi cho phía Nhà nước là thất thoát thuế chuyển nhượng còn bất lợi đối với người dân là khả năng phát sinh, tranh chấp, kiện tụng là khá cao. Đồng thời, thị trường bất động sản cũng vì thế mà phát triển kém lành mạnh và không bền vững.

Thứ mười hai, trước đây, khi Luật cư trú chưa ban hành, tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng bị ảnh hưởng do những đối tượng sống tại các thành phố lớn không có hộ khẩu thường trú sẽ không được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Thứ mười ba, khi Luật Nhà ở có hiệu lực, việc cấp giấy hồng mới được thực hiện theo “sự tự nguyện” của người dân. Cơ chế này làm cho người dân không có nhiều sức ép để đi làm thủ tục cấp giấy chứng nhận. Công tác cấp giấy hồng cũng vì thế mà bị giảm tiến độ so với các quy định của các văn bản đã điều chỉnh trước đó và không hoàn thành được mục tiêu mà Chính phủ đề ra.

Page | 36

25.8

25.1

17.3

20.1

23.3

21

21.9

21.1

Việc lập QH&KH sử dụng đất chưa phù hợp

VBPL liên quan còn chưa rõ ràng hoặc thiếuhoặc chưa thống nhất

Quy định thời gian xem xét hồ sơ chưa hợp lý

Ý thức chấp hành của người dân chưa tốt

Công tác đo đạc, lập bản đồ địa chính chưa tốt

CBCC có hành vi nhũng nhiễu, gây khó khăncho người dân

Trình độ năng lực của CBCC còn yếu

Chưa xử lý nghiêm hành vi vi phạm PL về cấpGCN QSDĐ

31.3

0 5 10 15 20 25 30 35

Quy định nghĩa vụ tài chính còn quá cao

Hình 5: Nguyên nhân ảnh hưởng chưa tốt tới việc chấp hành pháp luật về cấp Giấy chứng nhận QSDĐ

V. KIẾN NGHỊ VÀ GIẢI PHÁP Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng của hệ thống pháp luật và việc thực

thi pháp luật có liên quan đến việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở, chúng tôi nhận thấy rằng, để khắc phục tình trạng chậm tiến độ và không hoàn thành kế hoạch của hoạt động cấp giấy đỏ, giấy hồng cần một giải pháp mang tính đồng bộ, với sự thống nhất cao về mặt chủ trương giữa các cơ quan trung ương có liên quan; tránh hiện tượng những giải pháp mang tính tình thế, nhỏ lẻ và cát cứ, cục bộ. Bởi vì, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, công trình xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất có mối liên hệ mật thiết với nhau. Theo đó, báo cáo nghiên cứu trình bày một số kiến nghị và giải pháp cho vấn đề này cụ thể như sau:

Page | 37

1. Tiếp tục quán triệt quan điểm cải cách thủ tục hành chính trong việc ban hành các văn bản về nhà và đất, tạo cơ chế “một cửa” rõ ràng để người dân thuận lợi trong quá trình làm thủ tục cấp giấy chứng nhận chủ quyền.

2. Khẩn trương rà soát, tìm kiếm những điểm yếu, kém, bất cập của pháp luật hiện hành và các thiết chế liên quan đến cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở. Từ đó, đưa ra lộ trình giải quyết, thống nhất quan điểm theo hướng càng đơn giản càng tốt, dễ cho quá trình thực hiện. Thống nhất một loại giấy cho các loại bất động sản. Không nên tách đất ở và nhà ở là những bất động sản riêng biệt, bởi vẫn có thể còn các tài sản khác gắn liền với đất mà hệ quả pháp lý của chúng có liên quan mật thiết với nhau. Theo đó, giải pháp cụ thể là, các cơ quan cùng nhau bàn bạc và thống nhất những ưu nhược điểm của từng phương án, trên cơ sở tham khảo thông lệ quốc tế từ đó quyết định cơ quan nào sẽ có trách nhiệm quản lý về vấn đề này. Kinh nghiệm nước ngoài cho thấy, thường là Tòa án, Bộ Tư pháp hoặc cơ quan cấp bộ quản lý về đất đai phụ trách vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền của người dân đối với nhà và đất. Do vậy, trong thời gian tới nên hình thành một mẫu giấy để thống nhất việc đăng ký đất và bất động sản, trong đó có tính đến việc kế thừa mẫu giấy hồng và chỉnh sửa, bổ sung thêm một số nội dung cho phù hợp với thực tiễn.36

3. Khẩn trương sớm cấp giấy hồng và giấy đỏ trong phạm vi cả nước nhằm tạo sự ổn định cho các quan hệ có liên quan đến nhà và đất. Trên cơ sở người dân có các giấy tờ được Nhà nước công nhận chủ quyền thì có thể thực hiện các giao dịch dân sự liên quan đến nhà và đất theo Luật đăng ký bất động sản (sẽ được Quốc hội xem xét trong thời gian tới). Việc ban hành Luật đăng ký bất động sản là cần thiết

Page | 38

36. Phỏng vấn Ông Đặng Hùng Võ, Thứ trưởng Bộ Tài Nguyên và Môi trường.

nhằm giúp cho thị trường bất động sản được thống nhất và minh bạch, lành mạnh, đồng thời dự án luật này cũng có thể giải quyết những xung đột đang diễn ra giữa Luật đất đai và Luật Nhà ở. Theo đó, Luật này sẽ điều chỉnh toàn bộ việc đăng ký và cấp giấy chứng nhận đối với nhà và đất, tài sản trên đất. Các nội dung liên quan đến việc quản lý của Bộ Tài nguyên và Bộ xây dựng (nếu Bộ Tư pháp quản lý việc đăng ký) sẽ đương nhiên hết hiệu lực. Để làm được điều này, giải pháp đưa ra là Luật đăng ký bất động sản sẽ phải liệt kê hủy bỏ những quy định trái với luật của mình về những vấn đề có liên quan nhằm tránh sự mâu thuẫn.

4. Cần cải tiến quy trình soạn thảo luật. Theo cách làm hiện nay các dự án luật thường được Chính phủ giao cho một bộ chủ trì soạn thảo. Trong khi vấn đề cấp giấy chứng quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở có liên quan đến nhiều bộ. Quá trình làm luật, các bộ lại chưa thật dân chủ và vẫn còn mang tính cục bộ. Do vậy, để hạn chế sự không thống nhất trong hệ thống pháp luật, hạn chế sự xung đột giữa các văn bản, cần thiết phải có những thiết chế đủ mạnh, loại trừ và chỉ ra một cách rõ ràng những quy định mang các nội dung mâu thuẫn nêu trên, tránh hiện tượng khi văn bản có hiệu lực sẽ rất khó giải quyết. Muốn làm được điều này, trước tiên Chính phủ phải có sự chỉ đạo thống nhất, cơ quan thẩm định của Chính phủ phải làm việc có trách nhiệm và hiệu quả trong việc phát hiện sự xung đột của các văn bản pháp luật. Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội cần tham vấn ý kiến chuyên gia rộng rãi hơn, đồng thời buộc các dự án luật ra sau có các quy định trái hoặc không thống nhất với các văn bản trước đó phải đưa ra phương án khắc phục thì mới được thông qua.

5. Đối với những trường hợp không có khả năng chi trả cho các nghĩa vụ tài chính trước khi được nhận sổ đỏ, sổ hồng thì nên xem xét sáng kiến của Thành phố Hà Nội cho phép

Page | 39

được ghi nợ cả lệ phí trước bạ và thuế chuyển quyền khi cấp GCN quyền sử dụng đất lần đầu (trước khi người sử dụng đất thực hiện các quyền của người sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính với ngân sách nhà nước). Mặc dù, trên thực tế, việc ghi nợ đã được tiến hành ở một số địa phương nhưng trong vấn đề này cũng nảy sinh một số khó khăn, vướng mắc. Đó là, theo quy định cũ, số nợ được định giá theo giá đất tại thời điểm cấp giấy, nhưng theo Nghị định 84/2007/NĐ – CP lại không xác định số nợ trên giấy đỏ mà yêu cầu người dân phải trả nợ theo giá đất tại thời điểm trả nợ. Nghị định này không áp dụng đối với những trường hợp ghi nợ trước đó nhưng với giá đất như hiện nay thì việc quy định về nghĩa vụ tài chính của người dân đối với việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng cần phải được xem xét một cách thận trọng và kĩ lưỡng.

6. Đổi mới về tư duy quản lý trong các bộ, việc chọn cơ quan nào quản lý nhà đất không phải dựa trên những lý lẽ võ đoán mà cần phải được xây dựng trên những cơ sở khoa học nhất định. Từ đó, mới có thể đưa ra được một mô hình hợp lý cho Việt Nam, hạn chế tối đa các lợi ích cục bộ, lợi ích ngành “cài cắm” trong các dự thảo luật mà làm ảnh hưởng đến lợi ích chung của cả nước, đặc biệt là quyền, lợi ích hợp pháp của người dân. Theo đó, trong thời gian tới, chúng ta phải xác định được, trong hoạt động cấp giấy chứng nhận chủ quyền cho nhà và đất sẽ lấy đất hay nhà ở làm nền tảng cho việc tìm ra cơ chế quản lý; hoặc lấy tiêu chí điều phối, trung gian để bảo đảm khách quan của các quan hệ; hoặc trên cơ sở phân xử, bảo vệ các quyền của người dân có liên quan đến lĩnh vực này mà chọn Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ xây dựng, Bộ Tư pháp hoặc Tòa án để thực hiện các nhiệm vụ mà Nhà nước giao cho nhằm đạt được một thống nhất và xuyên suốt.

Page | 40

Về vấn đề này, theo ý kiến của chuyên gia, giải pháp lúc này là, trong lúc pháp luật của chúng ta còn nhiều chồng chéo, trước tiên cần xây dựng được một hệ thống đăng ký thống nhất, bao gồm cả đăng ký ban đầu và đăng ký biến động. Đất đai sẽ phải đăng ký đầu tiên do Nhà nước xác định ranh giới. Sau khi đăng ký, đất sẽ được công nhận và đăng ký thêm các tài sản phát sinh. Đổi mới quan điểm quản lý bất động sản là quản lý tính pháp lý của bất động sản chứ không phải quản lý cụ thể đối với bất động sản đó.

7. Quốc hội cần tăng cường việc giám sát đối với Chính phủ trong việc thực thi các văn bản luật có liên quan đến bất động sản, cụ thể trong đó có hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở cho người dân. Trên cơ sở kết quả giám sát, các cơ quan của Chính phủ sẽ rút ra những yếu kém để khắc phục và hoàn thiện chính sách của mình. Bảo đảm các quyền của người dân trong lĩnh vực bất động sản không bị xâm phạm và cũng không bị một số cán bộ có thẩm quyền nhũng nhiễu.

8. Về mặt kĩ thuật lập pháp, đối với những vấn đề có tính chất liên quan với nhau, có thể áp dụng phương án một luật sửa nhiều luật, theo đó, rà soát tất cả những văn bản hiện hành, tìm những quy định mâu thuẫn và liệt kê các quy định đó trong luật sửa đổi bổ sung nhiều luật để tiến hành chỉnh sửa hoặc bổ sung, bãi bỏ nhằm góp phần bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời giúp người dân và cơ quan thực thi dễ theo dõi và áp dụng.

9. Tăng cường khả năng sử dụng công nghệ vào quá trình quản lý và giải quyết các vấn đề liên quan đến đất đai một cách đồng nhất trong phạm vi cả nước, tránh hiện tượng mỗi địa phương thực hiện theo một cách riêng, rất khó cho cơ quan quản lý ở trung ương trong quá trình giám sát và định hướng. Theo đó cần tính tới xây dựng một hệ thống thông tin quản lý, tích hợp dữ liệu thống nhất hỗ trợ việc cải

Page | 41

cách hành chính, thực hiện cơ chế “một cửa”, tiết kiệm chi phí đầu tư cho các dữ liệu cơ bản, chia sẽ được thông tin cũng như bảo đảm sự an toàn và bảo mật được thông tin khi cần thiết.

10. Tiếp tục kiện toàn các cơ quan như: Cơ quan đăng ký bất động sản và Tòa án trong việc giải quyết tranh chấp có liên quan đến bất động sản trong phạm vi toàn quốc. Nếu hai cơ quan trên thực hiện tốt được chức năng, nhiệm vụ của mình thì sự ổn định trong các quan hệ xã hội có liên quan đến nhà, đất sẽ hình thành, khắc phục tình trạng khiếu kiện kéo dài có liên quan đến đất đai khá phổ biến ở nước ta hiện nay.

11. Trong việc phác thảo mẫu giấy chứng nhận chủ quyền về nhà và đất trong tương lai cần tăng cường tính thận trọng và bảo đảm tính dự báo trước được những loại giao dịch có thể xảy ra đối với bất động sản để có những phương án thiết kế hợp lý, hữu dụng và linh hoạt. Khắc phục hiện tượng cả giấy hồng và giấy đỏ đều có những điểm chưa hoàn thiện như hiện nay là chưa tiên liệu được hết những biến động có thể xảy ra đối với bất động sản. Giấy chứng nhận mới (nếu phương án hợp nhất giấy chứng nhận được thực thi) cần phải tính toán nhằm giúp cho người dân cũng như các cơ quan, tổ chức khác dễ thực hiện được quyền và nhiệm vụ của mình. Trong đó, nên kế thừa những yếu tố hợp lý trong các mẫu giấy cũ để có những cải biến mang tính thích hợp.

KẾT LUẬN Để làm được các giải pháp trên cần một sự quyết tâm cao của các cơ

quan chủ quản, sự vô tư, khách quan trong xây dựng và thiết kế các chính sách có liên quan đến hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở hoặc đăng ký bất động sản. Xét một cách toàn diện, những phương án khắc phục các khó khăn, vướng mắc hiện hành của công

Page | 42

tác cấp giấy chứng nhận không phải là không khả thi mà cần một sự phối hợp, hợp tác thiện chí giữa các cơ quan hữu quan trên quan điểm đặt lợi ích chung của đất nước lên trên lợi của bộ/ngành.

Page | 43

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

A. Các văn bản pháp luật: Bộ luật dân sự Luật đất đai năm 1988 Luật đất đai năm 1993 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 Luật đất đai năm 2003 (Giấy đỏ mới) Nghị định 181/2004/NĐ - CP về hướng dẫn thi hành Luật đất đai

Pháp lệnh về nhà ở Nghị định của Chính phủ 60 CP ngày 05/07/1994 về quyền sở

hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị Nghị định 95/2005/NĐ – CP Luật nhà ở Nghị định 90/2006/NĐ - CP ngày 06/09/2006 quy định chi tiết

và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở Thông tư 05/2006/TT – BXD ngày 01/11/2006 hướng dẫn

thực hiện một số nội dung của Nghị định 90/2006/NĐ – CP ngày 06/09/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở

Điều 66, Khoản 1, Nghị định 84/2007/NĐ – CP quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.

Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ số 18/1999/CT – TTG ngày 01/07/1999 về một số biện pháp nhằm đẩy mạnh việc hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất ở nông thôn vào năm 2000.

Page | 44

B. Các báo cáo:

Dự thảo Báo cáo giám sát ngày 17 – 09 – 2007 về “Việc chấp hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Bộ Tư Pháp, “Báo cáo về công tác đăng ký quyền sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị”.

Bộ Tư Pháp, “Báo cáp thực trạng giải quyết tranh chấp bất động sản từ năm 2000 đến nay”.

C. Một số tài liệu khác:

Tham khảo tại trang Báo điện tử VietNamNet, “Cả nước mới

có 5 tỉnh cấp xong “sổ đỏ””, truy cập ngày 10/10/2007, tại http://www.vnn.vn/xahoi/dothi/2005/07/468941/.

Cuộc họp báo do Văn phòng Chính phủ tổ chức ngày 3/10/2006, nguồn http://www.dosm.gov.vn/internal/default.aspx?sMaMnu=0&inLang=1&sMaObj1=2_2&sMaObj2=24&sMaObj3=2, truy cập ngày 10/10/2007.

Tham khảo tại: http://www.vnexpress.net/Vietnam/Kinh-doanh/2005/08/3B9E12A9/, truy cập ngày 15/10/2007.

“Cấp quyền sở hữu nhà, sử dụng đất: Tắc từ trong ruột”, Báo điện tử Vietnamnet, tại địa chỉ http://vietnamnet.vn/xahoi/dothi/2004/05/133958/ truy cập ngày 9/8/2007.

Tham khảo tại: http://vietbao.vn/Xa-hoi/Ha-Noi-van-chua-cap-so-hong/40190273/158/.

Tham khảo “Thủ tục cấp giấy chứng nhận nhà đất vẫn còn rườm rà” tại http://vtc.vn/xahoi/2321/index.htm, truy cập ngày 30/9/2007.

Page | 45

“Hà Nội: Chưa cấp sổ hồng nào cho dân,” http://www.laodong.com.vn/Home/sknb/2007/4/32015.laodong, truy cập ngày 19/10/2007.

“Chỉ 545 nhà có giấy hồng mới”, truy cập tại http://dothi.net/News/Tin-tuc/2007/02/3B9AD0A6/, truy cập ngày 19/10/2007.

Tham khảo tại http://www.laodong.com.vn/Home/sknb/2007/4/32015.laodong, truy cập ngày 12/10/2007.

Tham khảo tại, Báo pháp luật TP.HCM, “Đăng ký nhà đất: Bộ Tư pháp hay tòa án quản lý?”, số ra ngày 12.1.2007.

Báo PL.TPHCM, “Giấy hồng mới: Thế chấp khó, mua bán chậm?”, số ra ngày 13/4/2007.

Báo Pháp luật TP.HCM, “36.000 hồ sơ nhà đất đang chờ giải quyết”, số ra ngày 3/1/2007.

Báo pháp luật TP.HCM “Người dân vẫn phải “rồng rắn” nộp hồ sơ”, số ra ngày 24/4/2007.

Tham khảo ý kiến của Bà Nguyễn Thúy Hiền, Cục trưởng Cục giao dịch bảo đảm – Bộ Tư pháp.

Tham khảo tại: http://laodong.com.vn/Home/xahoi/2007/7/44560.laodong, truy cập ngày 15/10/2007.

“Sổ đỏ, sổ hồng, Tài nguyên bảo gộp, Xây dựng nói không”, truy cập tại http://www.vtc.vn/xahoi/164265/index.htm ngày 19/10/2007.

“Nhiều cán bộ, công chức của Phòng Nông nghiệp - Địa chính thị xã Đồng Xoài, Tỉnh Bình Phước trở thành “cò” sổ đỏ. Có sổ được cấp “nhanh kỷ lục” trong 8 giờ và Theo Thanh tra của tỉnh này, từ năm 2002 đến 2004 có 13 cán bộ Phòng Nông nghiệp - Địa chính thị xã và “cò” đã nhận hơn 2.800 “sổ đỏ” của dân (chiếm 22,73% tổng số giấy đã cấp). Tham khảo tại

Page | 46

http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2005/10/3B9E3744/, truy cập ngày 20/10/2007.

Ngoài ra rất nhiều tỉnh, thành khác trên cả nước cũng có hiện tượng tương tự như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh ... với những thủ đoạn rất tinh vi gây nên những bức xúc cho người dân trong quá trình làm thủ tục này. Xem thêm http://www.vnmedia.vn/NewsDetail.asp?Catid=22&NewsId=89678,http://muavang.net/index.php?nv=News&at=save&sid=5181.

Tham khảo tại: http://laodong.com.vn/Home/xahoi/2007/7/44560.laodong, truy cập ngày 22/10/2007.

Và một số tài liệu điều tra xã hội học khác của Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học.

D. Phỏng vấn chuyên gia:

Phỏng vấn ông Đặng Hùng Võ, Thứ trưởng Bộ Tài Nguyên và Môi trường, ngày 15/7/2007.

Phỏng vấn chuyên gia thuộc Cục quản lý nhà - Bộ xây dựng tháng 10/2007.

Page | 47

Page | 48

NHÓM BIÊN SOẠN

Chỉ đạo biên soạn: TS. Ngô Đức Mạnh Tham gia biên soạn: ThS. Hoàng Minh Hiếu ThS. Lê Hà Vũ CN. Trần Thị Ninh

49

VĂN PHÒNG QUỐC HỘ I

Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học

Văn phòng Quốc hội 35 Ngô Quyền, Hà Nội

Điện thoại 080.48082 • Fax 080.46830 Email: cilires@qh.gov.vn