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TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVOy obras selectas

TOMO 1

parTe general

FUNDACIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVOBuenos Aires

2017

AGUSTÍN GORDILLO

Tratado de DerechoAdministrativo

y obras selectasPrólogo de Jorge A. Sáenz

TOMO 1

Parte General1ª edición

Dirección: MARIO REJTMAN FARAH

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO 1

PARTE GENERAL

1ª ed., Buenos Aires, Macchi, 1974Reimpresiones varias

2ª ed., Buenos Aires, Macchi, 19943ª ed., Buenos Aires, Macchi, 19954ª ed., Buenos Aires, F.D.A., 1997

1ª ed. Colombiana, Medellín, F.D.A. y Biblioteca Jurídica Diké, 19985ª ed., Buenos Aires, F.D.A., 1998

Reimpresión de la 5ª ed., Buenos Aires, F.D.A., 20002ª ed. Colombiana, Medellín, F.D.A. y Biblioteca Jurídica Diké, 2001

6ª ed. y 1ª ed. Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundación Estudios de De-recho Administativo y F.D.A., 2001

7ª ed. y 1ª ed. Peruana, Lima, ARA Editores y F.D.A., 20037ª ed.y 1ª ed. Brasileña, Belo Horizonte y San Pablo,

Editora Del Rey y F.D.A., 20038ª ed., Buenos Aires, F.D.A., 2003

9a ed., México, UNAM, Porrúa y FDA, 200410a ed., Buenos Aires, F.D.A., 2009

11ª ed., ahora como 1ª ed. del Tratado de derecho administrativo y obras selectas, Buenos Aires, F.D.A., 2013

Reimpresión, Buenos Aires, F.D.A., 2017

Copyright by Agustín Gordillo y Fundación de Derecho AdministrativoViamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (C1053ABO), Argentina

Hecho el depósito que marca la ley 11.723Impreso en la Argentina

Este libro puede consultarse gratuitamente en [www.gordillo.com] autorizándose la reproducción de su material con cita del autor y editor, título de la obra, sitio en la www, capítulo y parágrafo o nota utilizado, o de la obra completa en su caso. El autor agradecerá cualquier sugerencia o crítica, sea por carta en la dirección arriba indicada, por fax al (5411) 4322-2169, o al e-mail: [email protected]

I.S.B.N.: 978-950-9502-54-3

Gordillo, Agustín Tratado de derecho administrativo y obras selectas : Parte general / Agustín Gordillo. - 1a ed. 1a reimp. - Buenos Aires : Fundación de Derecho Administrativo, 2017. v. 1, 686 p. ; 23 x 16 cm.

ISBN 978-950-9502-54-3

1. Derecho Administrativo . I. Título. CDD 342.06

índice

Prólogo de Jorge A. Sáenz ......................................................................................... 23prólogo de MArio reJtMAn FArAh al Tomo 1 ................................................................ 33en ocasión de la 10ª ed., 2009 ....................................................................................... 37prólogo a la octava edición ............................................................................................ 49prólogo a la séptima edición (2003) .............................................................................. 55prólogo a la sexta edición (2001) ................................................................................... 57prólogo a la quinta edición (1998) y reimpresión (2000) ............................................. 61agradecimientos en ocasión de la cuarta edición (1997) ............................................. 63prólogo a la tercera edición (1995) ................................................................................ 69prólogo a la primera edición (1974) ............................................................................... 73

Ca pí tu lo I

EL MÉ TO DO EN DE RE CHO

I. Las cuestiones fundamentales ...................................................................................I-11. la necesidad de una metodología .........................................................................I-12. Qué es el derecho ...................................................................................................I-3

2.1. Ciencia de problemas ......................................................................................I-32.2. principios, no “conceptos” ...............................................................................I-42.3. Debido proceso legal y derecho soviético. Derecho natural ..........................I-52.4. los conceptos y los hechos ..............................................................................I-62.5. Common law y derecho continental europeo .................................................I-82.6. el derecho en los tribunales internacionales............................................... I-10

3. aceptación de la incertidumbre .......................................................................... I-104. la lucha contra el poder ......................................................................................I-11

4.1. al servicio del poder ...................................................................................... I-114.2. la búsqueda del poder incondicionado ........................................................ I-114.3. Un “derecho” legitimador del poder absoluto ..............................................I-12

5. lenguaje, método y derecho administrativo ......................................................I-135.1. el lenguaje del poder incondicionado ...........................................................I-135.2. realidad, lenguaje e ideología ...................................................................... I-145.3. las “leyes” que no son leyes ........................................................................I-15

parte general índice8 9

5.4. el uso común del lenguaje ............................................................................ I-175.4.1. la textura abierta del lenguaje .......................................................... I-185.4.2. el uso común y la libertad de estipulación ........................................I-19

5.5. la libertad de estipulación y las palabras del derecho administrativo......I-205.6. La de fi ni ción de las pa la bras del de re cho administrativo co mo pro ble

ma me to do ló gi co ...........................................................................................I-215.6.1. Ele men tos a con si de rar pa ra es ti pu lar las de fi ni cio nes ....................I-225.6.2. De fi ni ción y cla si fi ca ción .....................................................................I-23

II. El caso en derecho administrativo .........................................................................I-266. la im por tan cia del ca so en el de re cho ................................................................I-26

6.1. la im por tan cia de los he chos en el ca so ......................................................I-276.2. La di fi cul tad de de ter mi nar los he chos .......................................................I-296.3. ana li zar la prue ba que ya exis te .................................................................I-306.4. la prue ba adi cio nal a pro du cir ....................................................................I-32

6.4.1. los abo ga dos ........................................................................................I-326.4.2. los fun cio na rios o ma gis tra dos ..........................................................I-336.4.3. Ob ser va cio nes co mu nes ......................................................................I-34

6.5. la apre cia ción de la prue ba ..........................................................................I-356.6. el devenir del tiempo en el caso ...................................................................I-366.7. Al gu nos as pec tos es pe cí fi cos ........................................................................I-38

6.7.1. el ob je to del ac to ad mi nis tra ti vo ........................................................I-386.7.2. la “cau sa” o sus ten to fác ti co del ac to. la mo ti va ción ........................I-386.7.3. la pre sun ción de le gi ti mi dad del ac to ad mi nis tra ti vo y la prue ba ...I-39

6.8. la ra zo na bi li dad de to dos los ele men tos en juego ...................................... I-406.9. en con trar las nor mas apli ca bles al ca so ..................................................... I-406.10. las ví as al ter na ti vas de com por ta mien to ..................................................I-41

7. Ine xis ten cia de re glas ge ne ra les pa ra so lu cio nar ca sos.................................... I-45

Ca pí tu lo II

PA SA DO, PRE SEN TE Y FU TU RO DEL DE RE CHO ADMINISTRATI VO

1. el de re cho ad mi nis tra ti vo en el es ta do de po li cía ............................................. II-12. Su pri me ra e vo lu ción en el na ci mien to del cons ti tu cio na lis mo: len ti tud e

im per fec ción de los cam bios ................................................................................ II-22.1. la e vo lu ción in con clu sa ................................................................................ II-22.2. los prin ci pios del pa sa do .............................................................................. II-5

2.2.1. la in de man da bi li dad del so be ra no .................................................... II-52.2.2. la i rres pon sa bi li dad del so be ra no ..................................................... II-62.2.3. los ac tos del prín ci pe ......................................................................... II-72.2.4. la do ble per so na li dad del es ta do ....................................................... II-72.2.5. la “ju ris dic ción ad mi nis tra ti va” ........................................................ II-72.2.6. po der de po li cía ................................................................................... II-92.2.7. O tras hi pó te sis en las e ta pas his tó ri cas........................................... II-10

3. el intervencionismo en la economía y su retracción ........................................ II-123.1. ac ción y re gu la ción ..................................................................................... II-153.2. Cre ci mien to, re dis tri bu ción, pre ser va ción ................................................ II-163.3. Crisis, desregulación, privatización, desmonopolización ..........................II-173.4. retorno y caos ..............................................................................................II-17

4. el de re cho ad mi nis tra ti vo en el pre sen te y en el futuro ................................. II-19

4.1. el es ta do político ac tual de la e vo lu ción his tó ri ca ..................................... II-194.2. nue vo im pul so del de re cho ad mi nis tra ti vo ............................................... II-23

4.2.1. el creciente de re cho su pra na cio nal .................................................. II-244.2.2. el cam bio so cial y la ad mi nis tra ción pú bli ca .................................. II-25

4.2.2.1. el con sen so y la ad he sión .................................................... II-264.2.2.2. la mo ti va ción o ex pli ca ción ................................................. II-274.2.2.3. la par ti ci pa ción ad mi nis tra ti va ......................................... II-28

5. los ór ga nos de con trol del pro ce so ................................................................... II-295.1. La in su fi cien cia cua li cuan ti ta ti va de los con troles .................................... II-295.2. nue vos ór ga nos y mo da li da des de con trol ................................................. II-295.3. el seudo sis te ma y los in ters ti cios .............................................................II-40

Ca pí tu lo III

BA SES POLÍTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SO CIA LES DEL DE RE CHO AD MI NIS TRA TI VO

I. Ba ses po líti cas .........................................................................................................III-11. li ber tad y au to ri dad en el de re cho ad mi nis tra ti vo ..........................................III-12. Te o rí as es ta tis tas del de re cho ad mi nis tra ti vo ..................................................III-23. Orien ta ción a se guir ...........................................................................................III-24. la di vi sión de los po de res y el de re cho ad mi nis tra ti vo ................................... III-3

4.1. equi li brio te ó ri co de los po de res ................................................................ III-44.2. Desequilibrio real ....................................................................................... III-54.3. Cri te rio rec tor a adop tar se ..........................................................................III-7

5. Del sistema de frenos y contrapesos a la fractura del poder como control ......III-7 5.1. la transferencia y fractura del poder como control ...................................III-75.2. Viejos órganos, nuevos procedimientos ..................................................... III-85.3. Control del poder económico ....................................................................... III-8

6. las transferencias de poder y control .............................................................. III-96.1. estatales ...................................................................................................... III-9

6.1.1. autoridades independientes ............................................................. III-96.1.2. provincias .......................................................................................... III-96.1.3. Ciudad de Buenos aires ...................................................................III-106.1.4. Municipios y regiones ......................................................................III-116.1.5. Islas Malvinas .................................................................................III-11

6.2. no estatales ................................................................................................III-126.2.1. partidos políticos ..............................................................................III-126.2.2. asociaciones de usuarios y entidades no gubernamentales en

general ..............................................................................................III-126.2.3. acciones de interés público ..............................................................III-126.2.4. pueblos originarios ..........................................................................III-13

7. Otras transferencias de poder. el poder ejecutivo .........................................III-148. el poder legislativo .........................................................................................III-15

8.1. la Comisión Bicameral permanente .......................................................III-168.2. las audiencias públicas del Senado .......................................................... III-178.3. Iniciativa y consulta popular .................................................................... III-17

9. el poder Judicial ..............................................................................................III-189.1. la Corte Interamericana de Derechos Humanos .....................................III-189.2. el poder Judicial de la nación ................................................................. III-20


II. Bases supraconstitucionales ................................................................................III-2110. Comunidad internacional, pue blo y es ta do ...................................................III-2111. la tran si ción del es ta do de la le ga li dad al es ta do de la cons ti tu cio na li dad

y al so me ti mien to a las re glas uni ver sa les mí ni mas de de re chos y ga ran tí-as in di vi dua les .................................................................................................III-22

12. los de re chos in di vi dua les fren te al es ta do ..................................................III-2213. pre e xis ten cia de los de re chos in di vi dua les res pec to al estado....................III-2314. Instituciones sustantivas de contralor...........................................................III-2515. el derecho a un ambiente sano ......................................................................III-2616. Instituciones adjetivas de contralor ...............................................................III-26

16.1. el amparo común y el amparo colectivo para la tutela del medio am-biente y los derechos de incidencia colectiva ............................................III-26

16.2. Hábeas data .............................................................................................III-2716.3. Hábeas corpus ..........................................................................................III-2816.4. Rectificación y respuesta .........................................................................III-2816.5. Iniciativa popular .....................................................................................III-2816.6. la ley de defensa del usuario y consumidor .......................................... III-2916.7. Observaciones comunes. la poca cantidad de jueces ............................. III-29

III. Bases sociales del derecho administrativo. Es ta do de De re cho y Es ta do de Bie nes tar ............................................................................................................ III-30

17. los de re chos in di vi dua les en el es ta do de De re cho ..................................... III-3018. la vieja superación del li be ra lis mo clá si co ...................................................III-3119. las res pues tas au to ri ta rias: la ne ga ción de los de re chos in di vi dua les ......III-3120. Cri sis del au to ri ta ris mo ................................................................................ III-3221. Una nue va so lu ción: el es ta do de Bie nes tar ................................................ III-3322. es ta do de De re cho y es ta do de Bie nes tar .................................................... III-3523. ga ran tí as in di vi dua les y ga ran tí as so cia les ................................................ III-36

23.1. acer ca de la po si ble con tra dic ción en tre am bas .................................... III-3723.2. Com ple men ta rie dad ................................................................................ III-38

24. la li ber tad en el es ta do de Bie nes tar .......................................................... III-3925. Crisis y cambio .............................................................................................. III-42

Ca pí tu lo IV

CONDICIONANTES ECONOMICOS Y FINANCIEROS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. CRISIS Y CAMBIO

Ca pí tu lo V

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Su objeto es el es tu dio del ejer ci cio de la fun ción ad mi nis tra ti va ......................V-12. la pro tec ción ju di cial con tra el ejer ci cio de la fun ción ad mi nis tra ti va .............V-33. el con te ni do de la pro tec ción ju di cial ..................................................................V-44. es un de re cho en for ma ción. Con je tu ras y re fu ta cio nes .....................................V-8

4.1. el ca rác ter pri ma rio, en for ma ción, etc., del or de na mien to ju rí di co-ad-mi nis tra ti vo ...................................................................................................V-8

4.2. las con je tu ras y re fu ta cio nes en la cien cia del de re cho ad mi nis trati vo .....V-9

5. no es so la men te de re cho in ter no. el derecho administrativo internacional y el derecho administrativo global o mundial ..................................................V-11

5.1. el ré gi men ad mi nis tra ti vo in ter na cio nal ...................................................V-135.2. el ré gi men su pra na cio nal de ga ran tí as in di vi dua les ................................ V-175.3. el régimen supranacional contra la corrupción .........................................V-185.4. primeras conclusiones .................................................................................V-18

6. Otros criterios excluidos .....................................................................................V-186.1. No se re fie re ex clu si va men te a la ad mi nis tra ción pú bli ca .........................V-186.2. no só lo es tu dia las re la cio nes de la ad mi nis tra ción pú bli ca ......................V-206.3. No se re fie re prin ci pal men te a los ser vi cios pú bli cos .................................V-21

7. el de re cho ad mi nis tra ti vo co mo cien cia o co mo con jun to de nor mas ju rí di cas V-237.1. De re cho pú bli co y pri va do ............................................................................V-237.2. los con cep tos de fuen te ...............................................................................V-247.3. el de re cho ad mi nis tra ti vo co mo fuen te u ob je to de co no ci mien to .............V-27

8. De fi ni ción de de re cho ad mi nis tra ti vo ................................................................V-28

Ca pí tu lo VI

FUENTES SUPRANACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. Introducción ............................................................................................................. VI-11. el rango normativo .............................................................................................VI-1

1.1. los antecedentes ..........................................................................................VI-11.2. Resumen de la evolución a fines del siglo XX y comienzos del XXI ..........VI-31.3. Continuación. los tratados o convenciones sobre integración económica .VI-61.4. La realidad económica y jurídica supranacional a fines del siglo XX y

comienzos del XXI ......................................................................................VI-71.4.1. El conflicto entre derecho interno y supranacional. Los crímenes

de lesa humanidad .............................................................................VI-71.4.2. Un caso paradigmático .......................................................................VI-8

1.4.2.1. Male captus, bene detentus ...................................................VI-91.4.2.2. Otros casos .......................................................................... VI-10

1.4.3. la interdependencia ......................................................................... VI-111.5. la interpretación de los pactos de derechos humanos ............................. VI-111.6. las soluciones amistosas o transacciones internacionales ......................VI-121.7. el arbitraje administrativo internacional ................................................. VI-13

2. Distintos tipos................................................................................................... VI-132.1. Tratados ...................................................................................................... VI-13

2.1.1. Con jurisdicción supranacional, internacional o extranjera ......................................................................................... VI-13

2.1.2. Sin otra jurisdicción —para los individuos— que la interna .............................................................................................. VI-14

2.2. el caso de la Convención americana de Derechos Humanos .................. VI-142.3. Convención Interamericana contra la Corrupción ................................... VI-162.4. la Convención Internacional contra el Soborno Transnacional (ley

25.319)........................................................................................................ VI-182.5. Otras fuentes .............................................................................................. VI-18

3. Caracteres generales ........................................................................................ VI-193.1. Derecho interno .........................................................................................VI-203.2. Derogación ipso jure ..................................................................................VI-20


3.3. aplicación legislativa y jurisdiccional .......................................................VI-213.4. Carácter supranacional .............................................................................VI-22

II. Los principios supranacionales ...........................................................................VI-244. normas y principios supranacionales .............................................................VI-24

4.1. la cuestión de las sanciones por incumplimiento. la invalidación na-cional .........................................................................................................VI-24

4.2. la invalidación y condena pecuniaria supranacional .............................VI-254.3. Hacia la supremacía de la Convención y normas análogas y comunita-

rias .............................................................................................................VI-264.4. la imperatividad de las normas y principios supranacionales................VI-264.5. la aplicación directa de las normas y principios supranacionales .........VI-27

5. los principios jurídicos supranacionales en general ......................................VI-276. los principios jurídicos constitucionales y supraconstitucionales .................VI-287. la defensa en juicio como principio jurídico y sus aplicaciones .....................VI-298. el principio de razonabilidad. Introducción ....................................................VI-309. el debido proceso como control de las demás fuentes del derecho .................VI-3310. el principio del debido proceso como garantía adjetiva ................................VI-35

10.1. en materia de actos administrativos ......................................................VI-3510.2. en materia de normas generales .............................................................VI-36

11. el debido proceso como garantía sustantiva .................................................VI-3712. Campo de aplicación .......................................................................................VI-3813. el análisis de los hechos.................................................................................VI-3914. la búsqueda de la solución más razonable....................................................VI-4015. la racionalidad irracional de la burocracia ..................................................VI-4116. algunas conclusiones sobre el principio de razonabilidad como fuente del

derecho administrativo ....................................................................................VI-42

Ca pí tu lo VII

FUENTES NACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. La Constitución ..................................................................................................... VII-11. la evolución de una perspectiva secular ......................................................... VII-12. el orden jurídico supraconstitucional .............................................................. VII-13. los valores y principios supremos ................................................................... VII-3

II. La ley .................................................................................................................... VII-34. ley y función legislativa .................................................................................. VII-35. Clasificación de las leyes .................................................................................. VII-4

5.1. leyes locales ............................................................................................... VII-45.2. leyes nacionales ........................................................................................ VII-55.3. los decretos-leyes o así llamadas “leyes” de los gobiernos de facto ........ VII-6

6. las leyes de derecho administrativo ............................................................... VII-77. Ámbito de la ley frente a la administración .................................................... VII-8

7.1. la regulación legislativa de la actividad administrativa ........................VII-107.2. la regulación legislativa de los “actos de gobierno” ...............................VII-117.3. Conclusión acerca de la sumisión de la administración a la ley .............VII-14

8. la administración frente a la ley inconstitucional ........................................VII-16

III. Los reglamentos .................................................................................................VII-179. Concepto y clasificación de los reglamentos ...................................................VII-17

9.1. Introducción ...............................................................................................VII-179.2. Concepto ....................................................................................................VII-179.3. Clasificación y admisibilidad ....................................................................VII-19

10. los reglamentos y sus problemas ................................................................ VII-2110.1. problemas y contradicciones .................................................................. VII-2110.2. la inderogabilidad singular de los reglamentos y la irracionalidad de

éstos ......................................................................................................... VII-2110.3. la exacerbación reglamentaria ............................................................. VII-2110.4. Otras limitaciones jurídicas a la seudo facultad reglamentaria.......... VII-2310.5. algunas limitaciones comunes .............................................................. VII-24

11. la inderogabilidad singular y sus alcances ................................................ VII-2411.1. el principio y sus aplicaciones ............................................................... VII-2411.2. aplicación en materia de concesiones y licencias ................................. VII-2511.3. la inderogabilidad singular no se aplica a las normas antijurídicas . VII-2611.4. Su aplicación en distintas clases de reglamentos ................................. VII-27

12. reglamentos de necesidad y urgencia ........................................................ VII-2712.1. la causa habilitante .............................................................................. VII-2812.2. el órgano habilitado............................................................................... VII-2912.3. la materia legislativa habilitada.......................................................... VII-2912.4. el procedimiento administrativo de habilitación ................................. VII-3012.5. el procedimiento legislativo de habilitación ......................................... VII-3012.6. Inargüibilidad del acuerdo implícito del Congreso .............................. VII-3112.7. Nulidad insanable, insusceptible de ratificación legislativa ................ VII-3212.8. Necesidad y efectos de la ley ratificatoria. Plazo ................................. VII-3212.9. Inexistencia de potestad de veto ........................................................... VII-3312.10. Otros tests de constitucionalidad ........................................................ VII-3412.11. Supuestos de insusceptibilidad de ratificación legislativa ................. VII-3412.12. la inconstitucionalidad tanto del reglamento como de la ley: Video,

teatro, números vivos .............................................................................. VII-3412.13. Habilitación de la vía judicial directa ................................................. VII-36

13. reglamentos delegados o de integración ..................................................... VII-3613.1. el principio tradicional .......................................................................... VII-3613.2. la Constitución de 1994 ........................................................................ VII-3713.3. a quiénes se puede delegar .................................................................... VII-40

14. reglamentos autónomos ............................................................................... VII-4115. reglamento de ejecución .............................................................................. VII-42

15.1. la reglamentación no es requisito previo para cumplir la ley ............. VII-4215.2. Se refiere a la propia administración, no a los particulares ................ VII-4315.3. no debe invadir otras materias reglamentarias .................................. VII-4315.4. no debe alterar el espíritu de las normas legales ................................ VII-4415.5. es facultad principalmente del poder ejecutivo, no de órganos depen-

dientes ...................................................................................................... VII-4415.6. no se aplica a los tratados ..................................................................... VII-45

16. los reglamentos del poder Judicial y legislativo ....................................... VII-4517. el reglamento como fuente del derecho administrativo .............................. VII-45

IV. Fuentes materiales del derecho administrativo ............................................... VII-4618. Jurisprudencia. Concepto y alcances ........................................................... VII-46

18.1. Imperatividad ......................................................................................... VII-4618.2. arbitrariedad ......................................................................................... VII-4718.3. los principios jurídicos .......................................................................... VII-47


18.4. la seudo doctrina de algunos fallos ...................................................... VII-4819. la costumbre. Concepto y admisibilidad en general .................................. VII-49

19.1. no es fuente habilitante de deberes de los particulares ...................... VII-4919.2. es fuente de derechos ............................................................................ VII-50

20. la doctrina .................................................................................................. VII-5020.1. la doctrina de la procuración del Tesoro de la nación ........................ VII-5120.2. Doctrina de la Defensoría del pueblo de la nación .............................. VII-5220.3. la doctrina y el derecho comparados. Sus problemas.......................... VII-52

Ca pí tu lo VIII

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Introducción .....................................................................................................VIII-12. relaciones con el derecho privado ...................................................................VIII-13. evolución y estado actual de la aplicación del derecho civil a la administra-

ción pública ......................................................................................................VIII-44. la transformación del derecho administrativo ..............................................VIII-65. relaciones con el derecho constitucional y supraconstitucional ...................VIII-76. relaciones con el ambiente y el derecho de los recursos naturales ..............VIII-9

6.1. Tierras .....................................................................................................VIII-106.2. aguas .......................................................................................................VIII-136.3. aire .......................................................................................................... VIII-146.4. Urbanismo ............................................................................................... VIII-146.5. Minas ....................................................................................................... VIII-14

7. Otras relaciones .............................................................................................VIII-167.1. relaciones con el derecho penal .............................................................. VIII-167.2. relaciones con el derecho internacional................................................. VIII-17

8. las ciencias jurídicas frente a las no jurídicas ............................................ VIII-178.1. la solución técnica y la solución jurídica ...............................................VIII-198.2. Derecho administrativo y economía .......................................................VIII-208.3. Derecho administrativo y ciencia de la administración ........................VIII-21

9. perspectivas futuras de combinación del derecho administrativo con otras ciencias: la estadística .................................................................................VIII-23

10. la psicología y sociología ............................................................................VIII-2411. la matemática .............................................................................................VIII-2512. Derecho y lógica simbólica ..........................................................................VIII-2713. Graficación de problemas jurídicos .............................................................VIII-2814. Indicadores e índices jurídicos ....................................................................VIII-2815. procesamiento estadístico ...........................................................................VIII-2916. Cuantificación ..............................................................................................VIII-2917. Procesamiento cartográfico .........................................................................VIII-3018. almacenamiento de datos jurídicos ............................................................VIII-3019. la revolución informática: Analytics, big data y predicción legal cuantita-

tiva .................................................................................................................VIII-3120. Otras perspectivas .......................................................................................VIII-33

Ca pí tu lo IX

LAS FUNCIONES DEL PODER

1. la división de los poderes y la libertad ............................................................. IX12. Soluciones y dificultades existentes ..................................................................IX33. Distintos criterios para conceptuar la función administrativa. Crítica ..........IX54. la contraposición del criterio orgánico (o subjetivo, o formal) y el material

(u objetivo o sustancial) ..................................................................................... IX75. Insuficiencia de los criterios “subjetivo” y “objetivo.” Criterio mixto ...............IX86. Concepto orgánico-material de función legislativa ......................................... IX107. Concepto orgánico-material de función jurisdiccional .................................... IX128. el problema de la “jurisdicción administrativa” ............................................. IX159. Discrepancias terminológicas y de fondo......................................................... IX1610. el problema en la jurisprudencia. Introducción ............................................ IX1811. El recurso extraordinario no es revisión judicial suficiente y adecuada ..... IX2012. actividad jurisdiccional de la administración y revisión judicial. alcances

del problema .....................................................................................................IX2013. “recurso” o “acción” judicial y facultades jurisdiccionales de la adminis-

tración ............................................................................................................... IX2214. alcance jurídico-político del problema ........................................................... IX2415. evolución en el derecho argentino del reconocimiento de facultades juris-

diccionales a la administración ....................................................................... IX2616. el recurso extraordinario y las facultades jurisdiccionales de la adminis-

tración ............................................................................................................... IX2816.1. recursos rechazados ................................................................................ IX2916.2. recursos admitidos ..................................................................................IX3016.3. Conclusiones sobre la jurisprudencia ......................................................IX3316.4. Una aclaración procesal ...........................................................................IX34

17. el art. 109 de la Constitución nacional y la función jurisdiccional..............IX3418. la supuesta distinción entre jurisdicción “judicial” y “administrativa” .....IX3519. Conclusión sobre la función jurisdiccional de la administración ................. IX3720. recapitulación. las funciones administrativas de los tres poderes ............ IX3721. resumen de las funciones del estado ............................................................IX3922. Otros problemas .............................................................................................IX39

22.1. la “jurisdicción voluntaria” y las leyes concretas ..................................IX3922.2. Funciones de autoridades administrativas independientes ..................IX4022.3. Funciones administrativas de órganos no estatales ..............................IX4222.4. las funciones materiales del estado ......................................................IX43

Ca pí tu lo X

CLASIFICACIÓN JURÍDICA DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

I. Acto, hecho, reglamento, contrato .............................................................................X11. Conceptos clasificadores .......................................................................................X12. Función administrativa .......................................................................................X13. actividad jurídica y no jurídica ...........................................................................X24. actos y hechos de la administración ...................................................................X2

4.1. la distinción entre acto y hecho, jurídico y no jurídico................................X24.2. actos no jurídicos ...........................................................................................X4


4.3. actos jurídicos ............................................................................................... X64.4. Hechos no jurídicos ....................................................................................... X64.5. Hechos jurídicos .............................................................................................X7

5. Primera definición ................................................................................................X76. actos y contratos administrativos .......................................................................X77. Segunda definición ...............................................................................................X88. actos unilaterales generales e individuales .......................................................X89. Tercera definición .................................................................................................X9

9.1. Nuestra vieja clasificación .............................................................................X99.2. La ulterior clasificación de MAirAl .............................................................X10

II. Facultades regladas y discrecionales de la administración ................................X1010. Introducción ......................................................................................................X1011. Criterio de distinción ........................................................................................X1212. aspectos que comprende la regulación ............................................................X14

12.1. regulación directa .....................................................................................X1412.2. regulación indirecta o inversa .................................................................. X1712.3. regulación residual ...................................................................................X1812.4. regulación técnica (antes llamada “discrecionalidad técnica”) ..............X1912.5. Discrecionalidad cero .................................................................................X2112.6. Conclusiones ...............................................................................................X22

13. la revisión judicial del acto en el caso de las facultades regladas y en el de las facultades discrecionales.........................................................................X23

14. Continuación. Todo acto es en parte reglado y en parte discrecional ............X2415. los límites a la actividad discrecional ............................................................X26

15.1. razonabilidad .............................................................................................X2615.2. proporcionalidad ........................................................................................X2815.3. no desviación de poder ..............................................................................X2915.4. Buena fe ..................................................................................................... X30

16. Comparación entre legitimidad y oportunidad y actividad reglada y dis-crecional. la razonabilidad como control de ambas .........................................X31

17. la revisión judicial y administrativa de la legitimidad y la oportunidad .....X3218. Jurisprudencia de la Corte Suprema ...............................................................X3319. Derecho subjetivo, interés legítimo, interés difuso o derecho de incidencia

colectiva e interés simple ...................................................................................X41

Ca pí tu lo XI

CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

I. Introducción ............................................................................................................. XI11. algunas premisas ............................................................................................... XI1

1.1. Objeto del análisis ........................................................................................ XI11.2. el sujeto de la contratación .........................................................................XI31.3. la licitación pública y los pliegos ................................................................XI4

2. la evolución del objeto contractual y su régimen jurídico ............................... XI72.1. Época primigenia ......................................................................................... XI72.2. Época intermedia, de las nacionalizaciones ............................................... XI72.3. la reforma del estado y después ................................................................XI82.4. la reforma constitucional ............................................................................XI9

2.4.1. el art. 42 .............................................................................................XI9

2.4.2. Continuación. el art. 76 ....................................................................XI92.4.3. el rol de los entes reguladores......................................................... XI10

3. Un punto de inflexión en el desarrollo del contrato administrativo no mo-nopólico o exclusivo .......................................................................................... XI10

3.1. la nacionalización de los servicios públicos concedidos........................... XI103.2. el crecimiento del sector público, su contracción y nuevo crecimiento

deficitario ................................................................................................... XI104. la evolución de la doctrina de los contratos de la administración ................ XI12

4.1. la negación de la categoría de los contratos administrativos ................. XI124.2. la negación del contrato civil de la administración ................................. XI124.3. la distinción clásica entre contratos civiles y administrativos ............... XI134.4. Continuación. los tres supuestos clásicos de contrato administrativo ... XI14

4.4.1. Determinación de la ley. Crisis de legitimidad del DD 1023/01..... XI144.4.2. Voluntad de las partes ..................................................................... XI154.4.3. el interés público de los usuarios afectados ................................... XI16

5. la gradación de los diversos contratos de la administración ......................... XI185.1. no hay sólo dos categorías de contratos de la administración ................. XI185.2. La clasificación en tres categorías. En general ........................................XI205.3. los contratos próximos al derecho común, interno o externo ................. XI215.4. el contrato de derecho interno con relativa subordinación económica

del contratista al estado ...........................................................................XI235.5. el contrato de derecho interno con subordinación del usuario al contra-

tista y supremacía económica de éste ......................................................XI23

II. Los tres grandes tipos de contrato administrativo, en particular......................XI246. la concesión o licencia de servicios públicos ...................................................XI24

6.1. necesidad de autorización legislativa .......................................................XI256.2. Interpretación restrictiva de sus potestades y amplia de los derechos

de los usuarios ...........................................................................................XI266.3. Control del monopolio y del abuso de posición dominante .......................XI266.4. reducción de ganancias excesivas ............................................................XI276.5. lesión .........................................................................................................XI286.6. ausencia de libertad contractual ..............................................................XI296.7. Desigualdad jurídica de las partes ............................................................XI306.8. privilegio de la decisión unilateral ejecutoria ..........................................XI316.9. Facultad sancionatoria ..............................................................................XI316.10. Mutabilidad del contrato ..........................................................................XI326.11. efectos jurídicos frente a terceros ...........................................................XI336.12. responsabilidad civil frente al usuario ..................................................XI336.13. la audiencia pública como garantía constitucional del usuario ............XI346.14. Inaplicabilidad de la exceptio non adimpleti contractus ........................XI356.15. necesidad constitucional de un ente de contralor independiente ..........XI356.16. In maxima potentia, minima licentia ......................................................XI37

7. el contrato administrativo no monopólico o exclusivo ....................................XI378. el contrato “privado” de la administración .....................................................XI40

8.1. en el derecho interno .................................................................................XI408.2. en el derecho externo ................................................................................XI418.3. el contrato de crédito externo en un marco de endeudamiento estruc-

tural ...........................................................................................................XI419. Conclusión .........................................................................................................XI43


Ca pí tu lo XII

LOS ÓRGANOS DEL ESTADO

1. Concepto de órgano ............................................................................................XII12. el órgano y el ente al que pertenece ................................................................ XII23. el órgano y el funcionario ................................................................................ XII24. la actuación del órgano ................................................................................... XII25. el criterio jurisprudencial ................................................................................ XII46. la competencia ................................................................................................. XII57. Distinción entre competencia y ejercicio de la función ................................... XII9

7.1. la competencia y los “postulados de la permisión” .................................XII107.2. Crítica de la asimilación de capacidad y competencia .............................XII107.3. Indebida extensión de la competencia al principio de libertad ...............XII117.4. relaciones con otros principios de derecho público ..................................XII11

8. Clasificación de la competencia ......................................................................XII138.1. Competencia en razón de la materia ........................................................XII138.2. Competencia en razón del territorio ........................................................XII148.3. Competencia en razón del tiempo.............................................................XII148.4. Competencia en razón del grado ..............................................................XII15

9. Delegación ........................................................................................................XII1610. admisibilidad y caracteres de la delegación ................................................XII18

10.1. revocación de la delegación de competencia ...........................................XII1910.2. relaciones del delegante y el delegado ...................................................XII1910.3. responsabilidad del delegante y del delegado .......................................XII1910.4. Contralor por el delegante ......................................................................XII1910.5. la subdelegación .................................................................................... XII20

11. la avocación .................................................................................................. XII2011.1. Comparación general con la delegación ..................................................XII2111.2. procedencia de la avocación ................................................................... XII2211.3. Conclusiones comparativas .................................................................... XII23

12. la jerarquía .................................................................................................. XII2413. principales órganos de la administración central ...................................... XII26

13.1. el presidente de la nación ..................................................................... XII2613.2. el Jefe de gabinete ................................................................................ XII2713.3. Ministros y Secretarios de estado ........................................................ XII2813.4. el procurador del Tesoro de la nación .................................................. XII2913.5. Direcciones generales y nacionales ..................................................... XII30

14. autoridades administrativas independientes ............................................. XII3214.1. el Defensor del pueblo ........................................................................... XII3214.2. la auditoría general de la nación ....................................................... XII3514.3. el Consejo de la Magistratura .............................................................. XII3714.4. el Jurado de enjuiciamiento ................................................................. XII3914.5. el Ministerio público ............................................................................. XII4014.6. entes reguladores y de control del poder económico ............................ XII4114.7. Banco Central de la república argentina ............................................. XII4314.8. Una agencia independiente del control de la deuda pública externa .. XII44

Ca pí tu lo XIII

AGENTES PÚBLICOS

1. la antigua distinción doctrinaria entre funcionario y empleado público ....XIII12. Crítica conceptual ............................................................................................XIII13. Continuación. Crítica legal .............................................................................XIII24. el personal regido parcialmente por el derecho privado; o laboral ...............XIII5

4.1. personal obrero en las empresas del estado. Convenciones colectivas de trabajo .......................................................................................................XIII6

4.2. el personal contratado de la administración pública ..............................XIII74.2.1. el personal contratado por el derecho privado...............................XIII74.2.2. los representantes del sector privado en cuerpos colegiados de la

administración pública ................................................................. XIII104.2.3. el personal contratado por el derecho público ............................. XIII104.2.4. el personal transitorio o jornalizado ........................................... XIII11

4.3. Observaciones comunes .......................................................................... XIII115. excepciones dentro del régimen de la función pública ................................XIII126. el personal “ad honorem” y “honorario” ....................................................... XIII14

6.1. la solidaridad social y su encuadre jurídico ......................................... XIII146.2. la inexistencia de designación ............................................................... XIII156.3. la colaboración gratuita prestada a través de personas jurídicas ....... XIII166.4. los casos de designación formal............................................................. XIII16

6.4.1. las hipótesis de participación o representación formal en los cuerpos administrativos ............................................................... XIII16

6.4.2. los casos de funciones administrativas sin representación políti-ca formal ........................................................................................ XIII176.4.2.1. Funcionarios honorarios .................................................. XIII186.4.2.2. Funcionarios ad honorem ................................................ XIII18

7. régimen jurídico de los funcionarios excluidos del servicio civil ................XIII218. el contrato de servicios de consultoría .........................................................XIII219. “naturaleza” de la relación de empleo público .............................................XIII2210. la estabilidad del empleado público ...........................................................XIII28

10.1. en general ..............................................................................................XIII2810.2. el personal contratado ..........................................................................XIII31

11. la responsabilidad ......................................................................................XIII32

Ca pí tu lo XIV

CLASIFICACIÓN DE LOS ENTES PÚBLICOS

1. Centralización, desconcentración y descentralización ....................................XIV12. Caracteres de los entes estatales descentralizados ....................................... XIV23. entes públicos no estatales ............................................................................. XIV54. no hay entes estatales privados ..................................................................... XIV65. Criterio para determinar si un ente es público o privado ............................. XIV96. Criterio para determinar si un ente es estatal o no .....................................XIV107. la prevalencia del derecho público sobre el privado .....................................XIV118. autonomía y autarquía ................................................................................. XIV129. Distintos tipos de personas jurídicas estatales, públicas y privadas ...........XIV1310. entidades públicas estatales ........................................................................XIV13


10.1. administrativas ......................................................................................XIV1410.2. Comerciales o industriales ....................................................................XIV15

11. entidades públicas no estatales ...................................................................XIV1811.1. Con participación estatal .......................................................................XIV18

11.1.1. Sociedad de economía mixta, con facultades o privilegios públi-cos ...................................................................................................XIV18

11.1.2. Sociedad anónima con participación estatal mayoritaria ..........XIV1911.1.3. asociaciones dirigidas ................................................................. XIV2011.1.4. entes reguladores no estatales ................................................... XIV21

11.2. Sin participación estatal ....................................................................... XIV2111.2.1. Corporaciones públicas ................................................................ XIV2111.2.2. Fundaciones e instituciones públicas no estatales .................... XIV22

12. entidades privadas ...................................................................................... XIV2312.1. Con participación estatal ...................................................................... XIV23

12.1.1. participación estatutaria: Sociedades privadas de economía mixta .............................................................................................. XIV23

12.1.2. participación no estatutaria: Tenencia de acciones de sociedades privadas ......................................................................................... XIV24

12.2. Sin participación estatal ....................................................................... XIV2412.2.1. De interés público ........................................................................ XIV2412.2.2. De interés privado ....................................................................... XIV25

Ca pí tu lo XV

LOS ENTES REGULADORES

1. Introducción ....................................................................................................... XV12. el que concede no debe controlar ......................................................................XV4

2.1. el que concede, ¿debe prestar? ...................................................................XV53. Derecho a su existencia .....................................................................................XV54. Independencia y estabilidad ..............................................................................XV65. Intervención, avocación, revocación; recurso de alzada .................................. XV76. Facultades regulatorias ....................................................................................XV87. la audiencia pública ........................................................................................ XV118. el ente regulatorio no tiene jurisdicción administrativa .............................. XV129. acciones y recursos contra los actos de los entes reguladores ...................... XV1310. amparo ........................................................................................................... XV1411. problemas de la apelación en la Capital Federal ......................................... XV15

11.1. ¿es “apelación” de “jurisdicción”? ........................................................... XV1511.2. ¿no existe otra jurisdicción federal que la de Buenos aires? ............... XV1611.3. la norma legal invocada ......................................................................... XV1611.4. Su alcance en la propia ley ..................................................................... XV1711.5. el usuario no es sujeto pasivo del ente .................................................. XV1711.6. el absurdo de millones litigando en Capital .......................................... XV17

12. Jurisdicción federal y/o local: In brevis ........................................................ XV1812.1. en general ............................................................................................... XV1812.2. poderes implícitos federales vs. poderes reservados provinciales ........ XV2112.3. el concepto de “legislación” o “jurisdicción” federal ..............................XV2212.4. la cláusula del comercio interprovincial ...............................................XV2312.5. el ente regulador como establecimiento de utilidad nacional ..............XV24

12.6. la norma constitucional actual: art. 75 inc. 30 ....................................XV2512.7. La ley es la que fija la jurisdicción federal .............................................XV2612.8. permanencia del problema jurisdiccional ..............................................XV27

13. In extenso: el comercio interprovincial ........................................................XV2813.1. prohibición de aduanas interiores ..........................................................XV2913.2. Tarifas, derechos, etc., de tránsito .........................................................XV3013.3. Su aplicación sobre el “peaje eléctrico” ..................................................XV3113.4. la navegación ..........................................................................................XV3113.5. las represas hidroeléctricas como lagos navegables ............................XV3213.6. Otras comunicaciones .............................................................................XV3313.7. De nuevo sobre los establecimientos de utilidad nacional .....................XV3313.8. No hace falta el dominio, sino el fin .......................................................XV3413.9. No alcanza el dominio sin el fin .............................................................XV3513.10. la “nación” comprende los entes autárquicos nacionales ...................XV3513.11. lugares adyacentes ...............................................................................XV3613.12. las normas constitucionales ................................................................XV3613.13. Derecho comparado ...............................................................................XV3713.14. Base legislativa de la jurisdicción federal ............................................XV3813.15. Cuestión litigiosa permanente ..............................................................XV3913.16. navegación, comercio, establecimiento ................................................XV3913.17. el caso del sistema eléctrico ..................................................................XV4013.18. algunos interrogantes ..........................................................................XV40

14. ¿Quis custodies custodiat? .............................................................................XV4114.1. Introducción .............................................................................................XV4114.2. el Defensor del pueblo nacional .............................................................XV4114.3. la auditoría general de la nación ........................................................XV4314.4. la Sindicatura general de la nación .....................................................XV4314.5. Conclusiones preliminares ......................................................................XV44

15. responsabilidad del ente regulador ..............................................................XV4415.1. el derecho sustantivo ..............................................................................XV4415.2. la cuestión procesal ................................................................................XV46

TraTaDO De DereCHO aDMInISTraTIVO

PRÓLOGO

Jorge A. Sáenz1

IQuisiera que el privilegio que significa prologar este Tratado se transformara en una confidencia compartida con los lectores acerca de su autor, sus valores, sus objetivos, sus conductas, su metodología científica y la importancia de sus ideas para el desarrollo de las insti-tuciones democráticas y el progreso social en la argentina. Creo estar en condiciones para hacerlo. Soy un testigo privilegiado de la vida, la obra y la evolución del pensamiento de agustín gordillo. Más de cuatro décadas de diálogos y discusiones, de tarea docente en común en los claustros de las universidades públicas de Buenos aires y de la plata, y hasta haber compartido el “no estar” en la Universidad, cuando ambos fuimos expulsados (título honorífico si los hay) por la última dictadura militar de nuestros cargos de profesores titulares en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos aires, a los cuales retornamos en 1985 –concurso público de antecedentes y oposición mediante– son, creo, títulos suficientes para opinar.

lo primero que quiero decirles a los lectores es que agustín gor-dillo es un ser humano ejemplar, un gran científico, un gran profesor y un gran ciudadano. Trataré de explicar con claridad por qué lo afirmo tan enfáticamente.

antes que nada, agustín gordillo ha demostrado ser, a través de estos cuarenta años, además de un maestro reconocido, un ser humano ejemplar. Y esta condición, que es la primordial, no viene

1 este es el prólogo a los cuatro tomos del tratado, que apareció por primera vez en el primer volumen de la edición mexicana de 2004 (UnaM, pOrrÚa, FDa).

parte general prólogo24 25

dada con las dotes intelectuales que por designio natural o divino lo distinguen, sino que depende de elecciones de conducta que no son fáciles en una historia académica como la nuestra, que no ha estado exenta de venganzas, injusticias y egoísmo, muchas veces alentados por los vientos de fronda del sectarismo y la mala política. la ejem-plaridad se verifica, en el caso de un teórico brillante como Gordillo, cuando se puede constatar, a lo largo de esos cuarenta años, una coherencia entre la doctrina y la conducta. no hay desviaciones en la conducta pública o privada de agustín gordillo que pueda hacer decir a alguien que en los hechos haya desmentido lo que predicó acerca de la tolerancia con las ideas y las personas, la generosidad que debe tenerse en el aliento de las vocaciones docentes y cientí-ficas o que haya declinado la defensa de los derechos humanos y el imperio de la juridicidad.

esta densidad humana en la calidad de gordillo, que celebran y de la que están orgullosos sus amigos, sus colegas, sus alumnos y su familia, se encuentra ahora potenciada por los impulsos, sugerencias e ideas que incansablemente propone a las generaciones más jóvenes, transmitiéndoles con el ejemplo la importancia de preservar aquella unidad entre las ideas y las actitudes, que es invalorable para su formación.

También, y no es lo menos importante, debo señalar que ha tra-bajado y actuado con humildad y con respeto por los demás. nunca le escuché a agustín gordillo en estos cuarenta años referirse des-pectivamente a algún colega o autor. nunca lo observé en ninguna combinación espúrea para ganar una posición o para evitar que alguno la lograra. las discrepancias las mantuvo en el plano de las ideas, y las expuso con franqueza y con fundamentos. no recurrió a la “espiral de silencio”, frecuente en la doctrina argentina, donde en lugar de discutir con argumentos se suprime la cita en los libros y artículos o se pasa al disidente a la categoría de enemigo para evitar que alcance posiciones académicas o profesionales, públicas o privadas. esta nunca fue una característica en la actuación de gordillo, que por el contrario, lo repito, se ha comportado como un ser humano ejemplar uniendo su doctrina y su conducta, lo que me place testimoniar aquí.

Agustín Gordillo es además un gran científico. Ha sabido explicar porqué se alejó del dogmatismo y de las definiciones esencialistas, tomando como herramienta conceptual básica el principio de que toda verdad es provisoria, que toda afirmación está sujeta a discu-sión y refutación y que sólo ese proceso asegura el progreso de la

ciencia. emprende en su obra una cruzada intelectual contra el ídolo de la certidumbre, fundado en las tesis de popper y en la teoría del lenguaje que domina sólidamente, y esta estructura metodológica, transformada en convicción científica, aplicada con rigurosidad, hace que su actitud de tolerancia, pasó de lo que pudo ser en principio una elección moral a fundarse, además, en una tesis científica pre-cisamente sobre la ciencia misma.

la asunción de esta tesis no es ajena, desde luego, a la permanente actitud de gordillo contra el autoritarismo y el poder. no debe per-derse de vista, en este sentido, que el autoritarismo y el ejercicio del poder en el plano de la ciencia se manifiesta a través del dogmatis-mo, considerando equivocado (y a veces, como dije, hasta enemigo) a quien no piense como nosotros, desconociendo que la refutación y el error también integran la ciencia porque inevitablemente forman parte del camino de su progreso.

Esta categoría de gran científico del derecho, que lo ubica definiti-vamente entre los grandes juristas que ha producido américa latina y lo distingue como uno de los mejores del mundo, porque su obra es perfectamente equiparable a la de los autores europeos de mayor renombre, no ha impedido que agustín sea, a la vez, un gran profe-sor. no encerró a sus lectores y discípulos en una catedral gótica de citas y catálogos de teorías e informaciones, a pesar de contar con la erudición suficiente para hacerlo. Creo que esto afortunadamente pasó porque gordillo ha accedido a la categoría mayor de profesor, que es la de maestro. así como cuando somos ayudantes decimos más de lo que sabemos citando de segunda mano a autores y fallos que no leímos, y sólo cuando llegamos a ser profesores decimos nada más que lo que sabemos, ganándonos el derecho a confesar lo que no sabemos, cuando se llega a maestro se dice sólo lo indispensable y necesario para la circunstancia. Se llega a dominar en ese momen-to de la madurez científica e intelectual el arte de la simplicidad y síntesis conceptual, que presupone el conocimiento completo de la materia de que se trate y del método de elegir lo imprescindible para la argumentación, despojándolo de lo superfluo o meramente decorativo. gordillo ha llegado a esa etapa de su desarrollo docente y así es reconocido internacionalmente.

esta característica de agustín gordillo es valorada fundamen-talmente por sus alumnos de pregrado y posgrado, que adquieren en sus cursos un sistema de aprendizaje permanente, un interés en las bases epistemológicas de la ciencia a cuyo estudio se aplican, una aptitud para ser críticos en la lectura del material jurídico y


un entrenamiento en la decisión de casos donde, luego de definir los hechos relevantes, deben aplicar no sólo un sistema normativo sino descubrir qué valores y qué consecuencias sociales hay detrás de cada solución alternativa. acometer esta empresa educativa con sencillez y eficacia, solo está disponible para un gran profesor, para un maestro.

lo que llevo dicho sería incompleto si no dijera que agustín gor-dillo no sólo es un gran ser humano, un gran científico y un gran profesor, sino también que es un gran ciudadano. Y lo es porque ha elaborado una teoría jurídica donde rescata la función del intelectual como defensor de las libertades públicas y de los derechos sociales de los habitantes, marcando a fuego a las teorías jurídicas -y dentro del derecho administrativo a varias- que están al servicio del poder o son elaboradas exclusivamente para justificarlo y consolidarlo, de cualquier signo que sea, mas allá de la buena fe de sus autores.

esta síntesis necesariamente breve de la personalidad de gordi-llo, que por esa calidad de testigo privilegiado de su trayectoria que tengo, por el largo camino que recorrimos juntos, y en nombre de los acuerdos y desacuerdos que tuvimos y de las dudas y encrucijadas a las que nos enfrentamos, creí que podía y debía compartirla con ustedes, que están por acometer la aventura intelectual de discutir, acordar o discrepar con los innumerables argumentos y enfoques novedosos que el Tratado les pondrá por delante.

IIHe dicho algo sobre la calidad científica del trabajo de Gordillo.

Quisiera tomar un solo ejemplo, de los tantos que van a encontrar en las páginas de su obra: el tratamiento del concepto acerca de la función administrativa. gordillo se ocupó en sus primeros aportes teóricos de delimitar metodológicamente el objeto de su ciencia, a partir de que le había adjudicado al Derecho administrativo la finalidad de estudiar “el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra ésta”. lo que quisiera comen-tar brevemente, a los fines limitados de esta introducción, son tres aspectos de esa elaboración doctrinaria, en tanto definen rasgos típicos de su estilo científico: el primero se refiere a la perspectiva utilizada para estudiar la cuestión, el segundo al procedimiento de confrontación del resultado de la investigación teorética con la rea-lidad política nacional, y el tercero la vinculación de estos dos pasos con un tercero, que contiene sus propuestas sobre la instauración de

prácticas democráticas en la argentina, con directa incidencia sobre el ejercicio de la función administrativa.

respecto de la primera cuestión, debo destacar que el proceso de análisis sobre la función administrativa, si bien está centrado en una perspectiva normativa, no está limitado a ella. en sus obras tem-pranas está claro que el problema de las funciones del estado, como empírica e históricamente las conocía en ese momento, con cometidos prestacionales y protectores legitimados por la eficacia, constituían una realidad más compleja que la tratada por la doctrina corriente, lo que motivó, creo, que no limitara su abordaje al de la perspectiva de la pureza positivista heredada de los fructíferos embates kantianos y neokantianos contra el cameralismo y sus sucesores.

por el contrario, advirtió desde entonces, en una tendencia que se acentuó en su obra posterior, que el derecho es una ciencia que opera sobre un sector de la realidad y que no puede conocerse en profundidad ni pretenderse un cambio de esa realidad que sirva a la justicia, si la reflexión teórica se limita al plano del análisis normativo. es notable cómo desde sus primeros trabajos considera al derecho como una disciplina humanística que no separa sino que integra las normas con los hechos históricos sobre la que opera y con los juicios valorativos que en la interacción de una y otra van construyendo la práctica social. este permanente juego dialéctico entre los planos del ser, del deber ser y de la crítica axiológica, lo lleva a insistir en la necesidad de que la formación del jurista y su propia investigación científica estén apoyadas en el conocimiento de la economía, la filosofía, la sociología y la historia, que deben iluminar indefectiblemente la tarea de aplicación e interpretación del derecho a las situaciones concretas, y estar presentes para poder valorar en su conjunto tanto la justicia de un orden jurídico como la justicia concreta de cada caso.

en esa línea, realizó la crítica de las tesis que eran de recibo en ese momento, sobre si la función administrativa es una actividad o es la organización que la desempeña o es un residuo. agustín se alejó de esa discusión secular aunque no la rehuyó, planteando su propia posición, que ha demostrado a través del tiempo ser de una gran utilidad ordenadora y a mi juicio superior a muchas formula-ciones europeas clásicas, donde la discusión, luego de muchos años se abandonó, al reputarse inviable la definición objetiva de admi-nistración (el fin de la polémica por agotamiento ha sido certificada nada menos que por el gran giannini).


La definición que propone, como la verán desarrollada en el Trata-do, es, dentro de su criterio científico que explica previamente, más bien de tipo estipulativo, es decir no intenta ser una verdad dogmá-tica ni describir la esencia de la administración. es producto de la investigación acerca de qué grupo de hechos recibe un trato sustan-cialmente igual por parte del derecho. De tal manera, la definición resulta mas nítida, mas clara y mas útil, ya que al partir de otro criterio que el subyacente en las definiciones dogmáticas clásicas de la función administrativa, nos coloca en una perspectiva diferente y explícita, y que, la compartamos o no, nos permite decidir crítica-mente, como lectores, si la lista de características que justifican que la palabra definida pueda aplicarse a un sector de la realidad es útil o conveniente para el desarrollo teórico de la ciencia.

el segundo aspecto que quería destacar es que gordillo no aísla a esta reflexión teórica dentro de un sistema conceptual abstracto. por el contrario, la confronta con la realidad, como es característica de toda su obra, que no limita sus aportes a la consideración de la legitimidad formal de las instituciones, tomándolas sólo como distri-buidoras de funciones, sino que comprometidamente se expide sobre la legitimidad sustantiva del estado, examinando en qué medida ese estado y esa administración ponen en acto (o no), a través del ejercicio concreto de la función administrativa, antes conceptuali-zada, valores, ideas y proyectos colectivos, para saber a que tipo de práctica social sirven. no debe olvidarse, aún cuando no desarrollo por razones obvias este aspecto con la extensión que merece, la importancia que desde el punto de vista de las libertades públicas tiene la impugnación largamente argumentada que hizo gordillo de las pretendidas funciones legislativas o jurisdiccionales de órganos pertenecientes a la organización administrativa.

en este orden de ideas, ubicó a la función administrativa, en la medida que comprende a la totalidad de las actividades del poder ejecutivo (además, pero secundariamente, de las de los otros poderes que no sean materialmente su función principal) en una posición subordinada a la legislación y a la jurisdicción, dentro del equilibrio teórico de los poderes diseñado por la Constitución. no obstante, verificó en la realidad el desequilibrio real, consistente en que los poderes legislativo y judicial están en los hechos subordinados al ejecutivo. Hace más de treinta años gordillo explicaba que ello se debía a la necesidad política de los legisladores de contar con cargos públicos para atender a su clientela y sus corruptelas, nombramientos que sólo el poder ejecutivo podía proporcionar, además de señalar

agudamente que el liderazgo político del presidente anulaba también la función de control del poder legislativo y aún la del poder Judi-cial, cuando aplica con excesiva benevolencia el self restraint y los diversos criterios limitativos de su atribución de juzgar la actividad de los otros poderes.

este aguerrido juicio de gordillo no recibió la adecuada atención en la discusión académica, que prefirió quedarse en el nivel de las definiciones pretendidamente descriptivas de un orden institucional que no existía. la historia subsiguiente fue ciertamente nefasta: de la distorsión del sistema constitucional se pasó a su desconocimiento total con la instalación de las dictaduras de 1966 y 1976. Y como tampoco se tomaron en cuenta esas lúcidas críticas después de 1983, es que hoy vivimos bajo una situación de quiebra difícilmente reme-diable del sistema de división de poderes, que compromete seriamente el futuro de la democracia representativa.

Inclusive no puede soslayarse que la relativización intensiva del sometimiento de la administración a las órdenes judiciales, se vin-cula en la argentina a tales vicisitudes, que jalonaron, a lo largo de varias décadas, la liquidación a favor del presidencialismo (y de la administración pública) del pleito acerca de la sede verdadera del poder entre el Legislativo y el Ejecutivo, que puede verificarse a través de la validación de los decretos-leyes (tesis de la continuidad), la utilización indiscriminada de la delegación legislativa (con legi-timación por parte de la justicia, ratificación legislativa en bloque posreforma constitucional de 1994 y uso actual de su artículo 76) y de los decretos de necesidad y urgencia (legitimados ad nauseam por la Corte) y la limitación de la función del Congreso a aprobar los proyectos preparados y originados por el poder ejecutivo, muchas veces bajo una presión inadmisible y la amenaza anticipada del ejercicio de la facultad de veto.

Y, por otro lado, en la constatación del dato de que el desarrollo del estado implicó, además, la multiplicación normativa de origen administrativo, signo externo del cambio de su racionalidad inter-na. el resultado fue que la tajante distinción entre ley y acto de la administración aparece como superada, no por la teoría sino por la realidad, con la resultante de que el ejecutivo, como poder tec-nificado, pasa a ocupar el lugar decisivo, no solo en la función de elaboración legislativa, sino en todo el proceso normativo. es, como quedó dicho, el programador de la actividad parlamentaria y emisor per se de normas generales en todos los ámbitos. ello derivó en el cuasi monopolio jurídico y en el práctico monopolio de hecho que tiene


hoy la Administración Pública para definir lo que en cada caso y en cada etapa histórica debe ser el “interés general”, frente a lo cual la reserva de los derechos del ciudadano quedó en la “administración de justicia”, en la que, según los criterios administrativos, ha deve-nido la verdadera naturaleza del “poder Judicial” de la Constitución. Este desequilibrio flagrante de la organización constitucional de los poderes ha quebrantando de manera grave y difícilmente remediable el sistema mismo de la democracia representativa, lo que vuelve más val

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