423

TÁI CƠ CẤU NGUỒN VỐN CHO ĐẦU TƯ CÔNG

TS. Trần VănPhó Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội

Vốn đầu tư là tiền đề cơ bản trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Trong tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của nước ta thì tỷ lệ động viên vào NSNN chỉ ở mức dưới 25% GDP, còn lại hơn 75% GDP được phân phối qua các thành phần kinh tế và các kênh đầu tư khác nhau. Đó chính là những nguồn lực tài chính rất lớn và dồi dào, còn tiềm ẩn để thực hiện tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công bên cạnh nguồn vốn đầu tư từ NSNN.

Phát biểu bế mạc Hội nghị Trung ương 3 (khóa XI), Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã nhấn mạnh yêu cầu “Trong 5 năm tới, cần tập trung vào 3 lĩnh vực quan trọng nhất: tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công; cơ cấu lại thị trường tài chính với trọng tâm là tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thương mại và các tổ chức tài chính; tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước mà trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước”81. Tiếp đó, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 (khóa XI) đã khẳng định “Nguồn lực đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng ngày càng lớn và đa dạng. Ngoài nguồn lực của Nhà nước, đã và đang mở rộng sự tham gia của toàn xã hội”.

Tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là tổng thể các biện pháp, cách thức để thu hút, huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn vốn tiềm năng của toàn xã hội cho yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Chủ trương, đường lối đúng đắn của Đảng đang đem lại cơ hội và động lực để tất cả các thành phần kinh tế tham gia đầu tư phát triển.

81http://nguyenphutrong.net

424

1. Các nguồn vốn cho đầu tư công1.1. Nguồn vốn đầu phát triển từ ngân sách nhà nướcCăn cứ vào mục đích của các khoản chi thì nội dung chi đầu tư phát

triển của NSNN bao gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và các khoản chi không có tính chất đầu tư xây dựng cơ bản.

Chi đầu tư xây dựng cơ bản là khoản chi lớn của NSNN, là yêu cầu tất yếu nhằm bảo đảm cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Ngoài việc tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ và vật tư hàng hoá dự trữ cần thiết của nền kinh tế. Chi đầu tư phát triển từ NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để thu hút các nguồn vốn trong nước và ngoài nước vào đầu tư phát triển theo định hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ. Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho đầu tư phát triển trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước và khả năng nguồn vốn NSNN. Nhìn chung các quốc gia luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi đầu tư phát triển, nhất là các quốc gia đang phát triển, cơ sở hạ tầng còn thấp kém. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư phát triển của NSNN từng lĩnh vực kinh tế - xã hội thường có sự thay đổi giữa các thời kỳ.

1.2. Nguồn vốn trái phiếu Chính phủTrái phiếu chính phủ (TPCP) được phát hành cho mục đích đầu tư

phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách Trung ương theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Trong giai đoạn vừa qua, Quốc hội đã ban hành một số Nghị quyết về việc sử dụng nguồn vốn TPCP đầu tư các công trình giao thông, thủy lợi, di dân tái định cư các dự án thủy điện lớn, y tế, giáo dục cấp bách. Đây là nguồn vốn bổ sung, hỗ trợ đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng hàng năm của nhà nước bên cạnh các nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, có tính chất tập trung cao nhằm hỗ trợ phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội theo mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội ở từng giai đoạn, từng thời kỳ.

Toàn bộ số tiền thu được từ phát hành trái phiếu chính phủ đều được tập trung vào ngân sách Trung ương để sử dụng theo đúng mục đích phát hành theo quy định của pháp luật.

425

1.3. Nguồn vốn tín dụng nhà nướcNguồn tín dụng ngân hàng là một kênh huy động vốn quan trọng

cho đầu tư công. Nhưng do đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cần một nguồn vốn lớn nhưng thu hồi vốn chậm hoặc không có khả năng thu hồi vốn, nên rất ít các ngân hàng thương mại đầu tư vốn trực tiếp để xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, mà nguồn vốn này tập trung chủ yếu ở Ngân hàng Phát triển Việt Nam, tổ chức tài chính thuộc sở hữu 100% của Chính phủ và hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận.

1.4. Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)Nguồn vốn này gồm các khoản viện trợ và cho vay với các điều

kiện ưu đãi, được phân bổ theo công trình, dự án. Chính phủ lên danh sách các lĩnh vực kêu gọi vốn viện trợ phát triển, hàng năm chính phủ họp với nhà tài trợ để kêu gọi tài trợ, các nhà tài trợ sẽ xác định lĩnh vực cần viện trợ, xây dựng dự án và tài trợ theo dự án.

Đây là một trong những nguồn vốn quan trọng của Nhà nước, sử dụng cho những mục tiêu ưu tiên trong phát triển kinh tế - xã hội. Năm lĩnh vực ưu tiên thu hút và sử dụng ODA bao gồm: phát triển nông nghiệp và nông thôn (bao gồm nông nghiệp, thuỷ lợi, lâm nghiệp, thuỷ sản kết hợp xóa đói, giảm nghèo); xây dựng hạ tầng kinh tế theo hướng hiện đại; xây dựng kết cấu hạ tầng xã hội (y tế, giáo dục và đào tạo, dân số và phát triển và một số lĩnh vực khác); bảo vệ môi truờng và các nguồn tài nguyên thiên nhiên và; tăng cường năng lực thể chế và phát triển nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ, nâng cao năng lực nghiên cứu và triển khai.

1.5. Nguồn vốn đầu tư từ DNNNĐây cũng là một nguồn vốn đầu tư phát triển vô cùng quan trọng

do tiềm lực kinh tế của các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước rất lớn, đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân.

426

Hình 1. Các nguồn vốn cho đầu tư phát triển

1.6. Nguồn vốn đầu tư nước ngoài (FDI) và từ khu vực tư nhânDo nguồn vốn có hạn, nên ngân sách nhà nước chỉ có thể đầu tư

cho các lĩnh vực, công trình trọng điểm, các vùng nông thôn, miền núi, vùng khó khăn, còn lại Nhà nước khuyến khích mạnh mẽ xã hội hóa, thông qua các cơ chế, chính sách động viên các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp trong và ngoài nước tham gia đầu tư xây dựng, quy hoạch, phát triển kết cấu hạ tầng là mục tiêu hàng đầu trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội nhanh, bền vững.

Nguồn vốn FDI và các nguồn vốn của doanh nghiệp tư nhân đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội chủ yếu dưới các hình thức đầu tư sử dụng các nguồn vốn tư nhân, nguồn vốn hỗn hợp nhà nước - tư nhân82 cho các công trình, dự án BOT, BT, BTO v.v… nhằm mở rộng huy động đầu tư toàn xã hội để phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội.

2. Thực trạng nguồn vốn đầu tư phát triển giai đoạn 2001- 2010

Số liệu cho thấy, trong những năm qua, tổng đầu tư toàn xã hội liên tục tăng và duy trì ở mức cao. Tỷ lệ vốn/GDP đã tăng từ 34% năm 2001

82Hợp tác công - tư viết tắt theo tiếng Anh là PPP - Public Private Partnerships.

427

lên trên 41,9% năm 2010, bình quân cho cả giai đoạn 2001 - 2010 là xấp xỉ 41%, so với 30,7% trong giai đoạn 1991 - 2000, thuộc loại cao nhất khu vực Đông và Đông Nam Á83.

Hình 2. Vốn đầu tư theo thành phần kinh tế

Nguồn: Tổng cục thống kê. Niên giám thống kê 2010.

Giai đoạn 2001-2010, tổng đầu tư xã hội tăng bình quân 11-13%/năm, đạt trên 150 tỷ USD so với 46 tỷ USD giai đoạn 1991-2000. Trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đầu tư từ NSNN đạt 7-8% GDP (giai đoạn 1991-2000 đạt 6,4% GDP), tín dụng nhà nước 5,5-6% GDP, vốn đầu tư của các DNNN đạt 5,5-6% GDP, vốn đầu tư của dân cư đạt 7-8% GDP, FDI đạt 5-6% GDP. Nếu so với tổng vốn đầu tư toàn xã hội thì cơ cấu vốn đầu tư phát triển thể hiện trong bảng 1.

Phần vốn Nhà nước có thể chi phối một phần là nguồn vốn đầu tư của các DNNN, dự kiến tổng giai đoạn 2001-2010 trung bình chiếm 5,5-6% GDP. Với việc gia tăng trao quyền tự chủ cho các DNNN, sự chi phối của Nhà nước đối với việc sử dụng và phân bổ nguồn vốn này càng ngày càng hạn chế. Với các nguồn vốn dân cư, đầu tư nước ngoài, Nhà nước chỉ có thể định hướng và hướng dẫn đầu tư thông qua việc sử dụng các nguồn đầu tư mà mình có thể chi phối, và qua các cơ chế, chính sách tài chính khác.83Năm 2007, tỷ lệ vốn đầu tư/GDP của Việt Nam chỉ thấp hơn so với Trung Quốc (44,2%), nhưng cao hơn nhiều so với Hàn Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%), Indonesia (24,9%), Malaysia (21,9%) và Philippines (15,3%). Qua các năm, tỷ trọng này đều có xu hướng giảm ở hầu hết các nước, trong khi ở Việt Nam lại tăng mạnh và luôn duy trì ở mức cao.

428

Trong những năm qua, số liệu cho thấy, tỷ trọng đầu tư theo thành phần kinh tế cũng có nhiều chuyển biến: khu vực kinh tế nhà nước trong tổng đầu tư xã hội đã giảm khá nhanh, từ 59,1% (năm 2000) xuống còn 41% năm 2010; tỷ trọng vốn đầu tư khu vực ngoài nhà nước tăng lên từ 22,9% lên 33,9% và tỷ trọng khu vực đầu tư nước ngoài tăng từ 18% lên 25,6% trong cùng thời kỳ.

Trong 10 năm qua, vốn của khu vực đầu tư nước ngoài tăng 6,7 lần, khu vực kinh tế tư nhân tăng 6,9 lần và khu vực kinh tế nhà nước tăng 4,6 lần. Tuy nhiên, xét về cơ cấu thì khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội, mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm từ 59,1% năm 2001 xuống còn 40,6% năm 2010, theo đó, việc giảm sút này không phải do nhà nước hạn chế bớt đầu tư công, mà do các khu vực kinh tế khác có tốc độ tăng cao hơn.

Bảng 1. Tổng vốn đầu tư toàn xã hội phân theo thành phần kinh tế

NămTổng số

(Tỷ đồng)

Vốn đầu tư theo thành phần kinh tế

Kinh tế Nhà nướcKinh tế ngoài

nhà nướcKhu vực có vốn

đầu tư nước ngoài

Số tiền Tỷ lệ % Số tiền Tỷ lệ % Số tiền Tỷ lệ %2000 151.183 89.417 59,1% 34.594 22,9% 27.172 18,0%

2001 170.496 101.973 59,8% 38.512 22,6% 30.011 17,6%

2002 200.145 114.738 57,3% 50.612 25,3% 34.795 17,4%

2003 239.246 126.558 52,9% 74.388 31,1% 38.300 16,0%

2004 290.927 139.831 48,1% 109.754 37,7% 41.342 14,2%

2005 343.135 161.635 47,1% 130.398 38,0% 51.102 14,9%

2006 404.712 185.102 45,7% 154.006 38,1% 65.604 16,2%

2007 532.093 197.989 37,2% 204.705 38,5% 129.399 24,3%

2008 616.735 209.031 33,9% 217.034 35,2% 190.670 30,9%

2009 708.826 287.534 40,6% 240.109 33,9% 181.183 25,6%

2010 830.278 316285 38,1% 299.487 36,1% 214.506 25,8%

Nguồn: Tổng cục Thống kê. Niên giám thống kê 2010.

429

2.1. Thực trạng vốn đầu tư từ NSNNVốn đầu tư từ NSNN hàng năm được phân bổ theo các ngành, lĩnh

vực trong nền kinh tế quốc dân theo các định mức, tiêu chí do Chính phủ quy định. Nguồn vốn NSNN tập trung đầu tư cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường v.v… không có khả năng thu hồi hoặc thu hồi vốn chậm; đầu tư vào các lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không muốn hoặc không thể tham gia, vì hiệu quả kinh tế thấp. Số liệu những năm vừa qua cho thấy, chi NSNN cho đầu tư phát triển không ngừng tăng.

Bảng 2. Số liệu chi đầu tư phát triển từ NSNN

2005 2006 2007 2008 2009 2010Chi đầu tư phát triển từ NSNN, trong đó: (tỷ đồng)- Chi đầu tư xây dựng cơ bản

79.19972.041

88.34181.145

104.30292.130

119.462110.250

179.961169.036

145.000139.046

Nguồn: Bộ Tài chính, Báo cáo quyết toán NSNN.

Đầu tư phát triển từ NSNN trong những năm qua đã làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, góp phần nâng cao chất lượng đời sống người dân, song đánh giá hiệu quả của việc sử dụng vốn đầu tư từ NSNN cần xem xét mối tương quan giữa lượng vốn đã bỏ ra và kết quả đạt được (hệ số ICOR). Bảng số liệu dưới đây cho thấy hiệu quả đầu tư của Việt Nam giai đoạn 2000-2007 là tương đối thấp so với Đài Loan (Trung Quốc) là 2,7 giai đoạn 1981 - 1990, Hàn Quốc là 3,2 (1981-1990), Nhật Bản 3,2 (1961-1970) và Trung Quốc 4,1 (1991-2003)84.

Vốn đầu tư của nền kinh tế có hiệu quả kém, chủ yếu là do đầu tư từ vốn NSNN, hệ số ICOR cho khu vực nhà nước là 7,8 (giai đoạn 2000-2007) cao hơn mức trung bình chung của nền kinh tế là 5,2. Hiệu quả đầu tư công thấp là hệ quả của đầu tư thiếu quy hoạch, dàn trải và phân tán dẫn đến các dự án thường thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư, gây lãng phí, tạo kẽ hở cho tham ô, tham nhũng;

84Vũ Tuấn Anh. Tóm tắt về tình hình đầu tư công ở Việt Nam trong 10 năm qua. Trang www.vnep.org.vn.

430

quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém làm thất thoát, giảm chất lượng công trình; phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm soát chặt chẽ chất lượng và hiệu quả đầu tư v.v…

Bảng 3. Hệ số ICOR thời kỳ 2000 - 2007Hệ số ICOR

Toàn nền kinh tế 5,2Khu vực nhà nước 7,8Khu vực ngoài nhà nước 3,2Khu vực có vốn FDI 5,2

Nguồn: Bùi Trinh. Hiệu quả đầu tư của các khu vực kinh tế thông qua hệ số ICOR. Báo cáo

chuyên đề. Viện Kinh tế Việt Nam. Năm 2009.

2.2. Thực trạng nguồn vốn đầu tư từ tín dụng Nhà nước và DNNN Nguồn vốn ODA luôn có tầm quan trọng đặc biệt trong phát triển

kinh tế đất nước và tăng cường quan hệ hợp tác quốc tế. Chính phủ đã lựa chọn mục tiêu đầu tư, dự án có triển vọng và tính khả thi cao, tổ chức triển khai có hiệu quả, hài hoà cả mục tiêu kinh tế và xã hội. Ngoài ODA, Việt Nam vẫn có thể tiếp cận nguồn vốn vay rất dồi dào từ các định chế tài chính khác, tuy ít ưu đãi hơn giai đoạn trước, nhưng hạn mức vay lớn và thời hạn cho vay dài.

Đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước cũng là một nguồn đầu tư lớn, tuy nhiên tập trung chủ yếu cho nhu cầu thực tại của doanh nghiệp. Nhưng do các DNNN chiếm giữ nhiều nguồn lực quan trọng của đất nước như đất đai, tài nguyên, khoáng sản, tài chính, v.v... nên việc khai thác các nguồn lực này cần được đặc biệt chú ý. Nếu chỉ tính riêng đất đai, theo Cục quản lý công sản, hiện nay các DNNN đang quản lý, sử dụng khoảng 155 triệu m2 đất, đã được phê duyệt sắp xếp lại 9 triệu m2, chuyển nhượng gần 100 ngàn m2, thu được 24.812 tỷ đồng.85

Thực trạng nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhânNguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài đóng vai trò ngày càng quan

trọng trong nền kinh tế, từ yếu tố vốn, công nghệ, tạo công ăn việc làm, quản trị v.v… đến khả năng tham gia hội nhập. Tuy nhiên, sư thiên lệch

85Anh Vũ. Lãng phí đất thuộc sở hữu nhà nước. Báo Thanh niên số 84(5936) ngày 24/3/2012.

431

trong cơ cấu theo ngành, lĩnh vực của dòng vốn này rất rõ. Nguồn vốn FDI chủ yếu tập trung vào lĩnh vực sản xuất, trong đó công nghiệp nặng chiếm vị trí đầu tiên với khoảng 21% tổng vốn đăng ký, tiếp theo là xây dựng, bất động sản v.v… Nông nghiệp, ngư nghiệp và lâm nghiệp chỉ chiếm khoảng 6% tổng số vốn cam kết. Các công trình, dự án hạ tầng kỹ thuật hiện còn rất ít mặc dù Chính phủ đã áp dụng nhiều biện pháp khuyến khích, ưu đãi đầu tư.

Nhà nước đã thực hiện giao, bán, khoán, cho thuê v.v… tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức tư nhân cùng với Nhà nước tham gia cung ứng dịch vụ công hoặc ngược lại, đồng thời tiếp tục hoàn thiện cơ chế tài chính thích hợp khuyến khích các doanh nghiệp và các tầng lớp dân cư đóng góp vào sự phát triển giáo dục, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao và các dịch vụ công cộng khác.

3. Tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư côngNếu so với GDP thì dự kiến trong giai đoạn 2011-2020, tổng vốn

đầu tư toàn xã hội trung bình sẽ vào khoảng 30-32% GDP. Trong đó, có những nguồn vốn nhà nước có thể chi phối hoàn toàn, có nguồn Nhà nước chỉ có thể chi phối một phần, hoặc chỉ có thể hướng dẫn gián tiếp việc phân bổ và sử dụng thông qua các cơ chế, chính sách tài chính.

- Nhà nước có khả năng chi phối hoàn toàn đối với các nguốn vốn đầu tư từ NSNN chiếm khoảng 7-8%. Phần vốn đầu tư này có vai trò quan trọng, vừa làm chức năng như các loại vốn đầu tư thông thường khác là sinh lời, tạo nền tảng tăng trưởng kinh tế, vừa làm chức năng định hướng hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư khác.

- Phần vốn nhà nước có thể chi phối phần lớn là nguồn vốn tín dụng Nhà nước, dự kiến trong giai đoạn 2001-2010 chiến 5,5-6% GDP. Nguồn vốn này được sử dụng vừa nhằm tạo thêm nguồn lực cho phát triển, vừa nhằm định hướng đầu tư thông qua các hình thức chọn lọc về đối tượng sử dụng dựa trên các tiêu chí chủ thể đầu tư, lĩnh vực đầu tư hoặc địa bàn đầu tư.

Tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội có vai trò quan trọng, là điều kiện tiền đề, nền tảng vật chất giúp tăng trưởng và phát triển kinh tế bền vững, góp phần bảo đảm an sinh

432

xã hội, nâng cao chất lượng đời sống của nhân dân. Cụ thể là đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng tạo chuyển biến mạnh mẽ trong phát triển sản xuất nông nghiệp, kinh tế nông thôn và nâng cao đời sống nông dân

Việc tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư công tăng tính chủ động và tích cực hội nhập kinh tế quốc tế, thực hiện có hiệu quả các cam kết với các nước, các tổ chức quốc tế, trước hết là với khu vực mậu dịch tự do ASEAN; hoàn thiện, đổi mới thể chế kinh tế, hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, bảo đảm lợi ích quốc gia và phù hợp với các quy định, thông lệ quốc tế, từ đó, cải thiện môi trường đầu tư, chú trọng cải cách hành chính, đào tạo nguồn nhân lực, tạo lập những điều kiện thuận lợi để thu hút mạnh vốn đầu tư quốc tế.

Bảng 4. Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giai đoạn 2011- 2015 phân theo nguồn vốn và tỷ trọng so GDP

Nguồn vốn 2011-2015 2011 2012 2013 2014 2015NSNN 17,8 20,2 18,4-18,0 17,5-17,7 17,1-17,4 16,8-16,7TPCP 3,9-3,7 5,2 4,6-4,5 4,0-3,8 3,5-3,2 3,0-2,7

Tín dụng NN 5,4-5,3 5,8 5,6-5,6 5,5-5,3 5,3-5,0 5,2-5,0DNNN 10,7-10,0 9,5 10,2-10,0 10,8-10,1 11,2-10,2 11,3-10,3

Tư nhân 44,4-45,2 39,3 41,8-43,0 43,9-45,5 45,7-47,9 48,1-50,5FDI 16,5-16,4 19,1 17,9-17,5 17,0-16,3 15,9-15,2 14,3-13,7

Vốn khác 1,3-1,0 1,0 1,4-1,4 1,3-1,3 1,2-1,1 1,2-1,1

(*) Số liệu năm 2011 là ước thực hiện

Nguồn: Báo cáo số 206/BC-CP của CP gửi Quốc hội về kế hoạch phát triển KT-XH 2011-2015.

Phát biểu bế mạc Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 3 (khóa XI), Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng đã chỉ ra rằng “Tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công chỉ có thể thành công trên cơ sở tiếp tục đổi mới tư duy và phương pháp xây dựng, tổ chức thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm và 5 năm để huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả nhất, theo thứ tự ưu tiên hợp lý nhất các nguồn lực của Nhà nước và xã hội, nội lực và ngoại lực cho đầu tư phát triển theo quy hoạch” 86.

86http://nguyenphutrong.net.

433

Nghị quyết 13 của Ban Chấp hành TW Đảng (khóa XI) đã nêu rõ quan điểm “Huy động mạnh mẽ mọi nguồn lực của xã hội, bảo đảm lợi ích hợp lý để thu hút các nhà đầu tư, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội; đồng thời tiếp tục dành vốn nhà nước tập trung đầu tư vào các công trình thiết yếu, quan trọng, khó huy động các nguồn lực xã hội” và “Phát triển kết cấu hạ tầng là sự nghiệp chung, vừa là quyền lợi vừa là nghĩa vụ của toàn xã hội, mọi người dân đều có trách nhiệm tham gia đóng góp, trước hết là trong thực hiện chính sách đền bù, giải phóng mặt bằng; bảo đảm lợi ích hài hoà giữa Nhà nước, người dân và nhà đầu tư”.

Tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là quá trình kết hợp nhiều hình thức sở hữu vốn trong các hoạt động đầu tư phát triển, góp phần đạt được các mục tiêu tối ưu của quá trình đầu tư, thúc đẩy nhanh quá trình sản xuất kinh doanh, tạo ra nhiều sản phẩm cho xã hội để tạo ra sự tăng trưởng mạnh các chỉ tiêu kinh tế của đất nước. Với ý nghĩa đó, tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là một yêu cầu khách quan xuất phát từ tính đa dạng của các nguồn vốn trong nền kinh tế thị trường: nguồn vốn ngân sách nhà nước (nguồn vốn đầu tư phát triển, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA, nguồn tăng thu từ ngân sách Trung ương); nguồn vốn ngoài cân đối ngân sách nhà nước (trái phiếu Chính phủ, một số khoản phí, lệ phí, vay về cho vay lại); nguồn vốn của doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế; và các nguồn vốn.

- Yêu cầu tái cơ cấu vốn cho đầu tư công còn do ngân sách nhà nước còn hạn hẹp, vốn đầu từ từ ngân sách không đủ để phát triển kết cấu hạ tầng. Do vậy, muốn công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước tất yếu phải tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư nhằm huy động các nguồn vốn nằm rải rác trong các khu vực dân cư cho đầu tư phát triển để phát huy hiệu quả của các nguồn vốn.

- Bên cạnh đó, nền kinh tế Việt Nam vẫn ở giai đoạn phát triển thấp để chống nguy cơ tụt hậu, cần phải đẩy nhanh tốc độ phát triển và một trong những yếu tố quan trọng cho phát triển là vốn đầu tư. Do đó, đa dạng hoá các nguồn vốn đầu tư là một chiến lược lâu dài nhằm thu hút vốn, khai thác mọi nguồn lực trong và ngoài nước cho sự phát triển kinh tế của đất nước.

434

Việc thực hiện tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố. Trước hết là hệ thống các văn bản, quy định của Nhà nước ban hành về chế độ quản lý và sử dụng vốn đầu tư. Tiếp đến là phân cấp quản lý nhà nước về đầu t ư đối với từng loại nguồn vốn của các chủ sở hữu, từng nhóm dự án để các chủ sở hữu chủ động trong các quyết định đầu tư, sử dụng vốn của mình. Việc xây dựng định mức kinh tế, kỹ thuật, các quy phạm kỹ thuật và quản lý đơn giản, minh bạch góp phần nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, cũng là nhân tố tác động đến tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công. Cuối cùng là sự phát triển của thị trường tài chính, thị trường vốn ngày càng mạnh mẽ dưới nhiều hình thức khác nhau như phát hành cổ phiếu, trái phiếu với các hình thức ngắn hạn và dài hạn. Trong điều kiện hiện nay, thị trường tài chính là nơi cung cấp vốn cho các doanh nghiệp và tổ chức có nhu cầu, có ảnh hưởng tích cực đến sự đa dạng hoá nguốn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.

Chính sách thu hút vốn đầu tư qua kênh NSNN chịu ảnh hưởng của tỷ lệ động viên vào NSNN và quy mô của nền kinh tế. Khi quy mô kinh tế tăng lên, nền kinh tế - xã hội đạt tới trình độ phát triển cao hơn, thì tỷ lệ động viên từ thuế, phí, lệ phí sẽ có khả năng tăng lên.

Để thu hút mạnh mẽ các nguồn vốn để bổ sung cho nguồn vốn NSNN, các cơ chế, chính sách tài chính, tín dụng, tiền tệ đã tạo lập được môi trường thông thoáng, thu hút mạnh vốn đầu tư tư nhân trong và ngoài nước, thúc đẩy các thành phần kinh tế đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng. Vốn ngân sách nhà nước từ chỗ đầu tư trực tiếp chuyển sang hỗ trợ và điều tiết cạnh tranh cho các công trình xây dựng hạ tầng. Nguồn vốn ngân sách cho phát triển hạ tầng chỉ được sử dụng để tập trung cho các công trình trọng điểm, giải quyết các nhu cầu đầu tư đối với các dự án công trình ít mang lại lợi ích kinh tế tài chính trực tiếp, không hấp dẫn đối với khu vực tư nhân. Đồng thời, nguồn vốn nhà nước được sử dụng hợp lý trong việc tham gia các công trình, dự án hạ tầng đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư nhằm đảm bảo độ tin cậy, chia sẻ rủi ro trong đầu tư phát triển và kinh doanh các công trình dự án hạ tầng có sự tham gia của khu vực tư nhân. Theo đó, nguồn vốn ngân sách có thể được sử dụng để hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tạo điều kiện để các dự án

435

hạ tầng có lợi ích kinh tế trực tiếp, hấp dẫn các nhà đầu tư khu vực tư tham gia đầu tư phát triển hạ tầng, bảo đảm cho các nhà đầu tư có mặt bằng sạch khi tham gia góp vốn đầu tư. Bên cạnh đó, cũng cần khuyến khích các địa phương, tổ chức phát hành trái phiếu công trình để thu hút thêm nguồn vốn đầu tư phát triển, trước hết là đối với các công trình trọng yếu, có ảnh hưởng lớn tới sự phát triển chung của nền kinh tế.

Dù được coi là một kênh thu hút vốn quan trọng của giai đoạn tới, nhưng mô hình hợp tác nhà nước - tư nhân thường gặp những trở ngoại lớn là sự khác biệt trong quan niệm về lợi ích kinh tế của một dự án theo cách đánh giá lợi ích của nhà đầu tư tiềm năng. Do đó, để thực sự thu hút được khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật, cần khẩn trương hoàn thiện khung pháp lý bảo đảm tính cạnh tranh của các dịch vụ cơ sở hạ tầng giữa các đơn vị kinh doanh khai thác thuộc các thành phần kinh tế. bên cạnh đó, cần xây dựng cơ chế, chính sách và các quy định thực hiện việc chuyển đổi các dự án đang đầu tư dở dang từ ngân sách nhà nước sang tiếp tục đầu tư bằng nguồn vốn tư nhân thông qua các hình thức bán, chuyển nhượng công trình, coi phần đã đầu tư của ngân sách là phần góp vốn của nhà nước trong các dự án này.

Tăng cường nguồn vốn tín dụng nhà nước, viện trợ phát triển chính thức

Tuy nguồn vốn ODA đóng vai trò rất quan trọng nhưng cơ chế huy động và sử dụng còn bất cập, chưa sử dụng hết tiềm năng. Hình thức huy động các nguồn tín dụng còn chưa đa dạng. Cơ chế cho phép địa phương huy động vốn vay đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng trên địa bàn còn chưa thật cởi mở. Đồng thời do công tác quy hoạch thu hút các nguồn vốn còn hạn chế nên nguồn lực này vẫn chưa được khai thác triệt để, một số dự án sử dụng vốn ODA còn kém hiệu quả, tốc độ giải ngân còn chậm.

Tiếp tục hoàn thiện cơ chế tín dụng nhà nước, cơ chế đấu thầu trái phiếu nhằm cung cấp thêm nguồn lực tài chính thúc đẩy quá trình điều chỉnh cơ cấu kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, tôn trọng nghiêm ngặt yêu cầu hiệu quả sử dụng vốn vay và khả năng trả nợ. Đa dạng hoá các kênh huy động vốn vay bên ngoài. Chủ động và tích cực tham gia thị trường tài chính quốc tế. Tranh thủ tối đa, nâng cao hiệu quả sử dụng

436

các nguồn vốn ODA. Đảm bảo an toàn tài chính trong khi huy động các nguồn vốn tín dụng ngoài nước. Tăng lượng phát hành trái phiếu chính phủ trên thị trường chứng khoán. Đa dạng hóa các hình thức trái phiếu công trình trung và dài hạn.

Cho phép một số địa phương, nhất là các vùng kinh tế trọng điểm phát hành trái phiếu công trình để huy động vốn xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, nếu có đủ điều kiện vay và trả nợ và có ý kiến của Chính phủ trên cơ sở địa phương phải kiểm soát được vốn vay, cam kết tôn trọng kế hoạch trả nợ.

Đổi mới và hoàn thiện kế hoạch huy động và sử dụng vốn tín dụng Ngân hàng phát triển Việt Nam theo hướng tăng khả năng huy động nguồn vốn nhàn rỗi trong xã hội, mở rộng diện ưu đãi sau đầu tư, thu hẹp đối tượng vay trực tiếp, đảm bảo ổn định về nguồn vốn, đáp ứng đúng tiến độ của các dự án.

Đẩy nhanh việc nghiên cứu để từng bước triển khai cơ chế huy động vốn đầu tư gián tiếp của các chủ đầu tư ngoài nước trên thị trường chứng khoán trong nước. Nghiên cứu, xây dựng cơ chế cho phép các doanh nghiệp phát hành trái phiếu trên thị trường vốn quốc tế, tạo điều kiện chủ động đầu tư tìm kiếm công nghệ tốt và hạn chế các ràng buộc bất lợi khi được sử dụng các nguồn vốn vay ưu đãi.

Đối với nguồn vốn ODA, tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách thu hút và thủ tục giải ngân vốn ODA, hoàn chỉnh cơ chế, chính sách vốn đối ứng, cơ chế bảo lãnh của Chính phủ, cơ chế cho vay đối với các chương trình dự án ODA.

Đẩy mạnh thu hút các nguồn vốn từ khu vực tư nhânHợp tác nhà nước - tư nhân là một trong những hướng đi quan

trọng nhằm thu hút các nguồn vốn của khu vực tư nhân, bằng cách chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà trước đây thường do khu vực công cấp vốn hoặc thực hiện. Các hình thức hợp tác nhà nước - tư nhân chủ yếu dựa trên tính hiệu quả tương đối phụ thuộc vào khả năng cạnh tranh của dự án trong lĩnh vực hạ tầng là lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn chậm nhất.

Ngay từ năm 2008, Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định số 1250/QĐ-TTg về các công trình dự án giao thông trọng điểm, trong đó có

437

các dự án sử dụng các nguồn vốn hỗn hợp nhà nước - tư nhân - doanh nghiệp, v.v… Chúng tôi xin dẫn ra một số dự án trong bảng dưới đây để thấy rõ tiềm năng của các dự án PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải, trong đó có những dự án được ưu tiên kêu gọi các nhà đầu tư tham gia theo phương thức PPP như ở bảng 6.

Vấn đề cơ bản là khu vực tư nhân quan tâm như thế nào đến các dự án này khi dự án có thể đem lại lợi ích cao nếu nhìn từ góc độ xã hội, lại không có lợi nhuận khi nhìn từ đầu tư tư nhân. Cách thường dùng để xem xét vấn đề này là phân tích sự khác biệt giữa lợi ích kinh tế và lợi ích tài chính.

Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo các lợi ích cho người dân.

Bảng 5. Một số hình thức và thể thức hợp tác nhà nước - tư nhân

Hình thức hợp tác nhà nước - tư nhân Thể thức

Xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO)Xây dựng - phát triển - vận hành (BDO)Thiết kế - xây dựng - quản lý - cấp vốn (DCMF)

Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng, sở hữu, phát triển, vận hành và quản lý một tài sản và không có nghĩa vụ phải chuyển quyền sở hữu cho Chính phủ.

Mua - xây dựng - vận hành (BBO)Thuê - phát triển - vận hành (LDO)Mở rộng (WAA)

Khu vực tư nhân mua hoặc thuê một tài sản hiện có sẵn của Chính phủ, làm mới, hiện đại hóa, và hoặc mở rộng tài sản đó, sau đó vận hành tài sản mà không có nghĩ vụ phải chuyển trả lại quyền sở hữu cho Chính phủ.

Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT)Xây dựng - sở hữu - vận hành - chuyển giao (BOOT)Xây dựng - thuê - sở hữu - chuyển giao (BROT)Xây dựng - cho thuê - vận hành - chuyển giao (BLOT)Xây dựng - chuyên giao - vận hành (BTO)

Khu vực tư nhân thiết kế, xây dựng tài sản và vận hành, rồi sau đó chuyển giao cho Chính phủ khi hết thời hạn hợp đồng hoặc một thời hạn được xác định từ trước. Cuối cùng, đối tác tư nhân có thể thuê lại tài sản này từ Chính phủ.

Nguồn: IMF, năm 2004.

438

Năm 2009 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao. Tiếp đó, năm 2010 Thủ tướng Chính phủ lại có Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg quy định 9 lĩnh vực áp dụng quy chế thí điểm hợp tác công - tư. Nhà đầu tư thực hiện các dự án BOT, BTO được Nhà nước dành cho nhà đầu tư quyền kinh doanh công trình đó trong một thời gian nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận. Đối với dự án BT, Nhà nước tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thoả thuận trong Hợp đồng BT. Những cơ sở pháp lý như vậy tạo tiền đề cơ bản cho việc thúc đẩy đầu tư của khu vực tư nhân vào hạ tầng kỹ thuật kinh tế, xã hội của đất nước.

Thuê khoán trong thỏa thuận phát triển hạ tầng giao thông là quan hệ hợp đồng hợp tác công tư trong các hình thức: tư vấn thiết kế, xây dựng, tài chính, bảo dưỡng - sửa chữa, sở hữu, khai thác, chuyển giao công trình, dự án; trong thiết kế xây dựng với sự thỏa thuận sử dụng các nguồn lực của nhà đầu tư.

Bảng 6. Một số công trình trọng điểm thực hiện đầu tư theo hình thức PPP

Tên dự ánTổng mức đầu tư dự

kiến (tỷ USD)Hình thức đầu tư

1 Đường cao tốc Ninh Bình - Thanh Hóa 1,4 BOT2 Đường cao tốc Thanh Hóa - Hà Tĩnh 1,3 PPP3 Đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết 0,8 PPP4 Trung Lương - Mỹ Thuận - Cần Thơ 1,0 BOT5 Đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng 1,3 PPP6 Đường cao tốc Nội Bài - Hạ Long 0,9 PPP7 Đường cao tốc Biên Hòa - Vũng Tàu 0,4 PPP8 Đường cao tốc Dầu Giây - Đà Lạt 1,0 PPP9 Cảng trung chuyển container Văn Phong 0,2 BO

Nguồn: Báo cáo số 62/BGTVT-VPBCĐ ngày 5/1/2009 về tình hình thực hiện các dự án trọng điểm ngành Giao thông Vận tải.

439

Sự ủy thác thỏa thuận phát triển hạ tầng giao thông thực hiện theo mức độ tự chủ và hình thức doanh nghiệp: 100% sở hữu tư nhân khai thác, doanh nghiệp phi lợi nhuận, doanh nghiệp hỗn hợp, doanh nghiệp đại chúng, quỹ hạ tầng, doanh nghiệp công ích. Các cấu trúc hợp tác công - tư có thể hình thành theo chiều ngang với các hình thưc chủ dự án công bán cổ phần cho các đối tác tư nhân, thỏa thuận với cổ đông lập công ty liên doanh cổ phần tư nhân hoặc nhà nước; hay hợp tác theo chiều dọc giữa đối tác công và đối tác tư nhân qua hợp đồng hợp tác công - tư87 trong toàn bộ chuỗi giá trị phát triển dự án từ tư vấn thiết kế, thu xếp tài chính, xây dựng, quản lý dự án.

Để các dự án PPP tiếp cận được với nguồn tài chính quốc tế thì về lâu dài, Việt Nam cần nâng cao mức tín nhiệm trên thị trường tài chính. Và trong ngắn hạn, Chính phủ có thể thực hiện việc đảm bảo về tỷ giá và mức doanh thu tối thiểu; cho phép nhà đầu tư đẩy nhanh quá trình hoàn vốn, vận hành theo cơ chế thị trường, chấp nhận tăng giá dịch vụ một cách hợp lý đối với một số dự án cơ sở hạ tầng trên cơ sở của các nhà đầu tư tư nhân có năng lực trung bình.

Mới đây, ngày 18/8/2011, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 44/2011/QĐ-TTg “Danh mục các chương trình, dự án ưu tiên được xem xét cấp bảo lãnh Chính phủ” hướng dẫn thực hiện Khoản 2 Điều 6 của Nghị định số 15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011 của Chính phủ về cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ. Theo đó, các chương trình, dự án được ưu tiên xét cấp bảo lãnh là các chương trình dự án “được Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư và là dự án trọng điểm, thuộc diện triển khai cấp bách trong mọi lĩnh vực”88.

4. Một số giải phápNghị quyết Hội nghị Trung ương 4 của Đảng đã chỉ ra những giải

pháp chủ yếu tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là: “Rà soát, hoàn thiện các quy định của pháp luật về đầu tư công, mua sắm công. Sửa đổi cơ chế phân cấp đầu tư và nâng cao năng lực quản lý đầu tư theo hướng

87Transport investment. Frameworks for the provision and financing of surface transport infra-structure. © OECD. 88Danh mục các chương trình, dự án ưu tiên được xem xét cấp bảo lãnh Chính phủ ban hành kèm theo Quyết định số 44/2011/QĐ-TTg ngày 18/8/2011 của Thủ tướng Chính phủ.

440

người quyết định đầu tư phải cân đối khả năng bố trí vốn trước khi phê duyệt dự án đầu tư, chịu trách nhiệm quyết định hình thức lựa chọn nhà thầu và chất lượng, hiệu quả của dự án.

Thu hút mạnh và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA. Đẩy mạnh vận động các đối tác, các nhà tài trợ tiếp tục cung cấp ODA để phát triển kết cấu hạ tầng, nhất là các công trình lớn. Rà soát, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật có liên quan; ưu tiên bố trí vốn đối ứng và tháo gỡ khó khăn để đẩy nhanh tiến độ giải ngân, hoàn thành các dự án.

Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thoả đáng của nhà đầu tư. Mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm. Sửa đổi, bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng quyền v.v… để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sử dụng. Hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tư theo các hình thức PPP, BT, BOT v.v… Mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm; khuyến khích, vinh danh các tổ chức, cá nhân có nhiều đóng góp cho xây dựng kết cấu hạ tầng, nhất là ở vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc. Đổi mới, tăng cường công tác xúc tiến đầu tư nước ngoài; có cơ chế, chính sách phù hợp để thu hút đầu tư vào các lĩnh vực kết cấu hạ tầng”. Cụ thể như sau:

4.1. giải pháp huy động và sử dụng vốn đầu tư xã hộiTrong giai đoạn tới cần đẩy nhanh tiến trình hoàn thiện hệ thống cơ

chế, chính sách điều chỉnh, hướng dẫn, khuyến khích các doanh nghiệp, các tầng lớp dân cư đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, thúc đẩy các thành phần kinh tế sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư. Các cơ chế, chính sách tài chính và tiền tệ phải định hướng tốt hơn cho việc phân bổ và sử dụng vốn đầu tư gắn với lộ trình hội nhập quốc tế của nền kinh tế, nâng cao sức cạnh tranh của bản thân các doanh nghiệp và của cả nền kinh tế.

Tiếp tục cải cách hệ thống thuế, ngân hàng, kế toán, kiểm toán, giá cả v.v... nhằm tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, thống nhất về cơ chế, chính sách ưu đãi, tạo thêm nhiều cơ hội kinh doanh cho các nhà đầu tư thuộc các thành phần kinh tế. Tăng cường phối hợp chặt chẽ giữa tài chính với kế hoạch và các ngành hữu quan trong việc lập các quy

441

hoạch đầu tư phát triển ngành, vùng lãnh thổ; thực hiện công khai hóa các danh mục công trình, dự án, quy trình và cơ chế khuyến khích đầu tư của Nhà nước để định hướng cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước lựa chọn, làm cơ sở cho việc huy động các nguồn vốn.

Phát triển và hoàn thiện các cơ chế, chính sách đặc thù áp dụng cho những vùng kinh tế đặc biệt có tác dụng lôi kéo tăng trưởng kinh tế của cả nước để định hướng nguồn lực tài chính của xã hội tập trung đầu tư cho các vùng trọng điểm, có thế mạnh xuất khẩu, có tốc độ tăng trưởng cao hơn mức bình quân chung, làm động lực hỗ trợ cả nước cùng phát triển. Tiếp tục đổi mới cơ chế đầu tư tín dụng nhà nước, nâng cao hiệu quả sử dụng và khả năng trả nợ các nguồn vốn vay. Chỉ áp dụng tín dụng ưu đãi đối với các dự án thuộc diện ưu tiên cao của Nhà nước nhưng có nhu cầu vốn lớn và khả năng sinh lời thấp.

Mở rộng và thúc đẩy đầu tư thông qua thị trường tài chính, sử dụng tốt tất cả các kênh, các công cụ, đa dạng hóa các hình thức đầu tư, góp phần tích cực cho việc thực hiện chính sách phân phối và phân phối lại nguồn lực tài chính và các nguồn thu nhập trong xã hội.

Hợp tác công - tư (PPP) có vị trí quan trọng trong cơ chế huy động tài chính từ đất để đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Trên thực tế, tài chính liên quan đến đất đai có thể được coi là cơ hội lớn nhất để thực hiện PPP trong lĩnh vực đầu tư vào cơ sở hạ tầng, nhất là hạ tầng đô thị89. Trong lịch sử, hình thức nhà nước giao đất để khuyến khích các DNTN đầu tư hạ tầng đã được thực hiện từ rất lâu. Ví dụ dự án xây tuyến đường sắt xuyên lục địa của Mỹ, hay các sân bay lớn, các tuyến đường vành đai, v.v… đã được đầu tư nhờ việc chuyển giao một diện tích đất lớn cho các công ty khai thác đường sắt, hàng không, các tuyến vành đai, v.v… với kỳ vọng giá trị đất sẽ tăng nhanh nhờ chuỗi đô thị, trung tâm thương mại nằm dọc theo tuyến đường sắt, đường vành đai hay xung quanh các sân bay. Chính chênh lệch địa tô này là một phần và có khi là toàn bộ lợi ích kinh tế mà nhà đầu tư tư nhân được hưởng từ hạ tầng công ích được đầu tư theo hình thực PPP.

89George E.Peterson. Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho cơ sở hạ tầng đô thị. Ngân hàng Thế giới. Quỹ phát triển hạ tầng công - tư PPIAF, trang 26, năm 2010.

442

Các hình thức hợp tác Nhà nước - tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng là một phương thức triển vọng để cung cấp tài chính cho phát triển cơ sở hạ tầng và nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ước thị trường này sẽ có quy mô khoảng 70 - 80 tỷ đô la Mỹ trong 10 năm tới.

4.2. Giải pháp phân bổ và sử dụng vốn đầu tư từ NSNN Vốn đầu tư toàn xã hội được phân bổ và sử dụng có hiệu quả, phục

vụ thiết thực cho các nhiệm vụ của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, góp phần tạo ra tăng trưởng nhanh, bền vững. Cơ chế hoạt động của thị trường trở thành các công cụ chính trong việc định hướng phân bổ và sử dụng vốn đầu tư xã hội. Sức cạnh tranh của sản phẩm, của doanh nghiệp, và của cả nền kinh tế trên thị trường là thước đo chủ yếu hiệu quả đầu tư. Các tiêu chuẩn về tài nguyên, môi trường, lao động là thước đo quan trọng về khả năng phát triển bền vững của nền kinh tế.

Trong điều kiện một số nguồn vốn đầu tư của Nhà nước không tăng thì nguồn vốn đầu tư từ NSNN được cân đối trong NSNN hàng năm có vai trò và vị trí quan trọng để phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Nguồn vốn đầu tư từ NSNN chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng vốn đầu tư của Nhà nước và chiếm tỷ trọng nhỏ hơn trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, nhưng có vai trò “vốn mồi”, kích thích, tạo “cú hích” để thúc đẩy và thu hút các nguồn vốn thuộc các thành phần kinh tế khác.

Giải pháp đối với nguồn vốn đầu tư từ NSNN cần được triển khai theo hướng giảm dần đầu tư từ NSNN (cả về tỷ trọng, danh mục dự án, lĩnh vực đầu tư), đồng thời với việc đẩy mạnh huy động các nguồn vốn khác bằng các hình thức thích hợp. Ưu tiên đầu tư cho lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, hạ tầng nuôi trồng thủy sản; an ninh quốc phòng; giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, y tế, văn hóa, xã hội, bảo vệ môi trường; các mục tiêu về an sinh xã hội; đột phá về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng tập trung cho các dự án chuyển tiếp cần đẩy nhanh tiến độ. Đối với các khu kinh tế, khu công nghiệp, khu kinh tế cửa khẩu phải lựa chọn để đầu tư có trọng điểm, sớm đưa công trình vào sử dụng để phát huy hiệu quả.

Tập trung đầu tư hoàn thành đúng tiến độ các dự án, công trình quan trọng quốc gia, các dự án công trình cấp bách thuộc nguồn vốn

443

đầu tư từ NSNN. Khuyến khích đầu tư trong các lĩnh vực tạo ra nhiều sản phẩm có giá trị gia tăng cao, có giá trị xuất khẩu lớn; đầu tư kinh doanh trong các ngành, lĩnh vực góp phần thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao hiệu quả và khả năng cạnh tranh của nền kinh tế. Trong từng vùng, cần tập trung đầu tư ở các vùng kinh tế trọng điểm để nâng cao hiệu quả kinh tế đi đôi với khuyến khích đầu tư ở các vùng miền núi, các vùng có nhiều khó khăn, kết hợp với việc thực hiện đồng bộ các chính sách an sinh xã hội ở các vùng khó khăn.

Trong từng ngành, lĩnh vực, chương trình bổ sung có mục tiêu cần được thu gọn và sắp xếp theo thứ tự ưu tiên trên cơ sở lựa chọn đầu tư các dự án quan trọng, cấp bách, mang lại hiệu quả đầu tư cao. Rà soát, đình hoãn, giãn tiến độ thực hiện hoặc chuyển đổi chủ đầu tư các dự án chuyển tiếp chưa thực sự cấp bách hoặc có khả năng huy động các nguồn vốn khác nhằm khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, kéo dài thời gian thực hiện như hiện nay.

Rà soát lại danh mục các dự án để phân kỳ đầu tư hợp lý hơn và loại bỏ các dự án kém hiệu quả. Các quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền đối với từng công trình, dự án chỉ được phê duyệt khi đã xác định rõ về nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn ở từng cấp ngân sách, tránh tình trạng nợ xây dựng cơ bản lớn, kéo dài không có nguồn thanh toán. Việc xác định nguồn vốn và cân đối vốn phải được coi là nội dung quan trọng trong hồ sơ dự án và thẩm định các dự án được đầu tư bằng nguồn vốn NSNN.

4.3. Giải pháp về cơ chế quản lý vốn cho đầu tư côngVốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đã góp phần tạo ra cơ sở vật

chất tuy chưa nhiều nhưng rất có ý nghĩa cho các bước tiếp theo. Cơ chế quản lý vốn đầu tư đã có nhiều thay đổi tích cực, thể hiện trình độ, năng lực tư duy và hiểu biết ngày càng cao của các nhà hoạch định chính sách. Bên cạnh đó, sự phát triển nhanh chóng và đa dạng của các nguồn vốn đầu tư, các phương pháp quản lý hiện đại đã bao quát hết những đòi hỏi của cuộc sống; một số khó khăn, lúng lúng đã bước đầu được tháo gỡ. Tuy nhiên, đổi mới cơ chế quản lý vốn đầu tư là vấn đề rộng lớn, phức tạp, không thể giải quyết một lần, một sớm một chiều, trong một văn bản mà cần có thời gian xử lý đồng bộ, đảm bảo tính hệ thống.

444

Quản lý vốn đầu tư từ NSNN hiện nay chưa được phân định rõ ràng các nguồn vốn đầu tư của Nhà nước căn cứ vào nguồn hình thành và tính chất của từng nguồn vốn, xác định rõ hướng sử dụng đối với từng nguồn vốn để có cơ chế quản lý thích hợp. Thiết lập mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý vốn (kế hoạch, cấp phát hoặc cho vay, thanh toán, quyết toán) với người sử dụng vốn, xóa bỏ khâu trung gian nhằm xác định rõ trách nhiệm của người sử dụng vốn đầu tư.

Việc xác định danh mục các dự án đầu tư gắn liền với các lĩnh vực cần đầu tư như hạ tầng giáo dục, y tế, giao thông, năng lượng, nông nghiệp, khoa học - công nghệ, quốc phòng, an ninh v.v… phải thực hiện đồng thời với việc xây dựng một cơ chế tổng hợp kế hoạch vốn đầu tư thuộc các nguồn vốn khác nhau trong xã hội từ 3-5 năm để Nhà nước sắp xếp bố trí trong hàng năm, tập trung vốn đầu tư của Nhà nước vào các ngành then chốt, những địa bàn trọng điểm tạo ra sự thay đổi trong cơ cấu kinh tế và đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế.

Nếu đánh giá căn cứ vào các mục tiêu trên, việc đổi mới cơ chế quản lý vốn đầu tư các nguồn vốn đầu tư công trong thời gian qua cần được phân loại, sắp xếp hợp lý căn cứ vào tính chất nguồn vốn hình thành, khắc phục sự lẫn lộn giữa các nguồn vốn, gây trùng lắp và khó quản lý.

Tóm lại, cùng với sự phát triển kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, sự phong phú và đa dạng về nguồn vốn đầu tư phát triển đã vượt ra ngoài phạm vi quy định về nguồn vốn có tính chất truyền thống. Do đó, trong quá trình tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công, vốn NSNN bố trí trong kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản tập trung có xu hướng giảm dần, nguồn vốn tín dụng nhà nước, vốn tín dụng thương mại do các ngân hàng tự huy động và cho vay vẫn đóng vai trò quan trọng. Trong khi nguồn vốn ODA có xu hướng giảm dần thì nguồn vốn đầu tư từ các doanh nghiệp nhà nước và nguồn vốn đóng góp của dân cư sẽ dần tăng lên.

Trong tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công, thì vốn NSNN sẽ được tập trung cho các công trình dự án không có khả năng thu hồi vốn, các công trình văn hóa xã hội, phúc lợi công cộng, các công trình trọng

445

điểm nhà nước quy mô lớn ảnh hưởng đến cơ chế kinh tế và tốc độ tăng trưởng. Đối với các công trình có khả năng thu hồi vốn thì có thể sử dụng nguồn vốn xã hội hóa.

Thiết lập mô hình tài chính cho các dự án đầu tư công để kết hợp các nguồn vốn công, nguồn vốn tư nhân và sự hỗ trợ của các nhà tài trợ trong cùng một dự án là một yêu cầu quan trọng. Bên cạnh đó, cần nâng cao và hoàn thiện công tác quy hoạch phát triển đi đôi với tăng cường quản lý việc thực hiện quy hoạch, xây dựng kế hoạch đầu tư trung, dài hạn trên cơ sở kế hoạch, quy hoạch được phê duyệt. Công tác chuẩn bị đầu tư phải đi trước một bước để có cơ sở bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm. Đồng thời, mô hình tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công cũng đòi hỏi phải có sự chuyển dịch về quyền lực và trách nhiệm của cơ quan nhà nước, chuyển dịch bên cung cấp dịch vụ cũng như chuyển dịch sự đánh giá từ phương thức đầu tư và chi trả đầu vào. Tất cả đều đòi hỏi phải có một hệ thống luật pháp, quy tắc, chính sách, cấu trúc và cách thức tiến hành hoàn chỉnh để tạo lòng tin cho nhà đầu, nhất là nhà đầu tư tư nhân.

446

TÀI LIỆU THAM KHẢOVăn kiện Đại hội XI Đảng Cộng sản Việt Nam. NXB Chính trị 1.

quốc gia, Hà Nội - 2011.Văn kiện các Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương 3 và 4 của Đảng. 2. Nghị quyết và một số báo cáo quan trọng tại kỳ họp thứ 9 Quốc 3.

hội khóa XII. NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội - 2011.Huy động và sử dụng vốn. Báo cáo phát triển Việt Nam năm 4.

2009. Ngân hàng thế giới. Hà Nội, ngày 4-5/12/2008.Môi trường đầu tư tốt hơn cho mọi người. Báo cáo phát triển thế 5.

giới năm 2005. Ngân hàng thế giới.Marelize Gorgens và Jody Zall Kusek. Triển khai các hệ thống 6.

theo dõi và đánh giá. Ngân hàng thế giới. Năm 2010.Linda G. Morra Imas và Ray C. Rist. Đường đến kết quả - Thiết 7.

kế và thực hiện các đánh giá phát triển hiệu quả. Ngân hàng thế giới, năm 2009.

Ed Farquharson and Javier Encinas. Public-Private Partnership 8. Solution. World Bank Institute. March 2010.

Public-Private Partnership in pursuit of risk sharing and value 9. for money. © OECD 2008.

10. Public-Private Partnership Legislation and Regulation. Transport infrastructure investment: Option for efficiency. © OECD/TIF, 2008.

11. Sonia Arujo, Douglas Sutherland. OECD Economics Department. Working paper No.803. Public - Private Partnership and Investment in Infrastructure. © OECD, 2010.

12. Infrastructure Investment: Links to Growth and the Role of Public Policy. © OECD 2009.

13. George E. Peterson. Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho cơ sở hạ tầng đô thị. Ngân hàng Thế giới. Quỹ phát triển cơ sở hạ tầng công - tư PPIAF, Hà Nội, 2010.