ISSN 2531-0569 | nº 1/2018

24 de abril

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Transnistria: un conflicto prolongado por la intervención de Rusia

INTRODUCCIÓN

Transnistria pertenece al conjunto de “conflictos congelados”, prolongados o enquistados que, desde la disolución de la Unión Soviética, engloba todo un abanico de procesos secesionistas que han aparecido en los procesos de construcción de las estatalidades independientes de las repúblicas exsoviéticas. Los contenciosos abiertos por los líderes de estos territorios, rebelados contra sus respectivas autoridades centrales, han acabado por consolidarlos como Estados de facto; aunque no de iure, porque no han gozado del reconocimiento internacional, a excepción del que se realizan entre ellos mismos y algún Estado dependiente de Rusia.

El factor temporal ha consolidado sus posiciones frente al deterioro sufrido por las repúblicas de las que jurídicamente forman parte. Su permanencia en el tiempo no hubiese sido posible, en ningún caso, sin el apoyo político, económico y militar de la Federación Rusa.

Afecta en la actualidad a Moldova1 (Transnistria), Georgia (Abjasia y Osetia del Sur), Armenia y Azerbaiyán (Nagorno-Karabaj) y Ucrania (Donetsk y Lugansk; a las que podría añadirse Crimea, cuya ocupación y anexión por Rusia no ha sido reconocida por la comunidad internacional). Pese a que comparten toda una serie de elementos y dinámicas —en especial, el protagonismo ruso y su interés geopolítico y geoestratégico en toda la región—, tienen una historia, orígenes, evolución y procedimientos de solución diferentes entre sí. Aunque algunos se gestaron durante el período final de la URSS, la fase estrictamente militar de los conflictos se desarrolló en el inicio de la

1 Tanto Naciones Unidas como la Constitución del país —en sus tres versiones: moldavo, ruso e inglés— utilizan Moldova como nombre oficial del actual Estado independiente, para diferenciarlo de la república soviética de Moldavia.

José Ángel López Jiménez

Profesor de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, Universidad Pontificia Comillas

RESUMEN

• Transnistria’s de facto independence is a direct result of Moscow’s diplomatic, economic and military support.

• Russia uses the conflict to maintain its geostrategic influence, with no real will to help solve it.

• Successive agreements and negotiation attempts have only contributed to prolonging the status quo.

• A federalist solution does not seem feasible after the experience of Bosnia-Herzegovina in the past few years.

Keywords: frozen conflict, Transnistria, Moldova, Russia, EU

ABSTRACT

• La independencia de facto de Transnistria es resultado directo del apoyo diplomático, económico y militar de Moscú.

• Rusia utiliza el conflicto para mantener su influencia geoestratégica, sin voluntad real de ayudar a resolverlo.

• Los sucesivos acuerdos e intentos negociadores solamente han contribuido a prolongar el statu quo.

• Una solución de carácter federalista no parece viable, a la luz de la experiencia de Bosnia-Herzegovina en los últimos años.

Palabras clave: conflicto congelado, Transnistria,

Moldova, Rusia, UE

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andadura independiente de las repúblicas afectadas, entre 1992 y 1994; a excepción de lo acontecido más recientemente en Ucrania, desde el año 2014.

Es decir, todo un conjunto de movimientos secesionistas amparados y auspiciados por Rusia, con fundamentos muy diversos —étnico-nacionales, político-ideológicos, económicos—, con una élite regional que los lidera frente a las autoridades centrales, y que consiguen mantenerse en el tiempo gracias al múltiple apoyo militar, económico, político y diplomático recibido desde Moscú.

CONGELACIÓN DEL CONFLICTO Y “FICCIÓN” DE NEGOCIACIÓN DIPLOMÁTICA

El ejercicio del supuesto derecho de autodeterminación de Transnistria y Gagauzia (fig. 1) —resuelto en la segunda mediante una amplia autonomía dentro de Moldova— no venía avalado por el Derecho Internacional ni por el ordenamiento jurídico interno de los sucesivos Estados. Hay que recordar que el derecho de secesión recogido en la última Constitución de la URSS de 1977 estaba reservado a las repúblicas federadas; Transnistria y Gagauzia formaban parte de la República Socialista Soviética de Moldavia, donde ni siquiera tenían estatus de repúblicas autónomas. Por tanto, la previsión recogida en la Constitución de Moldova de 1994 —artículos 110 y 111— de autonomía para ambos territorios secesionistas reconocía una diferencia de la que no habían gozado con anterioridad.

El estatus otorgado por la CSCE/OSCE a las fuerzas armadas rusas como protagonistas de operaciones de mantenimiento de paz en el espacio postsoviético —que nada tienen que ver con las autorizadas por Naciones Unidas, ni tampoco sus mandatos desempeñados— ha constituido una herramienta esencial en la política exterior de Rusia hacia su llamado “extranjero cercano”. La posibilidad de congelar este tipo de conflictos sin necesidad de una intervención militar abierta —a diferencia de lo acontecido en Georgia en 2008—, sino como una suerte de fuerza de interposición, se concretó en Transnistria con el XIV Ejército ruso, estacionado allí desde los tiempos de la URSS (Allison y Bluth, 1998).

Tras la Declaración Conjunta de Estambul, del 25 de junio de 1992, se firmó el Acuerdo definitivo del cese de hostilidades el 21 de julio siguiente, que creaba una zona de seguridad hasta el despliegue

definitivo de las tropas de interposición. Repetía cuestiones ya contempladas en acuerdos anteriores al conflicto bélico —en marzo de ese mismo año— y en el acuerdo cuatripartito de abril entre Moldova, Rusia, Rumanía y Ucrania. Los principios básicos de este último eran los siguientes (CSCE, 1992):

1. Respeto a la soberanía, independencia e integridad territorial de Moldova.

2. Respeto de los derechos humanos, incluyendo los de todas las minorías nacionales.

3. Estudio de un Estatuto especial para Transnistria dentro de la República de Moldova.

4. Derecho de la población de Transnistria a decidir su estatus futuro, en el caso de que Moldova modificase su situación estatal de independencia.

5. Rechazo de las acciones obstruccionistas que impidiesen alcanzar una resolución pacífica del conflicto.

Fig. 1: Transnistria y Gagauzia

Fuente: Jacques Leclerc

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A partir de ese momento, se han sucedido distintos acuerdos, rondas negociadoras y soluciones diplomáticas bajo el paraguas de la recién creada OSCE —mediadora en el conflicto junto con Rusia y Ucrania—, con largos períodos de interrupción:

• Memorándum de Moscú del 8 de mayo de 1997 (OSCE, 1997).

• Acuerdo de Odessa, de 20 de marzo de 1998. Contó también con la mediación de la OSCE y era un paso más en la congelación del conflicto, al pretender normalizar unas relaciones entre un secesionismo independentista auspiciado por Rusia y una República asolada por los problemas en su proceso de construcción de una estatalidad independiente (Crandall, 2012).

• Declaración conjunta realizada tras la reunión de Kiev, el 16 de julio de 1999, tendente a la normalización de relaciones entre la República de Moldova y Transnistria.

• Propuesta rusa articulada en el Memorándum Kozak, el 17 de noviembre de 2003 (Kozak, 2003); con la que Chisinau pasó a negociar directamente con Putin, aislando a las autoridades de Tiraspol. Este proyecto contemplaba la unidad territorial de Moldova bajo una estructura federal; con una asimetría que dotaba a ambas entidades secesionistas —Gagauzia y Transnistria— de un poder en las instituciones y órganos federales que, de facto, les permitiría tener una capacidad permanente de bloqueo (Hill, 2012). De hecho, por parte de Rusia se pensaba más en una transnistrización de Moldova que en una moldovanización de Transnistria (Rojansky, 2011).

La celebración de un referéndum para la independencia en Transnistria durante el año 2006, para pasar con posterioridad a formar parte integrante de Rusia —a semejanza de lo sucedido en 2014 con Crimea, en Ucrania—, fue mayoritariamente apoyada por la población rusa de la región. Sin embargo, Rusia no ha reconocido hasta la fecha la declaración independentista ni ha mostrado ningún interés por anexionarse su territorio, por considerarlo más problemático que beneficioso frente al estatus actual de la zona y su control indirecto de la misma (Naryshkin, 2016).

Varias son las conclusiones que se pueden extraer sobre los distintos intentos y formatos

negociadores utilizados desde la independencia de Moldova hasta las elecciones celebradas en 2009 (Wolff, 2011a; Rodkiewicz, 2011: 12):

1. Las negociaciones con Transnistria en la búsqueda de una solución global han resultado un completo fracaso.

2. El apoyo ruso a cualquier plan de resolución del conflicto ha pasado por otorgar un poder y una capacidad de decisión a Transnistria completamente desproporcionados. Un auténtico derecho de veto, asimétrico en cualquier estructura federal.

3. La prioridad de Moscú es el mantenimiento de la presencia militar en la zona.

4. Moldova evita una confrontación directa con Rusia.

5. Occidente de forma general, y la Unión Europea en particular, no han presionado política ni económicamente a Transnistria ni a Rusia lo suficiente para alcanzar una solución definitiva; ya que no están suficientemente interesados en la zona como para asumir un desgaste en las relaciones con Rusia. No han valorado las consecuencias de esta actitud hasta los acontecimientos posteriores en Georgia y Ucrania, y la extensión de la influencia de Moscú en todo el antiguo espacio soviético. Sin embargo, de nuevo, Moscú no pecó de ingenuidad y continuó teniendo como prioridad mantener la congelación de Transnistria como enclave geoestratégico (Meister, 2011).

La voluntad de resolución de los conflictos congelados por parte de Rusia —no solo en el caso de Transnistria— está bastante cuestionada por los hechos. Después de dos décadas y media de experiencia en Moldova, la estrategia rusa pasa por desplegar un buen número de iniciativas para que, finalmente, nada cambie.

La nomenklatura que controla el poder político y económico en Transnistria —esencialmente rusa y ucraniana— ha dirigido los procesos de privatización de la industria y la energía en este enclave de perfiles netamente soviéticos. Extremadamente dependiente de los subsidios rusos —más que de la presencia del ejército ruso—, esta región ha experimentado, al mismo tiempo, un paulatino y mayoritario envejecimiento de la población; pero con un nivel de vida superior al del

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resto de Moldova. Favorecida por la economía sumergida y abiertamente delictiva en muchos casos, sería incapaz de sobrevivir muchos años al margen del “mecenazgo ruso” (Bobick, 2011).

El factor ucraniano que, desde principios de 2014, ha alcanzado el protagonismo entre los conflictos periféricos de Rusia, ha alterado sustancialmente la relevancia de Transnistria entre los conflictos congelados (Büscher, 2016). La presencia militar rusa en la región se ha puesto de nuevo de manifiesto, hasta el punto de que las autoridades de Chisinau declararon a principios de 2014 la posibilidad de abandono del estatus de neutralidad internacional —garantizado constitucionalmente— para solicitar eventualmente el ingreso en la OTAN si les afectaban los acontecimientos que se estaban sucediendo en Ucrania.

Las propuestas realizadas desde la posición rusa —Rusia y Transnistria— pasan por la consolidación de un federalismo asimétrico, con capacidad efectiva de veto de las dos entidades territoriales beneficiadas por un estatuto diferenciado. Un modelo similar, aunque con diferencias, al establecido en Bosnia-Herzegovina, con los resultados conocidos (Ahmetasevic, 2016). Solo tras una hipotética aceptación de esas condiciones podríamos encontrar una remota posibilidad de retirada por parte de Rusia de sus tropas de la zona, y su sustitución por una fuerza multinacional de mantenimiento de paz bajo mandato de Naciones Unidas (Wolff, 2011b).

LOS ÚLTIMOS ACONTECIMIENTOS

Con los cambios de líderes en ambas orillas del Dniéster —Igor Dodon en Chisinau y Vadim Krasnoselsky en Tiraspol—, desde diciembre de 2016 siguen sin darse avances sustanciales. Ucrania y Moldova están realizando acciones concertadas para presionar a Transnistria, tanto económica como administrativamente —control de fronteras y comercio—, que están dañando la economía secesionista y que repercuten negativamente en los efectos que pretendían conseguir las negociaciones “5+2”2 impulsadas por la OSCE (OSCE, 2016).

El control aduanero que Ucrania pretende establecer en su frontera con Transnistria podría traducirse, de facto, en una suerte de reintegración fronteriza de Moldova, si es capaz de controlar el flujo comercial exportador e importador de

2 OSCE, Rusia, Ucrania, UE y EE.UU. + Moldova y Transnistria.

Tiraspol, obteniendo así un dominio completo sobre su comercio exterior. Las similitudes con respecto a la intervención “híbrida” que Rusia mantiene en el Donbass parecen empezar a aplicarse por Ucrania en Transnistria, como respuesta ante un conflicto en el que, hasta la fecha, no había tenido un grado de implicación tan potente.

Desde la perspectiva de los think tanks más próximos al Kremlin, las soluciones intentadas y sometidas a un test práctico no parecen haber dado resultados efectivos (Devyatkov, 2017):

• Moldova no está ofreciendo incentivos para la reunificación a Transnistria.

• La élite empresarial del grupo Sheriff —holding que representa el porcentaje mayoritario de la economía de la zona— no es favorable a perder sus privilegios.

• Ni Rusia ni los actores occidentales —UE y Estados Unidos— son partidarios de cambios revolucionarios en el statu quo regional.

• El modelo de clientelismo político entre Tiraspol y Rusia se reproduce también entre Chisinau y Occidente.

• La línea dura adoptada por Ucrania y Moldova no se traducirá en un acuerdo político definitivo con Transnistria.

• Rusia mantendrá sus apoyos a los líderes secesionistas; aunque su atención en la región se centra, en los últimos años, en el conflicto en Ucrania.

El formato negociador 5+2 es un puro instrumento teórico de la diplomacia, sin ningún efecto práctico desde la intervención rusa en Ucrania. Por último, y no menos importante, las presiones económicas de Rusia sobre una Moldova en extremo dependiente están dividiendo a la sociedad y a la clase política de la república, polarizándose progresivamente entre dos proyectos de integración: el de la UE y el de la Comunidad Económica Eurasiática —hoy Unión Económica Eurasiática— liderada por Moscú (Cebotari y Bucuci, 2015). No obstante, esta última posibilidad sería incompatible con el Acuerdo de Asociación UE-Moldova, firmado en 2014 y en vigor desde 2016.

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La celebración de las elecciones parlamentarias en Moldova en 2018 podría aclarar el escenario político y la agenda exterior de Chisinau, aunque no se vislumbran cambios radicales (Fisher, 2017).

CONCLUSIONES

En esencia, la política exterior de Rusia en el conflicto de Transnistria —como en tantos otros— ha conseguido mantener, mediante continuas maniobras de distracción, que numerosos actores y protagonistas presenten propuestas, cambios en los formatos de negociación y alternativas en los sucesivos planteamientos. Todo, para que nada cambie. El éxito principal de Moscú reside, precisamente, en el mantenimiento sine die del statu quo inicial conseguido poco antes de la disolución de la URSS (Wolff, 2012). El diálogo con las autoridades centrales y con las secesionistas tendría que producirse cuando se hubiesen dado pasos seguros y efectivos por parte de los actores clave —Rusia y la UE— a la hora de elevar una propuesta consensuada.

Sin embargo, el principal escollo que puede encontrar Moldova para recuperar su integridad territorial perdida es el factor temporal. Las autoridades secesionistas de Transnistria llevan un período prolongado de creación de una identidad étnico-nacional diferenciada de la moldava3, que otorgue un soporte a la construcción de su estatalidad independiente de facto, aunque apenas reconocida internacionalmente. Su principal debilidad estriba en la carencia de una economía autónoma y de una seguridad completamente vinculada al apoyo del Kremlin. Es decir, su eventual independencia respecto de Moldova pasaría por convertirse en un Estado vasallo o marioneta de Moscú (Blakkisrud y Kolstø, 2011; Kolstø y Blakkisrud, 2016).

En cualquier caso, el argumento principal que instrumentalizaron las autoridades separatistas en los primeros años de la independencia moldava —el conflicto interétnico y la situación de las minorías eslavas ante una eventual reunificación con Rumanía— parece en estos momentos completamente desactivado (Ceban, 2011; Bencic y Hodor, 2011). La supervisión en materia de protección de los derechos humanos fundamentales debe realizarse de manera exhaustiva, a la luz de diversos informes que alertan la relajación que, en esta materia,

3 Véase al respecto el interesante documental realizado por Televisión Española en el programa informativo En Portada, “Las dos orillas del Dniéster”, 22 de mayo de 2017.

presentan las autoridades de Transnistria (FIDH, 2013).

Por último, hay autores que apuntan una alternativa ciertamente inquietante para el futuro de una Moldova que quiere recuperar su integridad territorial. Después de lo acontecido en Georgia y Ucrania con Osetia del Sur, Abjasia y Crimea, Moscú podría reconocer la independencia del enclave secesionista para con posterioridad incorporarlo a su proyecto de integración regional, la Unión Económica Eurasiática. Para Rusia, el incentivo de esta hipotética actuación sería lograr el control directo de un Estado soberano, a través de la pertenencia a una organización a la cual —evidentemente— no tiene nada que ofrecer desde la perspectiva económica (Calus, 2014).

Las opciones federalistas para la resolución final del conflicto siguen sobre la mesa. De hecho, se han planteado modelos federales, confederales o de federaciones asimétricas durante los formatos negociadores. En esta línea, la experiencia utilizada en Bosnia-Herzegovina no ha sido bien acogida después de estos más de veinticinco años en la república balcánica. Aunque parece una hipótesis bastante improbable, es cierto que la crisis abierta en Ucrania por las actuaciones de Rusia ha abierto un horizonte de incertidumbres que pueden afectar, en diversas direcciones y actuaciones, en el futuro de Moldova y de Transnistria, incluida la dimensión humana.

Al respecto, el tiempo dictará la evolución de los acontecimientos que, a día de hoy, resultan poco predecibles. No obstante, en ningún caso se baraja entre las opciones una reunificación de Moldova con Rumanía; ni por parte de las respectivas élites políticas dirigentes de ambos Estados —a excepción de grupos minoritarios ultranacionalistas en Rumanía—, ni por la inmensa mayoría de la población, según los sondeos sociológicos realizados por diversas instituciones moldavas.

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SOBRE EL AUTOR

José Ángel López Jiménez es Profesor Colaborador Asociado de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la Facultad de Derecho (ICADE) de la Universidad Pontificia Comillas. Doctor por la Universidad Complutense de Madrid, especialista en los conflictos armados y la política de vecindad de la UE en Europa Oriental y el Cáucaso. Sus publicaciones más recientes son: La política exterior de Rusia: los conflictos congelados y la construcción de un orden internacional multipolar (con J. Morales Hernández, 2017); “La Unión Europea y los conflictos congelados en el antiguo espacio soviético”, en M. Durán Cenit y R. González Abellán (eds.), Los estudios militares y de seguridad en los albores del siglo XXI, vol. 2 (2017); “La Unión Europea y Ucrania: ¿gestión de crisis o generación de crisis? El papel de España”, en J. Alcaide Fernández y E. W. Petit de Gabriel (eds.), España y la Unión Europea en el orden internacional (2017).

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