transparencia y democracia claves para un concierto

7/25/2019 Transparencia y Democracia Claves Para Un Concierto

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JOS ANTONIO AGUILAR RIVERA

Transparencia y democracia:claves para un conciertoUna explicacin tarda no repara siempreel mal de una primera impresin errnea.

El pueblo, con lo poco que se trasluce de un proyecto,habr concebido siniestros recelos.

Jeremy Bentham


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DIRECTORIO

Transparencia y democracia:

claves para un concierto

Ilustracin portada:

Manuel Monroy Garca

Alonso Lujambio IrazbalComisionado Presidente

Alonso Gmez-Robledo VerduzcoComisionado

Juan Pablo Guerrero AmparnComisionado

Mara Marvn LabordeComisionada

Jacqueline Peschard MariscalComisionada

Francisco Ciscomani FreanerSecretario de Acuerdos

ngel Trinidad ZaldvarSecretario Ejecutivo

Comit Editorial:

Manuel Salvador Matus Velasco

Ciro Murayama Rendn

Rigoberto Ocampo Alcntar

Mara Fernanda Somuano Ventura

Ral Trejo Delarbre

Sylvia Salazar UgarteSecretaria Tcnica del Comit Editorial


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10Cuadernosde transparencia

NDICE

Presentacin. p.5Introduccin. p.9

I. Transparencia: nueva o vieja? p. 11

II. Transparencia y rgimen democrtico. p. 23

III. Los usos de la transparencia en la democracia. p. 28

1. Evaluacin de los gobernantes. p. 28

2. Rendicin de cuentas. p. 293. Control del poder pblico. p. 29

4. Fortalecer a la autoridad poltica. p. 30

5. Deteccin y correccin de errores. p. 31

IV. Conclusiones. p. 33

Notas. p. 37

Bibliografa. p. 43


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DURANTE LA MAYOR PARTE DE SU EXIS-

TENCIA REAL, LAS DEMOCRACIAS OCCI-

DENTALES PUDIERON VIVIR SIN LA EXI-

GENCIA DEL ACCESO A LA INFORMA-

CIN Y LA TRANSPARENCIA DE SUS

GOBIERNOS; no obstante y como una

incontenible catarata, en los lti-

mos treinta aos, democracia y

transparencia han desarrollado unarelacin cada vez ms penetrante,

ms poderosa, ms armnica, hasta

volverse una ecuacin caractersti-

ca de la modernidad y la globaliza-

cin, pues en el primer lustro del

siglo XXI, casi no queda pas demo-

crtico que no tenga o que no discu-ta la pertinencia de poseer una ley

de transparencia.

En Mxico la historia fue ms o

menos la misma: si bien democracia

y transparencia compartieron cuna

(pues el derecho a la informacin

adquiri carcter constitucional,

precisamente en el momento de

alumbramiento de la reforma polti-

ca de 1977), la primera tuvo un

desarrollo sostenido e incontenible

en los veinte aos subsiguientes

(alentando el pluralismo, la crea-

cin de poderosos partidos naciona-

les y las instituciones de la demo-

cracia competitiva), mientras que lasegunda tard muchos ms aos

(25) en abrirse paso, hasta la emi-

sin de la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la

Informacin Pblica Gubernamen-

tal en el ao 2002.

Como quiera que sea, el hechohistrico es ste: la democracia

mexicana se fue abriendo paso de

manera independiente a la idea de

transparencia. El enunciado consti-

tucional del derecho a la informa-

cin se qued durante dcadas, as,

petrificado, como una lnea ms de

PRESENTACIN


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poesa constitucional, un precepto

casi olvidado, no reglamentado, sin

casi ninguna consecuencia y sin

ningn asidero material.Hoy, cuando democracia y trans-

parencia adquieren y profundizan

un vnculo indisoluble, parece olvi-

darse aquella historia en la que el

pas se aboc, completa y obsesiva-

mente a la construccin de las

reglas del juego electoral sin que la

demanda de transparencia de la

gestin gubernamental ocupara el

espacio que mereca en el nuevo

edificio poltico de Mxico. Slo

cuando la democracia o mejor

dicho, la poliarqua mexicana,

estaba ya en marcha en 1996, clara-

mente se abri paso la demanda

social de transparencia y se llen de

contenido el derecho constitucional

a la informacin.

En este terreno no somos origi-

nales: es prcticamente el mismo

trayecto de las democracias en todo

el mundo (salvo Suecia), es decir, en

casi todas partes han funcionado

democracias robustas sin transpa-

rencia, as que un vnculo que en

estos aos aparece como estrecho y

natural, no lo ha sido a lo largo de lahistoria real.

Estamos, pues, ante un desarro-

llo reciente, llamado a aumentar la

calidad democrtica, porque eleva

la exigencia de la gestin pblica y

porque disuelve la vieja tradicin

del secreto de Estado, capaz de

sobrevivir y ensancharse an en

gobiernos emanados del voto popu-

lar.

Lo ms curioso, lo que se encar-

ga de subrayar Aguilar Rivera en

este dcimo Cuaderno de

Transparencia, es que en la teora

las cosas fueron muy distintas. All,

en el mundo de las ideas, la trans-

parencia aparece como una parte

importante del poder democrtico.

Kant con su pasin por el principio

de publicidad; pero, sobre todo, el

utilitarista Jeremas Bentham, que

pone como piedra de toque de su

edificacin poltica, la nocin de

transparencia. Dice Aguilar: En

Bentham encontramos ya la idea de

que los funcionarios pblicos estn

obligados a proporcionar informa-cin. En su Cdigo (de 1802) el ejer-

cicio de la funcin estadstica o

suministradora de datos por parte

de los funcionarios era no slo

moral sino legalmente obligato-

ria.

La transparencia tambin apare-

ce en las elaboraciones del constitu-

cionalismo y del liberalismo, preo-

cupados por el poder limitado.

Mientras algunos autores se aferra-

ban a la razn de Estado como fun-

damento de la opacidad, en varias

tradiciones polticas dieciochescas y

decimonnicas el principio de

publicidad y la transparencia, fue-

ron abrindose paso y ya no slo

como elemento relevante del

gobierno sino sobre todo, como

derecho sustancial del ciudadano.

Es John Stuart Mill, el primero en

mostrar cmo la idea de transpa-

rentar las acciones del poder pbli-


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7

co, es una prerrogativa de las perso-

nas que conforman, con su voto

libre, al gobierno, pues si ste es

electo por la sociedad, la informa-cin le pertenece, en realidad, a esa

misma sociedad.

El autor no hace un paseo filos-

fico (como en el Cuaderno nmero 4

de esta misma coleccin), sino un

recorrido ms terrenal por el desa-

rrollo de la idea de transparencia en

la teora poltica de la democracia

hasta llegar a nuestros das. Robert

Dahl, Giovanni Sartori, Norberto

Bobbio y una variada cauda de

autores contemporneos son revi-

sados por Aguilar Rivera para llevar-

nos ms all de los principios e

inyectar la nocin de transparencia

en las herramientas gubernamenta-

les y administrativas.

Buena parte del ensayo que el

lector tiene en sus manos, aborda

los usos de la transparencia en las

democracias realmente existentes.

La evaluacin de los gobernantes, la

rendicin de cuentas, el control del

poder pblico, el fortalecimiento de

la autoridad poltica y la deteccin y

correccin de errores son analiza-

dos desde una perspectiva prctica,como mecanismos tiles para el

funcionamiento de los sistemas, no

slo desde la perspectiva de los ciu-

dadanos, necesitados de informa-

cin para tomar decisiones acerta-

das y para prevenir los abusos de

poder, sino desde el lado del poder

mismo, que se beneficia de la trans-

parencia porque aumenta su legiti-

midad, lo mismo que para ejercer

un control difuminado y vasto sobre

los actos de cientos de miles de fun-

cionarios como para poder detectar

y corregir sus errores.

As, Jos Antonio Aguilar realiza

en este Cuaderno una convocatoria

pertinente y absolutamente actual:

no mirar la transparencia como ese

obstculo engorroso con el cual los

gobiernos democrticos deben

lidiar, sino como un elemento de

fortaleza en el arreglo interno de la

administracin y la poltica. Pues la

transparencia es un principio tan

til como la eficiencia, slo que no

es natural, ni consustancial, ni

armnico con las prcticas tpicasde las burocracias, de las antiguas y

de las contemporneas.

Transparencia no es pues un

mecanismo artificioso y superpues-

to, colocado para satisfacer una

demanda polticamente correcta;

no debe ser un adminculo del cuer-

po administrativo, sino el resultado

de una forma de gobernar, de admi-

nistrar y de gestionar al Estado. Los

procesos internos han de desarro-

llarse con claridad, han de ser cono-

cidos y deliberados por muchos, han

de ser expuestos a la crtica y al

conocimiento de actores externos;

en esa medida, las instituciones

podrn proveer de manera normal y

natural de informacin a la socie-

dad. Dice nuestro autor: Un libro

reciente define la transparencia, en

trminos muy generales, como:

dejar que la verdad est disponible

para que otros la vean sin tratar de


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ocultar u opacar el significado o

alterar los hechos para poner las

cosas bajo una mejor luz. Sin

embargo, este entendimiento, que

es bsicamente pasivo, est cam-

biando. Crecientemente transparen-

cia significa apertura activa (active

disclosure); los gobiernos no sola-

mente deben permitir que los ciu-

dadanos los observen, sino tambin

deben divulgar activamente la

informacin que poseen. Para otros

autores, transparencia es un dere-

cho ciudadano que sirve para impe-

dir la apropiacin privada de los

espacios pblicos. Hablamos de un

instrumento cuyo propsito explci-

to es vigilar que las cosas ocurran

conforme lo establecen las reglas

del juego.

Todo eso y ms. Jos Antonio

Aguilar aborda tambin los dilemas

y los lmites de la idea de transpa-

rencia: las razones polticas que jus-

tifican la existencia de un espacio

para el secreto de Estado; o las razo-nes civilizatorias que protegen la

privacidad y la intimidad de las per-

sonas. El autor se pregunta el alcan-

ce del concepto y quienes, ms all

del Estado, deben formar parte de

los sujetos obligados a proporcionar

informacin pblica. Aguilar argu-

menta sobre cada uno de estos

asuntos y apunta conclusiones inte-

resantes y no menos polmicas.

El autor es Doctor en Ciencia

Poltica por la Universidad de

Chicago; profesor e investigador del

Centro de Estudio y Docencia

Econmica (CIDE) cuyas lneas de

investigacin abordan los procesos

electorales, el comportamiento de

los votantes, la teora del republica-

nismo, el multiculturalismo y el

liberalismo. Es autor de una decena

de libros entre los que sobresalen: El

republicanismo en Hispanoamrica.

Ensayos de historia intelectual y polti-

ca; El fin de la raza csmica: considera-

ciones sobre el esplendor y decadencia

del liberalismo en Mxico; En pos de la

quimera: reflexiones sobre el experimen-

to constitucional; El manto liberal: los

poderes de emergencia en Mxico: 1821-

1876 y, La fiesta de las turcas.

Intelectual omnvoro y frecuente

ensayista en las revistas mexicanas,

Aguilar Rivera es, sobre todo, un his-

toriador de las ideas que en el dci-

mo Cuaderno de Transparencia nos

ofrece, con soltura de escritura y

con orden en la exposicin, un ale-

gato oportuno para que democracia

y transparencia se fundan, no se

estorben, funcionen y acten en un

concierto poltico de mayor exigen-

cia y calidad.


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A PRIMERA VISTA, LA RELACIN ENTRE

TRANSPARENCIA Y DEMOCRACIA PARE-CERA OBVIA: los gobernados requie-

ren informacin para evaluar crti-

camente a sus gobernantes y exigir-

les cuentas. Un gobierno democrti-

co es un gobierno transparente. Sin

embargo, esta imagen es engaosa.

Estamos lejos de contar con la clari-dad conceptual que requerimos.

Como afirma acertadamente

Mauricio Merino: el concepto est

todava en formacin y son muchas

ms las dudas que despierta que las

certezas que genera.1 Hoy se deba-

ten los alcances de la legislacinque busca aumentar la transparen-

cia. Se debe obligar slo al Estado a

proporcionar informacin o tam-

bin a entes privados de inters

pblico? Dnde se encuentran los

lmites a la exigencia de transparen-

tar la vida pblica?

Una buena parte del debate

sobre el papel, los alcances y elmbito de la transparencia se debe

a esta indeterminacin conceptual.

De ah la importancia de intentar

elucidar el papel especfico que

desempea la transparencia en el

gobierno democrtico.

Para algunos autores, transpa-rencia, ciudadana y democracia

estn inextricablemente ligadas.

Una no es posible sin las otras.

Transparencia y democracia requie-

ren, primero para existir y luego

para funcionar adecuadamente,

una ciudadana activa y participati-va, y esta ltima requiere transpa-

JOS A.AGUILAR R.*

INTRODUCCIN

* Deseo agradecer la ayuda, sugerencias yrevisin de Francisco Eissa en la investigacinde este texto, as como los tiles comentarios dePedro Salazar, Alfonso Hernndez, Sergio Lpezy Gabriela Warkentin, quienes leyeron y dicta-

minaron este texto.


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rencia y democracia para actuar y

participar con libertad.2 Desafor-tunadamente, las cosas son ms

complicadas. La transparencia es

una recin llegada a la reflexin y a

la prctica democrtica. Como

seala Merino: hay que reconocer

que el principio que est detrs de

la idea de la transparencia se des-prende del desarrollo de la demo-

cracia liberal. Nadie sensato, en

nuestros das, podra diferir de la

importancia que tiene el acceso a la

informacin pblica como una de

las condiciones sustantivas para

incrementar la calidad de la demo-cracia y para afirmar la capacidad

de control de los ciudadanos sobre

el ejercicio del poder pblico. Sin

embargo, lo cierto es que esa con-

viccin democrtica no se haba

convertido en un derecho plena-

mente garantizado en la mayorparte de los pases con tradicin

democrtica hasta finales del siglo

XX.3 Por qu?A diferencia de otras reivindica-

ciones democrticas, como el sufra-

gio universal, que se remontan al

siglo XIX, la exigencia de la transpa-

rencia es relativamente nueva. Es

ms, su origen no es propiamente

poltico. Esta idea, naci como con-secuencia de una reflexin de talan-

te econmico: la piedra de toque

que desat ese proceso fue la globa-

lizacin de los mercados y la necesi-

dad de contar con mayor y mejor

informacin sobre su verdadero

funcionamiento, a partir de lasregulaciones y la probidad de cada

pas. De ah que los promotores

principales de las mejores prcticas

de transparencia hayan sido, al

menos en un principio, los grandes

organismos econmicos internacio-

nales, con la OCDE y el BancoMundial a la cabeza.4

La omisin de referencias expl-

citas a la transparencia en la mayo-ra de los textos clsicos del gobier-

no representativo es un enigma. En

realidad, el discurso sobre la trans-

parencia ha colonizado retrospecti-

vamente a la teora poltica. Este

enigma es un buen punto de inicio

para nuestra discusin. Cmoexplicar esta omisin? Es la trans-

parencia una moda tarda del siglo

XX?


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Captulo

AUNQUE LA TRANSPARENCIA ES

MODERNA NO ES POSIBLE AFIRMAR

QUE LA IDEA FUERA INIMAGINABLE

PARA JOHN STUART MILL, ALEXIS DE

TOCQUEVILLE O LOS FUNDADORES DEESTADOS UNIDOS Y FRANCIA A FINALES

DEL SIGLO XVIII.5 Sin embargo, con

notables excepciones, que analiza-

remos ms adelante, la idea de dar

a los gobernados acceso a la infor-

macin controlada por el gobierno

no figura de manera prominente enel arsenal conceptual de los tericos

del gobierno representativo.

Podramos, por supuesto, afirmar

que la nocin de transparencia se

encontraba en realidad subsumida

en otras ideas que s aparecen en las

obras clsicas, como la rendicin de

cuentas, la publicidad, los pesos ycontrapesos al poder del gobierno,

la libertad de prensa, etc. Esta res-

puesta, sin embargo, es insatisfacto-

ria. No slo la palabra, sino la idea

de la transparencia parecera

encontrarse ausente.

Me refiero al acceso ciudadano

oportuno, suficiente y garantizado ainformacin relativa al desempeo

TRANSPARENCIA:NUEVA O VIEJA?

Ide las funciones pblicas.

Transparencia y acceso a la infor-

macin no son la misma cosa. La

transparencia es una prctica o un

instrumento que utilizan las organi-zaciones para publicar o volver

pblico cierto tipo de informacin o

bien para abrir al pblico algunos

procesos de toma de decisiones.6 El

derecho de acceso a la informacin,

por su parte, consiste en un con-

junto de normas jurdicas que per-miten analizar los registros y datos

pblicos en posesin de los rganos

del Estado.7 Como tal, es un dere-

cho que permite a los ciudadanos

pedir documentos al gobierno.

En la tradicin liberal podemos

encontrar una vigorosa defensa de

las libertades individuales, y entreellas, de la libertad de expresin.

Tiene razn Jess Rodrguez Zepeda

cuando afirma que existe una clara

demarcacin entre los estados libe-

rales, por un lado, y los estados

absolutistas, totalitarios y autorita-

rios por otro en las cuestiones rela-

tivas al uso restringido de la infor-macin, a la fuerza concedida al

secretismo poltico, al sofocamiento

de libertades bsicas como las de

conciencia o expresin, o a la exis-

tencia de intereses propios del

Estado que pueden estar en contrade los ciudadanos. Puede decirse,

incluso, que el Estado liberal se puede

definir en sus trminos ms genera-

les, como un Estado limitado o conte-

nido por las libertades fundamenta-

les de los ciudadanos: un Estado

transparente.

8

Sin embargo, estalectura confunde atributos innega-

bles de la teora liberal

gobierno limitado, derechos indi-

viduales, Estado de derecho con la

transparencia.

Es cierto que la teora de que el

Estado tiene intereses propios, que

est en la base de los histricossecretos de Estado (arcana imperii),

es antittica a la liberal. Para esta

concepcin la autoridad poltica

existe para tutelar los derechos de

los individuos que la han instaura-

do. Para los liberales no haba

secretos insondables de la poltica

que confirieran poder a sus posee-dores. Sin embargo, la anttesis del

Transparencia y

democracia: claves

para un concierto


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secretismo es la publicidad, que no

es exactamente lo mismo que trans-

parencia. Publicidad, en el inicio del

gobierno representativo significaba,

bsicamente, libertad de imprenta ylibertad de discusin. El acceso a la

informacin del gobierno es un caso

especfico de un fenmeno ms

general, la publicidad. De ah que

histricamente encontremos en el

pensamiento liberal una vigorosa

defensa de publicidad entendida

como la libertad de prensa y de dis-

cusin.

Para John Stuart Mill, la libertad

de imprenta y de discusin bastaba

para que la opinin pblica se for-

mara y se pronunciara sobre los

intereses nacionales.9 La prensa

libre no slo era una garanta contragobiernos corruptos y tirnicos;

tambin, como afirmaba Mill, era

una salvaguarda contra el error. Las

opiniones que son reprimidas por la

autoridad pblica pudieran ser cier-

tas.Los censores no son infalibles.Si

las opiniones son falsas, la mejor

forma de que sean refutadas es a

travs de la discusin libre. Gracias

a la confrontacin abierta de ideas

la verdad prevalece sobre el error.10

Sin embargo, el acceso a la informa-

cin del gobierno fue defendido porpocos tericos.

En todo caso, es muy notable

que histricamente la defensa de la

libertad de expresin no se encuen-

tra directamente conectada con la

democracia, sino con la idea de

gobiernos limitados por la ley y con

la bsqueda de la paz. Un gobierno

limitado no es por fuerza democr-

tico. Incluso el conocido alegato de

Kant a favor de la publicidad est

inscrito en una reflexin ms

amplia sobre la posibilidad de lograr

la paz entre las naciones. En efecto,

en el segundo apndice a su obra Lapaz perpeta, titulado De la armo-

na entre la poltica y la moral,

segn el concepto trascendental del

derecho pblico, Kant dice: Las

acciones referentes al derecho de

otros hombres son injustas si su

mxima no admite reconocimiento

general. Kant tena en mente los

tratados secretos celebrados entre

naciones rivales que alentaban la

guerra. Antes, Kant aclara que la

posibilidad de la forma de la publi-

cidad como mecanismo para eva-luar cualquier acto segn el dere-

cho pblico est contenida en toda

pretensin de derecho. [Ya que] sin

la publicidad no habra justicia,

pues la justicia no se concibe ocul-

ta, sino pblicamente manifiesta.

Es decir, que la capacidad de publi-

carse debe, pues, residir en toda pre-

tensin de derecho.11 El argumen-

to detrs de este principio es que

una mxima que no puedo mani-

festar en alta voz, que ha de perma-

necer secreta, so pena de hacer fra-

casar mi propsito; una mxima

que no puedo reconocer pblica-mente sin provocar en el acto la

oposicin de todos a mi proyecto

[] una mxima que tiene tales

consecuencia las tiene forzosamen-

te porque encierra una amenaza

injusta al derecho de los dems.12

Aqu Kant se propona demostrar

que no haba ninguna incompatibi-


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EN TODO CASO, ESMUY NOTABLE QUEHISTRICAMENTE LADEFENSA DE LA LIBER-TAD DE EXPRESIN NO

SE ENCUENTRA DIREC-TAMENTE CONECTADACON LA DEMOCRACIA,SINO CON LA IDEA DEGOBIERNOS LIMITA-DOS POR LA LEY Y CON

LA BSQUEDA DE LAPAZ.

lidad entre la poltica y la moral.

Cabe hacer notar que sta no es una

reflexin sobre la democracia, sino

sobre la justicia y la transparencia.

Es cierto que Kant sostiene quela paz entre las naciones sera el

producto de la sensata resistencia

de los individuos a las inclinaciones

blicas de los gobernantes. La gente

comn es la que sufre las miserias

de las guerras. Este argumento fue

desarrollado, ms tarde, por Alexis

de Tocqueville. Una novedad de las

sociedades democrticas era su dul-

zura que, a su vez, era el resultado

de la empata entre los individuos. A

diferencia de lo que ocurra en las

sociedades aristocrticas, la gente

poda ponerse en los zapatos de los

dems. Y esto afectaba la sensibili-dad de una sociedad. Ntese, sin

embargo, que tanto Kant como

Tocqueville se refieren a las conse-

cuencias del estado social demo-

crtico en las costumbres y hbi-

tos del corazn y no a la democra-

cia como gobierno del pueblo.

Si bien el gobierno representati-vo nacido en los siglos XVIII y XIX

no era tan incluyente como la

moderna democracia liberal, conte-

na innegables elementos democr-

ticos ausentes en el absolutismo y

otras formas de gobierno. No exist-an, es cierto, el sufragio universal y

las elecciones directas, pero la sobe-

rana descansaba indudablemente

en la mayora de los ciudadanos,

quienes elegan a sus gobernantes y

representantes a travs de eleccio-

nes peridicas.13 Esta matriz proto

democrtica fue la que permiti

que, al paso del tiempo, se extendie-

ra la ciudadana a las mujeres, los

desposedos y otras personas origi-

nalmente excluidas. As, el gobierno

representativo se transform paula-

tinamente en la democracia liberal.

Con todo, sin la simiente democrti-ca esto no hubiera ocurrido.

Como afirmaba Mill en 1861:

la participacin de todas las cla-

ses en los beneficios de la libertad es

en teora la concepcin perfecta del

Gobierno libre. Desde el momento

en que algunos, no importa quines,

son excluidos de esa participacin,sus intereses quedan privados de

las garantas concedidas a los de los

otros, y a la vez estn en condicio-

nes ms desfavorables para aplicar

sus facultades a mejorar su estado

y el estado de la comunidad, siendoesto precisamente de lo que depen-

de la prosperidad general.14 En

esta defensa del gobierno represen-

tativo hay un innegable reclamo

democrtico: el nico Gobierno

que satisface por completo todas


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14

las exigencias del estado social es

aquel en el cual tiene participacin

el pueblo entero; que toda partici-

pacin, aun en las ms humildes de

las funciones pblicas, es til; que,por tanto, debe procurarse que la

participacin en todo sea tan gran-

de como lo permita el grado de cul-

tura de la comunidad; y, que final-

mente, no puede exigirse menos

que la admisin de todos a una

parte de la soberana. Pero puesto

que en toda comunidad que exceda

los lmites de una pequea pobla-

cin nadie puede participar perso-

nalmente sino de una porcin muy

pequea de los asuntos pblicos, el

tipo ideal de un Gobierno perfecto

es el Gobierno representativo.15

Nuestro enigma permanece.Para los pensadores clsicos, era

innecesario garantizar el acceso a la

informacin del gobierno (transpa-

rencia) para que los gobernados se

formaran una opinin sobre los

asuntos nacionales, un juicio sobre

sus gobernantes, para refrendarlos

o castigarlos? Aunque, como se hadicho, este tema no figura de mane-

ra prominente en la reflexin social

y poltica de los siglos XVIII y XIX

hay una notable excepcin: Jeremy

Bentham (1748-1832), filsofo radi-

cal ingls, padre del utilitarismo.Este caso, me parece, arroja luz

sobre la relacin entre democracia y

transparencia y es til para la adju-

dicacin de debates contempor-

neos. Los argumentos de Bentham

sobre la publicidad y el acceso a la

informacin del gobierno son de un

orden distinto a los de Kant y van

ms all de la libertad de imprenta

y de discusin.

Bentham fue un precursor del

poder de la opinin pblica.Aunque

muchas de sus propuestas nunca se

materializaron, son importantes

precedentes para comprender larelacin entre la transparencia

como la entendemos hoy y el

gobierno representativo. En su

Cdigo constitucional de 1830,

Bentahm consideraba establecer un

Tribunal de la Opinin Pblica,

compuesto de diversos actores

sociales, entre ellos: todos los indi-viduos que componen el cuerpo

constitutivo del Estado, las perso-

nas que presenciaban las sesiones

de la asamblea legislativa, los tribu-

nales, las personas presentes en

reuniones pblicas donde se discu-tan asuntos pblicos, el auditorio

en representaciones teatrales que

pongan en escena cuestiones de

naturaleza poltica o moral y aque-

llas personas que se ocupen en sus

discursos, escritos, o reflexiones de

actos, manifestaciones de un fun-

cionario pblico o de una corpora-

cin funcionarial perteneciente al

Estado.16 Para Bentham la opinin

pblica era un sistema legal ema-

nado del cuerpo popular y su fuer-

za era muy similar a la del common

law o derecho comn. A los miem-

bros del Tribunal de la OpininPblica corresponda una funcin

estadstica o suministradora de

datos. Esa funcin se ejercera en la

medida en que el Tribunal propor-

ciona informacin sobre hechos de

naturaleza tal que sirven de funda-

mento para juicios aprobatorios o

desaprobatorios en relacin contoda institucin pblica, ordenanza,


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15

disposicin, procedimiento o medi-

da, sean en el pasado, en el presen-

te o en un supuesto futuro, o en

relacin con cualquier conducta por

parte de una persona, sea o no fun-cionario, que pueda afectar a los

intereses polticos en su conjun-

to.17 El Tribunal propuesto por

Bentham no slo proporcionaba

informacin, tambin serva como

censor, pues tena la potestad de

expresar juicios aprobatorios o

desaprobatorios en relacin con las

materias anteriormente relaciona-

das. Los actos del Tribunal surtan

efecto a travs de la reputacin. Al

promulgar sus juicios, se incre-

menta o defrauda la felicidad de

una persona determinada, produ-

cindose, como anteriormente, elefecto de castigo y el efecto de

recompensa [] En Bentham

encontramos ya la idea de que los

funcionarios pblicos estn obliga-

dos a proporcionar informacin. En

su Cdigo, el ejercicio de la funcin

estadstica o suministradora de

datos por parte de los funcionarios

era no slo moral sino legalmente

obligatoria En cuanto a los no fun-

cionarios, la recompensa es sola-

mente moral.18

En el gobierno representativo latransparencia era importante, sobre

todo, en lo que haca al funciona-

miento del poder popular, la asam-

blea legislativa. La idea de que la

difusin de los actos de las asam-

bleas era benfica no era nueva.

Maquiavelo en los Discursos sobre la

Primera Dcada de Tito Livio, afirm

que las asambleas pblicas eran

tiles porque permitan que se

corrigieran errores de una manera

convincente. La plebe algunas veces

crea equivocadamente que haba

sido agraviada por sus gobernantes

y por la aristocracia. La constitucinromana ofreca un remedio: si estas

opiniones fueran falsas queda el

recurso de las palabras, encomen-

dando a algn hombre honrado que,

hablndoles, les demuestre que se

engaan, pues los pueblos, como

dice Tulio, aunque sean ignorantes,

son capaces de reconocer la verdad,

y ceden fcilmente cuando la oyen

de labios de un hombre digno de

crdito.19

Es de nuevo Bentham, quien dis-

curre a profundidad sobre el efectode la transparencia y la disemina-

cin de la informacin del gobierno.

En otra obra poco conocida, Tctica

de las asambleas legislativas, Bentham

escribi: antes de pasar a indivi-

dualizar las operaciones de una

asamblea, pongamos a la cabeza de

EN EL GOBIERNOREPRESENTATIVO LATRANSPARENCIA ERAIMPORTANTE, SOBRETODO, EN LO QUEHACA AL FUNCIONA-MIENTO DEL PODERPOPULAR, LA ASAM-

BLEA LEGISLATIVA.


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16

su reglamento la ley ms acomoda-

da para afianzarle la confianza

pblica esta ley es la de lapublici-

dad.20 Bentham proporciona, por

primera vez, una lista razonada debeneficios de la publicidad (podra-

mos atrevernos a llamarla transpa-

rencia) para el gobierno democrti-

co. Aunque el autor tena en mente

la informacin de las asambleas

legislativas, su argumento puede,

como l mismo sugiri, extenderse

a otras informaciones gubernamen-

tales. Segn Bentham, el primer

beneficio de la publicidad es conte-

ner a los miembros de la asamblea

dentro de su obligacin. Aqu

Bentham se refiere a la transparen-

cia como un contrapeso al poder de

los representantes en un gobiernodemocrtico.Cuanto ms expuesto

est el ejercicio del poder poltico a

un sin nmero de tentaciones, tanto

ms poderosos motivos conviene

dar a los que estn revestidos con l

para desecharlas. Pero la vigilancia

del pblico es el ms constante y

universal de todos ellos. El cuerpodel pblico forma un tribunal, y uno

que vale ms que todos los otros

juntos.21

En segundo lugar, Bentham pos-

tula como beneficio de la publicidad

asegurar la confianza del pueblo yconsentimiento suyo en las revolu-

ciones legislativas. sta, paradji-

camente, era una ventaja, no para

los gobernados, sino para los pro-

pios gobernantes. Anda errante,

sentenciaba Bentham, siempre la

sospecha alrededor del misterio;

parcele ver un crimen en donde

descubre un afectado secreto, y rara

vez se engaa; porque a qu fin

ocultarse uno, si no teme ser visto?

Cuanto ms importa a la bajeza el

cercarse de tinieblas, otro tanto ms

importa a la inocencia el caminar a

la vista de todos, para no caer enpoder de su contraria.22 Aqu est

ya expuesto uno de los argumentos

ms poderosos a favor de la trans-

parencia en un rgimen limitado:

para ser fuertes y legtimos los

gobiernos deben ser transparentes.

Como afirmaba nuestro autor:

Preparado en las tinieblas el mejorproyecto, causar mayor espanto

en ciertas circunstancias que el

peor bajo los auspicios de la publi-

cidad. Pero qu confianza y segu-

ridad, no digo para el pueblo, sino

para los mismos que gobiernan enuna poltica abierta y franca!

Pngase el gobierno en la imposi-

bilidad de no hacer nada sin

saberlo la nacin; prubele que l

no puede engaarla ni sorprender-

la, y se quitan al descontento

cuantas armas le hubiera sido

posible dirigir contra el gobierno.

El pblico devuelve duplicada a

ste la confianza que l le mani-

fiesta; pierde la calumnia su fuer-

za; pues sus culebras se alimentan

de tsigo23 en las cavernas, por

serles mortfera la claridad del

da.24

Para Bentham, la opacidad en el

gobierno era una especie de miopa

que operaba en contra de sus pro-

pios intereses de largo plazo. La

secreca, que en un principio pare-

ca ms expedita, acababa por com-

plicar y dilatar el ejercicio del poderpblico. Al final era contraprodu-


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17

cente. As: no intento negar que

una poltica secreta aleja de s a

veces algunos inconvenientes; pero

no dudo de que ella a la larga los

forma en mayor nmero que losimpide; y que de dos gobiernos que

caminan, el uno por las sendas del

misterio, y el otro por las de la

publicidad; el ltimo tiene una fuer-

za, valenta, y reputacin que le

harn superior a todas las disimula-

ciones del otro.25

Uno de los temores alrededor de

la transparencia, entonces y ahora,

es que al abrir la ventana a la con-

duccin de los asuntos pblicos

bien pudieran ponerse en evidencia

los desacuerdos entre los encarga-

dos de la cosa pblica. Se pensaba

que el evidenciar el desacuerdofomentara la incertidumbre e

incredulidad en los gobernados. La

opacidad buscaba preservar tanto

una imagen consensual de los

tomadores de decisiones fueran

diputados o burcratas como una

percepcin de la superioridad tcni-

ca e intelectual de stos sobre losciudadanos.

La transparencia, por el contra-

rio, acepta la pluralidad y el disenso

en opiniones como una caractersti-

ca inherente y positiva de la poltica

democrtica. Por eso no teme expo-nerla; no se escandaliza de lo que

descubre.Tambin descree del argu-

mento de que los ciudadanos son

incapaces de comprender la com-

plejidad de las decisiones pblicas y

que por ello stas deben mantener-

se lejos de la luz pblica. Bentham

como ya haba afirmado

Maquiavelo crea en la razn y el

juicio de los ciudadanos comunes y

corrientes, los cuales no requeran

de una gran instruccin para distin-

guir la verdad de la mentira.

Considrese, sealaba Bentham,

aparte del efecto que las delibera-ciones pblicas sobre las leyes, pro-

videncias, impuestos, y conducta de

los hombres pblicos, han de produ-

cir en el espritu general de una

nacin a favor de su gobierno. Se

han refutado las objeciones, confun-

dido los rumores falsos, y puesto a

la vista de todos la necesidad de los

sacrificios que se exigen de los pue-

blos. La oposicin con todos sus

esfuerzos, tan lejos de causar per-

juicio a la autoridad, le hace un par-

ticular servicio; en cuyo sentidopuede decirse ciertamente que lo

que resiste apoya: porque el gobierno

PARA BENTHAM, LAOPACIDAD EN ELGOBIERNO ERA UNAESPECIE DE MIOPAQUE OPERABA ENCONTRA DE SUS PRO-PIOS INTERESES DELARGO PLAZO. LASECRECA, QUE EN UNPRINCIPIO PARECAMS EXPEDITA, ACA-BABA POR COMPLICARY DILATAR EL EJERCI-CIO DEL PODER PBLI-

CO.


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18

est mucho ms seguro del acierto

general de una providencia, y de la

aprobacin pblica, despus de que

ambos partidos se han entregado a

un combate que ha tenido a lanacin por testigo.26

Al argumento de que la transpa-

rencia hace vulnerables a los

gobiernos, Bentham responde que

ocurre exactamente lo contrario. La

transparencia fortalece al gobierno

al permitirle conocer de manera

ms exacta los deseos de los gober-

nados. Se trata de un mecanismo

cognoscitivo que opera en dos direc-

ciones simultneas. Cuanto ms

importa a los pueblos el conocer la

conducta de los que gobiernan, otro

tanto ms importa a stos ltimos

el conocer los verdaderos deseos delos primeros. No hay cosa ms fcil

que esto en el reinado de la publici-

dad; pues habilitan al pblico para

formar un ilustrado concepto, cuyo

curso se manifiesta con facilidad.

Qu puede saberse con certeza

bajo un contrario rgimen? El pbli-

co prosigue siempre en su rumbo,hablando y juzgando de todo; pero

juzga sin tener los documentos; y

no fundndose su opinin en el

conocimiento de los hechos, es

totalmente diferente de lo que

hubiera sido a tener por basa la ver-dad.27 La opacidad engendra des-

confianza: una explicacin tarda

no repara siempre el mal de una

primera impresin errnea. El pue-

blo, con lo poco que se trasluce de

un proyecto, habr concebido

siniestros recelos.28

El tercer beneficio de la transpa-

rencia, segn Bentham,

(Proporcionar a los electores la

facultad de obrar con conocimiento

de causa) va al corazn del vnculo

entre transparencia y democracia:

la rendicin de cuentas. Cuando los

ciudadanos no tienen elementospara evaluar el desempeo de sus

representantes, la democracia hace

agua. De qu vale renovar las

asambleas, si el pueblo est precisa-

do siempre a escoger entre unos

hombres que l no ha tenido medios

de juzgar? Ocultar al pblico la con-

ducta de sus mandatarios, es agre-gar la inconsecuencia a la prevari-

cacin, y decir a los delegantes, ele-

giris o desecharis a tales o cuales

de vuestros diputados, sin saber por

qu.29 Por ltimo, Bentham pensa-

ba que la publicidad le proporciona-ba a la asamblea la facultad de

aprovecharse de las luces del pbli-

co. Era poco probable que la asam-

blea concentrara toda la inteligen-

cia nacional. La opulencia y una

distinguida clase sern siempre las

ms acomodadas circunstancias

para conciliarse los votos del nme-

ro mayor. Por el contrario, los

hombres que cultivan por estado su

inteligencia, tienen rara vez los

medios de entrar en la carrera pol-

tica; Locke, Newton, Hume, Adam

Smith y otros muchos sujetos de

ingenio no tuvieron asiento en elparlamento. La publicidad poda

resolver este dficit de luces en las

asambleas: es cosa fcil de conocer

cuan seguro medio es la publicidad

para recoger todas las luces de una

nacin, y hacer salir a luz por consi-

guiente pensamientos tiles.30

Sin embargo, Bentham saba quela publicidad, o transparencia,


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19

enfrentaba seria oposicin por

parte de los poderosos. Si la publi-

cidad es tan favorable, afirmaba,

para los mismos que gobiernan y

propia para preservarlos de lasinjusticias del pblico porqu

son ellos tan generalmente enemi-

gos de este rgimen? Ser necesa-

rio buscar la causa de ello en los

vicios y deseo de gobernar sin res-

ponsabilidad, exentar de toda ins-

peccin su conducta, engaar al

pueblo y esclavizarle por medios de

su ignorancia? Semejantes motivos

pueden no ser ajenos de muchos de

ellos; pero el atribuirlos a todos

sera el lenguaje de la stira.31

Bentham reconoca que haba erro-

res de buena fe fundados en obje-

ciones especiosas. La primera obje-cin iba al centro de la lgica demo-

crtica detrs de la transparencia:

El pblico es un juez incompetente

de las operaciones de una asamblea

poltica, en razn de la ignorancia y

pasiones de la mayora de los que le

componen.32 La respuesta de

Bentham a esta objecin apelaba alsentido comn y el realismo: si lle-

gara yo hasta el grado de confesar

que no hay quiz en la masa del

pblico un individuo entre ciento,

que sea idneo para formar un ilus-

trado juicio sobre las cuestiones quese ventilan en una asamblea polti-

ca, no me acusaran de atenuar la

objecin; y sin embargo, aun en este

grado no me parecera ella fuerza

ninguna contra la publicidad.

Semejante objecin tendra alguna

solidez, si, quitando al tribunal

popular los medios de juzgar bien,

le quitasen igualmente la fantasa

de juzgar; pero el pblico juzga, y

juzgar siempre. Si l se abstuviese

de juzgar por el miedo de hacerlo

mal, tan lejos de acusar su ignoran-

cia, habramos de admirarnos de su

sabidura; y un pueblo que supierasuspender su juicio, no se compon-

dra de hombres vulgares, sino de

filsofos.33

Bentham tambin se haca cargo

de otro argumento en contra de la

transparencia: la publicacin de los

documentos, dirn, aumentar el

nmero de los malos jueces en unaproporcin muy superior a la de los

buenos. Bentahm respondi a esto

que era necesario dividir al pblico

en tres clases: la primera, que era la

mayora, se ocupaba poqusimo en

negocios pblicos, la segunda seforma de los que hacen una especie

de juicio, pero un juicio prestado,

sin tomarse la molestiade formar

una opinin por s mismos. La ter-

cera estaba compuesta de los que

juzgan por s mismos, con arreglo a

los informes ms o menos puntua-

les que les ha sido posible propor-

cionarse.34 A cul de estas tres

clases, se preguntaba, perjudicaba

CUANDO LOS CIUDA-DANOS NO TIENEN ELE-MENTOS PARA EVA-LUAR EL DESEMPEODE SUS REPRESENTAN-

TES, LA DEMOCRACIAHACE AGUA.


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20

la publicidad? A ninguna, respon-

da. La primera no juzgaba de cual-

quier forma. Respecto a la tercera:

juzgaba antes y juzga ahora; pero

juzgaba mal por informes muy pocopuntuales; y juzgar mejor, cuando

la hayan puesto en posesin de los

verdaderos documentos. En cuanto

a la segunda clase, hemos dicho

que son prestados sus juicios, son el

eco de los de la tercera. Pero mejor

instruida y juzgando mejor esta

clase, comunicar ms sanas opi-

niones a los que las reciben entera-

mente formadas de ella.35 Si la

clase que juzga lo hace mal, nace

de que ella ignora los hechos, o que

no posee los necesarios datos para

formar un buen juicio. He aqu pues

la lgica de los partidarios del mis-terio: sois incapaces de juzgar por-

que estis en la ignorancia; y per-

maneceris en ella, porque sois

incapaces de juzgar.36

Otro argumento contemporneo

en contra de la transparencia es que

expone a los funcionarios pblicos

de manera excesiva al ojo pblico.Elpblico a veces no comprende las

razones de las acciones. Bentham

haba ya considerado esta objecin:

la publicidad puede exponer al odio

pblico a un miembro de la asam-

blea, por unos procederes que ser-an dignos de otra suerte. Es cierto

que los funcionarios se exponen a

juicios frvolos o superficiales, en

ocasiones abiertamente injustos,

por parte de los ciudadanos.

Bentham lo reconoca, pero razona-

ba: si un individuo de una asam-

blea poltica careciera de la sufi-

ciente entereza para despreciar una

instantnea injusticia, le faltara la

primera prenda de su estado. Es pro-

piedad de error el no tener ms que

una duracin accidental que puede

cesar a cada momento, mientras

que la verdad es indestructible.37

Pero la transparencia no slo

sirve para exponer las fallas y erro-

res de los representantes y gober-

nantes al ojo pblico; tambin es,

bien vista, un recurso para ellos. En

efecto, como afirmaba Bentham: la

publicidad, bajo el aspecto de la

reputacin, es mucho ms til queperjudicial para los miembros de la

asamblea. Es ella la salvaguarda

suya contra las malignas imputacio-

nes y calumnias. No es posible atri-

buirles discursos falsos, disimular el

bien que ellos han hecho, ni dar pr-fidos visos a su conducta.38

Maquiavelo, antes, ya haba adverti-

do sobre la utilidad de las acusacio-

nes pblicas en una repblica para

preservar un estado libre en oposi-

cin a las denuncias annimas. No

slo se disuadan los abusos, sino

que se conceda un canal de salida a

los agravios existentes en contra de

algn ciudadano.39

Bentham consider otro peculiar

argumento en contra de la publici-

dad: exponiendo en un estado

monrquico la publicidad de las

asambleas a los miembros al resen-timiento del jefe de estado, puede

perjudicar a la libertad de sus deci-

siones.40 Sin embargo, esta obje-

cin se desvaneca, y aun se con-

vierte en argumento favorable a la

publicidad, cuando lo examinamos.

Si para semejante asamblea hay

peligro por parte de este jefe, no haytampoco salvaguarda ninguna ms


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21

que en la proteccin de la opinin

pblica [] Luego si una asamblea

poltica prefiriera el rgimen secre-

to, alegando la necesidad de liber-

tarse de la inspeccin de este jefe,no hay que engaarse en ello: sera

un pretexto nicamente. El verda-

dero motivo de este proceder sera

ms bien un deseo de sujetarse a su

influjo, sin exponerse mucho a la

censura pblica; porque de qu

inspeccin se exentan, excluyendo

al pueblo, ms que de la del pueblo

mismo?.41 Y los mandantes, en el

gobierno representativo de enton-

ces, como en la moderna democra-

cia liberal, son los electores, el pue-

blo.

Bentham tambin se percat de

que la transparencia supona laexistencia de un pblico alerta y cr-

tico, es decir, desconfiado en cierto

grado. Propondrn como una obje-

cin contra el rgimen de la publici-

dad, afirmaba, que es un sistema

de desconfianza. Sin duda ninguna

que es uno; pero no va fundada

toda buena institucin polticasobre esta basa? De quin ser pre-

ciso desconfiarse ms que de aque-

llos a los que se confiere una suma

autoridad, con grandes tentaciones

de abusar de ella? [] poseen todos

los medios de servirse a s mismosa costa del pblico, sin poder ser

convencidos de malversacin. Qu

resta, pues, para superar estos peli-

grosos motivos, ms que crear un

inters de una fuerza superior? Ni

cul puede ser este sino el respeto

de la opinin pblica.42

Bentham conclua su alegato afir-

mando que los beneficios expuestos

de la publicidad no se reservaban

para la legislatura: a todo se extien-

de la eficacia de este gran medio; a

la legislacin, gobierno, y judicatura.

Ningn bien estable sin publicidad;

ni mal alguno durable bajo los aus-picios de ella.43

Sin embargo, Bentham tambin

saba que la publicidad, o transpa-

rencia, no era un valor absoluto en

el gobierno representativo. Haba

excepciones a la regla de la publici-

dad. Segn el autor: ha de suspen-

derse la publicidad en los casos enque ella producira los siguientes

efectos: 1. Favorecer los proyectos

de un enemigo, 2. Ofender sin nece-

sidad a personas inocentes, 3.

Imponer una pena muy severa a

algunos culpables. No puede hacer-se una ley absoluta de la publicidad,

porque es imposible el prever todas

las circunstancias en que una

asamblea puede hallarse El secre-

to es un medio de conspiraciones;

no le convirtamos pues en un

gobierno regular.44

La historia de la publicidad en el

gobierno representativo puede dar-

OTRO ARGUMENTOCONTEMPORNEO ENCONTRA DE LA TRANS-

PARENCIA ES QUEEXPONE A LOS FUNCIO-NARIOS PBLICOS DEMANERA EXCESIVA ALOJO PBLICO. EL PBLI-CO A VECES NO COM-

PRENDE LAS RAZONESDE LAS ACCIONES.


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22

nos norte en los debates contempo-

rneos sobre la transparencia y el

rgimen democrtico. La transpa-

rencia no es una moda inventada en

las postrimeras del siglo XX. Comohemos visto, la idea de que la difu-

sin de la informacin pblica en

manos del gobierno era necesaria

para el correcto funcionamiento del

rgimen parlamentario no es nueva.

La nocin de que los gobernantes

estn obligados no solamente a per-

mitir y tolerar una prensa libre, y la

libertad de discusin concomitante,

sino a proporcionar directamente

acceso a sus actos y palabras es

tambin parte medular de la histo-

ria conceptual y normativa de la

democracia liberal.

LA TRANSPARENCIANO ES UNA MODAINVENTADA EN LAS

POSTRIMERAS DELSIGLO XX.


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23

Captulo

IIPARA LOGRAR ADJUDICAR CON CERTE-

ZA LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y

TRANSPARENCIA ES NECESARIO DEFINIR

PRIMERO QU SE ENTIENDE POR DEMO-

CRACIA. La definicin es fundamen-tal. Segn Giovanni Sartori, demo-

cracia, en su sentido literal, quiere

decir poder popular. Si esto es as,

las democracias deben ser lo que

dice la palabra: sistemas y regme-

nes polticos en los que el pueblo

manda.45 Sin embargo, est defini-

cin, como reconoce el mismoautor, es insuficiente. Hay quienes

conciben a la democracia en senti-

do mnimo, como un procedimien-

to, mientras que otros le atribuyen

muchas otras caractersticas. Para

los defensores de las definiciones

mnimas o procedimentales de lademocracia, la transparencia tiene

escasa importancia. Por ejemplo,

para Joseph Shumpeter, uno de los

exponentes ms importantes de

esta corriente, sin importar la canti-

dad ni la calidad de la informacin,

los ciudadanos se comportan en la

poltica con un nivel de desempeomental reducido. Esto se debe a la

falta de iniciativa que experimen-

tan en este campo por la diluida

sensacin de responsabilidad que

enfrentan. En poltica, sostiene

Schumpeter, el ciudadano tpicoobedece a impulsos y prejuicios

extra racionales o irracionales.

Incluso si ningn partido o grupo lo

manipula. Segn el autor, lo electo-

res, normalmente, slo controlan a

sus gobernantes dndoles o negn-

doles la reeleccin.46 As, la demo-

cracia es un mero sistema en elcual los que gobiernan se eligen a

travs de elecciones competitivas.

Karl Popper la defiende como el

nico sistema en el cual los ciuda-

danos pueden deshacerse de sus

gobernantes sin derramamiento de

sangre.47

Para Robert A. Dahl, en cambio,

[] el gobierno democrtico se

caracteriza fundamentalmente por

su continua aptitud para responder

a las preferencias de sus ciudada-

nos, sin establecer diferencias pol-

ticas entre ellos [] Me gustara

reservar [] el trmino democraciapara designar el sistema poltico

entre cuyas caractersticas se cuen-

ta su disposicin a satisfacer entera

o casi enteramente a todos sus ciu-

dadanos, sin importarme, por el

momento, si ese sistema existe hoyda, ha existido alguna vez, o puede

darse en el futuro. Hipotticamente

es posible concebirlo, y como tal ha

llenado plena o parcialmente el

ideal de muchos.48 Sin embargo,

Dahl reconoce que no se ha logrado

concretar la democracia: a mi

entender, no hay en la realidad nin-gn rgimen,de dimensin conside-

rable, totalmente democratizado,

prefiero llamar poliarquas a los sis-

temas actuales ms prximos al

[ideal democrtico]. [] As, pues,

cabra considerar a las poliarquas

como regmenes relativamente(pero no completamente) democr-

ticos; o, dicho de otra forma, las

poliarquas son sistemas sustan-

cialmente liberalizados y populari-

zados, es decir, muy representativos

a la vez que francamente abiertos al

debate pblico.

Dahl proporciona una lista derequisitos para que se d la demo-

Transparencia y

democracia: claves

para un conciertoTRANSPARENCIAY RGIMEN DEMOCRTICO


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24

cracia entre un gran nmero de

habitantes.49 En ella incluye dos

puntos relacionados con la transpa-

rencia. El punto sexto se refiere a la

existencia de diversidad de fuentesde informacin y el octavo a la pre-

sencia de instituciones que garanti-

cen que la poltica del gobierno

dependa de los votos y dems for-

mas de expresar las preferen-

cias.50 Sin embargo, no profundiza

en el tema y se limita a dar por sen-

tado que las relaciones entre las

ocho garantas y las tres condicio-

nes bsicas son tan evidentes que

no necesitan mayor aclaracin. En

otra obra, escrita con Charles E.

Lindblom, Dahl deja claro que la

diversidad de las fuentes de infor-

macin se refiere a la existencia deuna prensa libre: los adultos en la

organizacin [deben tener] accesi-

bles a ellos diversas fuentes alterna-

tivas de informacin, incluyendo

algunas que no estn bajo un con-

trol unilateral y significativo de los

lderes del gobierno. Accesibles en

este contexto quiere decir nica-mente que los miembros que as lo

deseen puedan utilizar estas fuen-

tes sin incurrir en penalidades ini-

ciadas por los lderes del gobierno o

sus subordinados.51 Sin embargo,

Dahl reconoce tambin que losdefensores de la democracia han

dotado de un alto valor a la educa-

cin. Y la educacin cvica no slo

requiere una escolarizacin formal,

sino discusin, deliberacin, debate

y controversia pblicas, disponibili-

dad efectiva de informacin fiable y

otras instituciones de una sociedad

libre.52

En lo tocante a las instituciones

que garanticen la dependencia de

las polticas hacia las preferencias

expresadas, Dahl y Lindblom no

abundan. En cualquier caso, puede

deducirse que el requisito indispen-sable es que haya competencia por

los cargos de gobierno y que los

electores puedan votar libremente

por uno u otro candidato. Al res-

pecto sealan que: La respuesta de

los lderes en poliarquas es bastan-

te ms complicada que una simple

funcin de su expectativa de votosen la siguiente eleccin. Sin embar-

go, [] no puede haber duda de que

esta expectativa los mantiene alta-

mente responsivos, y en ocasiones

incluso sorprendentemente. El

miedo a que un bloque de votantesapoye a la oposicin en la siguiente

eleccin si no recibe por lo menos

algo de lo que desea; el deseo de

detener las crticas [] son clara-

mente evidentes en el comporta-

miento de los lderes polirquicos y

rinden testimonio a la necesidad

que dichos lderes sienten de res-

ponder a los sublderes y ciudada-

nos ordinarios.53

En otra de sus obras ms recien-

tes, Dahl establece que un sistema

democrtico debe satisfacer cinco

criterios y que un sistema que los

incorpore sera plenamente demo-crtico:

1. Participacin efectiva: todos los

miembros de la asociacin

deben tener oportunidades igua-

les y efectivas para hacer que

sus puntos de vista sean conoci-

dos por los otros miembros


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25

antes de que se adopte una pol-

tica determinada.

2. Igualdad de voto: cuando llegue

el momento en el que sea adop-

tada finalmente la decisinsobre la poltica, todo miembro

debe tener una igual y efectiva

oportunidad de votar, y todos los

votos deben contarse como

iguales.

3. Comprensin ilustrada: dentro

de los lmites razonables en lo

relativo al tiempo, todo miembrodebe tener oportunidades igua-

les y efectivas para instruirse

sobre las polticas alternativas

relevantes y sus consecuencias

posibles.

4. Control de la agenda: los miem-

bros deben tener la oportunidadexclusiva de decidir cmo, y si

as lo eligen, qu asuntos deben

ser incorporados a la agenda

las polticas de la asociacin

estn siempre abiertas a cam-

bios introducidos por sus miem-

bros si stos as lo deciden.

5. Inclusin de los adultos: todos,o al menos, la mayora de los

adultos que son residentes per-

manentes, deben tener los ple-

nos derechos de ciudadana que

estn implcitos en los cuatro

criterios anteriores Se except-an a los transentes y a aquellas

personas que han demostrado

ser incapaces de cuidar de s

mismos.54

Es necesario hacer notar que las

definiciones arriba expuestas tratan

nicamente de la democracia (as sea

representativa) y no de la democra-

cia liberal. Sin embargo, las actua-

les poliarquas, para utilizar el tr-

mino de Dahl, no solamente com-

prenden el gobierno de la mayora y

los rasgos democrticos sealados,

sino otros elementos, como el cons-titucionalismo, los derechos y

garantas individuales, los lmites

institucionales al poder en la forma

de divisin de poderes, el estado de

derecho, etc. En la actualidad los

elementos democrticos, por ms

centrales que sean, no bastan para

legitimar a un rgimen. De ah queconsideremos indeseables a regme-

EN LA ACTUALIDADLOS ELEMENTOSDEMOCRTICOS, PORMS CENTRALES QUESEAN, NO BASTAN

PARA LEGITIMAR A UNRGIMEN.

nes que, aunque conduzcan eleccio-

nes, no respetan los derechos fun-

damentales de las personas.55 Otra

conclusin que arroja esta revisin

es que aun quienes no comparten ladefinicin mnima de democracia

creen, al igual que John Stuart Mill

en el siglo XIX, que para juzgar el

desempeo de su gobierno al pbli-

co le es suficiente la informacin

que le ofrece una prensa libre. Y

ste se atiene a la voluntad del elec-


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26

torado por el miedo a que en la

siguiente eleccin no lo favorezca

con su voto. Tiene entonces la

transparencia un carcter propia-

mente democrtico?Una posible respuesta a esta

interrogante es que la transparen-

cia es uno de los elementos libera-

les que complementan necesaria-

mente a la democracia. Esto es en

cierto grado cierto, pero tambin lo

es que la transparencia tiene fun-

ciones estrictamente democrticas;es decir, que contribuyen a que el

pueblo mande. Segn Norberto

Bobbio, no hay definicin de la

democracia que pueda excluir de

sus connotados la visibilidad o

transparencia del poder.56 Puesto

que en la democracia el poderemana de la mayora, los goberna-

dos necesitan, para evaluar el

desempeo de los gobernantes,

conocer sus acciones. Adems,

como afirma Bobbio, la transparen-

cia sirve como un indicador de lega-

lidad: la obligacin de la publicidad

de los actos gubernamentales es

importante no slo, como se dice,

para permitir al ciudadano conocer

las acciones de quien detenta el

poder y en consecuencia de contro-

larlos, sino tambin porque la publi-cidad es en s misma una forma de

control, es un expediente que per-

mite distinguir lo que es lcito de lo

que es ilcito. No por casualidad, la

poltica de los arcana imperii corre

paralela a las teoras de la razn de

Estado, es decir, a las teoras para

las cuales le est permitido alEstado lo que no le est permitido a

los ciudadanos privados y por tanto

el Estado est obligado a actuar en

secreto para no hacer escndalo.57

De la misma manera, para

Sartori, no basta con la existencia

de una prensa libre para que la ciu-dadana adquiera los elementos que

requiere para controlar a los gober-

nantes. El mecanismo funciona, en

teora, de la siguiente manera: la

democracia postula una opinin

pblica que, a su vez, funda un

gobierno por consentimiento, es

decir, gobiernos que estn condicio-

nados por el consenso de aquella

opinin. Este consenso, en conse-

cuencia, debe conducir a pblicos

que posean opiniones autnomas y

para ser eficaz debe ser confirmadoy expresado mediante elecciones

libres. Sin embargo, sostiene

Sartori, el hecho palpable es que la

base de la informacin de las gran-

des masas es de una pobreza asom-

brosa y desalentadora.58 La educa-

cin no resuelve todos los proble-

mas, pues no asegura competenciacvica. Adems, la calidad de la

informacin que reciben los ciuda-

danos es muy mala. Para que la

transparencia cumpla su cometido

es necesario no solamente que los

ciudadanos puedan observar al

gobierno, sino para que puedan uti-lizar la informacin que han obteni-

do crticamente es necesario que

cuenten con competencia cognos-

citiva. Es notable que para

Bentham, no es necesario que toda

la sociedad cuente con competencia

cognoscitiva; para l lo importante

es que las clases ms ilustradas


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27

sean capaces de formar juicios pro-

pios; las dems tomarn los suyos

de ellas o simplemente no tendrn

opinin alguna. En cierto sentido,

Bentham era ms escptico queSartori sobre los alcances cognosci-

tivos de las sociedades democrti-

cas.

PUESTO QUE EN LADEMOCRACIA ELPODER EMANA DE LA

MAYORA, LOS GOBER-NADOS NECESITAN,PARA EVALUAR ELDESEMPEO DE LOSGOBERNANTES,CONOCER SUS ACCIO-

NES.


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28

Captulo

Transparencia y

democracia: claves

para un concierto

III

LOS USOS DE LA TRANSPARENCIAEN LA DEMOCRACIA

UN LIBRO RECIENTE DEFINE LA TRANS-

PARENCIA, EN TRMINOS MUY GENERA-

LES, COMO: DEJAR QUE LA VERDAD

EST DISPONIBLE PARA QUE OTROS LA

VEAN SIN TRATAR DE OCULTAR U OPA-CAR EL SIGNIFICADO O ALTERAR LOS

HECHOS PARA PONER LAS COSAS BAJO

UNA MEJOR LUZ.59 Sin embargo, este

entendimiento, que es bsicamente

pasivo, est cambiando. Creciente-

mente transparencia significa

apertura activa (active disclosure);

los gobiernos no solamente debenpermitir que los ciudadanos los

observen, sino tambin deben divul-

gar activamente la informacin que

poseen.60 Para otros autores,

transparencia es un derecho ciuda-

dano que sirve para impedir la apro-

piacin privada de los espaciospblicos. Hablamos de un instru-

mento cuyo propsito explcito es

vigilar que las cosas ocurran confor-

me lo establecen las reglas del

juego.61 Qu papel, exactamente,

desempea la transparencia en el

gobierno democrtico? Las ideas de

Bentham nos ayudan a responder aesta interrogante. Para fines analti-

cos, es posible hablar de caracters-

ticas capacitadoras e inhibidoras.En

cuanto a las funciones especficas

enumeraremos las siguientes cinco:

1.- Evaluacin de los gobernantes

Probablemente la funcin capacita-

dora ms evidente es aquella que

permite, en una democracia repre-

sentativa, a los electores premiar o

castigar el desempeo de sus gober-

nantes y representantes.62 Slo enel grado en que los elegidos se man-

tengan responsivos y responsables

es posible hablar de autogobierno.

Al final de su gestin, y para saber si

los tomadores de decisiones han

tenido el mejor inters de los ciuda-

danos como gua, es necesario quelos electores tengan informacin

suficiente sobre su conducta y sus

logros. Tradicionalmente esta fun-

cin ha sido cumplida por la prensa

libre, pero la transparencia tambin

es importante particularmente si,

como proponen los tericos del

sufragio retrospectivo, los votantesvotan de acuerdo al desempeo

pasado de los polticos y menos de

acuerdo a sus expectativas de cmo

se desempearn en el futuro.63 En

otras palabras, los electores pre-

mian o castigan el pasado. Comohemos visto en este ensayo, tradi-

cionalmente se ha pensado que las

libertades de imprenta y de discu-

sin bastaban para satisfacer este

requerimiento. Sin embargo, para

que la prensa cumpla de manera

eficaz esta funcin es necesario que

pueda obtener informacin rele-vante del gobierno. El acceso directo

a la informacin por parte de los

ciudadanos no desplaza a estas dos

libertades, sino que las complemen-

ta. Por un lado, la transparencia

facilita el trabajo de las prensa,

pues sta es la ms importantedivulgadora de la informacin en

manos del gobierno. Por el otro, per-

mite a cualquier ciudadano, de

manera directa, tener acceso a

aquellos datos que le importan de

manera particular. En resumen,

como seala Bentham, la transpa-

rencia le proporciona a los electoresla facultad de obrar con conoci-


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29

miento de causa. En ese sentido, no

es un control ni un lmite sino un

elemento facilitador del gobierno

democrtico. As, la transparencia

es uno de los vnculos que unen alliberalismo con la democracia.

2.- Rendicin de cuentas

La transparencia est asociada, de

manera notable, con la idea de ren-

dicin de cuentas. Retrospecti-

vamente la transparencia sirve paraexigir cuentas a los gobernantes. Por

rendicin de cuentas entendemos la

obligacin de los funcionarios de

responder por lo que hacen y la que

atae al poder de los ciudadanos

para sancionar los resultados de la

gestin en caso de que hayan viola-

do sus deberes pblicos.64 Como

seala Merino: no basta el compro-

miso tico de los funcionarios con la

rendicin de cuentas, sino que es

necesaria la construccin de reglas

del juego que auspicien y garanti-

cen el proceso de apertura de la

informacin y la garanta de que,efectivamente, se cumplan. Pero

tambin es indispensable, del otro

lado, que los ciudadanos no sola-

mente obtengan el derecho de acce-

der a la informacin, sino que ade-

ms la utilicen cada vez ms parafortalecer las vas de participacin y

el control democrtico del poder.65

La transparencia, al permitir la ren-

dicin de cuentas, funciona de

manera tanto capacitadora del

poder ciudadano como inhibidora

de conductas y acciones que aten-

ten contra el inters pblico.

3.- Control del poder pblico

Bentham ya mencionaba que el pri-

mer beneficio de la publicidad era

contener a los funcionarios pblicos

y a los polticos electos dentro de

sus obligaciones: cuanto ms

expuesto est el ejercicio del poder

poltico a un sin nmero de tenta-

ciones, tanto ms poderosos moti-

vos conviene dar a los que estn

revestidos con l para desecharlas.

A menudo la transparencia ha sido

caracterizada como uno de losvarios elementos que, en la demo-

cracia liberal, limitan al poder del

Estado. Por ejemplo: desde la entra-

da de la poltica, puede decirse que

[cuando hablamos de transparen-

cia] nos referimos a la construccinde un sistema de pesos y contrape-

sos para garantizar que el gobierno

rinda cuentas de sus actos y de sus

decisiones.66 Al igual que la sepa-

racin de poderes, el conjunto de

derechos fundamentales y la exis-

tencia de una constitucin escrita,

LA TRANSPARENCIA,AL PERMITIR LA REN-DICIN DE CUENTAS,

FUNCIONA DE MANE-RA TANTO CAPACITA-DORA DEL PODER CIU-DADANO COMO INHI-BIDORA DE CONDUC-TAS Y ACCIONES QUE

ATENTEN CONTRA ELINTERS PBLICO.


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la transparencia sirve para limitar el

poder del gobierno. Es cierto que el

poder se limita para proteger los

derechos fundamentales, pero las

limitaciones tambin sirven a otros

fines menos evidentes, como se verms adelante. Este control se efec-

ta a travs de la vigilancia y la fis-

calizacin de las acciones de los

polticos y funcionarios. La vigilan-

cia, a su vez, disuade las malas con-

ductas por parte de los servidores

pblicos. A travs de la transparen-

cia la ciudadana puede detectar las

fallas y defectos de las polticas

pblicas en sus primeras etapas,

cuando todava pueden corregirse.

sta es claramente una facultad

inhibitoria.

4.- Fortalecer a la autoridad poltica

Las tres funciones previamente des-

critas son las ms obvias, pero no

por eso son las nicas ni las ms

importantes. Un paradjico efecto

de la transparencia es que el acceso

a la informacin no slo sirve para

limitar el poder de los gobiernos;tambin lo aumenta. En los inicios

del gobierno representativo

Bentham esboz la lgica bsica del

argumento: proporcionar informa-

cin sobre la conducta de los repre-

sentantes tena el efecto de asegu-

rar la confianza del pueblo y con-sentimiento suyo en las revolucio-

nes legislativas. As, la transparen-

cia sirve para generar confianza en

el electorado y aumentar la posibili-

dad de que el pueblo consienta las

polticas adoptadas. Un gobierno

transparente no slo es ms legti-

mo; ms fuerte porque, por ejemplo,

a menudo es fiscalmente ms pode-

roso que uno opaco. La confianza

puede facilitar la coordinacin entre

los ciudadanos, y entre stos y los

agentes gubernamentales, puede

reducir los costos de transaccin,

as como aumentar la probabilidadde que los individuos apoyen al

gobierno y de que cumplan sus

demandas.

Sin embargo, como saba

Bentham, la confianza en el gobier-

no es, y debe ser, condicional. En las

democracias est fundada en insti-

tuciones que constantementemonitorean el comportamiento de

los agentes gubernamentales y que

permiten castigarlos de ser necesa-

rio. Por ello, los ciudadanos no pue-

den depositar ciegamente su con-

fianza para luego irse tranquila-

mente a su casa pensando que elgobierno har su trabajo. En la

democracia siempre ser necesario

que los individuos se preocupen por

invertir tiempo y energa mental en

mantenerse informados sobre la

marcha de los asuntos pblicos. En

diversos momentos debern decidir

si dan o no su consentimiento a una

poltica pblica. Para tomar esas

decisiones necesitan informacin

de diversas fuentes. Los mecanis-

mos que permiten la transparencia

coadyuvan a esta importante labor.

Lo cierto es que las instituciones

democrticas permiten que los ciu-dadanos confen en el gobierno al

hacerlo ms confiable.67

El resultado de la transparencia

es un gobierno ms acotado y ms

fuerte. Contra lo que proponan los

tericos de los secretos de estado,

un gobierno transparente tiene una

mayor legitimidad a los ojos de losgobernados, lo que le permite


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31

actuar con firmeza, pues cuenta

con el respaldo de la ciudadana.

Algo similar ocurre con las constitu-

ciones en general. Como propone

Stephen Holmes, en sus escritos

sobre la relacin entre el constitu-cionalismo y la democracia, el

gobierno limitado no es, en princi-

pio un obstculo al autogobierno.68

El concepto clave para comprender

la interdependencia entre la demo-

cracia y el liberalismo es el consti-

tucionalismo. Las constituciones no

slo limitan el poder e impiden la

tirana; tambin crean poder, lo diri-

gen hacia fines sociales deseables e

impiden el caos social.69 Una cons-

titucin es un instrumento positivo

de gobierno: establece las reglas

que ayudan a poner en accin a la

democracia. Despus de todo,cmo podran defenderse y hacer-

se valer los derechos individuales

sin un Estado? En efecto, las consti-

tuciones liberales no debilitan a los

gobiernos: los arman para resolver

una gran variedad de problemas

polticos: corrupcin, anarqua,

inmovilismo, irresponsabilidad einestabilidad.

EL RESULTADO DE LATRANSPARENCIA ES UN

GOBIERNO MS ACO-TADO Y MS FUERTE.CONTRA LO QUE PRO-PONAN LOS TERICOSDE LOS SECRETOS DEESTADO, UN GOBIERNOTRANSPARENTE TIENEUNA MAYOR LEGITIMI-DAD A LOS OJOS DELOS GOBERNADOS, LOQUE LE PERMITEACTUAR CON FIRMEZA,PUES CUENTA CON EL

RESPALDO DE LA CIU-DADANA.

Como hemos visto, un elemento

crtico de constitucionalismo liberal

es la transparencia la publicidad

dira Bentham del gobierno. La

transparencia, como otros compo-

nentes del modelo constitucional,aumenta el poder real de los gobier-

nos democrticos. En la historia del

pensamiento poltico a menudo los

partidarios del gobierno fuerte han

reconocido las ventajas que se

obtienen de limitar constitucional-

mente al poder soberano. Por ejem-

plo, un estado transparente es fis-

calmente ms poderoso que uno

opaco; puede recaudar impuestos

de manera ms eficiente puesto que

los ciudadanos estn mejor dis-

puestos a tributar debido a que

saben cul es el destino de sus

impuestos. En resumen, la funcinde fortalecer al gobierno en una

democracia es una de las caracters-

ticas capacitadoras de la transpa-

rencia.

5.-Deteccin y correccin de errores

Esta funcin es propiamenteuna especificacin de la anterior. Se

trata de una forma particular a tra-

vs de la cual la transparencia for-

talece a los gobiernos: mejora su

capacidad cognoscitiva. Bentham

fue el primero, aunque no el nico,

en sealar las ventajas que suponela publicidad para los tomadores de


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decisiones: proporcionar a la asam-

blea la facultad de aprovecharse de

las luces del pblico. La transparencia

puede establecer un entramado ins-

titucional el cual, si funciona demanera adecuada, facilita que la

toma de decisiones sea ms con-

cienzuda y hace que sea ms senci-

llo aprender de los errores y corre-

girlos. Impide a los poderosos invo-

car la secreca y aislarse, como

estn naturalmente inclinados a

hacer, de crticas, argumentos alter-nativos e ideas frescas.70 Se puede

afirmar que las instituciones que

buscan garantizar el derecho de

acceso a la informacin no sola-

mente tienen importancia para los

individuos portadores de ese dere-

cho, sino tambin para los gobier-

nos. Esos mecanismos son tiles

para revisar y corregir polticas

pblicas fallidas o ineficaces. Est

en el inters de los gobernantes

establecer mecanismos que trans-

parenten sus acciones. Esto es as

debido a las limitaciones cognosciti-

vas inherentes a los seres humanos.En efecto, nadie, pero en particular

los poderosos, gustan de confesar

pblicamente sus errores y torpe-

zas. Sin embargo, las mismas per-

sonas renuentes a reconocer sus

propios errores sealan y divulgangustosos los errores de los dems.71

La transparencia, entonces, puede

concebirse como un seguro de los

propios gobernantes para evitar

pagar los costos de no identificar

problemas y errores a tiempo.

Quienes observan las acciones del

gobierno no tienen los mismosincentivos de los polticos para ocul-

tar vergonzosas pifias ni para conti-

nuar polticas pblicas manifiesta-

mente erradas. Todo lo contrario, a

menudo estn ansiosos por denun-

ciarlas y exhibirlas. No slo los ciu-

dadanos, sino tambin los gobier-

nos, necesitan informacin confia-

ble para funcionar correctamente.

Las inercias burocrticas, la ideolo-

ga, los intereses de camarilla o la

simple ineptitud, a menudo conspi-

ran para impedir que esa informa-

cin se produzca y divulgue apro-

piadamente entre los tomadores dedecisiones relevantes. Los ciudada-

nos pueden llenar ese hueco cog-

noscitivo. Pero slo pueden hacerlo

si son capaces de acceder directa-

mente a la informacin. La ciuda-

dana crtica funciona como unmecanismo de recoleccin de infor-

macin que el gobierno puede utili-

zar para identificar y corregir erro-

res flagrantes. Para ello es necesario

que muchas personas puedan cono-

cer las decisiones tomadas en el

interior de las burocracias estatales

y sus razones. Los gobernantes pru-dentes se sirven de esta informa-

cin para atajar dificultades cuando

estn todava lejos. De esta manera,

la transparencia contrarresta la

inherente miopa de los gobernan-

tes.

Las instituciones que garantizan

el acceso a la informacin del

gobierno aumentan las posibilida-

des de auto correccin, a pesar de la

renuencia humana a admitir erro-

res obvios. El sistema no hace mila-

gros, pero en palabras de Holmes

puede, hasta cierto punto, liberar a

la razn de la vergonzosa esclavitudde las pasiones.72


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33

Captulo

Transparencia y

democracia: claves

para un concierto

IV

CONCLUSIONES

LA TRANSPARENCIA PUEDE TENER ML-

TIPLES JUSTIFICACIONES EN DIVERSOS

MBITOS DE LA VIDA SOCIAL. En la

economa y las finanzas tiene una

importancia que apenas necesitaser mencionada. Ahora sabemos

que la prosperidad de las naciones

est relacionada directamente con

el establecimiento de regmenes

democrticos en los cuales las

acciones del gobierno pueden vigi-

larse. En las pginas precedentes he

tratado de esbozar tanto la historiade la transparencia en el gobierno

representativo, como las funciones

especficas que cumple en las

democracias liberales actuales.

Algunas de esas funciones refuer-

zan la capacidad de la mayora para

gobernar mientras que otras son

parte del engranaje liberal de ese

rgimen. Entendida como un dere-

cho, la transparencia tiene peculia-

ridades propias. El acceso a la infor-

macin del gobierno no slo es un

derecho de los ciudadanos, tambin

fortalece significativamente a los

gobiernos democrticos. La gober-nanza democrtica se vigoriza a

travs de los mecanismos de auto-

correccin y aprendizaje que la

transparencia permite.

Sin embargo, en estas ltimas

pginas conviene reflexionar sobresi la democracia liberal tambin

demanda la ausencia de publicidad

en ciertas esferas de la vida social.

Todo debe saberse en una demo-

cracia? As como existe un derecho

a la informacin existe otro igual-

mente legtimo a la privacidad y a la

intimidad; zonas enteras de la vidade las personas que deben estar

veladas para mantener la salud de

una sociedad democrtica. No me

concentrar en este tema, que otros

autores han tratado.73

Existen otras restricciones a la

transparencia, especficamente

polticas, en una democracia liberal.

Hay razones para excluir de la esfe-

ra pblica asuntos que tendran

efectos negativos en la vida de una

nacin. Podemos encontrar diversos

ejemplos de estas restricciones en

varios lugares y momentos. Por lo

general, son resultado de realidadespolticas: profundas divisiones tni-

cas, religiosas o de intereses. Las

comunidades polticas se auto

imponen silencio en algunos asun-

tos. Por ejemplo, en ciertas ocasio-

nes es conveniente omitir un asun-to de la discusin pblica si ste

ofendera gravemente a un grupo

tnico y de esa manera daara

irremediable el espritu cooperativo

de la organizacin.74 Una colecti-

vidad a menudo puede utilizar sus

recursos escasos de manera ms

eficiente si evita un asunto enextremo divisivo. De esta forma se

puede desviar la atencin de reas

de discordia hacia otras de concor-

dia. Esta es la idea detrs de la

nocin de razn pblica de John

Rawls.75 As se garantiza un terre-

no de debate y dilogo polticos en

el que los argumentos usados no se

refieran a cuestiones conflictivas e

irresolubles como creencias religio-

sas, morales o filosficas, sino slo a

cuestiones propiamente polti-

cas.76

Como afirma Holmes, al igual

que los individuos, las organizacio-nes y las colectividades pueden


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34

deliberadamente mantener ciertos

temas velados en razn de que lo

consideran beneficioso. Por ejem-

plo, para presentar un frente unido

los militantes de un partido polticopueden abstenerse de hacer pbli-

cos sus conflictos internos.77 Esta

es una medida perfectamente legti-

ma. Estas razones, basadas en la

prudencia, de hecho amplan la

esfera de lo privado para incorporar

otros temas y asunto no tradiciona-

les. La democracia es posible slocuando ciertas solidaridades y

compromisos cargados emocional-

mente son desplazados de la arena

pblica.78 En efecto, la manera de

mantener el gobierno democrtico

en un pas dividido en materia reli-

giosa es relegar a la religin al

mbito de lo privado, aunque sta

tenga todos los atributos de lo

pblico. De esa forma, otros asuntos

controvertidos sern ms sencillos

de resolver porque no se permite

que las diferentes confesiones se

conviertan en facciones polticas.

Hay problemas religiosos, tnicos,etc. que simplemente no pueden

ser procesados a travs de la regla

de la mayora. La sociedad se bene-

ficia si se excluyen de la agenda

pblica. As la energa social se libe-

ra para atender otros problemasque podrn resolverse de manera

ms sencilla. En toda sociedad pro-

fundamente dividida la regla de la

mayora slo es posible si se privati-

zan los asuntos ms divisivos.Evitar

ciertos asuntos por razones pruden-

ciales no es, es por supuesto, opaci-

dad. Sin embargo, s implica ciertogrado de omisin.

Durante los procesos de transi-

cin a la democracia en Amrica

Latina, Sudfrica y Europa del Este,

muchos pases se enfrentaron a la

espinosa tarea de adjudicar el pasa-

do de los estados autoritarios.

Comisiones de la verdad fueron cre-

adas en varias naciones para expo-

ner los crmenes del pasado. Sin

embargo, algunos crticos sealaron

que el deseo obsesivo de publicitar

los crmenes de colaboracionismo

que se cometieron en el antiguo

rgimen hizo ms difcil la consoli-dacin de la democracia. Adjudicar

la conveniencia de las comisiones

de la verdad escapa al objetivo de

este trabaj

transparencia y democracia claves para un concierto

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