tilsyn med sosial og helse - helsetilsynet · kontorene) har med sosial- og helse-tjenestene....

TILSYNSMELDING2002

tilsyn med sosial og helse

INNHOLD

2Helsetilsynet • Tilsynsmelding 2002

Kjære leser _______________________________________________________________________________4Statens helsetilsyn i samfunnet ____________________________________________________________6

Kronikker og tema-artikler

Samarbeidsproblemer rammer barn og unge med psykiske problemer _______________________8Forventninger til Statens helsetilsyn_______________________________________________________10Rus, viktigste årsak til tap av autorisasjon _________________________________________________15Helsepersonellnemnda – en uavhengig klageinstans _______________________________________16Telefonnummeret for dem med god tid____________________________________________________17Arbeidsdelingen mellom Helsetilsynet og Sosial- og helsedirektoratet _______________________18Rohypnol og Flunipam – sovemedisiner på avveie _________________________________________19Den private fastlegen har ingen sjef_______________________________________________________20Sosialklienter og utfordringer for et framtidig sosialtilsyn___________________________________21Helsetilsynets arbeid med Dent-O-Sept saken______________________________________________24Intensiv-smittevernet kan bli bedre________________________________________________________26Fagråd for kvinnehelse: Vaktbikkje, ressursgruppe og diskusjonspartner _____________________27Færre korridorpasienter på indremedisinske avdelinger ____________________________________30Mangelfullt lovverk for dødssyke anorektikere _____________________________________________31Hvordan har de eldre det egentlig?________________________________________________________32

Data og statistikk 2002___________________________________________________________________34

Redaksjonskomitéen har bestått av Per Helge Måseide, Sidsel Platou Aarseth, Anne Solberg og Elisabet

Helsing. Kommentarer og spørsmål kan sendes [email protected]

Tilsynsmelding 2002 på internett: www.helsetilsynet.no/trykksak/ik-2768/ik-2768.pdf

Den årlige tilsynsmeldingen erHelsetilsynets viktigste publikasjon.Gjennom dette skriftet prøver vi åkaste lys over sider ved sosial- og hel-setjenesten som vi mener fortjeneroffentlig oppmerksomhet og debatt.

Til grunn for vår tilsynsvirksomhetligger det et ønske om at vi skal med-virke til at brukerne av sosial- og hel-setjenestene blir møtt med respekt ogsolid faglig kompetanse. Helsetil-synet legger vekt på å utføre tilsyneti forhold til områder med høy risiko,det vil si med tjenester og tiltak dersvikt kan ha alvorlige følger forenkeltpersoner, eller der svikt omfat-ter mange mennesker. Dette er detlikevel langt enklere å si enn å gjørei praksis. Vi forsøker stadig å priori-tere våre arbeidsoppgaver ut frabegrunnete oppfatninger om risiko.

Viktige signaler om risiko får vigjennom den utstrakte kontaktenfylkesmennene og Helsetilsynet ifylkene (ny betegnelse på fylkeslege-kontorene) har med sosial- og helse-tjenestene. Behandling av klager og

meldinger om feil er en del av til-synets arbeidsoppgaver. For oss harbehandling av saker vedrørendeenkelthendelser to formål: Først ogfremst å ivareta rettssikkerheten tilpasienter og pårørende i møte medsosial- og helsetjenesten. Dernestsom indikator på områder hvor detkan være stor risiko for svikt. Vi trorat vår tilsynsvirksomhet medvirkertil økt kvalitet.

Ikke bare i et rettssikkerhetsperspek-tiv, men også i et tilsynsperspektiv,gir det grunn til ettertanke at de klage-muligheter som er gitt befolkningengjennom pasientrettighetsloven ennåikke ser ut til å bli benyttet i denutstrekning som vi kunne forvente.Helsetilsynet regner med at tallet påslike saker vil kunne øke betydeligetter hvert som befolkningen blirkjent med sine rettigheter. Tilfangetav pasienterfaringer som slike sakergir, er en ressurs ikke bare for Helse-tilsynet, men også for tjenesteyterne.

OM TILSYNSMELDINGENTilsynsmeldingen inneholder en

rekke tematiske artikler som byggerpå vårt eget arbeid. Disse tekstenegir tilkjenne Helsetilsynets vurder-inger og synspunkter. Dessutenpresenteres til slutt noen nøkkeldataom Helsetilsynets virksomhet.

I fjorårets melding introduserte viartikler skrevet av inviterte eksterneforfattere. Dette gav mersmak. Vitror at innspill fra personer som kanbetrakte tilsynsarbeidet litt påavstand, både kan være nyttige forplanleggingen av vårt arbeid ogsette tilsynsarbeidet inn i et bredereperspektiv. Vi håper at årets tre kro-nikker kan stimulere leserne tilettertanke og fortsatt debatt både ominnhold og omfang av sosial- og hel-setjenestene og tilsynets oppgaver isamfunnet.

MILEPÆLERI forrige års tilsynsmelding etterlystevi muligheter for å kunne gjøre brukav sterkere virkemidler overfor virk-somheter som ikke etterkommerpålegg fra tilsynsmyndigheten. Vi erblitt hørt. Fra og med 2003 har vifått mulighet til å ilegge tvangsmulktoverfor virksomheter i spesialisthelse-tjenesten, dersom pålegg ikke bliroppfylt. Vi håper at dette ikke skal bliet hyppig brukt virkemiddel, men vitror at vissheten om at det finnes iseg selv har effekt.

Fra og med 2003 har vi fått et nytt,vesentlig redskap i tilsynsarbeidet.Forskrift om internkontroll i sosial-


HELSEDIREKTØRENS TILSYNSOPPGAVER HAR LANGE TRADISJONERI kongelig resolusjon av 2. mai 1891 er følgende gitt som instruks tildirektøren for det civile medicinalvæsen (medicinaldirektøren):

Han har at føre indseende med, at de om det offentlige sundhetsvæsengjældende bestemmelser gjennemføres, og at bistaa sundhetskom-missionene med raad og veiledning, samt at føre tilsyn med apoteker-væsenet og med lægenes, tandlægenes og jordmødrenes virksomhet.Han har at foreta de i den anledning fornødne inspektioner.

KJÆRE LESER

og helsetjenesten er fastsatt vedkongelig resolusjon av 20. desember2002. Ikke bare gir dette oss et red-skap for vårt tilsyn, minst like viktiger at forskriften fastsetter like kravtil systematisk internkontrollarbeid isosialtjenesten som i helsetjenesten.Det i seg selv bør gjøre oversiktenover kvaliteten i kommunale tjenesterbedre både for ansvarlige myndig-heter, arbeidstakere og brukere.

Året 2002 fikk også jubileumspreg.Vi feiret 100-årsdagen for KarlEvangs fødsel med et vellykketseminar der vi aktualiserte Mannen,makten og menneskesynet. Ved jubi-leet ble det utgitt en bok med tittelenDen unge Karl Evang og utvidelsenav helsebegrepet skrevet av idéhis-torikeren Siv Frøydis Berg. Samtidigble Karl Evangs helseopplysnings-pris for 2002 tildelt overlege Gerd-Ragna Bloch Thorsen, Stavanger,for hennes innsats innenfor opplys-ningsarbeid om psykisk helse. Detkunne ikke ha passet bedre medpsykisk helse som tema for denneprisen ved 100-årsmarkeringen forden mest framtredende sosialmedi-sineren i Norge noen sinne!

Dette året skal det gjøres stas på denoffentlige helsetjenesten. Det skalmarkeres at den første offentlige legeble tilsatt i Bergen for 400 år siden; i1603. Kort tid etter kom de førsteoffentlige reguleringer av helsetjen-estens virksomhet. Tilsyn som virke-middel for helsemyndighetene harogså lange tradisjoner (se rammeside 4).

Gjennom sin behandling av Ot.prp.nr. 105 (2001–2002) i desember2002 ga Stortinget sin tilslutning tilat Helsetilsynets mandat ikke barevidereføres, men også utvides til ågjelde tilsyn med sosialtjenestene.Internt er vi nå i full gang med å tainn over oss våre nye oppgaver i for-hold til sosialtjenesten. Statlig tilsynmed sosiale tjenester er slett ikkenoe nytt. Fylkesmennene har drevetmed det i lange tider. Vår viktigsteoppgave blir å støtte det arbeidetsom gjøres av dem. Helsetilsynetskal også samordne arbeidet medlandsomfattende tilsyn med sosial-tjenesten slik vi i en årrekke hargjort innenfor helsetjenesten. Arbei-det med planlegging av slike tilsyner i gang, og vil nok fullt ut kunnemerkes fra 2004.

HELSETILSYNET I SAMFUNNETFylkeslegeembetene er fra 2003 inn-lemmet i fylkesmannsembetene.Fylkeslegen er leder av en helseav-deling hos Fylkesmannen. Stortingethar bestemt at Helsetilsynet skal haen direkte linje dit i saker som hand-ler om tilsyn med helsetjenester oghelsepersonell. Helseavdelingen hosFylkesmannen benevnes da Helse-tilsynet i fylket. Tilsvarende linje fraHelsetilsynet i sosialtjenestesaker gårderimot til Fylkesmannen. Dette er enutfordrende organisatorisk ordning.

Helsetilsynet er gitt samfunnets til-lit. Det er derfor vesentlig for oss åfå tilbakemeldinger om hvilke opp-fatninger som finnes blant våresamhandlingspartnere og publikum

om vår virksomhet. Ved årsskiftet2002/2003 gjennomførte vi derforen brukerundersøkelse som har gittoss viktige opplysninger å arbeidevidere med. Vi ser at vi må gjørevåre kjerneoppgaver mer tydeligebåde i forhold til befolkningen,media og tjenesteyterne. Dette trorvi er en overkommelig oppgave,særlig fordi vårt oppdrag etter om-organiseringen er konsentrert om-kring tilsynsarbeidet.

Av og til får vi spørsmål om vår rolleer å være politi for helsetjenesten.Det er vi ikke. Politiet har som opp-gave å etterforske hendelser, ogsåinnenfor helsetjenesten, for å kunnesi om det som har skjedd i fortidener straffbart. Vår oppgave når vibenytter opplysninger om hendelseri fortiden, er å bruke dem for å sinoe om sikkerheten for framtidigepasienter. Vi har ikke som oppgave åfelle en dom over hendelser, perso-ner eller systemer. Vi skal vurdereom tjenestene som blir ytt kan antaså være forsvarlige og sikre.

Tilsyn er derfor ikke enveiskommu-nikasjon, selv om noen nok synes atvåre tilsynsrapporter av og til bærerpreg av det. Tilsyn er dialog mellomlikeverdige parter med ulike roller.Vår rolle er å gi tilkjenne begrunne-de synspunkter på om tjenestenesom tilbys folk i Norge oppfyller dekrav og forventninger som er fast-satt av våre styrende myndigheter.

Lars E. HanssenHelsedirektør

Helsetilsynet • Tilsynsmelding 20025

Foto

: Wer

ner J

uvik

Sosialtjenester• Fylkeskommunenes

sosialtjenester• Kommunenes sosial-

tjenester• Private institusjoner

Helsetjenester• Helseforetakene• Fylkeskommunenes

helsetjenester• Kommunale tjenester• Private tjenester

AADArbeids- og administra-sjonsdeparte-mentet

TILSYN

KLAG

ESAK

ER

KLAG

ESAK

ER

HDHelse-departementet

SHdirSosial- og helse-direktoratet

Klient Pasient

Statens helse-personell-nemnd

Nasjonaltfolkehelse-institutt

SOSSosial-departementet

Fylkesmennene

Helsetilsyneti fylkene

tilsyn med sosial og helse


STATENS HELSETILSYN I SAMFUNNET

7

KRONIKKER OG TEMA-ARTIKLER

SAMARBEIDSPROBLEMER RAMMERBARN OG UNGE MED PSYKISKE PROBLEMER

Helsetjenestene til barn og unge med psykiskeproblemer er mange steder langt fra slik deburde være.

Bedre helsetjenester til barn og unge med psykiske problemer er énav målsettingene i Opptrappings-planen for psykisk helse. Det er ogsåHelsetilsynets vurdering at en stordel av barn og unge som antas å habehov for tjenester, ikke blir fangetopp og tilbudt et fullgodt behand-lingstilbud. Det ble derfor gjenn-omført landsomfattende tilsyn medkommune- og spesialisthelsetjenestertil denne gruppen i 2002. Tilsynetble gjennomført i 83 kommuner og i41 barne- og ungdomspsykiatriskepoliklinikker. Hensikten var å se påhvordan helsestasjons- og skolehelse-tjenesten samarbeider med andrekommunale etater og med polikli-nikken.

SVIKTENDE SAMARBEIDSamarbeidet i kommunene varierermye. I enkelte kommuner inngåraktuelle samarbeidsparter i et nett-verk og har tydelig ansvarsdeling.Andre steder mangler formelle sam-arbeidsstrukturer, relasjonene mel-lom partene er dårlige, og ansvars-delingen uklar. De fleste befinnerseg mellom disse ytterpunktene.

Fastlegene er sjelden systematisk in-volvert i arbeidet med barn og ungemed psykiske problemer. I mangekommuner informeres ikke fastlegennår helsestasjons- og skolehelse-tjenesten henviser til poliklinikkeneller iverksetter andre tiltak. Det kanstilles spørsmål ved hvordan fast-legenes ansvar og oppgaver i for-

hold til disse barna kan ivaretas nårinformasjonsutvekslingen svikter.

Skolen, pedagogisk-psykologisk tje-neste (PPT) og barnevernet ivaretarofte tjenestene til disse barna uten atdet skjer i et samarbeid med helse-stasjons- og skolehelsetjenesten.Helsetilsynet stiller spørsmål vedom barn og unge med psykiske pro-blemer blir tilstrekkelig helsefagligivaretatt, når helsetjenesten mangleret strukturert samarbeid med barne-vern og PPT. Dersom kommuneneskal sikre at disse barna får et for-svarlig, individuelt tilrettelagt oghelhetlig tjenestetilbud, må de sørgefor at det etableres et samarbeid derhelsetjenesten deltar.

Samarbeidet mellom poliklinikkeneog kommunene dreier seg oftest omveiledning og oppfølging av enkelt-pasienter. Mange poliklinikker harlav terskel for kontakt. Samarbeideter i varierende grad formalisert. Deter imidlertid ikke alltid helsetjenesteni kommunene som er den viktigstesamarbeidsparten for poliklinikken,men derimot PPT, barnevernstjenes-ten og eventuelt skolen. Helsetilsyneter bekymret over signalene om atpoliklinikkene ikke ser helsetjenesteni kommunene som en viktig sam-arbeidspartner.

Tilstrekkelig medisinskfaglig kom-petanse i behandlingskjeden er enforutsetning for at barn og unge medpsykiske problemer kan bli ivaretatt.

Kommunehelsetjenesten skal fangeopp disse barna, undersøke dem ogiverksette passende tiltak. Kravet tilfaglig forsvarlige helsetjenester inne-bærer at barna undersøkes av legefør tiltak iverksettes, som foreksempel henvisning til spesialist-helsetjenesten. Barn og unge medtegn til psykiske problemer fangesimidlertid ofte opp på andre arenaerenn i helsetjenesten. Når andre in-stanser, som for eksempel PPT, tarinitiativ til henvisning til poliklinik-ken, viser imidlertid tilsynet at hen-visningen ofte sendes – uten at legefaktisk har undersøkt barnet 1).

Medisinskfaglig kompetanse er ogsåen forutsetning for at spesialisthelse-tjenesten skal kunne sikre forsvarligundersøkelse og behandling. Helse-tilsynet ser derfor alvorlig på at flereav poliklinikkene er helt uten leger.

Risikoen for utilstrekkelige helsetje-nester og feilbehandling blir sværtstor når legene ikke involveres ikommunene og samtidig mangler ipoliklinikkene.

Tilsynet avdekket mangelfull gjen-sidig kunnskap om samarbeidspart-enes kompetanse, ansvar og myndig-het. Dette kan føre til at kommune-ne ikke henviser alle aktuelle barn, attilgjengelige ressurser ikke utnyttes,og at man ikke yter de rette tjenes-

8

1 Barnevernet har dessuten adgang til å henviseuten at barnet er undersøkt av lege.


tene til de barna som har størstbehov.

MANGELFULLT PLANARBEIDMindre enn en femtedel av kommu-nene og poliklinikkene har satt i gangarbeidet med individuell plan (sefaktaboks). Både avklaring av ansvar,myndighet, systematisk igangset-ting og utarbeiding av individuelleplaner svikter.

Noen steder er arbeidet med en malkommet langt, uten at den er tatt ibruk eller kjent av alle i virksom-heten. Det mangler også prosedyrersom skal sikre oppfølgingen. Tilsynetviste en nærmest total mangel påindividuelle planer for barn og ungemed psykiske problemer.

Både i kommunehelsetjenesten og ipoliklinikkene er man kjent med atdet finnes en bestemmelse om indi-viduell plan. Hva som utløser rettenog hva innholdet skal være, er min-dre kjent. Ved noen poliklinikker vetman for eksempel ikke at rettengjelder alle pasienter under psykiskhelsevern. Poliklinikkene har i litenutstrekning initiert samarbeid medkommunehelsetjenesten om utarbeid-else av individuelle planer.

Årsakene til at kommunene og poli-klinikkene ikke ivaretar sine plikteri henhold til lovkravet om individu-ell plan, kan være mange. Kravet erganske nytt, og behovet for opplær-ing stort. Den manglende oppfyl-lelsen av lovkravet illustrerer nok destore utfordringene som ligger isamarbeid mellom ulike kulturer.

I mange kommuner organiseresimidlertid samarbeidet rundt barnog unge med psykiske problemergjennom ansvarsgrupper med tverr-faglig deltakelse. Poliklinikkene del-tar i varierende grad. Dersom dennemodellen videreutvikles på en syste-matisk måte, kan individuelle planerraskt komme i orden og samarbeidetsikres. Det kan igjen bidra til at barnog unge med psykiske problemer til-bys de helsetjenester de har krav på.

Dette tilsynet og oppfølgingen av detilsette virksomhetene fra Helsetil-synet i fylkene, vil bidra til å få detteverktøyet på plass, og til at praksishos disse blir i henhold til lovkravet.Helsemyndighetene må sørge for athelsetjenesten selv medvirker iarbeidet med å identifisere muligeårsaker til manglende individuelleplaner og med å innarbeide disse ihelsetjenesten for øvrig.


INDIVIDUELL PLANAlle barn og unge under psy-kisk helsevern har rett til indi-viduell plan. Det samme gjel-der ved behov for langvarigeog koordinerte tjenester i kom-munene. Planen skal bidra til åklargjøre ansvarsforhold ogsamordne tiltak og tjenester.Således skal planen angi blantannet hva slags behandlingpasienten kan forvente å få,hvem som skal gi den og tilhvilken tid.

En individuell plan kan væresammensatt av flere delplanersom ivaretar de behovene enpasient har. For eksempel kanbehandlingsplan og opplæ-ringsplan inngå i den indivi-duelle planen.

Det er en ære å bli bedt om å bidra med noen synspunkter påog forventninger til virksomheten til Statens helsetilsyn.

Helsetilsynet framstår i dag som noe «vingestekket» gjennomrendyrkingen av tilsynsaspektene ved virksomheten, sett i forholdtil det tidligere Helsedirektoratet. Mange forvaltningsoppgaverog en stor del av den helsepolitiske rådgivningsvirksomheten eroverført til det nye Sosial- og helsedirektoratet og til Helse-departementet, inkludert den helsejuridiske spisskompetansen.

Helsetilsynet er altså neppe stedet for å styre det helsepolitiskeNorge, slik Karl Evang kunne gjøre fra sin stilling som helse-direktør i viktige etterkrigsår. Selv betegnelsen «helsedirektør»er fjernet for framtidige ledere av Helsetilsynet. Symbolsk fram-står dette som en nedtoning av Helsetilsynets formelle posisjon,selv om den reelle posisjonen kan synes usvekket når helse-direktør Hanssen bare ble slått av helseminister Høybråten ved envurdering av hvem som har makt i helse-Norge (Dagens Medisin19. desember 2002).

STATENS MANGE ROLLERStaten har fått flere roller, særlig innen spesialisthelsetjenesten.Den eier sykehusene og er overordnet både pasientombudene ogpasientskadeordningen, riktignok uten å kunne instruere ienkeltsaker. Staten har utviklet tre store og topptunge organer,Nasjonalt folkehelseinstitutt, Sosial- og helsedirektoratet ogStatens helsetilsyn, for å overvåke den alminnelige sunnhetstil-standen og helsetjenestens funksjon. Den utøvende makten er

FORVENTNINGER TIL STATENS HELSETILSYN

10

Aslak Syse (f.1946) er både lege og jurist. Syse er professor i rettsvitenskap ved Det juridiske fakultet,

Universitetet i Oslo. Hans vitenskapelige arbeider er i hovedsak innen ulike velferdsrettslige emner.


samlet i Helsedepartementet, og Helseministeren har detkonstitusjonelle ansvaret for all helsetjeneste. I et lite landsom Norge kan de mange instanser med delansvar føre tilså vel grenseoppgangsproblemer som habilitetsproblemer.Det kan i denne situasjonen derfor være greit for Helse-tilsynet å ha klart avgrensede oppgaver dersom vinge-stekkingen ikke blir til hinder for en viss flygedyktighet.

KONSEKVENSER AV OMORGANISERINGOmorganiseringen av den sentrale sosial- og helsefor-valtningen har vært en tung prosess, bare å være vitne til.Tallrike ansatte må ha opplevd deler av prosessen og/ellersluttresultatet som påfallende. Deter en stor diskrepans mellomønsket om å se sosial- og helsefor-valtningen og tjenesteytingen somen koordinert og sammenhengendevirksomhet, og de mange «kok-ker» som staten nå benytter for ålede, veilede, kvalitetssikre ogkontrollere tjenesteproduksjonen,dens utøvere og brukere. Fra 1.januar 2003 ble fylkeslegene plas-sert hos fylkesmannen i sin alm-innelighet, mens de ble underlagtStatens helsetilsyn i tilsynssakerog i klagesaker etter pasientrettig-hetsloven. Dette framstår ettermitt syn som en hybrid som lettkan føre til uklarheter i tjenestelinjer og kompetanse-vurderinger. Ut fra rettslige betraktninger hadde det værten klarere og bedre løsning enten å beholde fylkeslegensom eget organ, eller å la den fulle kompetansen gå overtil fylkesmannen.

Helsetilsynet må legge til grunn at vurderinger om eier-skapsforhold, økonomiske rammer for virksomheten ogplasseringen av selve driftsansvaret for helsetjenesten, erlagt til andre organer. I siste instans avgjør Stortingetpolitiske avveiningsspørsmål. Men dette fratar ikkeHelsetilsynet en rett – og plikt – til også å forholde seg tilinstitusjoner som er tillagt et slikt overordnet eier- og

driftsansvar. Helsetilsynet kan ikke fravelge seg å spilleen politisk rolle med staten som «motpart». Dette blirsærlig en konsekvens når selve virksomheten finnes åikke bli drevet forsvarlig. Dette ble blant annet satt påspissen i konflikten om ambulansevirksomheten i enkel-te kommuner i Finnmark, en konflikt som fant sin slutt-løsning gjennom domstolsbehandling. Helsetilsynet harnå fått hjemmel til å følge opp pålegg overfor spesialist-helsetjenesten med tvangsmulkt, noe som styrker Helse-tilsynet i konfliktsituasjoner med andre grener av statenshelseforvaltning. På den andre siden kan selve påleggetinnklages av staten ved Helsedepartementet i egenskap

av eier/driver av helseforetakene,til staten ved Sosialdepartementetsom klageorgan etter spesialist-helsetjenesteloven § 7–1. Det kanvel ikke utelukkes at en slik nær-het mellom innklaget eier ogdepartement kan føre til at statenbeskytter eierinteressene for åunngå pålegg som medfører storeøkonomiske kostnader.

PASIENTENES RETTSSIKKERHETBegrepet «forsvarlighet» er blitt etmantra i forhold til krav til ansattei tjenestene og til virksomhetenesom sådanne. I helselovgivningenble dette først et nøkkelord i lege-

loven, særlig § 25 første ledd, og etter hvert ble de flestereaksjoner mot leger begrunnet i brudd på det almin-nelige forsvarlighetskravet. Nå er dette inntatt i de flestenye helselover, og det blir redigert inn i eldre lover, se foreksempel kommunehelseloven § 6–3 første ledd. Et søk inorske lovtekster etter ordet «forsvarlig» gir 429 oppslag(herunder ett i pasientrettighetsloven, to i kommune-helsetjenesteloven, seks i helsepersonelloven), men omlag ti oppslag blant annet i vassdragsloven, petroleums-virksomhetsloven, forsikringsavtaleloven, straffegjen-nomføringsloven, apotekloven og veterinærloven. Dennerettslige standarden er altså ikke «helsespesifikk».

11

Helsetilsynet kan ikke fravelge seg åspille en politisk rolle medstaten som «motpart»


Hvilke krav og forventninger kan så stilles til Helsetilsynetsvirksomhet? Det er hensynet til pasienters rettssikkerhetsom var begrunnelsen for en fortsatt – og tydeliggjort – til-synsmyndighet. Viktige rettssikkerhetsspørsmål kan opp-stå både før, under og etter at helsehjelp er gitt.

I situasjoner før hjelp gis, er det spørsmål om lik geografiskog sosial tilgjengelighet til helsetjenestene, og riktigprioritering av pasienter, som bør være et hovedspørsmålfor tilsynsmyndigheten. Her synes det som om tilsyns-myndigheten vil få styrket sin stilling ved at det frie syke-husvalget og «retten» til helsehjelp i spesialisthelse-tjenesten skal utbygges i pasient-rettighetsloven kap. 2. Dette erbeskrevet i HelsedepartementetsHøringsnotat om endringer ipasientrettighetsloven – Utvidelseav retten til nødvendig helsehjelpog til å velge sykehus, datertnovember 2002. Derved blirFylkeslegen klagemyndighet, ogdet i egenskap av tilsynsmyndighetunderlagt Helsetilsynet. Undersøk-elser foretatt ved fylkeslegekontor-ene viser at pasienter bare i enbegrenset utstrekning har tatt ibruk dette klagesystemet. Meruttalte rettigheter vil antakeligføre til en økning i antallet for-melle klagesaker.

Tilsynsmyndigheten kan imidlertid ikke bare basere sittarbeid på erfaringer fra enkeltsaker, for å kunne føre etvirksomt tilsyn med tilgjengelighet og prioritering. Helse-tilsynet må forutsettes å drive et løpende overvåknings-og kartleggingsarbeid rettet mot områder med antatt høyrisikoforekomst (overordnet faglig tilsyn).

Mens helsehjelp gis, er systemtilsynet av stor viktighetfor å sikre forsvarlige tjenester. Dette gjelder særlig derpersoner har behov for helsehjelp over tid, noe som syneså ligge til grunn for Helsetilsynets valg av tema for lands-

omfattende tilsyn. Tilsynsmeldingene de siste årene gir engod oversikt over mangler i forhold til regeloppfyllelse.Dette gjelder i kommunesektoren i form av helsetjenestenfor eldre (1998), miljørettet helsevern (1999), skolehelse-tjenesten (2000) eller helsetjenesten i fengsler og foraldersdemente (2001), eller overfor (den nå statlige)spesialisthelsetjenesten. Her har det vært landsomfat-tende tilsyn med fokus på etterlevelse av (den tidligere)ventetidsgarantien (1998), smittevern i sykehus (1999)og med kvalitetsutvalgene (2000). Dette har etter mitt synvært gode valg av tilsynsområder, og jeg imøteser ogsåmed spenning vurderingen av helsetjenesten til barn og

unge med psykiske problemer, ogda særlig samhandlingen mellomspesialisthelsetjenesten og all-mennhelsetjenesten. Dette vartemaet for Helsetilsynets lands-omfattende tilsyn 2002 og blirpresentert i denne Tilsyns-meldingen (se side 8–9).

Etter at helsehjelp er gitt, kan detkomme spørsmål om reaksjonerpå forhold som har resultert iuønskede behandlingsresultatereller kritikkverdige handlingerbegått av helsepersonell. Her eroppgavene til Helsetilsynet av-grenset til en vurdering av om

helsepersonell eller virksomheter som sådanne har opp-trådt i strid med gjeldende regelverk. Erstatningssakerskal bedømmes av Norsk Pasientskadeerstatning (NPE)etter pasientskadelovens regler, mens vurderinger avbrudd på strafferettslige bestemmelser tilligger påtale-myndigheten. Etter mitt syn er det derfor uheldig atHelsedepartementet planlegger en samlokalisering avNPE og Helsetilsynet. Når ulike organer med ulike regel-verk og ut fra ulikt formål skal vurdere til dels det sammefaktum for å ta stilling til om det skal gis erstatning (tilpasienten) eller reaksjoner (mot helsepersonell), gir sam-lokalisering uheldige signaler vedrørende organenes inn-byrdes uavhengighet.

12

Helsetilsynet må driveet løpende overvåknings-og kartleggingsarbeidrettet mot områder medantatt høy risikoforekomst


Helsepersonell blir i dag oppfordret til å ha et åpent for-hold til svikt i helsetjenesten og til å sikre pasientenesmulige erstatningskrav. Samtidig viser undersøkelser atde – noen gang med rette – har grunn til å frykte reak-sjoner fra Helsetilsynet. Her må økonomiske interesserved samlokalisering vike for at de to organene kan ivare-ta sine helt separate funksjoner. Det vil være uheldig der-som helsepersonell vegrer seg for å ivareta pasientenesinteresser i erstatningssaker, fordi de frykter at dette kanresultere i en tilsynssak rettet mot dem selv.

Meldeplikten ved personskader og avvik er av stor betyd-ning for å forebygge nye tilsvar-ende hendelser, og det er beklage-lig at denne ikke alltid synes å blioverholdt, slik Dent-O-Sept sakenså tydelig avdekket. Meldesyste-met, brukt på intendert måte, er etgodt virkemiddel for å sikre helse-tjenesten mot å gjenta feil somskyldes systemsvikt. Melderap-porten for 2000 fra Helsetilsynetgir gode anvisninger i så måte.

MÅ UTFORDRE FAGMILJØENEHelsetilsynet er som nevnt gittsterke virkemidler i sitt kvalitets-sikringsarbeid. Helsepersonell kanmøtes med inngripende adminis-trative reaksjoner, mens virksomheter kan møtes medpålegg om å utbedre tjenestene. Helsetilsynet viktigsteavgjørelser er enkeltvedtak som kan påklages, noe som isin tur stiller krav til saksbehandlingen. Helsepersonellsom blir ilagt ulike reaksjoner, har etter helsepersonel-loven fått tydeliggjort sin klagemulighet til Statenshelsepersonellnemnd. Her vil enkelte avgjørelser måttegå Helsetilsynet imot. Om så ikke blir tilfellet, stillerHelsetilsynet for små krav til utøverne. Dersom ingenreaksjoner blir overprøvd, ligger listen for lavt. Om defleste reaksjoner blir omgjort, vil Helsetilsynet måttejustere sin praksis. Pålegg som gis til virksomheter etterspesialisttjenesteloven, kan påklages til departementet

eller omgjøres uten klage. Helsetilsynets oppgave måvære å utfordre fagmiljøene på vegne av pasientene, ikkeå beskytte virksomheter og helsepersonell.

Med slike virkemidler, og med en stor grad av overprøv-ingsmulighet, må Helsetilsynet holde en høy faglig stan-dard i saksbehandlingen. Dette er sikkert tilfellet i defleste saker, noe også den gjennomgangen som Justis-departementets lovavdeling foretok av den mediestyrteBærum-saken, synes å vise. På den andre siden har retts-kraftige domstolsavgjørelser underkjent sanksjoner mothelsepersonell, for eksempel suspensjon av forskriv-

ningsrett, på grunn av ufullstendigevurderinger og mangelfull be-grunnelse i Helsetilsynets suspen-sjonsvedtak.

Tilsynsvirksomheten som gjenn-omføres etter eget tiltak og egneprioriteringer, må med nødven-dighet være en høyt prioritertoppgave for Statens helsetilsyn ogfylkeslegene. Til grunn for system-revisjoner ligger et stort arbeidmed å operasjonalisere krav, følgeopp revisjonene og rapportere omfunn. Aktivt tilsyn krever en syste-matisk metodeutvikling, sentraltog regionalt. Ikke minst må arbei-

det med selve operasjonaliseringen være faglig utfor-drende. Samtidig mottar fylkeslegene en rekke henven-delser både vedrørende helsepersonell og andre forhold ihelsetjenesten. Dagsorden kan da bli satt av andre. Ogsåmediepresset i enkeltsaker får lett en slik vridningseffektpå ressursbruken i tilsynsetaten.

Pasientombudene kan være en hensiktsmessig buffer forå løse mange enkeltsaker, uten at det blir igangsatt en til-synssak. I en upublisert betenkning for landets pasient-ombud (avgitt august 2002), har jeg framhevet at en klokfylkeslege vil «se seg tjent med et godt fungerendeombud som både behandler pasientsaker, klargjør hva

13

Helsetilsynetsoppgave må være å utfordre fagmiljøene påvegne av pasientene, ikkeå beskytte virksomheterog helsepersonell


som er «besværinger» og hva som er egentlige klager, ogsom på en tjenlig måte både hører på og rådgir de perso-nene som henvender seg til ombudet, og som videre-formidler til fylkeslegen det som framstår som åpenbareog alvorlige pliktbrudd fra helsepersonells side. Vedsiden av at mange klagemål derved blir ferdigbehandletpå et «lavt nivå» og gjennom bruk av direkte kommunika-sjonsformer, et faktum som er godt dokumentert i om-budenes årsmeldinger, vil en slik silingsprosess samtidigmedvirke til at det i stor utstrekning blir de egentlige til-syns- og klagesaker som til slutt havner hos fylkeslegensom tilsyns- og klageinstans. De vil samtidig være bedreopplyst enn dersom alle klagemålhadde blitt rettet direkte til fylkes-legen.»

Behandlingen av enkeltsaker ertidkrevende for tilsynsmyndigheten,både på fylkeslegenivå og ved deetterfølgende vurderingene i Hel-setilsynet. Dette tilsier at det barekan gis høy prioritet til saker hvordet er grunn til å mene at liv oghelse står eller har stått i fare vedhelsepersonells opptreden ellerhandlingsvalg, eller når virksom-heter hvor det allerede er påvisthøygradig svikt, ikke innretter segetter anvisninger eller pålegg gittav tilsynsmyndigheten. En hardhendt prioritering avHelsetilsynets virksomhet må bli den naturlige følgen.Helsetilsynet kan bare framstå som et viktig redskap ikvalitetssikringsarbeidet dersom det selv tar hånd omprioriteringen av egne arbeidsoppgaver, og selv trekkergrensene for hva som er riktig ressursbruk i hver sak somblir forelagt, eller som Statens helsetilsyn tar fatt i av egettiltak.


Helsetilsynet kan bareframstå som et viktigredskap i kvalitets-sikringsarbeidet dersomdet selv tar hånd omprioriteringen av egnearbeidsoppgaver

Sykepleierne utgjør den størstegruppen: Av de 22 sykepleierne sommistet autorisasjonen, mistet 19 denpå grunn av rusmiddelmisbruk.

Helsetilsynet i fylkene åpnet 1572nye tilsynssaker i 2002, et antallsom har vært nokså stabilt over noenår. Grunnlaget er klage fra pasienterog pårørende, og i en del tilfellerinformasjon fra massemedia, erstat-ningssaker og meldinger om uhelleller skade fra arbeidsgivere ellerandre kilder.

I de tilfellene der det kan væregrunnlag for reaksjoner mot helse-personellet eller virksomheten, sen-des saken til Helsetilsynet sentraltsom har myndighet til å gi formellereaksjoner som å tildele advarseleller frata helsepersonellet autorisa-sjonen. Helsetilsynet i fylkene harde siste årene oversendt færre sakertil Helsetilsynet, men alvorlighets-

graden i de oversendte sakene erstørre enn tidligere år.

Helsetilsynet ferdigbehandlet 173 til-synssaker i 2002. 60 prosent av sak-ene førte til en formell reaksjon, mot40 prosent året før. Vel halvpartenav tilsynssakene som ble avsluttet i2002 er rettet mot leger: 28 leger harfått advarsel, hovedsakelig på grunnav uforsvarlig pasientbehandling. Nileger mistet autorisasjonen. Totalt erdet gitt 95 administrative reaksjonermed hjemmel i helsepersonelloven.24 av disse ble påklaget til Statenshelsepersonellnemnd (se side 16).

26 helsearbeidere mistet autorisa-sjonen på grunn av eget misbruk avrusmidler og sju helsepersonell mis-tet den på grunn av seksuell utnyt-ting av pasient. De resterende sjuautorisasjonstapene skyldes forskjel-lige alvorlige brudd på helsepersonel-lovens bestemmelser.

Helsetilsynet har i 2002 kun i fem til-feller kritisert virksomhetens ledelsefor utilstrekkelig organisering ogstyring av virksomheten, såkalt sys-temkritikk. Grunnen til dette er atHelsetilsynet i fylkene i økende gradavslutter de fleste sakene der det gisslik kritikk.

Den gjennomsnittlige saksbehand-lingstiden har vært 8,2 måneder(2001: 9,6 måneder), medianen ca.6 måneder. Antall tilsynssaker underbehandling per 31. desember 2002var 121.

RUS VIKTIGSTE ÅRSAK TILTAP AV AUTORISASJON

I 2002 mistet 40 helsearbeidere retten til å praktisere. Misbruk av rusmidler var årsak til halvparten av autorisasjonstapene.

15

TILSYNSSAKER OG REAKSJONER MOT HELSEPERSONELL I 2002 OG 2001

Advarsel Tap av Begrensning Sum Ingen reaksjonautorisasjon av autorisasjon reaksjoner*

2002 2001 2002 2001 2002 2001 2002 2001 2002 2001

Leger 28 22 9 15 3 0 44 58 46 111Tannleger 6 2 0 3 0 1 7 6 2 12Psykologer 2 2 1 1 0 0 4 3 3 9Sykepleiere 6 8 22 12 2 0 31 22 11 13Hjelpepleiere 1 1 5 4 1 0 8 5 2 2Jordmødre 2 0 0 0 0 0 2 1 0 0Fysioterapeuter 1 1 1 0 0 0 2 1 1 2Kiropraktorer 2 2 0 0 0 0 2 2 0 2Vernepleiere 0 0 1 0 1 0 2 0 0 0Radiografer 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0Ambulansearbeidere 1Omsorgsarbeidere 1

* Sum reaksjoner kan være litt høyere enn antall personer, siden en person kan få flere reaksjoner.


Statens helsepersonellnemnd er uav-hengig av både Helsetilsynet ogHelsedepartementet, og nemndasavgjørelser kan kun overprøves avdomstolene.

I 2002 omgjorde Helsepersonell-nemnda fire av Helsetilsynets ved-tak. En klage gjaldt avslag på søknadom ny autorisasjon som sykepleier.Tre klager gjaldt vedtak om advarselgitt til leger.

Helsepersonellnemnda behandletogså Helsetilsynets vedtak i den så-kalte «Bærum-saken». En overlegeved Bærum sykehus var anmeldt forflere tilfeller av aktiv dødshjelp.Straffesaken ble henlagt av Riks-advokaten som intet straffbart for-hold for en del pasienter, og på grunnav bevisets stilling i ett tilfelle. Helse-tilsynet behandlet forholdet i en til-synssak som ble avsluttet med enadvarsel mot overlegen. Helseperso-nellnemnda opprettholdt Helsetil-synets vedtak om advarsel.

Helsepersonellnemnda har kompe-tanse til å fatte vedtak i klagesakerfra helsepersonell som gjelder ad-varsel, tilbakekall og suspensjon avautorisasjon, lisens eller spesialist-godkjenning og rekvireringsrett, be-grensning av autorisasjon samt avslagpå ny søknad om ny autorisasjon ogny rekvireringsrett.

I 2001 omgjorde Helsepersonell-nemnda fem vedtak. I tre av sakeneuttalte nemnda at Helsetilsynets av-gjørelse var riktig på vedtakstids-punktet, men at de faktiske forholdpå tidspunktet for klagebehandlingenvar endret i en slik grad at det ikkelenger var nødvendig å opprettholdevedtakene. Dette medførte at to legerfikk tilbake rekvireringsretten forlegemidler i gruppe A og B, og at énfysioterapeut fikk tilbake sin autorisa-sjon.

Ved opprettelsen av Statens helse-personellnemnd har man fra 1. januar2001 fått et nytt nivå i den forvalt-

ningsmessige behandlingen av ad-ministrative reaksjoner mot helse-personell. Det nye nivået er ment åvære en ren klageinstans. Lovgiverønsket ved opprettelsen av Statenshelsepersonellnemnd å skape bedrerettssikkerhet for helsepersonell.

Statens helsepersonellnemnd bestårav sju faste medlemmer. Tre skalvære jurister, hvorav én er leder avnemnda, og tre skal ha helsefagligbakgrunn. Det siste medlemmet skalvære en legrepresentant. I tillegg kannemnda oppnevne to sakkyndige forbistand i den enkelte sak.

Helsetilsynet oppfatter det som sværtnyttig å få vurderinger og konklu-sjoner i enkeltsaker vurdert av etoverordnet klageorgan. Foreløpig erdet omgjort for få saker til at det kantrekkes klare slutninger med hensyntil Helsetilsynets framtidige behand-ling av enkeltsaker.

HELSEPERSONELLNEMNDA – EN UAVHENGIG KLAGEINSTANS

I 2002 behandlet Helsepersonellnemnda 22 klager frahelsearbeidere. Fire av klagene førte fram.


SAKER BEHANDLET AV HELSEPERSONELLNEMNDA I 2001 OG 2002

Tilbakekall Suspensjon av Advarsel Begrensning Avslag på Sum

av autorisasjon autorisasjon i rekvirerings- søknad om ny

rett autorisasjon

2002 2001 2002 2001 2002 2001 2002 2001 2002 2001 2002 2001

Leger 5 2 1 – 4 1 2 4 2 1 14 8Sykepleiere 2 10 – – – – – – 2 – 4 10Fysioterapeuter – 1 – – – – – – 1 1 1 2Hjelpepleiere 1 1 – – – – – – – – 1 1Psykologer 1 – – – – – – – – 1 1 1Tannleger – – – – 1 1 – – – – 1 1Antall 9 14 1 5 2 2 4 5 3 22 23

Mor til en student skriver i enklage til Helsetilsynet i et fylke:«Mikal flyttet den høsten til byen forå begynne å studere. Da han en for-middag fikk voldsom hodepine,ringte han legevaktsentralen, menfikk ikke svar. Han ble dårligere, ogsamboeren ringte videre til fast-legene. Det ene legekontoret etterdet andre avviste problemet da hanikke hadde fastlege der. Han be-gynte å kaste opp. Det åttende kon-toret de ringte til, skjønte alvoret.Mikal ble hentet av ambulanse ogundersøkt. Han hadde hjerneblød-ning. Dette kunne gått helt galt der-som samboeren ikke hadde vært til-stede…..»

Etter innføring av fastlegeordningenhar det kommet fram at det i noenkommuner er problematisk å kommei kontakt med lege på dagtid, spesieltnår det ikke er øyeblikkelig hjelp ogsamtidig stor grad av hast. Problem-stillingen er aktuell for pasienter utenfastlege i den aktuelle kommunen,samt i de tilfeller hvor fastlegen avulike årsaker ikke er tilgjengelig.

I henhold til kommunehelsetjeneste-loven § 1–3 skal kommunen blantannet sørge for allmennlegetjeneste,herunder fastlegeordning, og lege-vaktordning. Kommunene skal sørgefor at publikum har tilgang til helse-personell på vakt hele døgnet, også isituasjoner som ikke er å betraktesom nødhjelp. På side 2 i alle landetstelefonkataloger er det derfor oppgittet telefonnummer for henvendelsertil kommunens «legevaktsentral» tilbruk når pasienter eller pårørendevurderer at «hjelpen kan vente litt»,og det ikke er nødvendig å kontaktenødnummer 113.

Norsk Gallup gjennomførte høsten

2002 en kartlegging i alle landetskommuner etter oppdrag fra Helse-tilsynet. Hensikten var å undersøkeom de enkelte kommunene hadde etsystem som sikret kontakt med envakthavende lege på dagtid, når dette«side-to-telefonnummeret» ble be-nyttet. Undersøkelsen ble utført somtelefonintervjuer.

«HVOR ER JEG KOMMET NÅ?»Resultatene fra de 432 kommunenesom undersøkelsen omfattet, fordelerseg som følger:• I 184 kommuner kom Gallup i kon-takt med et legekontor som haddevakt den dagen. Utkantkommunersynes i større grad enn sentralekommuner å ha etablert denne typevaktordning.

• I 114 kommuner ble det henvist tilfastlege eller annen lege i kommu-nen.

• I 134 kommuner fikk Gallup ikkebistand til å komme i kontakt medet legekontor som hadde vakt dendagen. – I 78 kommuner ble det ikke opp-

nådd kontakt etter tre forsøk avett minutts varighet og med ettminutts mellomrom.

– I de resterende 56 kommunenevar det feil nummer og andre for-hold.

Tallene viser altså at Gallup i underhalvparten av kommunene fikk kon-takt med et legekontor som haddevakt. Dette betyr ikke nødvendigvisat befolkningen i de øvrige kommu-nene har problemer med å oppnåkontakt med lege på dagtid. Kartleg-gingen viser at personalet som be-tjener telefonen for nummeret «nårhjelpen kan vente litt», i mange til-feller er behjelpelig med telefon-nummer til legekontor i kommunen.

Selv om undersøkelser som dette

har svakheter, ser Helsetilsynet detlikevel som bekymringsfullt at resul-tatene indikerer at mer enn halv-parten av landets kommuner mangleret system for å oppnå kontakt meden vakthavende lege på dagtid fordem som benytter telefonnummeret«når hjelpen kan vente litt». Detteinnebærer at pasienter eller pårør-ende som søker hjelp på dennemåten i disse kommunene, selv måringe rundt til legekontor i kommu-nen for å finne ledig time. Ut fra kart-leggingen vet vi imidlertid ikke ombefolkningen har problemer med åkomme i kontakt med en vakthav-ende lege på dagtid dersom de benyt-ter andre måter, – for eksempel tardirekte kontakt med fastlege.

HELSETILSYNET VIL FØLGE OPPHelsetilsynet vil drøfte resultatene frakartleggingen med Helsetilsynet ifylkene og vurdere behovet for inn-henting av ytterligere informasjoneller andre typer tiltak. Helsetilsynetvil også drøfte resultatet fra kart-leggingen med Sosial- og helse-direktoratet for eventuell oppfølginginnenfor direktoratets ansvarsom-råde.

REFERANSEKartlegging av tilgjengligheten tillege «når hjelpen kan vente litt».Norsk Gallup 2003


TELEFONNUMMERET FOR DEM MED GOD TID

I et flertall av landets kommuner oppnår man ikke kontakt med legenår man ringer telefonkatalogens nummer «når hjelpen kan vente litt».

17

TELEFONNUMMER TIL HJELP• Medisinsk nødhjelp. Når

liv og helse står på spill:ring 113.

• Når hjelpen kan vente litt:Ta kontakt med fastlege ellerring telefonnummeret påside 2 i telefonkatalogen.

Helsetilsynet skulle få en tydeligeretilsynsrolle og avlastes for oppgaversom kan skape rollekonflikter.

En stor del av oppgavene i det tidlig-ere Helsetilsynet ble overført tilSosial- og helsedirektoratet som ogsåfikk utøvende oppgaver som tidligerelå i Sosial- og helsedepartementet,Rusmiddeldirektoratet, Ernærings-rådet, Tobakkskaderådet, Folkehelsamed flere.

GJENSIDIG NYTTEVERDIHelsetilsynet og Sosial- og helsedir-ektoratet kan på mange områder dranytte av hverandres arbeid. I mangeav de oppgavene som direktoratetskal løse, vil Helsetilsynet bidramed erfaringer fra sine tilsyn. Dettegjelder blant annet utvikling av nyehandlingsplaner og arbeidet medlover og forskrifter. Motsatt vil Helse-tilsynet kunne dra nytte av de erfar-inger som direktoratet får i sin kon-takt med helse- og sosialtjenestene.

Begge etater arbeider med kravenetil forsvarlige tjenester.

Omorganiseringen av den sentrale sosial- og helseforvaltningen fra 1. januar 2002 fikk store konsekvenser.


HELSETILSYNETSOPPGAVER OMFATTER:

• styring av tilsynet medvirksomheter som utføres av

– Helsetilsynet i fylkene(tidligere fylkeslegene)overfor helsetjenestene

– fylkesmennene overforsosialtjenestene

• behandling av saker somdreier seg om alvorlig svikt ihelsetjenestene og der deter aktuelt med reaksjonermot helsepersonell og/ellerpålegg mot virksomheter

• overvåking av helsetjenest-ene og sosialtjenesteneopp mot befolkningensbehov for tjenester ogsamfunnets krav til disse

• styring av den klagesaks-behandlingen som gjelderbefolkningens rett tiltjenester etter blant annetpasientrettighetsloven

• formidling av tilsyns-erfaringer til forvaltningenog tjenestene

SOSIAL- OG HELSE-DIREKTORATETS OPPGAVEROMFATTER:

• tolkning av det gjeldenderegelverket og forbered-else av nye regelverk

• utvikling av indikatorer ogretningslinjer for kvalitet itjenestene

• koordinering av statistikk-arbeidet i sosial- og helse-forvaltningen

• utgivelse av veiledere tilbruk i tjenestene

• godkjennings- ogautorisasjonsordninger

• forvaltning av tilskuddsordninger

• statlige handlingsplaner,som for eksempel

– opptrappingsplanen forpsykisk helse

– ny nasjonal strategi forkvalitetsutvikling i sosial-og helsetjenestene

• kampanjer og rådgivningoverfor befolkningen

• andre tiltak for å iverksetteden statlige sosial- oghelsepolitikken

ARBEIDSDELINGEN MELLOM HELSETILSYNET OG SOSIAL- OG HELSEDIREKTORATET

I løpet av 2002 var det flere reporta-sjer i media om at Rohypnol for-skrevet av leger ble omsatt på detillegale markedet. Det vakte særligoppsikt da det ble påstått at pensjo-nister spedde på pensjonen ved åvidereselge medisiner de hadde fåttforskrevet av lege. Det ble gitt inn-trykk av at denne typen lekkasje avRohypnol var omfattende.

Som tilsynsmyndighet ønsker Helse-tilsynet å ha kunnskap om forskriv-ning av medikamenter som ender pådet illegale markedet, inklusiveindikasjoner på omfanget. Via Helse-tilsynet i fylkene ble det derfor iløpet av høsten 2002 innhentet in-formasjon om hvorvidt politiet hardata som viser slik lekkasje. FraKriminalpolitisentralen ble det inn-hentet ytterligere informasjon omsituasjonen på landsbasis.

ETTERSPURT RUSMIDDELDet virksomme stoffet i Rohypnol erflunitrazepam. Virkestoffet er bero-ligende, søvndyssende og vanedan-nende. Medikamentet er ettertraktet irusmiljøer fordi det forsterker virk-ningen av ulike rusmidler. Flunitra-zepam forskrives av leger enten somRohypnol, som produseres i utlandet,eller som Flunipam, som lages iNorge.

Misbruket av flunitrazepam er sterktøkende. Politiets beslagstall viser endramatisk stigning, og er en indika-tor på omsetningen. I 2002 ble det

beslaglagt over en million Rohyp-nol-tabletter i Norge, fordelt på6000 beslag. Langt den størsteandelen av tablettene stammer fraillegal import av store kvanta fraØst-Europa. I samme tidsrom bledet foretatt omtrent 600 beslag avnorskprodusert Flunipam. Det ergrunn til å anta at alle disse tablet-tene er forskrevet av leger på legaltvis. Disse beslagene er oftest i van-lige brukerstørrelser; det vil si min-dre enn ti tabletter per beslag.

De fleste tablettene er ikke emballertnår politiet beslaglegger dem. Meddagens rutiner kan ikke politiet medsikkerhet avgjøre hvor de beslaglagtetablettene kommer fra. Beslagenesendes til Kriminalpolitisentralen,som analyserer og destruerer dem.Dette blir grunnlaget for politietslandsdekkende oversikter.

SKJERPER REGELVERKETDet finnes ingen fullstendig over-sikt over hvor mange av beslagenesom totalt sett stammer fra legersforskrivning. Antall tabletter som erlegalt forskrevet av leger her i landetutgjør antakelig bare en brøkdel avden totale mengde beslaglagt virke-stoff. Helsetilsynet ser likevel alvor-lig på at legalt forskrevne legemidlerhavner blant rusmisbrukere. Helse-tilsynet tilrådde derfor sammen medStatens legemiddelverk at forskriv-ningsrutinene for flunitrazepam bleinnskjerpet ved at det ble overførtfra reseptgruppe B til reseptgruppe

A. Dette ble gjennomført fra nyttår2003 og innebærer strengere kon-troll, samt at det blir lettere å sporeforskrivning tilbake til den enkeltelege.

Legemiddelverket mener at denulovlige omsetningen av Rohypnolikke er en tilstrekkelig grunn til åtrekke tilbake den eksisterende mar-kedsføringstillatelsen for Rohypnol.Årsaken er at man mener at det ikkeforeligger mangler ved selve lege-midlets kvalitet, sikkerhet og effekt,eller brudd på markedsførers plikteri forhold til produktet. Et eventueltforbud mot salg av Rohypnol harderfor ikke hjemmel i legemiddel-lovgivningen.


ROHYPNOL OG FLUNIPAM– SOVEMEDISINER PÅ AVVEIE

Over 1 million Rohypnol-tabletter fra Øst-Europa er beslaglagt. Flunipam,den norskproduserte utgaven av Rohypnol, omsettes også illegalt.

19

Lov om helsetjenesten i kommunenefastsetter kommunens ansvar for åtilby innbyggerne en allmennlege-tjeneste, herunder fastlegeordning.Av kommunehelsetjenesteloven §1–3 framgår at «Kommunen kan or-ganisere tjenestene ved å ansettepersonell i kommunale stillingereller ved å inngå avtale med perso-nell om privat helsevirksomhet». Defleste kommuner løser dette ved åinngå fastlegeavtaler med privat-praktiserende leger.

Tilsynsmyndigheten er opptatt avhvordan vårt tilsyn kan innrettesmed et systemperspektiv, slik at hel-setjenesten kan benytte erfaringerog tilbakemeldinger i sitt eget kvali-tetsarbeid.

Langt det største antall pasientkon-takter skjer i møtet mellom pasientog dennes fastlege. Hvem er så fast-legens faglige overordnede? Harkommunen noe ansvar for kvalitetenav det arbeidet fastlegen gjør?

Svarene må søkes indirekte i spen-net mellom legens plikt etter helse-personelloven § 4 til å drive sitt arbeidfaglig forsvarlig og kommunensplikt etter kommunehelsetjeneste-loven § 6–3 til å drive helsetjenestenforsvarlig. Fastlegene er i sitt kon-krete pasientrettede faglige arbeidikke underlagt noen kommunalinstruksjonsmyndighet, men forhol-der seg til kommunen på avtalebasisgjennom henholdsvis Rammeav-

talen og individuelle avtaler for fast-leger.

Av helsepersonelloven følger atlegen opptrer faglig autonomt i for-hold til behandlingen av den enkeltepasient. Rammeavtalen mellomKommunenes Sentralforbund ogLegeforeningen omhandler kun depraktiske forhold omkring arbeids-tid og deltakelse i kommunale opp-gaver. De fleste legene er i sin kura-tive virksomhet selvstendig nærings-drivende, og således ikke underlagtnoen kommunal styringsrett. Det måderfor konstateres at det ikke er noeninstitusjon som kan ses som fastle-gens faglige overordnede, og kom-munen kan dermed heller ikke pånoen formell måte stilles til ansvarfor fastlegens medisinske virksom-het. Dersom det skulle oppstå gene-relle spørsmål knyttet til den fagligepraksis som utøves av legene, har vieksempler på at samarbeidsutvalgetmellom legene og kommunen harvært et forum der slike spørsmål harvært drøftet.

SVIKT MÅ TAS OPP DIREKTETilsynsmyndigheten som får mel-ding fra pasienter om at en fastlegeikke opptrer slik hun/han bør i sinpasientrettede virksomhet, må taforholdet direkte opp med fastlegen.Tilsynsmyndigheten kan ikke invol-vere kommunen, herunder kommu-nelege 1, som noen overordnet sys-temansvarlig i forhold til fastlegensfaglige utøvelse av sin praksis. Etter

helsepersonelloven § 66 skal imid-lertid kommunen informeres omeventuelle formelle reaksjoner legenfår fra tilsynsmyndigheten. I sværtalvorlige tilfeller av faglig svikt kanfastlegeavtalen også sies opp.

Det kan synes som om kommunensviktigste anledning til å sikre kom-petanse og kvalifikasjoner hos avta-lelegene ligger i deres prosedyrerfor inngåelse av avtaler, jamførkommunehelsetjenesteloven § 4–2.Gjennom en spørreundersøkelse i2000, fant Helsetilsynet at halvpar-ten av de undersøkte kommuneneikke innhentet referanser før tilset-ting av leger. I 10 prosent av kom-munene ble det sjelden gjennomførtintervjuer. Ut fra gjeldende regel-verk er det derfor betenkelig atenkelte kommuner synes å ta for lettpå å undersøke kompetanse og kvali-fikasjoner i forbindelse med rekrut-tering og tilsetting av fastleger. Nårdet gjelder myndighetenes godkjen-ning av utenlandske autorisasjons-dokumenter, inneholder disse ingenytterligere kvalitetskontroll av ut-øveren. Det er vel også tvilsomt omfirmaer som leier ut eller formidlerhelsepersonell, kan innestå for annetenn at disse har gyldig autorisasjon.

DEN PRIVATE FASTLEGEN HAR INGEN SJEF

20

Ingen institusjon er faglig overordnet fastlegen. Heller ikke kommunenkan stilles til ansvar for fastlegens medisinske virksomhet.


Sosialhjelpen er en individuell og behovsprøvet ytelse og etkommunalt ansvar. I 2001 mottok 127 900 personer økono-

misk sosialhjelp. Nærmere 45 prosent av disse hadde sosialhjelpsom sin hovedinntektskilde ved stønadstidspunktet. Gjennom-snittlig stønadstid var fem måneder og gjennomsnittlig utbetaltbeløp var kroner 6700 per måned.

Et godt statlig tilsyn med den økonomiske sosialhjelpen vil derforfå betydning for mange mennesker. Velferdsstatens idealer er åsikre alle grunnleggende materiell trygghet, og behandle alle medlik omtanke og respekt. Borgerne skal også sikres valgfrihet,selvbestemmelse og autonomi, slik at de kan velge mellom uliketjenester, og ikke som tidligere bare bli tilbudt en standardiserttjeneste. En forsvarlig saksbehandling er derfor grunnleggende.Det finnes ikke i dag krav til den faglige virksomheten somsådan overfor sosialklienter, bortsett fra at det er henvist tilyrkesfaglige og yrkesetiske normer (Kjellevold 1999).

TRUSSEL FOR SELVRESPEKTENMottak av økonomisk sosialhjelp kan true selvrespekten fordien ikke er selvforsørget, men tvert i mot understøttes av andre.Det er moralske kostnader forbundet med å være sosialklient.En kan bli mistenkeliggjort som arbeidssky og tape selvrespekt.En undersøkelse viste at to tredjedeler av de spurte mente at folkofte ser ned på dem som får sosialstøtte (Halvorsen 2003). Det

SOSIALKLIENTER OG UTFORDRINGERFOR ET FRAMTIDIG SOSIALTILSYN

Knut Halvorsen (f. 1941) er siviløkonom og sosiolog. Han er professor isosialpolitikk ved Høgskolen i Oslo. Halvorsen arbeider med sosiale

problemer, arbeidsløshet og sosial eksklusjon.

Steinar Stjernø (f. 1945) er høgskoledosent i sosialpolitikk og sosialt arbeidved Høgskolen i Oslo. Hans arbeidsområder er sosialhjelp, fattigdom og

sammenlignende studier av sosialpolitikken i Norge og i andre land.

21 Helsetilsynet • Tilsynsmelding 2002

Helsetilsynet skal fra 2003 være faglig overordnet tilsynsorgan også for sosial-tjenestene i landet. Tilsynsvirksomheten skal utformes med tilsvarende krav tilkvalitet og metode som det som gjelder tilsynet med helsetjenesten. Sammen

med fylkesmennene skal Helsetilsynet utarbeide landsomfattende tilsyn påutvalgte områder og systematisere erfaringene fra disse.

Knut Halvorsenfo

to: O

la S

æth

erSteinar Stjernø

er derfor viktig at sosialklienter møtes med respekt, og atrettighetspreget ved hjelpeordningene blir styrket.

Utvalgsundersøkelser tyder på at sosialklienter ikke ersikret et forsvarlig livsopphold. Situasjonen preges avstor økonomisk utrygghet målt både med økonomiske ogsubjektive mål (Hansen 1998). En undersøkelse fra 1996viste at 14 prosent av sosialhjelpsmottakerne var fattige,definert som at de hadde under halv medianinntekt. Etterenslige minstepensjonister skilte sosialhjelpsmottakerneseg ut med de dårligste samlede levekårene (St.meld. nr.50 (1998–1999)). De kommunale sosialhjelpssatsenevarierer sterkt, uten at det kanpåvises saklige grunner til dennevariasjonen (Osmunddalen 1999).Undersøkelser har også vist at kli-enter som er i samme situasjonofte mottar ulike ytelser av ulikesosialarbeidere ved samme sosial-kontor.

Utfordringen for det statlige til-synsorganet er at sosialhjelpenbåde skal gi økonomisk trygghetmed et forsvarlig livsopphold ogbidra til at klienten blir selv-hjulpen. En regner med at vilkårs-fastsettelse er et effektivt virke-middel som ledd i rehabilitering-en, i tillegg til råd, veiledning og behandling. Vilkårskravskal være begrunnet i rehabiliteringsformålet og ikkevære uforholdsmessig tyngende for den enkelte klient.Vekten på rehabilitering kan imidlertid komme i motstridtil vern om personlig frihet og integritet når klienten eruenig i de tiltakene som settes inn. Hvis klienter ikkeoppfyller de vilkår som settes, kan deres økonomisktrygghet trues (Kjellevold ibid.).

PRINSIPPER UNDERMINERESKlientenes individuelle behov skal legges til grunn forbeslutningen om type og omfang av hjelp eller ytelse. Sosi-

altjenesten har ikke anledning til å legge vekt på tjenestenseller kommunens budsjett eller økonomi. Dette prinsip-pet blir underminert ved at kommunen vedtar et budsjettfor tjenesten som denne forventes å holde. Sosialtjenestensledelse blir pålagt å finne dekning for eventuelt merfor-bruk innenfor andre poster som ledelsen har ansvaret for.Dette innebærer at en leder for sosialtjenestene vil værebevisst at merforbruk i sosialhjelpen kan måtte medføreinnstramninger i hjemmehjelp, eldreomsorg og/eller i assi-stanse til funksjonshemmede. En forventning fra ledelsenom å tenke på etatens overordnede økonomi, forplanter seglett til de underordnede. Det er derfor sterke interne meka-

nismer som kan føre til at sosial-hjelpsytelsene blir mer restriktiveenn det som er forutsatt i lovensformulering om at «den enkeltefår mulighet til å leve og bo selv-stendig og ha en aktiv og menings-fylt tilværelse i fellesskap medandre» (§1–1). Det påligger da til-synsmyndigheten dels å se til at dekommunale retningslinjer og satserfor sosialhjelpen ligger på et nivåsom kan sikre dette, dels å sikrerutiner og drøftinger for at utøv-else av det individuelle skjønnet eri samsvar med lovens formulering.

Ved siden av klager på at ytelseneer for restriktive, er brukerne ofte misnøyde med infor-masjonen, tilgjengeligheten og den personlige behand-ling de får. Det er vanskelig å ha noen begrunnet oppfat-ning av hvor omfattende problemene er på disse områ-dene. Relevante undersøkelser er ofte gamle eller harstort frafall blant brukerne, i følge Gallups brukerunder-søkelse ved sosialtjenesten i Oslo, våren 2002. Her sier39 prosent seg svært eller delvis misnøyd med informa-sjonen, mens 35 prosent er misfornøyd med ventetidenpå samtale og 25 prosent med den respekt de var blittmøtt med. Tilsynsmyndigheten bør se til at kommunenehar skriftlig og vevbasert informasjonsmateriale om sosi-

22

Et første steg til åforbedre klageadgangenbør være å gi sosial-hjelpssøkere sammeklageadgang som ellerser vanlig i forvaltningen


alhjelpsytelsene og jevnlig skaffer seg informasjon omventetid og saksbehandlingstid i sosialtjenesten.

Tilsyn med den sosialfaglige personlige behandling somklientene får ved sosialkontorene, er en større utfordring.Loven pålegger kommunen ansvaret for nødvendig opp-læring av sosialtjenestens personell, men det finnes ingeninformasjon om hvordan kommunene følger opp detteansvaret. Kompetansen i økonomisk veiledning er nokblitt styrket, men det er i dag liten kunnskap om kvalite-ten i det sosialfaglige arbeidet overfor dem som mottarøkonomisk sosialhjelp. Tilsynsmyndighetens rolle pådette området må avklares.

FÅ KLAGER FØRER FRAMDet ligger i dag sannsynligvis mye erfaring og potensiellkunnskap i klagebehandlingen hos fylkesmannen og hosde ombud for sosialtjenesten som er etablert lokalt. I1995 var det 4900 klagesaker på fylkesmennenes bord.Klagesaksbehandlingen førte til at 13 prosent av vedta-kene ble omgjort, mens fem prosent ble henvist til nybehandling (Kjønstad og Syse 1999). Andelen som bleomgjort varierte sterkt fra fylke til fylke, uten at det ermulig å se noen forklaring på dette. Andelen som klagerer svært liten. De hyppigste klageårsakene er at klientenfår mindre enn de har søkt om, at de nektes nødhjelp ellerat hjelpen kommer for sent. Dessuten klages det oversaksbehandlingstiden, over vilkår som oppleves somulovlige, urimelige eller tyngende, og over umulige kravtil dokumentasjon.

I klagene finnes det mange eksempler på dilemmaer somsosialtjenesten møter i sin skjønnsutøvelse. Tilsynsmyn-digheten bør ha et ansvar for at de erfaringene medskjønnsutøvelse som ligger her blir hentet fram i dagen,systematisert og drøftet. Det vil kunne bidra til læring ogkompetanseutvikling i sosialtjenesten, samtidig som detvil kunne gi større likhet og rettssikkerhet for sosialtje-nestens brukere. Det kan for eksempel skje ved at prinsi-pielt viktige ankesaker som er noenlunde identiske, mensom er blitt behandlet ulikt hos fylkesmennene, tas opp tilsamlet vurdering i Statens helsetilsyn. Helsetilsynet kanså avgi uttalelse om hvordan den aktuelle saken forstås.Dette kan føre til større likebehandling mellom fylkene.Skyldes ulikt resultat av ankebehandlingen at lov, for-skrifter eller retningslinjer er uklare, må det påpekesoverfor Sosialdepartementet.

Samtidig bør tilsynsmyndigheten se til om den gjeldendeklageadgangen er tilstrekkelig. Fylkesmannens adgang tilå overprøve kommunens vedtak er begrenset, og gir ikkesamme mulighet til omgjøring som forvaltningsloven.Begrensningen er gjort av hensyn til det kommunale selv-styret, men innebærer at rettssikkerheten for sosialklienterer svakere enn for mottakere av kommunale helsetjenes-ter. Et første steg til å forbedre klageadgangen bør være ågi sosialhjelpssøkere samme klageadgang som ellers ervanlig i forvaltningen. Det vil innebære å opphevebegrensningen i § 8.7 i lov om sosiale tjenester som sier atfylkesmannen bare kan oppheve vedtak som er «åpenbarturimelig». Denne begrensningen finnes ikke når det gjel-der for eksempel byggetillatelser og andre kommunalevedtak, og det er påfallende at den skal gjelde dem som ermest vanskeligstilt i samfunnet.


REFERANSER

Halvorsen, K. (2003): «Solidarity and Legitimacy of the Welfare State», iJ. Goul Andersen, H. Ervasti og K. Halvorsen (red.) Unemployment andCitizenship. Marginalisation and Integration in the Nordic Countries.Under utgivelse.

Hansen, J. (1998): Sosialhjelpen – forsvarlig livsopphold eller fattigdomi kommunal regi. Hovedoppgave i sosialt arbeid. Trondheim: NTNU.

Kjellevold, A. (1999): «Verdier og verdikonflikter i sosialtjenesten», i A. Kjønstad og A. Syse: Velferdsrett II. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

Kjønstad, A. og Syse A. (1999): Velferdsrett II. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

St.meld. nr. 50 (1998–1999): Utjamningsmeldinga.

Osmunddalen, Å. (1999): Kommunal variasjon i sosialhjelpsnivå,inntektsnivå blant sosialhjelpsmottakere og langtidsbruk av sosialhjelp.Notater 99/34. Oslo: Statistisk Sentralbyrå.

Siden 1998 har det årlige tallet på nye mottakerevært på rundt 45 000 personer. Av dem som mottoksosialhjelp i 2001, var 39 prosent ikke arbeidssøkere– hvorav de fleste på trygd, mens 28 prosent vararbeidsløse. Enslige menn utgjorde 39 prosent, ens-lige forsørgere 16 prosent, mens par med barnutgjorde bare 10 prosent av sosialhjelpssøkerne. 15prosent hadde utenlandsk statsborgerskap.

Den 9. april 2002 fortalte Folkehel-seinstituttet på en pressekonferanseat det hos 78 pasienter ved ni syke-hus var funnet helt like bakterier avtypen Pseudomonas aeruginosa.Bakterien finnes overalt i naturen,men det er kjent at den kan føre tilalvorlig sykdom hos personer somfra før er alvorlig syke eller svekkede.

Det viste seg at bakterier med nøy-aktig samme genetiske «fingerav-trykk» både var funnet i prøver frapasienter og i uåpnede pakker medDent-O-Sept munnpensler. Munn-penselen besto av en bit skumplasttredd på en plastpinne og fuktet medvann, sprit, Vademecum og glyserol.Den var i daglig bruk ved munnstellhos pasienter ved sykehus og insti-tusjoner over hele landet. Nå var detklart at penselen var en smittekilde.Noen pasienter var blitt alvorligsyke med blodforgiftning og enkeltevar døde. Hvor stort omfanget avepidemien kunne være, var detingen som visste. HelseministerDagfinn Høybråten ba alleredeneste dag om rapporter fra Folkehel-seinstituttet, Helsetilsynet og Sosi-al- og helsedirektoratet.

VIKTIG INFORMASJONSARBEIDErfaringene fra andre saker med storpågang fra massemedia tilsa at hem-melighold og underskudd på infor-masjon fra landets helsemyndig-heter kunne føre til ryktespredningog ubegrunnet angst i befolkningen.På den annen side vil myndigheteneselvsagt ikke bidra til å blåse opp og

dramatisere en lite alvorlig sakunødig.

I NOU 1986:19 Informasjonskriserble det daværende Helsedirektoratetkritisert for å ha undervurdert be-folkningens informasjonsbehov iforbindelse med Tsjernobyl-ulykken.Utredningen konkluderte med atHelsedirektoratet burde få en egeninformasjonsmedarbeider. Helse-tilsynet ønsket i Dent-O-Sept sakenå bidra med saklig informasjoninnenfor sitt ansvarsområde i størstmulig grad. Etaten var tilgjengeligfor pressen og Helsedirektørenbesvarte selv alle intervjuforespørs-ler. Dokumentene som ble utarbei-det i saken ble utlevert uten oppholdtil de presseorganer som ba om dem,så sant dette lot seg gjøre av hensyntil personopplysninger eller annentaushetsbelagt informasjon.

Det var tett kontakt med direktørenefor Sosial- og helsedirektoratet ogFolkehelseinstituttet for å koordi-nere det videre arbeidet med de treetatenes rapportering til Helsemi-nisteren. Helseministeren bruktesenere disse rapportene som basisfor en redegjørelse for Stortinget.

Helsetilsynet inviterte helsepersonellog spesialister innen mikrobiologi,infeksjonsmedisin, tannhelse ogintensivmedisin til flere improvisertefagmøter. Det ble tidlig klart at etomfattende kartleggingsarbeid villevære nødvendig for å få oversiktover antall smittede i hele utbrudds-

HELSETILSYNETS ARBEID MED DENT-O-SEPT SAKEN

Den smittefarlige munnpenselen Dent-O-Sept har tatt mye av Helsetilsynetstid i 2002. Det gjenstår fortsatt mye arbeid for å komme til bunns i saken.


perioden og i tiden etter at penselenble trukket tilbake fra markedet. Detkom fram at helsepersonell ved fleretilfeller hadde observert misfargedepensler uten å melde fra om dette.Helsetilsynet arrangerte et møtemed fagforeningene for de ulikepersonellgruppene i helsesektorender ulike måter å forbedre helseper-sonells meldekultur på, ble disku-tert.

Noe senere oppnevnte HelsetilsynetFolkehelseinstituttet som sakkyndigfor å kartlegge hvilke pasienter somsiden 1999 har fått alvorlige infek-sjoner (hjernehinnebetennelse og«blodforgiftning»), forårsaket avpseudomonasbakterier fra infisertemunnpensler, og hvilke konsekven-ser dette har hatt for pasientene.Denne kartleggingen har involvertmange av landets mikrobiologiskelaboratorier og sykehus, og den eren del av et svært tidkrevende ogomfattende arbeid. Det har værtnødvendig å be sykehusene tine oppen rekke nedfrosne blodprøver.

ALLE TILFELLER SKAL MELDESHelsedirektøren bestemte ut fra detaktuelle utbruddets karakter, at mel-deplikten etter spesialisthelsetjenes-teloven § 3–3 om betydelig skade påpasient skulle gjelde alle tilfeller derutbruddsstammen av Pseudomonasaeruginosa var påvist. Dette blemeddelt Helsetilsynet i fylkene ogsykehusene få dager etter at sam-menhengen mellom utbruddet og

Dent-O-Sept munnpenselen blekjent. Dessverre har denne oppfor-dringen i varierende grad blitt fulgtopp. Fortsatt mangler tilsynsmyn-digheten § 3–3 meldinger på mangeav pasientene som omfattes avDent-O-Sept utbruddet. Helsedirek-tøren har ved flere anledningerunderstreket overfor Helsetilsynet ifylkene og sykehusene betydningenav at denne meldeplikten fungerer.Dette er nødvendig for å kunne vur-dere om sykehus eller helseperso-nell har opptrådt forsvarlig, og for åsikre en forbedring av kvaliteten ihelsetjenestene.

Arbeidet med å få oversikt overhvordan det er gått med dem somble smittet med Pseudomonas-bak-terien fra Dent-O-Sept munnpenseler ikke avsluttet. Ennå er det for tid-lig å si med sikkerhet hvor mangepasienter som døde, som ble alvor-lig syke eller som fikk komplika-sjoner.


Vinteren 2001 og våren 2002 ble detkonstatert utbrudd av sykehusinfek-sjoner med bakterien Pseudomonasaeruginosa ved en rekke norskesykehus. Utbruddet var særlig knyttettil intensivavdelinger. Helt uventetble smittekilden identifisert til åvære Dent-O-Sept munnpensel.Denne består av en bit skumplastsom er påtredd en plastpinne og fuk-tet med vann, sprit, Vademecum ogglyserol. Munnpenselen har værtbrukt til munnstell på pasienter overhele landet.

Etter smittevernforskriften skal allehelseinstitusjoner gjennomføre sys-tematiske tiltak for å forebygge atpasienter smittes i sykehus. På opp-drag fra Statens helsetilsyn gjennom-førte Helsetilsynet i fylkene, medbistand fra en svensk og en dansksykehushygieniker, i september 2002tilsyn med det generelle smitteverneti intensivavdelinger ved følgendesykehus: Ullevål universitetssyke-hus Helseforetak (HF), Rikshospi-talet universitetsklinikk HF, Syke-huset Buskerud HF, Sentralsjuke-huset i Rogaland Helse StavangerHF, Universitetssykehuset Nord-Norge HF og Ålesund sjukehusHelse Sunnmøre HF.

Smittevernet ved intensivavdelingenei de seks sykehusene tilsynet omfat-tet, er i hovedsak av samme fagligestandard som i våre naboland. Syke-husene har utviklet omfattende pro-grammer for sykehushygiene, men

programmene er ikke fullstendigeeller fullt ut iverksatt ved alle syke-hus. Sykehusene har for eksempelretningslinjer for håndhygiene, menretningslinjene følges ikke like godtav alle.

MANGLENDE ENGASJEMENTGod sykehushygiene er i stor gradavhengig av ledelsens medvirkning.Uten ledelsens engasjement blirsmittevern og sykehushygiene lett noeved siden av den daglige drift – noesom «bare enkelte sykepleiere stellermed». Helsetilsynet mener derfor atledelsen ved alle landets sykehusbør vurdere om de engasjerer seg nokinnen smittevern og sykehushygiene.

Intensivbehandling er ressurskrev-ende når det gjelder utstyr, personellog kompetanse. I tillegg har antalletpasienter økt. Intensivavdelingenehar i varierende grad arealer som ertilpasset dagens situasjon. Dettegjelder pasientrom, isolat, lager ogskyllerom. Helsetilsynet anbefalersykehuseierne å vurdere om de byg-ningsmessige forholdene ved alletyper intensivavdelinger er tilfreds-stillende.

Under tilsynene er det ikke påvistuforsvarlige forhold når det gjelderbemanningen ved intensivavdeling-ene, selv om arbeidsbelastningen iperioder er stor og tempoet høyt.Alle sykehusene hadde ansatt hygi-enesykepleier(e). Disse spiller ennøkkelrolle for sykehushygienen.

Ingen av sykehusene gir systematiskopplæring i smittevern og sykehus-hygiene til leger under utdanning.Helsetilsynet mener legeutdanningenbør styrkes på dette feltet.

KAST BRUKT ENGANGSUTSTYR!Ved sykehusene er det ulike syn pådet å bruke sterilt medisinsk engangs-utstyr til flere pasienter for å sparepenger, dersom utstyret kan rengjø-res. Oppfatningene varierer fra klaravstandstaken til høy grad av akseptfor gjenbruk. Funnene ved tilsynettyder på at ikke alle med ansvar forutstyr i sykehusene har forstått at deved gjenbruk trer inn i produsentrol-len med de forpliktelser og ansvardette innebærer. Etter Helsetilsynetsoppfatning bør alle sykehus sluttemed gjenbruk av sterilt medisinskengangsutstyr.

NASJONAL STANDARDISERINGDet utarbeides færre nasjonale fag-lige standarder innen helsetjenesteni Norge enn i våre naboland. EtterHelsetilsynets skjønn er smittevernog sykehushygiene et område somegner seg godt for nasjonal standard-isering. Vi tror utvikling av nasjonalefaglige standarder vil kunne bidra tilat helsetjenesten som helhet velgerenklere, mer enhetlige og kanskjeogså mer effektive løsninger forsmittevernarbeidet.


Standarden ved intensivavdelingene er stort sett bra. Dårlig håndhygiene,uhensiktsmessige lokaler og liteninteresse for smittevern hos sykehus-ledelsen trekker ned.

INTENSIV-SMITTEVERNETKAN BLI BEDRE

Fagråd for kvinnehelse ble opprettet i 2000 som ledd i Helse-tilsynets oppfølging av NOU 1999:13 Om kvinners helse i

Norge. Fagrådet skulle bistå Helsetilsynet i vurdering av helse-tjenestetilbud, vurdere konsekvenser av helsepolitiske reformer,planer og utspill for kvinners helse og gi anbefalinger om pågå-ende aktiviteter og saker i Helsetilsynet. De 13 kvinner og menni rådet representerte ulike profesjoner og fagområder – fra medi-sinsk forskning og praksis inkludert fysioterapi og jordmorfag,til sosiologi og filosofi. Medlemmene har drøftet saker somspenner fra distriktspsykiatri til legemiddeldosering. Helsetilsynethar brukt de framlagte argumenter og synspunkter etter ønske i denvidere saksbehandlingen.

Begrepet kvinnehelse rommer forhold som er særegne for kvinner;sykdommer og ikke-sykelige tilstander knyttet til svangerskapog fødsel, prevensjon og abort, men også helse og sykdom påalle andre områder, der det dels er likheter, dels forskjeller i for-hold til menn. Kvinners – som menns – helse påvirkes av biolo-gi, allmenne levekår og selvvalgt livsstil, men også av priorite-ringer og organisering av helsevesenet, behandlingstilbud ogtrygdeordninger. Å bedre kvinners helse omfatter derfor så vidtforskjellige tiltak som røykeforebygging, maktstyrking av ungejenter, god kreftbehandling og økt kompetanse hos helsepersonellom legemiddelinteraksjoner.

FAGRÅD FOR KVINNEHELSE:VAKTBIKKJE, RESSURSGRUPPE OG

DISKUSJONSPARTNER

Professor, dr.med. Inger Njølstad (f. 1954) er ansatt på Institutt for sam-funnsmedisin ved Universitetet i Tromsø, og har epidemiologi og

forebyggende medisin som markerte kompetanseområder. Hun harvært leder for Helsetilsynets Fagråd for kvinnehelse fra 2000 til 2002.


ULIKHET VED SYKDOMI 2000 utgjorde kvinner 50,4 prosent av befolkningen iNorge. Kvinner lever lengre enn menn. I gruppen over 70år var 60,3 prosent kvinner og dette ga et kvinneover-skudd på 100 000 personer i denne aldersgruppen. Kjønns-forskjellen i levealder og befolkningsstruktur får konse-kvenser siden sykdommer og helseplager ikke er mate-matisk fordelt. Noen tilstander rammer utelukkende ettkjønn. Enkelte revmatiske sykdommer forekommer hyp-pigst hos menn (Bekhterevs sykdom), andre hos kvinner(leddgikt). Benskjørhet og tilhørende brudd øker medalderen og er vanligst blant kvinner.

Hjerteinfarkt rammer kvinner og menn i like stor grad,men med den viktige forskjellen at sykdommen opptrer10–15 år seinere i livet hos kvinner. Kvinner med hjerte-infarkt har derfor oftere aldersbetingede tilleggssykdom-mer, for eksempel diabetes og hjertesvikt, som medførerbehov for flere legemidler og kan komplisere infarktbe-handlingen. Derimot er dødeligheten (og sykeligheten)av hjerneslag omtrent lik blant kvinner og menn over 75år. Det betyr igjen at mange flere kvinner enn menn idenne aldersgruppen får hjerneslag. Dersom slagramme-de eldre blir stående i behandlingskø, vil dette i størregrad ramme kvinner enn menn – ikke fordi kvinner blirdiskriminert ut fra kjønn, men fordi de tallmessig er flere.En tilsynelatende kjønnsnøytral prioritering som å la syk-meldte gå foran andre i behandlingskøen, vil rammekvinner og menn ulikt fordi flere menn er i lønnet arbeidi arbeidsfør alder, samtidig som det lever flere eldrekvinner i Norge. Eldre kvinners helse bør derfor få sær-lig oppmerksomhet.

Politiske og forvaltningsmessige beslutninger om priori-teringer og tiltak i helsetjenesten må være basert på kunn-skap om nåværende fordeling og framtidige behov. Kunn-skapsgrunnlaget må omfatte kjønns- og aldersspesifikkerater og antall personer i gruppene. Først da kan enavklare årsaker til eventuelle kjønnsulikheter i helsetil-bud og behandlingseffekt og ha grunnlag for å vurderetiltak som gir likeverdighet i helsetjenestene.

MANGLER KUNNSKAPFlere studier viser at kvinner er inkludert i medisinskeforskningsprosjekter i like stor grad som menn. Noenganger påviser statistiske analyser kjønnsforskjeller derman i utgangspunktet ikke forventer at slike fins. Kjønns-spesifikke analyser mangler ofte i forskningsprosjektene.Det betyr at vi fortsatt mangler vesentlig kunnskap omkvinners – så vel som om menns – helse og sykdommer.

Fagrådet har måttet konstatere at kjønnsperspektiv er fra-værende i flere nye offentlige dokumenter, blant annet iRegjeringens handlingsplan mot rusmiddelproblemer2003–2005, St.meld. nr. 6 (2002–2003) Tiltaksplan motfattigdom, St.meld. nr. 31 (2001–2002) Avslutning avhandlingsplan for eldreomsorgen og St.meld. nr. 28(1999–2000) Innhald og kvalitet i omsorgstenestene. Itekst, statistiske tabeller og figurer over demografiskeforhold er opplysninger gjort kjønnsnøytrale. Dokumen-tene omhandler helseforhold og sosiale forhold der manvet eller må anta at store kjønnsforskjeller eksisterer, ogder det derfor kan være grunn til å gjennomføre særtiltakfor ett kjønn. Dokumentene ble utgitt etter at det tidligereSosial- og helsedepartementet vedtok å ivareta like-stilling og kjønnsperspektiv i planer og utredninger, ogviser at det fremdeles kan være behov for en «vakt-bikkje» for kjønnsperspektiv i forvaltningsapparatet.

FORSKJELLSBEHANDLING?Dagsavisen hevdet 3. november 2002 at «Menns helseblir høyest prioritert». Bakgrunnen var en spørreundersø-kelse utført av Norsk Gallup for Norske kvinners sani-tetsforening. En firedel av de spurte var helt eller delvisenig i at helsevesenet, politikere og medisinsk forskningi Norge prioriterer menns sykdommer og helse. Avisopp-slaget refererer ikke svarfordelingen blant de resterendetre firedeler, og presenterer heller ingen helsetjeneste-forskning som kunne støtte påstanden i overskriften. Ver-ken Nova-rapporten Kvinners møte med helsetjenesten(26/98) eller NOU 1999:13 eller St.meld. nr. 16 (2002–2003) om folkehelse, avdekker noen systematisk for-skjellsbehandling i kvinners disfavør, men peker på at vimangler kunnskap om kjønnsaspekter ved behandlings-


tilbud og -resultater på mange områder. Noen studier harimidlertid vist at kvinner med «ubestemte» muskelplageri større grad enn andre oppfatter kontakten med helse-vesenet som problematisk, men dette utgjør en liten andelav alle kontakter. I en undersøkelse det tidligere Instituttfor sosialforskning (INAS) har gjort, oppga fem prosentomfattende konflikterfaringer med legen. Bare kvinnerdeltok i studien. Benskjørhet nevnes ofte som eksempelpå en lite prioritert tilstand, men vi mangler systematiskkunnskap om hvordan ulike lidelser prioriteres.

Personidentifiserbare sykdoms- og medikamentregistreer nyttige og nødvendige verktøyfor å undersøke kjønnsaspekterved helsetjenestetiltak og behand-ling. Som Fagrådet har påpekt, måman følge personer over lang tidog kunne koble opplysningene motdødsårsaker for å avdekke eventu-elle kjønnsforskjeller i behand-lingsresultater.

På mange felt som angår kvinnershelse fins ingen fasit om hva somer en god ivaretaking av kvinne-og kjønnsperspektiv. Et eksempeler mammografiscreening. Noenser dette som et viktig helsemes-sig tilbud som skal tilbys alle uav-hengig av geografi og egen betalingsevne. Andre serdette tilbudet som en uønsket medikalisering av kvinne-kroppen og kvinners liv, eller endog som eksempel på etpaternalistisk helsevesens kontrolltiltak overfor kvinner.Samtidig er uenigheten stor blant forskere og helse-personell om den helsemessige gevinst av slik screening.Synet på screening kan være både politisk og faglig be-tinget, uten at noen kan påberope seg et fasitsvar. I slikesaker kan Fagrådet være et viktig diskusjonsforum sombakgrunn for Helsetilsynets tilrådinger. I andre saker fun-gerer Fagrådet som vaktbikkje som påpeker mangler ogbidrar til at kjønnsperspektiv blir ivaretatt i utredningerog rapporter. I kraft av sin kompetanse kan også Fagrådet

være en faglig ressursgruppe for Helsetilsynet ved utar-beiding av strategier for behandling og helsefremmendetiltak.

TILGANG TIL HELSETJENESTERFaglig tilsyn med helsetjenestetilbudene er ett av Helse-tilsynets viktigste funksjonsområder. Å sikre at beggekjønn får lik tilgang til helsetjenester, er en sentral del avoppgaven. Det foreligger ikke dokumentasjon på syste-matisk forskjellsbehandling av kvinner og menn i norskhelsevesen i dag. Dette er det viktig å få frem, slik atbefolkningen ikke på feil grunnlag tror at kvinner får dår-

ligere behandling ved kontaktmed helsevesenet. Samtidig måHelsetilsynet kreve at helsevese-net undersøker om forskjellsbe-handling foregår, og bidra til kart-legging av forsømte befolknings-og sykdomsgrupper. Et minste-krav for å kunne vurdere eventu-elle kjønnsforskjeller ved helse-tjenestetilbud og behandlings-resultater, er at rutinestatistikk og utvalgsundersøkelser oppgirkjønns- og aldersspesifikke data.Helsetilsynet og Fagrådet må fort-satt stimulere til at eksisterendekunnskap om kjønnsaspekter ogkvinnehelse løftes fram i lyset.

Kompetanseoppbygging blant helsepersonell som mulig-gjør kjønnstilpasset tilnærming ved behandling ogomsorg er en annen utfordring for Helsetilsynet. Måletmå være at Fagråd for kvinnehelse blir gjort overflødigved at helsemyndighetene og helsevesenet selv får kom-petansen, viljen og ressursene til å gi kvinner og mennlikeverdig behandling ut fra et adekvat og konkret kunn-skapsgrunnlag.

29

Fagrådet har måttetkonstatere at kjønns-perspektiv er fraværende i flere nye offentligedokumenter


En landsomfattende kartleggingutført ved landets indremedisinskeavdelinger i 2002 viser at det harvært en reduksjon både i antall korri-dorpasienter og i antall utskrivnings-klare pasienter siden 1999. Reduk-sjonen er størst for regionsykehusene.

Tabellen viser antall korridorpasienterog antall utskrivningsklare pasienterper 1000 effektive senger, det vil siantall senger i drift. Kartleggingenomfattet 34 helseforetak, og svarpro-senten var 100. Alle landets offentligeog private somatiske sykehus fylteut og returnerte kartleggingsskjemaet!Totalt omfattet kartleggingen 4261effektive senger i indremedisinskeavdelinger, med 3994 innlagte pasi-enter per dag i kartleggingsuken.

STORE ENDRINGERFlere store endringer har skjeddinnenfor helseforvaltningen i løpetav de siste årene. Sykehusreformener den endringen som har hatt mestbetydning i forhold til tolkning avtrender fra 1999 til 2002. For å

kunne sammenligne, ble derfor1999-data aggregert i forhold tilhelseforetakstruktur i 2002. Viktigespørsmål er om kartleggingsukene,som var uke 36 i 2002 og uke 23 i1999, er sammenliknbare og repre-sentative for hele året. Helsetilsynethar ikke grunn til å tro at dette harpåvirket resultatene. Disse må like-vel tolkes med forsiktighet.

Forekomst av korridorpasienter er ettegn på overbelegg. Overbelegg eret fenomen som er påvirket av flereforskjellige forhold, blant annetandelen øyeblikkelig-hjelp-innleg-gelser, utskrivningspraksis, samar-beid mellom sykehusavdelinger ogforekomst av utskrivningsklare pasi-enter. Godt samarbeid mellom spe-sialist- og kommunehelsetjenesten,blant annet utvikling av gode rutinerog en god kultur for samhandling ogdialog, er viktig for at pasienter somer utskrivningsklare får et kommu-nalt tilbud når de trenger det.

For at den positive trenden med et

minkende antall korridorpasienterskal fortsette, trengs det oppfølgingav situasjonen fra flere ledd: staten,de regionale helseforetakene, helse-foretakene og de indremedisinskeavdelingene. Helsetilsynet i fylkenehar også en viktig rolle når det gjel-der å følge opp situasjonen lokalt.Helsetilsynet skal fortsette å over-våke kapasiteten på indremedisin-ske avdelinger ved å gjennomføreen ny kartlegging høsten 2003.

REFERANSERPå feil sted til rett tid? Korridorpasi-enter og utskrivningsklare pasienteri indremedisinske avdelinger i lan-dets somatiske sykehus. Kartlegging2002 og utviklingen 1999–2002. Sta-tens helsetilsyn. Oslo 2002. IK-2767.

Gjennomgang av landets sykehus –Delrapport 1. Kartlegging av korri-dorpasienter og beleggsprosent vedindremedisinske, kirurgiske- ogortopediske avdelinger. Statenshelsetilsyn. Oslo 1998.

Korridorpasienter i Norske sykehus,1999. Fremdeles regelen, eller unn-taket? Statens helsetilsyn. Oslo1999.

Sengekapasitet og kapasitetsutnyt-telse ved somatiske sykehus iNorge. Er det sammenheng mellomsengekapasitet og korridorpasien-ter? Statens helsetilsyn. Oslo 2001.IK-2742.

For det var ikke plass til dem i her-berget. Overbelegg og korridorpasi-enter i indremedisinske avdelinger ilandets somatiske sykehus. Utvik-lingen 1997–2002. Statens helsetil-syn. Oslo 2002. IK-2764.


KORRIDORPASIENTER OG UTSKRIVNINGSKLARE PASIENTER.Gjennomsnitt per dag i kartleggingsukene 1999 og 2002

Antall korridorpasienter Antall utskrivningsklareper 1000 effektive pasienter per 1000senger effektive senger

1999 2002 1999 2002

Regionsykehus 110 64 113 55Andre sykehus 33 29 67 56Landsgjennomsnitt 47 36 76 56

En kartlegging av allelandets sykehus viser atdet nå ligger færrepasienter i gangene enn fortre år siden.

FÆRRE KORRIDORPASIENTER PÅINDREMEDISINSKE AVDELINGER

Anoreksi tar livet av flere yngremennesker hvert år. De som overle-ver risikerer å få alvorlige, varigehelseskader i form av beinskjørhet,hjerneskade, hjertesvikt og for tidligaldring.

Regelverket omkring behandling avdisse tilstandene er uklart, uoversikt-lig og åpner for vide skjønnsmessigevurderinger. Dette fører til usikker-het og ulik praksis. Både somatiskeog psykiatriske institusjoner tvingestil en form for systematisk misbrukav nødrettsbestemmelser.

Helsetilsynet ønsker et klarere lov-verk på området, som også sikrerpasientenes mulighet til å påklagetvangsvedtak på en bedre måte. For åbedre behandlingstilbudet til dennepasientgruppen, er det også behovfor et tilstrekkelig antall behandlings-plasser med samordnet psykiatriskog somatisk behandling. Basert påsituasjonen i Akershus, er det an-slagsvis behov for 40–50 slike plasserpå landsbasis.

UOVERSIKTLIG REGELVERKDe rettslige rammene for behandlingav alvorlige spiseforstyrrelser finnesdels i helselovgivningen, dels istraffelovgivningen.

Anoreksi er vanligvis ikke å anse somen alvorlig sinnslidelse i lovens for-stand. I noen tilfeller vil imidlertidkroppsoppfatningen, selvbildet ogvirkelighetsoppfatningen hos enanorektiker være så fordreid at en kan

tale om vrangforestillinger av psyko-tisk art. I en del tilfeller vil tilstandenfalle inn under begrepet «alvorligsinnslidelse».

Reglene om tvangsbehandling etterpsykisk helsevernlov gjelder barepasienter som er underlagt tvungetpsykisk helsevern. Psykisk helse-vernlov § 4–4 hjemler bare tiltak somkan påvirke pasientens psykiskehelse, i første rekke legemiddelbe-handling. Det kan reises spørsmålved om loven også åpner for tvangs-behandling av mennesker med alvor-lige spiseforstyrrelser. I så fall mådet skilles mellom de fysiske tiltak-ene som har til formål å hindre atpasienten sulter i hjel, og de psykisketiltakene som har til formål å endrepasientens forhold til matinntak ogegen kropp.

Iverksetting av tvangsmating kankreve andre bestemmelser enn demsom følger av psykisk helsevernlov.Dersom en anorektiker nekter å ta tilseg næring og dette medfører fare forhans eller hennes liv og helse, vil mani visse tilfeller kunne gjennomføretvangsmating med hjemmel i helse-personelloven § 7 om helsepersonel-lets hjelpeplikt. Adgangen til matingmed tvang kan også være hjemlet istraffeloven § 47 om nødrett.

PASIENTER SULTER IHJELDet har vært oppslag i mediene bådeom anoreksipasienter som har sulteti hjel og om pasienter som holdestvangsinnlagt og tvangsmatet i uke-

vis på indremedisinske avdelingerunder såkalt nødrett. Helsetjenestener i flere tilfeller blitt innklaget tilHelsetilsynet i fylket og truet medpolitianmeldelse.

I Akershus fylke er anslagsvis to tilfire pasienter til enhver tid innlagtfordi sykdommen har kommet i enlivstruende fase.

Psykiatrisk avdeling ved Akershusuniversitetssykehus (AHUS) iverk-satte i ett tilfelle sondeforing medhjemmel i psykisk helsevernlov § 4–4 om behandling uten eget sam-tykke. Pasienten påklaget vedtaket,og Helsetilsynet i Akershus kjenteavdelingens vedtak ugyldig medbegrunnelsen at psykisk helsevern-lov ikke ga hjemmel for somatiskbehandling, selv om det kan argu-menteres for at svært svekkedeanoreksipasienter må ha kaloritil-førsel for å bli mottakelige for psy-kiatrisk behandling. Å tvangsmatepasienten ble vurdert å falle utenforparagrafens virkeområder. Avde-lingen måtte selv ta stilling til om devar i en nødrettssituasjon, og hvorlenge en slik nødrettssituasjon fore-lå dersom man lyktes med å be-handle pasientens livstruende til-stand.


MANGELFULLT LOVVERK FORDØDSSYKE ANOREKTIKERE

Lovverket er ikke godt nok for anorektikere som må mates med tvangfor ikke å dø av sult. Disse pasientene trenger også spesialtilpassedebehandlingsplasser.

31

HVORDAN HAR DE ELDRE DET EGENTLIG?

32

Det er grunn til å bekymre seg for de eldres situasjon. Derfor skal det gjennomføres en nasjonal kartlegging innen pleie- og omsorgstjenesten.

Helsetilsynet har mottatt rapporterfra flere hold som uttrykker bekym-ring både for om personelløkningener tilstrekkelig og varig, og om kom-munene vil ha nok institusjonsplas-ser i tiden framover.

For å få et bredere vurderingsgrunn-lag ønsker Helsetilsynet å gjøre ennasjonal kartlegging i pleie- og om-sorgstjenesten i et tilfeldig represen-tativt utvalg av norske kommuner.Kartleggingen skal gi oversikt overtjenestemottakernes behov og kom-munenes ressursbruk, samt belysesider ved oppgaveforskyvningenmellom spesialisthelsetjenesten og detkommunale tjenesteapparatet. Resul-tatene fra undersøkelsen som blir av-sluttet juni 2003, vil inngå i Helsetil-synets vurderinger av behovsdekningog tilbudsutforming i sektoren.

OMFATTENDE OMSTILLINGDen kommunale pleie- og omsorgs-tjenesten er inne i en omfattende om-stillingsprosess som vil prege sekto-ren i tiår framover. Handlingsplanfor eldreomsorgen har gitt et byg-ningsmessig løft som historisk setter uten sidestykke. I handlingsplan-perioden har antallet omsorgsboli-ger økt fra 5350 i 1997 til 16 150 i2002. Når alle byggeprosjektene eravsluttet i 2005, vil det totale antalletomsorgsboliger være 23 900 (Sosial-departementet 2002). Personell-dekningen har også økt. Derimot harikke dekningsgraden av institusjons-plasser økt i forhold til andeleneldre i befolkningen.

Behovet for spesialisert medisinskkompetanse er økende for alle alders-grupper. Pasienter med sammensattehelsemessige og sosiale problemerblir raskere utskrevet fra spesialist-helsetjenesten til egen hjemkommu-ne enn tidligere. For eksempel er detikke uvanlig at pasienter som eralvorlig syke og har behov for avan-sert medisinsk behandling, blir skre-vet ut til eget hjem med kommunalttjenestetilbud.

KORTTIDSPLASSER VIKTIGDet kan se ut som om antall kort-tidsplasser i sykehjem har betydningfor liggetid i sykehus. Pasienter over80 år som kommer fra kommunermed høyere dekningsgrad av kort-tidsplasser, er innlagt kortere tid isykehus. Korttidsplassene bidrardermed til flyt i tiltakskjeden mellom1. og 2. linjetjenesten. I tillegg til til-strekkelig kapasitet fungerer tiltaks-kjeden godt når kommunene hargode systemer, gode ledere samtkompetente og engasjerte fagperso-ner (Gautun et al. 2001).

BEST FOR DEM UNDER 67 ÅRDen forskningsbaserte evalueringenav Handlingsplan for eldreomsor-gen viser at handlingsplanen førstog fremst har kommet dem under 67år til gode, både når det gjelder etbedret botilbud og bedre tilgang påkvalifisert personell (Toresen 2002).En detaljert studie fra 23 kommuneri Nord-Trøndelag viser at de flestesom bor i omsorgsboligene er relativtselvhjulpne eldre. Tendensen så langt

er også at omsorgsboligene i litengrad overtar den funksjonen syke- ogaldershjemmene har hatt i pleie- ogomsorgstjenesten hittil. Dette kaninnebære at presset på sykehjems-plasser vil fortsette (Romøren 2002).

Dermed kan det se ut som noen avproblemstillingene som lå til grunnfor iverksetting av Handlingsplanfor eldreomsorgen i 1997, fortsatt eruløst når de siste sløyfene til nyeeller renoverte pleie- og omsorgs-sentra er klippet over i 2005.

REFERANSERGautun, H., Kjerstad E. og Kristian-sen, F. (2001): Mellom to senger?Eldre sykehuspasienter og det kom-munale pleie- og omsorgstilbudet.SNF-rapport 57/01. Bergen.

Romøren, TI. (2002): «Oppsummer-ing og konklusjon». Manus til fore-drag ved konferansen Evaluering av Handlingsplanen for eldreom-sorgen. 26. november 2002. NorgesForskningsråd. Oslo.

St.meld. nr. 31 (2001–2002) Fra hustil hender. «Avslutning av handlings-plan for eldreomsorgen.» Sosial-departementet. Oslo.

Toresen, J. (2002): «Handlingsplanfor eldreomsorgen – virkninger påkapasitet, dekning og årsverksfor-bruk.» Manus til foredrag ved konfe-ransen Evaluering av Handlingspla-nen for eldreomsorgen. 26. novem-ber 2002. Norges Forskningsråd.Oslo.


DATA OG STATISTIKK

PASIENTRETTIGHETSKLAGERKlager etter pasientrettighetsloven avgjøres endelig påfylkesnivå. Pasientrettighetsloven trådte i kraft 1. janu-ar 2001.

Det er pasienter og representanter for pasienter som harklagerett. Klagene har i 2002 fått helt eller delvis med-hold i 80 saker (29 prosent). Saksbehandlingstiden harvært lengre enn to måneder i 87 av sakene.

Til sammen kom det inn 189 nye saker i 2002, flest i Opp-land med 39. Helsetilsynet kjenner ikke antallet saker somer løst etter at klageren har vært i kontakt med helsetje-nesten. Antall klager i forhold til helsetjenestenes omfanger så lite at det er grunn til å anta at pasientrettighets-loven ikke fungerer etter intensjonen (jamfør side 4–5).

RETT TIL NØDVENDIG HELSEHJELPKlagesaker som gjelder rett til nødvendig helsehjelpetter kommunehelsetjenesteloven § 2–4, jfr. § 2–1, erførst behandlet i kommunenes klageorgan. De sakeneder klageren ikke får fullt medhold kan klages videre.Helsetilsynet i fylkene avsluttet i 2002 162 slike saker,mot 178 i 2001. Av de 162 klagesakene gjaldt 118 syke-hjemsplass, 54 hjemmesykepleie, 23 legetjeneste og ret-ten til å stå på liste hos fastlege.

I 69 av sakene (43 prosent) fikk klager helt eller delvis

medhold. I 36 av sakene var saksbehandlingstiden lengreenn to måneder. (Se tabell øverst neste side)

Helsetilsynet utfører hvert år ett eller flere landsom-fattende tilsyn (felles tilsyn). Disse foretas av Helsetil-synet i fylkene etter en bestemt metode. Gjennom ensåkalt systemrevisjon blir ulike forhold undersøkt for åse om lover og forskrifter overholdes. I 2002 ble detutført 122 tilsyn etter denne metoden som ledd i detlandsomfattende tilsynet med helsetjenester til barn ogunge med psykiske problemer.

Helsetilsynet i fylkene gjennomførte systemrevisjoner i193 kommuner og bydeler i 2002. Dette utgjør 40 pro-sent av landets 478 kommuner og bydeler. I tillegg tildet landsomfattende tilsynet ble det ført tilsyn med • pleie- og omsorgstjenester• skolehelsetjenesten• kommunenes håndtering av utskrivning av alvorlig

syke fra sykehus• miljørettet helsevern• helsetjenester til flyktninger• helsetjenester i fengsler• legemiddelhåndtering• legevakt• samfunnsmedisinske oppgaver• habilitering/rehabilitering• internkontroll generelt


KLAGESAKER ETTER PASIENTRETTIGHETSLOVEN AVSLUTTET AV HELSETILSYNET I FYLKENE I 2002

Bestemmelsen Antall saker MedholdBestemmelse gjelder avsluttet for klageren

§ 2–1 første ledd rett til nødvendig helsehjelp fra kommunehelsetjenesten 74 20§ 2–1 annet ledd rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten 37 11§ 2–2 rett til vurdering innen 30 dager 6 2§ 2–3 rett til fornyet vurdering 6 0§ 2–4 rett til valg av sykehus 6 0§ 2–5 rett til individuell plan 16 6kap. 3 rett til medvirkning og informasjon 20 6kap. 4 samtykke til helsehjelp 9 3§ 5–1 rett til innsyn i journal 48 19§ 5–2 retting av journal 14 3§ 5–2 sletting av journal 22 4§ 5–3 overføring og utlån av journal 18 6kap. 6 barns særlige rettigheter 0 0

SUM 276 80

DATA OG STATISTIKK 2002

Statens helsetilsyn fører tilsyn med helsetjenester og helsepersonell, ogskal medvirke til at helseressursene blir brukt på en forsvarlig og effektivmåte. Årlig føres det statistikk over en rekke av innsatsområdene. Mer utførlig statistikk i Helsetilsynets årsrapport, se www.helsetilsynet.no/trykksak/arsrapp2002/arsrapp2002.pdf

NB! Tallmaterialet fra fylkene på side 34–35 kan i noen tilfeller være beheftet med en viss usikkerhet grunnet ulikregistreringspraksis.

I alt 64 systemrevisjoner gjaldt spesialisthelsetjenesten.Det ble også ført tilsyn med:• intensivavdelinger• røntgenavdelinger• fødestuer• kvalitetsutvalg• diagnostisering av psykiatriske pasienter• samarbeid med kommuner i forbindelse med utskrivning

I tillegg ble det utført 13 tilsyn med helsetjenesten i pe-troleumsvirksomheten, opptreningsinstitusjoner, allmenn-legepraksiser, tannlegepraksiser og én optikerpraksis.

Per 31. desember 2002 var det til sammen registrert 32brudd på lov og forskrift (avvik) påpekt i systemrevisjoneri 2001 og tidligere, der forholdene ikke var brakt i orden.Ett år tidligere var tilsvarende tall for gamle avvik 55.

PÅLEGG GITT I 1998–2002Ved systemrevisjoner eller i konkrete tilsynssaker derHelsetilsynet i fylkene avdekker brudd på lover ellerforskrifter, følges den aktuelle virksomheten opp inntilforholdene er bragt i orden.

Dersom den som er ansvarlig for virksomheten, det vilnormalt si kommune eller helseforetak, ikke retter oppavviket, kan Helsetilsynet gi pålegg med hjemmel i § 5i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten. Fra 2003 kanHelsetilsynet i tillegg også gi dagbøter.

VARSEL OM PÅLEGG, OG PÅLEGG GITT AV HTIL 1998–2002

År Varsel om pålegg Pålegg

2002 0 12001 3 12000 3 11999 5* 77**

1998 4 1

* varsel til kommuner og fylkeskommuner om år 2000-arbeidet er ikke inkluderti tallet.

** alle 77 gjelder pålegg i tilknytning til ekstraordinært tilsyn med helsetjenestensberedskap mot svikt ved overgangen til år 2000.

ETT PÅLEGG I 2002Helse Bergen HF ved Sandviken sykehus fikk vedtak av7. mai 2002 pålegg om å rette opp forholdene knyttet tilbetydelig overbelegg og korridorpasienter. Overbeleg-get hadde vedvart gjennom flere år, men var i 2002kommet helt ut av kontroll. Det var opptil 180 prosentbelegg, dels med tvangsinnlagte pasienter i senger påkorridorene. I henhold til etterfølgende rapportering fraHelse Bergen har belegget ved avdelingen senere gåttned til 100–110 prosent. Det er dessuten iverksatt tiltakfor bedret rekruttering, omdisponering av ressurser, øktantall langtidsplasser ved andre institusjoner og bedretsamarbeid med distriktspsykiatriske sentra.

TILSYNSSAKER – HELSETILSYNET I FYLKENE 2002Tilsynssaker behandlet i Helsetilsynet sentralt og reak-sjoner mot helsepersonell og virksomheter er omtalt pås. 15.

Antallet nye saker som har kommet til Helsetilsynet iFylkene har vært nokså stabilt de siste årene, mellom1400 og 1800 i årene 1998–2001. Av sakene som bleavsluttet i 2002 hadde 858 eller 58 prosent en saksbe-handlingstid lengre enn fire måneder.

KARTLEGGINGER I FYLKENEI tillegg til systemrevisjoner gjør Helsetilsynet i fylkeneundersøkelser av forholdene i helsetjenesten, normaltved spørreskjema.

Helsetilsynet i fylkene gjennomførte i 2002 til sammen20 kartlegginger. Temaene var blant annet • overbelegg på sykehusavdelinger og på sykehjem• ventelister og ventetider• helseprofil for barn og unge• samfunnsmedisinske ressurser i kommunehelsetjenesten• status for individuelle planer• status for etablering av internkontroll- og kvalitetssy-

stemer• miljørettet helsevern i skoler og barnehager


TILSYNSSAKER – HELSETILSYNET I FYLKENE 2002

Nye saker Per 100 000 Saker av- Saksbehandlingstid (dager) Avvistmottatt 2002 innbygger sluttet 2002

Median Gjennomsnitt

Østfold 118 47 130 134 190 52Akershus 108 23 126 167 243 4Oslo 222 43 250 310 344 13Hedmark 122 65 148 140 173 4Oppland 40 22 40 106 142 2Buskerud 45 19 44 187 179 0Vestfold 65 30 83 118 128 14Telemark 88 53 65 126 126 3Aust-Agder 59 57 63 61 95 1Vest-Agder 64 41 73 231 262 2Rogaland 98 26 82 99 150 3Hordaland 96 22 107 170 197 0Sogn og Fjordane 51 48 60 62 72 1Møre og Romsdal 65 27 76 122 197 6Sør-Trøndelag 94 35 105 125 143 10Nord-Trøndelag 46 36 32 154 159 3Nordland 46 19 72 145 165 0Troms 62 41 80 109 132 29Finnmark 19 26 17 - - -Sum 1508 1653 147

• status for kommunenes tilbud til mennesker med psy-kiske problemer

• helsetjenester i videregående skoler• helsetjenester i asylmottak• smittevernplaner i kommunene• akuttmedisinsk nødmeldetjeneste

MEDIESTATISTIKK FOR 2002Til tross for halvert stab og reduksjon i antall oppgaverer «medietrøkket» mot Helsetilsynet fortsatt stort. Hel-setilsynet abonnerer på en elektronisk nyhetsovervåk-ning som døgnet rundt registrerer omtale i landets nett-aviser. Statistikk fra denne tjenesten viser at Fylkesle-gene ble omtalt i 1914 nyhetsoppslag i 2002, Helse-direktøren ble omtalt i 1261 nyhetsoppslag, mens Sta-tens helsetilsyn eller kortversjonen Helsetilsynet eromtalt i 1112 oppslag. Til sammenlikning er Helse-ministeren nevnt i 2867 oppslag og Sosial- og helse-direktoratet er nevnt i 947 oppslag.

Da Dagens Medisins jury 19. desember kåret helse-Norges 100 aller mektigste menn og kvinner, komhelsedirektør Lars E. Hanssen på 2. plass bak Helse-ministeren. Samtidig oppnådde Hanssen en 3. plass ikategorien «gjennomslagskraft i media», bare slått avHelseministeren og lederen i Stortingets sosialkomité,John I. Alvheim (Fr.p).

Antall medieoppslag er relativt jevnt fordelt over heleåret, men med klare topper i februar/mars, april og

desember. Den seks uker lange sykepleierstreiken somstartet 22. januar satte sitt preg på nyhetsbildet vinters-tid. Helsetilsynets årsstatistikk for reaksjoner mot hel-sepersonell ble offentliggjort 25. februar og Tilsynsmel-ding 2001 ble framlagt på en godt besøkt pressekonfe-ranse 7. mars. De landsomfattende tilsynene for alders-demente, fengselshelsetjenesten og regionsykehuseneble omtalt i samme tidsrom.

Rekordmåneden april kan dels forklares med Helsetilsy-nets sluttstrek for den såkalte Bærums-saken 5. april,men skyldes i all hovedsak Dent-O-Sept-saken somstartet fire dager senere (se side 24–25). Utover høstenskapte misbruk, smugling og videresalg av det vanedan-nende legemidlet Rohypnol (se side 19) stor debatt. Åretstredje travleste måned var desember. Helsetilsynets brevtil Helsedepartementet om at en rekke strålebehandledepasienter var blitt innlemmet i medisinske forsøk uten åfå vite om dette på 80-tallet, ble toppsak i Aftenposten18. desember. I kjølvannet av en aviskronikk om lege-middelhåndtering, ble det fornyet interesse rundt feil-medisinering.

ELEKTRONISK POSTJOURNALPressen benytter seg i stor utstrekning av ElektroniskPostjournal i regi av Statskonsult for å bestille offentligedokumenter til og fra Helsetilsynet sentralt. Totalt mot-tok Helsetilsynet 1329 pressebestillinger i 2002, mot2286 året før. Justisdepartementet topper listen med fireganger så mange bestillinger som Helsetilsynet.


0

50

100

150

200

250

300

jan feb mars april mai juni juli aug sept okt nov des

Presseomtale januar–desember 2002, fylkeslegene

Presseomtale januar–desember 2002, Statens helsetilsyn

Presseomtale januar–desember 2002, helsedirektør Lars E. Hanssen

Gjennomsnittlig mottar Helsetilsynet 111 dokument-bestillinger i måneden. Til sammenlikning mottar Hel-sedepartementet 131 bestillinger i måneden og Sosial-departementet 51. I tillegg ble drøyt 200 pressebestil-linger i årets første måneder registrert samlet på de todepartementene.

I løpet av 2002 opprettet Helsetilsynet en egen bered-skapsordning via mobiltelefon for henvendelser frapressen. Disse kanaliseres i stor grad gjennom presse-kontakten. I all hovedsak er det medlemmer av leder-gruppen og enkelte mellomledere som avgir policy-uttalelser på vegne av etaten, mens saksbehandlernebidrar med saksopplysninger.

PRESSEMELDINGERHelsetilsynet sendte ut 10 pressemeldinger i 2002.

Nr.10/2002 Ufullstendig lovforslag om demens Nr. 9/2002 Karl Evang – mannen, makten og menneske-

synet: Helseopplysningspris, seminar ogbokutgivelse

Nr. 8/2002 «For det var ikke plass til dem i herberget»:Lavere belegg ved indremedisinske avde-linger

Nr. 7/2002 Fare for svekket tilsyn med smittefarligestoffer

Nr. 6/2002 Rapport til helseministeren – Dent-O-Sept.Felles pressemelding fra Folkehelseinstitut-tet, Sosial- og helsedirektoratet og Helsetil-synet

Nr. 5/2002 Avgjørelse i Bærum-sakenNr. 4/2002 Tilsynsmelding 2001 Nr. 3/2002 Invitasjon til pressekonferanse om Tilsyns-

melding 2001Nr. 2/2002 36 helsepersonell mistet autorisasjonen Nr. 1/2002 Helsetilsynet sier «tja» til sprøyterom

BESØK PÅ WWW.HELSETILSYNET.NONettstedet ble besøkt ved ca 1,7 mill. dokument-visningeri 2002. De mest populære menyene var:Helsetilsynet i fylkene: 578 000Trykksaker: 338 000Regelverk: 244 000Statens helsetilsyn: 136 000Publikumsinfo: 105 000Nyheter: 92 000Pressemeldinger: 84 000Bibliotek: 42 000

SAKS- OG DOKUMENTTALL FOR HELSETILSYNET SENTRALTOG I FYLKENE 1998–2002Av fylkenes saks- og dokumenttall gjelder mer ennhalvparten oppgaver der Sosial- og helsedirektoratet eroverordnet organ fra 2002.

Reduksjonen i Helsetilsynet skyldes i det vesentlige over-føringen av legemiddelfeltet til Statens legemiddelverkfra 2001 og omorganiseringen av den statlige sosial- oghelseforvaltningen fra 2002. Mye av reduksjonen for fyl-kene 2001–2002 skyldes opprettelsen av Statens autori-sasjonskontor for helsepersonell (SAFH). I 2001 utgjordeførerkortsaker en særlig høy andel av dokumenttallet ifylkene med ca 48 100 dokumenter (2002: 34 200).

Reduksjonen i antallet saker i 2002 kan delvis forklaresmed omorganiseringen av sosial- og helseforvaltningen.

Av annet helsepersonell med høyere utdanning i 1984og 1992 var 6–7 prosent farmasøyter. De fleste farma-søyter ble overført til Statens legemiddelverk fra 2001.Tall for annen høyere utdanning finnes ikke for 1984 og1992. I gruppen Annen høyere utdanning i februar 2003


0

17000

34000

51000

68000

85000

102000

119000

136000

153000

170000

20022001200019991998

Antall nye saker – Helsetilsynet

Antall journalførte dokumenter – Helsetilsynet

Antall nye saker – fylkene

Antall journalførte dokumenter – fylkene

Annen utdanningAnnen høyere utdanning

JuristAnnet helsepersonellmed høyere utdanning

Sykepleier

Lege

113

12

19

55

13

8

10

17

52

21

7

11

20

19

2219

7

5

23

33

14

PROFESJONER BLANT ANSATTE I HELSEDIREKTORATET (–1993) OG HELSETILSYNET (1994–) I PROSENT

Tidspunkt: 1984 Tidspunkt: 1992 Tidspunkt: Des 2001 Tidspunkt: Feb 2003Antall ansatte: 155 Antall ansatte: 145 Antall ansatte: 150 Antall ansatte: 88

var de største utdanningsgruppene samfunnsfag, sosial-fag, bibliotekfag og IT-fag.

Per februar 2003 var 57 prosent av de ansatte kvinner.Av de spesifiserte gruppene er menn i flertall blant legerog annen høyere utdanning.

RUNDSKRIV FRA HELSETILSYNET 2002IK-1/2002 Forhåndsvurdering ved unnlatelse av å gihjerte-/lunge-redning og journalføring av disse.

PUBLIKASJONSSERIEN RAPPORT FRA HELSETILSYNETSerien ble opprettet i 2002. Utgivelsene skjer kun elek-tronisk ved publisering på www.helsetilsynet.no.1/2002 Utredning om drift og organisering av mors-

melkbanker2/2002 Fylkeslegenes felles tilsyn ved regionsykehu-

sene i 2001 – oppsummeringsrapport3/2002 Fylkeslegenes tilsyn med helsetjenester til

aldersdemente i 2001 – oppsummeringsrapport 4/2002 Fylkeslegenes tilsyn med helsetjeneste i fengs-

ler 2001 – oppsummeringsrapport (mars 2002)5/2002 Nasjonal strategi for kvalitetsutvikling i helse-

tjenesten – Rapport om prosjektet fra Helsetil-synet til Helsedepartementet

6/2002 Dent-O-Sept munnpensel som smittekilde foralvorlig sykehusinfeksjon – Rapport fra Helse-tilsynet til Helseministeren

7/2002 For det var ikke plass til dem i herberget –Overbelegg og korridorpasienter i indremedi-sinske avdelinger i landets somatiske sykehus –Utviklingen 1997 – 2001

8/2002 Quality in Health Care – the Role of Govern-ment in Supervision and Monitoring in Norway

9/2002 Helseforhold og helsetjenestetilbud til men-nesker med psykiske lidelser. En vurdering avtilgjengelige datakilder – Rapport fra arbeids-gruppen for tilsyn med psykisk helsearbeid ikommunehelsetjenesten og psykisk helsevern ispesialisthelsetjenesten i 2001 og 2002

10/2002 Spesialisthelsetjenestens veiledningsoppgaveroverfor kommunehelsetjenesten – Rapport fraen pilotundersøkelse i Sogn og Fjordane ogSør-Trøndelag i 2001

11/2002 Sikrere legemiddelhåndtering i pleie- ogomsorgstjenester


REGNSKAPSRESULTAT 2001 OG 2002

Regnskap budsjettkapittel 708 Helsetilsynet og Helsetilsynet i fylkene (i 1000 kroner)

År 2001 2002

Tildelt Regnskap Avvik Tildelt Regnskap Avvik

Helsetilsynet

Utgifter 93 523 97 616 -4 093 52 871 58 740 -5 869Inntekter 0 8 160 8 160 0 7 330 7 330

Fylkene

Utgifter 134 179 146 662 -12 483 143 409 157 500 -14 091Inntekter 793 17 972 17 179 800 16 485 15 685

Resultat (overskudd) 8 763 3 055

Statens helsetilsyn Norwegian Board of HealthPb 8128 Dep0032 OSLO

Tel.: (+47) 22 24 88 88 Faks: (+47) 22 24 95 90E-post: [email protected]

Besøksadresse: Calmeyers gate 1

IK 2768 – 2003

DE

SIG

N O

G P

RO

DU

KS

JON

: GA

ZE

TT

E/IL

LUS

TR

AS

JON

ER

: JU

ST

YN

A N

YK

A

tilsyn med sosial og helse - helsetilsynet · kontorene) har med sosial- og helse-tjenestene....

Documents