TÍTULO DO TRABALHO:

O Programa Bolsa-Família: seus efeitos econômicos e sociais na região Nordeste do Brasil

RESUMO:

Este trabalho se propõe a realizar uma análise sobre a atuação do Programa Bolsa-Família

no Nordeste brasileiro. A escolha desse tema justifica-se à medida que o padrão de

desenvolvimento adotado pela economia capitalista, fruto da reestruturação produtiva

liderada pela hegemonia do capital financeiro, contrasta com a pobreza nordestina

constituída não só mais pelos idosos e deficientes físicos, mas também por trabalhadores

ativos, pelas vítimas do desemprego estrutural, pelos jovens sem qualificação profissional,

entre outras razões. É neste contexto, que o debate ressurge frente às crescentes

demandas sociais. Como procedimento metodológico realizou-se uma revisão bibliográfica

abrangendo distintas interpretações para trajetória histórica da política social. Assim,

constata-se que as políticas sociais vêm contribuindo para reduzir os elevados índices de

pobreza, melhorando o perfil das desigualdades sociais. O Bolsa-Família tem expandido

gerando efeitos relevantes, mas ainda é insuficiente para gerar mudanças estruturais. O

ideal seria a política social estar articulada com a econômica criando mecanismos capazes

de viabilizar projetos de desenvolvimento auto-sustentado.

Palavras-Chave: Crescimento e Desenvolvimento Regional; Região Nordeste; Política

Social; Programa Bolsa-Família.

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1 INTRODUÇÃO

As recentes transformações que ocorreram no interior da economia mundial, frutos

da reestruturação produtiva capitalista, liderada pela hegemonia do capital financeiro,

repercutiram diretamente na estrutura social dos países, alterando sua tradicional

capacidade e forma de intervenção social. Neste contexto, a atual pobreza constituída não

só mais pelos idosos e deficientes físicos, mas também por trabalhadores ativos que

possuem salários deteriorados, pelas vítimas do desemprego estrutural, pelos jovens sem

qualificação profissional que não conseguem se inserir no mercado de trabalho, entre outras

razões, fez ressurgir o debate sobre as possibilidades e os limites dos tradicionais

programas sociais frente às crescentes demandas sociais.

No Brasil, a situação não é diferente. Tendo em vista que, nas décadas de 1980 e

1990, o país apresentou um baixo dinamismo econômico, com taxas de crescimento inferior

à média das economias emergentes, bem como dos países latino-americanos, não seguindo

a expansão mundial, somado, ainda, aos efeitos do processo de financeirização da

economia e da desregulamentação das relações capital-trabalho, a sociedade brasileira

passou a conviver com altos índices de desemprego e, conseqüentemente, com o

crescimento da taxa de pobreza, incorporando novos processos de exclusão social. Com

isso, a política social teve que ser progressivamente redimensionada, procurando se

adequar ao quadro de possibilidades oferecidas pela ordem econômica neoliberal.

Esse padrão de crescimento econômico adotado pelo Brasil contribuiu para

aprofundar o processo acelerado de concentração de riquezas, cujo resultado culminou na

existência de uma pequena parcela da população que acumulou bens e capital, enquanto

um conjunto significativo da população permaneceu destituída da riqueza produzida no país.

No entanto, essa realidade social frente ao legado de assimetrias históricas e estruturais,

incompatível com o potencial de crescimento econômico socialmente construído vem

mostrando sinais de melhoria na condição de vida dos pobres, que além da elevação da

renda também tem tido um maior acesso aos bens duráveis e de serviços.

Neste novo cenário, as políticas públicas estimuladoras do desenvolvimento social

realizaram um papel estratégico. Com efeito, as mudanças que vem ocorrendo alteraram o

bem-estar dos indivíduos, gerando um considerável interesse entre os policy-makers,

gestores públicos, políticos, pesquisadores, acadêmicos, entre outros, em ampliarem seus

estudos, a fim de encontrar novas alternativas para os processos sociais. De modo geral, na

literatura econômica parece consensual a discussão de que a principal causa da pobreza

brasileira reside no grau de desigualdade na apropriação da riqueza, conformada

historicamente. Por força disso, o encaminhamento da questão social no Brasil requer uma

transformação das estruturas econômica e política, ao mesmo tempo.

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É diante deste contexto, que os programas de transferência direta de renda, mais

especificamente o Programa Bolsa-Família (PBF), têm buscado compensar a população de

baixa renda dos efeitos do parco dinamismo econômico brasileiro, que predominou nos anos

80, 90 e início do século XXI, dando origem às novas propostas de gestão e operação das

práticas de proteção social. Para tanto, algumas questões surgem: é possível combater a

pobreza apenas com transferência monetária? Qual têm sido os alcances e os limites

desses programas no enfrentamento da pobreza? A ampliação e a integração das políticas

de transferência direta de renda, em particular do PBF, vêm contribuindo para reduzir os

problemas de pobreza e de desigualdade, ou, ao contrário, são formas compensatórias que

apenas aliviam esses problemas deixando intacta a velha questão social brasileira?

Estas indagações motivaram a realização deste trabalho, partindo da constatação da

importância de aprofundar os estudos sobre os programas de transferência direta de renda,

em particular do PBF. Essa opção teve origem no conjunto de observações empíricas e

questionamentos teóricos e políticos por parte de vários estudiosos e pesquisadores que

vem mostrando a preocupação em dimensionar a existência e a magnitude dos fenômenos

sociais no Brasil. Uma vez que, o acesso a um bem ou serviço deixou de ser um indicativo

suficiente para a compreensão da condição de superação de pobreza, o desafio de se

estudar e analisar esse tema elevou-se, deixando-o mais amplo e complexo.

Nesta perspectiva, este trabalho se propõe a realizar uma análise de cunho

econômico e social sobre a atuação do PBF na região Nordeste do Brasil. Para tanto, como

procedimento metodológico, realizou-se um breve levantamento da literatura econômica,

abrangendo distintas interpretações para a trajetória histórica da política social brasileira.

Além disso, foi feito um tratamento estatístico para os dados coletados pela internet através

dos sites oficiais como IBGE, IPEA, MDS, PNUD, entre outros.

A fim de cumprir o objetivo proposto acima, o presente texto, além desta breve

introdução, está assim organizado: na segunda parte uma sucinta trajetória histórica da

Política Social Brasileira é traçada a partir da Constituição Federal de 1988 (CF/1988); na

terceira parte examina-se, de forma simplificada, a temática sobre os programas de

transferência direta de renda, tomando como ponto de partida as diferentes posições

ideológicas que vão desde a ótica liberal até as que defendem uma visão mais redistributiva

de cunho mais progressista; na quarta parte, destaca-se o PBF orientado pela perspectiva

de contribuir para a inclusão social de famílias pobres e extremamente pobres, para tanto

uma discussão mais geral sobre a sua formulação e implantação é realizada a partir da

problematização de alguns aspectos do desenho do programa; na quinta parte procura-se

enfocar a atuação do PBF na região Nordeste. Por fim, finaliza-se este trabalho tecendo

algumas considerações finais sobre as possibilidades e limites que o PBF apresenta para o

crescimento e desenvolvimento da região Nordeste do Brasil.

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2 A TRAJETÓRIA HISTÓRICA DA POLÍTICA SOCIAL: O SISTEMA BRASILEIRO DE PROTEÇÃO SOCIAL (SBPS)

As transformações econômicas, políticas, sociais e culturais que ocorreram ao longo

dos últimos anos – nas quais se deram o processo de industrialização e de urbanização da

sociedade brasileira – resultaram na expansão das cidades, no aumento demográfico e no

aprofundamento da situação social. Assim, elevações das taxas de pobreza, do

desemprego, da falta de moradia, entre outras, colocaram em evidência a questão social e o

papel do Estado. Nas palavras de POCHMANN (2005, p. 23) “[...] construiu-se um país para

poucos, em que a maior parte das transformações ocorridas aconteceu sem mudanças de

natureza estrutural, bloqueando a inclusão social plena.”

O esforço estatal, reconhecido pela construção do SBPS, de estruturar um conjunto

de políticas e programas, especificamente os das áreas sociais – previdência, assistência

social, trabalho, alimentação, saúde, educação, além de habitação e saneamento,

destinados à prestação de bens e serviços, bem como à transferência de renda – teve como

objetivo garantir direitos sociais; equalizar as oportunidades; reduzir os riscos sociais; e,

enfrentar as condições de pobreza. Os amplos estudos desenvolvidos desde meados da

década de 1980 vêm caracterizando o SBPS como insuficiente para o progresso de uma

sociedade mais justa e menos desigual (CARDOSO JÚNIOR; JACCOUD, 2005).

Mesmo assim, o amplo SBPS concebido pelo Estado, dotado de instituições,

recursos humanos e fontes de financiamento que garantem a implementação das políticas

sociais, contribuiu para os crescentes avanços das condições de vida, inclusive da região

Nordeste do Brasil, expressos na melhoria de alguns indicadores sociais como a taxa de

analfabetismo, a expectativa de vida e a mortalidade infantil (vide Tabela 7, p. 29). Não

obstante, a sua heterogeneidade e ineficiência são apenas algumas das dificuldades, não

desprezíveis, para a análise acadêmica, reafirmando sua importância para um estudo mais

detalhado do processo de reorganização do sistema social.

Neste contexto, a CF/1988 tentou superar o antigo sistema de proteção social

marcado pelo autofinanciamento excludente e não-distibutivo, procurando instituir as bases

para a organização de um sistema universal e garantidor de direitos. Deste modo, ao

mesmo tempo em que se exigiram esforços de reorganização das políticas já existentes, a

criação de novas garantias de proteção social levou à criação de um novo conjunto de

intervenções por parte do Estado brasileiro. Neste sentido, os autores CARDOSO JÚNIOR e

JACCOUD (2005, p. 195) vão além da análise dos espaços abertos à ação estatal, ao

refletirem: “[...] em que medida o campo da proteção social aberto pela nova Constituição

provoca a construção ou reconstrução de eixos diferenciados de políticas sociais, em torno

dos quais passam a se desenvolver políticas articuladas e tensões específicas?” O

redesenho da política social brasileira é o tema do próximo subitem.

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2.1 O REDESENHO DA POLÍTICA SOCIAL BRASILEIRA NA CF/1988

A federação brasileira, ao longo de sua trajetória histórica, viveu ciclos alternados de

centralização e descentralização, nos quais os governos subnacionais dispunham de maior

ou menor autonomia política e orçamentária. Com a redemocratização política a partir de

1984 deu-se início a mais uma fase descentralizadora, culminando na promulgação da

CF/1988. Neste processo, a redemocratização, o reconhecimento dos direitos sociais e o

reordenamento das políticas sociais marcaram os novos princípios de reestruturação do

SBPS.

Sem pretender esgotar o assunto, alguns pontos merecem ser analisados, por

caracterizarem um campo de divergências teóricas, tendo na CF/1988 o elemento-chave

para a luta pela redefinição da política social brasileira. O primeiro ponto diz respeito à

criação do Sistema de Seguridade Social, que engloba a Previdência, a Saúde e a

Assistência Social, incorporando à cidadania uma maioria que vivia à margem do mercado

de trabalho formal e sempre esteve fora de qualquer mecanismo público de proteção social.

O segundo ponto tem por referência as possibilidades de uma cidadania ativa, dada pela

CF/1988, uma vez que os programas sociais foram colocados sob a égide de políticas

públicas, pautadas pelos critérios universais da cidadania, dando maior visibilidade aos

direitos sociais.

Pode-se então afirmar que, a sociedade brasileira decidiu, através de seus

representantes na CF/1988, por um novo pacto social, por novas formas de financiamento

das políticas públicas, nas quais os orçamentos públicos passaram a incorporar parcelas

crescentes de recursos para o financiamento da seguridade social e das políticas sociais

direcionadas para o combate à pobreza e à fome. Tal pacto esteve, desde o seu início, em

consonância com as propostas dos organismos internacionais, entre os quais as

recomendações emanadas da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que tem

concentrado seus esforços na defesa de condições básicas de trabalho e no

estabelecimento de determinados padrões mínimos sociais. Essa instituição, assim como o

Banco Mundial é favorável às políticas de combate à pobreza com o objetivo de garantir o

exercício da cidadania frente ao avanço da desregulamentação econômica.

Foi nesse contexto, que o governo brasileiro passou a desenvolver iniciativas de

integração das políticas sociais, iniciadas pela agregação das três políticas, com o intuito de

garantir o acesso e os recursos a toda população, de acordo com os princípios que orientam

todo o sistema: a universalidade da cobertura e do atendimento; a uniformidade e

equivalência dos benefícios rurais e urbanos; a seletividade e distributividade na prestação

de serviços; a irredutibilidade no valor dos benefícios; a diversidade da base de

financiamento estruturada no Orçamento da Seguridade Social; a eqüidade na forma de

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participação no custeio; e o caráter democrático dos subsistemas da seguridade social, ou

seja, a Previdência, a Saúde e Assistência (IPEA, 2007; CF/1988, Título VIII, Cap. II, Seção

I, art. 194, parágrafo único).

Entre os estudiosos da ação pública, não existe consenso quanto à integração das

três políticas acima referidas. Ao contrário, as iniciativas de integração das políticas sociais

suscitaram diferentes reações, argumentos e manobras políticas, desde o seu início. A

literatura de cunho mais ortodoxa deixa claro que a junção da Previdência, Saúde e

Assistência Social não é um arranjo adequado. Nesta defesa argumenta que essas políticas

são constituídas por programas distintos, com diferentes fontes de financiamentos e

objetivos diversos. Na verdade, mesmo reconhecendo a importância e os avanços não só

na área de saúde, mas também nas áreas da previdência e assistência social, não se pode

negar que a Seguridade Social da forma como foi pensada nunca foi efetivamente

implantada no Brasil.

Já os defensores da integração argumentam que foi um mecanismo indispensável

para a concretização dos direitos sociais, guiados pelos princípios da universalização.

Entretanto, tais inovações coincidiram com o período da ascensão neoliberal, que impôs

uma série de limites e desafios à efetivação de um padrão de cidadania social-democrata. O

conjunto de direitos, arduamente conquistados, ao ser submetido aos princípios neoliberais

apresentou um descompasso entre o que constava formalmente na CF/1988 e a sua

operacionalização.

Na verdade, com a CF/1988, o direito social tornou-se o fundamento do redesenho

da política social. O comprometimento do Estado com o sistema, projetando um acentuado

grau de provisão estatal pública e o papel complementar do setor privado também foi

garantido. A concepção da seguridade social como forma mais abrangente de proteção e,

no plano organizacional, a descentralização das políticas sociais e a participação social

como diretrizes do reordenamento institucional do sistema, foram estabelecidos e

normatizados. As políticas sociais passaram a ter como objetivo fundamental o atendimento

de necessidades e direitos sociais que afetavam vários dos elementos que compõem as

condições básicas de vida da população, principalmente, aqueles que diziam respeito à

pobreza e à desigualdade social.

Em sentido mais amplo, pode-se dizer que a política social passou a garantir

segurança ao indivíduo em determinadas situações de dependência, entre as quais se

podem citar: incapacidade de ganhar a vida por conta própria em decorrência de fatores

externos, que independem da vontade individual; posição vulnerável no ciclo vital do ser

humano (crianças e idosos, por exemplo); ou situações de risco, como em caso de

acidentes (invalidez por acidente). Além disso, buscou-se atender às demandas por maior

igualdade, seja de oportunidade ou de resultados entre os indivíduos.

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Os avanços legais concedidos pela CF/1988 projetavam a conformação de um novo

padrão social para o Brasil, partindo da garantia de um conjunto de direitos universais e de

políticas públicas de proteção social. As novas formas de expressão da questão social

brasileira, materializada no aumento da pobreza, na precarização do trabalho, no

desemprego estrutural, entre outras, finalmente tinham sido alcançadas pela ampla agenda

de reformas democráticas que o país vivenciou no final dos anos 80. Todavia, partes desses

anseios não se concretizaram. Apesar de uma agenda social progressiva, o país vivia numa

economia semi-estagnada, com altas inflações e na busca pela retomada do crescimento

econômico.

Dessa forma, o conjunto dessas políticas sociais viveu sob forte embate teórico entre

duas correntes de pensamento distintas: de um lado, reconheceu-se a ampliação legal da

cobertura e do perfil redistributivo que a CF/1988 promoveu a política social, e de outro, as

mesmas foram condicionadas pela combinação dos fatores macroeconômicos, que

resultaram nas reformas liberalizantes ocorridas na década de 1990, como a privatização da

oferta de serviços públicos, a focalização das políticas resultando no corte do gasto social, o

aumento da participação não-governamental e o desvio de recursos para o processo de

financeirização da riqueza, onde o Estado foi o espaço de intermediação dos interesses das

elites econômicas e políticas do país, intensificando o conflito distributivo, como será visto, a

seguir (SALAMA; VALIER, 1997; IPEA, 2007).

2.2 O PERFIL DA POLÍTICA SOCIAL BRASILEIRA NA DÉCADA DE 1990

Na década de 1990, o Brasil aderiu à ordem neoliberal que prometia uma solução

para a retomada do crescimento econômico, uma ampla modernização e avanços no que se

refere também à questão social. Essas mudanças se dariam mediante a integração do país

ao movimento geral da globalização e da implementação de um conjunto de reformas

estruturais, como a reforma gerencial do Estado, a abertura comercial e financeira, a

privatização, e, uma ampla reforma social. Todavia, passados mais de uma década, esses

intentos reformistas ainda não se concretizaram, a ponto de poder visualizar transformações

geradas pelo modelo em curso de desenvolvimento. De forma geral, a questão social em

meio a movimentos regressivos foi sendo redimensionada e se adequando às possibilidades

oferecidas pela ordem econômica.

Apesar disso, pode-se dizer que, no campo social, foi decisiva a regulamentação da

legislação complementar a CF/1988, fator fundamental para a consolidação dos direitos

sociais conquistados na década anterior. Na realidade, como bem indica FAGNANI (2005), o

que se viu foi uma contra-reforma truncada. Através de um movimento liberal e conservador,

promoveu-se um novo ciclo de reformas na trajetória histórica da política social brasileira,

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com a finalidade de desestruturar as bases institucionais e financeiras que tinham sido

formalmente esboçadas na CF/1988. Neste sentido, a estratégia governamental caminhou

simultaneamente em duas direções, como descreve Fagnani:

De um lado, ela foi marcada pela formulação de uma nova agenda de reformas, visando à revisão constitucional, prevista para ocorrer em 1993. De outro lado, enquanto as elites engendravam essa revisão – que acabou não ocorrendo – a estratégia do governo visava a obstruir ou desfigurar os direitos sociais no processo de regulamentação da legislação constitucional complementar. (FAGNANI, 2005, p. 396).

Assim, sob a lógica desse projeto neoliberal hegemônico, as transformações de

ordem econômica mundial mudaram completamente a agenda social governamental. O

debate sobre a forma de como retomar o crescimento, ser competitivo, combater a pobreza

e reduzir as desigualdades passou a ser prioritário, na reestruturação dos programas

sociais. A recomendação neoliberal era descentralizar parte das atribuições fiscais da União

para os estados e municípios, focalizar as políticas, os programas e os gastos sociais sobre

a parcela considerada mais pobre da população, além de aumentar a participação social

organizada, através da criação de inúmeras Organizações Não-Governamentais (ONGs)

sem fins lucrativos, para prestação de serviços de cunho social e de defesa dos direitos

humanos. O tradicional universo da filantropia foi dando lugar a vários fóruns com a

representação e participação popular.

A descentralização das políticas sociais ocorreu de forma desordenada e acelerada o

que provocou vazios institucionais e superposições em alguns setores. Em termos gerais, a

descentralização acabou se transformando em parte da estratégia social do governo federal

ao transferir responsabilidades e gastos aos governos subnacionais. Na contramão dos

preceitos universalizantes impressos na CF/1988 surgiu um novo princípio ideológico, a

focalização das políticas sociais que objetivava o combate direto à pobreza, supostamente

tido como sendo mais eficiente para a aplicação dos recursos públicos. Na verdade, o

objetivo era criar direitos flexíveis, de natureza precária e que fossem facilmente

modificáveis. O aumento da participação social ligado à idéia de maior envolvimento da

sociedade civil na formulação, implementação, controle e avaliação das políticas sociais

também trouxe uma nova forma de contribuição em relação à democratização da gestão e

da execução das políticas públicas.

Foi neste contexto que uma ampla reestruturação dos programas sociais para

enfrentamento da pobreza ocorreu seguindo o paradigma neoliberal defendido pelas

instituições internacionais de fomento. As bases do Estado social pontilhado pela CF/1988

foram progressivamente sendo deslocadas em direção aos programas baseados na

transferência monetária aos mais pobres. Os chamados programas sociais de transferência

direta de renda ganharam espaço focalizando suas ações em grupos diferenciados, de

acordo com as políticas públicas adotadas e direcionados para a redução da pobreza.

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3 OS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DIRETA DE RENDA

Desde a década de 1990 que os programas de transferência direta de renda vêm

ganhando crescente importância como instrumento de distribuição de renda e de redução da

pobreza, e, também, como objeto de estudo em centros de pesquisas universitários –

públicos e privados –, e, em outros tipos de organizações do Estado e da sociedade civil,

nacionais e internacionais. A lista dessas organizações é imensa. Apenas a título de

exemplo, podem ser citados os estudos financiados ou produzidos pelo Banco Mundial e

pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), ou então, as pesquisas realizadas

por grupos institucionalmente consolidados, como é o caso do Núcleo de Estudos em

Políticas Públicas (NEPP), da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP); do Instituto

de Pesquisa Econômicas Aplicadas (IPEA); e da Fundação Getúlio Vargas (FGV), que

realizam pesquisas nessa área.

Esses estudos produzidos por essas organizações possuem uma grande amplitude

ideológica, que vai desde a ótica liberal, caracterizada pelas chamadas políticas

compensatórias e focalizadas, até as que defendem uma visão mais redistributiva, de cunho

mais progressista, que se caracteriza pelo repasse de um valor monetário às famílias

pobres, com base em critérios de universalidade e de integração com outras políticas de

geração de ocupação e renda. Na realidade, tal amplitude ideológica reflete o contexto

internacional, no qual a formulação e a implementação de um variado conjunto desses

programas foram influenciados por diferentes perspectivas teóricas.

No Brasil, a efetiva concretização desses programas deu-se ao longo da década de

1990, num momento de fortes contradições teóricas no campo das políticas sociais. De um

lado, vivia-se um processo de mudança, representado pela implantação do Sistema de

Seguridade Social, norteado pelos princípios da descentralização das políticas sociais e pela

maior participação social, conforme previam a CF/1988. De outro lado, tinha-se uma postura

restritiva do aparelho governamental que impunha limites à expansão dos programas

sociais, acompanhadas de ações de desmonte dos direitos sociais universais.

Deste modo, verificou-se que um novo formato foi instituído no Sistema de Proteção

Social Brasileiro. O debate nacional sobre a transferência de uma renda se ampliou,

direcionando-o para o enfrentamento da questão social. Assim, passaram a ser

considerados como programas de transferência direta de renda, todos aqueles destinados a

efetuar uma transferência monetária, independentemente de prévia contribuição, a famílias

pobres, consideradas a partir de um determinado corte de renda per capita,

predominantemente, no caso dos programas federais brasileiro, de meio salário mínimo

(SILVA, YAZBEK; GIOVANNI, 2007).

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É neste contexto que os programas de transferência direta de renda tornaram-se um

elemento importante no debate nacional, passando a fazer parte da agenda pública

brasileira com a aprovação no Senado Federal do Projeto de Lei nº 80/1991, de autoria do

Senador Eduardo Suplicy. Essa proposta, apresentada ao Legislativo, instituía um Programa

de Garantia de Renda Mínima (PGRM), de abrangência nacional, destinado a todos os

brasileiros residentes no país, maiores de 25 anos, que auferissem rendimentos brutos

mensais inferiores a Cr$ 45.000,00, o correspondente a R$ 498,00, em valores corrigidos

pelo IGP-DI com a média do ano de 2007.

Deste modo, as primeiras iniciativas concretas de implantação dos programas de

transferência direta de renda datam de 1995, originadas pela perspectiva de redistribuição

da riqueza, em nível municipal. Entre elas, as cidades de Campinas, Ribeirão Preto, Santos

e Brasília. Na sua maioria, esses programas tomaram a família como unidade beneficiária e

condicionaram a transferência monetária às políticas de educação e saúde, embora em

graus diferenciados. A partir de então, esses programas ganharam destaque em nível

nacional, servindo de modelo para a implantação dos programas federais.

Inaugurou-se, então, um novo momento histórico no campo das políticas sociais

brasileiras, onde as políticas de transferência direta de renda se ampliaram nos anos

subseqüentes, com a implantação de uma série de programas não contributivos, entre os

quais se destacaram os Programas Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Auxílio-Gás e o

Cartão-Alimentação. A forma descentralizada de implementação desses programas

possibilitou o alcance das populações pobres na maioria dos municípios brasileiros,

resultando numa abrangência geográfica significativa, o que contribuiu para a construção da

Política Nacional de Transferência de Renda. Em 2003, com a criação do PBF, esses

programas acima relacionados foram unificados, dando origem a um novo desenho

institucional das políticas de transferência direta de renda no Brasil, no qual a integração, a

transparência e a descentralização institucional foram as suas marcas fundamentais.

Vale dizer que a natureza desses programas também teve orientações político-

ideológicas diferenciadas, que vão desde o apoio à funcionalidade do mercado com caráter

compensatório e residual, cujos fundamentos se encontram nos pressupostos neoliberais,

tendo como objetivo a focalização das ações na extrema pobreza, até a perspectiva de que

a riqueza socialmente produzida deve de alguma forma, ser redistribuída, orientada pelo

critério de Cidadania Universal, conforme será visto no subitem, a seguir.

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3.1 AS CONTRAPOSIÇÕES ENTRE OS PRINCÍPIOS DA UNIVERSALIZAÇÃO VERSUS FOCALIZAÇÃO

De acordo com os recentes estudos do IPEA (2007), o embate entre essas duas

correntes envolvem orientações teórico-metodológicas e ideológicas distintas. Deste modo,

ainda, que de modo sucinto, busca-se distinguir as políticas sociais universais das políticas

focalizadas de combate à pobreza. A universalização das políticas sociais foi erguida sobre

o princípio moral da equidade e defende a repartição dos recursos de forma a garantir,

igualmente, a cada pessoa, os bens e serviços necessários a satisfação de suas

necessidades básicas e, portanto, o respeito aos direitos sociais. Deste modo, as políticas

sociais universais estão diretamente ligadas à noção de cidadania e requer uma maior

atuação do Estado para garantir níveis aceitáveis de saúde, educação, renda, moradia,

entre outras necessidades, independentemente do poder de barganha.

Já a concepção de focalização aplicada às políticas sociais reúne diferentes

interpretações. Em sentido geral, a perspectiva neoliberal de privilegiar o mercado atribui à

focalização objetivos meramente econômicos. Os organismos financeiros internacionais

(BIRD, BID, FMI, FED) têm difundido a focalização como forma de maior eficiência para os

gastos públicos, direcionando os programas sociais para os mais desfavorecidos. Neste

sentido, as estratégias de redução do Estado, de um não investimento nas políticas sociais

universais e de redução destas ao atendimento da população mais pobre, são explícitas no

pacote de ajuste fiscal promovido aos países em desenvolvimento, entre eles o Brasil.

Na ótica progressista, a focalização não significa totalmente o desmonte de direitos

já conquistados. Ao contrário, é vista como um instrumento que direciona recursos e

programas para determinados grupos populacionais, considerados vulneráveis no conjunto

da sociedade, tornando esse mecanismo, aparentemente, de acordo com os princípios da

justiça social. Segundo esses os mais desfavorecidos deveriam ser priorizados, por

entenderem de se tratar de um nivelamento social que contribui para a redução da

desigualdade. Sob esse ponto de vista, defende-se a adoção da focalização para os países

com renda per capita mediana e com elevada desigualdade de renda, como o Brasil. Isso

porque apenas uma pequena parcela da população dispõe de recursos próprios para

satisfazer as suas necessidades básicas, e, portanto, pode auto-garantir os seus direitos

sociais, enquanto, a outra parcela da população, formada pela maioria, precisa do Estado

para ter seus direitos respeitados.

Nesta perspectiva, a focalização torna-se um componente da racionalidade do

sistema. SALAMA e VALIER (1997), ao argumentarem sobre o assunto concordaram com

essa concepção, mesmo seguindo uma linha de argumentação crítica às idéias

liberalizantes. Em seus estudos, os autores reconheceram que diante da insuficiência das

receitas fiscais e tributárias, bem como da quantidade excessiva de excluídos do sistema de

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proteção social, a universalização efetiva dos direitos sociais e da proteção social não

poderia ser um objetivo de curto prazo. Assim, propuseram a adoção de políticas públicas

focalizadas, porém de natureza muito distinta das propostas idealizadas pelos neoliberais.

É importante enfatizar que a operacionalidade dos programas focalizados não se

explica simplesmente pela adequação ou não dos instrumentos utilizados para a focalização

da pobreza. Na defesa pela focalização das ações, um elemento fundamental que entra no

debate é a correta identificação e seleção dos beneficiários. Um fator a ser considerado

como limitante nas políticas focalizadas é a utilização da renda como mecanismo exclusivo

de identificação e caracterização da população pobre de um país.

Vale lembrar que, no Brasil, os programas nacionais de transferência direta de renda

utilizaram a renda familiar per capita, em termos de salários mínimos, para selecionar os

beneficiários. No entanto, em se tratando de pobreza é essencial que se compreenda o seu

caráter multidimensional. Além da renda, outros aspectos determinantes de pobreza como

as condições de moradia, saneamento básico, acesso aos serviços públicos básicos,

agravado pela situação atual do mercado de trabalho marcado pela informalidade,

instabilidade e rotatividade, podem deixar de fora dos programas inúmeras famílias que

estejam acima da renda considerada, mas que vivem em situações de precariedade. É

neste sentido, que o debate se torna mais controverso, pois além de ser insuficiente para

atender a todos, também requer dos beneficiários o cumprimento de condicionalidades,

como será visto, a seguir.

3.2 O PAPEL DAS CONDICIONALIDADES NOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DIRETA DE RENDA

Desde 2001, que os programas de transferência direta de renda implantados no

Brasil têm mantido como característica marcante um conjunto de condicionalidades, também

chamadas de contrapartidas ou co-responsabilidades das famílias beneficiadas. Essa

questão geradora de polêmicas é vista pelos seus defensores como uma inovação e tem

como objetivo incentivar o núcleo familiar a demandar serviços essenciais associadas às

políticas de caráter universal como educação e saúde, já garantidas constitucionalmente

como um direito social. Em geral, para que as condicionalidades sejam cumpridas, os

argumentos apresentados às famílias são no sentido de tornar possível a esses o acesso às

demais políticas sociais, como sendo uma oportunidade de inclusão social, oferecida pelo

Estado como forma de suprir as deficiências estruturais, procurando, assim, atender a um

conjunto de carências da população mais empobrecida.

Já presente nos antigos programas como o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentação, as

exigências davam-se de forma distinta. No Programa Bolsa-Escola a condicionalidade

atribuída às famílias carentes era a de freqüência escolar das crianças a pelo menos 85%

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das aulas. Em relação ao Programa Bolsa-Alimentação, a família beneficiada se

comprometia a duas condicionalidades: a primeira era atualizar o cartão de vacinação das

crianças que estivessem na faixa etária de 0 a 6 anos e a segunda era fazer visitas

regulares ao posto de saúde para o pré-natal e enquanto estivesse no período de

amamentação, além de participar das atividades educativas oferecidas pelas equipes de

saúde a comunidade.

Do ponto de vista dos resultados, da necessidade e dos impactos, o tema das

condicionalidades é bastante controverso na literatura contemporânea. Estudos publicados

pelo IPEA (2007) ressaltam que não se sabe ao certo quão necessário são as

condicionalidades, nem quanto se gasta para controlá-las, e, qual seria o seu custo-

benefício. Deste modo, levantam como hipótese que talvez a existência das

condicionalidades nos programas de transferência direta de renda deva servir como pano de

fundo para as questões políticas e éticas.

Assim, em parte, as condicionalidades atenderiam às demandas daqueles que

julgam que para se receber algum benefício é necessário que exista uma contrapartida por

parte do beneficiário. Neste caso, “as condicionalidades seriam algo equivalente ao ‘suor do

trabalho’, sem essa simbologia, o programa correria o risco de perder apoio na sociedade.”

(MEDEIROS; BRITTO; SOARES, 2007, p.18) Assim, a existência das condicionalidades

ligadas às áreas de educação, saúde e, em alguns casos, de contrapartidas de trabalho, nos

programas de transferência direta de renda brasileiro se assemelham com vários outros

programas implementados em outros países, como os existentes nos Estados Unidos que

adotam a idéia do workfare1 para os programas do campo da Assistência Social.

No esforço de possibilitar uma visão mais completa sobre a concepção e

funcionamento dos programas de transferência direta de renda, implantados no Brasil e

criados numa conjuntura sócio-econômica marcada pelo crescimento do desemprego,

acompanhado do incremento de formas de ocupações precárias, crescimento da violência,

entre outros, o próximo item tomará como exemplo o Programa Bolsa-Família como

expressão atual do desenvolvimento desses programas, tendo como princípio orientador a

focalização do público-alvo, as condicionalidades e o seu financiamento.

1 O workfare propõe que todos os beneficiários de algum auxílio social aptos ao trabalho para não caírem na passividade tenham a obrigação de se qualificar para trabalhar, ou a procurar ativamente um emprego, ou ainda a aceitar uma função que lhes sejam propostas. (AZNAR, 1996 apud LAVINAS; VARSANO, 1997)

14

4 O PROGRAMA BOLSA-FAMÍLIA (PBF)

Como visto, o Brasil chega ao século XXI, com um modelo de proteção social

complexo que conta com diversos programas sociais em desenvolvimento nas esferas

municipais, estaduais e federais. Segundo o diagnóstico realizado pela equipe de transição

do Governo Lula, as experiências em torno dos programas de transferência direta de renda

representaram um avanço no campo das políticas públicas. No entanto, a pluralidade

desses programas tornou a operacionalidade dispersa e ineficiente, não sendo possível

superar características marcantes das políticas sociais tradicionais, tais como: elevado custo

administrativo, fragmentação, superposições de públicos-alvo, sistema de cotas de

atendimento, competição entre as instituições, entre outras, o que levou a equipe do

governo de Lula a propor a unificação de alguns programas mediante a criação do

Programa Bolsa-Família (PBF).

Deste modo, no final de 2003, o governo federal instituiu o PBF, integrando quatro

programas federais (Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Auxílio-Gás e o Cartão-Alimentação),

no âmbito do Programa Fome Zero, como parte do eixo articulador nº1, denominado acesso

aos alimentos, sob a justificativa de combater à fome e a pobreza. Para tanto, pela ótica do

governo federal, o PBF possui dois objetivos básicos: o primeiro é combater a miséria e a

exclusão social, por meio da transferência do benefício financeiro associado à garantia do

acesso aos direitos sociais básicos como a saúde, educação, assistência social e segurança

alimentar; e o segundo é promover a inclusão social contribuindo para a emancipação das

famílias pobres e extremamente pobres.

Embora, no primeiro ano de governo do Presidente Lula, o Programa Fome Zero

tenha obtido maior repercussão na mídia e até mesmo no próprio discurso do governo, o

PBF acabou tornando-se o carro-chefe da política social implementada pelo governo federal.

Este programa caracterizado como sendo de transferência condicionada de renda, voltado

para um público específico, notadamente a parcela da população mais desassistida,

inaugurou uma nova agenda social tendo como princípios gerais a integração dos

programas, a racionalização dos recursos financeiros e a ampliação de cobertura. Ao

contrário da corrente de pensamento de políticas de renda básica universal, onde o

benefício monetário transferido deveria ser direcionado para cada cidadão, independente da

sua situação socioeconômica.

Dessa forma, existem vários argumentos levantados a favor e contra ao PBF, que

vão desde a fragilidade política de um programa seletivo segundo a renda à menor

capacidade de reduzir desigualdades através de um programa focalizado. Assim, o

programa vem sendo abordado por instituições de pesquisas como o Centro Internacional

de Pobreza, o Centro de Políticas Sociais da FGV e pelo Instituto de Pesquisa Econômica

15

Aplicada (IPEA), além das próprias avaliações contratadas pelo MDS para o programa,

objetivando potencializar suas ações.

Em termos legais, o PBF foi instituído por meio de uma medida provisória,

transformada em lei e regulamentada através de decretos e normas do Executivo2. Por não

possuir uma definição na CF/1988, a legislação criada para o PBF condiciona a seleção de

beneficiários, a alocação orçamentária e os convênios entre os entes federados. Dessa

forma, caracteriza-se por ser um programa de governo cuja exigibilidade judicial por uma

família pobre ainda não é claramente assegurada. Vale lembrar que, os direitos sociais

estabelecidos pela Constituição Federal têm caráter mais permanente e não são associados

a nenhum governo específico.

Inicialmente, a operacionalização do PBF ficou vinculada a uma Secretaria Executiva

ligada diretamente à Presidência da República. Somente em 2004, após a criação do

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que o PBF passou a ser

gerenciado por esse Ministério, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Renda de

Cidadania (SENARC). Desde então, o programa vem tendo o empenho governamental para

a disseminação e expansão, sendo revertido em créditos políticos para o Governo Lula.

Neste sentido, o próximo subitem busca abordar o público-alvo do PBF, mostrando

os critérios de elegibilidade, bem como a sua expansão, tomando como base os anos de

2004 a 2007.

4.1 O PÚBLICO-ALVO DO PROGRAMA BOLSA-FAMÍLIA

Considerando as recentes transformações na configuração das famílias, o PBF

seguindo os demais programas de transferência de renda e políticas que tomam a família

como sujeito importante no processo de proteção social incorporou um conceito de família

mais amplo. Neste sentido, conforme consta no art. 2º, § 1º da Lei de criação do PBF, é

aceito como família a “unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivíduos que

com ela possuam laços de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo doméstico,

vivendo sob um mesmo teto e que se mantém pela contribuição de seus membros.”

Dessa forma, o PBF ao priorizar o núcleo familiar como unidade de intervenção

social, volta-se para as famílias que se encontram em situação de pobreza ou de extrema

pobreza. Para tanto, o programa estabelece duas linhas de corte para a entrada de

beneficiários delimitando também o valor do benefício a ser concedido. Assim, a realização

do cálculo adota como critério seletivo a renda familiar mensal per capita e a composição

familiar, conforme mostra a Tabela 1.

2 O PBF foi lançado mediante a publicação da Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003 e, posteriormente, convertida na Lei nº 10.836, de 09 de janeiro de 2004, sendo regulamentado pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004.

16

Tabela 1 – PBF: critérios de elegibilidade do público-alvo e o valor do benefício

Situação das Famílias

Renda Familiar Mensal (per capita) Benefício Mensal do PBF

Valor Mínimo (R$)

Valor Máximo (R$)

2004 20063 2004 20074 2004 2007 2004 2007

Extremamente Pobres

Até R$ 50,00

Até R$ 60,00

Sem filhos Piso Básico:

R$ 50,00 Piso Básico:

R$ 58,00 50,00 58,00 50,00 58,00

Com filhos (até 3 filhos)

Piso Básico: R$ 50,00 + Variável: R$ 15,00

Piso Básico: R$ 58,00 + Variável: R$ 18,00

65,00 76,00 95,00 112,00

Pobres

Superior a R$ 50,00 e inferior a R$

100,00

Superior a R$ 60,00 e

inferior a R$ 120,00

Com filhos (até 3 filhos)

Variável: R$ 15,00

Variável: R$ 18,00

15,00 18,00 45,00 54,00

Fonte: MDS, SAGI – Matriz de Informação Social, 2007. (Elaboração própria)

Diferentemente dos programas de transferência direta de renda anteriores, em seu

desenho, o PBF tem como público-alvo dois grupos distintos. No primeiro, desde 2006, o

programa direciona-se para as famílias que auferem uma renda familiar mensal per capita

de até R$ 60,00 independentemente de sua composição. Para essas famílias,

considerando-se o ano de 2007, o benefício monetário mensal fixo transferido correspondia

a R$ 58,00. Neste caso, pode-se dizer que o PBF amplia, até certo ponto, o seu público-alvo

ao permitir o acesso de famílias sem filhos ao programa. No entanto, se na composição

dessas famílias existem crianças e/ou adolescentes com até 15 anos de idade, a esse valor

fixo transferido podia se acrescido R$ 18,00, por cada filho, até o limite de três filhos,

totalizando um valor mensal máximo de R$ 112,00 por família.

O segundo grupo é mais restrito, pois considera inelegíveis as famílias sem filhos. O

acesso é permitido apenas para as famílias que se encontram em situação de pobreza, ou

seja, a renda familiar mensal per capita considerada desde 2006 deve ser superior a R$

60,00 e inferior a R$ 120,00 e devem ter em sua composição familiar crianças e/ou

adolescentes (até com 15 anos de idade). Neste caso, o valor da transferência monetária é

variável e podia chegar até R$ 54,00 por família, sendo R$ 18,00 por cada filho, no limite de

três, tomando como base de análise o ano de 2007.

Vale salientar o baixo valor do corte de renda, principalmente para a definição de

extrema pobreza, o que na realidade representa um grande risco de excluir muitas famílias

pobres, já que acima desse corte as famílias que não possuem filhos não têm o direito ao

3 Em abril de 2006, de acordo com o Decreto nº 5.749 foi ampliado de R$ 50,00 para R$ 60,00 o teto da renda familiar mensal per capita que dá direito de acesso ao benefício do PBF às famílias consideradas extremamente pobres. E para as famílias em situação de pobreza o valor máximo da renda familiar mensal per capita passou de R$ 100,00 para R$ 120,00. Entretanto, vale ressaltar que não há nenhuma forma automática de indexação para esses valores. 4 Em julho de 2007, foi assinado o Decreto nº 6.157 determinando o reajuste do valor mensal do benefício do PBF. Assim, o benefício básico passou de R$ 50,00 para R$ 58,00, um reajuste de 16%, enquanto o valor variável passou de R$ 15,00 para R$ 18,00, o equivalente a um aumento de 20%.

17

benefício básico. A aplicação do dinheiro pelas famílias é livre podendo permanecer no

programa enquanto houver a manutenção dos critérios de elegibilidade, desde que

cumpram as condicionalidades impostas pelo programa, conforme será visto mais adiante.

Em 2007, além da recomposição dos valores dos benefícios (vide nota de rodapé nº

4, pág. 16), o governo também ampliou a faixa etária dos adolescentes de 15 anos para 17

anos, como forma de estimulá-los a permanecer na escola, concedendo um benefício

mensal variável no valor de R$ 30,00, até o limite de dois adolescentes por cada família.

Deste modo, com essa variação o valor máximo a ser recebido por uma família em situação

de pobreza passou de R$ 54,00 para R$ 114,00, desde que em sua composição existam

três crianças na faixa etária de 0 a 14 anos e dois adolescentes com idade entre 15 a 17

anos. Com esta mesma composição familiar, o valor máximo a ser recebido pelas famílias

consideradas extremamente pobres passa de R$ 112,00 para R$ 172,00, o que significa um

acréscimo de 53,6% na renda familiar.

Na configuração atual do desenho do PBF, o governo federal com o objetivo de

garantir o poder de compra das famílias beneficiárias do programa, defasado em virtude do

aumento dos preços dos alimentos, concedeu mais um reajuste médio de 8% ao valor do

benefício mensal transferido. Deste modo, o valor do piso básico passou de R$ 58,00 para

R$ 62,00 e o valor variável de R$ 18,00 para R$ 20,00. O valor destinado aos adolescentes

correspondente a R$ 30,00 permaneceu inalterado. Com esses novos valores, dependendo

da composição, uma família extremamente pobre poderá receber até o máximo de R$

182,00 por mês. Enquanto, os valores pagos pelo programa para uma família pobre poderão

variar de R$ 20,00 até o máximo de R$ 120,00. Essa recomposição dos valores teve como

base a variação do Índice Nacional de Preço ao Consumidor (INPC), calculado pelo IBGE,

ocorrida entre junho de 2007 e maio de 2008.

O ingresso das famílias no PBF ocorre por meio do Cadastramento Único do governo

federal instituído em 2001, ainda, no governo de FHC. O objetivo desse cadastro é

uniformizar as informações socioeconômicas da população de baixa renda, a fim de mapear

e identificar possíveis beneficiários do PBF e dos demais programas sociais, propondo-se

também a subsidiar o planejamento de políticas públicas dos diferentes níveis de governo.

Para tanto, cabe aos municípios o papel de executar o processo de coleta, inclusão,

atualização e exclusão sistemática dos dados referentes ao Cadastro Único. As principais

informações que constam neste cadastro dizem respeito às características do domicílio, a

composição familiar, qualificação escolar e profissional, grau de parentesco e rendimentos e

despesas familiares.

Vale ressaltar que, o enfrentamento dos problemas sociais brasileiros não pode

prescindir do Estado como agente central na coordenação e na execução da política. Para

exercer essas funções e, ao mesmo tempo, assegurar a sustentabilidade das ações é

18

necessário redesenhar a relação que se estabelece entre Estado, em suas três esferas e a

sociedade civil, na perspectiva de consolidação da própria democracia brasileira.

A expansão do PBF retratado pelos dados de cobertura apresentados no Gráfico 1

merece ser destacado pelo seu rápido avanço. Em 2004, o número de famílias atendidas

totalizava 6,5 milhões, o que representava uma cobertura de 59,2%, considerando a

existência de 11,1 milhões de famílias pobres, de acordo com os dados estimados pelo

IPEA. No ano seguinte, o PBF alcançava um total de 8,7 milhões de famílias, o que

representava um crescimento de 32,4% e uma cobertura de 78,4%. Em 2006, o PBF já

atingia quase a meta prevista de 11,1 milhões de famílias atendidas, com uma cobertura de

98,8%. Em 2007, o PBF estava presente em todos os municípios brasileiros, atendendo

pouco mais de 11 milhões de famílias, o que mostra que entre 2004 a 2007, o PBF

apresentou um crescimento médio geométrico anual de 13,9% a.a..

Fonte: MDS, SAGI – Matriz de Informação Social, 2007. (Elaboração Própria)

Gráfico 1 – Brasil: evolução da taxa de cobertura do PBF (2004-2007)

Vale lembrar que, as famílias oriundas dos programas de transferência direta de

renda (Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Auxílio-Gás e Cartão-Alimentação) têm prioridades

sobre as famílias novas para ingressarem no PBF, de modo a cumprir com o objetivo de

integração. Além disso, desde 2007, o governo federal incluiu também as famílias indígenas

e quilombolas dando-lhes acesso prioritário.

A distribuição espacial dos beneficiários do PBF pelas grandes Regiões do Brasil é

apresentada na Tabela 2. É possível observar que a região Nordeste, como era de se

esperar, concentra metade das famílias beneficiadas pelo PBF. Em 2004, a região totalizava

3,3 milhões de famílias, o equivalente a 50,5% do total das famílias beneficiadas pelo PBF.

Em 2007, o número de famílias atendidas pelo PBF já era de 5,6 milhões, representando

50,47% do total de famílias atendidas, um crescimento de 67,9% em relação ao ano de

2004. Em seguida, a região Sudeste apresenta a segunda maior participação. Em média,

19

considerando os anos de 2004 a 2007, a região teve uma participação de 26,3%, enquanto

as demais regiões (Sul, Norte e Centro-Oeste) apresentaram uma distribuição espacial

média de 10,0%, 8,8% e 5,1%, respectivamente.

Tabela 2 – Brasil/Grandes Regiões: número de famílias atendidas pelo PBF (2004-2007)

Brasil/Grandes Regiões

Total de Famílias Beneficiadas Programa Bolsa-Família

2004 (%)

partic. 2005 (%)

partic. 2006 (%)

partic. 2007 (%)

partic. Centro-Oeste 292.405 4,45 444.786 5,11 596.620 5,44 583.672 5,29 Nordeste 3.320.446 50,53 4.245.574 48,80 5.442.567 49,63 5.573.605 50,47 Norte 527.652 8,03 697.644 8,02 1.023.507 9,33 1.081.636 9,79 Sudeste 1.730.675 26,33 2.325.379 26,73 2.875.677 26,22 2.848.034 25,79 Sul 700.661 10,66 987.062 11,34 1.027.439 9,37 956.129 8,66 BRASIL 6.571.839 100,00 8.700.445 100,00 10.965.810 100,00 11.043.076 100,00

Fonte: MDS, SAGI – Matriz de Informação Social, 2007. (Elaboração própria)

Esse resultado reflete, evidentemente, a desigualdade regional existente no país que

entre outras manifestações se expressa na enorme diferença de renda entre as famílias das

diferentes regiões, especialmente, entre o Nordeste e o Centro-Sul do país. O Gráfico 2, a

seguir, mostra a distribuição espacial média das famílias beneficiadas pelo PBF entre as

regiões geográficas brasileiras, tomando como base de comparação os anos de 2004 a

2007.

Fonte: MDS, SAGI – Matriz de Informação Social, 2007. (Elaboração própria)

Gráfico 2 – Brasil: distribuição espacial por região geográfica das famílias beneficiadas pelo PBF – a média entre os anos de 2004-2007

A focalização do PBF nas famílias pobres tomando como critério único de seleção a

renda levanta uma série de críticas pelo seu caráter restritivo. Se considerado o conceito de

pobreza multidimensional, já mencionado, somente a renda não é suficiente para qualificar a

pobreza. Desse ponto de vista, a vulnerabilidade social engloba outras dimensões como

saúde, esperança de vida, educação, saneamento e acesso a bens e serviços públicos, indo

além da privação de bens materiais. Neste caso, o PBF tende a impossibilitar a inclusão de

famílias que apesar de estarem situadas em uma faixa de renda um pouco acima do valor

definido encontram-se também em situação de pobreza.

20

Ademais, outro aspecto preocupante refere-se à desvinculação da renda familiar

mensal per capita adotada como referência para definição da linha de pobreza do salário

mínimo. Vale ressaltar que, nos programas de transferência direta de renda, vistos no item

3, o corte de renda para acesso aos programas estavam vinculados a frações do salário

mínimo vigente. Desta forma, para as famílias consideradas pobres era considerada uma

renda familiar mensal per capita de ½ salário mínimo, enquanto para as famílias

extremamente pobres o corte equivalia a uma renda familiar mensal per capita de ¼ do

salário mínimo. Se tomarmos como base o salário mínimo vigente em 2008, as famílias

pobres corresponderiam àquelas que totalizariam uma renda familiar mensal per capita igual

a R$ 207,50 e as famílias extremamente pobres teriam como renda familiar mensal per

capita o valor de até R$ 103,75, cerca de 72,9% a mais do valor atualmente considerado

(R$60,00), o que tornaria a focalização mais abrangente.

Segundo ROCHA (2006), em um país de dimensões continental e de diferenças

regionais de desenvolvimento tão marcantes como o Brasil, nem a simples utilização do

salário mínimo como parâmetro para definir a linha de pobreza retrata a realidade brasileira,

porque acaba sendo ignoradas as diferenças regionais e urbano-rural de custo de vida para

os pobres. Portanto, na sua concepção a definição de uma linha de pobreza para o Brasil

exige-se a adoção de parâmetros que levem em conta as especificidades de cada região.

Desta forma, a estrutura de consumo das famílias seria a forma mais adequada para

estabelecer a linha de pobreza.

Como se vê a construção de critérios e mecanismos de seleção é uma das tarefas

mais difíceis na formulação de programas focalizados. Em um país, como o Brasil, marcado

pela heterogeneidade e por uma cultura política muito influenciada pelo clientelismo,

focalizar o público de um programa é sempre muito difícil.

4.2 AS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA-FAMÍLIA

O PBF ao unificar os programas de transferência direta de renda seguiu a mesma

trajetória de definir o cumprimento de condicionalidades associadas a políticas de caráter

universal – educação e saúde – já garantida constitucionalmente à população como um

direito. Deste modo, o PBF vincula o pagamento do benefício ao cumprimento de

contrapartidas comportamentais por parte das famílias beneficiadas. Na ótica do governo

federal essa é uma forma de possibilitar o acesso e a inserção da população pobre nos

serviços sociais básicos, contribuindo para a interrupção do ciclo de reprodução da pobreza.

Assim, em relação à educação, o objetivo da condicionalidade é associar o

complemento de renda ao acesso das crianças e adolescentes a educação básica, bem

como a permanência na escola. Para tanto, o PBF exige 85% de freqüência escolar das

21

crianças e dos adolescentes na faixa etária de 6 a 15 anos. A partir de 2007, com a inclusão

dos adolescentes de 16 e 17 anos no PBF, a freqüência escolar exigida pela

condicionalidade para essa faixa etária é de 75%.

No que tange aos serviços de saúde, o PBF determina que gestantes, nutrizes e

crianças menores de sete anos de idade sejam acompanhadas do ponto de vista nutricional

mantendo a caderneta de vacinação atualizada. Além disso, as gestantes devem participar

das consultas de pré e pós-natal e, assim como as mães de crianças de 0 a 7 anos

incompletos devem também fazer parte das atividades socioeducativas sobre saúde e

nutrição.

O PBF também condiciona ações na área da assistência social. Assim, os

beneficiários do PBF devem participar das ações socioeducativas destinadas para as

crianças em situação de trabalho infantil. Além disso, o PBF recomenda a adoção de

programas complementares voltados à geração de emprego e renda, tais como: cursos

profissionalizantes, programas de microcrédito, compras de produção agrícola familiar, entre

outros. No entanto, essas ações não fazem parte do conjunto de condicionalidades impostas

pelo programa.

Portanto, verifica-se que a exigência de contrapartidas comportamentais por parte

dos beneficiários é um ponto central do desenho do PBF e vem se tornando numa questão

bastante polêmica. O debate em torno desse tema abarca diferentes posições. Para os

formuladores do PBF, a condicionalidade é apresentada como sinônimo de inclusão social e

emancipação. A exigência favorece a ampliação do exercício do direito a serviços sociais de

caráter universais como a educação e a saúde. Todavia, uma vez exigida essas

condicionalidades, faz-se necessário criar mecanismos consistentes de acompanhamento

social das famílias beneficiárias, tendo em vista ser uma oportunidade de inserção social.

Sob essa perspectiva, as ações de controle e acompanhamento exigem um esforço

conjunto dos três ministérios (MDS, MEC e Saúde).

4.3 O FINANCIAMENTO DO PROGRAMA BOLSA-FAMÍLIA

Entre os desafios enfrentados pelo PBF está o seu financiamento. Em termos

orçamentários, o MDS executa duas unidades que possuem fins distintos: o seu próprio

orçamento, onde fica alocada a maior parte dos recursos financeiros destinados ao PBF, e o

do Fundo Nacional da Assistência Social (FNAS). A dotação orçamentária própria do MDS

destina-se a atender, além do PBF, as ações e programas relacionados com a Segurança

Alimentar e de combate à fome, bem como a gestão do Sistema Único da Assistência Social

(SUAS). Já os recursos do FNAS financiam os benefícios previstos e regulamentados pela

22

Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), os serviços, programas e projetos de assistência

social, tais como o PETI, o Agente Jovem, o Sentinela, o BPC, entre outros.

Em relação aos recursos destinados para o financiamento do PBF, a análise dos

dados mostra que há um predomínio crescente na participação dos recursos nos

orçamentos da Seguridade Social, do MDS e da unidade orçamentária própria do MDS. Em

2004, os recursos do PBF representavam 1,3% do OSS, três anos depois o peso relativo

havia mais que dobrado (2,7%), um crescimento equivalente a 107,7%. Comparando os

recursos do PBF com o orçamento total do MDS, verifica-se que em 2004, os mesmos

representavam 21,9%, já em 2007, essa representatividade foi de 36,6%, um crescimento

no período de 67,1%. Por fim, tomando como base os recursos próprios da unidade

orçamentária do MDS, a proporção dos recursos do PBF cresceu 63,8%, ou seja, passou de

55,5%, em 2004, para 90,9%, em 2007, conforme destaca os dados da Tabela 3.

Tabela 3 – Participação do PBF nos Orçamentos da Seguridade Social, do MDS e da unidade orçamentária própria do MDS (2004-2007)

R$ mil

ANOS OSS (1) (A)

MDS (2) (B)

Unid. Orç. Própria do MDS (2)

(C)

PBF (3) (D)

% (D/A) % (D/B)

% (D/C)

2004 258.651.659 15.483.779 6.095.734 3.385.356 1,3 21,9 55,5 2005 279.719.372 16.712.441 5.510.998 3.893.634 1,4 23,3 70,7 2006 311.105.571 22.235.642 9.182.573 7.860.261 2,5 35,3 85,6 2007 328.651.284 24.503.304 9.866.194 8.965.500 2,7 36,6 90,9

Fonte: (1)

Câmara dos Deputados. Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira e PRODASEN. Banco de Dados do SIAFI/STN;

(2) Senado Federal. SIGA Brasil – SIAFI/SIDOR/SELOR. Acompanhamento da Execução Orçamentária da União

(LOA) 2004-2007. Valor pago no ano de referência; (3)

MDS, SAGI – Matriz de Informação Social, 2007. Valores deflacionados pelo IPCA com base média do ano 2007. (Elaboração própria)

Vale ressaltar que nos anos de 2004 e 2005, o PBF também teve recursos alocados

no Ministério da Saúde, mais especificamente no Fundo Nacional de Saúde (FNS), num

montante correspondente a R$ 932,4 milhões e R$ 2.238,6 milhões destinados para as

despesas relacionadas com o cumprimento das condicionalidades na área de saúde.

Considerando a dimensão dos recursos financeiros referentes ao PBF, no período de

2004 a 2007, verifica-se que houve um significativo crescimento. Em 2004, o valor investido

para o programa somou R$ 4,3 bilhões (corrigidos pelo IPCA, considerando como ano-base

o ano de 2007). Em 2007, o gasto anual registrado foi de R$ 8,9 bilhões, mais que o dobro

do valor repassado em 2004, o que representa um crescimento médio anual de 20,0% a.a..

Na Tabela 4, ao examinar a distribuição espacial média dos recursos do PBF entre

as grandes Regiões do Brasil, durante os anos de 2004 a 2007, constata-se que a região

Nordeste foi detentora de mais da metade dos recursos (53,8%). Em seguida, vêm as

regiões Sudeste (23,9%), Norte (9,4%), Sul (8,9%) e por último, o Centro-Oeste (4,3%). No

entanto, a proporcionalidade dos recursos direcionados para o Nordeste no total dos

recursos do PBF, ao longo desses quatro anos, reduziu-se. Em 2004, os recursos da região

Nordeste representavam 57,3% do total dos recursos do PBF. Já em 2007, a proporção era

23

de 52,8%, o que mostra uma redução de 7,9% da participação na totalidade dos recursos.

Por sua vez, as regiões Centro-Oeste e Norte foram as que apresentaram o maior

crescimento em relação à participação das grandes Regiões brasileiras no total dos

recursos do PBF. Neste sentido, em 2004, o Centro-Oeste participava com 3,5% do total

dos recursos e passou a 4,8%, em 2007, revelando um crescimento de 38,5%. A região

Norte, por sua vez, era detentora de 8,6% do total dos recursos do PBF em 2004 e três anos

depois essa participação era de 9,4%, o que representou um aumento de 23,5%.

Tabela 4 – Brasil e as Grandes Regiões: evolução e distribuição regional dos recursos do PBF (2004-2007)

R$ mil Brasil/Grandes

Regiões Recursos do Programa Bolsa-Família

2004 (%) 2005 (%) 2006 (%) 2007 (%) Média Centro-Oeste 149.287 3,5 258.271 4,2 367.628 4,7 429.386 4,8 4,3 Nordeste 2.474.946 57,3 3.214.537 52,4 4.123.945 52,5 4.735.067 52,8 53,8 Norte 369.989 8,6 529.466 8,6 766.551 9,8 948.452 10,6 9,4 Sudeste 939.145 21,8 1.530.056 25,0 1.899.111 24,2 2.123.533 23,7 23,6 Sul 384.355 8,9 599.874 9,8 703.026 8,9 729.062 8,1 8,9 BRASIL 4.317.723 100,0 6.132.205 100,0 7.860.261 100,0 8.965.500 100,0 100,0

Fonte: MDS, SAGI – Matriz de Informação Social, 2007. Valores deflacionados pelo IPCA com o ano-base de 2007. (Elaboração própria)

No que se refere ao valor médio do benefício do PBF, a Tabela 5 apresenta a sua

evolução, tomando como referência o período analisado neste trabalho. Ao longo desses

quatro anos, constata-se um crescimento real anual contínuo do valor médio da

transferência monetária recebida pelas famílias. Em 2004, verifica-se que o valor médio

nacional alcançado foi de R$ 54,75. Somente as regiões Nordeste e Norte tiveram um valor

médio maior que a média nacional, sendo R$ 62,11 e R$ 58,43, respectivamente. Em 2007,

o valor médio nacional foi de R$ 67,66, o que significa dizer que, entre os anos de 2004 a

2007, a taxa média anual de crescimento foi de 23,6%.

Tabela 5 – Brasil e as Grandes Regiões: valor médio e taxa de crescimento anual do benefício do PBF (2004-2007)

R$ 1,00

Brasil/Grandes Regiões

Programa Bolsa-Família

2004 2005 2006 2007 Média Taxa Anual de

Crescimento Real 2007/2004 (%)

Centro-Oeste 42,55 48,39 51,35 61,31 50,90 44,1 Nordeste 62,11 63,10 63,14 70,80 64,79 14,0 Norte 58,43 63,24 62,41 73,07 64,29 25,1 Sudeste 45,22 54,83 55,03 62,13 54,31 37,4 Sul 45,71 50,64 57,02 63,54 54,23 39,0 BRASIL 54,75 58,73 59,73 67,66 60,22 23,6 Fonte: MDS, SAGI – Matriz de Informação Social, 2007. Valores deflacionados pelo IPCA com o ano-base de 2007. (Elaboração própria)

Ressalta-se, ainda, que o benefício do PBF pode ser cancelado mediante as

seguintes ocorrências: a) caso o benefício não seja sacado pelo beneficiário no prazo de 90

dias, sendo o valor restituído ao programa; b) comprove-se o trabalho infantil na família; c)

existência de fraudes e informações incorretas no ato do cadastramento; d) descumprimento

24

das condicionalidades; e) desligamento do ato voluntário do beneficiado ou por

determinação judicial; f) alteração cadastral da família que a exclua dos critérios

estabelecidos pelo programa para inclusão; e g) a ocorrência de regras excludentes

existentes nos programas de transferência de renda anteriores ao PBF.

No entanto, é importante dizer que o desligamento de uma família é um processo

longo, sendo adotada uma abordagem mais educativa e de orientação do que punitiva. A

seguir, este trabalho apresenta a atuação do PBF na região Nordeste do país.

5 O PROGRAMA BOLSA-FAMÍLIA NO NORDESTE BRASILEIRO

Espacialmente, segundo os dados do IBGE, a região Nordeste com uma extensão

territorial de 1.554.257,0 km2 representa 18,3% do total da área do Brasil. Em 2007, com

uma população de 51,5 milhões de habitantes, totalizando 28% da população total do país,

cerca de 42,2% dos seus habitantes viviam em condições de pobreza,conforme estimativa

do IPEA. Como se observa no Gráfico 3, todos os estados do Nordeste possuíam um

percentual de pobreza acima da média brasileira (27,8%). Dessa forma, verifica-se que a

região concentra um imenso bolsão de pobreza, constituindo-se de fato num espaço com

enormes carências, se comparada com as demais regiões brasileiras.

Fonte: MDS, SAGI – Matriz de Informação Social, 2007. (Elaboração própria)

Gráfico 3 – Percentual de pobreza: estimativa de pobres (IPEA, 2004) em relação à população (IBGE, contagem de 2007) dos estados do Nordeste, da região Nordeste e do Brasil

Todavia, nos últimos anos, o espaço nordestino sofreu importantes mudanças,

resultando numa grande diversidade e crescente heterogeneidade em sua estrutura

econômica. De tal modo que, áreas com elevado grau de modernização passaram a

conviver com áreas de intensa pobreza, diferenciando o seu crescimento e o seu

desenvolvimento. A tradicional visão assistencialista, marcada fortemente pelas secas,

agora contrasta com a formação de novas áreas modernas e dinâmicas que foram se

25

desenvolvendo, ao longo do processo de desconcentração espacial da atividade econômica,

denotando um crescimento desigual e seletivo da região. Desta forma, a riqueza local

tornou-se cada vez mais concentrada, uma característica marcante da própria região,

criando profundos contrastes sociais. Desse ponto de vista, pode-se dizer que a presença

do grande capital na região contribuiu para o crescimento econômico e em menor

intensidade para reduzir os déficits sociais.

Nesta realidade, a importância do PBF é evidenciada através dos dados mostrados

no Gráfico 4. Apesar das inúmeras críticas ao programa, tomando como base os dados para

o ano de 2007, o percentual das famílias atendidas sobre o total das famílias residentes nos

estados nordestinos é bastante elevado variando entre 35,8% a 51,8%. Em termos

proporcionais, o estado de Sergipe correspondia ao estado com o menor número de famílias

atendidas pelo PBF (35,8%), em relação ao total de famílias existentes. Ao contrário do

Maranhão, onde mais da metade das famílias residentes, o equivalente a 51,8% do total das

famílias, recebiam o benefício. Nos demais estados, o percentual médio das famílias

atendidas pelo PBF correspondia a 42,8%, considerando a estimativa das famílias para o

ano de 2007, realizada pela contagem do IBGE. Esses dados mostram a importância do

programa na promoção da distribuição da renda e da atividade econômica, nas áreas mais

pobres do Nordeste.

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), SAGI – Matriz de Informação Social, Ano de 2007. (Elaboração Própria)

Gráfico 4 – Região Nordeste: total de famílias residentes x total de famílias atendidas pelo PBF – Ano de 2007

Apesar de se circunscreverem a mudanças incrementais e de estarem longe de

mudanças estruturais relacionadas com a distribuição da renda e da riqueza, as avaliações

realizadas pelo MDS mostram que o PBF também contribuiu para a movimentação das

26

economias locais das regiões mais pobres do país, o que sugere a realização de estudos

mais aprofundados que simulem os efeitos combinados das políticas sociais, com os

repasses das transferências constitucionais, por exemplo.

Neste sentido, do ponto de vista dos recursos destinados ao PBF, verifica-se que os

dispêndios realizados no Nordeste em 2007, não foram desprezíveis. Ao contrário,

representaram 52,8% do total investido pelo programa. O Gráfico 5 apresenta a relação

percentual entre o valor anual despendido do PBF, no ano de 2007, comparativamente ao

Fundo de Participação dos Estados (FPE) transferido pelo governo federal a cada estado da

Região Nordeste. A Bahia foi o estado que teve a maior proporção relativa (40,0%),

enquanto Sergipe a menor, com 12,3%. No Rio Grande do Norte, os valores transferidos

pelo Programa Bolsa-Família representaram 18,2% do valor repassado pelo FPE para o

estado. Enquanto, em Pernambuco e no Maranhão, essa proporção foi de 33,7% e 28,8%,

respectivamente.

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), SAGI – Matriz de Informação Social, Ano de 2007. (Elaboração Própria)

Gráfico 5 – Região Nordeste: FPE x dispêndio anual do PBF – Ano de 2007

Esses dados revelam que o programa vem assumindo um peso significativo na

composição da renda de alguns estados. Em relação ao valor monetário transferido

diretamente às famílias, nota-se que é extremamente baixo e insuficiente para atender às

necessidades básicas. No entanto, este limite resulta da concepção neoliberal sobre os

programas de transferência direta de renda, segundo a qual uma transferência monetária

não deve contribuir para desestimular os indivíduos para o trabalho. Dessa forma, o impacto

que o programa tem na redução da pobreza ainda é ínfimo, mas necessário.

Teoricamente, MARQUES (2005) chama atenção para o efeito multiplicador de

inspiração keynesiana, admitindo que o gasto governamental, assim como o privado, gere

uma renda de valor maior do que o do gasto realizado no conjunto global da economia. Isso

acontece porque as compras que o governo efetua resultam em novas demandas para as

27

empresas que, ao aumentarem sua produção, elevam os pedidos junto a seus fornecedores,

aumentando o nível de contratação de trabalhadores. Esse processo tem continuidade na

cadeia produtiva, tanto das empresas inicialmente beneficiárias da maior demanda estatal,

como daquelas vinculadas ao consumo dos trabalhadores e dos demais segmentos da

população que aumentaram sua renda.

Neste sentido, as transferências de renda às famílias proporcionam um impacto

econômico tanto maior quanto maior for a propensão marginal a consumir, isto é, quanto

maior for a parcela destinada ao consumo quando a renda é aumentada em uma unidade.

Neste caso, a população alvo do PBF, principalmente, as famílias definidas como

extremamente pobres, possui uma propensão marginal a consumir das mais elevadas,

quando não igual a um. O aumento da renda dessa população, resultante da política

pública, retorna, em parte, aos cofres públicos, sob a forma de incremento na arrecadação

de tributos. (MARQUES, 2005)

Tomando-se como referência o período de 1990 a 2006, os indicadores de renda

apresentados na Tabela 6 mostram que na região Nordeste a intensidade de indigência

reduziu mais da metade (54,3%), ou seja, passou de 41,8% para 19,1%. Nesse mesmo

período, a intensidade de pobreza da região caiu de 69,6% para 46,3%, uma redução de

33,5%. Esses resultados têm registrado uma melhoria nas condições de vida da população

mais pobre, representada pela redução das desigualdades sociais, calculada através do

índice de Gini, que apresentou uma redução de 8,5%. Vale salientar que não existe um

consenso entre os pesquisadores que atribui esse fato aos programas sociais, entre eles o

PBF. BARROS, CARVALHO, FRANCO e MENDONÇA (2006), assim como HOFFMANN

(2006) consideraram em suas análises os efeitos positivos desses programas

especificamente para a região Nordeste. Na visão de DELGADO (2006) a melhora na

distribuição de renda, vai além da contribuição do PBF, deve-se ser levada em conta,

principalmente, a contribuição dos benefícios da seguridade social pagos pelo INSS, cujo

perfil é fortemente concentrado no salário mínimo.

Entretanto, deve ser enfatizado que o PBF promove o acesso à renda para uma

grande parcela da população não assistida pela Previdência Social, por estar à margem do

mercado de trabalho. Nesse sentido, verifica-se que o PBF está pautado em combater a

extrema pobreza que impõe a população a situações de riscos. Embora os resultados,

preliminarmente observados, ainda sejam modestos para superar essa pobreza, os

repasses do benefício contribuem para melhorar a renda das famílias beneficiadas, visto

que se encontram num nível econômico de mera subsistência. A sua importância eleva-se

ao tentar articular o programa aos serviços de saúde e educação. Essa proposta

intersetorial é vista como um aspecto inovador que incentiva o rompimento da

fragmentação, ao buscar estabelecer um vínculo mais efetivo da Assistência Social com as

28

Políticas Sociais de caráter estrutural. Além disso, favorece ao exercício da cidadania, que

segundo os formuladores do PBF é sinônimo de inclusão social.

Tabela 6 – Estados do Nordeste e Brasil: indicadores de renda – PIB per capita (2005), índice de Gini, intensidade de pobreza e de indigência (1990/2006)

Estados do Nordeste e Brasil

PIB* per capita (R$ 1,00)

Índice de Gini Intensidade de Pobreza pessoas pobres** (%)

Intensidade de Indigência pessoas indigentes*** (%)

2005* IBGE

1990 IPEA

2006 IPEA

Taxa Cresc.

(%)

1990 IPEA

2006 IPEA

Taxa Cresc.

(%)

1990 IPEA

2006 IPEA

Taxa Cresc.

(%) Alagoas 4.687 0,574 0,627 9,2 72,0 55,0 -23,6 37,0 24,0 -35,1 Bahia 6.583 0,647 0,556 -14,1 68,0 44,0 -35,3 39,0 17,0 -56,4 Ceará 5.054 0,627 0,548 -12,6 73,0 45,0 -38,4 46,0 19,0 -58,7 Maranhão 4.150 0,563 0,595 5,7 71,0 53,0 -25,4 46,0 25,0 -45,7 Paraíba 4.690 0,655 0,565 -13,7 69,0 42,0 -39,1 46,0 15,0 -67,4 Pernambuco 5.931 0,602 0,583 -3,2 65,0 48,0 -26,2 36,0 20,0 -44,4 Piauí 3.700 0,666 0,599 -10,1 80,0 50,0 -37,5 59,0 23,0 -61,0 Rio Grande do Norte 5.948 0,609 0,561 -7,9 66,0 39,0 -40,9 39,0 14,0 -64,1 Sergipe 6.821 0,567 0,560 -1,2 62,0 41,0 -33,9 28,0 15,0 -46,4 Nordeste 5.498 0,626 0,573 -8,5 69,6 46,3 -33,5 41,8 19,1 -54,3 Brasil 11.658 0,614 0,563 -8,3 40,4 25,2 -37,6 18,2 8,4 -53,8

Fonte: IBGE, PIB per capita – Contas Regionais do Brasil 2002-2005, nº21, 2007. * PIB per capita (Ano de 2005) – atualizado conforme a nova metodologia do IBGE para apuração do PIB, divulgada em março de 2007. IPEA – Ipeadata. ** Percentual de pessoas com renda familiar per capita inferior a linha de pobreza, estimada pelo IPEA, como sendo duas vezes o valor da linha de extrema pobreza. *** Percentual de pessoas com renda familiar per capita inferior a linha de extrema pobreza, estimada pelo IPEA, tomando-se como base o valor da cesta básica de alimentos que satisfaça os requisitos nutricionais em cada região brasileira. (Elaboração própria)

Analisando a evolução de alguns indicadores sociais expostos na Tabela 7, entre os

anos de 1991 a 2006, verifica-se que importantes avanços também foram registrados na

região Nordeste. Na educação, a taxa de analfabetismo para as pessoas de 15 anos ou

mais caiu de 36,6% para 20,7%, o equivalente a uma redução de 43,3%. Nesse período, o

estado do Piauí apresentou o pior resultado da região, conseguindo reduzir apenas 35,2%,

ficando abaixo da média regional (43,3%). Quanto à esperança de vida ao nascer, a região

elevou de 63 anos para 69 anos. Mesmo assim, continua abaixo da média nacional, que em

2006 era de 72 anos. O estado de Pernambuco foi quem obteve a maior taxa de

crescimento, em 1991 a esperança de vida era de 61 anos e passou a 68 anos, em 2006. A

mortalidade infantil também apresentou uma significativa redução na região Nordeste. Em

1991, a taxa de mortalidade infantil era de 69,6% e passou para 36,9%, em 2006, uma

redução de 46,9%. O melhor desempenho foi do estado do Piauí, que conseguiu reduzir

54,7% o índice referente à mortalidade infantil. Por último, o trabalho infantil também

apresentou uma queda significativa na região. Considerando a faixa etária entre 10 a 14

anos, em 1992 cerca de 8,4% desempenhavam algum tipo de trabalho na região. Em 2006,

esse índice caiu para 3,4%, o que significa uma redução de 59,5%. A Paraíba foi o estado

que teve a maior redução nesse período, cerca de 68%.

29

Tabela 7 – Estados do Nordeste e Brasil: indicadores sociais – taxa de analfabetismo, expectativa de vida, mortalidade infantil (1991/2006) e trabalho infantil (1992/2006)

Estados do Nordeste e

Brasil

Taxa de Analfabetismo (15 anos ou mais) (%)

Esperança de vida ao nascer (anos)

Mortalidade Infantil (até 1 ano de idade) (%)

Trabalho Infantil (10 a 14 anos) (%)

1991 IBGE

2006 IBGE

Taxa Cresc.

(%)

1991 IBGE

2006 IBGE

Taxa Cresc.

(%)

1991 PNUD

2006 IBGE

Taxa Cresc.

(%)

1992 IBGE PNAD

2006 IBGE PNAD

Taxa Cresc.

(%)

Alagoas 44,0 26,4 -39,9 59,7 66,4 11,2 74,5 51,9 -30,3 6,8 3,9 -42,6 Bahia 34,5 18,6 -46,2 65,3 71,7 9,8 70,9 34,5 -51,3 8,0 2,9 -63,8 Ceará 36,1 20,6 -42,9 64,0 69,9 9,2 63,1 30,8 -51,2 8,1 3,8 -53,1 Maranhão 40,7 22,8 -44,0 62,1 67,2 8,2 82,0 40,7 -50,3 11,0 4,9 -55,5 Paraíba 40,6 22,7 -44,0 61,7 68,6 11,2 74,5 39,4 -47,1 9,1 2,9 -68,1 Pernambuco 32,9 18,5 -43,8 60,7 67,9 11,9 62,6 39,8 -36,4 8,1 3,5 -56,8 Piauí 40,5 26,2 -35,2 62,5 68,6 9,8 64,7 29,3 -54,7 9,9 3,5 -64,6 Rio Grande do Norte 34,9 21,8 -37,5 63,3 70,1 10,7 67,9 36,1 -46,9 6,5 2,3 -64,6

Sergipe 35,0 18,2 -47,9 63,4 70,6 11,4 65,8 35,0 -46,8 5,4 2,8 -48,1 Nordeste 36,6 20,7 -43,3 62,8 69,4 10,5 69,6 36,9 -46,9 8,4 3,4 -59,5 BRASIL 19,4 10,4 -46,5 66,9 72,4 8,2 48,7 25,1 -48,5 5,3 1,9 -64,2 Fonte: IBGE – Síntese de Indicadores Sociais 2007, nº 21, 2007. IBGE – PNAD 2006, v.27, 2007. PNUD – Atlas de desenvolvimento humano no Brasil. (Elaboração própria)

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os desafios da atual conjuntura brasileira levaram o Estado a adotar políticas

públicas de promoção do desenvolvimento econômico. Dessa forma, um conjunto de

programas vem marcando a atuação do governo federal na área social, caracterizando-se

pela predominância das políticas focalizadas de cunho neoliberal. Mesmo assim, muito

pouco tem sido realizado para combater as causas estruturais da pobreza. A redução do

déficit habitacional, a eliminação do analfabetismo, do desemprego, da fome, do trabalho

infantil, além da garantia do acesso à educação gratuita, aos serviços básicos de saúde e o

bem-estar social continuam precisando de ações eficientes e eficazes.

Como se viu, desde os anos 90, que os programas de transferência direta de renda

transformaram-se num instrumento valioso, com implicações econômicas e sociais, para o

enfrentamento da pobreza massificada no Brasil. Neste sentido, o principal programa dessa

natureza, o PBF tem se expandido e gerado efeitos relevantes, mas ainda insuficientes

sobre os índices sociais, não estando isento de críticas e problemas. Na verdade, os

estudos realizados têm apontado que, apesar dos limites, o PBF tornou-se um indicador do

quanto é possível fazer com políticas públicas.

Como esse processo ainda está em curso há um debate em aberto sobre esse tema.

Preliminarmente, uma análise do PBF aponta alguns aspectos problemáticos que

necessitam de estudos aprofundados. Os autores SILVA, YAZBEK e GIOVANNI (2007), ao

elencarem algumas questões levantaram alguns pontos que podem ser destacados como: a

obrigatoriedade de freqüência à escola, não basta à criança estar matriculada e

freqüentando a escola, o ensino precisa ser de boa qualidade; a condicionalidade que

associa à transferência monetária a participação das famílias às questões de saúde, o que

implica numa ampliação e democratização dos serviços de atendimento à saúde; o

30

monitoramento e avaliação do programa necessitam de uma maior abrangência para o seu

dimensionamento dos impactos de médio e longo prazo; por fim, a sustentabilidade

expressa pela continuidade do programa evidencia a fragilidade da organização popular

enquanto força de pressão reduzindo as possibilidades de impactos estruturantes.

Embora se reconheça o mérito e o efeito distributivo do PBF, a focalização das suas

ações no combate à pobreza, sem integração com outras políticas que atendam as

necessidades básicas da população e que forneçam bens e serviços públicos de qualidade,

pode gerar o enfraquecimento da consolidação da cidadania. Portanto, para o

enfrentamento da pobreza brasileira é primordial que os programas venham acompanhados

de uma ativa e permanente política de geração de emprego e renda e de um ambiente

macroeconômica favorável às políticas sociais, o que requer que se faça um mínimo de

incursão sobre o comportamento recente e as perspectivas que se abrem para a economia

brasileira e para as políticas sociais (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005).

Portanto, do que foi exposto, conclui-se que sintetizar os avanços e os retrocessos

da política social brasileira constitui uma tarefa complexa e difícil. Cabe destacar que,

apesar de todos os esforços do governo federal na área social, a política macroeconômica

deveria está articulada com as variáveis estruturais, produtivas e financeiras, como bem

alertou Carneiro (2006, p.7): “a dinâmica da economia brasileira não pode ser compreendida

apenas como o resultado da interação entre as políticas econômicas”. O ideal seria construir

políticas de estabilização conjuntamente com as políticas de crescimento e

desenvolvimento, partindo-se de negociações entre governo, empresários, trabalhadores e

sociedade civil organizada. Para isso, é preciso trabalhar arduamente para a criação de

mecanismos capazes de viabilizar um projeto de crescimento auto-sustentado. E assim,

chegar mais perto das soluções para a pobreza, pois o futuro do país depende do modelo

de desenvolvimento adotado no presente.

7 REFERÊNCIAS

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31

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