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Transparenciay rendición de cuentas

José Sosac o m p i l a d o r

bbap dfBIBLIOTECA BÁSICA

DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

sigloveintiunoeditores

grupo editorialsiglo veintiuno

siglo xxi editores, méxico CERRO DEL AGUA 248, ROMERO DE TERREROS,

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portada de león muñoz santini

primera edición, 2011© escuela de administración pública del df y secretaría de educación del dfisbn 978-607-95516-0-5 (obra completa)isbn 978-607-8228-15-7 (volumen 14)

© siglo xxi editores, s.a. de c.v.isbn 978-607-03-0252-7 (obra completa)isbn 978-607-03-0344-9 (volumen 14)

derechos reservados conforme a la leyimpreso y hecho en méxico

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ÍNDICE

presentación, por marcelo ebrard casaubon 7

prólogo, por mara nadiezhda robles villaseñor 9

agradecimientos 15

transparencia y rendición de cuentas: un ensayo introductorio, por josé sosa 17

combinación de los funcionarios públicos electos y no electos en la formación de una política democrática: fundamentos de rendición de cuentas y responsabilidad, por delmer d. dunn 46

¿qué es la rendición de cuentas?, por andreas schedler 77

transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad gubernamental y participación ciudadana, por gustavo ernesto emmerich 107

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales, por luis carlos ugalde 131

información pública y cultura democrática, por juan francisco escobedo 169

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PRESENTACIÓN

Desde nuestra perspectiva, un gobierno de izquierda debe asumir el desafío y la responsabilidad de conducir los asuntos públicos para conseguir equidad, con la convicción de que es posible aplicar mé-todos y conocimientos racionales, explícitos y modernos en la práctica de las políticas de gobierno para resolver con mayor eficacia los pro-blemas de la población. Es por ello que decidimos emprender la ruta de profesionalizar a los servidores públicos mediante el estudio de las teorías y las prácticas de la administración gubernamental. Así, pues, propusimos a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la creación de una institución académica de alto nivel dedicada a la formación y actualización de los servidores públicos, como mecanismo de mejora continua en la inacabable tarea de conseguir la solución de los retos que enfrenta la capital mexicana.

Así nació la Escuela de Administración Pública del Distrito Federal a inicios de 2009 y ya comienza a entregar frutos de su actividad en diversas formas: cursos, seminarios, talleres de actualización profe-sional en áreas específicas de la gestión citadina, conferencias espe-cializadas y, en este caso en particular, los primeros catorce textos de una biblioteca especializada en el entendimiento, análisis e imple-mentación de políticas públicas.

En la Biblioteca Básica de Administración Pública encontramos una cuidadosa selección de textos fundamentales, reunidos y editados bajo el cuidado de expertos ampliamente reconocidos nacional e internacionalmente por sus aportaciones a los campos de la inte-racción entre la sociedad y el gobierno, el enfoque estratégico en la gestión pública, la participación ciudadana, la evolución de la admi-nistración pública mexicana y su perspectiva histórica, los procesos de calidad en el sector público y el sentido moral de los poderes pú-blicos, temas todos ellos de indudable importancia y relevancia para la vida cotidiana en la sociedad contemporánea.

Estoy seguro de que esta biblioteca será una compañera cercana y un activo valioso para los servidores públicos no sólo del Gobierno del Distrito Federal sino de México y Latinoamérica: de todos los que

8 presentación

estamos empeñados en luchar por la democracia, la equidad, la pers-pectiva de género, la rendición de cuentas y la sustentabilidad.

marcelo ebrard casaubon

Jefe de Gobierno del Distrito Federal

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PRÓLOGO

El Gobierno del Distrito Federal tiene como principio el mandato ciudadano de construir una ciudad de México justa, respetuosa del estado de derecho, segura, próspera y solidaria con todos sus habi-tantes, especialmente con aquellos que enfrentan mayores dificultades. Como gobierno democrático que es, está comprometido a actuar su-jeto a la supremacía de la ley, a manejarse con transparencia, a man-tenerse abierto a la participación ciudadana y a pugnar por el logro de la equidad.

Para llegar a tan elevados fines se requiere bastante más que sólo la intención de emprenderlos, porque el tamaño, la diversidad y la complejidad de la capital son extraordinarios y requieren por tanto de visión de Estado, estrategias de largo plazo y todo el caudal de conocimientos y experiencia que sea posible reunir.

Casi lo primero que salta a la vista es la percepción de que ese pro-yecto y visión de ciudad no podrá realizarse sin una administración pública de calidad, lo cual implica contar con un cuerpo de funcio-narios públicos orgullosos de trabajar en el gobierno de la ciudad para beneficio de sus ciudadanos, respetuosos de la ley, cuidadosos de los recursos públicos, con un alto grado de competencia profesio nal, eficientes en su desempeño, proveedores de servicios de calidad, pre-parados para enfrentar cualquier emergencia, dispuestos a modi-ficar las situaciones sociales injustas y a tratar con respeto a todas las personas.

Otro rasgo fundamental de esta visión es la cultura de la planifi-cación democrática y la evaluación de la acción administrativa, porque las políticas y los programas de servicio deberán ser planeados con ba se en caracterizaciones claras de los problemas; con objetivos y metas precisos y con las acciones necesarias para lograrlos, además de que con el establecimiento de estándares de calidad e indica-dores de desem peño explícitos y medibles.

Como puede fácilmente comprenderse, el factor humano desempe ña un papel fundamental para la consecución de estos objetivos, pues no basta con disponer del herramental técnico y los recursos financieros

10 prólogo

y materiales para las tareas diarias, sino que todo ello deberá necesa-riamente sustentarse en la voluntad, las actitudes y el conocimiento, cualidades estas intrínsecamente personales y dependientes en buena medida de aspectos educativos y de convivencia profesional.

Sin embargo, el Gobierno del Distrito Federal carecía de una ins-titución dedicada a atender expresamente las necesidades específicas de formación y profesionalización de sus servidores públicos, y por ello surgió la idea y el plan de creación de la Escuela de Administración Pública del Distrito Federal, hoy en día la institución responsable de formar los servidores públicos del Gobierno del Distrito Federal, pro-moviendo a la par un elevado estándar de calidad en las tareas de la función pública.

Sabemos que la percepción ciudadana acerca de la administración y el servicio público es lacerantemente precaria; sin cortapisas se asocia a los servidores públicos con corrupción e incompetencia, entre otros males, por lo que nuestro reto es mayúsculo. No sólo se trata de comenzar a abordar los problemas de la ciudad de México de manera diferente, buscando equidad, sustentabilidad, recuperación del espacio público, ampliación y diversificación del transporte pú-blico, además de aplicar convicciones y competencias de servidores públicos probos y capaces, genuinamente empeñados en trabajar para los ciudadanos, sino de dar pruebas a la ciudadanía del carácter genuino del proceso.

El Gobierno del Distrito Federal es consciente de que no bastan las buenas intenciones o tan sólo destinar mayores presupuestos o aumentar las coberturas de los programas: es necesario aplicar cono-cimientos, habilidades y técnicas; estar al tanto de los avances producidos por los estudiosos de la administración pública, impulsar institucio-nalmente el derecho y la obligación de estudiar, de actualizarnos, de reflexionar, de compararnos con la teoría, de ponernos a prueba.

Así, parte integral de las labores de la eapdf consiste en producir materiales académicos de trabajo para servidores públicos pero también para los estudiosos de la administración pública y de la ciu-dadanía interesada. Por eso decidimos emprender la construcción de la Biblioteca Básica de Administración Pública, un proyecto editorial que reúne textos fundamentales para quienes se propongan ejercer su función de servidor público “con todas las de la ley”, es decir, me-diante el estudio y la consulta directa de las fuentes más importantes del conocimiento y la práctica de políticas públicas.

prólogo 11

Se trata de materiales originalmente escritos en español por espe-cialistas locales y regionales, y de traducciones que ponen las teorías y experiencias internacionales más relevantes al alcance no sólo de los servidores públicos tanto del Gobierno del Distrito Federal como de otros estados de la República, sino también de lectores en los países de habla hispana interesados en encontrar y conocer una visión actual de la administración pública que a todos nos impacta.

Es de notar que un esfuerzo tan amplio requirió la participación de todo un equipo de trabajo encabezado por el notable coordi-nador general de esta obra, el doctor Luis F. Aguilar Villanueva, especialista señero en la gestión pública en el mundo, de amplia y reconocida trayectoria avalada por decenas de sus libros y publica-ciones, a quien se reconoce como el introductor del enfoque de las políticas públicas en América Latina, y ahora presidente del Comité Expertos de Administración Pública de la onu. Para cada tomo de los que integran la Biblioteca, Luis F. Aguilar convocó a un muy des-tacado especialista, referente en su campo de conocimiento, quien reunió el trabajo de múltiples expertos.

El volumen 1 de la serie está a cargo del propio Luis F. Aguilar; inicia con un ensayo sobre la disciplina de las políticas públicas es-crito por él especialmente para la ocasión e incorpora textos funda-mentales sobre el tema que le da título: Política pública.

El segundo tomo se llama Administración pública y explora as-pectos relativos a la complejidad organizacional e institucional; fue compilado por el doctor Enrique Cabrero Mendoza, eminente inves-tigador en las áreas de gerencia y finanzas públicas, análisis organi-zacional y gestión municipal y políticas públicas, quien se desempeña como director general del prestigiado Centro de Investigación y Do-cencia Económicas (cide).

Administración pública mexicana del siglo xx es el título del tercer volumen, editado por la doctora María del Carmen Pardo, cuyo currícu lum, trayectoria académica y publicaciones la consolidan como una de las autoras imprescindibles en el estudio de la admi-nistración pública. Ella encabeza los textos dedicados a analizar la evolución de la administración pública mexicana a la luz del avance de la modernización de la sociedad mexicana y de su sistema político.

Participación ciudadana en las políticas públicas es el volumen 4 de la serie, realizado por el doctor Manuel Canto Chac, destacado profesor-investigador y autor de obras publicadas en México, España y Co-

12 prólogo

lombia, entre otros países. La participación ciudadana resulta crucial para el desarrollo y asentamiento de las políticas públicas, y América Latina ha sido en diversos grados precursora de movimientos civiles, como los que analiza en su artículo introductorio y presenta en los textos seleccionados.

El volumen 5 es Organización e instituciones, a cargo del maestro Ro-dolfo Vergara Blanco, quien a sus credenciales académicas añade su experiencia en la gestión de la administración pública. En su artículo introductorio explora las múltiples formas en que surgen, prosperan y decaen las relaciones entre organizaciones e instituciones diversas.

Es el turno de los estudios históricos: en el volumen 6, titulado Administración pública mexicana del siglo xix, el doctor Roberto Rives, autor y coautor de libros especializados en el tema, los explora, explica y analiza, examinando las diversas fases de la administración pública en su tránsito del Imperio a la República, así como en sus etapas de des arrollo a partir de un esquema de organización central hasta llegar al federalismo, con todas sus implicaciones para la época presente.

Gestión de calidad es el nombre de nuestro séptimo libro, com-pilado por el maestro Francisco Moyado Estrada, cuya formación académica en México y Barcelona, así como su extensa carrera y ex-periencia en la administración pública, le permiten ofrecer una visión amplia sobre la implantación de las políticas de calidad necesarias para mejorar efectivamente el desempeño de los gobiernos, dando con ello sustento y seguimiento a los compromisos establecidos con los ciudadanos.

El tomo 8 de la colección se titula Gestión estratégica, trabajo llevado a cabo por el maestro Ernesto Velasco Sánchez, de liderazgo emer-gente en el campo de la administración pública, con estudios en El Colegio de México y en Birmingham. Su enfoque versa sobre la necesidad y la conveniencia de asumir perspectivas estratégicas en la gestión y la planeación públicas, ajustando si fuera necesario los modos internos de la organización para volverla capaz de enfrentar los desafíos presentados por su entorno.

Ética pública, volumen 9 de esta Biblioteca Básica, realizado por el doctor Mauricio Merino, quien además de su ampliamente reco-nocida experiencia y trayectoria académica, fuera consejero electoral en el Instituto Federal Electoral (ife), resalta que si no somos capaces de en efecto darle contenido moral al servicio público, entonces nuestra tarea pierde sentido, profundidad y trascendencia.

prólogo 13

Nueva gestión pública, tomo 10 de esta colección, fue realizado por el doctor Guillermo Cejudo, profesor-investigador del Centro de Investi-gación y Docencia Económicas (cide), discípulo de la London School of Economics and Political Science y de la Universidad de Boston, plantea que la Nueva Gestión Pública es un término frecuentado en las últimas décadas para denotar un conjunto de decisiones y prácticas administrativas orientadas a flexibilizar estructuras y a introducir mayor competencia en el sector público, con el propósito de mejorar los resultados de la acción gubernativa.

El tomo 11, denominado Servicio profesional de carrera, desarro-llado por el doctor José Luis Méndez, reconocido impulsor del servicio civil en México, quien instauró el del Instituto Federal Elec-toral, plantea los dilemas del servicio profesional y hace un recorrido de los intentos previos a la instauración del servicio público federal. De igual manera, en este tomo se plantea la relación entre personal directivo y personal político en México y, por último, muestra es-tudios comparados sobre la profesionalización del Estado en nuestro país y en otras naciones.

El volumen 12 lleva por título Gestión de crisis y es presentado por el doctor Marco Mena, egresado de la Universidad de Chicago, quien se pregunta: ¿Por qué es importante preparar una institución u orga-nización para enfrentar una crisis? El ejercicio de gobierno nunca ha estado exento de situaciones de crisis. En la actualidad, la diversidad y complejidad de riesgos (naturales, tecnológicos, industriales, ambien-tales, socio-organizativos) a que están sometidas las sociedades, obliga a los servidores públicos a contar con herramientas para la oportuna detección de los riesgos, para la conducción eficaz de escenarios de crisis y para la adecuada comunicación en caso de situaciones conflic-tivas. En este contexto, la llamada Gestión de crisis se ha convertido en una disciplina, que debe estar al alcance de quienes tienen la respon-sabilidad de conducir los asuntos públicos.

El tomo 13 se intitula Evaluación de políticas públicas. Elaborado por el maestro Roberto Salcedo, con amplia experiencia como auditor de las políticas públicas implementadas por el Gobierno Mexicano, así como profesor en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales y en la Facultad de Estudios Profesionales de Acatlán, en la Universidad Na-cional Autónoma de México, desarrolla aquí los criterios básicos para realizar la evaluación de políticas públicas y revisa conceptos inhe-rentes al buen desempeño de las instituciones, tales como la eficacia,

14 prólogo

la eficiencia, la economía, la calidad de los servicios y bienes públicos, entre otros.

Esta Biblioteca cierra con el volumen 14, denominado Transparencia y rendición de cuentas; compilado por José Sosa, quien es egresado de El Colegio de México, maestro en Estudios Urbanos y Regionales por The University of Sussex y doctor por el Instituto Universitario Ortega y Gasset de Madrid. En su volumen plantea una mirada amplia y crítica sobre los alcances y transcendencia de la transparencia y rendición de cuentas, que tienen impacto en las administraciones públicas y en sus funcionarios. De manera particular plantea las obligaciones institu-cionales como un problema y como una oportunidad para la gestión pública vanguardista y democrática.

Luis F. Aguilar lo resume así: tener gobiernos cuyas acciones di-rectivas sean de impecable naturaleza pública y de probada eficacia es una justa exigencia ciudadana y es el objetivo esencial del análisis, diseño e implementación de las políticas públicas.

Nada nos haría sentir más satisfechos si, discrepando o en acuerdo con los textos que aquí les ofrecemos, los servidores públicos del Dis-trito Federal, del país y de América Latina, decidieran incluir, como su nombre pretende, nuestros libros en su biblioteca básica, al lado de las correspondientes leyes, reglamentos y códigos. Reciban pues esta contribución del Gobierno del Distrito Federal dedicada a los servidores con auténtica vocación de servicio público.

mara nadiezhda robles villaseñor

DirectoraEscuela de Administración Pública del Distrito Federal

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AGRADECIMIENTOS

La Escuela de Administración Pública del Distrito Federal agradece a las siguientes instituciones su apoyo para editar la Biblioteca Básica de Administración Pública: Instituto Nacional de Administración Pública, El Colegio de México, Centro de Estudios Internacionales, Universidad Autónoma Metropolitana, Universidad Iberoamericana, Universidad Complutense de Madrid, Royal Institute of Public Ad-ministration, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administra-tivos, Fundación Konrad Adenauer, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, Auditoría Superior de la Federación, Auditoría Especial de Desempeño, Cámara de Diputados LIX Legislatura. Así como a las siguientes revistas: Reforma y Democracia, Polis, Public Ad­ministration. Asimismo, a las siguientes editoriales: Ediciones Gestión 2000, Ediciones Deusto, Fondo de Cultura Económica, Miguel Ángel Porrúa, Trillas, Comunicación Total, The Johns Hopkins University Press, Brookings Institution Press, Cambridge University Press, sage Publications. También agradece sus comentarios a los doctores Juan C. Olmeda, Daniel Díaz Juárez y a la licenciada Noemí Elena Ramón Silva para el buen fin de esta edición.

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TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS:UN ENSAYO INTRODUCTORIO

josé sosa*

i. planteamiento de la cuestión: transparencia y rendición

de cuentas, ¿para qué?

Hablar de transparencia y rendición de cuentas al momento de com-pletarse la primera década del nuevo milenio constituye sin duda un ejercicio complejo y desafiante por varias razones. Se trata, en primer término, de un tema de amplio interés intelectual y académico, aso-ciado estrechamente a las grandes discusiones contemporáneas sobre el Estado, la democracia, la legalidad, la ética pública, la gestión pú-blica y hasta el desarrollo económico, y sus efectos no deseados en campos tan diversos como la tecnología, la educación, las finanzas públicas y los procesos electorales.

Su abordaje intelectual ha generado importantes aportaciones para entender, desde nuevas perspectivas, problemas añejos sobre la forma en que las sociedades de nuestro tiempo atienden o no aspiraciones surgidas en el pasado, para producir mejores condiciones de vida y convivencia entre ciudadanos independientes y entre éstos y sus go-biernos. La transparencia y la rendición de cuentas han conformado, por decirlo de alguna manera, un espacio de reflexión y una postura de análisis que ha aportado claridad a ciertas ideas y conceptos que, en el mejor de los casos, se consideraban cuestiones asentadas que no requerían mayor discusión.

Esta idea puede ilustrarse de forma simple con las contribuciones que, desde la transparencia y la rendición de cuentas, han recibido los conceptos decimonónicos de democracia, de buen gobierno y de derechos individuales. En éstos y a la luz de los problemas que el pro-greso de las sociedades fue generando a lo largo de todo el siglo xx,

* Actualmente es director general de Divip, A.C., organización no gubernamental dedicada al desarrollo de mejoras para el sector público.

18 josé sosa

en términos de la creciente distancia entre los aspectos formales del poder y el ejercicio efectivo del mismo, la idea de que el gobierno tiene que ser accesible y rendir cuentas por sus actos y decisiones amplió significativamente la noción de lo que tendría que ser un gobierno socialmente responsable y respetuoso de las garantías fundamentales.

Se convino así que un gobierno legítimo no puede ser solamente aquel que aplica la ley o el que respeta en sentido abstracto los de-rechos de los ciudadanos. Se requiere que las evidencias que conti-nuamente aparecen respecto a las desviaciones, fallas, imprecisiones y omisiones en que incurren de forma inevitable programas y fun-cionarios sean conocidas para ser denunciadas y corregidas, ya sea mediante simples adecuaciones de los instrumentos de intervención o bajo la forma de castigos y reparaciones, si se trata de violaciones graves. En la medida en que existen medios para conocer los des-ajustes de la acción gubernamental, se hace más tangible la idea de un mejor gobierno, de una democracia más efectiva y de unos derechos individuales más vigentes.

En segundo lugar, la transparencia y la rendición de cuentas han adquirido en poco tiempo una presencia fundamental en todo lo que tiene que ver con el entramado jurídico que norma las relaciones entre las autoridades públicas y el resto de los componentes del Estado contemporáneo. Su incidencia es clara y verificable en prácticamente todos los niveles de referencia jurídica, comenzando por las mismas normas constitucionales. La mayoría de los países latinoamericanos ha adoptado e incluido en sus constituciones generales por lo menos una definición relativa a la responsabilidad de rendir cuentas y de aplicar los principios y prácticas definidos como transparencia.

Al analizar los marcos legislativos y sectoriales en que se desa-gregan las constituciones políticas nacionales, la influencia de estos dos conceptos se confirma y llega a generar incluso cuerpos norma-tivos específicos para su práctica a lo largo y ancho de las estructuras y redes gubernamentales. Y esto ocurre por igual en regímenes de tipo unitario, como en aquellos de estructura o inspiración federalista. Con ello, se perfila ya uno de los primeros rasgos que caracterizan a estas dos nociones: se trata de actos y obligaciones que involucran, principal pero no únicamente, a los órganos públicos y a las instancias de gobierno. Como se discute más adelante en este ensayo y en gran parte de los textos incluidos en esta compilación, esta condición de aplicación exclusiva al sector público no parece ser definitiva y cabe

introducción 19

esperar a que pueda llegar a ser parte de las obligaciones de los ciuda-danos, de sus organizaciones y de cualquier otro actor económico o estructura organizativa (Hernández Baqueiro, 2009).

En tercer lugar y no menos importante, la transparencia y la ren-dición de cuentas son, hoy por hoy, asuntos que condicionan y afectan los procesos de trabajo al interior de las organizaciones gubernamen-tales. No se trata solamente de unas cuantas normas o procedimientos adicionales que cumplir, como parte de las rutinas cotidianas; o de requerimientos ocasionales, provocados por la curiosidad de ciuda-danos o la tenacidad de periodistas, en su incansable propósito de escudriñar en la información del gobierno. La transparencia y la ren-dición de cuentas han sido adoptadas ya como principios centrales de gestión y de desempeño para las dependencias gubernamentales y para los servidores públicos (Vergara, 2008).

Por tal razón, inciden en la conducta de los empleados del go-bierno, por las cuestiones ético-valorativas que impulsa su aplicación; modifican los procedimientos y trámites, por los requerimientos de visibilidad y seguimiento continuo que demandan; y ubican a las administraciones públicas y al resto de las unidades de gobierno en una situación de disponibilidad permanente ante la sociedad. De ahí que resulte fundamental que cualquier servidor público conozca y en-tienda a cabalidad las implicaciones de la vigencia y uso permanente de los principios que emanan de ambos conceptos.

Lo anterior es doblemente necesario en el caso de los servidores públicos del Gobierno del Distrito Federal, cuyas responsabilidades los ubican en un contexto de enorme complejidad y retos. Al ser el gobierno metropolitano más importante de México y uno de los más dinámicos en la región latinoamericana, el Gobierno del Dis-trito Federal debe sortear los desafíos de gobernar un territorio y una población de grandes dimensiones, con las consecuentes com-plicaciones técnicas; pero, al mismo tiempo, es la autoridad más cercana de una ciudad en la que conviven realidades socioeconó-micas diversas que reclaman cercanía, sensibilidad y capacidad de respuesta inmediata.

Desde esta perspectiva, la transparencia y la rendición de cuentas constituyen medios de referencia y herramientas útiles para un mejor desempeño institucional. En la medida en que se comprendan las ventajas que ambas ofrecen, se abren oportunidades efectivas para alcanzar niveles de excelencia administrativa y de mayor satisfacción

20 josé sosa

ciudadana que, a la larga, nutren la relación gobierno-sociedad civil y contribuyen a la legitimidad.

La compilación de Lecturas sobre transparencia y rendición de cuentas que ahora presenta la Escuela de Administración Pública del Distrito Federal ha sido concebida con el fin de apoyar el conocimiento y la reflexión en torno a estos temas. Los textos seleccionados ofrecen una visión amplia de los diferentes componentes y dimensiones que conforman los dos conceptos, si bien no son las únicas referencias disponibles. Al final de los capítulos incluidos se añade una breve bi-bliografía, en la que se enlistan obras de mayor profundidad, para aquellos lectores interesados en continuar analizando las cuestiones aquí presentadas de manera general.

En lo que resta de este ensayo introductorio se analizan los debates centrales de la transparencia y la rendición de cuentas y sus vínculos con la situación que guardan con el desarrollo del gobierno y la ad-ministración pública del Distrito Federal, como objeto primario de atención, y de México como telón de fondo y referencia. Concluyo estas palabras iniciales agradeciendo la oportunidad que la Escuela de Administración Pública me brindó para reunir esta colección de tra-bajos y la confianza depositada con ello por la doctora Mara Robles, directora de la escuela, y por el doctor Luis F. Aguilar Villanueva, coordinador de la Biblioteca Básica de Administración Pública.

ii. transparencia y rendición de cuentas: dos conceptos,un mismo objeto de análisis e intervención

Como una gran cantidad de autores e instituciones ha reconocido de diversas formas, al tratar de definir y aplicar los conceptos de transpa-rencia y rendición de cuentas surge de inmediato la tensión respecto a qué es exactamente lo que se está haciendo, pues la multiplicidad de aspectos, dimensiones y factores que entran en juego es tan amplia que puede llevar al olvido de los propósitos que se persiguen, en el mejor de los casos, y a la confusión y mezcla de intereses, en el peor de ellos.

A esta confusión contribuyen, en gran medida, los orígenes de-mocráticos y pluralistas de los dos conceptos. Como bien señalan Schedler (2004) y Emmerich (2004), la transparencia y la rendición de

introducción 21

cuentas se encuentran en el corazón de la teoría de la democracia y su desarrollo, a lo largo de los siglos, ha estado siempre vinculado con la idea de dotar a los gobernados de medios de control y vigilancia hacia lo que hacen los gobernantes.

En el caso particular de A. Schedler, éste ubica el origen mismo del concepto en la idea de los autores federalistas de la Revolución esta-dunidense de fines del siglo xviii, cuando afirmaban que todo poder creado requiere de inmediato ser controlado, a fin de evitar su abuso (2004, p. 9). Se tiene, por tanto, que asegurar la publicidad de los actos y decisiones que llevan a cabo quienes ostentan el poder y la au-toridad, para actuar en nombre de la colectividad y de los individuos que la conforman y que son el origen del poder para gobernar.

Para G. Emmerich, “la transparencia y la rendición de cuentas dan legitimidad y credibilidad al sistema político democrático, permiten vigilar que éste sirva al bien común y contribuyen a que gobernantes, legisladores y funcionarios públicos atiendan al interés general antes que a sus intereses particulares” (Emmerich, 2004, p. 67). Con ello, se pretende evitar que el ejercicio del poder se convierta en una su-cesión de actos individuales de quienes lo ostentan, y se limiten las tentaciones egoístas que caracterizaron los regímenes monárquicos absolutos del pasado y los autoritarismos del pasado reciente.

Ahora bien, tal amplitud de propósitos asociados a la transparencia y a la rendición de cuentas y su relación directa con nociones igual-mente abiertas a interpretación, como la idea de “bien común” y la de “interés general”, llevan a pensar que ambos pueden significar el todo o la nada, según se quiera acotar su uso a la relación entre ciudadanos y funcionarios electos, o a la publicación de informaciones diversas sobre lo que hace el gobierno.

De ahí que resulte necesario, para fines puramente explicativos, tratar de establecer un sentido básico o esencial de estos dos impor-tantes conceptos y los ámbitos en que se pueden aplicar, sin que esto signifique una definición limitativa. De lo que se trata es de sentar las bases de un entendimiento general de las nociones, que luego sirva para su utilización en contextos y circunstancias específicas.

Para que esto sea posible resulta necesario distinguir, en primer término, ambos conceptos. La primera y más grave confusión emana justamente de considerar a la transparencia y a la rendición de cuentas como sinónimos o, por lo menos, como expresiones intercambiables entre sí. Su uso vinculado requiere ser explicado a partir del hecho

22 josé sosa

de que ambos se aplican a un mismo objeto de análisis, a una misma pieza de la realidad, pero con implicaciones diferentes y no necesaria-mente idénticas.

Ambos, transparencia y rendición de cuentas, comparten un problema con-ceptual: son raramente definidos con precisión y tienden a significar muchas cosas para mucha gente. De igual forma tienden a ser definidos bajo la premisa de que “la reconoces en cuanto la ves”. Por lo menos de manera más reciente, la transparencia ha recibido más atención práctica que conceptual. En con-traste, el concepto de rendición de cuentas ha sido analizado y profundizado desde diversas perspectivas. Aun así, uno sigue interesado en comprender si es que la transparencia genera rendición de cuentas y cómo lo hace, por lo que es crucial distinguir antes que integrar las dos ideas (Fox, 2007, p. 665).

Desde una perspectiva estrictamente descriptiva, el concepto de transparencia aplicado al ejercicio gubernamental se entiende como un rasgo o característica de la actuación de las organizaciones pú-blicas y de quienes las conforman y hacen funcionar. Siguiendo a Jonathan Fox (2007), la transparencia se refiere a la existencia o no de información —y de sistemas que la producen— sobre lo que son, hacen, utilizan y producen las dependencias de gobierno o, incluso, sobre actos o productos de actores privados (es el caso de las informa-ciones sobre el uso privado de recursos públicos, sobre la generación de riesgos potenciales a la salud y el medio ambiente, o sobre las ca-racterísticas de bienes y servicios y su efecto en quienes los consumen, las etiquetas de prevención). Es, en esencia, el acceso público a datos o información.

En este sentido, la transparencia no implica o requiere que haya una relación de intercambio y exigencia entre el ente o personas que hacen accesible la información y quienes la utilizan, si es que alguien la llega a utilizar. Por ello, como también señala J. Fox, es posible hablar de dos tipos de transparencia: la “opaca” y la “clara”. La transparencia “opaca” ocurre cuando la información que las organizaciones pro-ducen y ofrecen no describe cómo trabajan realmente, o cómo se adoptan decisiones en su interior, o cómo manejan y se adaptan a los efectos de ellas.

Se trata, fundamentalmente, de datos aislados o de informaciones que no constituyen descripciones puntuales o certeras del trabajo or-ganizacional. Pueden ser grandes cantidades de datos que se publican

introducción 23

regularmente, pero que sólo aportan un entendimiento parcial de fe-nómenos igualmente incompletos o insuficientes (Fox, 2007, p. 667). Ejemplos de este tipo de transparencia opaca son las innumerables estadísticas que se publican sobre el ejercicio del gasto público, o sobre las acciones individuales de funcionarios públicos y de programas, en periodos y áreas geográficas específicas.

La transparencia “clara” se refiere tanto a “políticas de acceso a la información como a programas que revelan información confiable acerca del desempeño institucional, señalando las responsabilidades de cada funcionario, así como el destino final de los fondos públicos. La transparencia clara arroja luz sobre el comportamiento institu-cional, lo que permite que los actores interesados en ese desempeño (como diseñadores de políticas públicas, líderes de opinión y benefi-ciarios de los programas) puedan definir y desarrollar estrategias de mejora o cambio constructivo” (ibidem).

Ejemplos de esta transparencia pueden ser aquellos documentos que definen de forma amplia los objetivos y los componentes de una política pública o un programa, y establecen las pautas y recursos que los responsables habrán de utilizar para lograr sus fines. Pueden ser también los informes de evaluación de instituciones, políticas, pro-gramas y presupuestos elaborados por dependencias públicas, por organizaciones civiles o por universidades.

En contraste con lo dicho hasta ahora, el concepto de rendición de cuentas hace referencia a una relación vinculante y activa entre dos partes que se relacionan justamente a partir del derecho de una de ellas —los ciudadanos, sus organizaciones, o los órganos de vigilancia y control en el caso de las relaciones dentro del gobierno— y la obli-gación de la otra de atender las peticiones, reclamos y requerimientos que se le presenten. La relación se sustancia y toma cuerpo en dos hechos concretos: “[…] en esencia, en el ámbito político afirmamos que la noción de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas. Incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de in-formar sobre sus decisiones y de justificarlas en público (answerability). Por otro, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement)” (Schedler, 2004, p. 12).

De esta manera, como se discute a detalle más adelante, la rendición de cuentas no se limita a la producción de información. Constituye una interacción constante entre gobernantes y gobernados que puede

24 josé sosa

implicar diferentes grados de intensidad en el uso de los elementos in-formativos; a veces con un sentido estrictamente descriptivo, en otras como justificación de lo decidido y realizado por los gobernantes; y en otras más, como medio de sanción o castigo (Schedler, 2004, p. 13).

Siguiendo nuevamente a Jonathan Fox, en la rendición de cuentas se puede hablar de dos tipos de interacciones: la rendición “suave” o ligera y la “dura” o estricta (Fox, 2007, pp. 668-669). La diferencia entre una y otra pasa por la existencia y uso efectivo de mecanismos de sanción. En el caso de la “rendición suave”, la relación entre go-bernantes y gobernados se configura como interacciones en las que no cabe la posibilidad de castigo hacia las instituciones o sus funcio-narios; si bien implican la necesaria presentación de cuentas y su justi-ficación por parte de quienes están obligados a hacerlo. La “rendición dura” se concibe a partir de la posibilidad efectiva de que, a juicio de quienes reciben las cuentas presentadas, se puedan aplicar acciones correctivas, disciplinarias y de otro orden por los resultados presen-tados o por las evidencias ofrecidas.

Hechas estas precisiones, la rendición de cuentas se define como la obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan también a los mandatarios o agentes para garantizar que la infor-mación proporcionada sea fidedigna (Ugalde, 2002, p. 14).

Una segunda precisión que requiere hacerse al uso de los conceptos de transparencia y rendición de cuentas pasa por la propia interre-lación entre ambos o, lo que es lo mismo, las cuestiones y aspectos que explican en alguna medida la estrecha vinculación que se da entre uno y otro. Es digno de mención que, en realidad, ambas nociones no nacieron juntas y ni siquiera han tenido un uso asociado a lo largo del tiempo.

En el caso de la transparencia, su relevancia como asunto de interés público se ubica en todas aquellas coyunturas en las que la necesidad de contar con mayor información se hizo presente (Fung et al., 2004), y adoptó casi siempre la forma de un instrumento de regulación di-rigido a prevenir riesgos y a publicitar contenidos que llegaron a ser considerados relevantes. Es la idea contenida en la expresión “derecho

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a saber”, que tuvo importantes efectos regulatorios en Europa y Nor-teamérica, en las décadas inmediatamente posteriores a la segunda guerra mundial. El “derecho a saber” llevó al cumplimiento de obli-gaciones de publicar información respecto al contenido de alimentos, medicinas y otros bienes de consumo masivo y a la integración de bancos de información sobre operaciones industriales, financieras y sobre la utilización de sustancias peligrosas y el manejo de residuos tóxicos (ibid., pp. 5-6).

Como señalan Fung et al., no fue sino hasta la década de 1980 cuando los sistemas y mecanismos de transparencia adquirieron un nuevo ímpetu e importancia, derivados de las preocupaciones públicas por las crecientes evidencias de incapacidad gubernamental para ase-gurar el cumplimiento de las leyes y la protección de los ciudadanos, de las empresas y del medio ambiente (Fung et al., 2004, pp. 6 y ss.). La transparencia adquirió, por tanto, el carácter de una defensa para conocer y, eventualmente, corregir las así llamadas “fallas del Estado” (Ackerman, 2004), pero también para abordar e intentar solventar los efectos que producen en los gobiernos las asimetrías de información y la autonomía extrema de los agentes públicos (Vergara, 2008).

Por lo que toca a la rendición de cuentas, su presencia histórica es igualmente significativa o incluso mayor que la de la transparencia. La idea de que quienes gobiernan pueden ser llamados a cuentas se ubica en gran parte de los textos políticos desde fines del siglo xviii y en la mayoría de las constituciones de inspiración liberal y democrática que han sido promulgadas desde entonces. Pero la rendición de cuentas no implicó siempre la publicidad o la visibilidad de los actos de autori-dades, o del contenido de las respuestas ofrecidas a los requerimientos de ciudadanos o de otras instancias de gobierno. La rendición de las cuentas podía, incluso, limitarse a lo que la autoridad demandada con-sideró en cada momento pertinente informar u ofrecer como evidencia.

Piénsese, por ejemplo, en la tradicional rendición de cuentas que los presidentes mexicanos practicaron durante la mayor parte del siglo xx, bajo la forma de los informes presidenciales enviados al Congreso cada 1 de septiembre. Lo dicho por el presidente y su administración era todo lo que podía discutirse. Cualquier otro tipo de información, por relevante o significativa que fuera, quedaba al margen del proceso de rendición de cuentas.

Luego entonces, la estrecha relación que hay a principios del siglo xxi entre transparencia y rendición de cuentas parece configurarse

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como una feliz coincidencia provocada por la necesidad de contar con los beneficios que cada una ofrece, para abordar de manera integral los desafíos de la gobernanza contemporánea (Aguilar, 2006). Esto no es otra cosa más que afirmar que la transparencia sin rendición de cuentas resulta inocua y que la rendición de cuentas sin transparencia impide la necesaria contrastación de opiniones y posturas ante evi-dencias que pueden ser cuestionables.

El bajo rendimiento de los gobiernos democráticos nuevos puede deberse a que en el pasado se concentró la atención social en el proceso electoral más que en el gubernativo, por lo que no se construyeron las capacidades requeridas para que las democracias estuvieran en aptitud de gobernar […] el ejercicio legalmente respetuoso de los recursos públicos, que se traduce en bloquear cualquier forma de patrimonialismo y corrupción, el acceso a la información sobre la actuación del gobierno y las condiciones de la sociedad, así como la rendición de cuentas al público ciudadano mediante la cual los gobernantes in-forman y justifican las razones que sustentan las decisiones del gobierno y los resultados alcanzados por su acción (Aguilar, 2006, pp. 39 y 42. Cursivas mías).

Ahora bien, aun cuando la combinación de las dos nociones resulta virtuosa y positiva, en términos prácticos ello no se ha traducido en una aplicación única o simple. Por el contrario, la búsqueda simul-tánea de la transparencia asociada a la rendición de cuentas ha im-plicado posiciones sociales diversas y configuraciones organizativas múltiples. Esto es, la aplicación de ambos conceptos como principios de actuación está demostrando ser más compleja de lo esperado, tanto en términos de lo que significa para quienes demandan sus beneficios y efectos como para quienes están obligados a producirlos. El cuadro 1 ofrece una visión esquemática de estas cuestiones.

Siguiendo lo señalado por Jonathan Fox (2007) y teniendo en con-sideración los componentes de la rendición de cuentas destacados por A. Schedler (2004), de la combinación de las opciones o variaciones prácticas de ambos principios resulta una matriz con cuatro poten-ciales configuraciones socioorganizativas, definidas como contextos de la A a la D en el cuadro 1. Valga decir, desde ahora, que las cuatro posibilidades constituyen, en el mejor de los casos, visiones alterna-tivas de la gobernanza posible que resulta de la aplicación de com-plejos marcos normativos y de comportamientos sociales dispersos y ajustados a contextos sectoriales o territoriales específicos.

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Cuadro 1. Vínculos entre transparencia y rendición de cuentas

Tran

spar

enci

a Rendición de cuentas

Suave Dura

Opaca A B

Clara C D

fuente: Elaboración propia a partir de J. Fox, cuadros 1 y 2 (2007, pp. 668-669) y A. Schedler, figura 1 (2004, p. 13).

Aplicando entonces la combinación de variables, la configuración A se concibe a partir de la idea de un contexto social, en el que las demandas de información pública son dispersas y no centradas en un entendimiento claro y amplio de la actuación de las instituciones y de los efectos de sus políticas. De ahí que la producción opaca de datos e información por parte de las instituciones públicas sea suficiente. Las dependencias y su personal se limitan a producir la información se-ñalada como mínima por el marco normativo, si bien dando respuesta a peticiones específicas de ciudadanos, organizaciones y medios de comunicación.

En este contexto dominado por la vaguedad resulta innecesario —para algunos podría ser hasta inconveniente— contemplar la apli-cación de sanciones o castigos a los responsables políticos y adminis-trativos, más allá de la denuncia individual o su tratamiento aislado en los medios de comunicación. Las posibilidades de corrección o en-mienda de las actuaciones públicas son limitadas. Esta configuración A puede considerarse la menos sólida o avanzada en términos de su contribución a la gobernanza.

La configuración B deriva de la existencia de mecanismos efectivos de castigo y sanción para los responsables públicos, a partir de las cuentas o informes que presenten a la sociedad y a otras instancias de control o vigilancia. El desarrollo de los sistemas de información se mantiene limitado, fundamentalmente por el desconocimiento o desinterés de ciudadanos y empleados públicos por alcanzar un enten-dimiento comprehensivo de las instituciones y sus procesos de trabajo. La aplicación de sanciones y correctivos a las actuaciones adopta la forma de casos individuales —casos “demostrativos”, ejemplares o “chivos expiatorios”.

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Los efectos de estas actuaciones correctivas suelen limitarse a las circunstancias en que se presentaron los casos, aunque también pueden llevar a estrategias de mayor alcance, como la presentación de iniciativas legislativas o la creación de reglamentos, centrados en co-rregir o prevenir los comportamientos identificados como indebidos o indeseables durante la discusión de las situaciones expuestas.

La configuración C se presenta como un escenario de elevada co-hesión social y potencialmente como un contexto de colaboración y diálogo entre sociedad civil y gobierno. En este caso, las organiza-ciones sociales comparten con los funcionarios públicos un interés abierto por entender el funcionamiento de las instituciones y por medir los efectos directos e indirectos de su actuación. A partir de este interés compartido, las solicitudes de información y los ejercicios de producción de datos y de rendición de cuentas muestran un mayor nivel de sofisticación. Las interacciones se basan igualmente en la co-munidad de propósitos, lo que limita o impide la aplicación de correc-tivos en el sentido punitivo del término.

Finalmente, la configuración D plantea la posibilidad de un uso amplio y efectivo de todos los medios y el logro de todos —o la ma-yoría— los propósitos asociados a la transparencia y a la rendición de cuentas. Es, por decirlo en términos económicos, un equilibrio social cercano al óptimo. Aquí, las solicitudes de información y los ejercicios de rendición de cuentas se basan en conceptualizaciones extensas de los fenómenos sociales y de los medios institucionales para su atención. Se conciben, con relativa precisión, las faltas y desviaciones y se distinguen los errores u omisiones involuntarias de las intenciona-lidades dolosas. La estructura de sanciones no es limitativa, sino que puede contemplar por igual castigos, sanciones menores, premios y hasta recompensas por “buen desempeño”. Claro está que todo ello se limita al ámbito de ocurrencia de los intercambios, sea éste de tipo institucional (una sola organización), sectorial (una política pública específica) o territorial (una ciudad, un municipio o una región o en-tidad federativa).

Vistas desde otra perspectiva, las cuatro configuraciones podrían constituir un continuo deseable, que partiría necesariamente de A hasta llegar a D, pasando alternativamente por B o por C. La ruta que tocaría los cuatro puntos sería, por definición, la más compleja y la más tortuosa en términos sociales e institucionales. Para J. Fox, la combinación de las variaciones de cada principio ha llevado a un

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continuo que inicia con la producción y diseminación simple de in-formación (transparencia opaca solamente) y a una configuración intermedia caracterizada por la incorporación paulatina de medios de sanción (transparencia clara con rendición de cuentas suave), lle-gando a un escenario avanzado de aplicación de castigos (rendición de cuentas dura como rasgo definitorio principal) (Fox, 2007, p. 669).

Habiendo hecho estas dos distinciones generales sobre el uso, al-cance y efectos de la combinación de los principios de transparencia y rendición de cuentas, corresponde ahora desglosar las dimensiones y aplicaciones en que toman forma dentro del trabajo de organiza-ciones y funcionarios gubernamentales. Hacia este propósito se di-rigen las siguientes secciones.

iii. transparencia y rendición de cuentas como componentes

de la gestión pública

Como conceptos centrales y cotidianos de las actividades de las or-ganizaciones públicas, la transparencia y la rendición de cuentas han debido ser objeto de procesos de interpretación y adaptación. Estos ejercicios resultan necesarios no sólo por la incuestionable pertinencia de traducir nociones que de suyo son abstractas y sujetas a múltiples posibilidades interpretativas de carácter subjetivo, sino fundamental-mente por el hecho de que, para ser practicables y útiles, tienen que expresarse y referirse a los objetos de la gestión organizativa.

La idea anterior se puede expresar de forma más precisa si se piensa que, para ser efectiva, cualquier mejora o adecuación aplicable al fun-cionamiento de cualquier tipo de estructura organizativa tiene que in-cidir en sus componentes básicos o esenciales. Esto es, como medios de mejora de la gestión, la transparencia y la rendición de cuentas tienen que integrarse y referirse explícitamente a los objetivos, las metas, los procesos, las funciones y la cultura organizacional, por citar sólo los ele-mentos más frecuentemente utilizados para describir una institución.

El contexto organizacional carga al concepto de transparencia de significados diferentes de los que le da la ética o la filosofía política. La cuestión no es si los gobiernos deben o no ser transparentes, sino qué debe hacerse para con-seguir que la ejecución o la puesta en práctica de la transparencia sea exitosa

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en las organizaciones públicas. Una vez obtenido el apoyo de los principales funcionarios y figuras políticas al proyecto de un gobierno transparente, una vez promulgada una ley de transparencia, lo que sigue es la implementación y gestión cotidiana de las políticas de transparencia dentro de las organiza-ciones públicas.

Ésta es una etapa que dista mucho de ser trivial o automática. Para lograr un gobierno transparente no es suficiente con un nuevo ordenamiento ju-rídico que reglamente las obligaciones de transparencia del gobierno, ni con la buena voluntad de los políticos y funcionarios de alto nivel. Estos elementos son necesarios pero no suficientes. Es necesario, además, que las prácticas de transparencia se plasmen tanto en las rutinas y procedimientos de las orga-nizaciones públicas como en el conjunto de valores (cultura organizacional) que influyen cotidianamente en los comportamientos de los actores organiza-cionales de todos los niveles (Vergara, 2008, p. 13).

En consecuencia, limitar la aplicación de los dos conceptos al ámbito estrictamente referencial de las organizaciones —por ejemplo, mediante cursos cortos, charlas o carteles que sólo hacen referencia al tema sin involucrar responsabilidades concretas— o como un compo-nente más de la maraña jurídica que regula la actuación de los funcio-narios, pero sin especificar el tipo de sanciones o consecuencias que conlleva su incumplimiento, puede generar efectos contrarios de los esperados por sus promotores.

En ciertos contextos, el uso vago de la transparencia y la ren-dición de cuentas puede vaciarlas de sentido y dar la impresión de que se trata de cuestiones que sólo afectan a las altas esferas ins-titucionales o a las áreas “políticas”. En otros, ambas pueden ser invocadas como justificación o inspiración para llevar a cabo es-trategias de censura hacia voces o posturas independientes y como medios de control interno (“sólo se publica aquello que no daña a la institución”). Es, por tanto, indispensable entender la dimensión organizativa que tienen la transparencia y la rendición de cuentas como rasgos de la gestión pública contemporánea. Para este fin, resulta pertinente utilizar y ampliar las nociones de transparencia activa y transparencia pasiva (Ferreiro, 1999), así como de rendición de cuentas vertical y rendición de cuentas horizontal (O’Donnell, 1998) consideradas ampliamente por la literatura académica y po-lítica en torno a estos temas.

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a] Las dos alternativas de la transparencia. Desde un punto de vista organizativo, transparencia pasiva y transparencia activa pueden cons-tituir los extremos de un continuo que va de la simple publicación de datos y cifras a la elaboración de informes detallados sobre el uso de facultades legales, presupuestos públicos y resultados obtenidos. Su mayor o menor intensidad depende de la capacidad de ciudadanos y organizaciones por demandar información y hacer un uso extensivo de ella y de la sensibilidad de las instancias gubernamentales para producir información útil y relevante (Ferreiro, 1999).

La clasificación de la transparencia como activa o pasiva se añade a lo discutido en párrafos anteriores sobre el carácter opaco o claro de las acciones de transparencia, según la clasificación de Jonathan Fox (2007). Ambas clasificaciones muestran el carácter organizativo que tiene el desarrollo de acciones en esta materia y que reclama un tratamiento más sistemático y menos casuístico, como ya ha señalado el propio J. Fox.

Así, por una parte, la transparencia activa consiste en la difusión periódica y sistematizada de información acerca de la gestión estatal.

Se trata de la obligación impuesta a los órganos del Estado para que con la periodicidad que la norma le señale, publique toda la información que sea necesaria para una evaluación social de su desempeño. Esta información comprende, entre otras, la explicitación de las funciones, actividades, do-tación, presupuesto, objetivos, indicadores de gestión, sistemas de atención al público, etcétera, y debe estructurarse de modo que permita la comparación entre un ejercicio y otro (Ferreiro, 1999, p. 8).

Por su parte, la transparencia pasiva denota la obligación

a que debe someterse el Estado para conceder, a los ciudadanos que lo re-quieran, acceso oportuno a la información que obre en poder de los órganos públicos, salvo que medie razón legalmente establecida e imparcialmente acreditada, para justificar la reserva o secreto de determinado tipo de infor-mación (seguridad nacional, derechos de terceros, procedimientos en trámite cuya revelación anticipada perjudique el cumplimiento de una función pú-blica, etcétera) (Ferreiro, 1999, p. 9).

De lo que sigue, entonces, es la comprensión de la transparencia como un proceso organizativo en el que convergen intencionalidades y

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capacidades para generar contenidos informativos que pueden variar significativamente, según se trate de ciudadanos y dependencias públicas interesados o no en la construcción de una base común de entendimiento sobre el quehacer gubernamental. En un primer mo-mento, la transparencia se configura como el procesamiento de una petición ciudadana de información que no altera las rutinas organiza-tivas de la dependencia.

Conforme las solicitudes de información se hacen más frecuentes y el marco normativo de la transparencia establece más obligaciones para los funcionarios, las dependencias se enfrentan al dilema de asignar tiempo y recursos específicos para el desahogo de estas tareas. Se configuran así respuestas institucionales que combinan alternativa-mente las respuestas pasivas o activas con contenidos opacos o claros, generando una tipología indeterminable de esquemas de atención a las obligaciones de transparencia.

La cuestión central que debe destacarse es que, en la mayoría de las respuestas institucionales dadas al dilema de la atención organi-zativa de la transparencia, se pierden de vista los rasgos esenciales que hacen no sólo factible sino positiva la construcción de este tipo de capacidades. A lo que se hace referencia es al hecho de que una gran proporción de los arreglos adoptados dentro de las dependencias pú-blicas se limitó a dotar de un espacio de trabajo y de un mínimo de recursos a las así denominadas “unidades de vinculación para la trans-parencia”, cuyo modelo de operación no pasa de ser una mera oficialía de partes o, si se quiere, una oficina de control de gestión de las de-mandas y requerimientos que deben responder otras unidades, las frecuentemente referidas como “responsables de la función”.

Con ello, se perdió la oportunidad de incorporar a la gestión or-ganizativa de cada institución pública —y de cada una de las unidades que la integran— el verdadero sentido que implica la noción de go-bierno responsable y transparente y que no es otra cosa, como ya se dijo antes, que los empleados públicos documenten de forma siste-mática los insumos, los componentes y los resultados de su operación cotidiana, así como los motivos y razones que justifican sus actos y decisiones. Esto involucra, no obstante su atractivo, la cuestión de re-solver los problemas de orden cultural y las resistencias naturales que existen al momento de adoptarse cualquier innovación o cambio.

Siguiendo a Rodolfo Vergara,

introducción 33

La cultura determina la forma en la que la organización percibe el mundo que la rodea y procesa esa información: la forma de tomar decisiones, de definir problemas y de establecer sus prioridades. En esta dimensión, cambio organizacional implica modificar el conjunto de valores que orientan el com-portamiento de los individuos en la organización. Incorporar la transpa-rencia como un nuevo valor a la cultura de la organización significa que los individuos observan comportamientos acordes con la transparencia, no por ser ella un mandato administrativo, sino por seguir un principio de compor-tamiento institucional que los miembros de la organización obedecen ya sea porque están convencidos de su valía o simplemente porque se han acostum-brado a hacerlo. Mientras que en la dimensión racional los cambios son una respuesta inmediata a las modificaciones en normas y procedimientos, en esta dimensión la velocidad del cambio es más lenta y trabajosa. Sin embargo, para obtener organizaciones públicas realmente transparentes es necesario lograr que las organizaciones conviertan la transparencia de una necesidad administrativa impuesta por el exterior a un valor institucional que forma parte de su cultura organizacional (Vergara, 2008, pp. 25 y 26).

b] Verticalidad y horizontalidad en la rendición de cuentas. A partir de la diferencia entre transparencia y rendición de cuentas, establecida en el primer apartado de este trabajo, el factor fundamental que sus-tancia la idea de la rendición de cuentas contemporánea es la relación que se establece entre quien está obligado a rendir cuentas y quienes tienen el derecho a exigirla y valorar su contenido. Así, lo que define esta práctica democrática es el intercambio de información y su utili-zación para fines de control, supervisión, verificación y, de ser el caso, aplicación de sanciones.

De acuerdo con la definición ya tradicional de A. Schedler (2004), la rendición de cuentas puede esquematizarse y desagregarse en dos componentes principales que incluyen a su vez dos nociones auxiliares (véase la figura 1, p. 79). De un lado, se ubica la idea o noción de respondabilidad —traducción casi literal del concepto inglés answerability— y que se concibe como la obligación de quienes os-tentan cargos públicos o responsabilidades colectivas de responder a los cuestionamientos o peticiones que puedan formularles quienes están en tal capacidad (ibid., pp. 13-14). Esta condición de estar en obligación de responder constituye el punto de partida de la ren-dición de cuentas, pero no es suficiente para concretarla y hacerla un ejercicio efectivo.

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Una vez generada la petición o compromiso de informar —puede ser una petición única o estar establecida de manera periódica, como ocurre con los informes que los poderes ejecutivos presentan a los legislativos en muchos países de América Latina—, lo que sigue es que el contenido de la rendición de cuentas contemple dos tipos de elementos: primero, aquellos que constituyen datos e informaciones sobre lo realizado con los recursos asignados al funcionario o insti-tución. Se trata de elementos de tipo informativo y documental sobre el “qué” del trabajo y las responsabilidades sobre las que se rinden las cuentas. Son las evidencias de la acción pública.

La información aportada como evidencia debe ser comple-mentada, en segundo término, con otra de tipo argumentativo que explique las razones, los motivos y los elementos que llevaron a la adopción u omisión de ciertas decisiones y su posterior implemen-tación, ajuste y cierre. Es lo que en el esquema de Schedler se de-nomina la “ justificación” de lo realizado, el “porqué” en referencia al “qué” (véase la figura 1, p. 79). En este caso se puede decir que se trata de las razones, de los argumentos de la acción gubernamental, que luego son analizados y valorados por quienes reciben las cuentas que son rendidas.

En términos de los efectos que tiene la rendición de cuentas en la gestión de las organizaciones, esta desagregación de elementos in-formativos y de elementos justificatorios implica entonces que toda unidad administrativa sujeta a este principio y todo empleado pú-blico que pueda ser requerido para dar cuentas deben desarrollar sus tareas rutinarias teniendo en consideración el necesario registro de actividades y de datos, de resultados y, sobre todo, el conocimiento consciente y expreso de los argumentos y razones que llevaron a la adopción de las decisiones y a su posterior implementación.

Como hemos señalado, este registro consciente y explícito no nece-sariamente forma parte de los modelos de gestión organizativa y de las rutinas cotidianas de cualquier empleado público (podríamos incluso decir de cualquier empleado privado o de alguna organización social). De ahí que, aun cuando no puede dejar de reconocerse la importancia y trascendencia de una buena y efectiva rendición de cuentas, ésta puede resultar más una fuente de conflictos y tensiones internas si no forma parte de las rutinas y procesos organizativos. Esto es particular-mente importante cuando se piensa en la necesidad y pertinencia de aplicar sanciones, como se discute más adelante.

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La respondabilidad —y sus componentes informativo y justificatorio— es complementada, por otro lado, por las sanciones que pueden re-sultar de la valoración que se haga de las cuentas rendidas. Pero la aplicación de las sanciones está mediada por la debida discusión pú-blica de éstas. “En el corazón de la rendición de cuentas está el diálogo crítico. No se trata de un juego de un solo tiro, sino de un juego in-teractivo, un ir y venir de preguntas y respuestas, de argumentos y contraargumentos” (Schedler, 2004, p. 15).

La profundidad, diversidad y alcance de las sanciones a aplicar de-pende tanto de factores de índole política y jurídica como del grado de desarrollo que tengan los sistemas organizativos que justifiquen las sanciones y que incluso las implementen. En el nivel político y jurídico, las inevitables tensiones entre partidos políticos y grupos de interés han impedido la creación de sistemas abiertos que, de forma no dis-crecional y casi automática, permitan la aplicación de sanciones y de premios (Ackerman, 2004).

En cuanto a los entramados organizativos, no puede perderse de vista que las diferencias y dificultades emergen del tipo de rendición de cuentas de que se trate, sea ésta entre ciudadanos y órganos de gobierno (de tipo vertical) o entre órganos del Estado (de tipo ho-rizontal). La así llamada rendición de cuentas vertical es aquella que involucra a dos o más actores vinculados por la cesión de un poder o mandato. Su expresión más común es la ocupación de un cargo público por elección popular y se extiende hasta abarcar la idea de “formar gobierno” y de “ejercicio del poder”, en el poderoso sentido que la ciencia política y el derecho constitucional atribuyen a ambos conceptos (Przeworsky, Stokes y Manin, 1999; Emmerich, 2004).

La rendición vertical de cuentas también se aplica para todas aquellas situaciones en las que alguien cede a otro la responsabilidad de cumplir una función o de atender una cierta necesidad, quedando establecidos los deberes y derechos de cada parte. Por ello involucra a la relación entre funcionarios electos y funcionarios designados, a la relación entre padres de familia y los responsables de la educación de sus hijos, y las relaciones entre instancias de decisión política y orga-nismos técnicos o especializados (e.g. empresas públicas, comisiones temporales, fideicomisos, etcétera).

Aunque esta forma de rendición de cuentas es la que enfrenta los mayores retos de tipo político y jurídico, por la mediación que se da entre los intereses de los electores y los que atienden las ins-

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tituciones “representantes” (partidos políticos y parlamentos), es ideológicamente la más significativa por su fuerte impacto en la for-mación de mayorías electorales. En su conformación más elemental dentro de un contexto democrático, la rendición de cuentas vertical otorga a los ciudadanos la posibilidad de premiar o castigar a los gobiernos, a los funcionarios y a los partidos por su desempeño. Al llevarse a cabo elecciones de forma regular, los ciudadanos cuentan con un medio insustituible de ratificación o negación del mandato a un mismo partido o un mismo gobernante, en aquellos casos en los que es posible la reelección.

Como resulta evidente, este mecanismo de control electoral no trabaja de forma sencilla y no siempre de acuerdo con la lógica de premio/castigo que la teoría democrática pregona con demasiada in-sistencia. Pero ello no limita o anula su relevancia como mecanismo de control ciudadano del poder. En todo caso, lo que cabe es esperar que la rendición de cuentas vertical pueda alcanzar un desarrollo ins-trumental más profundo, a partir de las iniciativas ciudadanas que han venido surgiendo en los últimos años y que se basan en la utili-zación de las tecnologías de la información y los mecanismos de trans-parencia adoptados por los gobiernos.

Se trata de los esfuerzos que organizaciones como Transparencia Mexicana, el Instituto Mexicano de la Competitividad (imco), el Cen -tro de Estudios Económicos del Sector Privado, Alianza Cívica y un sin fín de universidades y organizaciones no lucrativas realizan en México de forma creciente y estable (Yáñez Robles, 2008; Natal y Chávez, 2010). Es la idea de una rendición de cuentas vertical, pero no electoral: la llamada “rendición de cuentas societal” (Smulovitz y Peruzzotti, 2002; citados por O’Donnell, 2004, p. 24).

La rendición de cuentas de tipo horizontal es cualitativamente dife-rente de la vertical y tiene lugar entre instancias de gobierno o de Estado. Siguiendo la idea seminal de Guillermo O’Donnell (2004), la rendición de cuentas horizontal es producto y consecuencia de las li-mitaciones y defectos de la democracia indirecta. La imposibilidad práctica de que los ciudadanos vigilen efectivamente a cada autoridad hace necesario que alguien más se dedique a esta importante función. Pero tal encargo debe estar investido de igual responsabilidad o ca-rácter que el que tienen las instancias que son objeto de vigilancia y control, es decir, que sean parte de la idea de proteger el bien común y que deban rendir cuentas igualmente. Surge así la rendición de

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cuentas horizontal. En su conceptualización más esencial, la rendición de cuentas horizontal o accountability horizontal (ah) establece interac-ciones que:

[…] son emprendidas por una institución estatal con el propósito explícito de prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones) de otra institución o agente estatal que se presumen ilegales, tanto bajo los supuestos de transgresión como de corrupción. Este concepto de ah delimita un tipo específico de interacción entre instituciones estatales, más estrecho que el conjunto de controles e intercambios entre ellas. En todos los casos de ah, una institución estatal dada, directamente o a través de la movilización de otra (a menudo un juzgado) se dirige a otra institución estatal, invocando normas legales, respecto de acciones (o inacciones) presumiblemente ilegales por parte de ésta (O’Donnell, 2004, pp. 12-13).

Definidas de esta manera, las relaciones que dan vida y funcio-nalidad a la rendición de cuentas horizontal se constituyen como funciones organizativas y procesos de trabajo regulares. Desde una perspectiva amplia e integral, la práctica continuada de tales rela-ciones da lugar a diseños institucionales complejos —a instituciones y cuerpos de funcionarios— dedicados exclusivamente a esta labor: tribunales de cuentas, contadurías mayores de Hacienda, contralorías superiores, órganos de vigilancia y auditoría, contralorías internas, inspecciones generales, supervisiones, etcétera.

Desde una perspectiva más limitada, se trata de los procedimientos internos que se desarrollan en el ámbito de una sola institución o de un conjunto de instituciones agrupadas a partir de criterios funcionales o sectoriales: inspección general policiaca, asuntos internos judiciales, comisiones de honor y justicia, comisiones disciplinarias, supervisión escolar, auditoría interna, procurador del contribuyente, procuradores universitarios, defensor del cliente, sindicaturas ciudadanas, etcétera.

En todos los casos, se trata de órganos y procedimientos diferentes de los que tienen que ver con la transparencia y su orientación a la producción de información. Mientras que la transparencia busca producir información que luego sea utilizada por ciudadanos y por otras instancias públicas o privadas para fines diversos, la rendición de cuentas implica la presentación de evidencias que luego deben ser argumentadas para justificar el ejercicio de la autoridad o la respon-sabilidad asignada. Para la transparencia, la aplicación de sanciones o

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correctivas a la actuación gubernamental no es un requisito obligado. La rendición de cuentas carece de sentido si no cuenta con esa posibi-lidad, pues es su raison d’être.

Consecuentemente, lo que resulte de la combinación de transpa-rencia y rendición de cuentas en el seno de las organizaciones y de la gestión pública será una mezcla de acciones y propósitos que afectan inevitablemente los rasgos de la gobernanza, por lo que a su dimensión de publicidad y acceso a la información se refiere. Pero para estar en condiciones de alcanzar esa conclusión, es necesario conocer antes los campos específicos de la actuación gubernamental y organizativa en que estos dos principios se han aplicado. Hacia ese fin se encamina el siguiente apartado.

iv. campos de actuación de la transparencia yla rendición de cuentas

El entusiasmo que la promoción de marcos normativos amplios y de un número mayor de instituciones dedicadas a la rendición de cuentas y a la transparencia ha generado contrasta seriamente con la influencia efectiva que estos dos principios tienen en el conjunto de las políticas públicas de México y de una gran parte de los países que forman la región latinoamericana.

Esto no quiere decir que las políticas e instituciones que han surgido al amparo de las iniciativas democráticas constituyan un fracaso o que hayan sido esfuerzos vanos que no han ofrecido los resultados es-perados. Muy por el contrario, el conjunto de instituciones públicas, de organizaciones sociales y de iniciativas que hoy por hoy conforman las redes de políticas en torno a la transparencia y la rendición de cuentas son un baluarte de la nueva gobernanza y, por tanto, elementos insustituibles del funcionamiento regular en nuestras sociedades.

Ahora bien, tal reconocimiento requiere una valoración crítica y abierta que reconozca, con el mismo sentido de transparencia y ren-dición de cuentas, las insuficiencias y los vacíos que existen en el seno de estas redes de políticas. Si esto se considera adecuado y pertinente, lo que sigue es establecer dos definiciones. Por un lado, aquella que señala las áreas de política pública en las que la transparencia y la ren-dición de cuentas han alcanzado sus mayores logros. Esta definición

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servirá también como un medio para establecer áreas de aprendizaje y aspectos que pueden ser objeto de revisión o mejora en cuanto a la consolidación de las instancias y los procedimientos de gestión orga-nizativa que les dan sustento.

Por otro lado, se hace necesaria una definición abierta de las áreas de política pública en las que la transparencia y la rendición de cuentas no han logrado asentarse plenamente en las orientaciones valorativas de quienes ahí actúan, y en las rutinas y modelos de gestión que se aplican de forma cotidiana. Esto puede implicar incluso la descripción de arenas políticas en las que los dos principios ya cuentan con un reconocimiento y valoraciones amplias, pero que no han logrado su-perar las fases iniciales de implementación.

a] La transparencia presupuestaria y el mayor control de la función pú­blica. La publicación y el acceso amplio a la información presupuestal y el control de los funcionarios públicos son las dos políticas públicas en las que se han presentado los avances más significativos en el desa-rrollo de la transparencia y la rendición de cuentas como elementos de la gestión pública contemporánea.

El desarrollo habido en torno del presupuesto público parece ser considerado como uno de los avances de mayor significado y tras-cendencia. Esto puede deberse al hecho de que, tradicionalmente, los regímenes consideraban que sus secretos más importantes se encontraban justamente en la forma como se utilizaban los dineros públicos. Durante los procesos de transición democrática, los actores involucrados insistieron con demasiado ahínco en promover la trans-parencia en el uso de los presupuestos públicos, pues sería un antídoto adecuado a los efectos que la corrupción generaba y que, en muchos casos, actuaron en contra de la propia democratización.

Alcanzada la normalidad democrática, los esfuerzos a favor de la transparencia presupuestaria han adoptado tonos y estrategias dis-tintas, más preocupados por establecer los beneficios que unas fi-nanzas públicas confiables pueden acarrear al desarrollo económico en general.

En el presupuesto se expresan de manera tangible los objetivos, los com-promisos y las prioridades que tienen los gobernantes. Por lo tanto, la in-formación del presupuesto debe permitir evaluar quiénes ganan y quiénes pierden con la distribución de los recursos públicos (Hofbauer y Cepeda, 2005, p. 38).

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La transparencia presupuestaria ha servido también para ampliar las dos vías en que se ejerce la rendición de cuentas. En un sentido, la mayor disponibilidad de datos sobre las políticas y los programas públicos ha fortalecido el papel de los órganos legislativos para super-visar y cuestionar las asignaciones de gasto y los montos que recaudan los poderes ejecutivos. Pero también ha sido un medio eficaz, en otro sentido, para que los ciudadanos individuales y las organizaciones ci-viles revisen el trabajo de los legisladores y cuestionen sus decisiones y votos particulares cuando modifican y aprueban los presupuestos anuales.

No obstante el amplio interés que ha generado la transparencia presupuestaria y sus efectos en la rendición de cuentas, la articulación plena de todos los actores involucrados es una asignatura pendiente. Esto no es otra cosa sino reconocer que, pese a los avances registrados, la sociedad sigue teniendo un acceso limitado a la información en los momentos en que resulta clave para la adopción de decisiones. Los presupuestos definitivos son conocidos varios meses después de su aprobación final y, en muchos casos, no es posible mostrar todos los detalles que los conforman por las dificultades que plantean los sistemas de registro contable y seguimiento presupuestario.

Aun así, las iniciativas ciudadanas para dar seguimiento a los pre-supuestos gubernamentales crecen en número y sofisticación día tras día, lo que hace pensar en que la plena publicidad y transparencia del gasto público podría lograrse en un futuro no tan lejano (Hofbauer y Cepeda, 2005).

El otro campo de crecimiento significativo de los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas es el relativo al control de los funcionarios públicos. En este caso, es importante tener presente que la mayoría de los esfuerzos aplicados y de los logros obtenidos se de-finen más como combate a la corrupción que como otro tipo de estra-tegias (Hill, Jaimes y Dussauge, 2008). Esto es así debido a que, como se indicó para la transparencia presupuestaria, la transición a la demo-cracia planteó un combate abierto al uso patrimonial y partidista de los puestos públicos.

Como es ampliamente conocido, la regulación del empleo público y la prevención, detección y erradicación de actos de corrupción han absorbido una cantidad considerable de recursos públicos y su dis-cusión y perfeccionamiento constante ocurre a nivel internacional. No obstante, en la búsqueda de una mayor transparencia y una

introducción 41

mejor rendición de cuentas en torno a la designación de funcionarios parece mantenerse intocada la lógica de la adaptación continua o lo que Fung et al. denominan “un ciclo de acción de la transparencia” (2004, pp. 8-9).

De acuerdo con la amplia evidencia que estos autores —pertene-cientes al Instituto Ash para la Gobernanza Democrática y la Inno-vación, de la Universidad de Harvard— han recabado en los últimos años, por cada acto de avance que se genera en la creación de reglas para combatir la discrecionalidad y para aumentar la transparencia de las decisiones y actos de funcionarios y dependencias públicas tiene lugar un proceso de ajuste y adaptación en el que estos funcionarios encuentran medios para limitar el alcance de las nuevas disposiciones o, incluso, para revertir la influencia de actores externos.

En México, la existencia de esta lógica encuentra sustento en las nuevas modalidades de corrupción que se van descubriendo y en los escasos avances que aún muestra el acceso a toda la información pú-blica. Parafraseando una recomendación de uso generalizado dentro de la Secretaría de la Función Pública —la instancia encargada de pro-fesionalizar a los funcionarios federales y de combatir la corrupción—,

[…] sólo hay que responder puntualmente lo que se pide, ni más ni menos. Si el ciudadano no entiende la diferencia entre función y facultad, ése es su problema. Yo me limito a responder lo que está escrito, no a dictar clases de derecho administrativo que luego se pueden revertir en mi contra.

b] Vacíos y desarrollo insuficiente de la transparencia y la rendición de cuentas. Como se apuntó en páginas precedentes, los mayores retos de la transparencia y la rendición de cuentas contemporáneas se ubican en su pleno desarrollo como instrumentos de gestión organizativa. Retomando lo dicho por Rodolfo Vergara (2008), el verdadero reto se ubica en convencer a los empleados públicos de la pertinencia y utilidad de la transparencia y la rendición de cuentas, para luego exi-girles las incorporen a sus marcos éticos y a sus procedimientos y ru-tinas más comunes y cotidianas.

Con igual sentido de trascendencia, cabe referirse a los retos que existen del lado de la sociedad civil, pues la sola transformación y ade-cuación del sector público no sería suficiente para asumir la plena vigencia de los postulados de la transparencia y la rendición de cuentas. En la medida en que los ciudadanos y las organizaciones

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sociales definan con mayor claridad y precisión lo que esperan de quienes ostentan el poder y ejercen la autoridad, se podrán aplicar de mejor manera las solicitudes de información, y los debates en torno a la rendición de cuentas serán más asertivos, efectivos y conducentes para corregir las actuaciones de funcionarios y dependencias.

conclusión

Por lo discutido hasta este punto y como una forma de inducir al lector a abordar las lecturas que integran esta compilación, la prin-cipal conclusión que puede obtenerse de la revisión somera del estado que guardan la transparencia y la rendición de cuentas como objetos de interés público es que son cuanto más necesarias como escasas en la vida de los funcionarios y las organizaciones públicas de nuestro tiempo.

Si bien ha de reconocerse que ambas ya forman parte de las agendas políticas al más alto nivel y que prácticamente no hay actor público o privado de relevancia que no las haya incorporado a su dis-curso y percepción, ello no significa que estén ofreciendo ya todos los efectos positivos y beneficios que de ellas se pueden esperar. Es, por lo tanto, pertinente señalar que se requiere más y mejor transparencia, y mucha más y más intensa rendición de cuentas, de forma que los fines democráticos que las inspiran cuenten con mejores medios de intervención y aplicación.

En términos de las contribuciones de la transparencia y la ren-dición de cuentas a la gobernanza contemporánea cabe señalar, a modo de hipótesis, la conformación de cuatro modos o posibles confi-guraciones, teniendo presentes los elementos discutidos a lo largo de este ensayo y que se resumen en el cuadro 2.

El primer modo se define como uno de gobernanza débil, por la presencia simultánea de una transparencia opaca y una rendición de cuentas suave o ligera. La participación ciudadana no logra com-pensar el predominio de las tradiciones institucionales de gestión y todo esfuerzo encaminado a concretar un gobierno responsable y transparente adopta la forma de ejercicios individuales que no logran tener impactos generales. El conocimiento de los modus operandi de las instituciones y su potencial corrección es fragmentario.

introducción 43

El segundo modo adquiere una mayor connotación y se define como una gobernanza fortalecida por la existencia de mecanismos de castigo y sanción, como parte de la rendición de cuentas. Si bien la participación social es mayor, alentada por las posibilidades efectivas de aplicar sanciones, la incapacidad para concebir y aplicar un en-tendimiento amplio del quehacer gubernamental —dentro y fuera de las instituciones públicas— limita seriamente los efectos democratiza-dores de las interacciones sociedad civil-poderes públicos.

El tercer modo, denominado de forma arbitraria gobernanza li­mitada, adopta ya una visión amplia del quehacer gubernamental y del sentido pleno de la noción de gobierno transparente. Las interacciones entre ciudadanos y autoridades y entre autoridades mutuamente res-ponsables sustancian un diálogo tendiente a la mejora de la acción gubernamental y de sus instrumentos de intervención. Sin embargo, la carencia de mecanismos efectivos de castigo y sanción, cuando se cometen actos indebidos o ilegales por parte de autoridades, impide alcanzar un estado pleno de legitimidad y consenso social en torno a las decisiones públicas y sus resultados.

Finalmente, el modo último de gobernanza plena —el más hipotético de todos— recoge la idea de una articulación socioinstitucional sólida, en la que todas las cuestiones relativas a la transparencia y a la ren-dición de cuentas son discutidas y sus efectos valorados. Hay una es-

Cuadro 2. Modelos de gobernanza según grados de transparencia y rendición de cuentas

Rendición de cuentas

Tra

nsp

aren

cia

Suave Dura

Opaca

Gobernanza débil con predominio de las instituciones públicas, sin sanciones efectivas

Gobernanza fortalecida con débil participación social y sanciones selectivas

Clara

Gobernanza limitada con participación social amplia y aplicación selectiva de sanciones

Gobernanza plena con participación social amplia y sanciones efectivas en diferentes niveles y grados

fuente: Elaboración propia a partir del cuadro 1 y de L.C. Ugalde (2002) y G. Emme-rich (2004).

44 josé sosa

tructura socialmente aceptada de estímulos y sanciones para quienes ejercen el poder y la autoridad.

El estrecho margen de maniobra que queda para establecer la ruta de acción para trasladar a nuestras sociedades de la gobernanza que tenemos a la que deseamos demanda una conducción gubernamental firme y convencida que considere a la transparencia y a la rendición de cuentas como herramientas indispensables. No hacerlo así podría llevarnos a desandar los logros que ya disfrutamos.

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COMBINACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS ELECTOS Y NO ELECTOS EN LA FORMACIÓN DEUNA POLÍTICA DEMOCRÁTICA: FUNDAMENTOSDE RENDICIÓN DE CUENTAS Y RESPONSABILIDAD*

delmer d. dunn

Este estudio se centra, por una parte, en las relaciones principal-agente en los gobiernos democráticos, aquellas referentes a los jefes de departamento, quienes suelen ser funcionarios de carrera, y, por otra, en sus directivos electos, en este caso ministros del gobierno del commonwealth australiano. En el presente capítulo no se considera el papel dual en que se encuentra la mayoría de los funcionarios públicos electos y de carrera: el de directivo en algunos aspectos de su posición o de agente en otros. Tampoco se examina ninguno de los múltiples elementos de las relaciones principal-agente que finalmente intentan enlazar al servidor público del nivel entrante a las preferencias po-líticas del electorado. Se busca entender mejor la forma como las burocracias públicas responden a las preferencias políticas de los fun-cionarios públicos electos.

Muchos académicos han notado el incremento en el tamaño, función y poder de las burocracias públicas durante el último siglo (Crenson y Rourke, 1987; Weber, 1958; Wilson, 1978). El aumento del poder de la burocracia plantea importantes problemas a la democracia porque crea la posibilidad de que funcionarios públicos no electos in-fluyan de manera decisiva en la política, eventualmente en formas que desatienden las preferencias del público. A su vez, esto hace que la tarea de los funcionarios públicos electos sea de especial importancia, porque éstos deben vigilar a la burocracia, infundirle preferencias de-mocráticas y hacerla responsable de los procesos democráticos. Así, muchos estudiosos han analizado las relaciones entre ambos (Gaus, 1936; Hyneman, 1950; Laver y Shepsle, 1994, Michaels, 1995; Redford,

* Publicado en Adam Przeworski, Susan C. Stokes y Bernard Manin, Democracy, Accoun­tability, and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 297-325.

fundamentos de rendición de cuentas y responsabilidad 47

1969; Wood y Waterman, 1994; Worsham y Ringquist, 1994). A pesar de esta consideración, ni la teoría organizacional ni la teoría demo-crática proveen un consenso a lo que Aberbach y Rockman llaman el “crisol” apropiado de funcionarios públicos electos y no electos en una “combinación óptima“ (Aberbach y Rockman, 1988: 606). La com-binación de ambos constituye un componente esencial de la teoría democrática, porque esta combinación determina hasta qué grado el gobierno refleja más cercanamente las preferencias de los funcionarios públicos electos o las de los servidores públicos no electos.

responsividad, rendición de cuentas y responsabilidad

Este estudio utiliza los conceptos de rendición de cuentas (accounta­bility) y responsabilidad en el contexto de la relación principal-agente entre los funcionarios públicos electos y los administrativos para ex-plorar cómo esta relación transforma en política las preferencias pú-blicas definidas por los funcionarios públicos electos. Los mecanismos que imponen la rendición de cuentas y definen la responsabilidad fi-nalmente buscan el logro de la responsividad (responsiveness). ¿Cómo la rendición de cuentas y el compromiso, de acuerdo con las prefe-rencias de los funcionarios públicos electos, ayudan a obtener una bu-rocracia responsiva?

La rendición de cuentas en su más básico significado consiste en la capacidad de responder (answerability) por las acciones o el comporta-miento propios (Dwivedi, 1985; Dwivedi y Jabbra, 1988: 5; Kernaghan y Langford, 1990: 157; Pennock, 1979; y Uhr, 1993b: 2). La rendición de cuentas se enfoca en la obligación que todos los funcionarios públicos deben al público, el soberano último de la democracia, de explicar y justificar el uso de la oficina pública y de los poderes delegados y con-feridos al gobierno mediante un proceso constitucional (Uhr, 1992, 1993a; Banfield, 1975: 587-588). Un plan de rendición de cuentas cons-tituye un acuerdo de obligaciones adeudadas por un conjunto de fun-cionarios públicos a otro y en última instancia al público (Uhr, 1992, 1993a). El plan de rendición de cuentas debería definir a quién debe uno responder (Caiden, 1988: 34-35). Tales acuerdos varían considera-blemente en las democracias modernas, pero comúnmente requieren que los representantes públicos estén obligados a explicar su titularidad

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en la oficina pública. Debido a que los funcionarios públicos no electos ejercen gran influencia en los gobiernos democráticos, una rendición de cuentas efectiva abarca dos tipos de transacciones de compromiso: un grupo de funcionarios públicos, como la burocracia, quien a su vez rinde cuentas de sus actividades a otro grupo, como los legisladores, quienes toman debida consideración y retroalimentan al sistema político con su apreciación de los hechos y, mediante ese mecanismo, al pueblo.

Para que la rendición de cuentas pueda sustentar responsividad, ésta debe estar provista de sanciones y recompensas. En la relación entre el electorado y los funcionarios públicos electos, el electorado puede sancionar mediante la contracción o retiro de su respaldo político y posiblemente votando contra los funcionarios públicos electos en la elección siguiente. Es obvio que la destitución de la oficina pública constituye la última sanción. Este tipo de castigo también puede existir en la relación entre el electorado y los funcionarios públicos no electos, aunque existen reglas que protegen a los servidores públicos contra despidos, excepto en casos de una conducta delictiva. Sin embargo, en la relación principal-agente entre los funcionarios públicos electos y los no electos existen otras sanciones aparte de la destitución o además de ella. Dichas sanciones incluyen el descenso de categoría, la amo-nestación pública, investigaciones y sanciones económicas, entre otras (Peters, 1978: 207-229). Los directores también pueden proporcionar reconocimientos positivos a aquellos que realizan bien su trabajo (Frie-drich, 1950: 398).

La “responsabilidad” constituye otro concepto útil para examinar la combinación apropiada entre funcionarios electos y asignados en un gobierno democrático. Así, la responsabilidad se refiere a los poderes delegados y confiados al gobierno, a la delegación de autoridad con-dicional por los principales a los funcionarios públicos (agentes) para realizar aquellos trabajos de los que son capaces de hacerse cargo, de actuar o de proveer. La definición de responsabilidad suele destacar la discrecionalidad y el empoderamiento (Burke, 1986: 11-15; Freund, 1960: 37; Pennock, 1960: 4, 27). Un principal puede confiar y dejar a cargo a un agente que es responsable (Lucas, 1993: 11). Por ende, los principales esperan que los agentes actúen responsablemente y muestren iniciativa político-administrativa y liderazgo, pero también que acepten la responsabilidad cuando las iniciativas no funcionan de manera correcta o se vuelven públicamente sospechosas (Friedrich, 1960; Pennock, 1979: 267; Uhr, 1993b).

fundamentos de rendición de cuentas y responsabilidad 49

Los agentes responsables también poseen características inherentes que interactúan con la responsabilidad externa del cargo asignado por los principales, tienen un sólido concepto de sus deberes y actúan en concierto con una deliberación completa, profunda y razonada, en la que se consideran los factores relevantes y las circunstancias (Pennock, 1979: 267). La responsabilidad puede estar basada en un “curso de acción derivado de un conjunto de ideales” (Burke, 1986: 9). Mosher llamó subjetiva o psicológica a este tipo de responsabilidad ya que indica “para quién o por qué uno se siente responsable y se comporta de manera responsable” (Mosher, 1968: 8: véase también Burke, 1986: 8-13; Kernaghan y Langford, 1990: 158; Marx, 1957: 44-45). Este sentido de responsabilidad también impulsa la anticipación del agente, un proceso que va más allá de la influencia del director sobre el agente. Pero incluso en este sentido de responsabilidad, en el cual el agente proporciona una autodefinición de su responsabilidad, los agentes deben considerar las consecuencias de sus acciones de las cuales son responsables (Freund, 1960: 29-30).

De manera implícita pero muy importante en la demarcación de la responsabilidad, los principales deben definir de modo suficiente las obligaciones de los agentes, de forma que ésta pueda guiar sus ac-ciones, así como dar a los principales una base para calificar las acciones de los agentes por medio de mecanismos de evaluación. En general, la responsabilidad sugiere un investimiento de poder a los agentes por sus principales mediante una delegación de autoridad, la aceptación de la responsabilidad por los agentes y la discrecionalidad para actuar con esa autoridad.

El requisito de que los agentes rindan cuentas ante los principales de la forma como actúan en sus responsabilidades al ejercer autoridad y llevar a cabo sus deberes establece la interrelación entre compromiso y responsabilidad (Caiden, 1988: 25; Uhr, 1993b: 4). John Uhr hace notar que la rendición de cuentas “define los límites dentro de los cuales las responsabilidades oficiales deben actuar” (Uhr, 1993b; 4). Los agentes consideran o anticipan las consecuencias de sus acciones conforme ejercen tal discrecionalidad. Sin responsabilidad, su discre-cionalidad no tendría trabas y podría conducir a acciones sin respuesta. La rendición de cuentas busca asegurar que los agentes tomen sus deberes seriamente y actúen de acuerdo con esas responsabilidades de una forma que acepten los principales. Más aún, unas responsabi-lidades bien definidas proporcionan a los agentes un marco de refe-

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rencia para informar de su discrecionalidad y dan a los principales una base para juzgar las acciones de sus agentes.

La rendición de cuentas y la responsabilidad brindan un punto de partida para considerar la combinación adecuada entre políticos electos y el servicio público en los gobiernos democráticos; empero, sólo dan un punto de partida, porque los estudiosos de los gobiernos democráticos no acuerdan cómo debiera ser esa combinación. Este es-tudio tiene como objetivo examinar empíricamente estos conceptos conforme interactúan en las relaciones entre los funcionarios públicos electos de alto nivel y los no electos en un país democrático. Los re-sultados identifican componentes clave de la combinación entre estos grupos de importantes funcionarios públicos que nos permitirán en-tender mejor cómo trabaja esta relación.

gobierno del commonwealth australiano

Para examinar dichos conceptos e ilustrar la forma como los funcio-narios públicos electos y no electos se relacionan en una democracia, este estudio se apoyará en las entrevistas realizadas a altos funcionarios del gobierno del commonwealth australiano. Australia representa un híbrido en el grupo de las naciones democráticas y ofrece una defi-nición única de gobierno que se encuentra en alguna parte entre el gobierno de Estados Unidos y el del Reino Unido. El gobierno del commonwealth australiano (es decir, el federal) se ha descrito como the Washminster system en referencia a su combinación de principios de-rivados del modelo de gobierno parlamentario responsable británico de Westminster y de los principios inspirados en el federalismo de Es-tados Unidos, con una constitución escrita y una legislatura bicameral, con poderes sustanciales en cada cámara (Thompson, 1980). Sin em-bargo, en contraste con el sistema americano, tiene partidos políticos responsables y opera como una democracia parlamentaria, aunque no tan pura como la modalidad Westminster en Gran Bretaña (Emy y Hughes, 1991: 343-350).

Australia representa un buen escenario para este estudio. El go-bierno laborista, encabezado por el primer ministro Robert Hawke, asumió el poder en 1983 y puso en marcha reformas diseñadas para in-crementar la responsividad de la burocracia. Estas reformas, descritas

fundamentos de rendición de cuentas y responsabilidad 51

más adelante, redefinieron la relación entre los ministros y los jefes de departamento. Mediante la exploración de esta relación, el estudio busca una mejor comprensión de la rendición de cuentas, la responsa-bilidad y la responsividad en una gobernanza democrática.

Los datos para este estudio provienen de dos grupos de entrevistas con funcionarios públicos del gobierno del commonwealth australiano. El autor condujo el primer grupo de entrevistas entre octubre y di-ciembre de 1992. En el momento de estas entrevistas, el gabinete incluía 17 ministros senior, además del primer ministro. Adicional-mente, un número de ministros menores sostenía parte de la res-ponsabilidad de ciertas funciones en los departamentos designados. Las entrevistas de 1992 incluyen a siete ministros del gabinete y ex ministros, a nueve funcionarios públicos que encabezaron depar-tamentos en el gobierno nacional australiano (quienes típicamente tenían muchos años de experiencia en el servicio público australiano antes de haber sido nombrados secretarios de departamento) y a nueve miembros del staff de los ministros, seis de los cuales osten-taban la designación de consejero senior.

El autor condujo el segundo grupo de entrevistas en octubre de 1996. Este conjunto de entrevistas ofreció la oportunidad de dialogar con nuevos ministros, mientras que la Coalición de partidos (liberales y nacionales) derrotaba al Partido Laborista Australiano en marzo de 1996 después de 13 años en el poder. Igualmente, dio la oportunidad a ministros senior del Partido Laborista de ofrecer sus observaciones desde una perspectiva de muchos años en la función pública, pero ahora sirviendo bajo la oposición. Aunque el gobierno de Coalición redujo el número de departamentos de 20 a 18, mantuvo la organi-zación departamental básica del anterior gobierno laborista, con la concomitante continuación de los ministros senior y junior. El nuevo gobierno incorporó a 14 ministros, adicionalmente al primer ministro, como ministros del gabinete.

Las entrevistas de 1996 incluyeron a cinco miembros del gabinete, a cuatro miembros senior del staff de los restantes nueve miembros del gabinete y a cuatro ministros del gabinete del gobierno laborista an-terior (todos ellos incluidos en la ronda anterior de entrevistas), cinco directores actuales de departamento (uno de los cuales fue incluido en el anterior grupo de entrevistas) y dos jefes anteriores de departa-mento (ambos ya habían sido entrevistados en el conjunto previo de entrevistas).

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Por su parte, las entrevistas con los ministros promediaron cerca de 30 minutos de duración, con los miembros del staff poco menos de 45 minutos en la primera sesión de entrevistas y cerca de 35 minutos en la segunda sesión; y con los secretarios, aproximadamente una hora en la primera ronda de entrevistas y 45 minutos en la segunda. Todas las entrevistas fueron grabadas y transcritas, con la promesa de que, conforme a su disposición para las entrevistas, no se identifi-carían en ninguna referencia utilizada en el estudio.

combinación de ministros, staff ministerial y jefes de departamento

En busca de la responsividad

Los ministros esperan responsividad de sus departamentos. Uno de los ministros verbalizó su expectativa al establecer: “Es tan simple como que el departamento está ahí para servir al gobierno actual de manera profesional, ejerciendo lealtad en todo momento, sin intervenir en ningún tipo de políticas” (entrevista realizada en octubre de 1996). Los políticos desean la reelección, para lo cual deben construir un his-torial que convoque a la aprobación del votante en la siguiente elección (Manin, 1997: 178-179). Ellos creen que controlar los recursos de la burocracia contribuye a su meta (Silberman, 1993: 54). Colin Campbell y John Halligan escribieron que en la década de 1970 en Australia:

La burocracia era vista como demasiado elitista, muy independiente, dema-siado irrelevante e insuficientemente responsiva […]. La reacción consistió en confrontar el monopolio de los servidores públicos sobre el asesoramiento a los ministros y en cuestionar su indispensabilidad en los procesos de gobierno (Campbell y Halligan, 1992: 201-202).

Muchos líderes del partido laborista conformaron sus puntos de vista de la burocracia con base en la experiencia del partido en el gobierno de 1972 a 1975, cuando ellos asumieron el poder después de que los partidos de coalición habían estado en el poder durante más de 20 años. Un secretario de departamento explicó:

fundamentos de rendición de cuentas y responsabilidad 53

Era un servicio público en el que la seguridad en la titularidad de los jefes de departamento era absoluta y en la cual la única persona en el servicio era aquella que entró al servicio desde la base y gradualmente forjó su camino hacia la cima. Había existido un gobierno durante 23 años; por tanto, existía cierta satisfacción con el statu quo. Y el servicio público se veía o percibía como un obstáculo al rápido cambio (entrevista realizada al secretario de departa-mento en octubre de 1992).

Con dicho antecedente, el gobierno de Hawke cambió el proceso de selección de los jefes de departamento para lograr más responsividad de la burocracia del commonwealth. El cambio aportó al primer ministro y al ministro de departamento un mayor control sobre los nombra-mientos. Antes de 1987, cuando se generaba una vacante en alguna de esas posiciones, el Comité del Servicio Público elaboraba una lista corta de servidores públicos disponibles para ocuparla, de la cual escogían con frecuencia el ministro y el primer ministro. Desde 1987, el secre-tario del Departamento del Primer Ministro y el Gabinete, nombrado por el primer ministro, realizan la función previamente llevada a cabo por el Comité del Servicio Público. Esto trasladó el control sobre esos nombramientos al gobierno en turno (Campbell y Halligan, 1992: 50, 206-208; Halligan y Power, 1992: 89-91; Hawke, 1989; Hyslop, 1993: 73-75). Además, los gobiernos laboristas nombraron jefes departamen-tales por términos de cinco años, aunque algunos fueron remplazados antes de finalizar su nominación, al asignarlos por lo común a otros departamentos. De hecho, los jefes departamentales durante los go-biernos laboristas (1983-1996) sirvieron en ciertos departamentos du-rante un promedio de 39 meses, un poco más de tres años (Dunn, 1997: 45). Finalmente, el gobierno de Hawke cambió de manera apropiada el título de jefe de departamento o de jefe permanente al de secretario de departamento. La llegada del nuevo gobierno de coalición indicaba qué tanto había cambiado este control. El nuevo gobierno remplazó a seis de 20 jefes departamentales y dos más dejaron el puesto a finales de 1996. Con todo y eso, los nuevos jefes departamentales solían tener gran experiencia en el sector público.

Una segunda reforma del gobierno de Hawke se centró en incre-mentar la capacidad de los ministros para lograr responsividad de la burocracia mediante la provisión de más recursos humanos a los mi-nisterios. Este proceso empezó al inicio de la década de los setenta, con la llegada de un anterior gobierno laborista, pero disminuyó en

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alguna medida cuando el gobierno liberal-nacional reasumió el poder en 1975. El gobierno de Hawke destacó de nuevo y reforzó las plan-tillas ministeriales cuando asumió el poder en 1983 (Campbell y Ha-lligan, 1992: 202-203; Forward, 1977; Halligan y Power, 1992: 75, 76, 81-84; Mediansky y Nockles, 1975, 1981; Smith, 1977; Warhurst, 1988: 336-339; Weller, 1980, 1983; y Yeend, 1979); además, dicho gobierno empezó con 224 miembros en la plantilla en 1983 (Walter, 1986: 115) y el gobierno laborista con el primer ministro Paul Keating terminó con 481 (Ministerial Directory, octubre de 1995). Cuando los laboristas perdieron el poder, el típico ministro de gabinete tenía una plantilla de 10 a 12 miembros con responsabilidades relacionadas con la po-lítica. Los ministros que no pertenecían al gabinete utilizaban entre cinco y siete individuos en estas categorías, mientras que los secre-tarios parlamentarios tenían de dos a cuatro. El personal adicional incluía a dos o tres miembros secretario-administrativos en la plantilla para ambos tipos de ministros y uno para los secretarios parlamen-tarios e igualmente tres miembros de la plantilla de la oficina electoral tanto para los ministros como para los secretarios parlamentarios. El nuevo gobierno de coalición continuó incrementando de manera sig-nificativa la plantilla de personal, aunque el número total disminuyó a 423 (Ministerial Directory, julio de 1996). En general, cada oficina ministerial o secretaría parlamentaria en el nuevo gobierno tenía uno o dos miembros menos en las categorías de plantillas relacionadas con la política en comparación con su contraparte laborista a finales de sus 13 años en el poder.

Aunque el gobierno de Hawke en 1993 y el de Howard en 1996 adop-taron procedimientos centralizados para nombrar a la plantilla minis-terial, los ministros seleccionaron individualmente a los miembros de su plantilla. Desde el punto de vista histórico, la plantilla ministerial in-cluía personal asignado a los departamentos y esta práctica se mantuvo, pero el incremento de la plantilla de asistentes por el gobierno labo-rista incluyó la contratación de personal con mayor diversidad de for-mación que la dada anteriormente. Además, los ministros asignaron miembros de la plantilla a responsabilidades de mayor importancia, de manera que se volviesen actores clave en la definición de responsa-bilidades y el ejercicio de la rendición de cuentas, como se indica más adelante.

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Definición de la responsabilidad

Para que las burocracias sean responsivas, los líderes políticos deben de-finir las responsabilidades de las burocracias. Mientras esto no suceda, los que forman parte de la burocracia serán menos propensos a actuar de forma concordante con las preferencias de sus superiores electos, porque desconocen esas preferencias o cómo transformarlas del pre-sente hacia diferentes políticas o a la implantación de procedimientos. Por tanto, la transformación de preferencias políticamente definidas a políticas administrativas puede fracasar debido a que los líderes electos no proveen de decisiones claras a las burocracias. Tres meses después de que los australianos eligieron al nuevo gobierno de coalición a inicios de marzo de 1996, los funcionarios del Departamento de De-fensa se quejaron de no saber qué quería su nuevo ministro:

Sin embargo, 100 días del gobierno de coalición han ido y venido con McLach lan (el ministro de Defensa) entre el puente y el cuarto de máquinas de la defensa mirando cómo es cada vez más irritable la inactividad. “Estamos abajo en el cuarto de máquinas, pero no llega nada en el telégrafo” dice uno de los ofi-ciales. “Todos observamos la aguja, pero ésta no se mueve” (Lague, 1996).

Dicho ministro posteriormente designó un comité de estudio para examinar las declaraciones que en 1997 reportó el Departamento de Defensa Australiano. No obstante, este ejemplo ilustra cómo la falta de los funcionarios electos en proveer una dirección a la burocracia hace difícil que los oficiales de carrera sean responsivos. Un secretario de departamento, al referirse a un ministro laborista, declaró: “Tuve una vez un ministro que mostraba una evidente falta de confianza, pero una falla más grave era tratar de articular claramente la visión que él tenía. El departamento batallaba por entender qué diablos era lo que quería” (entrevista llevada a cabo en octubre de 1996). Otro secretario de departamento explicaba la dificultad de los ministros para enviar señales claras a la burocracia: “Frecuentemente se debe a que los ministros no saben qué quieren hasta que lo ven. Y necesitan algo que pulir, o a que responder” (entrevista realizada en octubre de 1996).

¿Cómo definen los ministros las responsabilidades de sus depar-tamentos? Los ministros efectivos reconocen la importancia de su papel en dar esta definición. Los ministros pueden aportar una clara

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dirección. Un ministro indicó la forma de lograr que el departamento responda:

Bueno, supongo que obtengo lo mejor de la gente al ser demandante. Sé muy bien lo que quiero y cómo quiero obtenerlo y exijo un trabajo extremadamente de alta calidad. Pero trato y doy retroalimentación constante, esperanzado en identificar con cierta precisión qué deseo, sin dejar al personal especular sin guía o con mensajes contradictorios; eso es importante. Además, si algo no me gusta decirle por qué no me gusta y no sólo expresar: “Esto no me gusta, hágalo otra vez” (entrevista efectuada en diciembre de 1992).

Otro ministro dio una opinión similar: “Bueno, es la capacidad para decir al departamento que están equivocados, o sea, “eso no es lo que vamos a hacer” (entrevista realizada en noviembre de 1992). Un tercer ministro ofreció la observación siguiente:

Pienso que es muy importante que el ministro establezca los lineamientos po-líticos. Lo que quiero decir con eso no es en relación con los lineamientos partidistas, pero sí que el ministro es el jefe y no hay más. Tengo el tipo de per-sonalidad que me permite hacer eso rápidamente, pero también pienso que uno obtiene una mejor respuesta del departamento si te respetan (entrevista en octubre de 1996).

Los ministros australianos y los jefes de departamento reportaron que proveer de dirección a los departamentos funciona mejor en las comunicaciones bilaterales, de ida y vuelta, cuando se trata de asuntos de política entre el ministro y el departamento durante el desarrollo de nuevas políticas. Además, informaron que en la mayoría de los casos se desarrolla una relación complementaria entre ministros y departa-mentos en cuanto al desarrollo de políticas. Por ejemplo, los secretarios están convencidos de que sus departamentos deben desempeñar un papel primordial en el desarrollo de políticas. Un secretario informó al respecto:

[Nosotros] hemos tenido estrechas relaciones con los ministerios y sus oficinas. El proceso de decisión de qué asuntos presupuestales se presentarán al ga-binete es uno que pasa a través de un comité de política presupuestal y que consta del ministro, algunos miembros del personal del ministro y altos funcio-narios en el departamento. [Éste] es un genuino intento por identificar cuáles

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son las prioridades, por dejar claramente asentados los hechos y problemas, así como por plantear el adecuado conjunto de sugerencias y soluciones que podrían convertirse en propuestas (entrevista hecha en octubre de 1992).

No todos los ministros crean reuniones de tal formalidad para planear las iniciativas políticas para un año dado; sin embargo, los de-partamentos encuentran amplia oportunidad de dar su opinión para el desarrollo de políticas. Un secretario de departamento indicó: “Mi punto de vista general es que el departamento debería aportar pro-puestas y recomendaciones en todos los casos y no sólo dar opciones. Uno puede dar opciones, pero le dirán: ‘Bien, creo que ésta es la que debe tomar’” (entrevista realizada en octubre de 1992). El aporte de-partamental al desarrollo de políticas también implica evaluar las posi-ciones de los diversos participantes en el proceso. De acuerdo con un jefe de departamento: “La influencia que creo tener, en realidad que el departamento tiene, consiste en hacer un balance de los grupos de interés para asegurar que los parlamentarios y el ministro —en parti-cular el primer ministro— estén al tanto de las posibles implicaciones en una economía más amplia de [la posición] de los grupos de interés” (entrevista realizada en octubre de 1992).

Los ministros esperan que los departamentos participen en el de-sarrollo de políticas. Un ministro estableció que “el asesor [en el staff personal del ministro] podía tener la idea o el ministro pudo dar la idea al asesor o hablar de las ideas, pero el desarrollo de ésta dependía en mucho de los recursos políticos del departamento” (entrevista efectuada en noviembre de 1992). Conforme a lo expresado por un ministro:

Teóricamente, diría que en esencia el ministro es responsable del curso de acción del departamento y de su dirección política, es decir, cuando no surgen asuntos referentes a los cursos de acción, pero sí de problemas que tienen claras implicaciones políticas, la dirección debe provenir del ministro. Por otra parte, no siempre funciona así en la práctica en el sentido de que el departa-mento desempeña un papel importante en la elaboración de políticas porque tiene recursos que ni el partido ni el ministro poseen. Así, pienso que es co-rrecto decir que por lo menos en dos de tres departamentos en que estuve a cargo de la dirección, los lineamientos de política general fueron determinados por el ministro […] gran parte del desarrollo de partes significativas de la po-lítica procede del departamento (entrevista en noviembre de 1992).

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Parte de la aportación política de los departamentos consiste en ad-vertir a los ministros de las consecuencias negativas de una política. Conforme lo expresó un ministro: “Dije que quería se me informase de los pros y contras de todo, de forma que no anduviera por ahí viviendo en un paraíso de tontos. Después de todo, debo defender cualquier decisión que tome. Y si desconozco las partes negativas, entonces no estoy preparado para contestar. Puedo decidir seguir adelante a pesar de las negativas, pero necesito saber cuáles son” (entrevista llevada a cabo en octubre de 1996).

Los ministros reconocen la influencia de los departamentos en la dirección de la política que los ministros aplican al departamento. De acuerdo con lo descrito por un ministro, “las intenciones políticas de los ministros son muchas veces moderadas como resultado del inter-cambio entre el ministro, su oficina y su departamento” (entrevista realizada en noviembre de 1992). Parte de la razón de que los departa-mentos puedan alterar la dirección que de otra forma los ministros les hubiesen marcado radica en el deseo de los ministros de evitar incurrir en costosos errores políticos innecesarios. Un ministro explicó este ra-zonamiento: “Es el caso de no sólo elaborar políticas públicas sensatas. Creo que es buen sentido político y una buena forma de proteger sus espaldas, porque en realidad lo último que un ministro desea es un montón de burócratas que tratan de decirle lo que quiere oír” (entre-vista en noviembre de 1992). Este ministro hizo notar la inutilidad de la experiencia de la burocracia para lograr sus metas y explicó por qué la mayoría prefiere una reacción y un sugerente consejo de los servi-dores públicos (Attlee, 1954: 310).

En general, no hay duda de que la información que “modera” las intenciones de los ministros varía de caso en caso y de ministro en ministro. La información puede incluir implicaciones administrativas prácticas para impulsar las nuevas políticas (Young y Sloman, 1982: 30-31), aclaraciones basadas en la memoria institucional de la burocracia o en el análisis que correlaciona la propuesta del ministro con la po-lítica actual. Este proceso sugiere otro de desarrollo de políticas que destaca la combinación de las perspectivas de los ministros con la de los departamentos. Obviamente, el ministro debe aportar realidad y preferencia según se definen las políticas (Blondel, 1991: 6-7; Attlee, 1954); sin embargo, la burocracia también participa en el desarrollo de la política porque los ministros confían en que la dirección que fi-nalmente plantean a los departamentos se beneficia de la información

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dada por los departamentos al ministro. En consecuencia, los depar-tamentos participan en la definición de la responsabilidad otorgada a ellos por los ministros. Su contribución a la definición suministra una percepción departamental enriquecida por las preferencias ministe-riales que definen la responsabilidad, además de desarrollar ideas y poner en práctica políticas que el gabinete y el parlamento eventual-mente aprobarán.

El personal ministerial desempeña también un papel clave en la de-finición de responsabilidades de los departamentos en el gobierno del commonwealth australiano. Un ministro aclaraba: “Creo que [nombre de un miembro del personal] estaría de acuerdo en que en algunos casos monitorear es casi la responsabilidad más importante que tenemos, pero se transforma en más que monitoreo: es la interacción directa siempre que el surgimiento de cambios en la política o las reacciones a circunstancias problemáticas se vuelven el orden del día” (entrevista en octubre de 1996). En este sentido, el personal se vuelve una extensión del ministro para proveer direcciones al departamento, retroalimentar al ministro e interpretar lo que el ministro requiere. Un miembro del personal declaró:

Bueno, gran parte [de las tareas del personal] implica informar al departa-mento acerca de los puntos de vista del ministro en relación con algunos asuntos. A menudo él hará sus observaciones y las reconsiderará de la misma manera cuando exprese claramente sus puntos de vista; nuestro papel consiste sólo en interpretar sus manuscritos. Pero en otras ocasiones solicitará que algunos de sus puntos de vista se transmitan al departamento o aportará antecedentes adicionales que complementarán lo que ha es-crito y, ya sea porque se nos requiera o porque lo consideremos de sentido común, comunicamos estas ideas adicionales al departamento para ayudar a guiar en la formulación y puesta en marcha de políticas (entrevista en noviembre de 1992).

El personal ministerial trabaja también para facilitar el contacto del ministro con el departamento. ¿Cómo ocurre esto? Un miembro del personal indicó que el personal del departamento suele solicitar orientación al decir: “No estamos muy seguros de cómo funciona esto. ¿Usted qué piensa?” (entrevista en noviembre de 1992). Un miembro del staff del ministro expuso la amplitud de este contacto, normalmente iniciado por el departamento: “Oh, yo podría recibir entre 10 y 40

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llamadas telefónicas [del departamento], lo cual depende del día. Fá-cilmente recibo 20 correos electrónicos al día provenientes del depar-tamento” (entrevista en octubre de 1996). Un jefe de departamento explicó la razón de esta extensa interacción:

Ellos [el personal] entienden mucho mejor la mente del ministro que cual-quiera en el departamento, así que cuando él escribe acerca de algo: “No estoy de acuerdo con esto, por favor haga tal y cual cosa”, el jefe del depar-tamento puede llamar al miembro del personal ministerial y preguntarle: “Bueno, ¿por qué dijo esto?” Y ellos pueden explicar los antecedentes o, si el significado no es muy claro, pueden llamar y expresar: “Bueno, ¿sabe usted qué significa esto?” (entrevista realizada en octubre de 1992).

La frecuente interacción del personal ministerial con el ministro da a aquél la gran oportunidad de interpretar los puntos de vista del ministro y sus posibles reacciones y planteamientos. Esta información pueden utilizarla entonces para definir la responsabilidad departa-mental. Un miembro del personal declaró al respecto:

Bueno, nosotros tenemos una reunión con él cada mañana que está aquí. Nuestro personal [él] nos dice cómo se siente acerca de todo. Pero pienso que uno, después de haber trabajado para un ministro por un tiempo considerable, tiene un buen sentido de cómo va a reaccionar. Y por la naturaleza del trabajo, uno no trabajaría para ellos en estos empleos a menos que hubiera cierta sim-patía (entrevista realizada en noviembre de 1992).

Existe mucha interacción informal entre los ministros y su personal, lo que también facilita aprender las preferencias del ministro. Uno de los miembros del personal indicó: “En los tiempos de espera, cuando el Parlamento está en sesión, él trabaja en esa oficina y nuestras puertas se encuentran abiertas, así que de manera constante platicamos entre nosotros. Probablemente hablamos unas 30 veces al día y puede ser que cada día uno tenga tal vez una lluvia de ideas de media hora o más acerca de qué estamos haciendo” (entrevista en octubre de 1996). La frecuente interacción formal e informal repetidamente da lugar a un profundo entendimiento de las preferencias del (la) ministro(a), aun hasta de lo que probablemente piensa u opina acerca de una va-riedad de situaciones. Un miembro del personal expresó: “He notado que uno desarrolla cierto tipo de relación casi de percepción extrasen-

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sorial (esp por sus siglas en inglés), en la que uno trata de anticipar sus pensamientos, la mayoría de las veces correctamente” (entrevista en octubre de 1996). En consecuencia, el personal amplía la capacidad del ministro para definir la responsabilidad departamental.

Cómo ejercer la rendición de cuentas

El ministro, el departamento y el personal ministerial trabajan unidos en varias formas para definir la responsabilidad del departamento en la formulación de políticas. Esta definición se transforma en la base sobre la cual el ministro mantiene al departamento como responsable de la puesta en marcha de la política. La relación de responsabilidad entre principal y agente fluye más en una sola dirección en una gubernatura democrática del funcionario público electo a la burocracia, que el flujo en ambas direcciones indicado al establecer la responsabilidad depar-tamental; sin embargo, significativamente, los procesos de responsa-bilidad y compromiso suelen interrelacionarse, como se reflejó en la formulación de la política en Australia. En este sentido, aun cuando el departamento se ocupa de acciones que ayudan al ministro a definir su responsabilidad, el ministro y el personal ministerial se encargan de ejercer las prácticas de compromiso con el departamento.

El personal ministerial desempeña un papel clave en la relación de rendición de cuentas con los departamentos y lo hace en una variedad de formas. En el desarrollo de política, el personal evalúa el trabajo escrito por el departamento antes de llevarlo al ministro. También el personal ministerial evalúa escritos, borradores de comunicaciones al gabinete, propuestas de política, borradores de discursos o cualquier otro asunto preparado por el departamento. Un ministro destacó el papel básico de la evaluación realizada por el personal: “[Los] ase-sores están aquí como filtros para lidiar con los asuntos que me llegan desde el departamento y para decirme si son buenos, malos o indife-rentes, o si son respuestas a cuestiones que planteé, si solicité algo, o si son sensibles y sólidos en términos de cualquier objetivo que tra-temos de alcanzar” (entrevista en diciembre de 1992). Un miembro del personal explicó en detalle la forma como trabaja el personal en la mayoría de las oficinas ministeriales para analizar las propuestas departamentales:

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Cuando se presenta un escrito, éste va al principal asesor de esa política para su consideración y comentarios. Ahora en esta etapa podrá ser que necesite una consulta adicional [del departamento] porque el escrito no es claro en un área específica o porque saben que el ministro querrá que se mire un ángulo en par-ticular. [Nosotros] podemos decidir en esta etapa si regresar al departamento para buscar mayor aclaración o más información. Una vez revisada regresa a mí. Y antes de pasar a la siguiente fase reviso todo. En esa etapa, también puedo optar por regresar con uno de mis asesores o volver al departamento para buscar más información y clarificación. Entonces escribiremos nuestras recomendaciones y someteremos los escritos al ministro, quien a su vez los revisará con conocimiento de las recomendaciones departamentales, nuestras sugerencias y un cuadro tan completo como sea posible exponerle y en ese momento él tomará su decisión.

En algunas ocasiones, él discutirá los asuntos con nosotros y en otras no. En otros casos, él los discutirá con el departamento antes de tomar una decisión acerca de un asunto específico (entrevista realizada en octubre de 1996).

Una vez que el ministro toma una decisión relacionada con la di-rección de la política, la oficina espera que el departamento siga esa decisión y diseñe los detalles de la política y posteriormente la ponga en práctica, de forma que esté de acuerdo con los objetivos. Cuando los departamentos fracasan por resistencia al cambio o porque no entienden la posición del ministro, el personal ministerial deberá res-ponder. Un miembro del personal explicó:

Cuando se toma la decisión, el departamento pone en marcha la decisión. También cuando el personal del departamento se enfrenta a una nueva si-tuación o pone en práctica la política, frecuentemente regresa con el ministro con recomendaciones acerca de cómo podría funcionar y demás. ¿Estas re-comendaciones están de acuerdo con la intención de la política? Y nosotros por lo general diremos: “Mire, esto no es lo que teníamos en mente cuando el gobierno determinó esta dirección de política, esta ruta”. Algunas veces esto significa que regresará directamente al departamento, en cuyo caso uno dirá: “Lo siento, empiece de nuevo”. La semana pasada hice eso con unas recomen-daciones. Dije: “Mire, esto no se parece en nada a lo que quiere el ministro. Él le dio una firme y clara instrucción respecto al camino que quiere seguir. Usted le sitúa en una ruta diferente, pero ignora una decisión política que ya se ha tomado. Así que, por favor, tenga eso en consideración cuando presente el

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resultado y regrese con recomendaciones que se apeguen a la decisión” (entre-vista llevada a cabo en octubre de 1996.)

En general, los secretarios de departamento informan que la ma-yoría de los ministros y sus oficinas no intervienen en el trabajo coti-diano del departamento una vez que una nueva política se ha puesto en práctica. Un ministro explicó la racionalidad de esta característica de participación ministerial en la administración:

Espero que mi secretario —esto podría parecer obvio, pero no creo que lo sea— administre el departamento. Y el reverso de ello es que yo no administro el de-partamento, sino que me mantengo alejado. No podría hacerle responsable de administrar su departamento si yo metiese las manos; más bien, me mantengo activamente alejado. Por tanto, él es totalmente responsable de lo bueno y lo malo (entrevista realizada en octubre de 1996).

Sin embargo, los ministros intervienen, ya sea directamente o por medio de su personal, cuando el departamento comete un error que provoca consecuencias políticas negativas o una mala publicidad. Un ministro, al exponer la forma como los servidores públicos podrían ejercer discrecionalidad, explicó:

[L]a regla general que aplico es que ellos tienen que juzgar si habrá consecuencias políticas —es decir, publicidad desfavorable— al cuestionar lo que se hace. Si piensan que es probable que haya consecuencias, creo que cualquier situación como ésa debiesen reportarla a sus superiores inmediatos, seguir adelante y tomar la decisión de si es algo que necesite mi atención o si pueden manejarla ellos mismos, considerando que si la manejan y la situación explota, entonces enfrentarán las consecuencias (entrevista realizada en noviembre de 1992).

Las reuniones periódicas que la mayoría de los ministros sostienen con el personal de su departamento también proveen el entorno para ejercer la responsabilidad. Un secretario de departamento aclaró: “Con la mayoría de los ministros usted se reunirá —por ejemplo— una vez por semana a una hora determinada y revisarán todos los asuntos relacionados con los puntos de vista del ministro. Entonces tendrá la oportunidad de decir que las cosas van muy mal. He oído reportes terribles acerca de esta área, como que el personal es tosco o cualquier cosa así” (entrevista llevada a cabo en octubre de 1996).

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El hecho de que la mayoría de los ministros y secretarios de de-partamento reportan que los ministros no se involucran con la admi-nistración diaria no significa que la dirección política cotidiana de las actividades departamentales no suceda. La realidad de que los departa-mentos sepan que los ministros y su personal pueden someterlos a un monitoreo periódico tiene su trascendencia. Que los departamentos no puedan predecir cuándo tal monitoreo va a ocurrir incrementa sus efectos potenciales; sin embargo, más allá de esto, la función de su-pervisión que desarrollan los ministros proporciona información a los departamentos para que a su vez puedan anticipar las reacciones del ministro. Esta anticipación se transforma entonces en la manera como el personal del departamento define su responsabilidad, con lo cual crea un enlace entre los mecanismos de responsabilidad y su influencia, al retroalimentar los procesos que ayudan a los funcionarios públicos no electos a definir sus responsabilidades.

Logro de la responsividad

La evaluación por los funcionarios públicos electos de las relaciones entre ellos y la burocracia constituye una importante prueba de qué tan bien funciona el control político de la democracia. Los ministros buscan responsividad de manera que puedan alcanzar sus metas polí-ticas. Desean influir en la política y quieren que otros sean capaces de evaluar su influencia de forma similar a lo expresado por un miembro del personal:

[Mi ministro] es un muy buen ejemplo de un ministro que ha abierto un nuevo camino en la agenda. [Él] ha demostrado no sólo gran capacidad para admi-nistrar efectivamente un enorme departamento de Estado, sino creo que muy hábilmente ha demostrado una capacidad de modernizar la política y estra-tegia en formas que tuvieron consecuencias de largo alcance y generalmente de un modo que no siempre está en armonía con el pensamiento y consejo departamental (entrevista efectuada en diciembre de 1992).

Los ministros informan que la resistencia de la burocracia requiere persistencia por su parte para mejorar la burocracia:

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Puedo recordar en los primeros días [de su carrera como ministro] un asunto es-pecífico en el cual un importante servidor público tenía puntos de vista muy par-ticulares que discordaban de los míos. Esto fue un proceso muy doloroso, pues lo que yo quería modificar cambiaba sólo marginalmente. Era una serie de opera-ciones a través de un número de obstáculos. [Si] un ministro desea cambiar algo que realmente va en contra de lo que el departamento quiere hacer, entonces es un proceso mucho más costoso en tiempo y esfuerzo que cuando lo que el ministro quiere cambiar está vagamente en concordancia con lo que el depar-tamento desea. Pero la mayoría de los jefes departamentales se ve básicamente a sí misma como trabajando para el ministro, pero aportando su propia expe-riencia. Y ése es el tipo de debate que pondría, en la mayoría de los casos, como una situación creativa y productiva (entrevista realizada en noviembre de 1992).

En general, los ministros del gobierno laborista informaron de una relación productiva con los departamentos y el personal y piensan que encontraron capacidad de respuesta de la burocracia a la dirección política. Un ministro relató esta experiencia:

Tenemos un sistema en el cual, en su mayor parte, los servidores públicos obedecen a los ministros. Nadie viene aquí a decirme que no hará algo. Ellos pueden tener buenas razones por las que no lo harían y les escucho. No existe obstrucción de las órdenes por los servidores públicos. Es justamente un sistema de mando centralista-democrático en este proceso (entrevista en no-viembre de 1992).

Otro ministro expuso la más típica actitud del papel del departa-mento en la formulación de la política:

[E]llos saben la dirección que el gobierno tomará. Por ello, la mayoría del consejo que usted recibirá es uno que no tendrá dificultad en recibir; pero, como dije, ellos no dudarán en intentarlo. Pienso que eso es bueno, porque personalmente mi punto de vista es que por lo menos cuenta con personal fuertemente motivado por la agenda y tiene una opinión de ella. Si se asume que usted aprende a reconocer cuáles son esas tendencias, usted sabe que la gente vendrá de manera constante con una tendencia particular, y si usted está en desacuerdo con ella podrá descartarla por esa razón y entonces llegar a un momento en que sólo esté de acuerdo en disentir con los burócratas que tienen ese punto de vista y decirles qué quiere usted exactamente; sin embargo, eso no es un problema (entrevista en diciembre de 1992).

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La mayoría de los ministros destacó el carácter colaborativo de las re-laciones con sus departamentos, el cual les permite combinar las diversas perspectivas de ministros y departamentos. La recientemente acuñada coalición de ministros sumó otra opinión que corrobora la responsi-vidad de la burocracia en Australia. Ellos llegaron al poder después de 13 años de estar en la oposición en espera de encontrar resistencia de los departamentos; sin embargo, cuatro de los cinco entrevistados para este estudio reportaron satisfacción con sus departamentos y expre-saron sorpresa de qué tan responsivos habían sido. Uno de ellos indicó: “La relación con el departamento fue sorprendentemente buena. Te-níamos una gran agenda de reforma. Ellos no eran un departamento que aceptara esta agenda, pero los traté como profesionales y actuaron en ese sentido y realmente no se resistieron al cambio en la forma como yo había pensado que lo harían” (entrevista en octubre de 1996).

Con base en estas entrevistas, ¿cómo podemos resumir de la mejor manera la relación entre funcionarios públicos electos y designados en el gobierno nacional australiano, especialmente en relación con las realizadas en los gobiernos laboristas de Hawke y Keating? Para ayudar en esta tarea, permítasenos examinar un modelo propuesto por Laver y Shepsle que busca conocer cómo esta combinación de servidores públicos y funcionarios públicos electos toma forma, par-ticularmente en escenarios parlamentarios. Para elaborar el modelo se varían las relaciones entre los ministros y el gabinete, el amplio cuerpo legislativo y el servicio civil. Un “gobierno burocrático” enfoca su poder en poner en marcha la política pública en el servicio civil de carrera. Un “gobierno legislativo” decide toda la política en la legislación, de tal modo que el gabinete lo implementa de manera mecánica. En un “gobierno originalmente ministerial”, un primer ministro domina el ejecutivo colectivo. En un “gobierno partidista”, el Poder Ejecutivo está integrado por miembros sujetos a la disci-plina de un partido bien organizado y las camarillas ejercen un gran poder. En los “gobiernos de gabinete”, un ejecutivo poderoso toma las decisiones colectivas y amalgama a sus miembros. Finalmente, un “gobierno ministerial”, que Laver y Shepsle favorecen, tiene un Poder Ejecutivo en el que los ministros individuales, así como los jefes de departamentos más importantes influyen de manera signifi-cativa en la política bajo su jurisdicción (Laver y Shepsle, 1994: 5-8).

La relación general entre la administración y la política en Australia hace a su gobierno de categoría ministerial según la definición dada

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por Laver y Shepsle. En Australia, tanto los funcionarios públicos electos como los designados reconocen la necesidad de cooperación y buena comunicación. Ambos grupos de funcionarios respetan la re-lativa contribución que cada uno de ellos aporta al proceso político. Así, la resistencia a la dirección ministerial ocurre, pero esas instancias no dominan la discusión. De hecho, la resistencia del departamento que cruza la línea y presenta sus puntos de vista de forma satisfactoria-mente agresiva no sucede con frecuencia, de acuerdo con los entrevis-tados en este estudio. Cuando la resistencia cruza la línea, los ministros confían en tener la influencia y el poder necesarios para contrarrestar efectivamente tales movimientos. El nivel de satisfacción de los mi-nistros respecto a la relación entre política y burocracia constituye una importante medida de la efectividad de esa relación. Al aplicar esa medida, los ministros australianos declararon que la relación era efectiva.

Discusión

Las teorías democráticas no aportan una final y definitiva respuesta cuando se trata de establecer claramente la responsabilidad de la burocracia o de los caminos más apropiados mediante los cuales los funcionarios públicos electos de instituciones particularmente repre-sentativas tendrán en cuenta las acciones de la burocracia. Tampoco es clara en cuanto a las formas que se consideran más apropiadas para supervisar a las instituciones. Dadas estas ambigüedades, uno debe tener cuidado en llegar a conclusiones aprendidas en una democracia para aplicarlas a otra; sin embargo, el ejemplo australiano provee im-portantes señales acerca de lo que es trascendente en los procesos de desarrollo de la rendición de cuentas y la responsabilidad para lograr responsividad en un gobierno democrático. ¿Qué se puede inferir de las entrevistas con los políticos y burócratas de más alto rango en Aus-tralia respecto a las dinámicas fundamentales de responsabilidad y compromiso y la interacción entre ellas para asegurar responsividad de la burocracia?

Los gobiernos laboristas de Australia reforzaron los componentes de responsabilidad-rendición de cuentas de las relaciones departamento-ministeriales durante su gobierno entre 1983 y 1996. El control más directo por los jefes de departamento nombrados por los funcionarios

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públicos electos tuvo como objetivo colocar a las personas compe-tentes para dirigir y administrar los departamentos y a quienes compar-tieran las metas del gobierno o que estuviesen dispuestos a ayudar al gobierno a lograr sus objetivos. El gobierno de Hawke intensificó este proceso en 1987 al diseñar un plan de reorganización que creó nuevos departamentos y dio la oportunidad de remplazar o remover a jefes departamentales. El resultado, conforme a un ministro, fue:

la tendencia que pareció tener lugar en todos esos departamentos en el sentido de que burócratas dinámicos e innovadores fueron colocados a cargo y a lo largo de la línea de mando hasta los niveles de secretario adjunto y primer asistente de secretario, quienes frecuentemente estaban muy apegados a la idea del cambio. Ahora bien, usted no diría que tuvo problemas con la inercia burocrática (entrevista realizada en noviembre de 1992).

En estos casos, el secretario del departamento realizó nombra-mientos en la parte baja de la jerarquía, pero consideró la capacidad de las personas asignadas a esos puestos para trabajar bien con el ministro. Asimismo, esos individuos, al igual que los jefes de departamento, casi siempre surgieron de las filas de los funcionarios públicos de carrera.

Desarrollar mayor control político sobre el nombramiento y conti-nuidad de los jefes de departamento facilita también establecer recono-cimientos y penalizaciones que mejoran la responsividad. Un ministro observó al respecto lo siguiente:

En esencia, el ministro controla el destino del jefe de departamento y es claro que éste(a) lo reconoce, si usted lleva una buena relación con el burócrata de más alto rango y es sensitivo a las preocupaciones de [el ministro] del que hablamos. Entonces creo que el ministro puede confiar en el jefe del ejecutivo departamental para asegurarse de que sus puntos de vista prevalezcan y sus preocupaciones sean atendidas (entrevista llevada a cabo en noviembre de 1992).

El sistema australiano de relaciones ministro-departamentales también establece un importante potencial de reconocimiento para los jefes de departamento a quienes los ministros ven como capaces y con-fiables. Ellos pueden ser influyentes participantes en la formulación de política con los ministros y su personal; así, cuanto mejor sea la relación, mayor será la influencia del departamento con el ministro. Evidentemente, este potencial de reconocimiento impone también

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una sanción potencial. Los departamentos que no tienen un buen desempeño tienen menos influencia en los ministros. Por tanto, con-forme los ministros evalúan a los jefes de departamento o toman en consideración su trabajo, puede haber también consecuencias, en cuyo caso los jefes de departamento pueden anticipar esas consecuencias según realicen su trabajo.

Proveer dirección requiere más de los funcionarios públicos electos que de los jefes de departamento designados. La forma como los me-canismos de responsabilidad y la rendición de cuentas trabajan en el sistema australiano depende en gran medida de la relación entre el ministro y el jefe de departamento. El sistema parlamentario permite tener un contacto directo, mucho de él informal, entre los secretarios de departamento (así como con otros ejecutivos senior en el departa-mento) y los ministros. El contacto entre el ministro y el personal del departamento sucede con frecuencia, lo cual facilita que los jefes de de-partamento y otros administradores de alto rango entiendan mejor cuáles son las prioridades e intereses ministeriales que les guiarán para realizar de forma óptima su trabajo. Con el tiempo, el ministro y el se-cretario establecerán una relación de trabajo funcional (Hyslop, 1993: 14). Los secretarios indicaron cómo llegan a conocer las necesidades y puntos de vista de los ministros en una variedad de formas:

Usted no va y dice: “Muy bien, ministro, ¿qué le interesa de aquí?”, sino que uno observa, durante un mes de su estancia o algo así, qué surge de su interés: quiero decir, al principio uno hace todo lo pertinente por atraer su atención al conjunto completo de actividades, pero uno identifica pronto qué le interesa y reconoce con rapidez cuáles son los asuntos políticos sobresalientes o lo que sea. En algunas ocasiones habrá cosas en las que uno tiene que interesarlos, sean de su interés o no. En términos de identificar sus intereses, pienso que la única manera de hacerlo es dejar que emerjan (entrevista efectuada en octubre de 1992).

Al final este tipo de relación fomenta una situación en la cual el secretario de departamento puede anticipar lo que el ministro quiere y cómo le afecta determinada decisión (Attlee, 1954: 310). Ello in-fluye en gran medida en lo que realiza el secretario de departamento, mientras el ministro establece un marco de referencia en el cual define la responsabilidad del jefe de departamento y da pistas a éste, quien las utiliza para definir el sentido de su responsabilidad. El secretario de

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departamento que entiende las exigencias del ministro posee entonces suficiente información para actuar conforme alguien indicó que hizo para determinar sus acciones en asuntos discrecionales: “Yo haría en esta situación lo mismo que el ministro y por mucho, en asuntos discre-cionales, me apego a eso. Esto no quiere decir que seguiría el mismo criterio en aconsejar al ministro, porque eso es un asunto aparte” (en-trevista en octubre de 1992).

El énfasis de los gobiernos laboristas en revitalizar el personal minis-terial reforzó de modo importante la responsividad de los departamentos ante la dirección ministerial. El personal incrementa notoriamente la ca-pacidad ministerial para evaluar la información provista por el departa-mento, para supervisar el desarrollo departamental de la política y para monitorear la actuación y puesta en marcha del departamento. El per-sonal aporta también una importante mejora de la información dispo-nible para el ministro del departamento, lo cual puede ocurrir debido a la iniciativa del departamento por recolectar información acerca de las reacciones y preferencias ministeriales, o a la iniciativa del personal o del ministro de dar información al departamento. Si lo desean y con-sideran necesario, los ministros pueden disponer un monitoreo en marcha que requiere que los servidores públicos respondan ante él o ella, lo que ayuda a lograr responsividad por estos servidores. En cuanto a los puestos administrativos en el departamento, el número designado de miembros se mantuvo suficientemente pequeño para retener el con-tacto directo entre el personal y el ministro, lo cual permitió mejorar la capacidad del ministro para comunicarse efectivamente con el personal y, mediante él, con el departamento.

En consecuencia, las reformas australianas no aumentaron el número de designaciones políticas más allá del mínimo necesario para lograr una efectiva comunicación de las directrices y preferencias po-líticas de los funcionarios públicos electos que definen la responsabi-lidad de la burocracia. El número de funcionarios públicos designados se mantuvo suficientemente pequeño para que los funcionarios pú-blicos electos se encargasen de nombrar a las personas que tenían ex-periencia y calificaciones suficientes para ocupar la oficina. Mantener pequeño el número de funcionarios públicos designados evita también que el mensaje del director se deba transmitir a través de una conges-tionada red de comunicación con un excesivo número de designados políticos o apadrinados, la cual finalmente diluye el poder de los fun-cionarios públicos electos.

fundamentos de rendición de cuentas y responsabilidad 71

La relación entre responsividad, rendición de cuentas y responsa-bilidad funciona bien en Australia porque existen normas bastante claras que ayudan a definir la responsabilidad de los servidores pú-blicos y proporcionan un contexto en el cual ocurre el compromiso. ¿Qué normas, entre las cuales los funcionarios públicos asignados pueden ejercitar apropiadamente la discrecionalidad, definen las responsabilidades generales del departamento? En primer lugar, las reformas se llevan a cabo en un contexto en el que se reconoce la importancia del esfuerzo de colaboración entre los ministros y los departamentos para lograr una efectiva elaboración de política. Los ministros entrevistados se mostraron genuinamente interesados y agradecidos por la participación departamental conforme se debatían los asuntos políticos en sus etapas primarias de desarrollo. En esta interacción, los ministros pueden encontrar que sus puntos de vista son “moderados” o influidos por la información presentada por los departamentos respecto a una cuestión política; además, encuentran valiosa la participación de los departamentos en las implicaciones ad-ministrativas prácticas de las opciones políticas, así como la aportación de conocimiento y experiencia de los departamentos. También han notado que el asesoramiento de los departamentos les ha salvado de situaciones problemáticas y dado información útil al formular la po-lítica. Esto significa que la responsividad de los departamentos du-rante los gobiernos laboristas existió en un contexto que permitió a los departamentos dar consejo sin miedo o favoritismos. En ese sentido, las normas de trabajo aseguran que la posibilidad de que haya severas sanciones ocasionadas por una participación más directa de los funcionarios públicos electos en el nombramiento de jefes de departamento no quebranta la noción tradicional westminsteriana de departamentos al hacer, cuando es necesario, vigorosas advertencias a los líderes electos. Preponderantemente, la burocracia australiana du-rante los gobiernos laboristas influyó en alto grado en la elaboración de políticas, de tal forma que la experiencia y la memoria institucional de la burocracia pudiesen impactar en los cambios de políticas ema-nados de los líderes electos en el gobierno.

Las normas protegen también a los funcionarios públicos de de-partamento contra la solicitud de los ministros o su personal de in-volucrarse en políticas partidistas en lugar de participar en asuntos políticos. El personal del departamento sabe que el personal minis-terial tomará con frecuencia la información provista por el departa-

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mento y le dará el apropiado giro político. Pueden contar casi siempre con los asesores ministeriales para establecer un enlace con las or-ganizaciones partidistas dentro del Parlamento. Los gobiernos labo-ristas continuaron por destacar un servicio público neutral, aislado de los partidos, que aportase importantes claves a la modalidad como los políticos australianos esperaban que el servicio público definiera su responsabilidad.

El estudio también señala la importancia de que los líderes electos diseñen objetivos claros para el servicio público, que provean una re-lación apropiada entre los políticos y la administración. Desarrollar estos objetivos permite a los funcionarios públicos no electos definir su responsabilidad. Asimismo, brinda a los funcionarios públicos electos una base mediante la cual pueden considerar las acciones de los jefes departamentales. John Burke indica que los servidores pú-blicos pueden participar parcialmente en esta definición: “Una de las formas más importantes como los burócratas pueden contribuir a la formulación de políticas consiste en asegurar que la política sea clara y propiamente definida por las autoridades políticas relevantes” (Burke, 1986: 58). Ningún gobierno democrático encuentra fácil definir metas claras porque la política debe atender una variedad de objetivos; sin embargo, aun en Estados Unidos, donde una estructura guberna-mental basada en la separación de poderes hace deliberadamente di-fícil establecer metas políticas claras, estudios de direcciones exitosas de la burocracia destacan la importancia de la influencia de objetivos claros (Randall, 1979). En sus extensivas entrevistas al personal del servicio público australiano, Campbell y Halligan notaron que los mi-nistros en el gobierno de Hawke, más que sus predecesores, tomaron iniciativas en la formulación de políticas e indicaron lo que esperaban de los departamentos (Campbell y Halligan, 1992: 61-62). Para realizar esto, los ministros tuvieron que diseñar claros objetivos políticos y co-municarlos efectivamente al departamento. En este estudio, tanto los ministros como los secretarios de departamento subrayaron la impor-tancia que tuvo la elaboración de objetivos claros y su comunicación efectiva a los departamentos por los líderes electos. Los ministros también destacaron la voluntad de sostener sus posiciones, como se indicó anteriormente.

La experiencia australiana durante los gobiernos laboristas de 1983-1996 sugiere entonces que las democracias pueden desarrollar mecanismos de rendición de cuentas y de responsabilidad que de-

fundamentos de rendición de cuentas y responsabilidad 73

finan la relación entre los funcionarios públicos electos y los de-signados de alto rango en la burocracia, de forma que acentúe la responsividad de la burocracia. Esto requiere que tanto los funcio-narios públicos electos como los designados actúen de manera que, como se señaló en este estudio, aporten significado activo a los meca-nismos de responsabilidad y rendición de cuentas. El forjamiento de sólidas relaciones de responsabilidad y rendición de cuentas entre los funcionarios públicos electos y los que no lo son se encuentra en el fundamento de la gobernanza democrática; en consecuencia, merece más atención de la que algunas veces recibe de los funcionarios pú-blicos electos y no electos, así como de los académicos.

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¿QUÉ ES LA RENDICIÓN DE CUENTAS?*

andreas schedler

i. concepto de viajero

La discusión contemporánea sobre la rendición de cuentas se origina en inglés, la lingua franca de la comunidad internacional, pero también de la ciencia política comparada. La palabra mágica, el concepto clave, se llama accountability. Como otros conceptos políticos en inglés, se trata de un término que no tiene un equivalente preciso en castellano, ni una traducción estable. A veces se traduce como control, a veces como fiscalización y otras como responsabilidad. Sin embargo, la tra-ducción más común y la más cercana es la rendición de cuentas.

En ciencia política comparada, al igual que en la política interna-cional, hay una preocupación perenne por los cambios semánticos, por los accidentes, las pérdidas, las desviaciones semánticas, que ocurren cuando mandamos a conceptos políticos de viaje. Los con-ceptos, cuando viajan, cuando cambian de contexto, de lenguaje, de cultura, muchas veces cambian sus significados. Hay muchos términos sin equivalentes precisos (como los términos ingleses de fairness, empo­werment y governance). Y hay muchas traducciones “costosas”, en las que se pierden distinciones finas, cambian las connotaciones de valor o se añaden significados indeseados. Aun en los casos aparentemente fá-ciles en los que la traducción puede ser literal, los términos, cuando se pasan de un lenguaje a otro, pueden aparecer con equipaje semántico cambiado. Para nada más señalar dos ejemplos: actitud en castellano

* Publicado en Andreas Schedler, ¿Qué es la rendición de cuentas?, Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (ifai), Cuadernos de Transparencia 3, México, 2010, 46 pp. Una versión anterior de este texto apareció en inglés con el título Conceptualizing Accountability, ”The Self­Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner (eds.), Boulder y Londres, Lynne Rienner Publishers, 1999, pp. 13-28. Agradecemos a Lynne Rienner Publishers el amable permiso de su traducción al español. Comentarios bienvenidos (andreas.schedler@cide.edu).

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no es exactamente lo mismo que attitude en inglés y discurso no es exactamente lo mismo que discourse.1

Ahora bien, la rendición de cuentas es un familiar muy cercano de accountability. Hay matices que separan los dos conceptos. Para em-pezar, mientras accountability conlleva un sentido claro de obligación, la noción de rendición de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario, de una concesión generosa del soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad propia, no por necesidad. Podemos pre-cisar entonces que accountability es la rendición obligatoria de cuentas.

Adicionalmente, junto con la rendición de cuentas (por obligación), el concepto de accountability también incluye la exigencia de cuentas (por derecho). Como en los controles al poder, las obligaciones de unos son los derechos de otros, la idea de accountability contempla de antemano a las dos partes involucradas —a los que rinden cuentas al igual que quienes las exigen—. Obviamente, hablar siempre de “la exigencia y rendición de cuentas” complicaría el lenguaje, por lo que en el presente texto emplearemos la fórmula abreviada de la “ren-dición de cuentas” como equivalente de accountability.

Al margen de las pequeñas diferencias semánticas, cuando tradu-cimos accountability como “rendición de cuentas” pagamos un costo estético inevitable. Muchas veces, la noción de la rendición de cuentas nos impone un lenguaje más tortuoso, menos elegante. La rendición de cuentas no tiene adjetivos. Un político puede ser “accountable” al norte del río Bravo, pero se vuelve, de manera más sinuosa, obligado a rendir cuentas cuando cruza la frontera hacia el sur. También la creación de subtipos de rendición de cuentas es más engorrosa en castellano. Es mucho más sencillo pensar en accountability with adjec­tives que en la rendición de cuentas con adjetivos. Por ejemplo, captamos de manera inmediata qué quiere decir political accountability o public accountability, mientras es más difícil descifrar chorizos idiomáticos como la rendición de cuentas política o la rendición de cuentas pública.

Sin más, hablaremos entonces de la rendición de cuentas. Nuestro ensayo no piensa relacionar el concepto con la historia del pensa-miento. Su objetivo es más limitado. Pretende reconstruir el signi-ficado del concepto tal como se usa actualmente en el debate público

1 Véase Les Intraduisibles, el diccionario de términos políticos intraducibles del Com­mittee on Concepts and Methods de la Asociación Internacional de Ciencia Política (ipsa), en <www.concepts-methods.org>.

¿qué es la rendición de cuentas? 79

y académico. Adelantemos su argumento central: en esencia, en el ámbito político, afirmamos que la noción de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas: incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justi-ficarlas en público (answerability); por otro, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement).

Resulta irónico que estas dos dimensiones de un concepto de difícil traducción (accountability) nuevamente presenten problemas formi-dables de traducción, los que abordaremos en seguida.

ii. los tres pilares de la rendición de cuentas

El atractivo de la rendición de cuentas deriva de su amplitud. El concepto es comprensivo. Lejos de denotar una técnica puntual para domes-ticar al poder, la rendición de cuentas abarca de manera genérica tres

Rendición de cuentas

Información

Justificación

Respondabilidad Sanciones

Figura 1. Componentes transaccionales de la rendición de cuentas

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maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspección pública, lo fuerza a explicar y justificar sus actos y lo supedita a la amenaza de sanciones (véase la figura 1).

Los tres aspectos en su conjunto —información, justificación y castigo— convierten a la rendición de cuentas en una empresa multifa-cética. La convierten en una casa conceptual amplia que hospeda una muchedumbre de términos afines, como la vigilancia, la auditoría, la fiscalización o la penalización, y todos comparten la pretensión de domesticar el ejercicio del poder.

Información y justificación

Comúnmente, al igual que en la mayoría de los conceptos que uti-lizamos en el día a día, asumimos que entendemos lo que decimos cuando hablamos de “rendición de cuentas” (y también aceptamos que los demás lo entienden). Las discusiones sobre el tema, por lo tanto, muchas veces no ofrecen definiciones explícitas del término. Más bien, se desarrollan con base en un entendimiento implícito, su-puestamente compartido del concepto. En el caso de accountability, al-gunos autores que han llegado a definir el concepto de manera formal lo han vinculado con la noción de answerability.

Según estos autores, answerability representa el sinónimo más cercano a la rendición de cuentas. En este sentido, la rendición de cuentas, como postula una definición enciclopédica, es “la capa-cidad de asegurar que los funcionarios públicos respondan por sus acciones” (Hickok, 1995: 9). Deplorablemente, se trata de un término sin traducción. En el mundo hispanoparlante, algunos han tratado de cubrir el hueco al acuñar el neologismo respondabilidad.2 Quizá por su disonancia con el sentido de estética de muchos usuarios lin-güísticos, el término no ha encontrado mucha resonancia en la comu-nidad política ni en la académica. Sin embargo, podemos fácilmente adoptarlo como equivalente de answerability (aunque su uso a veces sea más laxo).3

2 Véase el Proyecto “Respondabilidad-Anticorrupción en las Américas”, <www.res-pondanet.com>.

3 Véase, por ejemplo, Lupe Andrade Salmón, “Respondabilidad y democracia”, La Prensa (La Paz, Bolivia), 7 de mayo de 1999.

¿qué es la rendición de cuentas? 81

Aceptemos entonces la respondabilidad como nuestro punto de partida. Como sugiere esta noción, rendir cuentas implica la obligación de responder a preguntas incómodas; y al revés, exigir cuentas implica la oportunidad de hacer preguntas incómodas, pero ¿qué clase de pre-guntas? En principio, las agencias de rendición de cuentas pueden averiguar dos tipos de cosas. Pueden pedir a los funcionarios públicos que informen sobre sus decisiones o les pueden pedir que expliquen sus decisiones. Pueden preguntar por hechos (la dimensión informativa de la rendición de cuentas) o por razones (la dimensión argumen-tativa de la rendición de cuentas). La rendición de cuentas involucra, por tanto, el derecho a recibir información y la obligación correspon-diente de divulgar todos los datos necesarios. Pero también implica el derecho a recibir una explicación y el deber correspondiente de justificar el ejercicio de poder.4

Por un lado, la exigencia de cuentas tiene que ver entonces con tareas de monitoreo y vigilancia. Su misión incluye la búsqueda de hechos y la generación de evidencias. Por otra parte, la rendición de cuentas continúa el proyecto de la Ilustración europea de supeditar el poder no sólo al imperio de la ley sino también al imperio de la razón. El poder debe estar atado a restricciones legales, pero también estar domesticado por la lógica del razonamiento público. En este sentido, la rendición de cuentas es la antítesis del poder monolítico. Establece una relación de diálogo entre los actores que exigen y los que rinden cuentas. Los hace hablar a ambos, involucrándolos en un debate pú-blico. La rendición de cuentas, por tanto, es opuesta no sólo al ejer-cicio mudo del poder, sino también a controles mudos y unilaterales del poder.

La rendición de cuentas comparte con la noción de accountability (aunque de manera algo oblicua) una raíz etimológica de simpática ambigüedad. Los dos conceptos están anclados en las cuentas, las que etimológicamente han sido muy cercanas a los cuentos. Contamos nú-meros y contamos historias. Esta ambigüedad etimológica sostiene ambas dimensiones de la rendición de cuentas, la informativa y la ar-

4 Los dos aspectos de la respondabilidad se refieren tanto a decisiones pasadas como futuras. Los actores políticos que rinden cuentas tienen que responder no solamente por lo que han hecho (rendición de cuentas retrospectiva) sino también por lo que piensan hacer (rendición de cuentas prospectiva). Véase también Ma-ravall (1999).

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gumentativa, la transparencia de hechos y la transparencia de razones. Rendimos cuentas (dando información) y rendimos cuentos (dando razones). Y bajo la perspectiva inversa: exigimos cuentas (claras) y exi-gimos cuentos (convincentes). En este sentido, la rendición de cuentas (accountability) evoca tanto al contador público y sus libros contables como al contador de historias y sus relatos narrativos.5

Naturalmente, la referencia a los cuentos (que ciertamente tiene un toque lúdico) invoca temores de decepción, de maniobras teatrales, de funcionarios y políticos “cuenteros” que “echan rollo” en lugar de justificar sus actos y omisiones con seriedad. Sin embargo, la mala fe y las faltas a la verdad forman una parte, digamos, “normal” de la rendición de cuentas que no tiene por qué espantarnos. Recordemos que la rendición de cuentas no es un acto unilateral del soberano que los súbditos tuvieran que aceptar contentos, callados y agradecidos.

En el corazón de la rendición de cuentas está el diálogo crítico. Se trata no de un juego de un solo tiro sino de un juego iterativo, un ir y venir de preguntas y respuestas, de argumentos y contraargu-mentos. Cuando exigimos cuentas, con frecuencia la información que recibimos no es tan precisa y confiable como quisiéramos. Cuando exigimos cuentas, a menudo las justificaciones que recibimos no son tan convincentes como quisiéramos. Por lo mismo, seguiremos in-sistiendo, preguntando, cuestionando y exigiendo. La rendición de cuentas no es un derecho de petición, sino un derecho a la crítica y al diálogo.

Sanciones

Hasta ahora, hemos descrito el ejercicio de la rendición de cuentas esencialmente como una actividad discursiva, como una suerte de investigación benevolente, un diálogo amistoso entre quienes exigen y quienes rinden cuentas. Sin embargo, la respondabilidad, con la doble exigencia de información y justificación que conlleva, no es la historia completa de la rendición de cuentas. En política, la ren-

5 David Stark y László Bruszt enfatizan los nexos entre cuentos y cuentas. De manera metafórica, hablan de los políticos democráticos que abren cuentas, piden crédito a los votantes y les rinden cuentas, ofreciéndoles cuentos, para mantener su credibilidad y poder refinanciar su crédito (1998: 192-196).

¿qué es la rendición de cuentas? 83

dición de cuentas involucra más que la generación de datos y el inter-cambio de argumentos, guiado por “la coacción sin coacciones que ejerce el mejor argumento” (Habermas, 1987: 45).6 Adicionalmente a su dimensión informativa (preguntando por hechos) y su dimensión argumentativa (dando razones y formando juicios), la rendición de cuentas también contiene elementos de coacción y castigo.

En inglés, la noción correspondiente es enforcement, otro término que carece de equivalente preciso en castellano y que describe un con-junto de actividades orientadas hacia la observancia de la ley. Quiere decir, en esencia: hacer valer la ley, si es necesario por la fuerza. Lo que nos importa aquí es su aspecto impositivo, el esfuerzo por ase-gurar el cumplimiento con las normas por medio de la imposición de sanciones. Ello implica que los actores que exigen cuentas no so-lamente “cuestionan”, sino también “eventualmente castigan” el com-portamiento impropio de servidores públicos (O’Donnell, 1994: 61).

Del otro lado de la ecuación, la faceta impositiva de la rendición de cuentas implica que quienes rinden cuentas no solamente nos cuenten qué es lo que han hecho y por qué, sino también asuman las conse-cuencias de sus actos, incluidas eventuales sanciones negativas.

Ejercicios de rendición de cuentas que nada más exponen una con-ducta inapropiada, sin imponer los castigos correspondientes, frecuen-temente se ven como ejercicios débiles de rendición de cuentas, como ejercicios inocuos, sin garra, que se quedan a la mitad. Si camina de la mano con la impunidad, la rendición de cuentas aparece más como un acto de simulación que como una restricción real al poder.

La relación estrecha entre la rendición de cuentas y la disponibi-lidad de sanciones concuerda con lo que nos dice la literatura neoins-titucionalista sobre las fuentes de instituciones efectivas.7 Como dice una gran parte de la nueva literatura institucionalista, para que sean efectivas las reglas formales deben estar acompañadas de mecanismos de monitoreo, para que no pase por desapercibido cuando alguien viola una norma (la función informativa de la rendición de cuentas). Pero las reglas también deben contar con mecanismos de sanción,

6 En inglés, la famosa formulación habermasiana mantiene su elegancia original: “The forceless force of the better argument”.

7 El llamado neoinstitucionalismo en la ciencia política se asocia primeramente al re-descubrimiento de la relevancia de las instituciones formales (legales). Para una síntesis, véase Schedler (2000).

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para que no quede sin el castigo debido quien viole la norma (la di-mensión punitiva de la rendición de cuentas). Ambos mecanismos, la supervisión efectiva y la sanción efectiva, son esenciales para contar con una “estructura de incentivos” compatible con el mantenimiento de la norma. Tanto la probabilidad de que se detecten las violaciones a la norma como la probabilidad de que se castiguen de manera ade-cuada cumplen funciones disuasorias importantes.

Muchos autores académicos son enfáticos en afirmar que la ca-pacidad para castigar forma una parte integral de la rendición de cuentas.8 Pero también los protagonistas de la política, desde los ciu-dadanos hasta los funcionarios de alto nivel, saben muy bien que la disponibilidad de sanciones efectivas es vital para que las agencias de rendición de cuentas puedan actuar de manera firme y efectiva. En México, para no irnos muy lejos, el fin de la impunidad se ha con-vertido en un reclamo universal. Durante décadas, el sistema político posrevolucionario efectivamente había institucionalizado la impu-nidad. Operando como una coalición de camarillas unidas por la ambición y la complicidad mutua, el Estado de la revolución institu-cional fue un estado de la impunidad institucional. La ley era una herramienta disciplinaria contra los disidentes, los incómodos, los que se movían en la foto familiar. El castigo tocaba a los enemigos, no a los criminales. Todo funcionario era, en última instancia, responsable sólo ante el presidente de la República, quien a su vez era respon-sable sólo ante los fantasmas históricos de la revolución mexicana. En este contexto, muchas veces el clamor por una rendición de cuentas efectiva es un clamor por castigos efectivos.

Otro ejemplo dramático que ilustra la dependencia de la rendición de cuentas de sanciones efectivas nos lleva a cambiar de continente. Durante la Segunda República de Nigeria (1979-1983), un elaborado código de conducta requería que los funcionarios públicos realizaran de manera regular su declaración patrimonial. Se estableció una agencia especializada, el Code of Conduct Bureau, para comprobar la autenticidad de estas declaraciones y para investigar acusaciones de corrupción y malversación de fondos. Sin embargo, el organismo nunca contó con la plantilla ni con los recursos necesarios para in-vestigar adecuadamente las eventuales violaciones al código de con-ducta. Además, el órgano judicial encargado de sancionar las faltas

8 Véase, por ejemplo, Collier (1999), O’Donnell (1999) y Maravall (1999).

¿qué es la rendición de cuentas? 85

respectivas, el Code of Conduct Tribunal, ni siquiera llegó a formarse porque la legislatura nacional nunca promulgó la legislación secun-daria necesaria. Esta doble falla de supervisión y sanción abrió la puerta a la impunidad más absoluta. Como los políticos no tenían por qué temer ni las mínimas consecuencias de su comportamiento corrupto, se rompieron todos los diques al despilfarro y al autoenri-quecimiento. Formas severas de abuso del poder, como el soborno, la malversación de fondos, la extorsión y la compra de votos, rápida-mente alcanzaron niveles de extrema gravedad, fuera de cualquier control. El desvanecimiento radical de la integridad pública generó un profundo desencanto popular con la democracia, lo que contribuyó a provocar el golpe militar de 1983 (véase Diamond, 1991).

El espectro de las posibles sanciones que acompañan ejercicios efec-tivos de rendición de cuentas es muy amplio. En principio, la norma de la “proporcionalidad” exige que la severidad de la sanción dependa de la severidad de la ofensa. En el mundo de la política, la imposición de sanciones administrativas, civiles o penales es más bien excepcional. En política, las herramientas más comunes de castigo a malas con-ductas son la exposición pública y la remoción del cargo. Aunque no lleven a los acusados a pagar multas o pisar la cárcel, tanto la publi-cidad como el despido pueden constituir castigos terribles que lleven a destruir la reputación pública y la carrera política de un político.

Sin embargo, tan pronto como los funcionarios incurran en actos ilícitos de cierta gravedad, ni la crítica pública ni la pérdida del empleo parecen ser castigos suficientes. El comportamiento ilegal, como la corrupción o la violación de los derechos humanos, exige la apli-cación de sanciones legales apropiadas. Por ejemplo, cuando agentes de rendición de cuentas que operan en el ámbito judicial, como las comisiones de derechos humanos en México, tienen que limitarse a investigar y emitir recomendaciones no vinculantes sin tener la auto-ridad para enjuiciar a los acusados, hay buenas razones para pensar que no estamos ante un ejercicio pleno de rendición de cuentas. Parece más bien una instancia de accountability light, una variante blanda, sin dientes, de rendición de cuentas. Carente de capacidad de castigo, la rendición de cuentas se convierte en una empresa “sin consecuencias reales” más allá de la discusión pública. Sin la amenaza de sanciones, la denuncia de ilícitos deja de ser un acto de rendición de cuentas y se convierte en un mero acto publicitario. Si un policía asesina a un preso desarmado bajo su custodia y aún así queda libre, no se da por satis-

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fecho el principio de rendición de cuentas si un periodista publica un reportaje sobre el crimen, o si el ombudsman de los derechos humanos “recomienda” que el policía sea arrestado y se le enjuicie. A menos que exista cierto castigo para abusos demostrados de autoridad, no hay Estado de derecho ni rendición de cuentas.

iii. un concepto radial

Podemos resumir las reflexiones precedentes en la siguiente definición de rendición de cuentas: “A” rinde cuentas a “B” cuando está obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta. La rendición de cuentas en política usualmente abarca las tres dimensiones: información, justificación y sanción. Sin embargo, ninguna de las tres forma un núcleo de “atributos necesarios” que de manera binaria estén presentes o ausentes y que deban estar presentes en todos los casos que reconocemos como instancias de rendición de cuentas. Por un lado, se trata de variables continuas que no son una cuestión del todo o nada, sino de grados. Las tres pueden presentarse con intensidades y énfasis variadas. Por otro lado, hay muchos casos en los cuales una o dos de las tres dimensiones están ausentes o sólo débilmente presentes, y de todos modos podemos hablar de ejercicios efectivos de rendición de cuentas.

Para comenzar, muchos autores consideran que las sanciones con-forman un aspecto de la rendición de cuentas que es estrictamente indispensable. Ante todo, quienes piensan que la exigencia de cuentas es un asunto que compete únicamente a empleadores (“principales”) frente a sus subordinados (“agentes”) insisten en la centralidad de las sanciones. Bajo su perspectiva, la herramienta fundamental que tiene el principal para controlar a su agente es su capacidad de despedirlo cuando deje de trabajar satisfactoriamente.9 Sin embargo, existen ex-periencias de rendición de cuentas que prescinden casi enteramente de los castigos.

Algunas de ellas se limitan básicamente a la dimensión informativa de responsabilidad. Por ejemplo, una gran parte de los esfuerzos por

9 Véase, por ejemplo, Fearon (1999), Ferejohn (1999) y Moreno, Crisp y Shugart (2003).

¿qué es la rendición de cuentas? 87

la “rendición de cuentas” de parte de gobiernos y agencias públicas en México se centra en transparentar la gestión pública. En nombre de la rendición de cuentas se exponen metas y programas, estadísticas y declaraciones, trámites y regulaciones, gastos y organigramas, di-recciones postales y correos electrónicos y un no muy largo etcétera. Muchas veces, la rendición de cuentas se agota en eso: en la producción de montones de papel en forma de informes regulares, muchas veces barrocos, vacuos y tediosos; y en la colocación de montones de infor-mación, no siempre relevante, ni comprensible, ni bien estructurada, en el espacio público. En la burocracia mexicana, la pasión por la ren-dición de cuentas se vierte, con profundo espíritu burocrático, hacia los informes y las estadísticas.

Experiencias más controvertidas de una rendición de cuentas que se limita a la transparencia informativa serían las “comisiones de verdad” que se encargan de investigar las violaciones a los derechos humanos ocurridas durante los regímenes predecesores. Estas comi-siones, como las que han operado en el Chile posautoritario y en Sud-áfrica después del apartheid, típicamente cuentan sólo con una forma “suave” de castigo: la exposición pública de los crímenes cometidos. Dentro de sus límites, han contribuido de manera muy valiosa al escla-recimiento del pasado. Sin embargo, considerando la severidad de las ofensas, es muy discutible hasta dónde esas comisiones representan un buen ejemplo de rendición de cuentas que pueda prescindir de elementos de sanción. La verdad nos hace libres, reza el dicho po-pular, pero no nos hace justos. Es difícil que la verdad, revelada bajo la sombra de la impunidad, pueda silenciar los reclamos por la justicia.10

En otros casos, la rendición de cuentas está anclada de manera an-gosta en la dimensión argumentativa de respondabilidad. Por ejemplo, las discusiones contemporáneas sobre la tensión entre autonomía y rendición de cuentas que enfrentan los bancos centrales se apoyan en nociones de rendición de cuentas que están enteramente separadas de la demanda por sanciones. Los banqueros centrales que aceptan la idea de la rendición de cuentas la equiparan con la mera necesidad de explicar públicamente sus decisiones, después de haberlas to ma do de manera secreta y aislada de las presiones públicas. De manera se-mejante, las exigencias “societales” de cuentas (societal accountability),

10 Sobre el nexo entre rendición de cuentas y sanciones, véase también Mainwaring (2003: 12-14) y Kenney (2003: 62-66).

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en las que los medios de comunicación, las asociaciones civiles y los movimientos sociales actúan como agencias de rendición de cuentas, generalmente cuentan con formas puramente discursivas de contes-tación. Carentes de recursos para aplicar sanciones materiales efec-tivas, muchas veces se tienen que limitar a la mera ventilación pública de sus acusaciones.

Si la rendición de cuentas puede estar divorciada de castigos, también puede, en el otro extremo, volverse un asunto exclusivamente de cas-tigos. El reclamo por sanciones puede hacerse sin que le acompañe un reclamo correspondiente por respondabilidad. Por ejemplo, los estudiantes de Indonesia que reclamaban la dimisión del general Suharto a principios del año 1998 no solicitaban mayor información, ni deseaban escuchar ninguna defensa retórica del presidente longevo. Querían verle en la calle o, aún mejor, en la cárcel y punto. De manera semejante, los manifestantes en Buenos Aires a finales del año 2000 ya no querían escuchar nada. Solamente querían ver que se hiciera realidad el fallo de su juicio sumatorio contra los profesionales de la política del país: “¡Que se vayan todos!”

También, aunque de manera menos dramática, la rendición de cuentas en lo electoral (electoral accountability) se basa eminentemente en la posibilidad de castigo.

Entre elección y elección, los políticos pueden continuamente estar revelando “los hechos y las razones” de su gestión. Pero en el mo-mento de las elecciones, cuando los ciudadanos llaman a cuentas a los políticos por medio del voto, su amenaza fundamental es el despido —la amenaza de separar a los “corruptos e ineptos” de sus cargos—. Los votantes controlan a sus representantes con el garrote o, como lo reza con bella capacidad de síntesis el dicho popular en inglés: por la vía rápida de “throwing the rascals out”. En el caso de los manifestantes enfurecidos, las transgresiones de normas se perciben como tan se-veras y tan evidentes que cualquier información adicional se vea como superflua y cualquier justificación adicional como inútil. En el caso de los controles electorales, las asimetrías de comunicación entre polí-ticos y ciudadanos hacen que los aspectos dialogantes de la rendición de cuentas se vuelvan imprácticos.

Los ejemplos mencionados sugieren que es posible, en principio, que la rendición de cuentas pueda estar disociada de una de sus di-mensiones constitutivas. La rendición de cuentas puede estar despro-vista, sea de elementos informativos, argumentativos o punitivos, sin

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que necesariamente hablemos de expresiones deficientes de rendición de cuentas. Serán ejercicios estrechos, limitados, enfocados, pero por eso no necesariamente constituyen —como lo llamaría la jerga polito-lógica— “subtipos disminuidos” de rendición de cuentas.11

En este sentido, siguiendo una distinción analítica introducida por David Collier y James Mahon (1993), habríamos de concebir la rendición de cuentas no como un concepto “clásico”, sino como un concepto “radial”. Los conceptos clásicos se definen por un núcleo duro e invariable de características básicas. Los conceptos radiales, en cambio, más que compartir una esencia común, comparten una cierta “semblanza de familia” (Wittgenstein). A sus instancias empíricas les pueden faltar uno o más de los elementos que caracterizan la ex-presión plena o “prototípica” del concepto. En el caso que nos interesa aquí, la categoría prototípica de la rendición de cuentas hospeda las tres dimensiones de la información, justificación y sanción. En sus ex-presiones empíricas, empero, una de estas tres puede estar ausente. Al igual que el pastel de cumpleaños que reconocemos como pastel aunque le falte una rebanada, reconocemos prácticas de rendición de cuentas como tales aunque les falte una de sus tres “rebanadas” cons-titutivas.

iv. un concepto modesto

La rendición de cuentas es un concepto amplio y comprensivo, pero también es un concepto modesto. Su modestia deriva de su realismo. Asume, en principio, la realidad del poder al igual que la opacidad del poder.

Incertidumbres del poder

La idea rectora de la rendición de cuentas es controlar el poder político, no eliminarlo. En este sentido, la rendición de cuentas presupone el ejercicio del poder. Lejos de abrigar utopías que sueñen con la des-

11 Acerca de “subtipos disminuidos” que no representan instancias plenas, sino defi-cientes, de un determinado concepto, véase Collier y Levitsky (1997).

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aparición del poder, la rendición de cuentas política entra de lleno al mundo del poder. Las agencias de rendición de cuentas tratan de impedir que el poder se vaya “por la libre”. Tratan de circunscribirlo, disciplinarlo, restringirlo —pero no eliminarlo, suprimirlo o abolirlo.

A la rendición de cuentas, las realidades del poder le dan su razón de ser. Su misión está en reducir las incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades, prevenir y remediar sus abusos, volver predecible su ejercicio, mantenerlo dentro de ciertas normas y procedimientos prestablecidos. Sin el poder y los poderosos, sin la capacidad de tomar decisiones y la correspondiente capacidad de atribuir responsabili-dades, no tiene sentido hablar de la rendición de cuentas. Nadie puede pedir cuentas a alguien por asuntos que están fuera de su control. Para ilustrar el argumento con un absurdo: no podemos exigir cuentas al presidente de la República por el mal tiempo (a menos que compartamos teorías meteorológicas precientíficas), ni podemos ha-cerle responsable por una predicción meteorológica errónea (a menos que pensemos que el jefe del Ejecutivo esté manipulando el Servicio Meteorológico para fines personales o políticos). Podemos constatar entonces que la rendición de cuentas presupone responsabilidad per-sonal. Sin embargo, aunque los dos conceptos de rendición de cuentas y de responsabilidad lucen muy similares, su traslape no es perfecto. La rendición de cuentas implica la responsabilidad ante alguien; y al revés, ser responsable ante alguien conlleva la obligación de rendirle cuentas. Los agentes son responsables ante sus principales; por tanto, están obligados a rendirles cuentas. Los portadores de poder son responsables ante quienes se vean afectados por sus decisiones; por tanto, están obligados a rendirles cuentas.12

En cambio, los nexos entre rendición de cuentas y responsabilidad por algo son menos estrechos. Mientras quien rinde cuentas debe ser responsable por sus actos, lo inverso no necesariamente es el caso. Alguien puede ser enteramente responsable por sus actos sin tener que responder por ellos ante nadie. El monarca premoderno podía

12 El derecho a exigir cuentas y la obligación correspondiente de rendir cuentas pue-den originarse en actos de “autorización” de un “principal” hacia un “agente”. Pero también puede originarse en circunstancias de “afectación”. Por ejemplo, los ciudada-nos afectados por las emisiones tóxicas de una empresa contaminante pueden exigir cuentas a esta empresa, debido al simple hecho de verse afectados negativamente por sus decisiones empresariales, sin que medie ninguna relación de delegación de poder entre ambos (véase también Keohane, 2002).

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ser y hacerse responsable por muchas cosas, al mismo tiempo que re-chazaba la presunción de tener que responder a alguien (excepto a Dios y a la historia). En los tiempos modernos, la invocación de la responsabilidad política se ha convertido en una fórmula fácil para le-gitimar el poder político (equivalente a la idea del riesgo que legitima las ganancias empresariales en el ámbito económico). También se ha convertido en una fórmula retórica para blindarse contra reclamos por la rendición de cuentas: “Yo soy el responsable por lo que tengo que hacer, lo que pienso que tengo que hacer. Puede ser que con-sulte mis decisiones con mis asesores, pero en verdad no tengo que informar a nadie antes de tomarlas. Tampoco tengo que responder a nadie después, excepto a mi conciencia. Y mi conciencia, les aseguro, está tranquila”.

Mientras que la rendición de cuentas obliga al poder a entrar en un diálogo, la noción de responsabilidad le permite permanecer en si-lencio. Mientras que la rendición de cuentas se fundamenta en la idea moderna de que el poder y el conocimiento son bienes separados, la noción de la responsabilidad permite a los poderosos reclamar por sí mismos monopolios de racionalidad. Les favorece defender la idea de que ellos saben lo que están haciendo. Les permite rechazar las preguntas irritantes que nada más generan ruidos innecesarios para el solemne y responsable ejercicio del poder.13

Como la rendición de cuentas presupone responsabilidad, como se dirige a portadores de poder que gozan de ciertos márgenes de discreción, no hay que confundirla con empresas más estrechas, como la regulación y el control, que pretenden eliminar o minimizar los márgenes de decisión de funcionarios y políticos. Por un lado, exigir cuentas al poder no es lo mismo que encerrarlo en una jaula de regu-lación burocrática. La rendición de cuentas es un proyecto más mo-desto que admite, de entrada, que la política es una empresa humana y como tal se caracteriza ineludiblemente por elementos de libertad e indeterminación. La rendición de cuentas debe apoyarse en un anda-miaje cuidadosamente construido de reglas. Pero no pretende sofocar el ejercicio de poder en una camisa de fuerza regulatoria. Más bien, la rendición de cuentas entra a los espacios de libertad que las reglas inevitablemente dejan abiertos.

13 Acerca de diferentes nociones de responsabilidad, véase Bovens (1998: 22-42).

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Por otra parte, la rendición de cuentas acepta que el poder no puede estar nunca sujeto a un control absoluto en el sentido estricto, técnico, de la palabra. Pretende alcanzar solamente un control parcial sobre aquellos que toman las decisiones públicas. Si asumiera el control absoluto sobre ellos, su misión ya no tendría sentido. Si yo controlo a una persona, no hay por qué exigirle cuentas. ¿Qué le podríamos reclamar? ¿Le po-dríamos criticar por las cosas que yo induzco que ella hace? Natural-mente, sería más bien a mí a quien tendrían que exigir cuentas.

De manera análoga, a los funcionarios que laboran en los esca-lones bajos de la jerarquía administrativa les exigimos cuentas sólo en la medida en que tengan márgenes propios de decisión. No tienen por qué rendir cuentas por las instrucciones y las regulaciones que aplican. Tienen que responder, valga la redundancia, únicamente por los actos y omisiones por los que son responsables. Vemos, nueva-mente, que la rendición de cuentas se dirige a quienes cargan con responsabilidad. Sus destinatarios son los actores decisorios, no los súbditos pasivos; concierne a quienes ejercen el poder, con un mínimo de libertad y autonomía, no a aquellos que están subordi-nados al poder.

Opacidad del poder

La rendición de cuentas, en su dimensión de responsabilidad, apunta a la creación de transparencia (aunque siempre relativa, nunca ab-soluta). Su exigencia de información y justificación aspira a iluminar la caja negra de la política. En esto resulta afín a nociones como vi-gilancia, supervisión y monitoreo. Pero nuevamente se trata de un proyecto menos ambicioso. Los agentes de la rendición de cuentas no pretenden saber y vigilar todo. Aceptan que no se puede realizar nada que se parezca a una supervisión comprensiva y cercana de la gestión pública. Aceptan que la transparencia, por más que se haga realidad, es una aspiración que siempre encontrará obstáculos que no se puedan franquear y límites que no se quieran traspasar. Es más, podemos pensar en la rendición de cuentas como una manera para convivir con nuestra inevitable ignorancia. La podemos pensar como una manera para convivir con nuestra ignorancia. Las exigencias de cuentas se ocupan y preocupan precisamente por todo lo que no ob-servamos ni podemos observar en política.

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Si la información fuera perfecta y el ejercicio del poder transpa-rente, no habría necesidad de exigir cuentas a nadie. La demanda por la rendición de cuentas, la demanda por hacer transparentes hechos y razones, surge por la opacidad del poder. En un mundo de com-pleta transparencia, no tendría sentido molestar a los políticos con preguntas sobre qué han estado haciendo o planeando y por qué. Ya lo sabríamos. En el Panóptico, la cárcel ideal diseñada por Jeremy Bentham, la idea misma de la rendición de cuentas carece de sentido. Esa torre carcelaria en forma de círculo puede ser controlada por un solo supervisor. Desde la oscuridad del puesto de guardia en el centro de la torre, el vigilante invisible puede ver a todos los reclusos que se encuentran encerrados en celdas aisladas entre sí, pero transparentes hacia el centro. El vigilante puede ver todo e intervenir en cualquier momento. No tiene que preguntar absolutamente nada. Sólo mira y castiga en silencio.14

En contraste, en el mundo real de la política, la mayoría de las cosas no están accesibles a la observación directa. Incluso si no existieran las barreras informativas que protegen el proceso político de la ins-pección directa, no podríamos conocer el futuro (lo que crea la ne-cesidad de exigir cuentas de manera prospectiva), ni podríamos leer la mente de los políticos y funcionarios (lo que crea la necesidad de exigirles justificaciones).

Cuando agentes de rendición de cuentas se meten en los mundos íntimos del poder, en sus sótanos y sus clósets, pretenden abrir es-pacios cerrados que deberían estar alumbrados por luz pública. Pre-tenden abrir al escrutinio público las arenas y los corredores del poder que están cerrados por la simple predilección del poder por esconder sus cartas y sus jugadas.15 La rendición de cuentas pretende echar luz en los clásicos arcana imperii, los secretos del Estado imperial, donde ya no tienen legitimación. La última parte de la frase es importante: queremos sacar las entrañas del Estado a la luz pública donde no se justifica mantenerlas debajo de la mesa.

14 En su historia de la cárcel moderna, Michel Foucault analiza el Panóptico como expresión paradigmática del poder moderno (1976: 199-230).

15 Tendemos a pensar en la transparencia como una exigencia que se dirige a un po-der siempre renuente a cumplir con ella. Sin embargo, habría que pensar también bajo qué condiciones la transparencia se convierte en un arma del poder, en un instrumento estratégico para neutralizar adversarios y movilizar apoyos (Merino, 2004).

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Existen, efectivamente, esferas legítimas de confidencialidad dentro de las cuales los políticos y funcionarios pueden (y en parte deben) deli-berar y decidir a puertas cerradas. Podemos pensar, por ejemplo, en los gobernadores de un banco central que definen la política cambiaria o en un jurado de un proceso penal que discute sobre la culpabilidad del acusado. Sin embargo, la frontera entre secretos legítimos e ilegí-timos puede ser borrosa y controvertida. Pueden darse desacuerdos fuertes acerca de las razones y los criterios que justifican mantener clasificada alguna información oficial. De manera recurrente, la lucha por la rendición de cuentas es una lucha por redefinir y reducir las zonas legítimas de la información confidencial.

Sin embargo, aun si aceptamos que no conviene (aunque fuera po-sible) convertir al Estado en un palacio de cristal, desnudo y transpa-rente, no queremos extender cheques en blanco. No queremos eximir las esferas legítimas de confidencialidad de toda exigencia de cuentas. Sujetarlas a la rendición de cuentas no implica abrirlas a los ojos del público de principio a fin. Pero sí implica la obligación mínima de parte de las autoridades a que expliquen sus decisiones ex post, a que revelen y defiendan sus bases de decisión en público.

Principio de publicidad

La exigencia de publicidad se dirige no sólo a los actores que rinden cuentas, sino también a quienes exigen cuentas. En democracia, la rendición de cuentas no solamente aspira a sacar al ejercicio del poder a la luz pública. Ella misma, si quiere ser efectiva y vista como efectiva, tiene que ser pública. Los ejercicios confidenciales de rendición de cuentas, realizados a puertas cerradas, generalmente carecen de cre-dibilidad. La falta de publicidad los convierte en farsas, en caricaturas de rendición de cuentas. Por ejemplo, hay países, como México, que exigen a sus funcionarios públicos que realicen declaraciones patri-moniales, al mismo tiempo que les permiten no hacerlas públicas. Es poco probable que una rendición de cuentas “a escondidas” funcione y se perciba como una práctica eficaz de control.

Operando bajo “el principio de publicidad” (Kant), la rendición de cuentas se distingue de ciertas prácticas de supervisión. El supervisor puede permanecer en la oscuridad; el ojo que no se ve. El agente de rendición de cuentas tiene que salir al escenario y exponerse a la ob-

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servación crítica de los demás. Se abre, para decirlo en el lenguaje de la teoría de los sistemas, a observaciones de segundo orden: el observador es observado. En este sentido, las agencias de rendición de cuentas son vampiros en reversa. Viven y sobreviven únicamente mientras se mantengan bajo el sol quemante de la esfera pública. Se desmoronan y mueren en cuanto se refugien en los sótanos de la po-lítica subterránea, de las puertas cerradas, de los secretos de familia.16

v. ¿quién rinde cuentas por qué?

En todos los ámbitos de la vida cotidiana encontramos a gente que exige y rinde cuentas por todo tipo de cosas. En nuestra vida privada, enfrentamos una corriente interminable de iniciativas de exigencia y rendición de cuentas. La gente llama a rendir cuentas a sus hijos y padres, a sus esposos y suegros, a sus amigos y compañeros, a sus maestros y jardineros, a sus vecinos y vendedores y a muchos otros conciudadanos, por un sinnúmero de razones —por un lenguaje in-apropiado, falta de respeto, descortesía, impuntualidad, vestimenta antiestética, ignorancia, mala memoria, comportamiento pecaminoso, excesos de alcohol, acoso sexual, errores de cálculo y un largo, lar-guísimo, auténticamente interminable etcétera—. Como hay una red muy extensa de principios, estándares y reglas que guían nuestra vida privada, se presentan oportunidades muy extensas para que asu-mamos el papel de agentes privados de rendición de cuentas, quienes exigen información, justificaciones y sanciones para quienes parecen apartarse de nuestras normas sociales.

Claramente, el campo inmenso de la rendición de cuentas en la vida privada cae fuera de la jurisdicción del presente texto. Lo que nos preocupa aquí es la rendición de cuentas en el ámbito público, en el ámbito de la política. En un sentido amplio, political accountability,

16 Por supuesto, existen excepciones a la regla general de publicidad. En general, la rendición de cuentas “burocrática” de subordinados a superiores se trata como asunto interno dentro de la organización en cuestión. Y en algunos lugares tradicionales de secrecía estatal, como en los servicios de inteligencia, la rendición de cuentas, de tener lugar, muchas veces se hace de forma confidencial, cerrada a los ojos del público en general.

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la rendición de cuentas en política, comprende todas las demandas por rendición de cuentas que se dirigen hacia los profesionales de la política —hacia los integrantes de lo que técnicamente, sin espíritu polémico, podemos describir como “clase política”—. Esta categoría ancha de actores incluye al personal empleado por el Estado mo-derno —con excepción de los funcionarios bajos y los jueces, quienes se supone que están alejados de la política—. También incluye a los funcionarios de los partidos políticos, al igual que a las personas que operan las organizaciones de la llamada sociedad civil, como sindi-catos, asociaciones empresariales u organizaciones de defensa de los derechos humanos.

En un sentido más angosto, que adoptamos aquí, la rendición de cuentas en política se dirige a un grupo más reducido: a los altos funcionarios públicos. Aun dentro de una noción tan delimitada, la rendición de cuentas no es un fenómeno unicolor, sino una práctica multifacética que se presenta de muchas formas. Si queremos poner orden conceptual en la gran diversidad de prácticas políticas de ren-dición de cuentas, podemos guiarnos por tres preguntas simples: ¿Quiénes rinden cuentas? ¿Por qué rinden cuentas? ¿A quién rinden cuentas?

Si miramos a los destinatarios de las exigencias de cuentas, po-demos construir toda una serie de subtipos de rendición de cuentas, dependiendo del subsistema político que esté sujeto a la rendición de cuentas. Naturalmente, las distinciones que tracemos al igual que las etiquetas que escojamos dependen de las ideas previas que tengamos del sistema político. Una manera convencional de rebanar analítica-mente la esfera del Estado moderno produciría al menos las siguientes categorías de rendición de cuentas: gubernamental, legislativa, admi-nistrativa, militar y judicial.17

Si giramos la mirada hacia la parte sustantiva de la rendición de cuentas, se abre nuevamente una gama amplia de criterios y conte-nidos posibles. ¿Por qué tipo de conductas y bajo qué tipo de criterios llamamos a rendir cuentas a los servidores públicos? ¿Cuáles son nuestras escalas de medición? ¿Cómo definimos la mala y la buena conducta, las malas y las buenas decisiones, en el ámbito del Estado?

17 Sobre las complejidades de la rendición de cuentas en el ámbito judicial, véase Schedler (2004).

¿qué es la rendición de cuentas? 97

¿Cuáles son los usos y abusos de poder que la rendición de cuentas pretende prevenir, remediar y castigar?

Sobra decir que nuestras exigencias de cuentas se pueden inspirar en un sinnúmero de criterios y principios normativos (que además, dicho sea de paso, pueden entrar en conflicto entre sí). Para captar la amplitud de estándares normativos que se invocan en la práctica política, habría que distinguir por lo menos las siguientes variantes de rendición de cuentas: bajo criterios políticos, la rendición de cuentas evalúa los procesos de toma de decisión y los resultados sustantivos de las políticas públicas; también valora las calidades y capacidades personales de políticos y funcionarios. Bajo criterios administrativos, la rendición de cuentas pregunta si los actos burocráticos se apegan a los procedimientos establecidos, si llevan a los resultados esperados y si lo hacen con eficiencia razonable. Bajo criterios profesionales, la rendición de cuentas vigila por la aplicación de normas de profesionalismo, en ámbitos como el médico, el académico y el judicial. Bajo criterios fi­nancieros, la rendición de cuentas sujeta el uso del dinero público a las disposiciones legales vigentes, pero también a estándares de transpa-rencia, austeridad y eficiencia. Bajo criterios legales, la rendición de cuentas monitorea el cumplimiento de la ley. Bajo criterios constitu­cionales, evalúa si los actos legislativos están acordes con disposiciones constitucionales. Finalmente, bajo criterios morales, se preocupa por si los políticos y funcionarios actúan de manera apropiada en términos de normas sociales prevalecientes, independientemente de las normas legales vigentes.

vi. ¿quién exige cuentas?

¿Quiénes son los agentes de la rendición de cuentas en política? No hay una respuesta uniforme. Los protagonistas de la rendición de cuentas varían de acuerdo con el tipo de rendición de cuentas. La responsabilidad por juzgar a la política bajo criterios políticos y mo-rales recae en los ciudadanos, las asociaciones civiles, los medios de comunicación y los partidos políticos. En los ámbitos administrativo y financiero, las tareas de rendición de cuentas muchas veces se en-comiendan a agencias públicas especializadas, tales como defensores del pueblo, cortes administrativas, oficinas de auditoría y agencias

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anticorrupción.18 Para vigilar sobre el cumplimiento de normas de profesionalismo, es común que las instituciones establezcan comi-siones de ética o cortes disciplinarias. Finalmente, con respecto a cues-tiones de legalidad y constitucionalidad, los agentes de rendición de cuentas por excelencia, los que deben tener la última palabra, son las cortes judiciales.

Se aprecia a primera vista que el elenco de la rendición de cuentas es tan amplio y variado que nos podríamos perder fácilmente en una muchedumbre desordenada de protagonistas. Para frenar la posible proliferación de tipos de rendición de cuentas, de acuerdo con los actores y agencias que la promueven, vale la pena echar un ancla con-ceptual que ayude a crear algo de orden conceptual.19 La distinción original entre rendición de cuentas horizontal y vertical, que introdujo el politólogo argentino Guillermo O’Donnell hace una década aproxi-madamente, puede servir como el ancla conceptual, simplificador y ordenador que requerimos. En esencia, la rendición “horizontal” de cuentas se refiere a relaciones de control entre agencias de Estado, mientras que la rendición “vertical” de cuentas se refiere a relaciones de control de la sociedad hacia el Estado.20

Controles verticales

El contraste entre ejercicios “horizontales” y “verticales” de rendición de cuentas se basa en la metáfora espacial con la que convencional-mente describimos relaciones de poder. Según la clásica imagen de la jerarquía piramidal, hay una relación directa entre la altura y la posesión de recursos: arriba está el poder, abajo la impotencia. En este sentido, la rendición de cuentas vertical describe una relación

18 Sobre el funcionamiento de agencias autónomas de rendición de cuentas en Amé-rica Latina, véase Moreno, Crisp y Shugart (2003), Payne et al. (2002) y Sadek y Batista (2003).

19 El panorama conceptual se complicaría aún más si fuéramos a incluir prácticas de rendición de cuentas que no se dirigen hacia actores concretos sino hacia actores ideales: hacia la historia (la rendición de cuentas histórica), hacia Dios (la rendición de cuentas celestial) o hacia generaciones pasadas (la rendición de cuentas ancestral).

20 La primera formulación se encuentra en O’Donnell (1994). Para refinaciones pos-teriores, véase, por ejemplo, O’Donnell (1999). Tempranamente, Richard Sklar (1987) desarrolló una idea similar bajo la etiqueta de rendición de cuentas “lateral”.

¿qué es la rendición de cuentas? 99

entre desiguales, entre superiores y subordinados, entre principales y agentes. En las democracias representativas, encuentra sus dos ex-presiones cardinales en los controles electorales y societales. La ren-dición de cuentas electoral descansa en la capacidad de los votantes para premiar o castigar el desempeño de sus representantes a través de elecciones periódicas. La rendición de cuentas societal se basa en la capacidad de los ciudadanos, asociaciones cívicas y medios de co-municación para vigilar, interpelar y sancionar a políticos y funcio-narios.21

Nótese, sin embargo, que el concepto de controles verticales no define, de antemano, la dirección de control. Puede fluir de abajo hacia arriba, como en los controles societales y electorales, o al revés: de arriba hacia abajo. Lo último forma una parte indispensable de todo ejercicio de poder. Los regímenes autoritarios, igual que los de-mocráticos, tienden a preocuparse por la rendición de cuentas buro-crática. Todas las cúpulas burocráticas, cuenten o no con legitimación democrática, batallan por asegurar el control de sus aparatos admi-nistrativos por medio de cadenas de rendición de cuentas que corren desde los niveles inferiores hacia los superiores.

Por lo regular, los estudios comparados de democracia y democra-tización, cuando se refieren a la rendición “vertical” de cuentas, ex-cluyen de su campo de visión este tipo de controles administrativos que operan dentro del Estado. Utilizan la idea de los mecanismos verticales únicamente para analizar los controles “electorales” y “so-cietales” que ejerce la sociedad civil hacia el Estado (lo que también excluye, dicho sea de paso, las exigencias de cuentas que formula el Estado hacia miembros de la sociedad civil). Delimitar la “vertica-lidad” en la rendición de cuentas de manera tan estrecha no es una de-cisión lógica, dictada por la semántica, sino simplemente una cuestión de convenciones lingüísticas.22

21 Sobre la rendición de cuentas electoral, véase Przeworski, Stokes y Manin (1999), Schedler (1998) y Stokes (2001). Sobre la rendición de cuentas societal, véase Smulovitz y Peruzzotti (2000).

22 Algunos autores, hay que notar, comprenden las exigencias de cuentas que actores poderosos de la sociedad civil dirijan hacia el Estado como parte de las relaciones “hori-zontales” de control (véase, por ejemplo, Sklar, 1987; Stark y Bruszt, 1998).

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Controles horizontales

Por su parte, la rendición horizontal de cuentas, si la tomamos de manera literal, describe una relación entre iguales. Sugiere que el actor que exige cuentas está “a la altura de los ojos” de quien rinde cuentas, que los dos están en posiciones de poder equiparables. En la teoría democrática, la expresión paradigmática de una relación horizontal de este tipo es la clásica división de poderes. En teoría, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se limitan y controlan mutuamente en un sistema balanceado de pesos y contrapesos. Sin embargo, sería demasiado exigente y poco realista pedir una (aproximada) igualdad de poderes para hablar de relaciones “ho-rizontales” de rendición de cuentas. El poder es un fenómeno rela-cional difícil de medir, e identificar instancias de igualdad de poder en el mundo complejo de la política democrática muy probablemente es una asignatura imposible.

Además, una agencia pública que exige cuentas en serio no puede estar literalmente en igualdad de condiciones con la agencia que rinde cuentas. Por lo menos en su esfera de jurisdicción, que puede ser es-trechamente circunscrita, el controlador debe ser más poderoso que el controlado. Las agencias de rendición de cuentas pueden ocuparse de asuntos muy específicos. Sin embargo, dentro de sus ámbitos de competencia, deben contar con la autonomía y autoridad suficientes para investigar sospechas, exigir justificaciones e imponer sanciones donde sea necesario. De esta manera, si cuenta con la autorización legal, la protección institucional y los recursos materiales adecuados, un “David” institucional investido de poderes muy delimitados puede enfrentarse con éxito a un “Goliat” estatal dotado de poderes muy amplios.

Si concebimos la idea de los controles “horizontales” de manera literal, las relaciones inevitablemente asimétricas entre agentes y su-jetos de control aparecen como “anomalías” empíricas. Para corregir esta imprecisión, algunos autores han introducido la noción de con-troles “diagonales” u “oblicuos” (Schmitter, 1999; Sklar, 1999). Estas categorías intermedias entre lo horizontal y lo vertical evitan crear el malentendido de que los protagonistas de la rendición de cuentas se encuentren en condiciones de “equivalencia” de poder. Sin embargo, la precisión que ganamos con ellas es elusiva. Como los actores políticos en un sistema democrático, trátese de individuos o de organizaciones,

¿qué es la rendición de cuentas? 101

nunca se enfrentan en perfecta igualdad ni en absoluta desigualdad de poder, terminaríamos con que todas las relaciones de rendición de cuentas habría que entenderlas como “diagonales” u “oblicuas”.

En suma, en aras de claridad conceptual, abogamos (en conso-nancia con la literatura especializada) porque la idea de controles “verticales” y “horizontales” no se aplique de manera tan literal ni de manera tan amplia como la semántica lo permitiría. De acuerdo con las convenciones de uso que se han establecido en la academia, lo ho-rizontal se refiere a relaciones de control entre agencias de Estado, lo vertical a exigencias de rendición de cuentas de la sociedad civil hacia el Estado. Sin embargo, hay que llamar la atención a una limitante obvia de esta distinción: concibe la rendición de cuentas dentro de los confines estrechos de sistemas políticos nacionales.

Controles transnacionales

Sabemos todos que en los tiempos de globalización que vivimos, también las prácticas de rendición de cuentas se han globalizado. Ha surgido una gama amplísima de agentes de rendición de cuentas que actúan a través de las fronteras de los estados nacionales. La lista es tan larga como variada. Incluye desde Amnistía Internacional hasta la Corte Penal Internacional, desde el Fondo Monetario Internacional hasta el Foro Mundial Social, desde el Protocolo de Kioto hasta Green-peace, desde el Centro Carter hasta la Asociación de Estados Ame-ricanos, etcétera, etcétera. Estos actores transnacionales no encajan fácilmente en la dicotomía entre controles “verticales” y “horizontales” que se construye a partir de la distinción entre Estado y sociedad civil. Para señalar el estatus “extraterritorial” que ocupa la rendición de cuentas transnacional con respecto a la distinción entre lo vertical y lo horizontal, se puede designar como la “tercera dimensión” de la rendición de cuentas.23

23 Pastor (1999). Véase también Clark, Fox y Treakle (2003), Diamond (1995) y Keoha-ne (2002).

102 andreas schedler

Controles recursivos

Cuando los agentes de rendición de cuentas se muestran eficaces y po-derosos, cuando sus fallos se vuelven controvertidos o cuando sus ope-raciones se tornan poco transparentes, surge el antiguo problema de quién guarda a los guardianes. ¿Quis custodiet ipos custodes? Hablando en el lenguaje de la teoría de sistemas, se presenta el problema de la metarrendición de cuentas, de una rendición de cuentas de segundo orden: ¿cómo podemos garantizar que los agentes de rendición de cuentas rindan cuentas ellos mismos?

El problema de controlar a los controladores parece insoluble si concebimos el sistema político como un sistema piramidal que cuenta con un centro de comando por encima de todos. La cúspide de una pirámide siempre está fuera de control, fuera del alcance de los demás integrantes del sistema jerárquico. Podríamos hacer la pi-rámide más alta, amontonando capas sobre capas de control. Pero como toda cúspide está susceptible al mismo tipo de fallas que los nodos de decisión inferiores, entraríamos en una regresión infinita. Afortunadamente, los sistemas democráticos modernos son sistemas descentrados que carecen de una cúspide, de un centro alto de poder. En democracia, nadie está en control al igual que, se supone, nadie está fuera de control.

El problema de controlar a los controladores también pareciera no tener solución si adoptamos la idea inversa de una infranqueable di-visión de poderes. Si pensamos en el sistema político como un sistema fragmentado entre agencias plenamente autónomas, sin obligación de rendir cuentas a nadie, no habrá diálogo ni rendición de cuentas. Tendríamos una manada de mónadas especializadas, con cada una pastoreando en su pequeña parcela de poder. A veces, las instituciones públicas que gozan de independencia sin contrapesos pueden dar sor-presas gratas de virtud e integridad. Pero como las excepciones con-firman la regla, lo que necesitamos no son “islas de integridad” sino “sistemas de integridad”.24

El truco consiste, entonces, en establecer un sistema de rendición de cuentas que no se parezca a una pirámide ni a un archipiélago. Po-

24 Las dos nociones son de Peter Eigen (1996), fundador de Transparencia Interna-cional.

¿qué es la rendición de cuentas? 103

siblemente, su arquitectura ideal sería una red recursiva de agencias de control que mantengan relaciones intransitivas de rendición de cuentas. “A” rinde cuentas a “B”, quien rinde cuentas a “C”, quien a su vez rinde cuentas a “A” nuevamente. Recordemos el juego de niños: piedra, papel o tijera. Nadie tiene la supremacía absoluta, nada está siempre del lado de los perdedores. Por fin, los controladores son con-trolados por todos.

Conclusiones

Nuestros conceptos, nos dice Giovanni Santori, son nuestras “uni-dades de pensamiento” (1984: 17). Si los tenemos revueltos y en des-orden, nuestros modos de pensar estarán revueltos y en desorden también. Y muy probablemente, nuestros modos de hablar y actuar estarán afectados por el mismo síndrome, la misma falta de claridad. ¿Cómo exigir cuentas claras si no contamos con conceptos claros? En este sentido, es posible que nuestro esfuerzo por la transparencia con-ceptual, por trazar las coordenadas conceptuales de la rendición de cuentas, tendrá no solamente ciertas implicaciones lingüísticas, sino también prácticas.

Por ejemplo, si insistimos en la naturaleza obligatoria de la ren-dición de cuentas, será más difícil que los profesionales de la política la presenten como un acto de otorgamiento de la autoridad generosa e ilustrada hacia el público ignorante. Si insistimos en los tres pilares de la rendición de cuentas, será más difícil que los políticos nos vendan guisos ligeros de información desordenada como el menú completo de la rendición de cuentas. Si insistimos en la modestia relativa de la rendición de cuentas, será más difícil que la confundamos con téc-nicas más rígidas y costosas de control político. Si insistimos en el carácter público de la rendición de cuentas, será más difícil que nos conformemos con simulacros de control detrás de las bambalinas. Si insistimos en la naturaleza multifacética de la rendición de cuentas, será más difícil que nos resignemos ante el fracaso de una u otra forma específica de rendición de cuentas. Si insistimos en la complementa-riedad de controles verticales y horizontales, será más difícil que ig-noremos o devaluemos alguna de las dos columnas fundamentales de la rendición de cuentas democrática. O también, si insistimos en la recursividad intransitiva de la rendición de cuentas, será más difícil

104 andreas schedler

que exceptuemos a ciertas islas y cúpulas institucionales de nuestra exigencia de cuentas.

Infancia, dicen los psicoanalistas, es destino. Muy probablemente, nuestros conceptos políticos no determinan nuestro destino político, pero sí circunscriben nuestros puntos de partida y nos dibujan mapas cognitivos y normativos que dan sentido y orientación a nuestros pasos al igual que a nuestros tropiezos.

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[107]

TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS,RESPONSABILIDAD GUBERNAMENTAL YPARTICIPACIÓN CIUDADANA*

gustavo ernesto emmerich**

introducción

Desde el nacimiento mismo de los regímenes democráticos, la trans-parencia y la rendición de cuentas se han concebido como base de aquéllos. Cuando, como quiere la doctrina democrática, el pueblo es soberano, los asuntos públicos deben estar abiertos al escrutinio social y aquellos que los manejan deben rendir cuentas en forma oportuna y confiable. La transparencia y la rendición de cuentas dan legitimidad y credibilidad al sistema político democrático, permiten vigilar que éste sirva al bien común y contribuyen a que gobernantes, legisladores y funcionarios públicos atiendan al interés general antes que a sus intereses particulares.

Durante los años noventa nació y se fortificó la exigencia de mayor transparencia y mejor rendición de cuentas en todo el globo. La demo-cratización en América Latina, Europa del Este y varios países de Asia y África fue uno de los motivos de que tal exigencia tomase fuerza: los nuevos gobernantes democráticamente electos y sus prácticas de gestión pública fueron sometidos a una intensa vigilancia. La demo-cratización y el escrutinio público llevaron muchas veces a la lamen-table comprobación de que la corrupción permeaba las estructuras gubernamentales y administrativas, muy a menudo en contubernio

* Publicado en Gustavo Emmerich “Transparencia, rendición de cuentas, responsa-bilidad gubernamental y participación ciudadana”, Polis: investigación y análisis sociopolí­tico y psicosocial, segundo semestre, vol. 2, núm. 04, Universidad Autónoma Metropolita-na-Iztapalapa, México, pp. 67-90.

** Profesor de ciencia política en la Unidad Iztapalapa de la Universidad Autónoma Metropolitana. Correo electrónico: gus-12052000@yahoo.com. El autor agradece los comentarios de un dictaminador anónimo que permitieron mejorar este artículo.

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con grandes empresas e intereses económicos. Pero también en países avanzados y con democracias bien establecidas se revelaron en los últimos años sonados casos de corrupción gubernamental. De allí que los conceptos y procedimientos de transparencia y rendición de cuentas se enfocaran en forma prioritaria y casi exclusiva a la lucha contra la corrupción pública.

La extensión de los conceptos y prácticas de transparencia y ren-dición de cuentas a todos los ámbitos de la esfera pública haría a los gobiernos efectivamente responsables ante la ciudadanía. Transpa-rencia y rendición de cuentas se inscriben no sólo en el marco de la lucha contra la corrupción, sino también en la búsqueda de una de-mocracia más participativa, más efectiva y más funcional, en la que exista responsabilidad política real por parte de las personas elegidas para gobernar o legislar. En concreto, la adopción de mecanismos de democracia semidirecta, el fortalecimiento de los gobiernos sub-nacionales y el diseño de esquemas institucionales más participativos en diversos ámbitos de la gestión pública contribuirían a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas no sólo en términos ad-ministrativos-contables, sino también en aspectos de confiabilidad político-decisoria, robusteciendo así y haciendo más funcionales las instituciones democráticas.

Este artículo sitúa sus reflexiones y propuestas en el marco de la realidad latinoamericana contemporánea. En las últimas dos décadas del siglo xx, los países latinoamericanos experimentaron un innegable avance democrático. Hoy día, a inicios del siglo xxi, en casi todos los países de la región, a través de elecciones libres, el electorado tiene la posibilidad de remplazar a un partido o equipo que haya realizado una gestión pública insatisfactoria; tiene también la posibilidad de elegir órganos legislativos con pluralidad política —e incluso con mayoría opositora— que fiscalicen realmente los actos del Ejecutivo. Ello ha permitido la existencia de la responsabilidad vertical, entendida como la responsabilidad política del gobierno en turno ante el electorado; sin embargo, ésta se verifica sólo periódicamente, cuando se producen procesos electorales.

De manera paralela, la mayoría de los países latinoamericanos ha procurado establecer y/o fortificar la responsabilidad horizontal, la que se verifica cotidianamente, entre órganos de gobierno. Para lo-grarlo, muchos de ellos han reformado constituciones, aprobado leyes de transparencia y creado contralorías, comisiones o fiscalías de de-

transparencia, rendición de cuentas 109

rechos humanos y otros organismos de control sobre la gestión guber-namental. Sin embargo, la realidad de la gestión pública ha avanzado bastante menos que los nuevos textos legales e instituciones controla-doras. Las consecuencias de este rezago son dos: la corrupción pública y la arbitrariedad gubernamental siguen campeando en la región la-tinoamericana y a menudo los gobernantes y legisladores se manejan con insuficiente responsabilidad política ante una población por lo general desinformada o cautiva en redes clientelísticas.

En efecto, en no pocos países latinoamericanos el manejo del aparato gubernamental se caracteriza por lo que se ha llamado de­mocracia delegativa y por elevadas dosis de patrimonialismo y cliente-lismo, que dificultan o hacen nugatorias tanto la trasparencia de la gestión pública como la oportuna y fiable rendición de cuentas por parte de quienes gobiernan y/o administran recursos públicos. Ante esta situación, las nóveles y vulnerables democracias latinoamericanas necesitan desarrollar una cultura de transparencia en el manejo de los recursos públicos y de las responsabilidades políticas, y mejorar la rendición de cuentas ante la ciudadanía en ambos aspectos. Esto se logrará no sólo con exhortaciones éticas al “buen gobierno”: re-quiere una participación activa de la ciudadanía y la vigilancia de la sociedad civil organizada y de los medios de comunicación. Requiere también la creación de mecanismos institucionales de responsabilidad y control que fortalezcan tanto la participación ciudadana como el gobierno responsable, junto con la transparencia y la oportuna ren-dición de cuentas.

Para organizar la exposición de estas ideas, el artículo separa analí-ticamente la cuestión de la transparencia y la rendición de cuentas en dos dimensiones que, por cierto, en la realidad están inextricablemente ligadas: una, la vinculada con la corrupción, su combate y sus efectos; la otra, asociada con el gobierno responsable. A partir de esta división analítica, se encuentra que, en esencia, el combate a la corrupción se ha vehiculizado hasta ahora, más que nada, mediante mecanismos de responsabilidad horizontal. Lo relacionado con el gobierno respon-sable debe concretarse más bien por la vía de una responsabilidad ver-tical que se exija en forma cotidiana y no sólo periódica, y con mayor participación activa de los ciudadanos involucrados.

110 gustavo ernesto emmerich

corrupción: talón de aquiles de las democracias

latinoamericanas

América Latina es una de las regiones del mundo que tiene mayores ín-dices de corrupción pública, entendida como la utilización del poder y los recursos públicos para beneficio personal o de grupo. Desde 1995 la organización no gubernamental de origen alemán Transparency International elabora un Índice de Percepción de la Corrupción (ipc), que incluye cada año a más países. Basado en encuestas a empresarios, académicos y analistas, el ipc permite —por cierto de manera subjetiva y bastante imprecisa— medir los niveles de corrupción percibida por los encuestados, en una escala que va del 10 (máxima limpieza) hasta el 0 (corrupción total), considerando al 5 como punto medio. En di-versas mediciones del ipc, los países latinoamericanos, con sólo dos excepciones en cada año, se ubicaron por debajo del 5, lo que denota alta y generalizada corrupción pública (véase el cuadro 1).

La corrupción no sólo es preocupante por sí misma o en términos puramente éticos, sino tiene también un impacto sobre la credibi-lidad de las instituciones públicas, sobre el desarrollo económico-social y sobre las condiciones generales de vida de la población. Dos asertos generalmente aceptados afirman que la corrupción pública está vinculada, por un lado, con la pobreza y, por otro, con la falta de confianza en las instituciones democráticas. El fundador de Transpa-rencia Mexicana, el politólogo de esa misma nacionalidad Federico Reyes Heroles, afirma —con base en datos— que

[…] los países más desarrollados son a la par los menos corruptos o, a la inversa, los países más corruptos son los menos desarrollados (Reyes He-roles, 2004: 11).

La corrupción podría estar determinando, desde el silencio o la clandes-tinidad, el éxito o fracaso de muchas otras políticas económicas y sociales (Reyes Heroles, 2004: 21).

Corrupción y pobreza

Sobre la relación entre corrupción y pobreza, Transparency Interna-tional sostuvo, al anunciar su ipc para 2001, que “algunos de los países más ricos del mundo […] obtuvieron una puntuación de 9 o más sobre

transparencia, rendición de cuentas 111

Cuadro 1. América Latina: índice de percepción de la corrupción (ipc), años seleccionados

País 1995Valor del ipc

Rango del ipc en el mundo

2001 2003 2001 2003

Argentina 5.24 3.5 2.5 57 92

Bolivia n.d. 2.0 2.3 84 106

Brasil 2.70 4.0 3.9 46 54

Chile 7.94 7.5 7.4 18 20

Colombia 3.44 3.8 3.7 50 59

Costa Rica n.d. 4.5 4.3 40 50

Cuba n.d. n.d. 4.6 n.d. 43

Ecuador n.d. 2.3 2.2 79 113

El Salvador n.d. 3.6 3.7 51 59

Guatemala n.d. 2.9 2.4 65 100

Haití n.d. n.d. 1.5 n.d. 131

Honduras n.d. 2.7 2.3 71 106

México 3.18 3.7 3.6 51 64

Nicaragua n.d. 2.4 2.6 77 88

Panamá n.d. 3.7 3.4 51 66

Paraguay n.d. n.d. 1.6 n.d. 129

Perú n.d. 4.1 3.7 44 59

República Dominicana n.d. 3.1 3.3 63 70

Uruguay n.d. 5.1 5.5 35 33

Venezuela 2.66 2.8 2.4 69 100

fuente: Transparency International (1995, 2001 y 2003).nota: El rango no es directamente comparable de un año a otro, dado que la fuente con-

sidera distintos números de países: 41 en 1995, 91 en 2001 y 133 en 2003; se inserta aquí a título meramente ilustrativo.

una puntuación máxima posible de 10 en el nuevo ipc, indicando así niveles muy bajos de corrupción percibida. Sin embargo, 55 países —muchos de los cuales se encuentran entre los más pobres del mundo— obtuvieron una puntuación inferior a 5, sugiriendo niveles altos de corrupción percibida en la administración pública y el gobierno”. Al respecto, el presidente y fundador de esta organización, Peter Eigen,

112 gustavo ernesto emmerich

afirmó: “El [ipc] muestra una vez más el círculo vicioso de pobreza y corrupción […] las personas más pobres del mundo son las mayores víctimas de la corrupción” (Transparency International, 2001).

Si se correlacionan los datos del ipc del cuadro 1 con el porcentaje de población que vivía en la pobreza en esos países (véase el cuadro 2),

Cuadro 2. América Latina: porcentaje de pobreza, años seleccionados

País% pobreza

1997 c. 2000­2002 c.

Argentina 13 a 35 b

Bolivia 47 b 45 b

Brasil 35 30

Chile 18 17

Colombia 45 45

Costa Rica 20 19

Cuba n.d. n.d.

Ecuador 50 b 43 b

El Salvador 48 43

Guatemala 63 52

Haití n.d. n.d.

Honduras 74 71

México 38 33

Nicaragua 66 b 63

Panamá 27 41

Paraguay 42 b 42 b

Perú 37 47

República Dominicana 32 41

Uruguay 6 b 9 b

Venezuela 42 52

fuente: 1997 c., cepal (2001, cuadro 51); 2000-2002 c., cepal (2004, cuadro 49).a Se refiere sólo al Gran Buenos Aires; es de suponer que la pobreza en otras regiones

del país excedía este porcentaje.b Se refiere sólo a pobreza en el medio urbano; es de suponer que la pobreza total

excede este porcentaje, debido al peso de una todavía mayor pobreza en el medio rural. Por ejemplo, para 2000-2002 se dispone de los porcentajes de pobreza total en Bolivia y Paraguay, que son de 56 y 42, respectivamente.

transparencia, rendición de cuentas 113

se encuentran correlaciones negativas de –0.79 y –0.63 entre la pobreza registrada hacia 1997 y los ipc de 1995 y 2001, respectivamente; a su vez, si se correlacionan los porcentajes de pobreza hacia 2000-2002 con el ipc de 2003, se obtiene una correlación negativa de –0.72.1 Recordando que índices de percepción de corrupción elevados revelan menor co-rrupción, estas consistentes y fuertes correlaciones negativas señalan una marcada tendencia a que en aquellos países donde se percibe co-rrupción alta haya pobreza alta y viceversa.

Corrupción y falta de confianza en las instituciones democráticas

En cuanto a la relación entre corrupción y confianza en las institu-ciones democráticas, el chileno Alejandro Ferreiro Yazigi, quien fue secretario ejecutivo de la Comisión Nacional de Ética Pública de su país, apunta que “el mayor costo político de la corrupción es el daño que provoca a la confianza pública en las instituciones y represen-tantes, soporte fundamental de todo sistema político democrático” (Ferreiro, 1999: sec. 2, s/p). Para verificar este aserto es posible utilizar datos proporcionados por Latinobarómetro, organización chilena que realiza encuestas de opinión pública semejantes en la mayoría de los países latinoamericanos, con el objeto de medir los va-lores democráticos (o la falta de ellos) entre la población general; adi-cionalmente, las encuestas de Latinobarómetro pueden compararse con otras similares realizadas en diversas partes del globo, en lo que se conoce como Global Barómetros. El cuadro 3 muestra que, entre las investigadas por Global Barómetros, América Latina es la región del mundo donde la democracia cuenta con menor apoyo e inspira menor confianza.

Adicionalmente, Latinobarómetro elaboró un índice de democracia (véase el cuadro 4) que promedia la preferencia por, y la satisfacción con, la democracia; cuanto más cercano a 100 es el índice, mayores

1 Se utilizó el coeficiente de correlación r de Pearson. Cuando r se aproxima a –1, como en este caso, denota una correlación negativa fuerte: cuando una variable aumen-ta, la otra disminuye; en cambio, cuando r se acerca a 1, indica una correlación positiva fuerte: cuando una variable aumenta, la otra también lo hace; por último, cuando r adopta valores cercanos a 0, hay independencia estadística: las dos variables no están relacionadas entre sí.

114 gustavo ernesto emmerich

resultan una y otra.2 Si se correlaciona el ipc de cada país latinoame-ricano en 1995 con su respectivo índice de democracia en 1996, se encuentra una correlación positiva de 0.32; la correlación de ambos índices en 2001 es de 0.22, y la correlación del primer índice en 2003 con el segundo en 2004 es de 0.48;3 es decir, hay una tendencia, no muy fuerte pero sí consistente, a que a menor corrupción percibida correspondan mayores preferencias por la democracia y satisfacción con el funcionamiento de ésta.

En suma, América Latina se caracteriza por elevados índices de corrupción y por una relativa falta de confianza en las instituciones democráticas. A la luz del análisis cuantitativo, ambos fenómenos pa-recen estar ligados entre sí y con la persistencia de la pobreza. A su vez, esta última puede considerarse, en parte, como señal de inefectividad de la acción de gobierno, debida —entre otras cosas— a la corrupción.

problemas del gobierno responsable en las democracias latinoamericanas

La conclusión de la sección anterior lleva necesariamente a pre-guntar: ¿qué está fallando en las democracias latinoamericanas? La

2 El índice de democracia se define como el promedio de las respuestas “La democra-cia es preferible a cualquier otra forma de gobierno” y “Estoy muy satisfecho y más bien satisfecho con el funcionamiento de la democracia en [mi país]”.

3 Cf. Nota 1 ut supra.

Cuadro 3. Comparación de encuestas de Global Barómetros, 2001

RegiónApoyo a la

democracia %Confianza en la democracia %

Unión Europea 78 53

África 69 58

India 60 40

Europa del Este 53 29

América Latina 48 25

fuente: Latinobarómetro (2001: 6).

transparencia, rendición de cuentas 115

respuesta es polifacética y excede a los límites de este artículo, que abordará a continuación sólo una de las múltiples contestaciones po-sibles: la insuficiente responsabilidad política de los funcionarios pú-blicos electivos.

La responsabilidad política puede entenderse en dos sentidos. Uno, el del lenguaje popular: responsable es aquel que atiende con prudencia y diligencia las responsabilidades a él encomendadas, que sopesa las consecuencias de sus actos, que ocupa un cargo electivo más por los servicios que desde él pueda prestar que por los beneficios que éste le suele proporcionar; responsable es, además, quien se hace cargo de las consecuencias de sus actos y omisiones. Otro sentido deriva de la teoría del gobierno responsable: a] el Ejecutivo debe rendir cuentas a otros órganos del Estado, primariamente al Legislativo; b] los actos del Ejecutivo y del Legislativo son revisables por el Judicial; c] los tres poderes deben rendir cuentas al soberano, al pueblo.

La teoría del gobierno responsable se originó en Inglaterra cuando esta nación estaba transitando de la monarquía absoluta a la mo-narquía limitada.4 Significaba en concreto que el gobierno o gabinete (el Ejecutivo) debía rendir cuentas y responsabilizarse de sus actos ante el Parlamento y especialmente ante su cámara electiva, la de los Comunes. Por extensión, significaba también que tanto el gobierno como la Cámara de los Comunes eran responsables ante el electorado. El concepto de gobierno responsable se perfeccionó cuando Estados Unidos de América adoptó la teoría de la división de poderes de Mon-tesquieu.5 En su diseño constitucional, los poderes Ejecutivo, Legis-lativo y Judicial se controlarían y vigilarían unos a otros en un sistema institucional de frenos y contrapesos. Además, la adopción del fede-ralismo reforzó aún más el sistema de frenos y contrapesos, entre las autoridades federales, por un lado, y fuertes autoridades estatales y

4 Aunque tiene orígenes anteriores a este tránsito, cuyo momento decisivo se puede cifrar en la Revolución Gloriosa de 1688 y su justificación en el Segundo ensayo sobre el gobierno civil de John Locke: “[…] la tradición medieval que llega a Locke a través de Hooker y los ideales constitucionales seguidos en el arreglo de 1688 sostenían que el gobierno —específicamente el monarca, pero no en menor medida el propio Parlamen-to y todos los órganos políticos— es responsable ante el pueblo o la comunidad a los que rige” (Sabine, 1984: 387).

5 El “[…] Espíritu de las leyes, en el que [Montesquieu] atribuía la libertad de que gozaba Inglaterra a la separación de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y a la existencia de frenos y contrapesos entre esos poderes, estableció esas doctrinas como dogma del constitucionalismo liberal” (Sabine, 1984: 411).

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Cuadro 4. América Latina: índice de democracia, años seleccionados

PaísÍndice de democracia

1996 2001 2004

Argentina 53 39 49

Bolivia 45 35 31

Brasil 35 26 35

Chile 41 34 49

Colombia 38 22 38

Costa Rica 66 61 58

Ecuador 43 28 30

El Salvador 41 23 44

Guatemala 34 25 28

Honduras 31 46 38

México 32 36 35

Nicaragua 41 34 30

Panamá 52 28 50

Paraguay 41 23 26

Perú 46 39 26

República Dominicana n.d. n.d. 51

Uruguay 66 67 62

Venezuela 46 49 58

América Latina 44 37 41

fuentes: Para 1996 y 2001, Latinobarómetro (2001); para 2004, construcción propia siguiendo la misma metodología, sobre datos de Latinobarómetro (2004).

municipales que conservaban un importante ámbito de acción, por el otro.6 Por último, como en Inglaterra, todas estas autoridades eran responsables ante el electorado y debían rendirle cuentas (con la ex-

6 Incluso defensores de un gobierno central fuerte, como los autores de El federalista, admitían: “Los gobiernos de los estados tendrán siempre la ventaja sobre el gobierno federal, ya sea que los comparemos desde el punto de vista de la dependencia inmediata del uno respecto del otro, del peso de la influencia personal que cada uno poseerá, de los poderes respectivamente otorgados a ellos, de la predilección y el probable apoyo del pueblo, de la inclinación para resistir y frustrar las medidas del otro” (Hamilton, Jay y Madison: 1987: 197).

transparencia, rendición de cuentas 117

cepción del Poder Judicial federal y los poderes judiciales de los es-tados donde éste no es electivo).

Desde sus primeras constituciones, América Latina adoptó este tipo de concepciones de división de poderes y de gobierno respon-sable. Sin embargo, no ha sido infrecuente en la región que la división de poderes se haga irrelevante por el predominio de los ejecutivos y que gobernantes y legisladores (además de funcionarios designados) ejerzan sus funciones de manera irresponsable. La corrupción lisa y llana es una de las consecuencias de esta situación. Otras son el dispendio y el uso ineficiente de los fondos públicos, la fijación de sueldos y gastos de representación exagerados, la asignación de finan-ciamientos cuantiosos a los partidos políticos. Otras más son la im-provisación y el incumplimiento de promesas de campaña y de planes de gobierno. Otra, todavía más grave, es la tendencia —observada en algunos países— de ejecutivos que gobiernan arbitrariamente, igno-rando al Legislativo y sobreponiéndose o subordinando al Judicial.

Sería inexacto y exagerado decir que nadie pide cuentas a los go-bernantes latinoamericanos de hoy y de las décadas más recientes. Varios presidentes han sido destituidos por sus congresos y otros han debido renunciar a sus cargos debido a protestas populares.7 Uno más enfrentó, con éxito, un referéndum potencialmente revocatorio de su mandato.8 Otros han sido perseguidos por la justicia, en la mayoría de los casos luego de que abandonaran el gobierno.9 Sin embargo,

7 A partir de 1990, tres presidentes (Fernando Collor de Melo en Brasil, Carlos An-drés Pérez en Venezuela y Assad Bucaram en Ecuador) fueron destituidos por sus res-pectivos congresos. Otros tres se vieron forzados a renunciar a su cargo y refugiarse en el extranjero, tras enfrentar protestas populares: Alberto Fujimori, de Perú; Jorge Díaz Serrano, de Guatemala; Gonzalo Sánchez de Lozada, de Bolivia. Fernando de la Rúa, de Argentina, dimitió por razones similares, aunque permaneció en su país.

8 El presidente de Venezuela, Hugo Chávez, triunfó en 2004 en un referéndum que pretendía deponerlo; al margen del resultado, éste es un caso claro de responsabilidad vertical.

9 En Argentina, varios ex presidentes militares sufrieron prisión por violaciones a los derechos humanos. Por razones semejantes, el ex presidente chileno Augusto Pi-nochet fue sometido a juicio —resultó absuelto por demencia— en su país; en 2004 se le investigó por presunto enriquecimiento ilícito durante su gobierno dictatorial. El ex presidente nicaragüense Arnoldo Alemán fue encarcelado por corrupción en su gobier-no. Manuel Noriega, quien fuera hombre fuerte de Panamá, está en prisión en Estados Unidos por tráfico de drogas. El ex presidente guatemalteco Alfonso Portillo abandonó su país al finalizar su mandato, para eludir a la justicia. El ex presidente argentino Carlos Menem ha sido encausado por corrupción y enriquecimiento ilícito. El secretario gene-

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salvo excepciones, mientras están en el ejercicio de su cargo los gober-nantes y legisladores no han tenido responsabilidad política alguna en ninguno de los dos sentidos aquí utilizados. En general, una vez elegidos pueden confiar en que, salvo situaciones verdaderamente ex-traordinarias, continuarán en sus cargos hasta el fin de sus mandatos, hagan lo que hagan o no hagan nada. De ese modo, la rendición de cuentas que se establece en algunas legislaciones latinoamericanas (por ejemplo, los informes presidenciales) se convierte a menudo en ejercicio formal y sin consecuencias, en instancia para la autocompla-cencia y la apología. Para que sea efectiva, señala el politólogo aus-triaco Andreas Schedler, la rendición de cuentas debe abarcar tres dimensiones: información oportuna al público, justificación de las de-cisiones tomadas y sanciones a los funcionarios —electivos o no— que no trabajen satisfactoriamente; en sus propias palabras:

“A” rinde cuentas a “B” cuando está obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo corres-pondiente en caso de mala conducta (Schedler, 2004: 20).

El concepto de democracia delegativa del politólogo argentino Guillermo O’Donnell apunta al meollo del problema: ¿por qué en América Latina la transparencia y la rendición de cuentas no fun-cionan bien? Democracia delegativa es aquella en la cual los ciuda-danos eligen en elecciones razonablemente competitivas a la persona que habrá de gobernar por un cierto periodo (lo que hará con amplias facultades y usualmente invadiendo ámbitos de acción de otras auto-ridades) y a quien, si el electorado está descontento con el desempeño de esta persona, podrá castigar con su voto en las próximas elecciones. Este tipo limitado de democracia, en que la participación ciudadana se limita al ejercicio periódico del voto, es llamado delegativo porque en él la soberanía popular se delega, para casi todos los efectos prác-ticos, en un gobernante que pretende por todos los medios expandir y personalizar su poder. Como el propio O’Donnell señala, abundan los gobernantes —incluso provistos de las mejores intenciones— que

ral de la Organización de Estados Americanos, Miguel Ángel Rodríguez, dejó el cargo ante acusaciones de cohecho cometido cuando fuera presidente de Costa Rica. Podría añadirse a la lista al mexicano Raúl Salinas de Gortari, quien purgaba pena de prisión por homicidio, cometido cuando su hermano Carlos era presidente.

transparencia, rendición de cuentas 119

desdeñan los mecanismos de control legal sobre sus acciones. El con-cepto de democracia delegativa es de particular aplicación en América Latina, donde la tradición del hombre fuerte sigue vigente, aunque en la actualidad los aspirantes a tales prefieran llegar al poder —y a veces intentan perpetuarse en él— más por la vía electoral que por la del golpe de Estado (O’Donnell, s/f: 8 y ss.). A la negativa presencia de la democracia delegativa se añaden dos fenómenos generalizados en América Latina: el patrimonialismo y el clientelismo.10 El primero, o sea el manejo del patrimonio público como si fuera patrimonio privado de quien gobierna o administra, está evidentemente reñido con la transparencia. El clientelismo, es decir, la subordinación po-lítica de las personas a un cacique o jefe político a cambio de favores y prebendas que éste puede otorgar, dificulta la rendición de cuentas de alcance general y la remplaza por un sistema patrón-cliente en el que las cuentas son muy oscuras.

Es en este tipo de ejercicio del poder político donde, quizá, radica la clave de la falta de transparencia y de efectiva rendición de cuentas en gran parte de las democracias latinoamericanas. Por lo tanto, más allá de las reformas legales e institucionales necesarias o en curso en materia de transparencia y de rendición de cuentas, es imprescindible pensar en reformas políticas integrales que perfeccionen el tipo de democracia que se vive en América Latina; en otras palabras, que permitan avanzar desde la actual democracia básicamente delegativa hacia una democracia más participativa, en la cual los ciudadanos tengan mejores medios para exigir responsabilidad a sus gobernantes.

algunos pensadores en materia de responsabilidad horizontal,integridad y transparencia

No faltan ideas y propuestas concretas para mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la responsabilidad política y lograr así go-biernos auténticamente responsables. La mayoría de estas propuestas coincide en lo sustancial: las actividades gubernamentales deben ha-cerse más abiertas a los ciudadanos y éstos —por diversos medios–

10 Para varios análisis actualizados del patrimonialismo y el clientelismo en diversos países latinoamericanos, cf. Perfiles Latinoamericanos (2002).

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deben fiscalizarlas con más diligencia, exigiendo responsabilidades concretas a los funcionarios públicos, sean éstos electos, designados o de carrera. A continuación se presenta una síntesis de ideas am-pliamente abarcantes de tres pensadores que ilustran lo que podría llamarse “el estado de la cuestión” en la materia: los ya mencionados Ferreiro y O’Donnell, y Jeremy Pope.

Ferreiro señala que corrupción y democracia son un matrimonio imposible, y propone una política de Estado basada en “la transpa-rencia de la función pública y la correspondiente promoción de un control y escrutinio social permanente” (Ferreiro, 1999: sec, 6. s/p). Sostiene, además, que la transparencia inhibe y sanciona la comisión de actos ilegales, es barómetro ético de la propia conducta (si no se puede publicar, presumiblemente no es ético), es fuente de control social (da elementos a la sociedad para controlar al Estado) y, en suma, es el factor clave de la democracia del futuro. Citando in extenso sus opiniones sobre la relación entre transparencia y democracia:

La transparencia de la función pública es profundamente democrática. Es un acto de notable consecuencia con la noción de una democracia al servicio de las personas, y en la que quienes ejercen funciones públicas son primero servidores que autoridades, y los ciudadanos son antes mandantes y titulares de derechos que súbditos pasivos e indolentes […]. La democracia del futuro, probablemente, será aquella que sea capaz de poner a disposición de las per-sonas el conocimiento e información que permita el ejercicio pleno de la ciudadanía. Donde esté la información estará el poder. La democracia del mañana será tal sólo si las personas fundamentan, ejercen y potencian sus derechos ciudadanos a partir del acceso oportuno a la información relevante del quehacer estatal. Si, por el contrario, la información —y en especial la relativa a la cosa pública— se hace impenetrable a los ojos de la sociedad y se mantiene concentrada en unos pocos, no sólo la ética pública, sino la propia democracia enfrentarán grave amenaza (Ferreiro, 1999: sec. 6, pto. d, s/p).

Entendiendo por transparencia el acceso ciudadano oportuno, suficiente y garantizado a información relativa al desempeño de las funciones públicas, Ferreiro distingue dos modalidades de transpa-rencia: activa y pasiva. La primera consiste en la difusión periódica y sistematizada de información acerca de la gestión pública. Se trata de la obligación impuesta a los órganos del Estado para que, con la periodicidad que la norma señale, publiquen toda la información que

transparencia, rendición de cuentas 121

sea necesaria para una evaluación social de su desempeño. Esta in-formación comprende, entre otras cosas, la explicitación de las fun-ciones, actividades, dotación, presupuesto, objetivos, indicadores de gestión, sistemas de atención al público, etc. La transparencia pasiva denota la obligación del Estado para conceder, a los ciudadanos que lo requieran, acceso oportuno a la información que obre en poder de los órganos públicos, salvo que medie razón legalmente establecida e imparcialmente acreditada para justificar la reserva o secreto de determinado tipo de información (seguridad nacional, derechos de terceros, procedimientos en trámite cuya revelación anticipada perjudique el cumplimiento de una función pública, entre otros). La regla general debe ser el libre acceso y la excepción el secreto. Asi-mismo, los ciudadanos deben tener la posibilidad de cuestionar por la vía judicial la denegación de acceso que la administración funda-mente en razón de alguna causa legal.

En cuanto a O’Donnell, su análisis de las democracias delegativas lo lleva a proponer el fortalecimiento de los mecanismos institucio-nales de responsabilidad (accountability) horizontal. Para ello, sugiere la creación de redes de agencias (por ejemplo, fiscalías, ombudsman o contralorías) que vigilen al Ejecutivo para prevenir, y en su caso cas-tigar, actos ilícitos. Dichas redes deberían estar coronadas en su cúspide por un Poder Judicial verdaderamente independiente, así como por un Legislativo dispuesto a controlar efectivamente al Ejecutivo, lle-gando al juicio político en caso necesario (O’Donnell, 1998: 29-30). En esencia, lo que O’Donnell propone es la vigencia real del sistema de frenos y contrapesos basado en la división de poderes, junto con la existencia de efectivas agencias controladoras de la gestión pública.11

11 Para lograr o reforzar la responsabilidad horizontal, O’Donnell plantea sugerencias concretas como: a] la titularidad de las mencionadas agencias controladoras debería estar, por ley, en manos de partidos de oposición; b] estas agencias deberían tener perso-nal profesional, recursos suficientes e independencia del Ejecutivo; c] el Poder Judicial debería reunir los mismos requisitos de profesionalismo, recursos e independencia; d] implantar un espíritu de sobria sospecha republicana; e] garantizar, a través de dichas agencias, un trato gubernamental decente a los más pobres y los más débiles; f] movili-zar el apoyo de organizaciones y redes ciudadanas, nacionales y transnacionales, en pro de la responsabilidad horizontal; g] utilizar las reglas formales —en especial las consti-tucionales— en vigencia, así como el declamado respeto de todos a ellas, para reforzar la responsabilidad horizontal, y h] líderes políticos e institucionales que se conduzcan de manera ejemplar como sujetos respetuosos de las reglas liberales y republicanas (O’Donnell, 1998: 37-41).

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Por su parte, Jeremy Pope sugiere una serie de medidas que incluyen no sólo al sector público, sino también al privado, al que Transparency International —a la que se encuentra ligado este autor— considera como “el lado proveedor de la corrupción política” (Transparency In-ternational, 2004: 15). Bajo el supuesto de que todo intento de abordar la corrupción de manera efectiva y sostenible involucra un enfoque holístico (y no ad hoc), Pope propone la creación de un sistema integral nacional, como sumatoria de las instituciones y prácticas vinculadas con el mantenimiento de la honestidad e integridad de las instituciones gubernamentales y del sector privado, y señala que un liderazgo po-lítico honesto es fundamental para combatir la corrupción, pero añade que dadas la magnitud y penetración de los intereses involucrados en redes de corrupción, es fundamental que una amplia sección de la so-ciedad apoye la lucha contra ella (Pope, 2000: passim).12

12 Según Pope, los pilares institucionales básicos en la lucha contra la corrupción son: a] una legislatura electa que sea el portaestandarte de la lucha contra la corrupción y exija responsabilidad al Ejecutivo; b] un Ejecutivo que sea ejemplo viviente de integri-dad; c] un Poder Judicial independiente; d] el auditor general, que debe actuar en repre-sentación de los ciudadanos y que no debe ser nombrado por el partido en el gobierno; e] el ombudsman, libre de interferencias políticas, que reciba e investigue quejas sobre mala administración pública; f] agencias anticorrupción independientes, especializadas y con recursos y personal suficientes; g] un servicio público al servicio del público, que sea imparcial, honesto y de carrera; h] el gobierno local, donde los efectos de la corrup-ción son más visibles para el ciudadano común; i] medios de comunicación libres e independientes, ya que la disponibilidad de información es un requisito para la creación de un público informado y con el poder tanto de participar significativamente en el de-bate público como de exigir responsabilidad y rendición de cuentas a los gobernantes; j] la sociedad civil, entendida como la suma de organizaciones y redes ubicadas fuera del aparato formal del Estado y que ganan legitimidad por sus acciones no lucrativas en promoción del interés público, entre las cuales se encuentra en lugar destacado la lucha contra la corrupción y la vigilancia sobre el sector público; k] el sector privado corpo-rativo, que tiene un papel especial en el mantenimiento de la integridad nacional de un país y que debe adoptar códigos de conducta que eviten prácticas corruptas, tanto en el manejo de sus propias empresas como en las relaciones de éstas con el sector público; l] actores y mecanismos internacionales que faciliten la cooperación internacional en el combate y el castigo a la corrupción (Pope, 2000: parte ii). Identificados estos pilares básicos, Pope propone una serie de reglas y prácticas anticorrupción, que incluyen: a] elecciones libres y limpias como base del control ciudadano y la legitimidad; b] derecho administrativo que provea revisión judicial de acciones oficiales; c] ética del servicio público, incluyendo control de los bienes de los funcionarios y exámenes de integridad; d] combatir conflictos de intereses, nepotismo y amiguismo (a través de normas de procedimiento y códigos de conducta); e] vigilar las adquisiciones del sector público; f] buenas prácticas de manejo financiero, abiertas al escrutinio público; g] derecho a la

transparencia, rendición de cuentas 123

propuesta para el gobierno responsable en el marco

de una democracia más participativa

Ahora bien, pensadores como los reseñados abordan primariamente un aspecto del problema, el de la corrupción, y plantean ideas valiosas para combatirla. Pero es posible que se necesite ir más allá y reformar la esencia de las instituciones políticas, para que la transparencia y la rendición de cuentas se hagan efectivas en todos los niveles y ámbitos de la gestión pública. Para ello, es conveniente y necesario fortalecer también la responsabilidad vertical de los funcionarios electos res-pecto de sus electores, así como dar más participación efectiva a los ciudadanos en la toma de decisiones, o sea, procurar que el gobierno —en todos los niveles y ámbitos— sea en verdad responsable ante los ciudadanos. Esto requiere avanzar hacia una democracia participativa que complemente la actual democracia representativa que, como se señaló, a veces se convierte en meramente delegativa.

En ese tenor, a continuación se presenta una propuesta de reformas institucionales de fondo. Si se implanta la democracia semidirecta, se otorga mayor poder a los gobiernos subnacionales y se amplían los espacios de participación ciudadana significativa, se podrá tener go-biernos más responsables y acercar el gobierno y la función pública al soberano, el pueblo. Es posible que reformas como las que se pro-ponen a continuación contribuyan a fortalecer no sólo la cultura de la transparencia y la rendición de cuentas, sino también la calidad y el funcionamiento de las democracias latinoamericanas; por esto último, también es posible que este tipo de reformas eleven la confianza ciu-dadana en las instituciones democráticas. La democracia semidirecta, el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales, el ejercicio coti-diano de la soberanía popular a través de la participación ciudadana efectiva en asuntos concretos, en suma, la democracia participativa, de alguna manera permitiría que el gobierno de ellos, las élites en el poder, se convirtiese en el gobierno de nosotros, el pueblo.13

información, con acceso oportuno a los registros oficiales; h] dar voz a los ciudadanos, dado que una ciudadanía informada y con poder efectivo es básica en la lucha contra la corrupción; i] establecer políticas de competencia que eviten las prácticas monopólicas; j] diseñar un conjunto amplio de leyes anticorrupción; k] utilizar la investigación a tra-vés de encuestas como medio para medir los progresos logrados (Pope, 2000: parte iii).

13 Una mayor fundamentación de estas ideas se encuentra en Emmerich (1996, 17 y ss).

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Democracia semidirecta

Entre los mecanismos de la democracia semidirecta se cuentan, en lugar destacado, la revocatoria del mandato, el referéndum o plebiscito y la iniciativa popular.14 La adopción de mecanismos de democracia semidirecta es una vía para fortalecer la responsabilidad vertical, o sea ante los ciudadanos, de todos los servidores públicos electos.

La revocatoria popular de los mandatos puede constituirse en un importante elemento a favor del gobierno responsable. Por ejemplo, si un funcionario municipal electivo o un legislador no está desem-peñando de manera adecuada (en términos políticos y no necesaria-mente legales) la tarea para la que fue elegido, es decir, si no rinde cuentas satisfactorias a sus representados, un grupo de éstos podría organizarse para demandar la convocatoria a una consulta popular en que el electorado correspondiente decidirá si dicho funcionario o legislador continúa o no en su cargo. Aunque la revocatoria popular parece más adecuada para el nivel municipal y para legisladores ele-gidos en distritos uninominales pequeños, bien podría extenderse a senadores, gobernadores e incluso al titular del Ejecutivo nacional.15 Quizá esta propuesta podría causar temores de que se genere inesta-bilidad entre el personal político electivo. Contra esta potencial ob-jeción pueden esgrimirse diversos argumentos:

•Es de esperarse que sólo en casos graves y manifiestos de corrupción, ineptitud o irresponsabilidad tendrían los ciudadanos los incentivos suficientes para organizarse y exigir una consulta popular sobre re-vocatoria de mandato, lo que de por sí haría bastante excepcional (aunque no ilusorio ni imposible) este recurso.

•La convocatoria a una consulta popular para revocatoria de mandato estaría sujeta a ciertos requisitos (causales específicas, apoyo ciu-dadano a la convocatoria expresado en un cierto número de firmas, momentos en que podría promoverse la convocatoria —no al prin-cipio ni cerca del final del mandato—, y debate público previo a la

14 Un análisis detallado de los principales mecanismos de democracia semidirecta se halla en Prud’homme (1997: esp. secs. 3 y 4).

15 La posibilidad de revocatoria por referéndum ciudadano del mandato presidencial y en general de todos los mandatos electivos existe ya en Venezuela, donde es aplicable a partir de que se cumple la mitad de los mandatos.

transparencia, rendición de cuentas 125

consulta con participación libre de quien o quienes estén sujetos a posible revocatoria).

•La decisión definitiva de revocar o no un mandato estaría en manos del entero cuerpo electoral correspondiente y no se ve razón para desconfiar de su ecuanimidad en este aspecto: si se le reconoce ma-durez para elegir un gobernante o legislador, ¿por qué negarle la sensatez necesaria para revocarlo o destituirlo en casos extremos y de acuerdo con un procedimiento prestablecido?

•Hoy en día las legislaturas suelen ser las únicas instancias facultadas para deponer funcionarios o legisladores (e incluso jueces) a través del juicio político. En tal propuesta, dicha autoridad se daría también al cuerpo electoral correspondiente; otra vez, no se ve razón para confiar más en la ecuanimidad de los legisladores elegidos por los ciudadanos que en los propios ciudadanos.

Razonamientos de la misma índole valen para la iniciativa popular en materia legislativa y para el referéndum ciudadano para aceptar o rechazar ciertas decisiones fundamentales o controvertidas tomadas por los órganos de gobierno, por ejemplo, reformas constitucionales y electorales; creación, fusión o supresión de demarcaciones político-ad-ministrativas; privatización o estatización de empresas; introducción o supresión de la pena de muerte; despenalización del aborto, y ratifi-cación de tratados internacionales de primera importancia, entre otras.

Es cierto que los mecanismos de democracia semidirecta pueden viciarse, ser vaciados de contenido y convertirse en formas plebisci-tarias de gobierno. Sin embargo, en vena democrática y participativa, parece preferible que los ciudadanos puedan revocar mandatos y pro-poner, aprobar o rechazar iniciativas fundamentales, antes que dejar todo esto en manos exclusivas de los legisladores o del Ejecutivo.

Fortalecimiento de los gobiernos subnacionales

El fortalecimiento de los gobiernos subnacionales puede hacer avanzar la transparencia y la rendición de cuentas en el ámbito en que los ciudadanos perciben más directamente la acción de gobierno, for-taleciendo además la eficiencia de la gestión pública al acercarla a las necesidades locales. Esto implica, antes que nada, redistribuir las res-ponsabilidades, atribuciones y recursos entre los distintos niveles de

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gobierno: central o nacional, municipal e intermedios (estatales, pro-vinciales, regionales o departamentales, según el país de que se trate).

Muchas actividades públicas hoy a cargo de los gobiernos nacio-nales deberían ser responsabilidad y atribución fundamentalmente de los gobiernos subnacionales: educación básica, salud (por lo menos la del primer nivel de atención), vivienda de interés social, combate a la pobreza, seguridad, medio ambiente, promoción de la inversión y el empleo, obras públicas de interés y alcance local y seguridad social, entre otras. En este esquema, el gobierno central o nacional se encargaría de: defensa y relaciones exteriores; coordinación de las actividades policiales y persecución de ciertos delitos; tribunales de apelación y aquellos encargados de delitos de orden nacional; diseño de la política educativa general; atención médica de segundo y tercer niveles; vías y medios troncales de comunicación; manejo de la po-lítica económica y de desarrollo general, y otras actividades que por fuerza deben tener alcance nacional.

En la práctica latinoamericana actual, el gobierno nacional re-cauda, concentra y asigna el grueso de los recursos públicos, mientras los gobiernos subnacionales mantienen una relación de dependencia financiera con el gobierno central. Se propone invertir la pirámide impositiva para que los ciudadanos paguen el grueso de sus contri-buciones a los gobiernos más cercanos a ellos mismos: los munici-pales y los estatales (o provinciales o departamentales), en ese orden. Parte menor de los impuestos se destinaría a financiar las actividades propias del gobierno nacional, y otra parte se destinaría a transfe-rencias de equidad social y regional para que las zonas más pobres (y, por lo tanto, con menor recaudación local propia) contasen con un nivel de recursos públicos suficientes para promover un nivel de vida digno para sus habitantes, equiparable con el de las más ricas.

En materia de transparencia y rendición de cuentas, las ventajas que se visualizan con esta propuesta son tres:

•Al pagar los ciudadanos el grueso de sus impuestos en el nivel local, podrían tener una conciencia más clara del uso y destino —priorita-riamente local— de los impuestos, fortaleciendo así su control sobre el manejo de los recursos públicos.

•Sería más accesible a los ciudadanos de cada municipio o región determinar el grado y tipo de contribuciones que deseen pagar (con independencia de los recursos para transferencias interregionales y

transparencia, rendición de cuentas 127

de los impuestos “etiquetados” para el gobierno nacional), así como la calidad de servicios y obras que esperan recibir a cambio de ellos.

•Los impuestos podrían se diferenciados entre uno y otro municipio o entre uno y otro gobierno subnacional (por ejemplo, un muni-cipio o región con desempleo elevado podría reducirlos a las activi-dades manufactureras, mientras que otro municipio o región con problemas ecológicos podría decidir incrementarlos, en un caso para promover y en el otro para desalentar la instalación de nuevas plantas industriales).

Con el fortalecimiento y la autarquía financiera de los gobiernos subnacionales, la gestión pública se acercaría más al pueblo en su lugar de residencia, se atenuaría la tendencia a resolver todos los asuntos importantes “allá en la capital” y se reforzaría la responsabi-lidad y la rendición de cuentas de los gobernantes subnacionales ante sus ciudadanos.

Ampliar los espacios de participación ciudadana efectiva

Existen esferas de la vida social y política en las que es factible y con-veniente ampliar los espacios de participación ciudadana y fortalecer a través de ella la transparencia y la rendición de cuentas. Son, en ge-neral, los ámbitos más próximos a la vida cotidiana de los ciudadanos. Lo importante es que tal participación sea efectiva, con capacidad real de decidir.

Uno de estos ámbitos es la seguridad pública, fuente hasta ahora —en muchos países latinoamericanos— de arbitrariedad y descon-fianza. Los jefes de policía y los fiscales, por lo menos en el nivel municipal, deberían ser funcionarios electos o, como mínimo, con-trolados y supervisados por un consejo ciudadano con atribuciones efectivas, entre otras la de removerlos; esto, sin duda, contribuiría a que las fuerzas policiales actuasen con menor arbitrariedad y lle-varía a que el ministerio público fuese responsable directamente ante los ciudadanos. Además, sólo a jurados ciudadanos debería corres-ponder determinar la culpabilidad o inocencia de un acusado, con lo cual se robustecería el sentimiento de pertenencia cívica y potencial-mente se eliminaría el recelo sobre el adecuado funcionamiento de las instituciones judiciales, haciéndolas más transparentes.

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En otros aspectos, las escuelas deberían ser administradas por consejos escolares municipales (o de otro ámbito territorialmente res-tringido) elegidos entre los padres de familia, con sujeción a directrices de alcance regional o nacional; las instituciones de seguridad social deberían tener consejos directivos integrados por representantes de los trabajadores, los empresarios, el nivel de gobierno pertinente y po-siblemente de personas de la tercera edad (sus principales usuarios); algo similar podría pensarse para las instituciones de salud pública, para consejos de promoción de la inversión y el empleo en los planos municipal o subnacional, etcétera. Ciertamente es posible que en muchas ocasiones los ciudadanos integrantes de este tipo de consejos se limiten a aprobar lo que los funcionarios expertos les propongan; pero también es posible que a veces no sea así, y en todos los casos los funcionarios expertos se verían obligados a manejarse de forma trans-parente y con rendición de cuentas frecuente ante tales consejos.

reflexiones finales: nos toca a nosotros

Este artículo comenzó mostrando cómo la corrupción y la falta de credibilidad en la democracia, ligadas entre sí, predominan hoy en día en la mayoría de los países latinoamericanos. Luego sugirió que ello se debe, en gran parte, a la insuficiente responsabilidad política por parte de gobernantes y legisladores. A continuación sintetizó ideas de algunos pensadores para reforzar la responsabilidad horizontal, la transparencia y la rendición de cuentas. Finalmente, planteó su propia propuesta para avanzar hacia una democracia participativa, en la que exista mayor responsabilidad vertical mediante la democracia semi-directa, el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales y la par-ticipación ciudadana —con efectivo poder de decisión— en diversos ámbitos.

En este punto, cabe preguntarse: ¿este tipo de propuestas, son fac-tibles o son sólo un catálogo de buenas intenciones? y, de poderse concretar, ¿serán funcionales o llevarán a la parálisis gubernamental?

La respuesta a la primera pregunta es un rotundo sí. Ya son varios los países latinoamericanos que han adoptado leyes, creando institu-ciones e implementado prácticas como las aquí comentadas; otros las están considerando. En general, dado que en estas páginas no cabe

transparencia, rendición de cuentas 129

un análisis detallado país por país, puede decirse que se ha avanzado en la materia, aunque no lo suficiente. De lo que se trata, entonces, es de continuar en esta misma vía y profundizar las reformas, llevarlas al diseño constitucional y dar más participación y poder al pueblo en la toma de decisiones y en la supervisión de los actos de gobierno.

Es cierto, y con esto se aborda el segundo interrogante, que meca-nismos como los planteados son costosos tanto en términos finan-cieros, como en términos de esfuerzo, atención y tiempo requeridos. Pero no parece descabellado suponer que un sistema amplio de ren-dición de cuentas y de responsabilidad política será menos costoso que la corrupción, el dispendio y la ineficiencia que podría llegar a pre-venir y controlar; como tampoco parece descabellado suponer que una mayor y efectiva participación ciudadana hará más responsables a los gobiernos y más robusta y funcional a la democracia.

En suma, lo que se plantea en toda la corriente contemporánea en pro de la transparencia es que los ciudadanos tomen parte más activa, directa y efectiva en la vigilancia y la conducción de los asuntos públicos. Dado que el mundo de la política no es angélico, es ilusorio pensar que habrá gobierno responsable y efectivo, limpio y abierto, si los ciudadanos no lo exigen. No habrá democracia participativa si no participamos. Por eso, en última y decisiva instancia, la tarea de exigir transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad política nos toca a nosotros, el pueblo.

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RENDICIÓN DE CUENTAS EN LOS GOBIERNOSESTATALES Y MUNICIPALES*

luis carlos ugalde

i. ¿qué es la rendición de cuentas?**

“Rendición de cuentas” es un término que traduce de manera limitada el significado de la palabra anglosajona accountability, que en inglés significa “el estado de ser sujeto a la obligación de reportar, explicar o justificar algo; […] ser responsable de algo] (liable) […] ser sujeto y responsable para dar cuentas y responder a preguntas (answerable)”.

La rendición de cuentas significa “la obligación de todos los servi-dores públicos de dar cuentas, explicar y justificar sus actos al público, que es el último depositario de la soberanía en una democracia”.1 Para McLean, la rendición de cuentas es “el requerimiento para que los re-presentantes den cuenta y respondan frente a los representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades, actúen como respuesta a las críticas o requerimientos que les son señalados y acepten responsabi-lidad en caso de errores, incompetencia o engaño”.2

* Publicado en Auditoría Superior de la Federación, Serie Cultura de la Rendición de Cuentas, núm. 4, México, 2006, 59 pp.

**Esta sección se basa en Luis Carlos Ugalde, Rendición de cuentas y democracia: el caso de México, México, Instituto Federal Electoral, 2002.

1 Delmer D. Dunn, “Mixing Elected and Nonelected Officials in Democratic Policy Making: Fundamentals of Accountability and Responsibility”, en Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes, Democracy, Accountability and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, p. 298.

2 Ian McLean, The Concise Oxford Dictionary of Politics, Oxford, Oxford University Press, 1996, p. 1. Para Cheibub y Przeworski, “un gobierno rinde cuentas si los ciudada-Para Cheibub y Przeworski, “un gobierno rinde cuentas si los ciudada-nos pueden discernir si su gobierno está actuando en su interés y sancionarlo en concor-dancia, de forma tal que los gobernantes en funciones que sí cumplen su mandato son reelectos y aquellos que no pierden su cargo”. La rendición de cuentas es un mecanismo retrospectivo porque las acciones de los gobernantes son evaluadas ex post por los efec-tos que generan. José Antonio Cheibub y Adam Przeworski, “Democracy, Elections and

132 luis carlos ugalde

Para los propósitos de este ensayo, la rendición de cuentas se define como la obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que se realiza me-diante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan también a los mandatarios o agentes para garantizar que la información pro-porcionada sea fidedigna.3

En ocasiones, “control” y “fiscalización” son términos que se usan como sinónimos de rendición de cuentas, a pesar de no serlo. Control y fiscalización son mecanismos para supervisar los actos de gobierno, pero no siempre implican la obligación de los gobernantes para in-formar de manera periódica sobre sus decisiones y acciones. Por ello, el control y la fiscalización son mecanismos de un sistema global de rendición de cuentas, pero éste abarca además otros instrumentos como la transparencia y los informes periódicos que los gobernantes deben rendir a los ciudadanos.

Finalmente, el concepto de transparencia también se usa en oca-siones como sinónimo de rendición de cuentas. La transparencia es una característica que abre la información de las organizaciones po-líticas y burocráticas al escrutinio público mediante sistemas de clasi-ficación y difusión que reducen los costos de acceso a la información del gobierno. Sin embargo, la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario específico, sino la práctica de colocar la información en la “vitrina pública” para que los interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para san-cionar en caso de que haya anomalías en su interior. Al igual que en el caso de la fiscalización, la transparencia es sólo un instrumento de un sistema global de rendición de cuentas.

Accountability for Economic Outcomes”, en Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes, op. cit. 1999, p. 225.

3 El modelo de principal-agente usa el término principal para denotar al sujeto que de-lega autoridad y el término agente para el sujeto que recibe el mandato o autoridad —el delegado—. Para una explicación del uso del modelo de principal-agente para analizar la rendición de cuentas, véase Luis Carlos Ugalde, op. cit., 2000.

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ii. rendición de cuentas en los gobiernos estatales

Diversos actores y organizaciones estatales y no estatales son juga-dores activos de los sistemas de rendición de cuentas, desde los po-deres constitutivos del Estado y entidades de interés público como sujetos obligados a rendir cuentas, hasta los medios de comunicación, las organizaciones no gubernamentales, los partidos políticos y los ciu-dadanos a título individual, que actúan más como vigilantes de los poderes de gobierno. Por razón de énfasis, este ensayo sólo aborda los mecanismos de rendición de cuentas de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, a través de la descripción de las reglas y normas jurídicas y legales que los regulan. No obstante, se advierte más ade-lante que el solo análisis de las normas jurídicas es parcial y limitado para comprender el funcionamiento global del sistema de rendición de cuentas en los estados y municipios del país. A la par, se deben estudiar las motivaciones políticas, así como los recursos técnicos, hu-manos y financieros existentes para aplicar las normas legales y hacer funcionar los instrumentos de rendición de cuentas.

Para analizar los mecanismos existentes de rendición de cuentas se escogieron siete casos: Aguascalientes, Chiapas, Distrito Federal, Gue-rrero, Nuevo León, Tlaxcala y Yucatán, los cuales son una muestra representativa de la geografía nacional y de entidades con diferentes grados de desarrollo económico. Algunos, como Nuevo León, son ejemplos de una prosperidad económica contrastante con el atraso que observan estados como Chiapas o Guerrero. Por su parte, el Dis-trito Federal se separa del resto por la especificidad de residencia de los poderes de la Unión, condición por la que los ordenamientos fede-rales confieren al Ejecutivo de la nación funciones en el gobierno de la capital que no posee en otros estados de la Federación. Finalmente, la distribución del poder político y la alternancia son elementos que influyen mucho en la rendición de cuentas. En Guerrero el pri ha man-tenido ininterrumpidamente el mando sobre el Ejecutivo, mientras que Chiapas acaba de experimentar la alternancia a manos de una coalición; y Nuevo León, finalmente, cuenta ya con un prolongado gobierno panista.

Debido a que la Constitución obliga a los estados a ajustar sus or-denamientos jurídicos al marco federal y a no dictar normas que con-tradigan las leyes federales, las legislaciones de los estados en materia de rendición de cuentas son muy similares entre sí y con respecto a la

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legislación federal. Cuando se presentan, las diferencias de una en-tidad a otra obedecen a cuestiones de procedimiento que poco alteran la regularidad característica de las estructuras y sus leyes.

Los principales mecanismos y procedimientos existentes de ren-dición de cuentas incluyen la presentación anual del informe de gobierno sobre el estado de la administración pública y la compare-cencia de miembros del Poder Ejecutivo estatal ante el Congreso local; la presentación y aprobación anual de la ley de ingresos y el presu-puesto de egresos; la revisión de la cuenta pública; el juicio político y la declaración de procedencia; la relación mando-obediencia en el sector público; y, finalmente, la declaración patrimonial. Ciertamente hay mecanismos adicionales, algunos de ellos informales y no escritos, para que los gobernantes rindan sus cuentas, pero los apenas enun-ciados constituyen los más importantes y representativos en México.

Comparecencias e informes de gobierno

El llamado de los congresos locales a los funcionarios de los gobiernos estatales para comparecer se da por tres motivos: para aclarar o ahondar en la discusión de algún tema relacionado con su área; para evaluar una legislación que se discute en la asamblea; o bien para in-formar al pleno sobre los avances de su ámbito de acción.

Hay diferentes formatos para comparecer. De ellos, las compare-cencias más relevantes son las solicitadas para ahondar en un tema y que tienen lugar en el seno de alguna comisión. Los legisladores que forman parte de esas comisiones están mejor informados que el resto de sus compañeros para conocer sobre los asuntos especiales de su jurisdicción, por lo que las comparecencias en el seno de esas comi-siones son más profundas y productivas.4

Por su parte, las constituciones estatales obligan a los ejecutivos a presentar anualmente un informe por escrito, aunque en muchos casos persiste la costumbre de hacerlo también con una ceremonia

4 La forma como se componen las comisiones de los congresos locales retrata la fórmula conocida como shadow cabinet o gabinete a la sombra presente en los comi-tés nacionales de algunos partidos políticos europeos. Las comisiones reproducen la organización del Poder Ejecutivo —por ejemplo, Hacienda, Puntos Constitucionales, Comunicaciones, por mencionar algunas de ellas.

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pública. Los informes de gobierno constituyen el símbolo más repu-blicano del acto de rendir cuentas a los ciudadanos o al Poder Legis-lativo. No obstante, los informes de gobierno reprodujeron durante varias décadas una simbología que poco tenía que ver con una de-mocrática relación entre poderes que pusiera de manifiesto los lla-mados pesos y contrapesos. Debido al predominio del pri en todos los órdenes y poderes de gobierno en todas las entidades del país, los informes servían más como oportunidad para la publicidad política de los gobernadores que como un acto para someterse al escrutinio público y legislativo.

La creciente competitividad electoral y la pluralidad política en las legislaturas, que se observa desde fines de los años ochenta, cuando hubo el primer gobierno estatal de oposición al ganar el pan la gu-bernatura de Baja California en 1989, ha propiciado modificaciones en estas prácticas tradicionales. El gobierno dividido, presente hoy en muchas de las legislaturas estatales, deja ver ahora en la presentación del informe y del mensaje un verdadero acto republicano, por el cual se coloca efectivamente una banda de soberanía al Congreso local. Los informes se han convertido en mecanismos de rendición de cuentas del gobernador y su gobierno, así sea una vez al año.

Ley de Ingresos y Presupuestos de Egresos

Anualmente los ejecutivos estatales envían a sus respectivos con-gresos sus propuestas de ingreso y gasto para su aprobación. El Eje-cutivo cuenta con la prerrogativa exclusiva para integrar la iniciativa, mientras que los diputados la discuten y, con la mayoría absoluta del quórum o la totalidad de los miembros del Congreso según la entidad federativa, la aprueban, si bien el Ejecutivo se reserva la facultad de vetar en caso de no compartir el proyecto. A lo largo del proceso de dis-cusión y aprobación, los diputados encuentran en la miscelánea fiscal un mecanismo adicional y periódico para premiar o castigar la labor de gobierno y pedirle cuenta de sus actos. Con frecuencia, los dipu-tados revisan la cuenta pública del año anterior para evaluar la forma como el gobierno lleva los asuntos públicos y modifican, reducen o incrementan ciertos rubros y áreas del presupuesto y de los ingresos. De esta manera, aprobar los ingresos y los gastos es en la práctica una opinión muy poderosa para impulsar la rendición de cuentas.

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Al igual que en el nivel federal, en algunos estados la aprobación del presupuesto también supone largas jornadas que casi rebasan el plazo constitucional para dictaminar. Para auspiciar una mayor diligencia y obligar a los representantes a aprobar la miscelánea en tiempo, las constituciones conceden a los diputados la facultad de elaborar su gasto, pero éste, como en los demás poderes, debe ser integrado a la propuesta que el Ejecutivo envía al Congreso, de manera que si los di-putados no aprobaran un año el presupuesto, también ellos se verían afectados con la decisión.

Algunas entidades federativas incorporan la posibilidad de efectuar la “reconducción del presupuesto” ante la eventualidad de que la le-gislatura no apruebe en tiempo el paquete presupuestal.5 Este meca-nismo, presente en el caso de Aguascalientes, Colima y Michoacán, entre otros estados, consiste en usar un presupuesto para asegurar recursos suficientes para las labores de gobierno. En algunos casos la ley aplica el proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo y que no fue aprobado, aunque la norma varía; en Sonora, por ejemplo, la ley establece que en el caso mencionado se aplicará un presupuesto con la finalidad exclusiva de cubrir los salarios de los servidores públicos y el gasto corriente del Poder Legislativo, de determinados programas gubernamentales permanentes y de los organismos autónomos.6

En la aprobación de la miscelánea fiscal aparece la excepcionalidad del Distrito Federal. El jefe de gobierno es el encargado de remitir la iniciativa y lo hace a la Asamblea Legislativa, que cuenta con la fa-cultad de discutirla, modificarla y aprobarla, pero el paquete no puede sustraerse de los montos de endeudamiento que el Congreso federal apruebe para el Distrito Federal, con base en la propuesta elaborada por el jefe de gobierno y enviada al presidente de la República, quien es el encargado de remitirla al Congreso. De esta manera, aunque el

5 La reconducción presupuestal es un caso de estudio muy interesante para el proceso de aprobación del presupuesto de egresos en el ámbito federal. Debido a que la Cons-titución no contempla salidas legales en caso de que no haya presupuesto aprobado el 1 de enero, existe un constante peligro constitucional que puede derivar en parálisis si el Congreso no aprueba el paquete presupuestario a tiempo. Este riesgo existe desde que iniciaron los gobiernos divididos en 1997, y muchos legisladores y académicos han urgido a resolver esa omisión de la Carta Magna.

6 Véase Gerónimo Gutiérrez, Alonso Lujambio y Diego Valadés, El proceso presupues­tario y las relaciones entre los órganos del poder. El caso mexicano en perspectiva histórica y comparada, México, unam, 2001, pp. 49-52 y 75-76.

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proceso se sigue del mismo modo que en las entidades federativas, enfrenta el límite que le apruebe el Legislativo federal.7

Revisión de la cuenta pública

La elaboración de la cuenta pública es atribución de la Secretaría de Finanzas o de la Tesorería, según la entidad federativa. Esta cuenta pública reúne los expedientes de las diferentes dependencias del gobierno; la cuenta completa es presentada al gobernador y éste la remite al Congreso del estado. La presentación de la cuenta pública a los congresos locales por parte del Ejecutivo estatal constituye el punto de partida del proceso anual de la fiscalización legislativa de la hacienda pública estatal. Una vez en el Congreso, se turna a la Con-taduría Mayor de Hacienda o de Glosa para su revisión y dictamen y se establece entonces comunicación con las diferentes dependencias para la solicitud de información o para realizar visitas domiciliarias a fin de corroborar la veracidad de la cuenta pública.8

Asimismo, las entidades públicas se encuentran obligadas a pre-sentar ante la Contaduría respectiva un informe pormenorizado y periódico de sus acciones y gasto (regularmente cada mes, aunque el tiempo de entrega puede extenderse hasta tres meses). Dicho informe sirve para la contabilidad y supervisión que realiza la Contaduría, la que, dado el caso, puede solicitar mayores informes o practicar vi-sitas con el propósito de inspeccionar con mayor detenimiento el desempeño de cierta dependencia que haya despertado sospechas sobre posibles irregularidades. De no contribuir con la Contaduría, la entidad se hace acreedora a sanciones provenientes del Congreso en contra de los funcionarios responsables. Las contadurías estatales están facultadas para emitir apercibimientos y amonestaciones o soli-

7 A pesar de las diversas reformas hechas al marco constitucional y político del Distrito Federal durante los últimos años, el Congreso Federal y no la Asamblea Legislativa del D.F. es la autoridad facultada para aprobar el endeudamiento del gobierno capitalino. La última propuesta de reforma política elaborada por la administración de López Obrador y cuya aprobación sigue pendiente en el Senado (abril de 2002) contempla transferir la facultad de aprobar el endeudamiento a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

8 Para una revisión de la presentación de la cuenta pública en el ámbito federal, véase Luis Carlos Ugalde, Vigilancia al Ejecutivo: el papel del Congreso en la revisión del gasto pú­blico, 1970­1999, México, Miguel Ángel Porrúa y Cámara de Diputados, 2000.

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citar al superior jerárquico (secretario de la dependencia, presidente del Congreso o del Poder Judicial) que asigne un castigo.

Como se comentó en una sección previa, la existencia de normas y facultades legales no garantiza que la fiscalización se ejerza como es contemplada en las leyes. De hecho la Contaduría Mayor de Hacienda en el ámbito federal, hoy denominada Auditoría Superior de la Fede-ración, ha contado desde 1824 con diversas facultades para fiscalizar al Ejecutivo y llamarlo a cuentas. Se trata de la institución pública de más larga historia del México independiente, pues ha existido inin-terrumpidamente desde principios del siglo xix. Sin embargo, como lo he mostrado en otro estudio, ese control fue ineficaz y limitado durante gran parte del siglo xx.9 Si ese fenómeno ocurrió en el ámbito federal, es previsible que las contadurías estatales funcionen con ma-yores deficiencias y limitaciones políticas y técnicas.

Juicio político y declaración de procedencia

El juicio político y la declaración de procedencia constituyen la máxima tribuna a la que puede someterse un funcionario público con fuero cuando incurre en un acto delictivo. El juicio político es el proceso que se sigue para desaforar a un funcionario público por irregularidades o delitos. El proceso, de finalizar con el dictamen en contra del fun-cionario, consiste en la separación de éste, inhabilitación para ocupar puestos públicos por determinado tiempo, asignación de sanciones económicas y, finalmente, dependiendo de la gravedad del acto, el funcionario puede ser remitido al Poder Judicial para efectos de san-ciones penales. Las constituciones locales enumeran los funcionarios públicos sujetos a estas sanciones: gobernadores, alta burocracia, ma-gistrados del Supremo Tribunal de Justicia, consejeros electorales y diputados. Sin embargo, en algunas entidades no procede el juicio político contra el gobernador, como son los casos de Yucatán, y Nuevo León, pero ello no impide la apertura de juicios por la presunta co-misión de delitos graves del orden común contra el gobernador. En el caso del jefe de gobierno del Distrito Federal corresponde al Senado determinar su remoción.10

9 Ibid., capítulo ii.10 La propuesta de reforma política del Distrito Federal elaborada por la administra-

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Aunque similares, el juicio político y la declaración de procedencia guardan diferencias respecto de sus propósitos y de los sujetos contra los que pueden iniciarse. El proceso que se lleva a cabo en uno y otro es el mismo, pero el juicio político sólo se sigue contra funcionarios públicos investidos con la figura del fuero. La declaración de proce-dencia, en cambio, es la figura legal disponible para buscar el castigo de funcionarios que pueden o no disfrutar del fuero constitucional. Es un mecanismo que regula tanto a los funcionarios públicos altos como a los mandos medios de la Administración Pública o de los poderes Legislativo y Judicial. La otra diferencia entre ambos mecanismos con-siste en que la declaración de procedencia está orientada a llevar el proceso hasta el Poder Judicial para los efectos legales que supone una sanción penal y pecuniaria; en cambio, el juicio político, aunque puede tener un desenlace similar e incluso obligatorio si el caso invo-lucra la comisión de un delito, puede por otra parte concluir sólo en la separación temporal o definitiva del funcionario público inculpado. La diferencia en los desenlaces reside fundamentalmente en la valo-ración de la conducta del funcionario, que puede suponer irregula-ridad sin implicar delito. En algunos estados como Aguascalientes, la declaración de procedencia también se diferencia del juicio político en que es remitida ante la Procuraduría General de Justicia y no ante el Congreso, aunque ese matiz no propicia ritmos ni términos distintos, ya que el Congreso del estado es siempre el encargado de desahogar una demanda de juicio político o de declaración de procedencia.

En principio, cualquier individuo puede interponer una denuncia (siempre que vaya acompañada de evidencia sostenible) ante el Con-greso para solicitar que se inicie un proceso de juicio político o de-claración de procedencia.11 Una vez recibida la petición, el Congreso integra una comisión, llamada en algunos casos Instructora, que se hace cargo de las diligencias correspondientes. La comisión evalúa en su interior el caso y realiza investigaciones a efecto de presentar ante el pleno del Congreso un caso más acabado y fundamentado.

ción de López Obrador contempla cambiar los mecanismos de remoción del jefe de gobierno del Distrito Federal a fin de homologarlos a los usados en el caso de los gober-nadores. Particularmente, se propone que la Comisión Permanente ya no cuente con la facultad para tomar esa decisión tal como sucede ahora, y que se requiera mayoría calificada del Senado para remover al jefe de gobierno.

11 Algunos cambios en el proceso tienen lugar cuando éste es instado por algún diputado.

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La Comisión Instructora es también la encargada de mantener comunicación con el inculpado para enviar citatorios. Una vez pre-sentado el dictamen ante el pleno de la Cámara, ésta discute y vota; si la denuncia fue presentada por un ciudadano, votarán todos los dipu-tados con excepción de los que fungen como acusadores y defensores (en Aguascalientes a los miembros de la Comisión Instructora se les niega también la posibilidad de voto). Si la denuncia fue introducida por algún diputado, éste pierde su derecho a voto en el caso.

Un problema en algunas legislaciones estatales, quizá no regulado aún por la poca o nula frecuencia con que existen casos de juicio político, es que ni la Constitución ni la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos dicen algo sobre las mayorías parlamentarias necesarias a la hora del dictamen. Sólo se asume que el Congreso, erigido en Jurado de Acusación o en Jurado de Acusación y Sentencia, resolverá si procede el juicio y emitirá un veredicto, pero no se espe-cifica si para declarar culpable al funcionario público (con lo cual éste es separado de su cargo independientemente de cualquier proceso penal ulterior) es necesario el voto de dos terceras partes de todos los diputados, dos terceras partes de los diputados presentes (la dife-rencia es importante dada la asistencia de los diputados) o mayoría absoluta. En principio, podría suponerse que la decisión se toma por mayoría absoluta, en tanto que la asamblea resuelve entre la culpabi-lidad o la inocencia, una decisión plebiscitaria que supone inevitable-mente la formación de una mayoría absoluta (siempre que no haya abstenciones numéricamente significativas).

Algunos estados como Nuevo León asignan al Tribunal Superior de Justicia el papel de Jurado de Sentencia; otros, como Aguascalientes, ponen todo el proceso en manos del Legislativo, con lo que el Con-greso desempeña el papel de Gran Jurado o Jurado de Acusación y de Sentencia. El juicio político termina con la asignación del castigo y la búsqueda de reparación del daño. En el caso de faltas administra-tivas que supongan desvío de recursos del erario, la legislación, como mecanismo de sanción y de reparación, determina la posibilidad de multar hasta con dos o tres veces el monto desviado.

Tanto el juicio político como la declaración de procedencia han sido llevados a cabo en nuestro país acaso de modo exiguo.

No obstante, constituyen un incentivo negativo para propiciar el comportamiento legal de los funcionarios públicos, quienes saben, después de todo, que siempre cabrá la posibilidad de que sean pro-

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cesados durante su encargo público. Y para que la activación de éste y otros mecanismos de rendición sea más predecible en los casos de actos delictivos, es necesaria una composición parlamentaria lo su-ficientemente plural para evitar posibles actos de encubrimiento y colusión. Sólo una auténtica separación de poderes hace factible la su-pervisión y fiscalización y sólo una distribución del poder hace factible una auténtica separación de poderes.

Relación mando­obediencia y declaración patrimonial

Los mecanismos apenas descritos se agrupan en lo que Guillermo O’Donnell ha llamado la rendición de cuentas horizontal, por tratarse de instrumentos para la supervisión entre instituciones con igual nivel jerárquico. En contraste, las relaciones jefe-subalterno en las buro-cracias evocan relaciones mando-obediencia que forman parte de lo que el mismo autor llama rendición de cuentas vertical, en el cual el ciu-dadano es el jefe último en la pirámide de responsabilidades.12

Los funcionarios públicos rinden cuentas de manera cotidiana a sus jefes, quienes pueden pedir informes y resultados de los trabajos que les son asignados a los subalternos, y sancionarlos en caso de in-cumplimiento. Tratándose de la Administración Pública estatal, la omisión conduce al despido del funcionario, previa presentación de pruebas y de un acta administrativa como parte del trámite orientado a la destitución, o bien a su recolocación. Además de esta sanción, el superior jerárquico, que no es el jefe inmediato sino el secretario del ramo, tiene la facultad, según la ley orgánica de la administración pública estatal y de responsabilidades de los servidores públicos de que se trate, de aplicar los castigos de orden pecuniario o adminis-trativo. Aunque existen instrumentos legales bajo los cuales un fun-cionario puede ampararse en busca de la absolución o revocación de la sanción, la forma en que se desarrollan la relaciones subalterno-jefe inmediato-superior jerárquico dejan ver una estructura de funciona-miento con características de rendición de cuentas.

12 Para una discusión del concepto de rendición de cuentas horizontal y vertical, véase Guillermo O’Donell, “Further Thoughts on Horizontal Accountability”, en Con-ference on Institutions, Accountability an Democratic Governance in Latin America, Notre Dame, Kellog Institute for International Studies, mayo de 2000.

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Como parte de la rendición de cuentas vertical, los funcionarios de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los funcionarios electo-rales y los demás enunciados en las leyes tienen la obligación de pre-sentar anualmente su “declaración patrimonial”. Aunque no están comprometidos legalmente a hacerla pública, todos los funcionarios entregan una declaración al iniciar un encargo público; después cada año mientras se encuentren en el mismo cargo; y por último, al con-cluir el encargo, sea porque se separan de la función pública o porque cambian de trabajo en el mismo ámbito público. Esta declaración, enviada a la Contraloría del estado, contiene los bienes y las finanzas acumuladas al término de un año por el funcionario. En ella el fun-cionario presenta información no sólo sobre sus adquisiciones, sino también sobre el valor de éstas, los fondos que mantiene en cuentas bancarias y sus ingresos por el cargo desempeñado y otras retribu-ciones.

Aunque la declaración se llena sólo con la consigna de honor a la verdad, se trata de un buen comienzo a partir del cual la contraloría respectiva lleva el control de todos los funcionarios públicos. Además, la propia contraloría está facultada, y obligada en su caso, para inves-tigar la información desplegada por el funcionario para corroborar la veracidad de ésta. En caso de encontrar irregularidades o diferendos, la contraloría inicia procesos que concluyen en apercibimiento, amo-nestación, separación del cargo o destitución definitiva.

iii. pluralidad, gobiernos divididos y rendición de cuentas

Hasta aquí se han revisado con detalle las instituciones jurídicas y le-gales que regulan la rendición de cuentas en el ámbito estatal. Sin embargo, la lectura exclusiva de las reglas escritas es insuficiente para saber cómo se aplican esas normas en la práctica. Con frecuencia, los gobernantes y legisladores carecen de los incentivos políticos para aplicar la ley y hacer uso de sus facultades de fiscalización; en otras ocasiones, en recursos técnicos y humanos para implementar políticas de fiscalización.

Con respecto a los incentivos políticos, he mostrado en otro es-tudio cómo en el ámbito federal se carecía de incentivos para que el Congreso fiscalizara al Ejecutivo durante el periodo de gobiernos

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144 luis carlos ugalde

unificados y encabezados por el pri.13 El fenómeno de la “responsabi-lidad invertida” explica cómo el sistema de incentivos del Congreso mexicano invirtió la dirección de la responsabilidad política de los legisladores del pri, quienes se volvieron responsables ante el jefe del Ejecutivo en lugar de serlo ante sus electores.14 Por un lado, la cláusula que prohíbe la reelección inmediata en México diluye la “conexión electoral” entre representantes y representados, porque los electores, al no poder reelegir a sus legisladores, carecen de instrumentos para premiarlos o castigarlos. ¿Para qué invertir tiempo y recursos en atender las bases electorales si son irrelevantes para el futuro de los legisladores? Por otro lado, los presidentes de la República emanados del pri ejercieron en la práctica poderes partidistas, llamados también “metaconstitucionales”, mediante los cuales decidían las candidaturas de su partido, seleccionaban a los líderes parlamentarios y promovían a legisladores leales y disciplinados a cargos en la administración pú-blica.15 En consecuencia, resultaba más redituable y racional prestar atención hacia arriba —el Poder Ejecutivo— que hacia abajo —los elec-tores—, fenómeno que limitó los poderes reales del Congreso y lo volvió dependiente del Ejecutivo, al que en teoría debía controlar.

Por esa falta de incentivos políticos, la fiscalización legislativa rea-lizada por la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Dipu-tados fue endeble e ineficaz durante el periodo 1970-1997.16 En mi opinión, el principal obstáculo para la rendición de cuentas en el ámbito federal fueron causas motivacionales que limitaron la apli-cación de las facultades legales para llamar a cuentas al Ejecutivo.

Aunque no existen estudios de este fenómeno en el ámbito estatal, es previsible que el mismo proceso de responsabilidad invertida haya operado y siga operando en diversas entidades del país, en las que un solo partido mantiene control sobre las ramas ejecutiva y legislativa de gobierno. En los estados, los gobernadores del pri solían desem-peñar, y en muchos casos siguen haciéndolo, el papel de jefes políticos absolutos, premiando y castigando mediante nombramientos, candi-daturas y otras retribuciones. Lo mismo puede estar ocurriendo en es-

13 Véase Luis Carlos Ugalde, op. cit, 2000, capítulo vi.14 Ibid., capítulo v.15 Jorge Carpizo acuñó el término metaconstitucional en su libro El presidencialismo

mexicano, publicado en 1978.16 Luis Carlos Ugalde, op. cit., 2000, capítulo ii.

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 145

tados donde otros partidos han adquirido el control de ambas ramas de gobierno (véase el cuadro 2). Hoy en día, los gobernadores se han convertido en ejes muy poderosos de influencia ante la ausencia de un presidente de la República que otrora asumía las funciones de control regional. En consecuencia, es muy probable que los mecanismos de responsabilidad invertida se presenten en las regiones del país, sobre todo en aquellos donde hay gobiernos unificados, tanto del pri como de otros partidos.

Desde hace varios años, sin embargo, la alternancia en los ejecu-tivos estatales y la aparición de gobiernos divididos en los cuales el partido del Ejecutivo no cuenta con mayoría en el Legislativo han es-timulado que las facultades legales de rendición de cuentas se ejerzan en la práctica. Se puede suponer que el mayor incentivo para el control ocurre en los estados con gobiernos divididos seguidos de aquellos donde el partido del gobernador no cuenta con mayorías absolutas en los congresos estatales. El cuadro 2 muestra la distribución de poder en el ámbito estatal.

Finalmente, cabe señalar que, además de las motivaciones políticas, otro factor que puede limitar la aplicación de las normas y facultades legales es la insuficiente capacidad administrativa con que cuentan algunos gobiernos y congresos estatales, como se verá más adelante. Con frecuencia, las contadurías mayores de los estados carecen del personal calificado, así como de los recursos y la tecnología suficientes para llevar a cabo su trabajo de manera eficaz. Eso hace que la auto-ridad para fiscalizar se ejerza pero con resultados magros.

iv. marco jurídico de la rendición de cuentas

en el ámbito municipal

Diversos ordenamientos regulan la rendición de cuentas de los go-biernos municipales, muchos de ellos creados para fiscalizar y regular el uso y destino de los fondos federales transferidos a los municipios. El artículo 115 de la Constitución federal establece los lineamientos generales con que se orienta el ejercicio de dichos recursos, y se com-plementa con leyes estatales y reglamentaciones municipales.

Debido a que hay varios fondos dentro del rubro general de trans-ferencias a municipios, cada uno con regulaciones específicas, en

146 luis carlos ugalde

Cuadro 2. Gobierno unificado y dividido en el ámbito local, 2002

EstadoPartido en el gobierno

Tipo de gobierno

unificado (el partido en el gobierno

controla 50% + 1 de la Legislatura)

dividido (la oposición controla 50% + 1. Entre

paréntesis el partido más grande)

Aguascalientes pan √

Baja California pan √ √ (pan-pri)

Baja California Sur prd √

Campeche pri √

Coahuila pri √ √ (pri)*

Colima pri √

Chiapas prd √ √ (pri mantiene 50% + 1)

Chihuahua pri √

Distrito Federal prd √ √ (prd)

Durango pri √

Guanajuato pan √

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Estado de México pri √ √ (pan)

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Puebla pri √ (superunificado, 666.7%)

Querétaro pan √ √ (pan)

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San Luis Potosí pri √

Sinaloa pri √

Sonora pri √ √ (pri)

Tabasco pri √

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 147

Cuadro 2. Gobierno unificado y dividido (continuación)

EstadoPartido en el gobierno

Tipo de gobierno

unificado (el partido en el gobierno

controla 50% + 1 de la Legislatura)

dividido (la oposición controla 50% + 1. Entre

paréntesis el partido más grande)

Tamaulipas pri √

Tlaxcala prd √ √ (pri mantiene 50% + 1)

Veracruz pri √

Yucatán pan √

Zacatecas prd √ √ (prd)

Total 20 12

fuente: Alan de Remes, op. cit., pp. 13-14; sitios oficiales de los consejos electorales y congresos en los estados. Cuadro actualizado al 22 de abril de 2002.

* El partido en el gobierno controla 50% y otro 50% lo reúnen los partidos de opo-sición.

esta sección se analizará el marco que regula uno de ellos, el Fondeo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (faism) del ramo 33, como ejemplo específico de las diversas normas que regulan a los municipios desde los tres ámbitos de gobierno. Las principales leyes o reglamentos que regulan dicho fondo son:

•Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.•Ley Federal de Planeación.•Plan Nacional de Desarrollo.•Ley de Ingresos de la Federación.•Presupuesto de Egresos de la Federación.•Ley de Coordinación Fiscal.•Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.•Constituciones estatales.•Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal.•Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Glosa del Poder Legis-

lativo Estatal.•Ley Orgánica Municipal.•Ley de Adquisiciones y Obra Pública del Estado.

148 luis carlos ugalde

•Ley Estatal de Planeación.•Plan de Desarrollo Estatal.•Convenios de Desarrollo Social.•Plan de Desarrollo Municipal.•Reglamento Interior del Ayuntamiento.

A continuación se describen las principales leyes o preceptos apenas enunciados que se aplican en el caso del faism.

Ley de Ingresos de la Federación

Es aprobada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Establece los fondos que serán transferidos a estados y municipios y las condiciones bajo las cuales operarán. Con respecto al gasto social fija las reglas generales de operación del ramo 26, los responsables de ejercer dicho ramo y los objetivos a los que está destinado. En el caso del ramo 33 establece los montos que se destinarán a cada uno de los fondos y que se regirán de acuerdo con lo señalado en la Ley de Coordinación Fiscal.

Ley de Coordinación Fiscal

Regula los recursos que desde el nivel federal se suministran a las en-tidades federativas y a los municipios. Determina el sistema de partici-paciones que a consecuencia de los convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal corresponden a cada estado de la República y a sus municipios. Establece que las participaciones son re-cursos que ingresan a las haciendas estatales y municipales y se consi-deran un patrimonio exclusivo de ellas para que se utilicen de acuerdo con las necesidades de cada nivel de gobierno. Esta ley también se ocupa de regular los recursos transferidos por concepto del ramo 33. Establece que estos recursos son aportaciones y como tales entran en las haciendas locales con el fin de cumplir con los objetivos específicos para los que fueron destinados. En el caso del presupuesto federal destinado al gasto social a través del faism, establece que su operación se regirá de acuerdo con las leyes locales.

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 149

Constituciones estatales

Regulan el orden interno de cada entidad federativa y establecen los lineamientos y normas por las cuales deben regirse sus respec-tivos municipios. Establecen que entre las facultades y obligaciones de las legislaturas locales se encuentra la de expedir leyes, decretos o acuerdos para el régimen interior del estado en todos los ramos de la administración de gobierno, legislar en materia municipal y revisar la cuenta pública del estado y sus municipios. Respecto a los municipios, las constituciones estatales señalan que los ayuntamientos serán asamblea deliberante y tendrán autoridad y competencia propia en los asuntos que se sometan a su decisión, pero la ejecución de éstos corresponderá exclusivamente al presidente municipal.

Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal

Establece las atribuciones que corresponden a las diferentes depen-dencias del Poder Ejecutivo estatal. En el caso de la Secretaría de la Contraloría, establece que le corresponde planear y organizar el sistema de control y evaluación gubernamental y fiscalizar los recursos federales derivados de los acuerdos o convenios respectivos ejercidos por las dependencias y fideicomisos de la Administración Pública es-tatal. También establece que, de acuerdo con los convenios respec-tivos, los recursos federales y estatales que ejerzan directamente los municipios se apliquen conforme a lo estipulado en aquéllos. A la con-traloría también le corresponde coordinarse con la Contaduría Ge-neral de Glosa del Poder Legislativo para establecer los mecanismos necesarios que permitan a ambas instancias el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades.

Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Glosa del Congreso Estatal

Estipula las funciones y facultades de la Contaduría Mayor de Ha-cienda o de Glosa, que como ya se mencionó es el órgano técnico de las legislaturas de los estados para controlar y fiscalizar el ingreso y gasto público, con atribuciones y funciones para revisar la cuenta de la hacienda pública del gobierno del estado y de sus organismos auxi-

150 luis carlos ugalde

liares, así como la cuenta de las haciendas públicas municipales.17 Las leyes orgánicas formulan los términos en los que debe ser elaborada la Cuenta de la Hacienda Pública Municipal, que se integran con los estados financieros, presupuestarios y programáticos, informes de obras terminadas o en proceso y demás formación cuantitativa y cua-litativa que muestre los resultados anuales de la ejecución de la Ley de Ingresos, del ejercicio de los presupuestos de egresos y otras cuentas del activo y pasivo de los municipios, así como el estado de la deuda pública. La formulación de la cuenta pública municipal será responsa-bilidad del presidente municipal, del síndico y del tesorero.18

v. agentes de la rendición de cuentas en el ámbito municipal:el caso del fondo de aportaciones para infraestructura

social municipal (faism)19

Para analizar a los actores que intervienen en la rendición de cuentas en el ámbito municipal, esta sección revisa la operación del faism, que como ya se mencionó es un fondo del ramo 33, en cuya transferencia, ejecución y revisión participan actores de los tres ámbitos de gobierno. Los actores que intervienen son:

•Federación: – Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). – Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam). – Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp). – Congreso de la Unión.

17 Algunas contadurías estatales se denominan de Hacienda y otras de Glosa, aunque se trata sólo de una diferencia de palabras, mas no de funciones ni de significado.

18 Entrevistas informales sugieren que muchos municipios carecen de la capacidad administrativa incluso para elaborar un reporte financiero. Ello hace muy difícil corres-ponsabilizar a los ayuntamientos en la elaboración de la cuenta pública, la iniciativa de ley de ingresos del estado y el presupuesto de egresos, y complica por ende la rendición de cuentas municipal.

19 Esta sección se basa en Katya Rodríguez Gómez, Las relaciones intergubernamentales en la operación del faism, México, cide, 2000.

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 151

•Estado: – Ejecutivo Estatal. – Comité de Planeación para el Desarrollo de los Estados (Coplade). – Secretaría de la Contraloría Estatal. – Congreso Estatal. – Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso Local.•Municipio: – Cabildo municipal. – Comités de planeación para el desarrollo municipal (Coplademun). – Consejos de desarrollo municipal (cdm).

Los mecanismos generales de la política de desarrollo social y de operación del faism se definen y diseñan en el gobierno federal, con la participación de la Sedesol, Secodam y shcp. La Sedesol propone la cantidad de recursos que serán asignados a las entidades federa-tivas usando indicadores de marginación y pobreza. Asimismo, pro-porciona información a los estados para distribuir los recursos a los municipios. Por su parte, la Secodam tiene facultades para fiscalizar y evaluar los programas y acciones de gobierno derivados del ejercicio de recursos federales.

La shcp tiene la función de controlar la asignación de recursos del faism que hace la Federación a los estados. Por su parte, el Congreso de la Unión aprueba dos preceptos fundamentales para el faism: el Pre-supuesto de Egresos de la Federación y la Ley de Coordinación Fiscal. Además, se encarga de fiscalizar la cuenta pública federal y tiene la facultad de coordinarse con las legislaturas locales para revisar las cuentas públicas estatales y municipales.

Los gobiernos estatales, a través de sus secretarías de Finanzas, los Coplades y las contralorías del Ejecutivo, así como los congresos lo-cales participan de manera activa en la operación y fiscalización del faism. Al suscribir el Convenio de Desarrollo Social como el Ejecutivo federal, el Ejecutivo estatal ejerce las siguientes funciones:

•Provee de los recursos a los municipios de acuerdo con la calendari-zación contenida en la Ley de Coordinación Fiscal.

•Consolida los ordenamientos jurídicos de la figura del Consejo de Desarrollo Municipal.

152 luis carlos ugalde

•Sirve de enlace con Sedesol para la elaboración de los programas de desarrollo institucional municipal.

•Establece los lineamientos de operación de los fondos que corres-ponden a los municipios.

El Coplade, organismo público descentralizado de la adminis-tración pública estatal, con personalidad jurídica, patrimonio y ré-gimen jurídico propios, es formalmente el organismo coordinador del desarrollo social en los estados en coordinación con la Federación. Se compone de asamblea plenaria, comisión o consejo permanente, subcomités sectoriales, subcomités subregionales y especiales, así como grupos de trabajo. Se integra por un presidente (gobernador del estado), un coordinador general (secretario de Planeación), un se-cretario técnico (titular estatal en la delegación regional de Sedesol), otros titulares de las dependencias del Ejecutivo estatal, algunos pre-sidentes municipales invitados por el gobernador, representantes de la sociedad y de instituciones de educación superior, así como legisla-dores federales y locales.

La Secretaría de la Contraloría estatal realiza el control y fiscali-zación con carácter preventivo de los recursos ejercidos por las depen-dencias estatales y es la instancia responsable del control de los fondos pertenecientes al ramo 33, desde que entran a las haciendas públicas estatales y municipales y hasta su erogación final.

El Congreso estatal a través de la Contaduría Mayor se encarga del control y vigilancia de la cuenta pública del gobierno estatal y de los ayuntamientos. En el caso del faism, el Congreso local es el encargado de fiscalizar los recursos dentro de la revisión de la cuenta pública estatal y municipal.

El Cabildo Municipal (presidente municipal, regidores y síndicos) es la instancia de gobierno municipal que se encarga de ejecutar el faism, por lo que en última instancia ejecuta las decisiones relativas a la obra pública. Su trabajo se realiza a través de las reuniones del cabildo y tiene la obligación de informar al pueblo sobre las cantidades reci-bidas, los costos de las obras y los resultados obtenidos. Existe la figura de control ya sea a través de un contralor o del síndico.

Los comités de planeación para el desarrollo municipal (Co-plademun) se encargan de integrar la planeación estatal y federal dentro de los programas de obra pública, transmitiendo a dichas instancias de gobierno las necesidades locales. Deberán funcionar

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 153

de acuerdo con los principios estructurales del Coplade, o sea, como órgano colegiado integrado por el gobierno municipal, las depen-dencias y entidades de la administración estatal, el sector social y el sector privado. Se les debe concebir como un órgano auxiliar del mu-nicipio y el presidente municipal tiene la obligación de convocarlo al inicio de cada periodo de gobierno. Su reglamento interior y sus re-cursos deben ser aprobados por el cabildo. Con respecto al faism, los Coplademun han resultado formalmente el órgano de participación ciudadana relativo a la obra pública.

Por último, los consejos de desarrollo municipal son los órganos que representan la participación organizada de la comunidad. En el caso del faism, las obras deben ser decididas, planeadas y ejecutadas prioritariamente por este órgano, en coordinación con el ayunta-miento, el Ejecutivo y Sedesol.

vi. limitaciones de la rendición de cuentas en el ámbito municipal

A pesar de las múltiples normas y actores que en ocasiones intervienen en la operación y vigilancia de recursos ejercidos por los ayunta-mientos, como se vio en la sección anterior, la eficacia de la rendición de cuentas en el nivel municipal es muy limitada, mucho mayor que en los ámbitos estatal y federal de gobierno. Pareciera que a medida que se desciende del ámbito federal al estatal y al local se va reduciendo también el sentido de responsabilidad de los gobernantes. Aunque no existen estudios empíricos que analicen cómo rinden cuentas los ayuntamientos en México, existe evidencia informal de que en múl-tiples ocasiones esa rendición es limitada, intermitente y de poca con-fiabilidad.20

Por ejemplo hay estados como el de México con 122 municipios cuya fiscalización es en parte responsabilidad del Congreso local,

20 En opinión de Enrique Cabrero, la rendición de cuentas en los municipios peque-ños del país puede ser más transparente y eficaz porque se trata de un mecanismo in-formal, continuo y directo: los habitantes ven la obra construida, saben del patrimonio pasado y presente del presidente municipal y conocen con detalle qué se ha hecho. Con frecuencia, la obra pública se hace en colaboración con los habitantes debido a insufi-ciencia de fondos, por lo que la rendición de cuentas es directa. Ponencia presentada en la conferencia México contra la Corrupción, México, D.F., 16 de abril de 2002.

154 luis carlos ugalde

el cual por falta de recursos adecuados y por falta de interés revisa apenas a unos pocos, algunos de los cuales, como Tlalnepantla o Nau-calpan, cuentan con ingresos fiscales superiores a los de algunos es-tados de la República.

En el tema de los gastos en salud, desde 1983 se inició un proceso gradual para descentralizar los servicios de salud. Sin embargo, casi nada se hizo para exigir cuentas de esos recursos descentralizados. Si uno revisa los planes nacionales de desarrollo y los planes sectoriales, constata que nunca se enfatizó la necesidad de diseñar instituciones para vigilar que los recursos descentralizados se ejecutaran con ho-nestidad y eficiencia. El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 es el primero que incluye en sus objetivos el de la rendición de cuentas.

Los principales obstáculos para la rendición de cuentas en el ámbito municipal se centran en tres factores: marco jurídico ambiguo, falta de capacidad administrativa y responsabilidad política limitada.

Marco jurídico ambiguo

El marco jurídico que rige las relaciones intergubernamentales entre los tres órdenes de gobierno refleja un escenario de ambigüedad, insuficiencia y obsolescencia en las leyes y reglamentos. Gran parte de los municipios no cuenta con una normatividad administrativa de base ni con reglamentos de planeación municipal y, además, los propios municipios no pueden solucionar esa ambigüedad porque la aprobación de su propio marco normativo depende de los congresos federal y estatales.

Tradicionalmente los congresos estatales no han impulsado re-formas jurídicas en el ámbito municipal para aumentar la transpa-rencia y la fiscalización en los ayuntamientos, por lo que en muchas ocasiones la rendición de cuentas por parte de los municipios se ha sustentado más en el contacto informal del presidente municipal con su población o en el contacto personal con el ejecutivo estatal, que en un marco regulatorio eficaz.

Un estudio elaborado por Enrique Cabrero Mendoza muestra la fragilidad del marco jurídico en el ámbito municipal.21 El 55% de los

21Enrique Cabrero Mendoza, Hacia la construcción de una agenda para la reforma admi­nistrativa municipal, México, cide, 2000.

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 155

ayuntamientos del país no cuenta con un reglamento interno de la administración municipal y, cuando sí existe, con frecuencia no está actualizado. Aunque la existencia de un reglamento no es garantía de un orden administrativo interno, su existencia propicia desorden en los procedimientos y falta de precisión en el manejo de recursos y en los sistemas contables y de registro. De igual manera, 74% de los mu-nicipios del país no cuenta con un reglamento de planeación; es decir, tres cuartas partes de los municipios carecen de un marco normativo que ordene las acciones en el tiempo y que vincule la asignación de recursos con objetivos y metas previamente establecidos.

Además de la fragilidad del marco normativo municipal, los es-tados contribuyen con su propia debilidad legal a la debilidad insti-tucional de los municipios. Hasta hace algunos años, casi la tercera parte de las entidades federativas carecía de una ley de coordinación fiscal estatal que diera certidumbre y transparencia a la distribución de recursos del nivel estatal hacia el ámbito municipal.22 Asimismo, una tercera parte de los estados carece de una Ley de Deuda Pública que dé certidumbre a los ayuntamientos y a sus potenciales acreedores sobre sus posibilidades para allegarse recursos crediticios. Sólo dos terceras partes de los estados del país cuentan con una legislación sobre presupuesto, contabilidad y gasto público. Los congresos locales han exigido que las cuentas municipales se presenten con estándares mínimos de orden y homogeneidad, pero ello es difícil ante la au-sencia de leyes de presupuesto y contabilidad.

Aunque los municipios pueden ser vislumbrados como “víctimas” de la falta de atención de los congresos estatales para dotarlos de legis-lación moderna que regule su vida interna, lo cierto es que los propios ayuntamientos son también irresponsables porque muchos de ellos tampoco expiden reglamentos para los que sí tienen autoridad.

Capacidad administrativa limitada

La escasa capacidad administrativa en muchos municipios del país constriñe la habilidad de los ayuntamientos para rendir cuentas a sus ciudadanos y a los poderes legislativos. Los datos son evidentes. Por

22 Hoy sólo seis entidades carecen de esta ley: Baja California Sur, Sonora, Nuevo León, Chihuahua, Michoacán y Distrito Federal.

156 luis carlos ugalde

ejemplo, aunque la mayoría de los municipios del país cuenta con un tesorero municipal, sólo 39% cuenta además con un área de oficialía mayor o equivalente, lo cual implica que en más de 60% de los casos no tiene en su estructura administrativa un área responsable de su-pervisar y planear el ejercicio del gasto. Es cierto que gran parte de los municipios del país no requeriría este tipo de estructuras por la escasez de recursos; sin embargo, la ausencia de un sistema mínimo que ejecute la función de organización del gasto impide que ante un incremento de recursos la asignación y el control de éstos se cuide con un mínimo de eficiencia.23

De acuerdo con Enrique Cabrero Mendoza, sólo 46% de los ayun-tamientos realiza algún tipo de auditorías o supervisiones financieras; 41%, una actividad sistemática de control para disminuir costos, y 21%, estudios en materia tributaria.24 Es evidente que muy pocos muni-cipios del país (los urbanos medios y grandes) son los que desempeñan funciones de gestión financiera; el resto sólo ejecuta funciones opera-tivas y rudimentarias de ejercicio del gasto o simplemente improvisa.

Con respecto al perfil de los funcionarios de los ayuntamientos, en la Encuesta Nacional de Gestión Municipal25 se corroboró que el nivel jerárquico y de responsabilidad está correlacionado con el nivel de estudios formales: en los niveles de alta responsabilidad predomina el grado de licenciatura e incluso un pequeño número de posgrados, mientras que en los estratos medio y bajo se refleja un gran porcentaje de individuos sin licenciatura, lo cual se muestra en el cuadro 3.

Cuadro 3. Grado educativo de funcionarios municipales por nivel de responsabilidad (porcentajes)

Nivel de estudios

Nivel de responsabilidad Básico Medio Superior

Baja 67.9 5.2 26.9

Media 47.9 10.4 41.7

Alta 17.1 15.4 67.5

23 Ibid.24 Ibid.25 Rodolfo García del Castillo, Los municipios en México, los retos ante el futuro, México,

cide, 1999, p. 183.

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 157

Sería deseable que los individuos con experiencia de gobierno pu-dieran incorporarse a administraciones subsecuentes para aprovechar su capacitación. La capacitación se ha dado a través de agencias gu-bernamentales y universidades estatales, así como de instituciones académicas, centros y asociaciones. De acuerdo con investigadores del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), los diferentes temas por abordar para profesionalizar la gestión municipal son la relación ayuntamiento-partidos políticos, el servicio civil de carrera, los sistemas de capacitación de los servidores públicos, el control de la gestión gubernamental, el código de ética gubernamental, las rela-ciones laborales y derechos de trabajadores y las responsabilidades de los servidores públicos.26

Responsabilidad política limitada

Las leyes y reglamentos establecen las obligaciones de los gobernantes para rendir cuentas a los ciudadanos en sus actos.

Sin embargo, el origen principal de la responsabilidad política pro-viene del intercambio de impuestos por seguridad y orden entre ciu-dadanos y gobernantes, que está detrás del surgimiento del Estado moderno. De ahí proviene el proverbio inglés no taxation without repre­sentation.

Algunos estudiosos han sugerido que en sociedades en las que la carga fiscal es limitada o inexistente, el sentido de responsabilidad po-lítica de los gobernantes frente a sus “súbditos” es menor que en otras sociedades en las cuales la gente financia la gestión de su gobierno y se siente con derechos para exigirle cuentas. El caso típico de sociedades sin carga fiscal son los países árabes ricos en petróleo que pueden financiar educación y salud sin necesidad de cobrar impuestos a sus ciudadanos. En opinión de algunos autores, ese hecho ha limitado el desarrollo democrático de sus sociedades.27

En México, los ayuntamientos cuentan con pocas potestades tri-butarias por un lado; y por otro, no ejercen las facultades recauda-torias que les pertenecen. Por ejemplo, los municipios cuentan con la

26 Cuadernos de debate, cide, 2000.27 Ciertamente la religión desempeña un papel muy importante que ha obstaculizado

el desarrollo de valores democráticos en esas sociedades.

158 luis carlos ugalde

facultad para recaudar el impuesto predial. Sin embargo, muchos de ellos no hacen esfuerzos administrativos para reformar su catastro y elevar sus ingresos propios. México es uno de los países del mundo con menor carga tributaria por concepto de impuesto predial.

La baja recaudación local implica transferencias cruzadas entre estados y entre la Federación y los estados, ante la incapacidad de algunos ayuntamientos y estados para solventar su gasto. Pero esas transferencias cruzadas contribuyen a una falta de transparencia del origen y uso de los recursos fiscales y limita la rendición de cuentas. Para Carlos Elizondo, “en la medida en que quien cobra —la Fede-ración— no ejerce un porcentaje importante y creciente del gasto, se genera una tensión […]. El causante no ve dónde se van sus impuestos, asume se roban o se desperdician y lo que recibe, a través de gasto estatal o municipal, no parece provenir de sus impuestos y no exige, por tanto, una mejor rendición de cuentas”.28

Para Alberto Díaz Cayeros, el “principal problema del federalismo mexicano radica en el déficit de representación y rendimiento de cuentas […]. Los gobiernos estatales y municipales […] realizan sus funciones sin que sus ciudadanos aporten necesariamente los re-cursos que hacen posible dicho gasto”.29 Por ende, esos ciudadanos al no pagar carecen de los incentivos para exigir cuentas de un gasto financiado con recursos provenientes de otros ciudadanos y regiones del país.

En conjunto, los ingresos de los gobiernos locales (estados y mu-nicipios) como porcentaje de los ingresos fiscales del país es de 5.6% en México en comparación con el promedio de 18.7% de los países miembros de la ocde.30 En consecuencia, los gobiernos municipales han desarrollado una alta dependencia de las transferencias federales. México es uno de los países del mundo donde las transferencias a estados y municipios son más elevadas: representan 93.3% de los in-gresos totales de los gobiernos locales, en comparación con 39.4% que es el promedio de América Latina, 29.3% de Estados Unidos y 16% de Brasil.

28 Carlos Elizondo, “Impuestos”, en Nexos, enero de 2002, p. 66.29 Alberto Díaz Cayeros, “Federalismo”, en Nexos, enero de 2002, p. 60.30 Reforma, 18 de febrero de 2002, con base en datos de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público.

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 159

Cuadro 4. Transferencias fiscales a estados y municipios (porcentaje del pib)

País Transferencias

Chile 5.7

Brasil 16.3

Finlandia 23.1

Alemania 24.5

Canadá 27.5

Estados Unidos 29.3

Francia 34.2

Promedio América Latina 39.4

Bolivia 44.0

México 93.3

La alta dependencia fiscal de los ayuntamientos frente a la Fede-ración y la consecuente baja dependencia frente a sus ciudadanos puede haber estimulado un bajo nivel de responsabilidad política de los gobernantes y puede haber generado también cierta apatía y des-interés de los habitantes para llamar a cuentas a sus presidentes muni-cipales. Por eso, en los municipios mexicanos el proverbio no taxation without representation se puede sustituir por low taxation, low represen­tation.

conclusiones

Durante más de 20 años México ha hecho esfuerzos continuos para construir instituciones electorales transparentes y equitativas, por un lado, y para descentralizar la vida nacional y los recursos fiscales, por otro. Ambos propósitos son loables, a pesar de sus limitaciones; sin embargo, se han omitido en su implementación otras consideraciones que pueden limitar la eficacia y la transparencia de la gestión guber-namental en los ámbitos estatal y municipal.

La democracia electoral es una condición necesaria mas no sufi-ciente para producir gobiernos eficaces y que rindan cuentas. Los úl-timos años han mostrado cómo en algunos países, gobernantes electos

160 luis carlos ugalde

por el voto democrático y mayoritario de sus ciudadanos se han con-vertido en líderes autoritarios y populistas. La democracia electoral no se traduce necesariamente en democracia liberal en la cual los gobernantes se sometan al escrutinio público y rindan cuentas a sus votantes. Para que ello suceda es necesario construir instituciones de rendición de cuentas que obliguen a los gobernantes a someterse al veredicto y control de otros poderes de gobierno y al veredicto de los ciudadanos, más allá de la celebración de elecciones.

Asimismo, la descentralización —como un objetivo positivo de mo-dernización del país— es un proceso incompleto y muy riesgoso si se descentralizan recursos sin construir instituciones de rendición de cuentas de esos recursos. Si la centralización fiscal causa ineficiencia y aleja al usuario de servicios públicos de sus proveedores, la descen-tralización sin mecanismos de rendición de cuentas puede conducir al dispendio y la corrupción.

México ha concluido con relativo éxito su proceso de transición a la democracia. Lo que la gente exige ahora es que sus gobiernos “democráticos” den resultados. Para ello es urgente construir las ins-tituciones de rendición de cuentas tanto en el ámbito federal como en los gobiernos estatales y municipales. De otra forma, la democracia mexicana puede convertirse en un concepto vacío al no producir go-biernos eficaces y honestos.

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 161

anexo i. medidas para mejorar la rendición de cuentas en el ámbito

municipal (propuestas emanadas de la agenda municipal en relación

con el marco jurídico)31

Aumentar las competencias municipales. Que el ayuntamiento expida no sólo reglamentos, sino también leyes para el ámbito municipal. Se trata de darle al municipio realmente un nivel de poder público, acre-centar su autonomía respecto de las otras instancias, aumentar las ca-pacidades de diseño institucional y quitar al municipio la apariencia de categoría inferior.

Llevar a cabo una reforma del artículo 115 constitucional que precise: a] elección popular del síndico, y b] que el síndico represente legalmente al municipio, los intereses de la población y la aplicación de las leyes en el ámbito municipal. Con esto se lograría reformar la in-teracción política del ayuntamiento mejorando la participación social y además el síndico recobraría la plenitud de sus funciones.

Es necesario reformar la legislación municipal, a fin de que las sanciones impuestas por la violación de la reglamentación municipal sean determinadas por la dirección de la materia que se trate. Si la infracción es en materia de construcciones, la sanción sería impuesta por la dirección municipal correspondiente. El particular podrá com-batir la sanción ante un juez administrativo local, el cual con absoluta imparcialidad podrá determinar la legalidad o ilegalidad de la sanción impuesta al particular.

Legislar a favor de que la administración municipal facilite que las comunidades planeen y conduzcan su propio desarrollo en correspon-sabilidad con los gobiernos locales.

Las propuestas se concentraron principalmente en la modificación de leyes o reglamentos. Los actores del ámbito municipal manifiestan su preocupación por la falta de aplicación de reglamentos y leyes. Por lo tanto, se indica la necesidad de modificar algunos artículos o de adicionar cláusulas. Principalmente se refieren al artículo 115 de la Constitución Política Mexicana y a las leyes orgánicas municipales del nivel estatal.

31 Enrique Cabrero Mendoza, op. cit., 2000, p. 29.

162 luis carlos ugalde

anexo ii. marco jurídico estatal en la hacienda pública del municipio32

Disposiciones jurídico­

normativas municipales

Alcance de su contenidoEfectos para el ámbito hacendario del

municipio

Ley de Ingresos

Se señalan los diferentes rubros y conceptos por los que percibirá ingreso el municipio. El ayuntamiento puede preparar su proyecto de ley para aprobación del Congreso local.

Sólo por los diferentes conceptos que en la citada ley se establezcan, el municipio podrá percibir ingresos en un determinado ejercicio fiscal. Cabe señalar que con motivo de la adhesión al sncf de las entidades federativas, el campo de los ingresos propios de los municipios es muy reducido.

Presupuesto de Egresos

A través de ese documento se deberá regular todo lo relacionado con el ejercicio del gasto público del municipio.

Se puede dar el caso de que dicho presupuesto deberá estar acorde con el Plan Municipal de Desarrollo y con el Plan Estatal de Desarrollo. El Congreso del estado es el que debe aprobar las reformas o modificaciones de esta ley y, en lo que respecta a las tarifas, es importante que el Congreso tenga la propuesta del municipio, aunque puede darse el caso, en la práctica, de que aquélla no se tomo en cuenta.

Ley de Hacienda

Entre otras materias, en este ordenamiento normalmente se señalan las tarifas o cuotas de las distintas contribuciones que aparecen en la Ley de Ingresos. El ayuntamiento, vía el funcionario municipal correspondiente deberá mandar su propuesta según el monto que deben comprender aquéllas.

Este ordenamiento también lo debe aprobar el Congreso del estado. La existencia y aplicación de un ordenamiento de esta naturaleza proporcionará al municipio la posibilidad de obtener recursos vía procedimiento de ejecución, así como lograr una recaudación efectiva y en tiempo en la medida en que los contribuyentes conozcan los lineamientos que deben cumplir en materia tributaria.

32 Este cuadro se elaboró con base en información contenida en Enrique Cabrero Mendoza, Los Dilemas de la modernización municipal, Estudios sobre la gestión hacendaria en municipios urbanos en México, cuadro 7, México, cide, 1999, quien cita a Hilda Reyes Mota, 1995.

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 163

Disposiciones jurídico­

normativas municipales

Alcance de su contenidoEfectos para el ámbito hacendario del

municipio

Código Fiscal Municipal (si se cuenta con él)

En este código se establece la normatividad relativa al cumplimiento de obligaciones de carácter fiscal por parte de los contribuyentes, así como las obligaciones y facultades de las autoridades fiscales.

Este ordenamiento también lo debe aprobar el Congreso del estado. La existencia y aplicación de un ordenamiento de esta naturaleza le proporcionará al municipio la posibilidad de obtener recursos vía procedimientos de ejecución, así como lograr una recaudación efectiva y en tiempo en la medida en que los contribuyentes conozcan los lineamientos que deben cumplir en materia tributaria.

Ley de Coordinación Fiscal del Estado o Decreto de distribución de partici-paciones

En este texto jurídico se señalan entre otras disposiciones las reglas aplicables a los recursos que el estado debe hacer llegar a sus municipios, vía participaciones federales y estatales (en su caso)

Toda la materia de coordinación fiscal estado-municipio se norma en la citada ley. Esto significa que en el contenido de ésta, además de señalarse los porcentajes y procedimientos para determinación de coeficientes de participación que les debe de corresponder a cada uno de los municipios, también deberá indicarse el procedimiento para su entrega, así como las excepciones para la afectación de participaciones.

Ley de Deuda Pública Estatal o Municipal

A través de las disposiciones de esta ley, se va a regular la capacidad para contraer créditos por parte de los municipios y, de igual forma, contiene también los lineamientos para la vigilancia y el control del endeudamiento de cada uno de los municipios.

Este ordenamiento también lo debe aprobar el Congreso del estado. La existencia y aplicación de un ordenamiento de esta naturaleza proporcionará al municipio la posibilidad de obtener recursos vía procedimientos de ejecución, así como lograr una recaudación efectiva y en tiempo en la medida en que los contribuyentes conozcan los lineamientos que debe cumplir en materia tributaria.

164 luis carlos ugalde

Disposiciones jurídico­

normativas municipales

Alcance de su contenidoEfectos para el ámbito hacendario del

municipio

Ley de Obras Públicas del estado o municipal

En esta ley se señalan los lineamientos que se deben cumplir para que el estado y sus municipios puedan ejecutar obras públicas en sus correspondientes demarcaciones territoriales.

Esta ley proporciona al gobierno municipal la normatividad que se debe seguir, en el caso de la realización de obras públicas. Esto significa que el municipio no podrá rebasar los límites que en materia establezca la ley y, de igual forma, en caso de no cumplir con los lineamientos de la citada ley, no podrá ejecutar la obra pública que se propusiera llevar. Por otra parte al igual que la Ley de Deuda Pública, la que se refiere a las obras públicas le podrá servir al municipio de fundamento para el caso de afectación de participaciones.

Ley de Catastro y su reglamento

Al establecer esta ley disposiciones relativas a los bienes inmuebles de la entidad, atañe también al ámbito personal municipal.

Es interesante resaltar que no obstante en la fracción iv del artículo 115 de la Constitución Política se establece como parte de la hacienda pública municipal el rendimiento de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria; todo aspecto normativo de dichas contribuciones, entre ellas el impuesto predial, le corresponde a nivel estatal; esto significa que las leyes de ingreso y de hacienda municipal deberán regular contribuciones conforme a lo que establezca el Congreso local.

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado

Por regla general este texto jurídico es de aplicación estatal; sin embargo, en algunos casos se relacionan programas con el contenido del presupuesto y con planes de desarrollo, tanto estatales como municipales.

El efecto que puede tener el ordenamiento citado en el aspecto hacendario del municipio será que el Plan Municipal de Desarrollo tendrá que ser congruente con lo dispuesto en la Ley de Presupuesto, y de igual forma el presupuesto de egresos y la cuenta pública del municipio.

rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales 165

Disposiciones jurídico­

normativas municipales

Alcance de su contenidoEfectos para el ámbito hacendario del

municipio

Ordenamien-to relativo al scnf. 1] Convenio de Adhesión del estado y sus Anexos

Al celebrar el estado con la Federación, vía shcp, una coordinación fiscal a través de un convenio de adhesión, la entidad y sus municipios quedan obligados a cumplir con lo dispuesto en el citado convenio, así como en los anexos que formen parte del mismo.

Las restricciones o compromisos que significan la adhesión del Estado al sncf se traducen para el municipio en el contenido de sus respectivas leyes de Ingresos y de Hacienda, ya que en materia de impuestos y derechos sólo podrán establecerse aquellos conceptos que no queden afectos al pago del iva y especiales sobre producción y servicios.

Convenio de Colaboración Administra-tiva del Estado y sus Anexos

Si el Estado se encuentra coordinado con la Federación en esa materia, aquél y sus municipios deben sujetarse a lo que el convenio establezca.

Es importante señalar que la coordinación vía colaboración administrativa funciona más para la entidad que para los municipios; sin embargo existen materias en las que pueden participar el municipio en los términos del citado convenio y anexos. Tal es el caso del cobro de derechos por el uso o usufructo de la zona federal marítimo-terrestre y el cobro de multas impuestas por autoridades administrativas no fiscales; como consecuencia de esto, los municipios podrán contar con recursos adicionales.

Declaratoria de Coordina-ción en Materia de Derechos del Estado

Cuando la entidad opta por coordinarse en esa misma materia con la Federación, aquélla y sus municipios deben cumplir con lo que al efecto establezca dicha declaratoria.

Para los municipios esta coordinación va a significar que, en materia de derechos, sólo podrán cobrar por los conceptos permitidos en el artículo 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal Federal; esto significa que en su Ley de Ingresos y Ley de Hacienda, así debe quedar establecido.

Declaratoria de Coordina-ción en Ad-quisición de inmuebles del Estado

Al igual que la coordinación en derechos, si el estado opta por esta vía de coordinación ése y sus municipios deberán sujetarse a lo que al respecto establezca la citada declaratoria.

Las leyes de Ingreso y de Hacienda de los municipios, en relación con el impuesto sobre traslación de dominio deberán estar acordes a lo dispuesto en la declaratoria de coordinación en esa materia; esto significa que, en cuanto al objeto, la base, la tasa y las exenciones del citado impuesto, ésos deberán ser los que señale la Ley del Impuesto sobre Adquisiciones de Inmuebles (Federal).

166 luis carlos ugalde

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[169]

INFORMACIÓN PÚBLICA Y CULTURA DEMOCRÁTICA*

juan francisco escobedo**

Es relativamente más fácil cambiar de régimen político que cambiar de cultura política. Si por régimen político entendemos el conjunto de reglas, instituciones, acuerdos, comunidad política, estructuras de autoridad y dispositivos legales e informales que permiten el dominio del poder público, un país como México, que ha entrado en una fase decisiva de su proceso de cambio político hacia la democracia, en-cuentra en la dimensión de régimen político la frecuencia en la que ocurren los cambios y discurren las disputas entre los actores sociales y políticos.

Hasta ahora los cambios en los componentes fundamentales del régimen se habían realizado bajo un horizonte de persistencia inde-terminada del pri en el poder. La acumulación de mutaciones en las reglas, instituciones, acuerdos, comunidad política y estructuras de autoridad durante los últimos 25 años no ha sido acompañada por un proceso de cambio en igual intensidad y hondura en el compor-tamiento, pautas, percepciones y valores de las élites o políticas. Los cambios han ocurrido pese a las resistencias culturales de esas élites.

Frente al orden político mexicano, como sistema de “asignación autoritaria de valores”, ningún partido, comunidad de conocimiento, de cultura, de educación, grupo de interés o segmento de la sociedad tuvo la fuerza suficiente para contrastar y cuestionar el caudal cul-tural de valores, ideas y creencias que caracterizaron a la ideología difusa del autoritarismo priista. Los componentes autoritarios de la sociedad mexicana no han sido desterrados. La emergencia de una ciudadanía crítica, vigilante y participativa es una buena señal, pero aún débil. La cultura democrática se abre paso con dificultad, porque

* Publicado en Ernesto Villanueva e Issa Luna Pla (coords.), El derecho de acceso a la información. Visiones desde México y la experiencia comparada, México, Fundación Konrad Adenauer/Universidad Iberoamericana, 2001, pp. 25-29.

** Coordinador de la Maestría en Comunicación de la uia.

170 juan francisco escobedo

su expresión y socialización requiere de ciudadanos informados, autoridades cuyas acciones y decisiones se hagan públicas, poderes limitados por la legalidad, respeto a los derechos humanos y liber-tades públicas. El alto costo político y social derivado de la falta de aceptación de las pautas democráticas ha inhibido relativamente el comportamiento de los actores sociales marcados culturalmente por el autoritarismo. No es difícil encontrar en la arena pública discursos cargados de anacronismo autoritario. El cambio democrático, cuyos valores fundamentales son: legalidad, tolerancia, transparencia, deli-beración pública de los asuntos públicos, derecho a la información, pluralismo y respeto a las libertades públicas, encuentra las mayores resistencias en las prácticas discrecionales de la burocracia. Lo mismo la que se atrinchera en las agencias y oficinas de los gobiernos federal y locales, que aquella que se agazapa en los partidos y corporaciones sociales y privadas.

Es tan complejo y laberíntico el Leviatán mexicano que no bastarán el voluntarismo, los códigos de ética o los actos de fe para demostrar la honestidad de los principales funcionarios del gobierno. La raciona-lidad de la corrupción y la discrecionalidad en la toma de decisiones, así como en el manejo de la información pública, está anclada en la repetición de antiguas pautas culturales. Por eso es extraordinaria-mente oportuno vincular la viabilidad del cambio democrático con el proceso de materialización del derecho a la información.

El gobierno no está en transición, es el orden político el que se encuentra en proceso de cambio; por lo tanto, no puede renunciar a cumplir sus funciones y responsabilidades básicas, entre las que se encuentran la dirección del proceso de cambio democrático y la de-finición de los instrumentos jurídicos adecuados para hacer posible el ejercicio del derecho a la información, cuyo sujeto universal es el ciudadano. En este sentido, el gobierno debe evitar la formulación de una iniciativa de ley que “legalice la discrecionalidad”.

La información es un “bien público” y la responsabilidad de un Estado democrático de derecho al que aspira convertirse el Estado mexicano es promover la creación de un marco legal en el que se es-tablezcan taxativamente las obligaciones del gobierno en la materia. El Estado no puede graciosamente decidir qué tipo de información estará a disposición del ciudadano. Si el proyecto de ley que ofreció el gobierno de Vicente Fox no recoge los principios universalmente acep-tados del derecho a la información, habrá equivocado el camino y sólo

información pública y cultura democrática 171

estará creando nueva legalidad para prolongar la discrecionalidad y la secrecía, rasgos típicos de nuestra vieja cultura autoritaria.

La mezcla: información más democracia (i+d), le permitiría al go-bierno y a la sociedad disponer de mejores elementos para culminar el proceso de cambio de régimen, propiciar las transformaciones cultu-rales, orientar las acciones, estructura y funcionamiento del gobierno hacia la consecución realista de metas de eficacia, eficiencia, transpa-rencia, control de la corrupción y rendición de cuentas. Para ello es necesario avanzar en los temas que ya tienen un consenso básico y donde se supone que el gobierno no tiene deudas o compromisos de complicidad que cumplir, como es el caso del derecho de acceso a la información pública.

El cambio en la cultura política es más lento que el cambio en las estructuras y reglas fundamentales del régimen político. Cambian los intereses y el modo de gestionarlos, pero la mentalidad autoritaria de los actores sociales persiste y adquiere nuevas máscaras. La burocracia y los ciudadanos adoptan la máscara del cambio para sobrevivir. En el contexto de incertidumbre, que se acentúa con la profundización del cambio político, es imprescindible utilizar el recurso fundamental de la legalidad para materializar el derecho a la información, donde el gobierno es el principal obligado y no el garante. Es, en todo caso, la última instancia responsable de garantizar el cumplimiento de la legalidad y deberá radicar en los órganos jurisdiccionales del Estado, es decir: los tribunales.

Sin regulación jurídica adecuada, la información queda a merced de la gracia y la complicidad de las autoridades gubernamentales; como ha ocurrido, por ejemplo con la información ambiental. Las disposiciones jurídicas incorporadas en la Ley General de Protección y Equilibrio Ecológico en 1996, como respuesta a las recomendaciones establecidas en la “Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo” de 1992, constituyen el avance más importante para materializar uno de los múltiples ámbitos del derecho a la información.

No obstante los avances significativos en la legislación ambiental —como la definición de un concepto de información ambiental y la obligación del gobierno para establecer el Sistema Nacional de Infor-mación Ambiental—, la ley en este apartado exhibe deficiencias de técnica jurídica y desconocimiento de las experiencias comparadas en materia de regulación del derecho a la información ambiental, que

172 juan francisco escobedo

en los hechos dificultan el ejercicio del derecho a esa información. Veamos algunos aspectos tratados de manera insuficiente:

1] El ámbito de la información ambiental queda limitado a cuestiones materiales sustantivas relacionadas con el medio ambiente y los sis-temas ecológicos. Es necesario ampliar el espectro informativo a las cuestiones de carácter formal e institucional con: a] procedimientos administrativos, b] procesos de tomas de decisiones, c] cumplimien-to de las funciones de las estructuras de autoridad y de servidores públicos de la secretaría del ramo, d] definición e instrumentación de políticas públicas, entre otros.

2] Facilita la reproducción de la discrecionalidad para otorgar o no la información solicitada al no definir con claridad los límites al dere-cho a la información. Bien porque se traslada la definición del tér-mino “seguridad nacional” a una disposición jurídica inexistente, o bien porque establecen excepciones demasiado laxas a los límites, cuando son materia de procedimientos judiciales o de inspección y vigilancia pendientes de realizar.

3] Al establecer el principio de la “negación fáctica” a una solicitud de información, cuando después de transcurridos 20 días de haberse presentado la autoridad guarda silencio, alienta la desatención a las peticiones de los ciudadanos y favorece la complicidad, ya que no establece ningún tipo de sanción a aquellos funcionarios que se nieguen a responder.

4] Establece el recurso de revisión facultativo para los ciudadanos, pero deja en manos de la propia autoridad ambiental su resolución. Se atenta aquí contra el principio de que la autoridad involucrada en un acto de incumplimiento de una disposición jurídica no debe ser juez y parte. Es necesario regular el derecho de los ciudadanos a acudir a los tribunales para hacer exigible legalmente el derecho a la información.

5] El establecimiento del Sistema Nacional de Información Ambiental es importante para el funcionamiento de la secretaría del ramo, pero no puede suplantar las peticiones de información que realicen los ciudadanos con relación a temas o asuntos no previstos en el sistema aludido. El Estado no puede tutelar el tipo de información que va a poner al alcance de los demandantes. Toda información debe estar disponible, salvo aquella que la propia ley defina como información no dispuesta al público.

información pública y cultura democrática 173

La información ambiental, como toda información, puede ser sistematizada, evaluada o validada por la autoridad gubernamental, pero no como requisito previo para ponerla a disposición de quien la solicite. Es el ciudadano el que se reserva el derecho de no pedir información, de solicitar que no le envíen información que no le in-teresa, pero no es el Estado quien debe determinarlo. Si nos atenemos a este criterio, es evidente que el párrafo del artículo constitucional que dice: “[…] el derecho a la información será garantizado por el Estado”, corresponde a una visión limitada y autoritaria del derecho a la información, muy distinta a la que establece el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.

Es necesario reconocer las insuficiencias de la ley ambiental para no repetirlas en la legislación que en el futuro se establezca. Además, es preciso no radicar en la regulación del derecho a la información aspectos que no se cumplirán sólo con la creación de nuevas normas jurídicas. En México tenemos la ineficaz costumbre de aprovechar cualquier nueva ley para convertirla en un documento programático o en un decálogo de buenas intenciones. Menos en un instrumento jurídico para regular un ámbito de convivencia e intercambio social entre autoridades, ciudadanos, periodistas, medios de comunicación y organizaciones sociales tan importantes con el derecho a la infor-mación. Se le olvida al legislador con mucha frecuencia que la ley debe identificar el objeto y su ámbito de aplicación, los sujetos de la ley, las autoridades responsables de hacerla cumplir, los recursos y procedi-mientos contenciosos de que disponen los sujetos universales de de-recho material para exigir su cumplimiento, las excepciones y límites de los derechos regulados y el tipo de sanciones de que serán objeto aquellos que la incumplan; además de que así lo establezcan los tribu-nales correspondientes. Todo eso le falta a la ley ambiental, además de que no considera que la información ambiental debe no sólo estar disponible, sino especialmente debe tener algunas características que sirvan para la toma de decisiones.

En materia ambiental no basta cualquier información, es necesario que ésta sea relevante, comprensible, accesible, comparable, de fuentes diversas y representativa. La información es un bien público que debe

174 juan francisco escobedo

ser reconocido como un bien jurídico. En cuestiones ecológicas, además, la preservación del medio ambiente y de los sistemas ecoló-gicos constituyen bienes públicos que también deben ser protegidos. De tal suerte que cuando hablamos de medio ambiente, ecología y de la información sobre ello, estamos refiriéndonos a dos bienes pú-blicos, que no pueden soslayarse en el estado de derecho en desarrollo en México; por lo que no hay pretexto válido para no formular la ley en la materia con una adecuada técnica jurídica. Es deseable que la iniciativa se ventile públicamente antes de enviarse al Congreso.

Son muchos los asuntos en juego y muchas las disposiciones jurí-dicas que deberían modificarse. Por ello, es atendible considerar la propuesta de un marco de ley en materia de acceso a la información pública, que en el apartado de artículos transitorios establezca la agenda y los pasos para reformar las leyes secundarias que corres-pondan, de acuerdo a cada una de las materias objeto de la ley. Bas-taría que quienes trabajen en la elaboración de la Ley de Acceso a la Información Pública —el sentido y los alcances del derecho humano a la información, consagrado en los instrumentos jurídicos interna-cionales— los tradujeran fielmente en la iniciativa. Sería una forma digna de honrar las normas internacionales a las que México les ha dado la espalda desde hace más de 50 años. Si además aceptara la conveniencia de alentar la posibilidad de que en la formulación y presentación de la iniciativa al Congreso, participarían seguramente miembros de la sociedad civil, entonces, efectivamente, se estaría promoviendo la cultura política democrática, rasgo distintivo de un nuevo régimen político.

Transparencia y rendición de cuentas se terminó de imprimir en los talleres de Corporación Mexicana de Impresión, S.A. de C.V.,

con domicilio en General Victoriano Zepeda # 22, colonia Observatorio, México, D.F. El tiraje consta de 3 500 ejemplares.