1

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN

VÀ VẤN ĐỀ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TẠI VIỆT NAM

PGS. TS. Nguyễn Minh Phương

Viện Khoa học tổ chức nhà nước – Bộ Nội vụ

Trích dẫn: Nguyễn Minh Phương, ‘Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam’, Văn phòng Quốc hội, Oxfam, Unicef, Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Ninh Thuận, 06/04/2913,

1- Một số vấn đề lý luận về phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương

Phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương là một trong những nội dung

cơ bản của tổ chức nhà nước ở các quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, vấn đề

phân cấp, phân quyền đang được chú ý với tính cách là một nhiệm vụ chính trị

quan trọng của quá trình cải cách nền hành chính nhà nước. Mặc dù đã được quan

tâm nghiên cứu, nhưng nhận thức lý luận về phân cấp, phân quyền và tự quản

chưa thật rõ ràng và nhất quán; ngay cả nội hàm các khái niệm “phân cấp”, “phân

quyền”, “tự quản” cũng còn được hiểu theo nhiều cách khác nhau trong các văn

kiện của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo khoa học, v.v.

Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi không có ý định tập trung phân

tích làm rõ nội hàm các khái niệm này, song để có thể đánh giá thực trạng và đưa

ra khuyến nghị, cần có sự thống nhất quan niệm về phân cấp, phân quyền và tự

quản địa phương.

- Khái niệm phân cấp quản lý

Phân cấp quản lý (hành chính) được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ,

quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước

cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật… thực

chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền

2

theo các cấp hành chính phù hợp với yêu cầu của tình hình mới1. Tuy nhiên có ý

kiến cho rằng, phân cấp quản lý được hiểu là “sự phân chia các đơn vị hành chính

- lãnh thổ và phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng

cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi

hiệu quả hơn quyền lực nhà nước”2.

Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp có hai nội dung cần lưu ý là

xác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm pháp

luật và chuyển giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng các quyết định cụ

thể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

b) Khái niệm “phân quyền”

“Phân quyền” trong trường hợp này được hiểu là phân quyền theo lãnh

thổ, tức là “pháp luật quy định vị trí pháp lý của các cấp chính quyền địa

phương”. Phân quyền theo cấp lãnh thổ là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền

lực, theo đó nhà nước trung ương chuyển giao (thông qua hiến pháp và luật) cho

các hội đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao

gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự…), trong phạm vi đó nó thực

hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm3. Với cách tiếp cận như

vậy, “Phân quyền theo chiều dọc cũng thể hiện sự phân cấp giữa trung ương và

địa phương, giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới”4.

c) Khái niệm tự quản địa phương

Tự quản theo nghĩa chung nhất là “tự mình trông coi, quản lý công việc,

không cần có ai điều khiển”; là tính độc lập, khả năng quyết định của một tổ

chức, cá nhân. Tự quản địa phương là quyền độc lập tương đối của địa phương

trong một lĩnh vực nhất định do được Nhà nước trao quyền, theo đó trong phạm

vi hay lĩnh vực nhất định, địa phương tự mình quản lý, giải quyết công việc một 1 Từ điển Luật học. NXB Từ điển bách khoa. Tr. 612

2 PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS. Trương Đắc Linh: Sửa đổi hiến pháp: nhìn từ từ chiến lược phân

cấp quản lý. Tap chí Khoa học pháp lý. Số 3/20111 3 PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt: Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền. Tạp chí Khoa

học Đại học QGHN. Luật học. Tập 26. Số 4. (2010). 4 PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan: Quan niệm, mục đích, ý nghĩa của phân cấp giữa trung ương

và địa phương.

3

cách chủ động và tự chịu trách nhiệm, dưới sự kiểm tra, giám sát của Nhà nước

để đạt được hiệu quả cao nhất.

Tự quản địa phương biểu thị quyền và khả năng của chính quyền địa

phương trong giới hạn của luật pháp, để quản lí và tổ chức cung ứng các dịch vụ

công theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích người dân địa phương. Để

thực hiện thẩm quyền này, người dân bầu ra một hội đồng và trực thuộc nó là cơ

cấu tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân (có tài sản, ngân sách và lãnh thổ

riêng, chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và tòa án). Do vậy có ý

kiến cho rằng, “về mặt lý thuyết, hình thức triệt để nhất của phân cấp quản lý là

chế độ tự quản địa phương, tức là phân quyền hiểu theo nghĩa Tây Âu”.

Mặc dù phương thức tổ chức tự quản địa phương trên thế giới rất đa dạng,

nhưng chế độ tự quản địa phương luôn phải được bảo đảm về mặt pháp luật và

tuân thủ sự kiểm soát của trung ương đối với địa phương giúp cho việc bảo đảm

thực hiện hiệu quả quản lý địa phương.

Như vậy, theo chúng tôi có thể quan niệm rằng phân cấp, phân quyền và tự

quản địa phương là những mức độ khác nhau từ thấp đến cao, từ chưa đầy đủ,

toàn diện đến đầy đủ, toàn diện của quá trình phi tập trung hóa“decentralization”.

Theo đó, phân cấp quản lý là chính quyền cấp trên giao nhiệm vụ cho quyền

chính quyền cấp dưới thông qua việc thực hiện quyền lập quy và lãnh đạo chính

quyền cấp dưới, cấp dưới phục tùng cấp trên; còn phân quyền là các cấp chính

quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo ủy quyền của người dân

thông qua quy định của Hiến pháp và luật, do vậy chính quyền các cấp có quan

hệ là bình đẳng; tự quản là chính quyền được độc lập quyết định các vấn đề của

cộng đồng dân cư trong khuôn khổ của Hiến pháp và luật. Tuy nhiên ranh giới

giữa “phân cấp”, “phân quyền”, “tự quản địa phương” cũng mang tính chất tương

đối.

Với quan niệm đó, ở Việt Nam thực tế đang thực hiện phân cấp quản lý,

phân quyền và tự quản địa phương ở các mức độ khác nhau, mặc dù khái niệm

phân cấp quản lý được dùng khá phổ biến, còn khái niệm “phân quyền” rất ít

được sử dụng và “tự quản địa phương” chưa được sử dụng trong các văn bản

4

chính trị và văn bản pháp lý (Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cũng không

sử dụng các khái niệm này).

2- Kết quả thực hiện phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương ở

Việt Nam và những vấn đề đặt ra

Theo Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003,

chính quyền địa phương ở nước ta gồm 3 cấp: tỉnh, huyện, xã; mỗi cấp đều tổ

chức HĐND và UBND.

- Tuy có khác nhau về phạm vi và mức độ cụ thể, nhưng về cơ bản,

HĐND các cấp tỉnh, huyện, xã đều có các nhiệm vụ, quyền hạn: Quyết định

những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương,

xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội; Quyết định dự toán thu,

chi ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu chi ngân sách địa phương và

phân bổ ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp mình; Bầu,

miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ lãnh đạo HĐND và các thành viên của

UBND; giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước cùng cấp và việc

tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị

vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.

- UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần

bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ

trung ương tới cơ sở. Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tỉnh được quy định theo

14 lĩnh vực, của UBND huyện theo 11 lĩnh vực và của UBND xã theo 7 lĩnh vực,

nhưng thực chất cũng là đầy đủ các lĩnh vực kinh tế - xã hội- an ninh, quốc

phòng, xây dựng chính quyền; điểm khác biệt là càng xuống UBND cấp huyện,

cấp xã càng có sự lồng ghép một số lĩnh vực gần nhau. Đối với UBND thành phố

trực thuộc trung ương, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, quận, phường, còn được bổ

sung một số nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với đặc điểm, tính chất của đô thị;

UBND huyện thuộc địa bàn hải đảo cũng được bổ sung nhiệm vụ thực hiện các

biện pháp để xây dựng, quản lý, bảo vệ đảo, vùng biển và dân cư trên địa bàn.

Nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa

phương, đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, nâng cao hiệu lực,

5

hiệu quả của bộ máy nhà nước, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 9 (khoá IX) đề

ra yêu cầu, “Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương

và địa phương trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách đồng bộ, bảo đảm hiệu

lực quản lý thống nhất, xuyên suốt của Trung ương đối với địa phương và khuyến

khích tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của các địa phương”. Đáng lưu ý, đây là

lần đầu tiên và duy nhất khái niệm “phân quyền” liền sau “phân cấp” được sử

dụng trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam).

Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010

đề ra nhiệm vụ: “Định rõ những loại việc địa phương toàn quyền quyết định,

những loại việc trước khi địa phương quyết định phải có ý kiến của trung ương

và những việc phải thực hiện theo quyết định của trung ương”. Ngày 30/6/2004

Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP “Về tiếp tục đẩy mạnh

phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực

thuộc Trung ương”, tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm

giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh trên các lĩnh vực chủ yếu: quản lý quy

hoạch, kế hoạch, đầu tư; ngân sách nhà nước; đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp

nhà nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức.

Qua gần 9 năm triển khai thực hiện, nhiều nội dung phân cấp quản lý đã

được thể chế hóa vào các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành và các Nghị

định của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức

của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, Nghị định số 13 và 14/2008/NĐ ngày 04/02/2008

của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân

cấp tỉnh, cấp huyện; đặc biệt Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 của

Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ

quan ngang Bộ và các Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ

cấu tổ chức của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ trong cơ cấu tổ chức Chính phủ khóa

XIII đã quy định tiếp tục phân cấp quản lý về ngành, lĩnh vực giữa các Bộ, cơ quan

ngang Bộ với chính quyền địa phương.

Về cơ bản, các quy định phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và

chính quyền địa phương đã được các địa phương thực hiện tương đối thống nhất

6

và có hiệu quả, nâng cao tính chủ động cho chính quyền địa phương trong quản

lý, sử dụng các nguồn lực ở địa phương, đưa nền hành chính sát hơn với những

đặc điểm kinh tế - xã hội cụ thể của địa phương, góp phần giải quyết kịp thời và

phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân tại địa phương.

Tuy nhiên, thực tế hiện nay là các giải pháp tăng cường phân cấp giữa

Chính phủ và chính quyền địa phương, một mặt còn thiếu tính đồng bộ, chưa

phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp chính

quyền địa phương; chính quyền địa phương các cấp chưa có đủ thẩm quyền và

các điều kiện cần thiết để chủ động, năng động trong việc thực hiện các nhiệm vụ

mà địa phương có khả năng làm được, nhưng mặt khác, một số nhiệm vụ cần

quản lý tập trung, thống nhất lại được chuyển giao cho chính quyền địa phương,

làm giảm hiệu quả quản lý của nền hành chính nhà nước. Đồng thời, sự khác

nhau về mô hình tổ chức và chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền thành phố với

chính quyền tỉnh, chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh với chính quyền

huyện, cũng như chính quyền thị trấn, phường và chính quyền xã chưa được làm

rõ; chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tổ chức các hoạt động quản lý, điều hành

các công việc hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật, nhưng

thẩm quyền và trách nhiệm chưa được xác định một cách tương xứng.

Mặc dù nhiều địa phương cho rằng phân cấp, phân quyền cho chính quyền

địa phương thời gian qua là chưa đủ mạnh, các bộ, ngành trung ương còn “ôm

việc”, nhưng thực tế một số vấn đề bức xúc liên quan đến phân cấp đang đặt ra:

- Tình trạng các địa phương đua nhau xây dựng 20 cảng biển quốc tế, 18

khu kinh tế biển, 30 khu kinh tế cửa khẩu, 260 khu công nghiệp, 650 cụm công

nghiệp; thành lập mới 307 trường đại học, học viện trong 10 năm, từ 2001 đến

2010, theo một số chuyên gia kinh tế, “các địa phương được quyền tự chủ rất lớn

về quy hoạch phát triển, phân cấp đất, quyền quyết định xây dựng các cơ sở hạ

tầng trong tỉnh, tuy là cần có sự đồng ý của cấp trên”. Và “Từ 2006 đến nay phần

lớn dự án đầu tư công đều được phân cấp cho ngành và địa phương, d n tới hệ

quả là việc quyết định đầu tư công đã tách rời việc bố trí vốn. Tuy nhiên, trên

thực tế tất cả các dự án đầu tư kể trên đều được quyết định từ Trung ương chứ

7

không phải do địa phương tự quyết định. Tình trạng phổ biến là các địa phương

quyết định về dự án đầu tư, nhưng nguồn vốn đều từ ngân sách Trung ương”. Do

vậy, tình trạng 63 tỉnh thành là 63 “nền kinh tế” không phải là hệ lụy của việc

phân cấp quản lý cho các địa phương mà trước tiên và chủ yếu là do cấp Trung

ương phải chịu trách nhiệm.

- Việc phân cấp trong lĩnh vực thu hút vốn FDI đã thúc đẩy các địa phương

tìm nhiều biện pháp thu hút các nguồn vốn. Tuy nhiên, các biện pháp chủ yếu là

ưu đãi thô sơ như giảm giá thuê đất, giảm thuế… Thậm chí, một số tỉnh quy định

chính sách khuyến khích vượt quá khuôn khổ pháp luật hiện hành d n đến cạnh

tranh nội bộ. Mặt khác, “các địa phương vốn đã phát triển, có điều kiện thuận lợi

về địa kinh tế, tài nguyên, nhân lực đã phát huy được tác dụng của phân cấp

trong khi các địa phương nghèo, điều kiện khó khăn thì ít tận dụng được những

tác động tích cực của phân cấp”.

- Trong lĩnh vực khai khoáng, tình trạng số lượng giấy phép tăng đột biến

trong thời gian rất ngắn (trong 3 năm 2008-2011 các địa phương cấp gần 3.500

giấy phép, gấp 7 lần số Trung ương cấp trong 12 năm) được xem là do phân cấp

cho chính quyền địa phương thẩm quyền cấp phép khai khoáng gây ra.

Chính vì vậy, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đã nêu yêu cầu “Thực hiện

phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy

hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương, gắn quyền hạn

với trách nhiệm được giao”. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước

giai đoạn 2011-2020 ban hành theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011

đề ra nhiệm vụ: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về tài

nguyên, khoáng sản quốc gia; quy hoạch và có định hướng phát triển; tăng cường

giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách

nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành”.

3- Một số đề xuất, kiến nghị đẩy mạnh phân cấp, phân quyền và tự

quản địa phương ở Việt Nam hiện nay

8

a) Nhận thức rõ tính tất yếu khách quan của quá trình trình phi tập trung

hóa với các nội dung phân cấp- phân quyền – tự quản địa phương trong điều

kiện mới của đất nước.

- Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây

dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền, cải cách nền hành chính nhà nước và

hội nhập quốc tế, thực hiện phân cấp, phân quyền ngày càng đầy đủ, toàn diện

hơn tiến đến tự quản địa phương là yêu cầu có tính quy luật, không thể trì hoãn

được. Đó là quá trình chuyển đổi phương thức thực thi quyền lực nhà nước tập

trung quan liêu sang dân chủ; là chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn từ chính quyền

trung ương cho chính quyền địa phương các cấp nhằm mục tiêu hiệu quả. Phân

cấp, phân quyền không có nghĩa là làm giảm vai trò của Trung ương mà ngược

lại Trung ương làm đúng việc phải làm là xây dựng chính sách, pháp luật và giải

quyết các vấn đề có tính chiến lược, đồng thời thúc đẩy tính độc lập, chịu trách

nhiệm trong quá trình ra quyết định và tổ chức thực hiện của chính quyền địa

phương các cấp.

- Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền và tự quản chính quyền địa phương gắn

liền với việc thiết lập chính quyền Trung ương đủ mạnh, có hiệu lực và hệ thống

pháp luật hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi

cho người dân, các tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước.

Thực hiện phân cấp, phân quyền, tự quản địa phương phải bảo đảm: 1) Thẩm

quyền quyết định của Hội đồng dân cử; 2) Trách nhiệm giải trình; 3) Sự tuân thủ

các qui định của pháp luật; 4) Công khai, minh bạch, sự giám sát của người dân;

5) Trình độ, năng lực thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức; 6) Cơ chế

tài phán của tòa án.

b) Xác định rõ mục tiêu của phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa

phương trong mô hình nhà nước Việt Nam thống nhất, đơn nhất.

Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ

và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, giữa chính quyền địa

phương các cấp trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách

nhiệm của từng cấp, từng cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước, bảo đảm

9

sự quản lý thống nhất của Chính phủ, đồng thời đề cao vai trò chủ động, tinh thần

trách nhiệm và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của từng cấp, từng

ngành. Theo đó, cần quán triệt các quan điểm sau:

- Thực hiện quản lý nhà nước thống nhất, thông suốt từ Trung ương đến

địa phương, bảo đảm Chính phủ quản lý thống nhất về thể chế, chính sách, chiến

lược, quy hoạch, thanh tra, kiểm tra; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của chính quyền các cấp trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý

nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật;

- Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý

theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của Bộ, ngành với

nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền cấp tỉnh đối với các hoạt động kinh

tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ;

- Bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải

quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và người dân thì giao

cho cấp đó thực hiện; phân cấp, phân quyền phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách

nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của mỗi cấp;

- Phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương trong

từng giai đoạn, đặc thù của ngành, lĩnh vực và khả năng quản lý, điều hành của

chính quyền từng cấp và điều kiện, khả năng cân đối các nguồn lực cần thiết để

thực hiện; bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm

pháp luật về quản lý các ngành, lĩnh vực;

- Bảo đảm thực quyền của Hội đồng nhân dân và trách nhiệm Ủy ban nhân

dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc quyết định thực hiện các nhiệm

vụ được phân cấp, phân quyền; chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính;

đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi để nhân dân tham gia quản lý nhà nước;

- Tăng cường hướng d n và thanh tra, kiểm tra của Chính phủ đối với

chính quyền địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, phân

quyền, kịp thời phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật để xử lý nghiêm minh.

10

c) Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Chính phủ theo

hướng điều chỉnh chức năng của Chính phủ đúng với vai trò là cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

Chính phủ tập trung vào hoạch định thể chế, chính sách, xây dựng giải

pháp, cải cách thủ tục hành chính, tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi cho các

hoạt động kinh tế - xã hội; nâng cao năng lực và hiệu quả chỉ đạo thực hiện, kiểm

tra, thanh tra thực hiện thể chế. Chính phủ thống nhất quản lý quy hoạch phát

triển kinh tế, bảo vệ môi trường, quyết định đầu tư công từ ngân sách của trung

ương, chỉ ủy quyền cho chính quyền tỉnh quản lý trong trường hợp thật cần thiết.

Hoàn thiện quy chế phân cấp, phân quyền về đầu tư, bảo đảm quản lý tập

trung và thống nhất về quy hoạch, định hướng phát triển, cơ chế, chính sách và cân

đối nguồn lực một cách chủ động; về khai thác khoáng sản, quản lý tài nguyên

nước, đất trồng lúa. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách Nhà nước theo

định hướng phân cấp, phân quyền về ngân sách nhà nước gắn với phân cấp, phân

quyền quản lý kinh tế - xã hội; điều chỉnh tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa

ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương và số bổ sung cân đối từ ngân

sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới trong thời kỳ ổn định.

d) Sửa đổi, bổ sung quy định của Hiến pháp 1992 tạo cơ sở pháp lý xây

dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc phân biệt chính

quyền đô thị với chính quyền nông thôn và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương trong việc quyết định và tổ chức thực hiện

chính sách, pháp luật trong phạm vi được phân cấp, phân quyền.

- Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ gồm 2 cấp: cấp tỉnh và cấp cơ sở

có tổ chức Hội đồng nhân dân và được phân quyền; huyện, quận, phường không

phải là cấp hành chính, chỉ tổ chức cơ quan hành chính thực hiện các nhiệm vụ

được ủy quyền hoặc tản quyền. Theo đó, sửa đổi khoản 3 Điều 115 của Dự thảo

sửa đổi Hiến pháp năm 1992 như sau: “Việc tổ chức Hội đồng nhân dân và cơ

quan hành chính tại các đơn vị hành chính lãnh thổ trong tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương do luật định, phù hợp với đặc điểm của từng loại đơn vị hành

chính lãnh thổ và yêu cầu phân cấp, phân quyền”.

11

- Sửa đổi khoản 1 Điều 116 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 như

sau “Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp

và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát

hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương”.

- Bổ sung khoản 3 Điều 116 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992:

“Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương do Luật định theo nguyên tắc

bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực

hiện chính sách, pháp luật trong phạm vi được phân cấp, phân quyền”.

- Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định rõ chức năng, nhiệm vụ

của chính quyền địa phương các cấp theo 3 nhóm nhiệm vụ cơ bản: 1) tổ chức

thực hiện pháp luật và các quyết định của cấp trên; 2) phối hợp với các cơ quan,

tổ chức có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ của trung ương trên địa bàn; 3)

thực hiện các nhiệm vụ mang tính tự quản của địa phương. Những nhiệm vụ đã

phân cấp có tính ổn định cho chính quyền địa phương và được thực hiện có hiệu

quả thười gian qua cần được quy định rõ trong Luật theo hướng phân quyền.

- Phân biệt sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn, để thực hiện phân cấp,

phân quyền phù hợp với đặc điểm, tính chất của mỗi loại hình địa phương. Khác

với nông thôn, mỗi đô thị là một chỉnh thể kinh tế-xã hội thống nhất, ràng buộc

chặt chẽ và phụ thuộc trực tiếp vào nhau, không thể chia cắt, do đó bộ máy hành

chính nhà nước ở đô thị phải mang tính tập trung, thống nhất, vận hành thông

suốt, nhanh nhạy và không thể bị cắt khúc theo kiểu cát cứ như ở nông thôn. Vì

vậy, không thể phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền trong nội bộ đô

thị (thành phố trực thuộc trung ương - quận - phường) hoặc tỉnh – thị xã, thành

phố (thuộc tỉnh) – phường giống như phân cấp, phân quyền ở chính quyền nông

thôn (tỉnh - huyện - xã). Trong nội bộ đô thị, cần áp dụng cơ chế uỷ quyền, tản

quyền của chính quyền thành phố, thị xã cho các cơ quan quản lý hành chính cấp

dưới (quận, phường) thực thi một số nhiệm vụ quản lý hành chính cụ thể; tổ chức

các cơ quan hành chính ở quận, phường như là “cánh tay nối dài” của cơ quan

hành chính thị xã, thành phố.

12

đ) Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức chính quyền tự quản của các nước trên

thế giới, vận dụng vào tổ chức chính quyền xã của Việt Nam

Chính quyền xã, thị trấn được xác định là cấp cơ sở, gần dân nhất, nơi dân

trực tiếp trước tiên để giải quyết các công việc hành chính như chứng nhận, xác

thực, đăng ký…; tiếp nhận và xử lý theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo

và kiến nghị của công dân. Cấp xã cũng là nơi có nhiều vấn đề phải được giải

quyết thông qua cộng đồng như xây dựng, sửa chữa, bảo dưỡng đường sá đi lại,

công trình phúc lợi, các vấn đề về văn hoá, xã hội…Mặt khác, xã là nơi các cộng

đồng dân cư sinh sống, được hình thành và gắn bó thông qua quan hệ láng giềng,

có nhiều mối quan hệ rất cần được giải quyết không chỉ trên cơ sở pháp luật mà

còn cả trên cơ sở đồng thuận và tự nguyện, tự quản. Vì vậy, cần phân quyền

nhiều hơn theo hướng bảo đảm quyền tự quản địa phương cho chính quyền xã,

thị trấn liên quan đến các vấn đề của cộng đồng dân cư thuộc thẩm quyền quyết

định và tự chịu trách nhiệm của HĐND xã, thị trấn; Các hình thức thực hiện

quyền lực của nhân dân ở xã, thị trấn (trưng cầu ý dân).