tres estrategias de desarrollo rural en el marco del
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TRES ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RURAL EN EL MARCO DEL
POSACUERDO EN COLOMBIA
POR:
JUAN DAVID MUÑOZ GIRALDO
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE POLITÓLOGO
MODALIDAD ARTÍCULO
ASESORA: ALIX BIBIANA GÓMEZ
PROGRAMA DE CIENCIA POLÍTICA
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
MEDELLÍN
2021
Tres estrategias de desarrollo rural en el marco del posacuerdo en Colombia*
Juan David Muñoz Giraldo**
Carne de yugo, ha nacido
más humillado que bello,
con el cuello perseguido
por el yugo para el cuello.
Nace, como la herramienta,
a los golpes destinado,
de una tierra descontenta
y un insatisfecho arado.
Miguel Hernández
Resumen: El problema rural en Colombia atraviesa la historia política y social del país, es a
la vez causa y consecuencia del conflicto armado interno, por ello, el proceso de paz entre el
Estado colombiano y las Farc-ep auguró un escenario esperanzador para un sector del campo
colombiano, pues ya no sería el escenario de la confrontación armada sino el terreno donde
se construiría la paz. De ahí que en el marco del proceso de negociación surgieran una serie
de estrategias de desarrollo rural (EDR) sobre ese campo «sin guerra». En el presente artículo
se examina el escenario posterior a la firma en el marco de las categorías de posacuerdo y
posconflicto, y se analizan tres de esas estrategias; la Reforma Rural Integral, las Zonas de
Reserva Campesina y la Ley Zidres, posteriormente, a partir de un ejercicio comparativo
meramente en el plano normativo –no en su dimensión empírica–, se da cuenta de sus
encuentros y desencuentros y del modelo de desarrollo rural al que tiende cada una.
* Artículo desarrollado en el marco del debate académico de las sesiones del semillero de investigación:
Estudios Políticos Rurales, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. **Estudiante de último semestre del pregrado en Ciencia Política, e integrante del semillero de investigación Estudios Políticos Rurales, de la Facultad de Derecho y Ciencias Política de la Universidad de Antioquia.
Palabras clave: estrategias de desarrollo rural, conflicto armado interno, economía
familiar, campesina y comunitaria, sistema agroindustrial.
Abstract: The rural problem in Colombia runs through the political and social history of the
country, it is at the same time, cause and a consequence of the internal armed conflict,
therefore, the peace process between the Colombian State and the FARC-ep predicted a
hopeful scenario for a sector of the Colombian countryside, since it would no longer be the
scene of the armed confrontation but the land where peace would be built. Hence, within the
framework of the negotiation process, a series of rural development strategies (RDS)
emerged in this field "without war." This article examines the post-signature scenario in the
framework of the post-agreement and post-conflict categories, and analyzes three of these
strategies; the Comprehensive Rural Reform, the Peasant Reserve Zones and the Zidres Law,
later, from a comparative exercise merely on the normative plane - not in its empirical
dimension -, it realizes its encounters and disagreements and the rural development model to
which each one tends.
Key words: rural development strategies, internal armed conflict, family peasant and
community economy, agro-industrial system.
Introducción
La cuestión rural o, lo que se ha denominado en la academia como «el problema rural»
(Machado, 2017, pág. 139) constituye un campo de estudio de una serie de fenómenos que
atraviesan los conflictos político-sociales del país. Según la perspectiva y enfoque el
«problema rural» en relación con otros aspectos de la realidad política colombiana puede ser
considerado causa o consecuencia de algunas conflictividades. Su concepción como
«problema» hace referencia a un estado de cosas históricamente inequitativo. De ahí que la
confrontación armada, Estado colombiano-Guerrilla de las Farc-ep, hunde sus raíces en
conflictos por la tierra, relacionados con la tenencia de la misma y el régimen de desigualdad
que la ha caracterizado, conflictos por el uso y la vocación del suelo, la superposición de
figuras normativas en los territorios, la estructura de propiedad rural, la alta informalidad en
los títulos de propiedad, entre otros. Esto se puede evidenciar en diversos estudios como; El
problema de la tierra en Colombia (Machado, 2017), La cuestión agraria: tierra y posconflicto
en Colombia. (Restrepo y Bernal, 2014), Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra
(Fajardo, 2002), y muchos otros. Y en indicadores que miden su magnitud, como el
coeficiente Gini de tierras, índice que permite medir la distribución desigual de la propiedad
rural (donde 0 (cero) significa total igualdad y 1 plena desigualdad) para el año de la firma
del Acuerdo Final (2016) según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi la concentración de
la misma estaba alrededor de un 87,9% (El Tiempo, 2016) y de acuerdo al informe:
Radiografía de la desigualdad (Oxfam, 2017) basado en datos del Censo Nacional
Agropecuario de 2014, el 81% de la tierra productiva está en manos del 1% de los
propietarios.
Tales condiciones no solo se han perpetuado, sino que se han agudizado producto de factores
institucionales como; «la atomización en la ejecución del presupuesto de inversión del sector
y altos costos de la tercerización, la poca presencia de la institucionalidad sectorial en el
territorio, la escasa articulación de las entidades del nivel central para el diseño de la política
rural y la provisión de bienes y servicios» (Misión para la transformación del campo, 2015)
ente otros. También factores culturales, como el desprecio por el sujeto campesino y el
subsiguiente proceso de descampesinización, y otros de orden social y político, como el
conflicto armado interno. Estas circunstancias han dado lugar a una exclusión histórica de la
clase campesina y han sostenido relaciones de desigualdad económica en el campo,
perpetuando condiciones de pobreza y dependencia económica.
Según informe del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) la pobreza
multidimensional en el campo se mantiene en niveles casi del doble de la cifra nacional: de
38,6 por ciento pasamos a 34,5 por ciento entre 2018 y 2019 (Revista Semana, 2020). Por su
parte, el informe Misión para la Transformación del Campo (2015) señala que «la reducción
de la pobreza multidimensional en la zona rural no ha sido suficiente para cerrar la brecha
entre el campo y la ciudad, que incluso se ha ampliado en el tiempo».
De esta situación se sigue que la persistencia del conflicto armado haya encontrado eco en
las reivindicaciones de tipo agrario, por eso, la guerra de guerrillas en Colombia la hicieron
campesinos y estos se unieron a la guerra, no hay que olvidar que la génesis de las Farc-ep
es un movimiento liberal campesino.
Las afectaciones de esta guerra prolongada de baja intensidad son incalculables sobre la
sociedad civil; siendo el desplazamiento forzado uno de los mayores flagelos. En el informe,
Una nación desplazada del Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH, 2015) se afirma
que cerca de seis millones de campesinos fueron desplazados, convirtiendo a Colombia en el
segundo país con mayor número de desplazados del mundo, después de Siria (BBC, 2019).
El desplazamiento forzado es a la vez consecuencia e instrumento de guerra, el despojo de
tierras que de aquel se desprende, ha sido una estrategia de los grupos armados para ejercer
control territorial, además, para llevar a cabo proyectos económicos de diversa índole, en
muchos casos, con la salvaguarda del paramilitarismo.
De modo que la caracterización de este conflicto es también el de múltiples conflictos rurales.
Pero los conflictos en el ámbito rural no solo se manifiesta desde la dimensión empírica, es
decir, desde los hechos que se tejen alrededor de la estructura real de tenencia de la tierra, de
las condiciones materiales, las relaciones sociales de poder y producción en el campo, sino
también desde las políticas, programas, leyes, etc., que direccionadas al desarrollo rural
permiten la emergencia de nuevos ciclos de disputa (viejas y nuevas conflictividades) bien
porque sostienen diferentes concepciones de desarrollo rural o porque, en términos generales,
buscan proyectos distintos en el campo, que en vez de coexistir se contraponen. Es por esto
que el objetivo de este artículo es dar cuenta de cómo desde el Estado colombiano, surgen en
el marco del proceso de negociación entre el Estado y las Farc-ep, una serie de estrategias de
desarrollo rural, –en adelante EDR–, que en vez de configurar un programa unificado de
desarrollo, plantean una serie de propuestas que desde lo normativo, se contraponen, lo que
permite avizorar un escenario de disputa sobre el modelo de desarrollo rural en el país.
De la confrontación armada al posacuerdo
La confrontación armada entre el Estado colombiano y las Farc-ep puede caracterizarse a
grandes rasgos como un conflicto de orden revolucionario, cuyo objetivo era la toma del
poder político por parte de la guerrilla. La materialización del mismo se dio en el campo por
efectos de estrategia militar, sin embargo, éste no constituía el único conflicto de tal
naturaleza en el país, por ello, el Acuerdo Final de paz no supuso el fin de los conflictos
armados ni sociales, y tampoco inauguró un estado de pacificación nacional, pero sí implicó
el reconocimiento de un nuevo actor político de vertiente revolucionaria, lo que supuso abrir
la puerta (en términos formales) al ejercicio amplio y democrático de la oposición política.
En ese sentido, cuando las Farc-ep se convierten en partido político pasan automáticamente
a ser oposición dentro del sistema de partidos, lo que implica la inversión del aforismo de
Clausewitz: la política como continuación de la guerra por otros medios (Foucault, 2000),
de modo que el Acuerdo Final simboliza la evolución de un conflicto y no su finalización,
además, porque la «paz no se deshace ni se hace con una firma», pues implica una
peacebuiding, es decir, una “construcción”, como afirma Johan Galtung (1968) De ahí que
en el presente trabajo se caracterice el escenario posterior a la firma como posacuerdo y no
como posconflicto, pues el conflicto es una situación inherente a toda sociedad y necesario
en todo régimen democrático. Lo problemático frente a un conflicto no es su existencia sino
la forma de tramitarlo.
Retomando a Galtung (1968) es pertinente afirmar que el Acuerdo Final de paz significó, en
principio, (y hasta ahora) una paz negativa, esto es, la mera ausencia de un tipo de
confrontación armada, a este período lo denominaremos: posacuerdo, en tanto hace
referencia al momento posterior a la firma y que requiere unos cambios inmediatos, como
reformas institucionales, y se entenderá por posconflicto a ese momento donde ya superada
la paz negativa, se inician una serie de cambios hacia una paz positiva, es decir, un número
de reformas estructurales que buscan superar las condiciones congénitas de la guerra, y
aumentar el bienestar social de la población en general.
Como afirma J. A. Cepeda en: El posacuerdo en Colombia y los nuevos retos de la Seguridad
El posacuerdo implica entonces la reconfiguración de la agenda política de gran parte
del país en el corto y mediano plazo, abarcando de manera coordinada los campos de
la seguridad, la justicia, la economía y la cooperación. Por su parte el posconflicto,
(…) implica enrutar el país, partiendo de los policies del posacuerdo, hacia la
construcción de la paz o peacebuiding, en una perspectiva que va más allá del
mediano término y se proyecta en el largo plazo. (Cepeda, 2016.)
Así que Cepeda concibe posacuerdo y posconflicto como dos momentos de un mismo
proceso, con diferencias determinantes como la temporalidad y los propósitos, en el primero
deben darse las condiciones y cambios instituciones que impulsen la transformación de la
realidad política, como garantías en el escenario electoral a nuevas fuerzas políticas o la
creación de jurisdicciones especiales y/o transitorias, mientras que el segundo momento
implica además un cambio social y cultural, donde en términos generales se supera la
violencia como forma de tramitar los conflictos.
En cuanto a la delimitación temporal del presente artículo, se circunscribe al periodo de
negociación entre el Estado colombiano y las Farc-ep, que comienza en el año 2012 y termina
en 2016 con la firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera. Obedeciendo a la máxima recurrente del cuerpo negociador
según la cual; «nada estaba acordado hasta que todo fuese acordado». Pero, además,
recogiendo los cambios que sufrió el Acuerdo luego de que en la refrendación popular por
medio de un plebiscito se rechazara el Acuerdo construido entre la delegación del Gobierno
y las Farc-ep, y se emprendiera una renegociación de cada punto, con otros sectores sociales,
como el partido de oposición y las iglesias cristianas.
Es así como en el marco de este proceso de negociación surgen una serie de proyectos,
programas, leyes y estrategias enfocadas al desarrollo rural. Cabe decir que el origen de estas
estrategias no es más que la promesa o la esperanza que supone el proceso de negociación
sobre un campo “sin conflicto armado”, lo que en términos precisos solo significó la
terminación de un tipo de confrontación bélica. No obstante, bajo esa expectativa sobre el
«campo sin guerra», se contempla, ahora sí, la inversión estatal y extranjera, de ahí que el
entonces presidente Santos afirmara en reiteradas ocasiones que la paz era la llave para el
desarrollo económico del país (Grajales, 2014) como también estableció en su Plan de
Desarrollo de 2010, la agricultura como una de las locomotoras del desarrollo económico.
Es por esto que la negociación contempló el tema rural como el primer punto de la agenda.
Pues este constituía no solo una de las reivindicaciones más importantes del cuerpo
negociador de las Farc-ep, por considerar que el problema rural era la génesis de su
movimiento, sino que era, además, uno de los puntos de mayor interés por parte del Estado
colombiano, por considerar que el conflicto era el principal obstáculo para el desarrollo
económico del país. Sin embargo, el proceso de paz no implicó un campo sin guerra, (o no
lo ha significado hasta ahora) pues múltiples grupos armados organizados (GAO); Clan del
golfo, Ejército de Liberación Nacional (ELN), disidencias de las Farc-ep, etc., hacen
presencia en el territorio nacional, desarrollando actividades de narcotráfico u otras
economías ilegales; de allí que, una vez las Farc-ep abandonaran los territorios donde ejercían
control territorial se diera un proceso de copamiento por parte de otros grupos amados, como
lo señala la Fundación Paz y Reconciliación (Pares) en informe de 2019, según la cual, desde
la firma del Acuerdo de paz hasta el 2019, el Clan del Golfo se había expandido a 26
municipios más de los que ya tenían presencia (Pares, 2019).
Aunque la Reforma Rural Integral (el primer punto del Acuerdo) es un acuerdo que plantea
un tipo de estrategia de desarrollo rural que busca consolidar la producción campesina y
comunitaria, y a la vez la producción agroindustrial, cabe preguntarse por las implicaciones
de llevar a cabo estas propuestas en un mismo territorio. Al mismo tiempo, desde otros
escenarios del Estado colombiano surgen otras propuestas que buscan consolidar un modelo
propiamente agroindustrial, a partir de la Ley 1776 de 2016, diametralmente opuesto al
modelo que buscan las Zonas de Reserva Campesina, figura consignada en la Ley 160 de
1994, pero que diferentes organizaciones campesinas renuevan y reivindican en el marco del
proceso de negociación.
Metodología
El presente ejercicio investigativo se desarrolla bajo el paradigma de la investigación
cualitativa, dentro de este enfoque se privilegia, para este caso, la revisión o investigación
documental, que, en un primer momento, desde un ejercicio analítico-descriptivo busca dar
cuenta de los objetivos de cada una de las estrategias de desarrollo rural a analizar, a saber;
la Ley Zidres, la Reforma Rural Integral y las Zonas de Reserva Campesina. En un segundo
momento, a partir de una matriz analítica con base en elementos sustanciales de cada
estrategia como: concepción de desarrollo, estructura de la propiedad, modo de producción,
tenencia, territorios objeto de tal estrategia y sujetos a quienes va dirigida, se pretende
mostrar la visión de desarrollo rural que plantean; las relaciones sociales, de poder y
económicas que buscan configurar en los territorios, el vínculo con las instituciones públicas
y privadas y su lugar en el modelo productivo.
La tarea entonces en primer lugar es definir lo rural, exponer de qué modo se ha entendido y
desarrollado desde lo teórico y posteriormente definir cada una de las estrategias de
desarrollo rural, si bien esta última categoría ha tenido cierto tratamiento teórico ha sido
abordada más desde lo institucional, desde documentos oficiales y lineamientos de política
pública. No será necesario, por tanto, analizar a profundidad la dimensión práctica de tales
estrategias, es decir, las condiciones y posibilidades de su implementación, sino su mero
planteamiento teórico y, sobre todo, su concepción sobre el desarrollo rural.
Referentes conceptuales
En primer lugar, es necesario decir que se entenderá lo rural como una «red compleja de
relaciones que articulan la población, el territorio, las relaciones sociales, las relaciones con
los recursos naturales y con lo urbano» (Machado, 2017). En segundo lugar, es importante
señalar que el concepto de desarrollo agrario al agotarse en la cuestión de la agricultura no
da cuenta de las nuevas dinámicas que, producto de la globalización han ampliado el espectro
de relaciones productivas y actividades en el campo. Como está consignado en el Informe
Nacional de Desarrollo Humano de 2011
se entiende lo rural como la complejidad que resulta de las relaciones entre cuatro
componentes: el territorio como fuente de recursos naturales, soporte de actividades
económicas y escenario de intercambios e identidades políticas y culturales; la
población que vive su vida vinculada a los recursos naturales y la tierra y que
comparte un cierto modelo cultural; a través del intercambio de personas, mercancías
e información, y las instituciones públicas y privadas que confieren el marco dentro
del cual funciona todo el sistema (PNUD, 2011)
Así mismo, es preciso establecer una distancia con la concepción de desarrollo agrario o
agropecuario que «se refiere a las condiciones productivas y de uso económico de los
recursos, vinculado a los procesos de modernización de la producción y sus articulaciones
con los mercados» (Ibíd.)
Ahora bien, es necesario para la construcción de la categoría de estrategia de desarrollo rural
traer la definición de Absalón Machado, en Multimodalidad y Diversidad en el Campo
Colombiano (2017), que define el desarrollo rural como: «procesos de mejoramiento de las
condiciones de vida y el desarrollo social y político de las áreas rurales». En el mismo sentido,
Edelmira Pérez (2001) afirma que «el desarrollo rural, en particular, debe buscar la equidad
territorial, de género y social, en el acceso a bienes, servicios y demás beneficios del
desarrollo». También dentro de estos beneficios del «desarrollo» se señala; el acceso a
crédito, asistencia técnica, dotación de bienes y servicios y el mejoramiento y acceso a vías.
De modo que ambas definiciones comparten la concepción de cambio, propia de la categoría
de desarrollo. Tomando estas dos definiciones como base y lo que Alexander Schejtman
entiende por estrategias de desarrollo rural: «el conjunto de acciones orientadas a mejorar las
condiciones de vida y de trabajo de la población rural, en particular de los pequeños
productores y de los trabajadores con poca o ninguna tierra »(Schejtman, 2010), se entenderá
en el presente trabajo como estrategias de desarrollo rural: el conjunto de acciones destinadas
a mejorar las condiciones productivas, de vida y desarrollo social y político de las áreas
rurales. Teniendo en cuenta, además, que toda estrategia de desarrollo rural tiene un enfoque,
que a través de unas acciones específicas busca un desarrollo rural diferencial. La diferencia
con la definición de Schejtman es que no se particulariza sobre los pequeños productores o
los trabajadores con poca tierra.
Otro aspecto importante al abordar una EDR es que esta se concibe como un proceso; que es
extensible en el tiempo y contempla una serie de estrategias específicas, distinto al hablar,
por ejemplo, de un programa de desarrollo rural, de una figura jurídica o de un determinado
modelo de economía rural. Si bien, las Zidres y las ZRC, son también figuras jurídicas, en lo
normativo no se agota su alcance, y es precisamente la noción de estrategias de desarrollo
rural, lo que permite observar la dimensión social y política que, explicita o no, está contenida
en cada estrategia y cambia, necesariamente, el universo de relaciones (productivas, sociales,
políticas) que se tejen en el campo. De tal suerte que, tras la lectura y el análisis de cada una
de las estrategias se hará una caracterización precisa de cada una para el posterior ejercicio
comparativo.
Por otro lado, para entender el modelo o sistema agroindustrial es necesario acudir a la
caracterización que hace Van der Ploeg (2010) sobre la agricultura empresarial que, para este
caso, describe un fenómeno similar a lo que Absalón Machado considera el sistema
agroindustrial. Machado define la agroindustria, como un «proceso de articulación de
diversas formas entre la agricultura y la industria cuyo resultado es un producto con valor
agregado hecho a través de una cadena de procesos y de coordinación que va desde el
agricultor hasta el consumidor en unas interacciones entre todos los agentes participantes en
la cadena» (Machado, 2017).
En esta definición es fundamental hacer hincapié sobre “el producto con valor agregado”
característica fundamental, aunque no exclusiva, en tanto la producción a gran escala,
altamente tecnificada y a bajos costos también hace parte del sistema agroindustrial. Por su
parte, Van der Ploeg (2010) señala que las diferentes formas de agricultura empresarial en
muchas ocasiones surgen de programas estatales. La agricultura empresarial según Ploeg, se
desarrolla principal (aunque no exclusivamente) con base en capital financiero e industria,
(comprendiendo crédito, insumos y tecnologías industriales), «la producción está altamente
especializada y destinada al mercado», (ibídem) buscando así lo que se considera: la
modernización de la agricultura, lo que implica una industrialización parcial del proceso
laboral.
Por su parte, Machado (2017), describe el sistema agroindustrial como:
Un conjunto de relaciones socioeconómicas, políticas, culturales e institucionales,
cuyo núcleo central es la propiedad de los factores de producción (recursos físicos y
naturales, recursos humanos, recursos financieros, tecnología y conocimientos) y
cuya dinámica depende de los diferentes contextos y modos como el sistema se inserta
en la totalidad de una economía de mercado y del sistema socioeconómico y político.
El núcleo de poder, o la relación fundamental del sistema agroindustrial, se ubica por fuera
de la agricultura, en el aparato agroindustrial, financiero y tecnológico (Machado 2002, 221).
En otro sentido, es menester traer la definición de economía familiar, campesina y
comunitaria ya que esta constituye una de las principales propuestas de la Reforma Rural
Integral y de las Zonas de Reserva Campesina, tal definición se establece en la resolución
número 000464 de Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Sistema de producción, transformación, distribución, comercialización y consumo
de bienes y servicios; organizado y gestionado por los hombres, mujeres, familias, y
comunidades, que abarca una diversidad de estrategias productivas incluidas la
agricultura, la ganadería, la pesca, la acuicultura, la silvicultura, el aprovechamiento
de los bienes y servicios de la biodiversidad, el turismo rural, las artesanías, la minería
artesanal, y otras actividades de comercio y servicios no vinculadas con la actividad
agropecuaria.
A continuación, se presenta cada una de las EDR a analizar, dando cuenta en un primer
momento de sus objetivos y posteriormente, detallando el tipo de enfoque que plantean de
acuerdo a su visión de desarrollo rural, las relaciones sociales y económicas que pretenden
reconfigurar en los territorios, el vínculo con las instituciones públicas y privadas y su lugar
en el modelo económico.
¿Qué es la Ley Zidres?
La Ley 1776 o Ley Zidres, por la cual se crean las Zonas de Interés de Desarrollo Rural
Económico y Social, fue sancionada en enero del año 2016. Como explícitamente se afirma
en sus objetivos, la ley busca «constituir un nuevo modelo de desarrollo económico regional»
a partir de «la formulación, implementación y ejecución de proyectos agrícolas y pecuarios»,
con el objeto de promover «el desarrollo regional a través del ordenamiento territorial, la
modernización y especialización del aparato productivo, el desarrollo humano sostenible, la
agricultura dinámica y de contrato anticipado, la recuperación y regulación hídrica frente al
cambio climático, en un marco de integración empresarial de la sociedad». Además, también
contempla «el acceso y la formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los
trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes
inmuebles de la Nación» todo ello con el fin de lograr la inclusión social y productiva de los
campesinos. Cabe señalar que estas zonas se desarrollaran en territorios aislados de los
grandes centros urbanos, que exigen elevados costos de adaptación productiva, que presenten
altos índices de pobreza y tengan baja densidad poblacional.
Es preciso señalar que uno de los elementos centrales de la ley en lo que respecta a la
aprobación de los proyectos productivos, tiene que ver con la preponderancia del modelo
asociativo entre el pequeño productor campesino y el empresario o inversionista que permita
llevar a cabo un proyecto agroindustrial que responda a la «internacionalización de la
economía, sobre bases de alta competitividad, equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional», en tanto, estas condiciones solo son posibles a partir de una alta inversión de
capital, adaptación productiva y tecnología.
En ese mismo sentido, es claro que la ley busca la producción de alimentos a gran escala,
pues prioriza «aquellas iniciativas productivas destinadas a la producción de alimentos con
destino a garantizar el derecho humano a la alimentación», como afirmó el entonces
presidente Juan Manuel Santos en la promulgación de la ley (2016), «se busca convertir a
Colombia en la despensa de alimentos del mundo».
Para la oficialización de una Zidres se debe presentar un proyecto productivo asociativo,
donde podrán participar empresas agrícolas, forestales o ganaderas, con campesinos y
asociaciones de campesinos. En el parágrafo 1 del artículo 7 referente a los incentivos y
estímulos dice claramente: «Solo resultarán beneficiarios de la política de incentivos o
estímulos los proyectos asociativos, siempre y cuando integren como asociados al pequeño
o al mediano productor». Tales proyectos se deben inscribir ante el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, luego un comité técnico evalúa y viabiliza los proyectos. Cumplidos los
pasos se procede a establecer las alianzas y se define la figura para la explotación de las
tierras, que contempla el arriendo, la compra, el aporte o la concesión.
La consolidación de una estrategia de desarrollo rural-agroindustrial
Dos afirmaciones en el planteamiento de la Ley nos permiten comprender el modelo de
desarrollo rural que contemplan, de un lado, la afirmación en el artículo 1: «Los proyectos
de las Zidres deben estar adecuados y corresponder a la internacionalización de la economía,
sobre bases de alta competitividad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional». La
internacionalización de la economía se refiere a la globalización económica y profundización
del capitalismo donde en el ámbito de la producción rural, los grandes proyectos
agroindustriales son los que sostienen bases de alta competitividad y rentabilidad económica,
basado sobre todo en los monocultivos destinados a la producción industrial de alimentos o
de biocombustibles, con el fin de entrar en el comercio del mercado mundial. Como resultado
se concibe el campo como un escenario de rentabilidad económica orientada al desarrollo del
sector empresarial y no propiamente del sector rural, donde si bien se busca insertar a la
población que lo habita al mercado laboral, ello no implica necesariamente, un mejoramiento
de las condiciones de vida.
La otra afirmación señala: «las Zidres deberán constituir un nuevo modelo de desarrollo
económico regional», y acá es necesario responder algunas preguntas inevitables, ¿Cuál es
el viejo modelo? ¿Por qué un nuevo modelo? El viejo modelo bien puede referirse al
minifundio improductivo o al latifundio inculto con fines especulativos o de poder, el nuevo
modelo sin duda, se refiere a lo que Van der Ploeg denomina la agricultura empresarial o el
sistema agroindustrial, que se trata del mismo fenómeno, que en este caso (Ley Zidres) como
describe Van der Ploeg es de iniciativa gubernamental, se desarrolla principal (aunque no
exclusivamente) con base en capital financiero e industria (comprendiendo crédito, insumos
y tecnologías industriales), donde «la producción está altamente especializada destinada al
mercado» (2010).
Por otro lado, cabe decir por qué una ley como la Ley Zidres no se impulsó ni se promulgó
antes. Pues la presencia de la extinta guerrilla de las Farc-ep no solo impedía la inversión
extranjera en el territorio, sino que, siendo la tierra y su concentración un factor que conllevó
al conflicto en el país, la perpetuación de esta situación seguiría siendo una bandera de la
lucha armada, lo que impedía que una ley de este tipo se concretara, pues la estructura de la
propiedad agraria que requiere es el latifundio moderno, lo que agudiza la concentración de
la tierra. Así mismo, aunque su iniciativa fue gubernamental su implementación se llevará a
cabo principalmente por empresas privadas e incluso multinacionales pues son las únicas que
pueden cumplir con requisitos como la alta especialización en la producción o la fijación de
precios. Otro aspecto para resaltar es que esta ley responde más al desarrollo del sector
industrial que al desarrollo del sector rural, de ello da cuenta la creación de Zonas Francas
Agroindustriales, esta es una figura comercial que establece beneficios tributarios y
aduaneros con el comercio exterior.
¿Qué son las Zonas de Reserva Campesina?
Las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) son una figura de ordenamiento social, territorial y
ambiental de la propiedad rural establecida en el capítulo Xlll de la Ley 160 de 1994. Esta
Ley es la que crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino,
que responde a una exigencia derivada de la Constitución de 1991 y que buscaba enmendar
el incumplimiento de la Ley 135 de 1961 y de paso renovar la normatividad en materia agraria
en el país.
Las ZRC las define la Ley en su artículo 80 como: «áreas geográficas seleccionadas por la
junta directiva del Incora, teniendo en cuenta las características agroecológicas y
socioeconómicas regionales» -cabe decir que hoy son seleccionadas por la Agencia Nacional
de Tierras-. El objetivo de las ZRC según lo establecido en el decreto reglamentario 1777 de
1996 es «fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos
sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia
social en las áreas respectivas».
Dentro de los objetivos específicos de las ZRC se encuentran: la regulación en la expansión
de la frontera agrícola, la ocupación y aprovechamiento de terrenos baldíos, la adjudicación
de los mismos a campesinos sin tierra –siempre y cuando no superen una Unidad Agrícola
Familiar (UAF) –, todo ello con el fin de evitar la inequitativa concentración de la tierra y su
fraccionamiento improductivo, condición generalizada en la geografía rural del país. Las
ZRC pueden ser creadas mediante solicitud por parte de organizaciones campesinas ante la
Agencia Nacional de Tierras o por iniciativa del Estado, y es este quien determina su
extensión.
Según Sergio Borda y Jhon Giraldo, miembros de la Asociación Nacional de Zonas de
Reserva Campesina -ANZORC- para el año 2018 había «62 organizaciones campesinas de
diferentes regiones del país que se encontraban afiliadas a -ANZORC»-. Actualmente, «hay
constituidas seis Zonas de Reserva Campesina, que suman una extensión de 831.111
hectáreas. En trámite de constitución de ZRC, hay unos siete procesos que representan unas
963.735 hectáreas, y en iniciativas de constitución, unos 44 procesos, los cuales pueden ser
aproximadamente seis millones setecientas mil hectáreas (6.763.828 ha) (Instituto Humboldt
2018)».
Cabe decir que la constitución de estas zonas en el país ha sorteado innumerables dificultades,
como señala Darío Fajardo (2014):
Desde su inclusión en la ley de reforma agraria de 1994 su desarrollo ha
encontrado severas dificultades de distinta índole: retrasos en su
reglamentación, obstinada negativa para financiarlas y ponerlas en marcha por
parte del Estado, encarcelamientos de sus organizadores, destrucción de
patrimonios y acciones militares contra las comunidades como lo ilustran en
particular los casos de las reservas campesinas de El Pato-Balsillas, Calamar
y Valle del Río Cimitarra.
Zonas de Reserva Campesina: una estrategia de desarrollo rural regional, comunitaria
y ambientalmente sostenible
De modo que las ZRC gozan de un marco legal desde 1994 (Ley 160 de 1994) lo que permite
aseverar que es un proyecto extensible en el tiempo, ya que a la fecha hay 44 iniciativas de
constitución. Puede afirmarse que se enmarca en un desarrollo regional, en tanto, configuran
territorios con extensiones que superan jurisdicciones municipales y departamentales y la
comercialización de los productos se da en la mayoría de los casos, a través de circuitos
cortos de comercialización, reestableciendo así el vínculo productor- consumidor.
Es comunitaria en tanto numerosas organizaciones sociales y campesinas a través de amplios
procesos organizativos e incluso, de movilización social, han construido las propuestas de
ZRC y así mismo, han edificado sus procesos productivos, materializados a partir de
cooperativas o asociaciones, como la Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra
(ACVC), que ha tenido un exitoso proceso de producción, incluso de trasformación de
productos agrícolas.
Atendiendo a la dimensión social y política que subyace a toda EDR es preciso señalar que
las ZRC son una figura que busca la gestión de los conflictos sociales y especialmente la
consecución de la paz en los territorios, además, aspira a la democratización del acceso a la
tierra y la participación democrática.
Por último, en lo referente al componente ambiental, en el decreto reglamentario 1777 de
1996 se establece que las ZRC, deben servir como zonas de amortiguación para el Sistema
de Parques Nacionales Naturales, lo que de entrada puede entenderse como una simbiosis
entre producción y conservación ambiental, asimismo, se decreta que el gobierno nacional
está en la obligación de financiar los Planes de Desarrollo Sostenible, que giran alrededor de
varios componentes; fortalecimiento comunitario, socioeconómico, salud, cultura, educación
y en el cual se establecen pactos comunitario para la preservación ambiental. También es
importante mencionar, como lo ha documentado el Instituto Von Humboldt la importancia
de esta figura en la conservación de los páramos y el bosque seco tropical (El Espectador,
2018).
Reforma Rural Integral: Hacia un nuevo campo colombiano
El primer punto del Acuerdo Final, denominado; Reforma Rural Integral (RRI), busca
transformar la realidad rural del país con equidad, igualdad y democracia; erradicando la
pobreza, integrando las regiones, promoviendo la igualdad y el buen vivir, garantizando el
disfrute de los derechos, con el fin de revertir los efectos del conflicto armado, «sentando
[así] las bases para una trasformación estructural del campo».
Con el objeto de cumplir estos objetivos se establecen tres grandes programas: el primero es
acceso y uso, que busca «promover el uso adecuado de la tierra de acuerdo con su vocación»,
se crea un fondo de tierras con tres millones de hectáreas para ser distribuida entre
campesinos sin tierra o que la tengan insuficiente, se crea un subsidio y crédito para compra
con el fin de promover el acceso a la tierra, se establece un programa de formalización de la
propiedad rural, y se crean medidas para el cierre de la frontera agrícola y la protección a
zonas de reserva.
El segundo punto son los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), este es
un instrumento de planificación y gestión del territorio que busca la transformación
estructural de aquellas zonas más afectadas en el marco del conflicto armado, el diseño de
los mismos se da a partir de un ejercicio participativo donde las comunidades construyen los
Planes de acción para la transformación regional, allí se realiza un diagnóstico local y de
acuerdo a las necesidades territoriales se esbozan los proyectos a ejecutar.
Y el tercer y último pilar son los Planes Nacionales para la Reforma Rural, que buscan
implementar programas de infraestructura y adecuación de tierras, servicios de riego,
electricidad, conectividad, programas de desarrollo social, salud, vivienda, en últimas, se
busca garantizar el acceso adecuado a servicios y bienes públicos en el campo.
RRI: una estrategia de desarrollo rural integral con enfoque territorial
En los principios rectores contenidos en el punto uno del Acuerdo hay una acepción de
desarrollo y un enfoque, así se entiende que
El desarrollo integral del campo depende de un adecuado balance entre las diferentes
formas de producción existentes –agricultura familiar, agroindustria, turismo,
agricultura comercial de escala-; de la competitividad y de la necesidad de promover
y fomentar la inversión en el campo con visión empresarial y fines productivos como
condición para su desarrollo (…).
De modo que su modelo de desarrollo rural como se afirma en el Acuerdo, «se adelantará en
un contexto de globalización y de políticas de inserción en ella», contexto donde se amplía
el espectro de relaciones productivas y actividades en el campo, dando paso a la agroindustria
o, a actividades económicas que no necesariamente están relacionadas con la agricultura. De
tal suerte que esta EDR aboga por distintos modos de producción pero no detalla las acciones
para llevar a cabo uno de estos, si bien enfatiza la especial protección que debe tener la
economía campesina, familiar y comunitaria, en este contexto de globalización, no establece
un plan o programa para tal fin, por el contrario, puede afirmarse que hay una contradicción
latente al apoyar al mismo tiempo dos modelos de producción que abiertamente se
contraponen: la agroindustria y la economía campesina.
Ahora bien, el enfoque del desarrollo rural integral aparece explícitamente así
Que los planes y programas acordados como parte de la RRI deben tener un enfoque
territorial, diferencial y de género que implica reconocer y tener en cuenta las
necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de
los territorios, de las mujeres en todo su ciclo vital, de las comunidades rurales y de
grupos en condiciones de vulnerabilidad, garantizando la sostenibilidad socio-
ambiental.
Acá es importante señalar que a diferencia de programas y proyectos basados en un enfoque
sectorial y homogeneizante, el Acuerdo además de reconocer las particularidades de cada
territorio, reconoce las diferencias culturales de las comunidades y la especial protección que
deben tener las mujeres en su rol productor y reproductor y en su condición de víctimas del
conflicto armado.
Dicho lo anterior, y una vez expuestos los objetivos, concepción de desarrollo y enfoque de
cada EDR, es necesario hacer un ejercicio comparativo a partir de seis categorías que se
muestran a continuación y constituyen el eje central de cada estrategia, algunas como
tenencia y estructura de la propiedad son tomadas de la concepción clásica de estructura
agraria, y nos revelan que estos dos factores del histórico problema agrario en Colombia aún
están lejos de resolverse. Concepción de desarrollo y modo de producción van ligadas y dan
cuenta de la coherencia de cada estrategia en su dimensión teórica y práctica, al igual que el
modelo productivo hacia el cual se dirige el país, por último, los territorios objeto de cada
estrategia y los sujetos a quien va dirigida revelan la necesidad del estado de consolidar su
soberanía, de atender regiones históricamente marginadas y la población que ha vivido las
consecuencias del conflicto armado.
Ejercicio comparativo entre Estrategias de Desarrollo Rural
Reforma Rural
Integral
ZIDRES Zonas de Reserva
Campesina
Concepción de
desarrollo
Desarrollo
integral del
campo (con
enfoque
territorial):
depende de un
adecuado balance
entre las diferentes
formas de
producción
existentes –
agricultura
familiar,
agroindustria,
turismo, agricultura
comercial de
escala-; de la
competitividad y
de la necesidad de
promover y
fomentar la
Desarrollo Rural
Agroindustrial:
Modernización
productiva y
tecnológica del
campo,
encaminada a la
consolidación de
proyectos
agroindustriales,
con un enfoque
eminentemente
sectorial.
Desarrollo rural
regional,
comunitario y
ambientalmente
sostenible:
Propuesta que
busca a través de
una figura de
ordenamiento
social, territorial y
ambiental de la
propiedad rural,
consolidar una
propuesta integral
de desarrollo
humano sostenible
y de la economía
campesina, y
comunitaria.
inversión en el
campo con visión
empresarial y fines
productivos como
condición para su
desarrollo (…)
Estructura de la
propiedad
Unidad Agrícola
Familiar, pequeña
y mediana
propiedad rural.
Latifundio
moderno
Latifundio
moderno
Unidad Agrícola
Familiar, pequeña
y mediana
propiedad rural.
Modo de
producción
Economía
familiar,
campesina y
comunitaria:
sistema de
producción,
transformación,
distribución,
comercialización y
consumo de bienes
y servicios. (…)
Este sistema
incluye las distintas
formas
organizativas y los
diferentes medios
de vida que
emplean las
Modelo
Agroindustrial:
Producción a gran
escala,
transformación
altamente
tecnificada de
productos
agropecuarios,
destinados al
mercado.
Economía
familiar,
campesina y
comunitaria:
sistema de
producción,
transformación,
distribución,
comercialización y
consumo de bienes
y servicios;
organizado y
gestionado por los
hombres, mujeres,
familias, y
comunidades
(campesinas,
indígenas, negras,
familias y
comunidades
rurales para
satisfacer sus
necesidades,
generar ingresos, y
construir
territorios; e
involucra
actividades
sociales, culturales,
ambientales,
políticas y
económicas (…)
Modelo
Agroindustrial:
Producción a gran
escala,
transformación
altamente
tecnificada de
productos
agropecuarios,
destinados al
mercado.
afrodescendientes,
raizales y
palenqueras) que
conviven en los
territorios rurales
del país. Este
sistema incluye las
distintas formas
organizativas y los
diferentes medios
de vida que
emplean las
familias y
comunidades
rurales para
satisfacer sus
necesidades,
generar ingresos, y
construir
territorios; e
involucra
actividades
sociales, culturales,
ambientales,
políticas y
económicas (…)
Tenencia:
«sistema de
relaciones jurídico-
políticas de
dominio sobre la
Formalización de
títulos de pequeña
y mediana
propiedad rural.
Tenencia precaria:
Arrendamiento
(acceso y
formalización de
Formalización de
predios que no
superen la
extensión de una
UAF
tierra que adopta
formas históricas
diferenciadas»
(Barraclough,1968)
predios, sobre
bienes baldíos)
(acceso y
formalización de
predios, sobre
bienes baldíos)
Territorios objeto
de tal estrategia
Prioriza los
territorios más
afectados por el
conflicto armado, a
través de los
PDET.
Territorios aislados
de los grandes
centros urbanos,
que exigen
elevados costos de
adaptación
productiva y que
presentan altos
índices de pobreza.
Zonas de
colonización y/o
donde predominen
tierras baldías.
Sujetos a quienes
va dirigida
Comunidades más
afectadas por la
miseria, el
abandono y el
conflicto, con
énfasis en
medianos y
pequeños
productores y con
especial atención a
los derechos de las
víctimas.
Personas jurídicas,
naturales o
empresas
asociativas.
Empresas
agroindustriales y/o
multinacionales de
alimentos.
Sujetos de reforma
agraria según ley
160 de 1994
-Personas naturales
-Empresas
comunitarias
-Cooperativas
campesinas
Fuente: creación propia.
Del anterior ejercicio comparativo se derivan varias reflexiones y conclusiones, en primer
lugar, hay que decir que existen tres principios rectores que deben acoger todas las EDR, esto
es así porque tales principios son de orden Constitucional, en todas están consignados, pero
no en todas son estructurantes, a saber, la priorización de la producción de alimentos, con el
fin de garantizar el derecho humano a la alimentación, y la función social y ecológica de la
propiedad. Las ZRC los recogen a cabalidad, pues la producción campesina tiene un énfasis
en la producción agrícola y ya vimos que su figura de ordenamiento es ambientalmente
sostenible y obedece a una economía solidaria, no obstante, es necesario preguntarse si un
modelo de producción agroindustrial como lo establecen la RRI y la Ley Zidres obedece a la
producción de alimentos encaminados a la alimentación, y es claro que no, porque en el
sistema agroindustrial la destinación de productos agrícolas puede estar encaminada a la
industria de biocombustibles u otros sectores productivos, además, la propiedad no cumple
la función social ni ecológica, pues estos proyectos económicos son de origen privado y,
aunque establecen modelos asociativos con pequeños productores o campesinos, el papel de
estos en la distribución del excedente capitalizable es secundario, por tanto, es una función
empresarial, no social, como lo mostraron en 2016 los senadores Jorge Enrique Robledo,
Iván Cepeda y otros, en la Demanda de inconstitucionalidad (2016) «por vicios de fondo; y
contra la totalidad de la misma ley por vicios de forma».
De igual modo, la estructura de la propiedad que requieren, denominada: latifundio moderno,
no concibe programas de conservación ambiental o preservación, como sí lo establece
explícitamente las ZRC, de manera que estas grandes extensiones de tierra buscan «la
producción altamente especializada y destinada al mercado» (Ploeg, 2010), en la mayoría de
los casos, destinada al mercado externo, debido a que, como está consignado en la Ley 1776
de 2016 deben responder a la «internacionalización de la economía, sobre bases de alta
competitividad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
Otro aspecto fundamental es el tipo de tenencia sobre la tierra y esto debe entenderse a la luz
de la alta informalidad en los títulos de propiedad rural en el país, que según el Banco
mundial: «el 60 por ciento de los predios rurales en Colombia no está formalizado» (Semana,
2019) situación que ha contribuido al problema rural, porque de un lado, de esta situación se
han servido los despojadores para legalizar sus actos, y por otro, ha representado dificultades
para el Estado en lo referente al reconocimiento de derechos de propiedad, el mercado de
tierras, la tributación, etc., por ello, en el Acuerdo se crea un programa de formalización
masiva de la pequeña y mediada propiedad rural, y en las ZRC se establecen las condiciones
para titular tierras baldías a campesinos, siempre y cuando no superen la Unidad Agrícola
Familiar (UAF), en estas dos acciones los beneficiarios de la medida son los campesinos, sin
embargo, en la Ley Zidres se establece el arrendamiento como una forma de tenencia, lo que
Barraclough (1968) denomina tenencia precaria, y estos es problemático porque los
beneficiarios directos ya no son los campesinos, sino que puede ser una empresa
agroindustrial o un empresario, además, el arrendamiento puede ser sobre tierras baldías,
tierras cuyos destinatarios según la Ley 160 de 1994, solo pueden ser adjudicadas a
campesinos sin tierra o que la tengan insuficiente.
Ahora veamos los territorios objeto de estas EDR y es evidente que comparten algunas
condiciones, pues las zonas de colonización han sido históricamente las denominadas zonas
de frontera agrícola, territorios aislados de los grandes centros urbanos y donde ha proliferado
el conflicto armado, estos territorios considerados comúnmente como periferia, y
reconocidos por la ausencia histórica del Estado son ahora el centro de los proyectos
productivos en lo concerniente al desarrollo rural o a programas de desarrollo económico,
porque el Estado debe ahora garantizar su presencia en todo el territorio y porque la
expansión económica propia del capitalismo así lo requiere (Serge, 2012).
Aunque de entrada puede considerarse que la RRI coincide con las ZRC en varios puntos,
estos obedecen más a un plano discursivo, en lo referente a principios y el deber ser, que a
acciones encaminadas a construir una EDR, y esto se puede constatar en fragmentos del punto
uno del Acuerdo Final donde su coincidencia es meramente enunciativa
Que a la transformación estructural del campo y en especial al cierre de la frontera
agrícola, contribuyen los campesinos y las campesinas (…). Para ello es necesario el
reconocimiento y apoyo a las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y demás formas
de asociatividad solidaria.
Conclusiones
En consecuencia, este ejercicio comparativo además de permitir establecer diferencias y
puntos de encuentro entre EDR, nos permite comprender que en relación al modelo de
desarrollo rural no hay consenso, y esto es problemático frente al futuro económico inmediato
del país, pues la agricultura sigue siendo uno de los sectores representativos en la económica
nacional pero también es uno de los más afectados por la apertura económica, pues las
ventajas comparativas no compensaron las ventajas competitivas que se anunciaron en los
Tratados de Libre Comercio (TLC), y actualmente, la falta de políticas claras en el sector y
de una propuesta unificada por parte del Estado sobre un tipo de EDR, implica malgastar los
ya insuficientes recursos.
No se quiere decir con esto que el establecimiento de un tipo de EDR implique la imposición
de un determinado modelo, como parece indicar la tendencia que está tomando la
agroindustria en el país, y como busca la Ley Zidres y aprueba la RRI, con el agravante de
que la agroindustria representa en este momento la profundización de las causas que han
dado origen al conflicto por la tierra, en lo que tiene que ver con la concentración de la
propiedad y la adjudicación de baldíos. Es por esto que las EDR que se implementen en este
momento deben entender el periodo de reconstrucción que implica la consolidación del
posacuerdo, enfocarse en el fortalecimiento del sector campesino, en su dimensión
productiva, social, y en la conservación del ambiente, como buscan las ZRC y en cuyos fines
está la construcción y promoción de la paz territorial.
Por tanto, es imperativo consolidar el posacuerdo, en primera medida, cumpliendo con la
integralidad de lo acordado, llevar a cabo los cambios institucionales requeridos en términos
de justicia, seguridad y garantías para la oposición, para así revertir las causas históricas del
conflicto y evitar que estas se conviertan en nuevas banderas de la lucha armada, sin el
cumplimiento de estas condiciones, será imposible superar la violencia como forma de
tramitar los conflictos sociales, con todo, la desarticulación de las instituciones que hoy se
ocupan del desarrollo rural en el país y la dirección hacia la que tiende el modelo productivo,
parece avizorar que, lejos de la finalización de la confrontación armada, se auguran en el
orden social una reedición de los conflictos en el país.
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