titulo: limites constitucionais para a atuação das...
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Titulo: Limites Constitucionais para a Atuação das Unidades Federadas no Cenário
Internacional
Autor: Matheus Dos Reis Leite
Publicado em: Revista Eletrônica de Direito Internacional, vol. 7, 2010, pp. 308-333
Disponível em: http://www.cedin.com.br/revistaeletronica/volume7/
ISSN 1981-9439
Com o objetivo de consolidar o debate acerca das questões relativas ao Direito e as Relações Internacionais, o Centro de Direito Internacional – CEDIN - publica semestralmente a Revista Eletrônica de Direito Internacional, que conta com artigos selecionados de pesquisadores de todo o Brasil. O conteúdo dos artigos é de responsabilidade exclusiva do(s) autor (es), que cederam ao CEDIN os respectivos direitos de reprodução e/ou publicação. Não é permitida a utilização desse conteúdo para fins comerciais e/ou profissionais. Para comprar ou obter autorização de uso desse conteúdo, entre em contato, [email protected]
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LIMITES CONSTITUCIONAIS PARA A ATUAÇÃO DAS
UNIDADES FEDERADAS NO CENÁRIO INTERNACIONAL
Matheus Dos Reis Leite*
RESUMO
O presente trabalho abordará a questão dos limites constitucionais para a atuação
dos Estados Federados e entes públicos internos com relação ao âmbito internacional.
Analisará o texto constitucional brasileiro com o intuito de averiguar os limites
impostos para essa atuação, a prática habitual, e, a necessidade ou não de nova
legislação para tratar do tema. Conjuntamente, elucidará o entendimento do legislativo
federal quanto à possibilidade de mudança to texto constitucional.
PALAVRAS CHAVES: atuação internacional – limites constitucionais – entes públicos
brasileiros.
ABSTRACT
The article will broach a subject of the constitutional limits for the federal states
and others publics governments related to international scope. The article also will
analyze the brazilian constitutional law intend to verify the imposed limits for this
performance, habitual practices, and the elaboration of new legislation in case of need.
In the final part, will have the discernment of federal legislative power to clarify the
possibilities of constitutional law changes.
KEY WORDS: international scope – constitutional limits – brazilian publics
governments.
______________________________ * Aluno da Pós-Graduação de Direito Internacional do Centro de Direito Internacional – CEDIN e das
Faculdades Milton Campos. Advogado.
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1. INTRODUÇÃO
As relações internacionais entre povos e Estados remontam considerável tempo
atrás. Sob a perspectiva histórica das relações entre comunidades ou grupos distintos,
percebe-se que para atingir de maneira principal a constante evolução social, política,
cultural e econômica é indispensável a incansável busca por entendimentos mútuos que
ensejem celebração de atos internacionais de interesses recíprocos.
A diplomacia entre os Estados é um meio fundamental para a busca da
harmonização e estabilidade política, além de outros relevantes aspectos que se sujeitam
ao desempenho desta.
A prevalência da soberania dos Estados é indiscutível e representa um requisito
essencial para que qualquer governo estatal possa, por meio de suas convicções e
identidade histórica sócio-política, difundir e efetivamente normatizar e regulamentar as
questões de interesses próprios, desde que, estes se submetam ao ordenamento jurídico
interno estatal e sejam correspondentes geograficamente à circunscrição territorial pré-
definida.
No atual cenário internacional, os diversos sujeitos de direito internacional estão
relacionando-se uns com os outros com maior freqüência, tendo em vista que é
crescente a dependência de um Estado ou mesmo Organização Internacional entre si.
Devido à gradativa evolução econômica e social do mundo em geral, bem como do
processo de globalização que vem ocorrendo cada vez mais marcante tornou-se
inevitável aos governos que buscam desenvolvimento e integração a dependência das
relações internacionais.
Essa dependência refere-se à constante busca por maior abertura de mercados,
integração política e alianças regionais. Estes fatores têm contribuído bastante para que
os Estados e Organizações Internacionais, assim como, outros sujeitos de direito
internacional, ainda contestados de personalidade jurídica de direito público externa,
possam ampliar suas relações com o intuito de realizarem interesses mútuos ou
conjuntos.
O direito internacional público adota um sistema de coordenação entre os vários
sujeitos de direito internacional, considerando os sujeitos que são incontestáveis, de
acordo com a doutrina, tais como os Estados Nacionais soberanos e as Organizações
Internacionais.
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Sabe-se que é discutida a personalidade jurídica de direito internacional de
outros entes, inclusive a da própria pessoa humana. Nesse sentido, discutir-se-á no
presente trabalho o alcance da atuação internacional dos entes públicos, tais como os
Estados Federados, Distrito Federal e os Municípios relacionando com outros entes
internacionais.
O propósito do relacionamento de unidades federadas com entes ou governos
internacionais é justificado com base na possibilidade de celebração de atos
internacionais que de alguma maneira venham favorecer ou privilegiar os interesses
direta ou indiretamente daquelas, considerando que igualmente haverá reciprocidade no
que toca à satisfação de interesses mútuos, ou seja, dos governos e entes internacionais
eventualmente partes.
Nesse prisma, com espeque em uma razão histórico-política, o texto
constitucional brasileiro impôs alguns limites para a atuação dos Estados Federados,
Distrito Federal e Municípios, deixando a cargo da União Federal a responsabilidade
para atuar no âmbito das relações internacionais, seja tratando dos próprios interesses
nacionais ou mesmo de interesses regionais e locais de um determinado Estado-
Membro, do Distrito Federal ou Município.
Não obstante, a regra constitucional brasileira, é importante ressaltar que cabe à
União Federal a exclusividade para atuar nas relações internacionais mesmo que o ente
da federação atue como parte de eventual relacionamento, eis que ultimamente, está
ocorrendo com bastante freqüência devido aos fatores mencionados de abertura de
mercados, integração política e alianças regionais, dentre outros que podem ser
considerados devido à dinamicidade da questão.
Além disso, é necessário inferir que em algumas oportunidades, as unidades
federadas, especialmente os Estados-Membros já se dispuseram e engendraram o
estabelecimento de uma negociação internacional direta com outros entes e governos
estrangeiros, geralmente em busca de incentivos e financiamentos econômicos para
desenvolvimento de sua região.
Nesse contexto, limitar-se-á, o presente trabalho ao estudo da atual conjuntura da
possibilidade de relação internacional direta de um Estado Federado, Distrito Federal e
Município com outro governo estrangeiro ou ente internacional, analisando os limites
constitucionais e as propostas de mudanças relativas ao atual texto para possibilitar tal
relacionamento direto como acontece em outros países.
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2. DA ATUAL PREVISÃO CONSTITUCIONAL
O instrumento pelo qual possibilita dois entes de direito internacional
celebrarem alguma obrigação, ou mesmo, mútua ajuda em determinada área é, de modo
geral, o tratado internacional, que se pode entender por diversas terminologias, sendo
esta a mais conhecida.
No direito interno brasileiro, cabe à União Federal a competência de relacionar
internacionalmente com os demais entes de direito externo, uma vez que esta deve
manter as relações com Estados estrangeiros e Organizações Internacionais, de acordo
com a dicção do artigo 21, I, da Constituição Federal de 1988 – CF/88.
Concomitantemente, opera a regra de competência privativa nos termos do
artigo 84, VII e VIII da Constituição da República, ao Presidente da República manter
relações com Estados Estrangeiros, acreditando seus representantes diplomáticos, assim
como a celebração de tratados, convenções e atos internacionais que, por sua vez,
estarão sujeitos ao referendo do Congresso Nacional.
Percebe-se da redação do mencionado dispositivo que está ausente aos Estados
Federados, Distrito Federal e Município a legitimidade para atuarem nas relações
internacionais com os Estados estrangeiros. Sabe-se que o sistema federativo brasileiro
é subdividido em três esferas de governos, (ressalta-se o Distrito Federal com sua
especificidade, agindo com competência para os assuntos locais e regionais) cabendo à
União poder de controle e fiscalização aos demais.
À esta centralização de poder do sistema federativo brasileiro, é conveniente
analisar a colocação a respeito da Constituição feita pelo Professor José Luiz Quadros
de Magalhães:
A Constituição de 1988 restaura a federação e a democracia, procurando
avançar em um novo federalismo centrífugo (que deve sempre buscar a
descentralização) e de três esferas (incluindo uma terceira esfera de poder
federal: o município). Entretanto, apesar das inovações, o número de
competências e de recursos destinados à União, em detrimento dos Estados e
Municípios, é muito grande, fazendo com que tenhamos um dos Estados
federais mais centralizados no mundo. Esta é uma grave distorção de nosso
federalismo que conviveu com um período de autoritarismo das “democracias
formais constitucionais” que tomaram conta da América-Latina na década de
90 com a penetração do perverso modelo neoliberal: os neo-autoritarismos ou
o neopresidencialismo autoritário, segundo expressão do constitucionalista
Friedrich Muller. Felizmente, a partir do século XXI, vivemos um momento
especial da história da América Latina, onde governos democráticos e
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populares, sustentados por uma sociedade civil cada vez mais forte e
organizada chegam ao poder na maioria dos Estados sul americanos.1
Observa-se que o federalismo brasileiro, principalmente, inspirado pelo
federalismo norte americano, atribuiu à unidade federal representante (União Federal) a
centralização de poder e autonomia em diversas matérias em detrimento dos Estados-
Membros e Municípios.
Muito oportuna é a lição do professor Paulo Borba Casella a respeito da
definição de federação de estados e o exercício da representação internacional da
federação no cenário internacional.
Estado Federal ou federação de estados – É a união permanente de dois ou
mais estados, em que cada um deles conserva apenas sua autonomia interna,
sendo a soberania externa exercida por um organismo central, isto é, pelo
governo federal, plenamente soberano nas suas atribuições, entre as quais se
salientam a de representar o grupo nas relações internacionais e a de
assegurar a sua defesa externa. Nesse tipo de união de estados, a
personalidade externa existe somente no superestado, isto é, no estado
federal. Os seus membros, ou seja, os estados federados,possuem
simplesmente a autonomia interna, sujeita esta, entretanto, às restrições que
forem impostas pela constituição federal. Existe, pois, nesse tipo de estado
composto, a partilha de atribuições do poder soberano, cabendo, porém,
sempre ao estado, resultante da união, o exercício, conforme ficou dito, da
soberania externa. Como exemplos de federações, podem mencionar-se os
seguintes: a) Estados Unidos da América (a partir da entrada em vigor, em
1789, da constituição adotada, dois anos antes, na convenção de Filadélfia);
b) a Suíça (desde a constituição de 1848); c) o Império Alemão (de 1871 a
1919); d) a República Federal Alemã (desde 1949); e) o México (desde
1875); f) a Argentina (desde 1860); g) a Venezuela (desde 1893); h) a União
das Repúblicas Socialistas Soviéticas ( de 1923 até a dissolução desta, em
1990) – além de alguns dos domínios britânicos (o Canadá, a Austrália). O
Brasil é estado federal desde a Constituição da República, de 24 de fevereiro
de 1891.2
Constitui-se elemento fundamental no sistema federativo, a indicação de um ente
federado que represente todas as demais unidades que obviamente estão subordinadas
hierarquicamente a este ente, que no caso brasileiro é a União Federal como dito
previamente.
É nesse sentido que se destaca a rigidez exacerbada do sistema brasileiro que
centraliza diversos tipos de matérias, sendo mais importante para o caso, a exclusiva
1 MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL E FEDERALISMO.
Revista Eletrônica Jus Vigilantibus, 23 de março de 2009. ISSN 1983-4640. Disponível em: <
http://jusvi.com/artigos/38872>. Acesso em 14 de dezembro de 2010. 2 CASELLA, Paulo Borba. Manual de direito internacional público / Hildebrando Accioly e G.E. do
Nascimento e Silva. – 18. ed., de acordo com o Decreto n. 7.030, de 14-12-2009, e Lei n. 12.134, 18-12-
2009. – São Paulo : Saraiva, 2010. Pág. 264 e 265.
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capacidade jurídica para atuar nas relações internacionais entre os governos estrangeiros
e entes internacionais conferida a um só ente da federação.
Certamente, entende-se que quando se tratar de matérias privativas da União
Federal, tais como as dispostas no artigo 22 da CF/88, a legitimidade para tratar de
relações internacionais com Estados estrangeiros e entes internacionais é
indiscutivelmente da União, como não poderia deixar de ser, dado à complexidade e
restrição dos assuntos previstos pelo mencionado artigo.
Entretanto, defende-se pela flexibilização da atuação internacional exclusiva da
União, quando se tratar de assuntos que envolvam questões regionais e ou locais, isto é,
conferir que os Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios possam tratar de seus
assuntos de modo direto no âmbito internacional, sendo intercedido pelo ente
representante da República naquilo que demandar por parte dos governos e entes
internacionais garantias jurídicas de validade do ato internacional e capacidade jurídica
externa para ser parte, uma vez que a personalidade jurídica das unidades federadas é de
direito público interno.
A atuação internacional das unidades federadas no âmbito internacional
depende, certamente, da chancela da União Federal. No entanto, a negociação e a
liberdade para relacionar devem, desde que não haja empecilhos que sejam nocivos à
ordem pública, bons costumes e soberania da República, ser flexibilizadas a ponto de o
Estado-Membro, Distrito Federal ou Município poder de modo direto tratar a nível
internacional de seus interesses.
Respeitando o sistema federalista, a questão proposta não viola a disposição do
artigo 60, parágrafo quarto, inciso I da CF/88, considerado uma cláusula pétrea, haja
vista que o reconhecimento de personalidade jurídica internacional é de exclusividade
da União, permanecendo-se a idéia de obediência ao ente federado superior
hierarquicamente.
Por outro lado, diferentemente do que acontece no Brasil, os sistemas
constitucionais dos Estados Unidos da América e Suíça conferem aos Estados
Federados e Cantões, respectivamente, legitimidade para celebração de atos
internacionais com quaisquer outros sujeitos de direito internacional.
No âmbito internacional, estes entes federados são conhecidos como governos
subnacionais, não havendo nenhum problema configurarem-se com parte de um acordo
internacional, haja vista que a principal preocupação seria a responsabilização por
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eventual ato ilícito. Resta claro que caberá, em princípio, ao Estado Nacional que
permite em seu ordenamento interno que seus entes federados atuem dessa maneira.
O sistema constitucional brasileiro, entendendo diversamente, concede poder de
celebração ao chefe do executivo federal, ao passo que em se tratando de uma questão
mais complexa que demande maiores análises técnicas e despenda de gastos, encargos
ou compromissos considerados gravosos ao patrimônio nacional cabe a decisão
definitiva por parte do Congresso Nacional, de acordo com a redação do artigo 49, I, da
CR/88, o que se entende ser correto.
O entendimento do legislador constitucional seguiu-se no sentido de que a
autonomia dos Estados Federados, Distrito Federal e Municípios encontra-se
significativamente restringida para a atuação internacional, deve, portanto, a União
intervir, embora não esteja prescrito no texto constitucional em todas as ocasiões que tal
relacionamento for conveniente para tais entes. A União age como se fosse uma
garantidora do relacionamento internacional, como adiante perceber-se-á a
plausibilidade dessa afirmação.
Em suma, faz-se alusão ao parecer do Ministério das Relações Exteriores feito
por Cachapuz de Medeiros, através do qual se concluiu que:
“[...] a ordem constitucional pátria é categórica ao conceder expressamente à
União competência para conduzir as relações exteriores. Não faz nenhuma
concessão às unidades federadas, sejam Estados, Municípios ou o Distrito
Federal. (Parecer MRE/CJ n. 13/1999)” 3
Destaca-se que em princípio seria interessante para os entes federados atuarem
internacionalmente, na busca de celebração de acordos, especialmente, em matérias de
ajudas econômicas e humanitárias e, mormente, as questões que se referem aos assuntos
regionais e locais.
No que diz respeito aos assuntos políticos, é mais conveniente ao Estado
Nacional agir em nome de seu ente federado e demandar questões que possam ser do
interesse tanto regional ou local quanto nacional.
Dessa maneira, pode-se chegar ao entendimento de que há mais possibilidade de
uma questão regional tomar medidas maiores, levando em conta que a participação
política da União é mais abrangente e juridicamente é incontestada.
3 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores (1999). Pareceres dos consultores jurídicos do Ministério
das Relações Exteriores n.13/1999.
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Tal fórmula exposta acima é o caso brasileiro que invoca sempre a intervenção
da União para qualquer demanda de âmbito internacional que envolva qualquer ente
federado.
3. O EVENTO DA PARADIPLOMACIA
É recorrente, nos dias de hoje, o uso do termo paradiplomacia como fenômeno
para se referir às relações internacionais entre entidades governamentais em todo o
mundo.
Em artigo apresentado no XV Encontro Preparatório do CONPEDI – Conselho
Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito, o professor Gilberto Marcos
Antônio Rodrigues foi muito pertinente ao analisar a atuação dos entes federados
exercendo paradiplomacia em relações internacionais e a significância do fenômeno
para o direito internacional brasileiro.
A paradiplomacia é transdisciplinar por excelência, pois na distinção entre
diplomacia federativa e política externa federativa, a paradiplomacia é o meio de
exercício mitigado da diplomacia relativa dos Estados-Membros e Municípios na
medida em que buscam soluções através de relacionamento internacional com outros
entes públicos estrangeiros que versam sobre interesses e necessidades regionais e
locais, respectivamente. A paradiplomacia refere-se aos assuntos de política externa
federativa. 4
No tocante ao direito internacional, a paradiplomacia representa um instrumento
que possibilita a ampliação de possibilidades e condições para que os entes públicos,
carentes da personalidade jurídica especial para atuarem no cenário internacional,
possam tratar, negociar, intercambiar, por meio de espécies de tratados internacionais,
determinadas matérias e assuntos de interesse mútuo de distintos tipos de governos
estrangeiros, ou mesmo, organizações internacionais.
Predominantemente, as matérias e assuntos a serem tratados devem ser de
interesses regionais ou locais, pois se assim não forem, a paradiplomacia estaria sendo
utilizada como forma de diplomacia federativa, que por sua vez, é o meio clássico do
4 Trabalho apresentado no GT Direito Internacional Contemporâneo do XV Encontro Preparatório do
Conpedi, Recife, junho de 2006. Autor: Gilberto Marcos Antônio Rodrigues. Professor do Programa de
Mestrado em Direito Internacional da UniSantos. Doutor em Relações Internacionais pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo.
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ente público, sujeito de direito internacional, atuar no âmbito das relações internacionais
entre os Estados Nacionais, sendo no caso brasileiro a União Federal.5
É importante ressaltar que, a forma federativa brasileira permite que a
diplomacia federal possa abarcar os interesses dos entes federados no cenário
internacional, haja vista que referidos interesses podem também ser tratados pela União
Federal, seja quando for a ela conveniente.
O interesse regional ou local pode perfeitamente passar a ser, na perspectiva do
sistema federalista, um interesse também do ente federado hierarquicamente superior,
sendo que, usualmente, a União Federal assume os encargos e responsabilidades
oriundas de seus Estados-Membros e Municípios e em certas ocasiões é invocada para
agir como garantidora, como se perceberá adiante oportunamente.
Este fenômeno da paradiplomacia justifica a atuação direta dos governos
carentes de personalidade jurídica internacional em assuntos de interesse local ou
regional que antes só eram tratados pela união federal.
Atualmente, uma gama de governos subnacionais mantém relações bilaterais e
multilaterais ativas, com presença marcante em foros globais e regionais.6
É inevitável o relacionamento internacional entre os governos, sejam quaisquer,
tendo em vista o freqüente e galopante processo de integração regional, a globalização e
o fato de que, no mercado mundial, está sendo gradativamente necessário e
imprescindível o processo de garantia e certificação dos produtos de modo geral, o que
faz com que a exigência dirigida aos países fornecedores de matérias-primas seja ainda
maior.
Especificamente no caso brasileiro, a paradiplomacia vem sendo empregada nas
relações de cidades ou regiões metropolitanas que representam parcelas de substancial
relevância no cenário socioeconômico e político.
Os municípios, pessoas jurídicas de direito público interno relacionam-se
internacionalmente com outros governos e entidades estrangeiras, ou mesmo,
organizações internacionais, na perspectiva de celebração de, principalmente, acordos e
convênios que versem sobre matérias de cooperação e apoio.
Ressalta-se que a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
(AFEPA) do Ministério das Relações Exteriores, por meio do Instituto Rio Branco
realiza a interface entre o governo federal e os Estados-Membros, Distrito Federal e
5 Ídem.
6 Ídem.
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Municípios nos temas de política externa. Esta assessoria está presente em diversos
estados.7
Diante do processo irreversível de democratização, globalização e integração, os
Estados-Membros, historicamente, atuaram precocemente em busca de celebração de
acordos e convênios bilaterais e multilaterais para os assuntos de política externa
(paradiplomacia).
Entretanto, com especial destaque, e em função da crescente globalização e
transações constantes de pessoas, negócios e produtos, os Municípios foram levados
também a promover iniciativas externas pontuais de cooperação, de caráter comercial,
cultural e econômico no cenário internacional.8
A paradiplomacia pode ser facilmente visualizada nos recentes fóruns de
Secretários de Relações Internacionais dos Municípios realizados periodicamente que
sempre enfatizam acerca da participação e incremento das estruturas governamentais
voltadas para as relações internacionais dos governos subnacionais do Brasil.9
Ante ao fato de que o multilateralismo se corporificou a partir dos anos 90, com
atuação marcante da Organização das Nações Unidas – ONU através da realização de
diversas conferências mundiais, o relacionamento entre os governos subnacionais,
inevitavelmente, se expandiu e tende a permanecer se expandindo de acordo com o
cenário atual.
De modo mais avançado, é conveniente destacar que os países membros da
União Europeia - UE baseiam-se nos tratados comunitários e documentos pertinentes
que delinearam a participação dos governos locais e regionais no processo de integração
como instrumento de coesão regional.10
No âmbito da UE, foi fundada em 1986 a Rede Eurocities, que engloba as
grandes cidades de Estados Nacionais partes do processo de integração. O intuito desta
7 Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/o-ministerio/o-ministerio/afepa-assessoria-especial-de-
assuntos-federativos-e-parlamentares.. Acesso em 21 de novembro de 2010. 8 Trabalho apresentado no GT Direito Internacional Contemporâneo do XV Encontro Preparatório do
Conpedi, Recife, junho de 2006. Autor: Gilberto Marcos Antônio Rodrigues. Professor do Programa de
Mestrado em Direito Internacional da UniSantos. Doutor em Relações Internacionais pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo. 9 Idem.
10 Nesse sentido: Projeto de Tratado da União Europeia, elaborado pela Comissão Europeia em 1975,
Carta Europeia de Autonomia Local do Conselho da Europa no ano de 1985, Carta Europeia de
Autonomia Local de 1997, Tratado de Mastrich de 1992 e Tratado de Amsterdã de 1999.
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rede é favorecer o constante intercâmbio de boas práticas e a mobilização das cidades
para a inclusão das temáticas urbanas na agenda da UE.11
Embora mantenha uma relação ampla e coerente com a Presidência do bloco
comunitário e com seus países integrantes, a Eurocities não é parte da estrutura da UE,
o que a faz ter função relativamente significante nas políticas implementadas no âmbito
do processo de integração.12
No caso do Mercosul, cita-se como exemplo a criação da rede de Mercocidades,
que é o exemplo de uma iniciativa bem sucedida e ativa, cuja força e dinamismo nos
últimos anos propiciam uma perspectiva positiva em relação à institucionalização da
paradiplomacia no âmbito do Mercosul, embora ainda sejam desejáveis maiores
avanços neste caso.13
Nesse escopo, invariavelmente, o relacionamento internacional dos governos das
unidades federadas afetará de modo freqüente a agenda política interna e o próprio
ordenamento jurídico, sendo, talvez necessária a mudança constitucional para legitimar
e permitir com determinados limites, a atuação internacional dos governos estaduais e
municipais.
Desse modo, insta enfatizar que a celebração de acordos, convênios, ou outros
meios, que sejam previstos pelas mais variadas formas de tratado internacional,
possibilitam os Estados-Membros e Municípios utilizarem, incessantemente, das
relações internacionais como meios alternativos e convenientes para a busca de seu
próprio crescimento socioeconômico e político-cultural, naquilo que for relativo à
matéria de interesse regional ou local, ou até possivelmente, dependendo do caso, de
interesses comuns a todas as esferas federativas. É indiscutível as vantagens que o
relacionamento internacional direto dos entes públicos internos lhes proporciona, além
de que, da mesma maneira, torna-se vantajoso para o governo ou ente estrangeiro tal
relação.
11
BARROS, Marinana Andrade e. A atuação internacional dos governos subnacionais; Leonardo Nemer
Caldeira Brant, coordenador da coleção. – Belo Horizonte: Del Rey, 2009. Pág. 21. 12
Ídem. 13
Trabalho apresentado no GT Direito Internacional Contemporâneo do XV Encontro Preparatório do
Conpedi, Recife, junho de 2006. Autor: Gilberto Marcos Antônio Rodrigues. Professor do Programa de
Mestrado em Direito Internacional da UniSantos. Doutor em Relações Internacionais pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo.
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4. ACORDOS INTERNACIONAIS ENTRE ESTADOS ESTRANGEIROS E
ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS COM ESTADOS FEDERADOS E
MUNICÍPIOS.
Com a crescente atuação internacional entre os Estados soberanos e a criação de
Organizações Internacionais, que passaram a ter personalidade jurídica internacional,
outros entes também tiveram necessidade de relacionarem-se em busca de maior
integração e conseqüente crescimento mútuo.
É nesse escopo que se torna conveniente a relação direta entre um governo
subnacional, ou mesmo, governo subestatal, outra terminologia que foi indicada para
diferenciar Estado de Nação, com outro ente internacional, apesar de que já é utilizado o
termo subnacionais com bastante freqüência pelos trabalhos e discussões a respeito
deste tema.14
Embora ainda, não seja possível de forma direta tal relação no sistema brasileiro,
muitos Estados-Membros vêm firmando parcerias e acordos internacionais. Merece
atenção também que, dentro de governos subnacionais, há aquelas cidades denominadas
de internacionalizadas, que desde um marco histórico relevante tem atuação
significativa no cenário internacional. A esta denominação e sua real atuação concluiu o
professor Pellet dessa forma:
A internacionalização de certas cidades foi a resposta, hoje caduca, a
controvérsias territoriais complexas ou a competições entre grandes
potências. Soluções historicamente situadas, função de relações de forças
conjunturais, deram origem a regimes jurídicos diversificados e frágeis. O
seu traço comum é fundamentarem-se no princípio da neutralização e num
mecanismo de autonomia administrativa sob o controlo internacional: a sua
independência não está suficientemente definida face aos Estados
corresponsáveis para lhes permitir reivindicar a qualidade de Estados
soberanos.15
Devido ao fato histórico, as cidades internacionalizadas são exemplo de atuação
no cenário internacional. Esses centros urbanos, em sua maioria, se encontram no
continente europeu e no oriente médio. A localização se deve pelo fato de que em
tempos remotos, de acordo com a história, foram intensas formas de relacionamento
14
PRAZERES, Tatiana Lacerda. Por uma atuação constitucionalmente viável das unidades federadas
brasileiras ante os processos de integração regional. Págs. 283 a 312. In: A dimensão subnacional e as
relações internacionais / orgs. Tullo Vigevani et al. – São Paulo: EDUC; Fundação Editora da Unesp;
Bauru, SP: EDUSC, 2004, pág. 283 em notas de rodapé. 15
Tradução do original francês intitulado:Droit International Public – 7• edition, Nguyen Quoc Dinh,
Patrick Daillier, Alain Pellet, 2002, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, E.J.A., Paris. Pág.
468.
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destas cidades com qualquer outro tipo de governo, daí sua importância para
conhecimento.
Os governos subnacionais, tais como, no caso brasileiro, os Estados Federados,
considerando ainda as cidades mais influentes político e economicamente, tendem a
relacionarem-se com base nos pressupostos considerados externos, quais sejam a
globalização e integração regional, além de pressupostos internos ou domésticos, como
a redemocratização e descentralização política com o advento da Constituição de 1988,
bem como os ajustamentos constantes da economia brasileira.16
Enfatiza-se que qualquer tipo de governo carece da necessidade de ampliar suas
relações além do âmbito interno de federalização, sendo razoável e na maioria das vezes
mais vantajoso a celebração de um acordo internacional em determinada área, podendo
prever assistências mútuas, o que torna interessante para as partes pactuantes,
especialmente para a estrangeira.
Pode-se afirmar que em diversos casos, as unidades subnacionais, como as
brasileiras, não demonstram acomodação e inércia com as limitações constitucionais
impostas à sua atuação externa. Especialmente devido às novas oportunidades derivadas
do atual cenário internacional de gradativas celebrações de atos internacionais relativos
a vários assuntos.17
É fundamental o fator socioeconômico, haja vista que os pressupostos externos
têm grande relevância para lograr crescimento à determinada região. Portanto, justifica-
se, a atuação corriqueira dos governos subnacionais em busca de acordos internacionais,
sobretudo, acordos de conteúdo econômico. Usualmente, estes governos atuam de modo
a celebrar empréstimos financiados por organizações internacionais financiadoras.
Nesse contexto, destaca-se que a atuação dos Estados Federados e cidades mais
influentes, sendo juridicamente pertinente o termo Municípios, é preponderante para a
busca de celebração de acordos que beneficiem, sobretudo, determinada região de
maneira recíproca, haja vista que o ente internacional ou governo estrangeiro
subnacional envolvido será, de algum modo, beneficiado.
16
BARROS, Marinana Andrade e. A atuação internacional dos governos subnacionais; Leonardo Nemer
Caldeira Brant, coordenador da coleção. – Belo Horizonte: Del Rey, 2009. Págs. 11 a 30. 17
PRAZERES, Tatiana Lacerda. Por uma atuação constitucionalmente viável das unidades federadas
brasileiras ante os processos de integração regional. In: A dimensão subnacional e as relações
internacionais / orgs. Tullo Vigevani et al. – São Paulo: EDUC; Fundação Editora da Unesp; Bauru, SP:
EDUSC, 2004, págs. 298 a 300.
322
4.1. OS ACORDOS FIRMADOS ENTRE O ESTADO DE MINAS GERAIS E O
BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO
Embora o sistema constitucional brasileiro preveja que os Estados Federados
não possuem autonomia para qualquer tipo de celebração de acordos internacionais, foi
possível por diversas vezes, certos Estados-Membros serem parte de contratos de
empréstimos, que por sua natureza jurídica, significa o mesmo que um acordo.
É indiscutível a carência de personalidade jurídica externa de um Estado-
Membro, entretanto, considerando que a outra parte de um eventual acordo intitulado
contrato de empréstimo possa ser uma organização internacional, que
incontestadamente, possui personalidade jurídica para atuar no âmbito externo, possa
perfeitamente, valendo dessa condição, celebrar diretamente acordo internacional.
No ano de 1970, o estado de Minas Gerais celebrou contrato de empréstimo com
o Banco Interamericano de desenvolvimento, para a finalidade de cooperação
financeira. Não obstante, sob a ótica do direito internacional a possibilidade de
celebração de tal instrumento, ousa-se discordar da terminologia empregada de contrato
de empréstimo, entendendo-se correta a indicação de acordo.
Contrato. Sua utilização tem sido evitada na prática internacional, por ser um
termo intimamente ligado ao direito interno, apropriado para designar aqueles
acordos celebrados entre um sujeito de Direito Internacional Público e uma
entidade privada, em oposição a um tratado internacional.18
Corroborando o entendimento que a terminologia correta seria o acordo, o ilustre
professor Valério Mazzuoli elucidou:
Entende-se por acordo, assim, os atos bilaterais ou multilaterais – muitas
vezes com reduzido número de participantes e de relativa importância – cuja
natureza pode ser política, econômica, comercial, cultural ou científica.19
Alcançada a conclusão da discussão concernente à terminologia, analisa-se que
no mencionado contrato de empréstimo, além de fazer previsões acerca de direitos e
obrigações expressas para ambas as partes, também previu a submissão à arbitragem
qualquer controvérsia, cujo meio é mais eficiente e menos morosidade, além de que
18
MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de direito internacional público – 2 ed. rev., atual. – São Paulo
: Revista dos Tribunais, 2007, pág. 148. 19
MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de direito internacional público – 2 ed. rev., atual. – São Paulo
: Revista dos Tribunais, 2007, pág. 142.
323
previa o uso de decisões arbitrais com base na ex aequo et Bono, apontada como
irrecorrível e de imediata execução. 20
É conveniente esclarecer que acionar algum sistema judiciário interno, tornar-se-
ia morosa a decisão de eventual conflito existente entre as partes.
Ademais, para que houvesse validade jurídica no plano do direito internacional,
após, celebrado o acordo entre as partes, celebrou-se também outro acordo, ora
denominado contrato de garantia entre a União Federal e o Banco Interamericano de
desenvolvimento. O denominado contrato de garantia fazia com que a União pudesse
responder como fiadora, pelo exato cumprimento das obrigações então assumidas por
sua unidade federada.21
Este acordo realizado pelo estado de Minas Gerais com uma organização
internacional financiadora de recursos econômicos surtiu excelentes efeitos, tanto é que,
atualmente, acordos dessa natureza são constantemente celebrados, como é o caso do
último acordo celebrado em 26 de fevereiro de 2010 entre as mesmas partes com o
mesmo objetivo. Além deste exemplo, há outros entes públicos internos que também já
celebraram acordos ou convênios dessa natureza com entes externos.
4.2 A UNIÃO FEDERAL COMO FIADORA DE ACORDO INTERNACIONAL
ENVOLVENDO ESTADO FEDERADO COMO PARTE E A
RESPONSABILIZAÇÃO POR ATO ILÍCITO.
Conforme exposto no item anterior, é possível que Estados Federados sejam
parte de tratados ou acordos internacionais que estão intimamente ligados às
negociações financeiras que supostamente um ente público regional possa celebrar para
satisfazer suas necessidades buscando melhores condições e adequações para tratar
eventual problema sócio-político.
Tem-se como exemplo, o financiamento de obras públicas e projetos
eminentemente focados em relações humanitárias que buscam fortalecer as instituições
políticas para modernizarem-se, fazendo com que possam proporcionar melhor
20
Artigo VII, seção 3, e, artigo VIII do Contrato de empréstimo de 11 de junho de 1970 entre o Estado de
Minas Gerais e o Banco Interamericano de Desenvolvimento. Publicado no diário oficial da união em
11/06/1970. 21
REZEK, José Francisco. Direito internacional público: curso elementar – 12 ed. rev. e atual. – São
Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 245, notas de rodapé.
324
qualidade de atendimento a uma das mazelas de uma determinada região menos
favorecida em igualdade social.
Por outro lado, analisando o sistema constitucional brasileiro, é manifesta a
impossibilidade dos Estados e Municípios atuarem no cenário internacional em busca de
celebração de tratados que possam servir os interesses regionais e locais destes,
respectivamente, dado que somente a União federal é tida como ente responsável pelas
negociações das relações exteriores.
Destaca-se a real importância no relacionamento direto como foi o caso, do
exemplo exposto no tópico anterior de Minas Gerais com o Banco de Desenvolvimento
Interamericano, que proporcionou através desse acordo benefícios evidentes referentes
ao financiamento de obras e projetos sociais para a população do Estado. Reforça-se que
não foi o caso do Estado de Minas Gerais o único a relacionar com entidades
internacionais de grande expressão, sendo igualmente o caso de vários outros Estados
brasileiros.
Nesse prisma, conforme discutido é prescindível que os Estados, ou mesmo, os
Municípios atuem no cenário internacional, uma vez que é clara a necessidade de firmar
tratados para satisfazerem seus interesses.
No entanto, criou-se um impasse a impossibilidade de atuação dos entes
federados, sob a ótica constitucional, pois, qualquer relação direta de determinado ente
público interno restaria inválida do ponto de vista jurídico.
A esse impasse de proibição constitucional, o sistema brasileiro que dispõe
poderes à União Federal cuidar de tal responsabilidade, foi sendo mitigado com a
aparente atuação dos Estados Federados e Municípios, estes, atuando de maneira a
buscarem acordos internacionais ligados predominantemente à projetos sociais
cooperacionais com as organizações internacionais financiadoras e atuantes em áreas de
apoio social, tal como a relação da United Nations Children’s Fund - UNICEF com
diversas grandes cidades brasileiras.
Superado o imbróglio da vedação constitucional e a possibilidade dos outros
entes, além da União federal, atuarem diretamente com entes exteriores, sujeitos de
direito internacional público, houve uma questão que passou a ser levada em
consideração, tendo-se em vista sua possibilidade de invalidação jurídica desses tipos de
acordos internacionais.
Tratava-se da necessidade de garantia de eventual acordo internacional com
algum ente interno do sistema constitucional brasileiro, entendendo-se que, somente
325
seria possível figurar algum ente público interno como parte de um tratado internacional
se houvesse alguma garantia do ente público de personalidade jurídica externa que fosse
responsável pela negociação.
Embora, o sistema constitucional brasileiro não permita, e, tampouco reconhece
personalidade jurídica de direito externo aos Estados e Municípios, o atual
entendimento é de que estes podem celebrar acordos internacionais com entes externos,
sendo sempre a União Federal a garantidora da relação.
A União Federal atuando no sentido de representante da República, ou seja,
como único e exclusivo ente brasileiro sujeito de direito internacional público, deve agir
de modo a amparar eventual relação internacional dos entes federados hierarquicamente
inferiores, tendo em vista o aspecto de competências constitucionais.
Sob o ponto de vista jurídico-formal, qualquer negociação direta de unidades
federadas no âmbito internacional depende da União como garantidora da relação para
que haja respaldo jurídico em casos de responsabilização de atos cometidos que possam
ser considerados ilícitos sob a ótica do direito internacional.
A rigor, é regra geral convencionada de que o Estado Nacional responde pelos
atos de pessoas jurídicas ou coletividades que, em seu território, exerçam funções
eminentemente públicas de ordem administrativa ou legislativa, sendo estes os Estados
Federados, Províncias, Municípios, Comunas, etc., a partir do momento em que são
contrários aos deveres internacionais do Estado.22
Em relação ao Estado Federal, é doutrina corrente, da qual se busca afastar que
um estado estrangeiro não deve relacionar-se diretamente com as unidades da
Federação, sendo que, o governo destas não pode esquivar-se da responsabilidade por
atos imputáveis aos governos das ditas unidades, sob a alegação de que a autonomia
destas lhes proíbe intervir nos seus negócios internacionais.23
Convém ressaltar que em caso de responsabilidade internacional por ato ilícito,
cabe Estado Nacional responder, uma vez que somente pode-se imputar a prática de um
ato ilícito internacional para aquele que é sujeito de direito externo.
Para compreensão do entendimento dos tribunais internacionais, destaca-se que
nos casos de descumprimento por tratado firmado pelo governo central, a prática dos
22
CASELLA, Paulo Borba. Manual de direito internacional público / Hildebrando Accioly e G.E. do
Nascimento e Silva. – 18. ed., de acordo com o Decreto n. 7.030, de 14-12-2009, e Lei n. 12.134, 18-12-
2009. – São Paulo : Saraiva, 2010. Pág. 373. 23
Ídem.
326
tribunais internacionais tem tendido a não aceitar governos subnacionais como partes
em demandas, sem que o Estado Nacional esteja presente como na lide.24
Tal entendimento é muito relevante, levando em conta que no sistema de
coordenação do direito internacional público, eventual sanção imposta a determinado
Estado descumpridor de normas e regras internacionais deve ser cumprida, de tal sorte
que seria difícil executar as sanções aplicadas aos governos que carecem da
personalidade jurídica internacional.
Portanto, com vistas ao caso brasileiro, a responsabilização por qualquer ato de
um governo de ente público interno com outro governo externo cabe à União responder
por suas unidades federadas, tendo-se em vista que é dada personalidade jurídica
externa a esta, na condição de que representa a República Federativa do Brasil no
âmbito das relações internacionais.
4.3. ANÁLISE DA PEC 475/2005
Inicialmente, cumpre salientar que a Proposta de Emenda Constitucional de
número 475 do ano de 2005 – PEC 475/2005 foi projeto que partiu da iniciativa do
senhor Deputado Federal André Costa do Rio de Janeiro, que é diplomata de carreira e
conhecedor das questões federativas.
A proposta consiste em regular expressamente a paradiplomacia brasileira, tal
como mencionado em tópico alhures, com a previsão de que os Estados e Municípios,
no âmbito de suas competências, sem a extrapolação do limite constitucional imposto,
possam firmar compromissos, acordos, convênios, dentre outros, no âmbito
internacional com governos estrangeiros e possivelmente com organizações e entidades
internacionais.25
Tal como acontece em alguns países, os governos subnacionais atuam com o
intuito de relacionarem-se no âmbito internacional, sendo, em princípio vedada tal
atuação pelo sistema constitucional brasileiro.
É nesse enfoque que houve a necessidade de propositura de emenda
constitucional que pudesse viabilizar e validar juridicamente as atuações e
relacionamentos internacionais dos entes públicos de direito interno, mormente, dos
Estados-Membros.
24
BRANT, Leonardo Nemer Caldeira. A Corte Internacional de Justiça e a Construção do Direito
Internacional. Belo Horizonte: CEDIN, 2005, pág. 625. 25
<http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=305376>. Acesso em 30 de maio de
2010.
327
Sabe-se da importância de relacionamento de tais entes, dado toda a discussão
mencionada acima, portanto, avança-se para o entendimento da proposta de emenda
constitucional ora salientada.
A PEC 475/2005, foi arquivada com espeque do artigo 105 do regimento interno
da Câmara Federal, em 28 de fevereiro de 2008, e ainda não foi encaminhada ao Senado
Federal para averiguação. A proposta trata de modificar o artigo 23 da Constituição
acrescentando-lhe parágrafo para permitir que Estados, Distrito Federal e Municípios
possam promover atos e celebrar acordos ou convênios com entes subnacionais
estrangeiros.26
Embora a Comissão de Constituição Justiça e Cidadania tenha reconhecido que
seria possível aos entes estatais agirem no cenário internacional não celebrando atos,
cujo tema seja nacionalidade ou moeda, entretanto, de atos internacionais que fossem
relacionados à esfera da respectiva competência de determinada unidade federada, não
seria necessário emendar a constituição em virtude de que para a prática de certos atos,
os entes federados não necessitam de autorização, pois, de acordo com o artigo 18 da
CR/88 agem em acordo com sua respectiva autonomia.27
Destacou-se ainda que seria possível celebrar tais atos com quaisquer pessoas
estrangeiras, sejam elas dotadas ou não de personalidade jurídica de direito
internacional. Estado, Distrito Federal e Municípios podem celebrar quaisquer atos com
cidadãos, organizações oficiais ou não-governamentais ou quaisquer entes de natureza
estatal (o País, a Província, o Departamento, o Condado, etc.). Para tais atos, não seria
necessário autorização da União federal, como é a sugestão da emenda, diferente do
caso estampado no artigo 49, I, da CR/88.28
Desta feita, a sugestão da proposta em modificar o artigo 23, acrescentando a
previsão da possível celebração direta de acordos e convênios internacionais pelos entes
públicos internos com entes subnacionais estrangeiros não foi, em princípio, acatada
pelo fato de que mesmo que não haja previsão constitucional para tal tipo de atuação, na
prática é possível percebê-la, além de que não havia muita força política para esse
caso.29
26
<http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=305376>. Acesso em 30 de maio de
2010. 27
<http://www.camara.gov.br/sileg/integras/388392.pdf>. Acesso em 30 de maio de 2010. 28
Ídem. 29
A discussão a respeito da PEC475/2005 não se engajou muito bem, devido a baixa força política
envolvida nela, o que acabou por arquivá-la.
328
4.4. ANÁLISE DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR 98/2006
Insistindo-se na discussão no Brasil a respeito da necessidade de normatização
da cooperação descentralizada, adveio uma nova etapa, iniciada a partir da proposta do
Projeto de Lei do Senado (PLS) n. 98, de 2006 – Lei Complementar.30
Ressalta-se que, este projeto de Lei Complementar do Senado n. 98 de 2006
dispõe, basicamente, a respeito da aplicação de tratados internacionais no ordenamento
jurídico interno, não trazendo especificações sobre a relação internacional das unidades
da federação. O objetivo é pacificar temas que se referem à aplicação de tratados
internacionais no ordenamento jurídico nacional.31
Importante enfatizar que a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional
manifestou-se favorável pela aprovação do projeto, sob a forma de um substitutivo, o
qual continua tramitando no Senado Federal. A proposta de substitutivo faz menção
expressa acerca da possibilidade de atuação externa dos entes públicos federados no
sentido de poderem concluir acordos internacionais.32
Merecem ser destacados os artigos 12 e 30, que tratam da possibilidade de
Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal agirem no âmbito internacional. As
previsões dos mencionados artigos afastam a questão de que a Constituição Federal não
conceder aos entes federados a competência para atuação no âmbito externo, estendendo
as atribuições dos governos subnacionais através de norma infraconstitucional.
Obviamente, este projeto de lei complementar só alcançaria êxito e legitimidade
se de fato houvesse ciência e concordância do governo federal, levando em conta que
eventual imputação de responsabilidade no âmbito internacional recai sobre a pessoa
sujeito de direito internacional, que é a União Federal.
As chances para se obter legitimidade constitucional neste substitutivo são
grandes e animadoras, haja vista que partindo do mesmo pressuposto do parecer emitido
pela Comissão de Constituição de Justiça e Cidadania – CCJC relativo À PEC
475/2005, de que o texto constitucional permite a atuação internacional das unidades
federadas, a lei complementar estaria apenas complementando aquilo que dispõe a
Constituição.
30
<http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=77481>. Acesso em 15 de
dezembro de 2010. 31
Ídem 32
Ídem.
329
Ressalta-se que na prática, com a devida aprovação da proposta do substitutivo,
haveria legitimidade para que os entes federados pudessem celebrar acordos
internacionais, que seriam regidos por lei estadual ou municipal, isto é, passariam a
integrar o ordenamento jurídico interno sem que houvesse qualquer vinculação com as
normas e regras do Direito Internacional. Os eventuais acordos teriam uma função
preponderante, uma vez que serviriam de modo a complementar os acordos quadros
ajustados pelo governo federal.33
Deve-se ter cautela para tal interpretação do projeto, tendo em vista que descarta
a praxe jurídica e costume de aplicação do direito brasileiro, o que por outro lado,
poderia ensejar a inconstitucionalidade do substitutivo.
Corroborando com as afirmações elucidadas acima, a autora Marinana Barros foi
muito pertinente em suas colocações a despeito deste projeto de lei complementar
demonstrando as possíveis implicações que poderia causar:
Ao dispor de tal hipótese, a Lei Complementar marginaliza o fato de a
Constituição Federal não conceder aos entes federados a competência para
atuar internacionalmente, ampliando, portanto, as atribuições dos governos
não centrais por meio de norma infraconstitucional. Isto contradiz um dos
pilares da idéia moderna de Constituição, segundo o qual ela deve dispor
sobre as competências de cada esfera de poder e de governo, tal qual
analisado anteriormente. É fato que o projeto prevê que os atos dos governos
subnacionais só poderiam existir legalmente estando ciente o governo
federal, contudo, ainda assim, conceder-se a Estados membros e Municípios a
capacidade de empreender tal ação é ampliar suas competências
constitucionais. A proposta de substitutivo que se coloca como Lei
complementar poderia ser julgada constitucionalmente apenas se se partisse
do mesmo pressuposto do parecer emitido pela CCJC à PEC n.475, ou seja,
de que o texto da CF permite a atuação internacional dos governos não
centrais. Nesse caso, a lei apenas estaria complementando aquilo que a
Constituição dispõe. Não parece esta, contudo, a interpretação mais
apropriada, já que se afasta de toda a tradição jurídica brasileira.34
Tendo como base o sistema federativo brasileiro que atribui à União Federal a
representatividade da República, atuando nas relações internacionais, certamente o
sucesso deste projeto está condicionado à aceitação desta, que invariavelmente estará de
certo modo dividindo parte da responsabilidade em todas as eventuais relações que suas
unidades federadas realizarem.
Dessa forma, até o presente momento, as proposituras de emenda constitucional
475/2005 e do projeto de lei complementar 98/2006 não obtiveram êxito expressivo
para tratar mais especificamente do assunto discorrido. Permaneceu-se do modo que a
33
BARROS, Marinana Andrade e. A atuação internacional dos governos subnacionais; Leonardo Nemer
Caldeira Brant, coordenador da coleção. – Belo Horizonte: Del Rey, 2009. Pág. 125. 34
Ídem. Pág. 125.
330
atual prática estatal permite, isto é, até o atual momento, é impossível a atuação direta
de qualquer ente público federado no cenário internacional, restando ausente qualquer
previsão para a atuação internacional dos entes públicos federados.
5. CONCLUSÃO
Cumpre salientar que a atuação internacional das unidades federadas, sobretudo
dos Estados Federados é relevante, principalmente, no cenário atual de globalização e
integração regional econômica, sendo indispensável para o fortalecimento destes, além
de que é altamente válida a experiência de cooperação mútua entre governos de distintas
nacionalidades.
Convém elucidar o entendimento da autora Tatiana Lacerda Prazeres que
abordou no seu artigo – Por uma atuação constitucionalmente viável das unidades
federadas – a relevância da atuação dos Estados-Membros e Municípios no cenário
internacional, defendendo, em síntese, a possibilidade de alteração constitucional com
vistas a permitir o relacionamento direto das unidades federadas.
As alternativas pontuais a fim de se viabilizar a atuação externa direta de
alcance menos superficial parecem girar em torno (i) da própria possibilidade
de reforma constitucional que rompa o monopólio do Estado Federal em
matéria de atuação externa; (ii) da representação dos interesses das unidades
federadas através dos mecanismos de diplomacia federativa, desenvolvidos
pelo Ministério de Relações Exteriores – MRE; (iii) dos ajustes
complementares assumidos pelo MRE, através dos quais se indique uma
unidade federada brasileira como agente executor do referido ajuste, (iv) da
possibilidade (ainda que meramente paliativa) de as unidades federadas se
utilizarem de agentes privados como intermediários para assumirem
compromissos de Direito Internacional Privado. Enquanto não houver
discussão necessária sobre o tema que possa vir a motivar uma reforma
constitucional que altere a repartição de poderes em matéria de política
externa, resta a necessidade de se fortalecerem os laços federativos,
estimulando o diálogo entre o Estado total e as unidades federadas no que se
refere à política externa, para que a forma federativa de organização do Estado
possa se fazer sentir nessa importante esfera da vida política, contribuindo para
o processo de democratização desta seara, já deflagrado por outros estados
federais.35
35
PRAZERES, Tatiana Lacerda. Por uma atuação constitucionalmente viável das unidades federadas
brasileiras ante os processos de integração regional. Págs. 283 a 312. In: A dimensão subnacional e as
relações internacionais / orgs. Tullo Vigevani et al. – São Paulo: EDUC; Fundação Editora da Unesp;
Bauru, SP: EDUSC, 2004, pág. 309.
331
Diante desta perspectiva ressalta-se que, atualmente, os estudiosos do Direito
Internacional Público demonstram certa flexibilidade referente à questão de possibilitar
a atuação no âmbito externo das unidades federadas.
Na ótica atual do Direito Internacional Público entende-se que os países
federados possuem liberdade de definir se há ou não centralização em um único ente
central federado representante no cenário externo de política externa, não sendo foco do
Direito Internacional Público se envolver em caso de países que admitem
constitucionalmente tal exercício.
O Brasil, diferentemente, de outros países, não concedeu permissão legal-
constitucional para que seus estados federados pudessem atuar no âmbito internacional,
entretanto, aplica-se um comportamento já praticado há tempos, qual seja a
possibilidade de atuação internacional de estados federados, bem como, outros entes
públicos internos de se relacionarem, tendo sempre como garantidora do relacionamento
a União federal.
Com enfoque na questão discorrida sobre a real necessidade de relacionamento
internacional entre os entes públicos federados com governos estrangeiros, a
paradiplomacia, termo empregado para se referir à política externa dos Estados-
Membros e Municípios, deve ser difundida para que cada vez mais possa haver
possibilidades de atuações externas de referidos entes, devido, inclusive, ao fenômeno
da globalização e processo de integração regional dos países.
A CF/88 não proíbe expressamente tal atuação, porém, em casos que tratam de
compromissos gravosos e encargos de natureza dispendiosa é que obrigatoriamente o
legislativo federal, através do Senado Federal, impõe a necessidade da intervenção da
União federal, de modo que afasta qualquer atuação de governos subnacionais.
Em se tratando de limites constitucionais impostos, estes são considerados como
limites gerais, deixando a cargo da União federal, na medida em que age como
representante da República federativa do Brasil no cenário externo, a atuação para
questões consideradas mais complexas e estratégicas.
Portanto, esclarece-se que quanto às espécies de tratado internacional, cabe aos
estados federados e a outros entes públicos de direito interno relacionarem-se
diretamente com outros entes de direito externo, ou mesmo, com governos subnacionais
alienígenas nas formas menos complexas tais como: acordos, convênios, atos
internacionais que não configurem questão que demande gravidade, ou, possa
eventualmente atentar à ordem pública.
332
Nesse sentido, a atuação dos Estados-Membros e Municípios no cenário
internacional é eminentemente aparente, não havendo razão para que o direito
internacional se oponha à atitude do Estado soberano, que conforme seu ordenamento
jurídico interno permite aos Estados-Membros e Municípios atuarem com competência
para celebração de certos atos internacionais, de modo que outros Estados soberanos
reconheçam tal atuação, e haja a consciência de que a responsabilização pelas unidades
federadas é da União Federal.36
REFERÊNCIAS
BARROS, Marinana Andrade e. A atuação internacional dos governos subnacionais;
Leonardo Nemer Caldeira Brant, coordenador da coleção. – Belo Horizonte: Del Rey,
2009. 149p.
BRANT, Leonardo Nemer Caldeira. A Corte Internacional de Justiça e a Construção do
Direito Internacional. Belo Horizonte: CEDIN, 2005. 1292p.
BRASIL. Constituição da República (1998). Constituição da República Federativa do
Brasil, DF: Senado, 1988.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores (1999). Pareceres dos consultores
jurídicos do Ministério das Relações Exteriores n.13/1999.
CASELLA, Paulo Borba. Manual de direito internacional público / Hildebrando
Accioly e G.E. do Nascimento e Silva. – 18. ed., de acordo com o Decreto n. 7.030, de
14-12-2009, e Lei n. 12.134, 18-12-2009. – São Paulo : Saraiva, 2010. 956p.
MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Jurisdição Constitucional e Federalismo. Artigo
escrito e disponibilizado na Revista Eletrônica Jus Vigilantibus em 23 de março de
2009. ISSN 1983-4640. Disponível em: < http://jusvi.com/artigos/38872>. Acesso em
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MAZZUOLI. Valério de Oliveira / Curso de Direito Internacional público – 2. Ed. rev.,
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PELLET, Alain. et al. Direito Internacional Público. 2 edição. Lisboa: Fundação
Calouste Gulbenkian, 2003. 1517p.
REZEK, José Francisco. Direito internacional público: curso elementar – 12 ed. rev. e
atual. – São Paulo: Saraiva, 2010. 429p.
36
REZEK, José Francisco. Direito internacional público: curso elementar – 12 ed. rev. e atual. – São
Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 244.
333
RODRIGUES. Gilberto Marcos Antônio, Artigo apresentado no GT Direito
Internacional Contemporâneo do XV Encontro Preparatório do Conpedi, Recife, junho
de 2006.
VIGEVANI, TULLO. et al. (Orgs.) A dimensão Subancional e as Relações
Internacionais. São Paulo: EDUC, 2004. 462p.
Sítio eletrônico, disponível em:
<http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=305376>. Acesso em 30
de maio de 2010.
Sítio eletrônico, disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/388392.pdf>.
Acesso em 30 de maio de 2010.
Sítio eletrônico, disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/o-ministerio/o-
ministerio/afepa-assessoria-especial-de-assuntos-federativos-e-parlamentares>. Acesso
em 14 de dezembro de 2010.
Sítio eletrônico, disponível em:
<http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=77481>.
Acesso em 15 de dezembro de 2010.