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Titulo de la ponencia: Las organizaciones públicas… ¿conservadoras y estáticas?
SALAZAR HERRERA MARINA ELIZABETH
UNIVERSIDAD VERACRUZANA
ENRIQUEZ GOMEZ MARÍA DEL PILAR
UNIVERSIDAD VERACRUZANA
CRUZADO CALLEJA JESÚS
UNIVERSIDAD VERACRUZANA
Resumen
El estudio de las organizaciones es tan amplio, que a lo largo de las décadas ha visto el
surgimiento y perfeccionamiento de teorías que ponen de manifiesto el interés de los
individuos por formalizar su agrupación y su estructura donde se refleje el control, poder
y efecto dentro de la misma. En este último siglo, las organizaciones han procurado el
mejoramiento, evolución y desarrollo, en otros casos, ha ocurrido su muerte; pero las
que sobreviven y se mantienen procuran mejorar sus sistemas, sus métodos, sus
procesos; para que las organización puedan perfeccionarse requieren de una buena
administración, de acuerdo a Ostrom citado por Carrillo (2004), el concepto de la buena
administración es una condición necesaria de modernidad y de bienestar humano. En
esta idea de evolución y modernidad de las organizaciones para propiciar el bienestar
social y común, es que se ha establecido el objetivo de este trabajo que consiste en
determinar sobre la base de las teorías organizacionales las características de las
estructuras organizacionales de instituciones públicas en México; para ello se realizó
revisión bibliográfica, análisis documental y se diseñó una encuesta que se aplicó en
una organización municipal del Estado de Veracruz. El enfoque de la investigación es
mixto y el alcance del estudio, descriptivo. El análisis de la información pretende
indagar y concluir en las causas y variables que propician que las organizaciones
públicas sean conservadoras y estáticas.
Palabras clave: organizaciones públicas, evolución, impactos.
I. Introducción
Hace casi 200 años el número de organizaciones, fueran sociales, públicas o privadas,
era reducido. Las agrupaciones eran de familiares, ya fuera un conjunto de artesanos, o
bien asociaciones de individuos con fines e intereses relacionados a su comunidad, sin
formalizar, sin reglas, o guía de decisiones. Con el paso de los años y a lo largo de casi
dos siglos es que las organizaciones han desarrollado estructuras, reglas y rutinas
generales que les permiten disminuir la incertidumbre, regular las acciones y
procedimientos que a su vez apoyan y simplifican la toma de decisiones.
Pero ¿cómo fue que evolucionaron las organizaciones? La evolución sucedió con
el desarrollo de la Gran Industria y la aparición de la Corporación moderna como
fenómeno asociado a lo que se conoce como la Segunda Revolución Industrial –la
segunda revolución industrial o Gran Capitalismo, se inicia por los años 1850 y 1870-.
De acuerdo a Herranz (2011) estas transformaciones industriales no se producen sin
resistencias ni tensiones. Los movimientos sociales que se asocian a la extensión y
ampliación de los mercados impactaron a las comunidades, a las estructuras familiares
y a las identidades de los individuos, modificando las formas de integración social y los
núcleos primitivos de organización. La evolución de las organizaciones ha permeado el
desarrollo en todos los campos, en las ciencias, en la producción, en la milicia, en la
educación inclusive, surgen formas y estructuras que optimizan el trabajo en equipo e
individual; sin embargo, hay organizaciones que debido a sus características
permanecen sin cambios a través de los años, y estas son las organizaciones públicas.
Sobre esta idea, se plantea la necesidad de clasificar las organizaciones; al
respecto Rodríguez (2002) proporciona una clasificación integrada de acuerdo a
grupos genéricos para establecer semejanzas y diferencias entre ellas, siendo a) por
actividad o giro, b) por constitución patrimonial, c) por magnitud o d) por función
económica. Dentro de ellas se encuentran, los corporativos, los sindicatos, las
organizaciones familiares y pequeñas empresas, las no lucrativas, las extractivas, por
mencionar algunas de ellas. Otra clasificación está determinada por el origen de los
recursos y las clasifica en organizaciones públicas y privadas.
En este trabajo se tratará de recapitular algunas teorías organizacionales que
sirvan de fundamento en la descripción de organizaciones que por factores no
inherentes a su objeto, permanecen sin cambios.
II. Planteamiento
En la segunda mitad del siglo pasado sucesos exógenos cambiaron los objetivos y
estructuras de las organizaciones; acontecimientos políticos, económicos, tecnológicos
y sociales generaron altos niveles de incertidumbre en el interior de las organizaciones
y por ende en los interesados: empleados, accionistas, productores e intermediarios; las
restricciones de un entorno cada vez mas diversificado y competido dificultaba el
confort y bienestar que deseaban las entidades; la supervivencia, mantenimiento y aún
el crecimiento de las organizaciones se había tornado cada vez más difícil. Las causas
son variadas, además de los sucesos mencionados y el entorno competitivo, hubo
restricciones gubernamentales1; las razones en muchos casos han sido políticas -en
México en particular las cuestiones relacionadas a la seguridad y a un pobre
presupuesto destinado a la investigación dificulta el avance propio –nacional- de la
tecnología, limitando y encareciendo el abastecimiento. Al respecto Barba & Solís
escriben:”…las relaciones sociopolíticas de las organizaciones con su medio ambiente,
que eran controladas en las etapas previas, adquieren una importancia de vida o
muerte para ellas. A primera vista, la turbulencia en el medio ambiente de los años
1960-1975, aparecen como un retorno a los primeros días de la revolución Industrial.
Pero esta turbulencia es mucho más compleja. En suma, durante este período tiene
lugar la mayor escalada de la turbulencia ambiental. Para las organizaciones esto
significó un cambio de un mundo familiar de producción y mercado a un mundo
desconocido de nuevas tecnologías, nuevos competidores, nuevas actitudes del
consumidor, nuevas dimensiones de control social y sobre todo, un cuestionamiento al
rol de las organizaciones en la sociedad”. (Barba & Solís, 1997:61-62).
Esta investigación no se materializa en una organización específica2, o con una
teoría precisa y menos refleja la simpatía con un autor. Probablemente se podría definir
1 Por ejemplo: las restricciones que impuso Estados Unidos a México en la comercialización del atún mexicano, hasta
la resolución del fallo a favor de México que emitió la Organización Mundial de Comercio (OMC), o las restricciones impuestas por India a sus exportaciones de algodón, amenazando el desabasto en general. 2 La encuesta que se ha aplicado, permitirá evidenciar las conclusiones sin que se presente la organización como
sujeto de estudio, sino como parámetro de comparación.
como el conjunto de elementos que concurren en el tránsito del siglo XXI en una
entidad formalmente estructurada, entendiendo como elementos las características que
permiten diferenciar a las organizaciones dependiendo de su naturaleza
Se tratará de determinar ¿Qué es lo que conforma a una organización
particularmente como conservadora y estática?, ¿Cuál es su realidad cotidiana y su
rutina que la mantiene en un confort y niega lo novedoso e innovador? ¿Qué origina
que una organización se guarde de situarse en la modernidad3? Estas preguntas
trataremos de responder en este trabajo.
III. Marco teórico
Una realidad incuestionable de los individuos es que viven y se desenvuelven en
organizaciones; las estudiamos y tratamos de explicar muchas veces su accionar. Para
ello, los estudiosos de las organizaciones han establecido diferentes teorías, autores
como Pfeffer(2000), Jones (2008), Scott (2005), Daft (2011), Solé (1998) y
Weber(2005) entre otros, han tratado de responder las interrogantes entorno a las
organizaciones. Sobre esta base, el primer concepto definido es el de organizaciones, y
se cita: “En todas las formas de dominación es vital para el mantenimiento de la
obediencia el hecho de la existencia del cuadro administrativo y de su acción continua
dirigida a la realización e imposición de las ordenaciones. La existencia de esa acción
es lo que se designa con la palabra “organización””. (Weber, 2005:212).
En la siguiente tabla se pueden observar algunas definiciones de organización en
el marco de la administración pública.
Tabla 1. Definiciones de organización en el marco de la administración pública.
Definición Autor
… la organización puede definirse como la estructura de
interrelaciones personales autoritarias y habituales en un sistema
administrativo.
Dwight Waldo
Una organización formal es un sistema de actividades o fuerzas
coordinadas conscientemente de dos o más personas.
Chester Barnard
3 Solé (1998) retoma a K. Marx, cuando emplea la palabra moderno como una ruptura con toda fase o situación
preexistente, y se observa la palabra moderno en el sentido de: “…nuevo, deseable, algo para ser alcanzado, algo desconocido hasta el momento actual, completamente nuevo en relación con hechos anteriores. En este sentido, moderno podría considerarse como equivalente a progresivo en términos históricos (no necesariamente lo mejor) implicando cambio o transformación de estadios o hechos anteriores.” (Solé, 1998:132)
...la organización formal es la expresión estructural de la acción
racional.
Philip Selznick
Es un conjunto de opciones en espera de problemas, sucesos y
percepciones que a su vez buscan situaciones decisorias en las
que puedan manifestarse;
Michael Cohen,
James March y
Johan Olsen
Fuente: Harmon y Mayer (1999)
De estas definiciones se pueden extraer elementos como dominación,
interrelación, manifestación y el concepto de estructura racional. En esta idea, la
definición de organización que aportamos a nuestra investigación refiere a “dos o más
individuos que interrelacionados buscan la solución de problemas a través de una
estructura formal y racional donde subyace la dominación –y lo que ella implica-.” Por
otro lado Daft (2001) enumera los elementos claves de la organización y se cita: “son 1)
entidades sociales que 2) están dirigidas a las metas, 3) están diseñadas como
sistemas de actividades estructuradas y coordinadas en forma deliberada y 4) están
vinculadas al entorno.
El elemento clave de una organización no es una construcción ni un conjunto de
políticas y procedimientos, las organizaciones están constituidas por las personas y las
relaciones entre ellas”. (Daft, 2011: 11). En esta definición los elementos que integran
una organización, son aparentemente dependientes; sin embargo, y a manera de
reflexión se plantea, por ejemplo: ¿Cuáles son las metas de una cárcel? ¿Tiene
realmente objetivos como entidad social?; es decir, la cárcel o penitenciaria es una
organización, sin embargo, sus objetivos no son en beneficio de la sociedad y sus
metas no son consecuencia de los primeros.
Daft (2011) agrega que las dimensiones del diseño organizacional incluyen: 1. la
formalización refiriéndose a toda la documentación escrita, procedimientos, descripción
de puestos, regulaciones y manuales; 2. la especialización como el grado en que las
tareas se subdividen, 3. La jerarquía, entendiéndose como los tramos de control y
comunicación, 4. La centralización como la autoridad que se tiene para tomar
decisiones, 5. El profesionalismo, refiriéndose al nivel formal de educación y 6. Las
razones personales del individuo tienen que ver con la distribución de los mismos en las
diversas áreas.
El concepto de estructura organizacional definido por Blau y citado por Hall
(1996) es: “la distribución a lo largo de varias líneas, de personas entre posiciones
sociales que influyen en las relaciones de los papeles entre gente” (Hall, 1996:53). En
esta misma idea, Hall (1996) argumenta que las estructuras configuran las prácticas de
la gente, pero también es cierto que las prácticas de la gente constituyen la estructura.
En esta idea, referirse a organizaciones involucra 3 términos básicos. 1)
elementos que las constituyen, ordenados en 2) la estructura formal y 3) definidos a
través de las características propias de la organización. La combinación de estos 3
términos nos da la visión de una estructura organizacional racional.
Dentro de las teorías contemporáneas de las organizaciones, se encuentran las
de Pfeffer(2000); este autor establece que la diferencia entre una colectividad, grupos
pequeños e inclusive familiares y una organización es que los primeros carecen de
estructuras formales y apoyan intereses individuales. No así la organización, que
persigue objetivos que sirven y apoyan a la misma organización, a una colectividad, y
se cita:”las organizaciones tienen por lo menos un objetivo: la supervivencia, por no
decir su crecimiento. Los individuos que no está interesados en ayudarla a perpetuarse,
normalmente la abandonan.”(Pfeffer, 2000:8). Para este autor las organizaciones están
en una continua búsqueda para allegarse de apoyo suficiente y continuar su existencia.
Jones (2008) considera la organización como una herramienta que utilizan las personas
para coordinar sus acciones lograr sus metas.
A manera de reflexión, tanto Pfeffer (2000) como Jones (2008) tienen en común
la visión de la organización, para ellos la organización es un instrumento a través del
cual los individuos coordinan sus acciones para lograr metas y objetivos que permitan la
supervivencia de la organización.
Para Scott (2005) las organizaciones funcionan como sistemas racionales,
naturales y abiertos4, con objetivos –ya sean generales o especializados- y funciones
4 Como sistemas racionales porque trabajan como instrumentos con fines especiales orientados a la consecución de
objetivos específicos y desarrollan estructuras y procedimientos formalizados; naturales porque los investigadores señalan que es probable que la creación de una organización para perseguir un objetivo transforme dicho objetivo. Agregan que a los intereses individuales les sirve la existencia de una organización, ya que las organizaciones no tan sólo sirven de los intereses existentes, también crean nuevos. Por último, son abiertos porque reciben –y dan- información de su entorno. http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.XIV_NoIII_2dosem/01SCOTT.pdf. Página recuperada el 25 de enero de 2013
sociales; si estas funciones sociales son más generales es cuando la organización
busca la legitimación social -Scott retomando a Parsons (1960)-.
Cuando se plantea el desarrollo y crecimiento de la organización Parsons (1960)
escribe: “el desarrollo de organizaciones es el principal mecanismo a través del cual, en
una sociedad altamente diferenciada, es posible “que se hagan las cosas”, alcanzar
metas que están más allá de los límites inmediatos del individuo” (Parsons, 1960, 41)
Ahora bien, el proceso de formalización de una organización en un primer paso
comienza con la creación de reglas y rutinas generales para guiar las decisiones y las
acciones, de tal manera que éstas se vuelvan organizadas y desarrollan medios e
instrumentos que promueven el liderazgo dentro de la misma estructura, de esta
manera se permea la legitimación y emerge una estructura informal. Un segundo paso
es desarrollar y documentar rutinas especializadas que formalicen la estructura; de aquí
que, la supervivencia organizacional se convierte en un valor compartido de numerosos
participantes e interesados. De esta manera la estructura formal estaría compuesta por:
a) actores, b) relaciones, c) actividades y d) criterios legales y normativos. Ver Figura 1.
Figura 1. Elementos de la estructura formal en una organización
Actores relaciones
Actividades criterios legales y normativos
Elaboración: propia
Estos elementos, Rodríguez (2002) los reúne y arregla en forma ordenada
generando modelos para que las actividades se puedan llevar a cabo. Esto es
independiente de si la organización es pública o privada; al respecto Carrillo (2004)
argumenta: “el enfoque de management se puede aplicar a cualquier tipo de
organización, haciendo abstracción de su naturaleza pública o privada. En ese sentido
una de las discusiones que aparecen en forma reiterada es en qué medida el
comportamiento de las organizaciones es independiente de su naturaleza pública.”
(Carrillo, 2004: 30)
La identificación como grupo cultural de los integrantes en una organización, está
asociada al concepto de nación, considerando que cada nación alcanza una forma
original de modernizar las empresas en función de aquellas prácticas locales que
parecen resistir al tiempo y bajo el supuesto de que una estructura organizacional eficaz
es el resultado de una síntesis pertinente entre la modernidad y tradición (Barba, &
Solís, 1997:102) v.gr.: cuando algunos administradores hablan de la eficacia de los
trabajadores japoneses o alemanes, comparando con otros menos eficaces, sólo
evidencian su mala administración.
Este trabajo tiene que ver con los paradigmas que se han establecido a lo largo
de las décadas en la sociedad, como parte de su evolución, en casi todos los ámbitos y
sectores de productivos; modelos organizacionales que han permeado el cambio y
cuyas escenarios endógenos retroalimentan a la organización, situaciones donde
subyacen la cultura, los centros de poder y el entorno económico.
En base a lo expuesto, la figura 1 quedaría enriquecida con elementos como: la
naturaleza de la organización, la cultura de los actores que la integran y el tiempo –
tradición/ modernidad-.
En la figura 1a. se pretende reflejar cuáles son los elementos que se integran en
una organización, los elementos fundamentales mencionados por los autores clásicos y
elementos que a nuestro parecen, integran las nuevas estructuras.
Figura 1a. Elementos de la estructura formal en una organización
Actores Relaciones
Actividades Criterios legales y normativos
Cultura y naturaleza Espacio y tiempo
Elaboración: propia
En esta figura el primer elemento son los actores, sin los cuales la organización
como tal no puede existir; enseguida las relaciones tanto internas como externas
reflejan la comunicación y establecen los niveles de autoridad y poder5. Por ejemplo,
cuando los canales de comunicación están debidamente estructurados y los niveles de
autoridad definidos, la interpretación de la información suele ser diferente dependiendo
de la posición que ocupa el individuo, esto quiere decir, que un individuo al cambiar de
posición en una estructura, interpreta la comunicación en forma diferente de cuando
estaba en otra posición de rango inferior en la misma estructura. Debido a los niveles
jerárquicos y a los canales de comunicación, la información que se envía, recibe,
percibe e interpreta suele ser diferente y está en función de la misma estructura.
Las actividades dependen del objeto de ser de la organización, encausadas por
las metas y estrategias; los criterios legales y normativos promueven la legitimación
tanto para los empleados y dueños como para la autoridad que determina su
aprobación en un sector económico específico. El elemento espacio y tiempo permiten
diferenciar una organización en un lugar y época determinados; así se puede distinguir
una misma entidad en sus orígenes e inicios y su evolución a través del tiempo. Si bien
la cultura es independiente de la naturaleza de la organización, consideramos que
existe una relación estrecha entre estos dos componente. Por ejemplo, una
organización puede ser pública con actores de una cultura determinada y, una
organización privada con individuos de la misma cultura tendrá como resultado
acciones y logros diferentes. La cultura (o clima organizacional) forma parte de los
elementos contextuales donde operan las organizaciones y éstos están inmersos en
una cultura nacional.
Hall (1996) retoma a Ranson, Hinings y Greenwood(1992) al referirse a la
estructura como un medio complejo de control que se produce y recrea continuamente
en la interacción diaria y cotidiana, enfatizando que no queda fija; se determina por lo 5 Las relaciones externas están en función de la comunicación que se envía y recibe de su entorno.
que sucede en la organización y a su vez, la estructura define lo que hará la
organización, establece niveles de autoridad, poder y control así como delimita la
acción de los integrantes.
IV. Las organizaciones públicas.
Los actores que forman parte de las organizaciones públicas…”toman decisiones con
base en las leyes, las normas y las tradiciones públicas. Pero además sus decisiones
reflejan juicios fundados en valores y apreciaciones personales…las decisiones, como
los juicios en que se basan, proceden de las relaciones mutuas entre lo general y lo
específico, lo personal y lo impersonal” (Harmon y Meyer, 1999:34). En esta idea de la
apreciación personal para tomar decisiones es que se optó por comparar dos
organizaciones municipales6: Ayuntamiento de Veracruz, 2011-2013 y Ayuntamiento de
Monterrey, N.L. 2012-2015 y se observó lo siguiente:
Tabla 2. Comparativo de organizaciones municipales.
Variable Ayto. de Veracruz Ayto. de Monterrey
Estructura7 No hay de ningún tipo. No hay general.
Hay parciales por sindicatura
Planes publicados No se observaron No se observaron
Mapa del sitio No hay Sí hay
Programas de gobierno Cuatro básicos. Seis básicos.
Comunicación. No se observan los canales No se observan los canales.
Certificaciones Obsoleta- antigua sin
renovación- Ver Anexo 1
No se observaron
Trasparencia Sí Sí
Herramientas de seguimiento8 Twitter, Facebook, Youtube Twitter, Facebook,
Guía Turística Sí Sí
6 Los municipios en México pueden clasificarse de acuerdo al número de habitantes que integran y servicios que
proporcionan en: 1. metropolitano, con más de 500,000 habitantes y todos los servicios públicos, 2. urbano, con una población entre 200,000 y 500,000 y los servicios básicos como agua, drenaje, pavimentación, electricidad, rastros, mercados, jardines, centros deportivos y de asistencia, 3. semi urbano con una población entre 50,000 y 200,000 habitantes y servicios públicos como agua, alumbrado, rastros, mercados, limpia pública en mediana escala y drenaje, y 4. rural con menos de 50,000 habitantes y servicios públicos escasos. De acuerdo a estas definiciones , tanto el municipio de Veracruz como el de Monterrey son metropolitanos 7 Se considera estructura la definición de un organigrama o carta organizacional, no sólo la mención de puestos y
funciones. 8 Conocidas como redes sociales.
Elaboración: propia
El elemento tecnológico que se puede observar es el uso de Internet para dar a conocer
a través de las redes sociales algunas de las actividades.
Adicionalmente se aplicaron 26 encuestas en el Ayto. de Veracruz, en la semana
del 21 al 25 de noviembre del 2011, para indagar si los actores de la organización
conocían la estructura formal o carta de organización. Se encuestaron a 3 Directores,
11 auxiliares, 2 subdirectores, 4 coordinadores, 1 asistente de dirección, 1 secretaria, 1
técnico, 1 contralor, 1 operador y 1 jefe de depto. De los 26 encuestados, 2 eran de
sindicalizados y los demás de confianza, todos dijeron ser profesionales y uno con
especialidad. De las encuestas se desprendió que los 26 conocían su área de trabajo y
a quién debían reportar, más no sabían si tenían relación con otros departamentos ni
conocían ningún organigrama. Reportaron que no lo había. Sin embargo, Powell y
Dimaggio argumentan que las organizaciones institucionalizadas que logran el éxito,
contienen los elementos de confianza y estabilidad, aunados a las reglas institucionales
que subyacen en la organización y que han sido definidas por sus antecesores o de
experiencias previas; sobre esta base, en el Ayto. de Veracruz los elementos de
confianza, estabilidad y experiencias previas de los actores ha permitido el recrear la
acción cotidiana en forma conservadora.
Conclusiones.
1. Una organización pública estructurada formalmente tiende a apoyar intereses
colectivos – no precisamente de la ciudadanía- que le permiten sobrevivir y
continuar su control y ejercer el poder; en este contexto no se habla de
crecimiento.
2. En México, los Ayuntamientos como organizaciones públicas, regularmente no
siguen un proceso natural porque su meta es mantenerse, no crecer, ni
optimizar, o liderear, perdiendo de vista su objeto de ser que es el bienestar
humano y social de los ciudadanos. La organización permanece estática porque
no hay procesos de desarrollo ni de formalización. En las organizaciones
públicas se organiza el trabajo, pero no las acciones encaminadas al desarrollo
del bien colectivo.
3. Una organización pública obedece a las regulaciones propias de una legislatura y
ésta a su vez está definida con características propias de la cultura e identidad
de la población. El que una organización municipal sea conservadora y estática
como se planteo en la pregunta central, tiene su origen en los habitantes donde
sucede este fenómeno. En el trascurso del trabajo se observaron dos
organizaciones municipales, donde su población tiene características diferentes.
Se observó que la realidad cotidiana implica el desarrollo de actividades sin
programas o planes que prevean el crecimiento de la administración y por lo
tanto del municipio, así como la ausencia de visión que coadyuve en la
modernidad de una ciudad.
4. La educación ha sido un parámetro de desarrollo, la educación llevada a las
masas implica el crecimiento de espíritu y ciencia. En el portal del Ayto. de
Veracruz, no se observaron programas educativos o de capacitación, sino
programas y actividades que fomentan la diversión y el ocio en la población.
Programas como cultura en tu colonia contienen la presentación de grupos de
cantantes locales, marionetas y danzón, que bien es cierto son la cultura del
Sotavento.
5. De lo anterior se puede resumir que la organización pública en México, dentro de
la Teoría de las organizaciones continua siendo una forma de control, compleja,
conservadora y sin cambios.
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Portales virtuales
Portal de gestión y política Pública. CIDE
http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu
Anexos
Anexo 1. Certificación obsoleta del Ayuntamiento de Veracruz 2011-2013