FINAL REPORT TO INSURANCE BUREAU OF CANADAAugust 23, 2012

Sharon Tennyson

Associate ProfessorDepartment of Policy Analysis and ManagementCornell University

Mary Kelly

Associate ProfessorSchool of Business & EconomicsWilfrid Laurier University

Anne Kleffner

Associate ProfessorHaskayne School of Business University of Calgary

The Design of Auto Insurance Systems:Research and Implications for Ontario

 

      i 

Summary

This  study  aims  to  provide  guidance  in  auto  insurance  system  design  and  considerations  for 

achieving a well‐functioning automobile insurance system in Ontario. Such a system is characterized by a 

number  of  desirable  features,  including  fair  compensation,  deterrence,  efficiency,  and  fairness. 

However, because  system  features designed  to achieve one of  these  features may make  it harder  to 

achieve some others  (e.g., compensation and deterrence, efficiency and  fairness), trade‐offs are often 

required  to balance conflicting objectives. Different stakeholders may also have conflicting objectives; 

for these reasons, establishing whether an auto insurance system is functioning well is not a simple task.  

The  report describes a variety of combinations of  the basic design  features of auto  insurance 

systems are used in Canada and elsewhere, and compares the performance of auto insurance systems in 

Canada  based  on  the  measures  that  characterize  a  well‐functioning  system.  This  comparison 

demonstrates that Ontario’s auto insurance system performance is worse than those in other provinces 

on many dimensions and much worse in the areas of affordability and sustainability. However, although 

the Ontario automobile insurance system exhibits a number of problems, the evidence does not suggest 

that the design of the system is fundamentally flawed. 

Background  research  on Ontario’s  insurance  system  and  the  history  of  insurance  reforms  is 

presented to shed  light on the  factors that explain  this poor performance. That analysis yields several 

key findings. First, reform policies in Ontario appear to have affected outcomes in the short run, but in 

many  cases  inflationary  trends quickly  reappeared.  Second, Ontario  claim  frequency and  severity are 

higher than those in other provinces in almost all cases and all years, and the increases over time in both 

claim frequency and claim severity have been substantially greater  in Ontario than  in other provinces. 

This  is despite having  the  lowest  fatal accident  rate and one of  the  lowest  rates of accidents causing 

injury of all provinces. A  final  insight obtained  from  this analysis  is  that  the claims growth  in Ontario 

 

      ii 

stems primarily  from  the Greater Toronto Area  (GTA)  rather  than  reflecting province‐wide problems. 

Inflationary trends are highest in the GTA, due to increases in both claim frequency and claim severity. 

Thus, while the auto insurance product is sustainable across most of Ontario, premiums in the GTA are 

insufficient to cover the cost of auto insurance claims in the GTA. 

Based on this review and on analysis of problems and solutions in other insurance systems, key 

issues in the design of a well‐functioning auto insurance system are discussed. The overall conclusions of 

the report are as follows: 

Insurance provides many benefits to individuals and to society, but also may  increase incentives to 

drive, reduce driving precautions, and lead to benefit‐seeking or even outright fraudulent claiming. 

The  specific design  features of an  insurance  system affect  these behavioural  incentives.  Incentive 

problems  are  greatest  when  insurance  benefits  are  generous  and  pricing  is  socialized  so  that 

premiums do not reflect individual risk of loss. A well‐functioning insurance system must recognize 

and attempt to counteract these incentive problems.  

When  insurance availability and affordability  to all  consumers are  important objectives, adjusting 

the  insurance  system  to  address  cost  problems  is  difficult  because many  solutions  will  reduce 

availability and/or affordability for some.  In jurisdictions in which driving is not considered a right or 

an economic necessity, the public policy problems in auto insurance are less complicated.  

Auto  insurance  does  not  operate  in  a  vacuum:  it  interfaces with  the  private  and  public  health 

systems,  road  safety  and  driver  licensing  mechanisms,  the  legal  system,  demographics  and 

economics of a region. Recognizing this, policy makers should consider problems and solutions that 

lie outside of the  insurance system along with those  internal to  the system when addressing auto 

insurance issues. 

In the aggregate, rising costs are the source of rising insurance premiums. Because the link between 

cost  increases  and  premium  increases  is  not  transparent,  there  is  often  pressure  to  reduce 

premiums without  recognition  that  the underlying problem  is one of  cost. However,  suppressing 

premiums  does  not  lead  to  cost  reductions  and may  even  exacerbate  cost  increases.  Insurer  or 

public policy responses aimed squarely at underlying cost and incentive problems are more effective 

and more permanent responses. 

 

      iii 

Because  of  the  threshold,  excessive  claiming  behaviour  is more  problematic  in  partial  no‐fault 

systems than in pure no‐fault systems because benefit overuse arises due to attempts to breach the 

tort threshold. The tort threshold, the magnitude of additional benefits available if the threshold is 

breached,  and  the  penalties  for  fraudulent  claims  should  be  constructed  so  that  the  “lottery” 

aspects of partial no‐fault are minimized.  

These  considerations  suggest  that  the  following principles  should be observed when enacting 

auto insurance reform: 

It  is  important that policy makers clearly articulate the objectives of the  insurance system and the 

trade‐offs that must be made, recognizing that trade‐offs exist between different design options. 

Generous  first‐party  insurance,  and  partial  no‐fault  systems,  lead  to  benefit‐seeking  behaviours 

which must be monitored and controlled. Claimants have  incentives to over‐claim when first‐party 

benefits are generous. Measures to reduce  fraudulent claiming and reduce claims costs should be 

established  at  the  industry  level  with  support  of  government  enforcement  mechanisms.  These 

measures could  include harsh penalties for fraudulent healthcare providers, better use of analytics 

to detect fraud, and consumer education. 

If affordability is addressed via premium subsidies these should be based on income and not on risk: 

full  premium  subsidies  should  be  available  to  low  risk  and  low  income  individuals.  Subsidies 

available to low income but high risk individuals should reflect the underlying poor driving record or 

accident experience.  

The  provision  of  insurance  reduces  incentives  to  take  care.  Incentives  for  safe  driving  and 

responsible  claiming are better aligned  if premiums paid by drivers are  commensurate with  their 

risks. Low‐risk drivers should be provided with opportunities  to distinguish  themselves  from high‐

risk drivers  in  the  rate  classification  system. High‐risk drivers  should be  identified by a  system of 

experience rating that incorporates both driving record and at‐fault claims.  

Cost  controls on healthcare  services are  important  to prevent  cost  shifting  to  the auto  insurance 

system. 

The  long  run  success  of  changes  to  system  design  to  achieve  policy  goals,  whether  it  is 

compensation levels, or benefit provision or pricing structure, are impacted by consumer knowledge 

of  insurance  and  societal  beliefs  about  fairness  and  societal  attitudes  towards  excessive  or 

fraudulent claiming behaviours. 

 

      iv 

Government  insurance  providers  have  often  been  more  successful  than  private  insurers  in 

containing  claims  costs  due  to  their  greater  control  over  compensation  and  indemnification 

schedules. However, the trade‐off involves potential under‐indemnification if benefits to those most 

seriously  injured  are  capped  (as,  for  example,  in  Quebec),  and  the  loss  of  consumer  choice  of 

products and providers. Moreover, the full costs of the auto  insurance system are not reflected  in 

premiums if the government insurer runs a deficit. 

Specific additional  considerations with  respect  to Ontario auto  insurance  include  the need  to 

realign  premium  structure  to  reduce  cross‐subsidization  across  the  province.  Although  in  theory 

premiums are risk‐based, decades of prior approval rate regulation have created cross‐subsidies across 

driving record classes and across territories. It is also imperative to develop a distinct pricing mechanism 

that is fair to new drivers and maintains incentives for safe driving. 

   

 

      v 

Contents 

Summary ........................................................................................................................................................ i 

1  Introduction ........................................................................................................................................ 1 

2  Background on Automobile Insurance ............................................................................................... 4 

2.1  Economics of Automobile Insurance ............................................................................................ 4 

2.2  Objectives of an Automobile Insurance System ........................................................................... 7 

3  Design Considerations of an Automobile Insurance System .............................................................. 9 

3.1  Mandatory Insurance Coverage .................................................................................................. 10 

3.1.1  Residual Markets ................................................................................................................. 13 

3.2  Public versus Private Insurance .................................................................................................. 15 

3.2.1  Public Intervention in Private Insurance Markets............................................................... 19 

3.3  Tort versus No‐fault Compensation Systems .............................................................................. 21 

3.4  Pricing Mechanisms .................................................................................................................... 27 

4  Automobile Insurance Systems Design and Performance ................................................................ 36 

4.1  Insurance Systems in Canada ...................................................................................................... 36 

4.2  Comparing System Performance ................................................................................................ 40 

5  Automobile Insurance in Ontario ..................................................................................................... 57 

5.1  The Current Product ................................................................................................................... 57 

5.2  The History of Auto Insurance Reform in Ontario ...................................................................... 59 

5.2.1  Bill 68 (1990) ....................................................................................................................... 63 

5.2.2  Bill 164 (1994) ..................................................................................................................... 65 

 

      vi 

5.2.3  Bill 59 (1996) ....................................................................................................................... 66 

5.2.4  Bill 198 (2003) ..................................................................................................................... 67 

5.2.5  Elimination of Designated Assessment Centres (2006) ...................................................... 69 

5.2.6  Reforms of 2010 .................................................................................................................. 69 

5.3  Ontario Claim and Cost Trends ................................................................................................... 70 

5.3.1  Bodily Injury Liability Claims ............................................................................................... 71 

5.3.2  Compulsory Property Damage Claims ................................................................................ 78 

5.3.3  Statutory Accident Benefits ................................................................................................ 83 

5.4  System Performance ................................................................................................................... 89 

5.5  Summary and Interpretation ...................................................................................................... 95 

6  Experience from Other Jurisdictions ................................................................................................ 99 

6.1  Insurance Systems in Other Countries ........................................................................................ 99 

6.2  Summary of Case Studies .......................................................................................................... 101 

7  Policy Considerations for a Well‐Functioning Insurance Market ................................................... 105 

7.1  Policy Considerations for Ontario ............................................................................................. 108 

7.1.1  Pricing Mechanism Design ................................................................................................ 110 

7.1.2  Benefit Provisions ............................................................................................................. 113 

7.1.3  Claims Cost Controls ......................................................................................................... 114 

7.1.4  Consumer Education ......................................................................................................... 118 

7.1.5  Larger Policy Issues ........................................................................................................... 120 

8  References ...................................................................................................................................... 122 

9  Appendix: Case Studies of Other Jurisdictions ............................................................................... 128 

9.1  Alberta, Canada ......................................................................................................................... 128 

 

      vii 

9.2  Massachusetts, U.S.A. ............................................................................................................... 132 

9.3  Michigan, U.S.A. ........................................................................................................................ 138 

 

 

      1 

1 Introduction

Automobiles and driving have a fundamental role in our society. Although driving is not a “right” 

according  to  various  courts  of  law  in  Canada1,  car  ownership  and  driving  lead  to  better  employment 

outcomes and higher wages (Raphael and Rice, 2002). The costs associated with automobile accidents are 

equally  important  to society.  In 2009  there were 2,011  fatal collisions and 123,192 additional collisions 

causing personal injury across Canada. Over 2,200 individuals died and 11,450 suffered serious injuries in 

car  collisions  (Transport  Canada,  2011).  It  is  estimated  that  the  cost  of  traffic  accidents  is  about  1.9 

percent of GDP in Canada (International Transport Forum, 2011). As the primary mechanism for funding 

these accident  costs,  the automobile  insurance  system  is an  important  concern.  In addition,  the  social 

importance of  the automobile and  the extent of automobile accident compensation  in North American 

society generate public interest in automobile insurance.  

There are many different automobile  insurance systems worldwide and 13 different (provincial) 

insurance  systems across Canada alone. There are  significant differences  in  the  insurance product and 

regulatory  regimes  across  the  provinces. Market  conduct  regulation  of  insurance  is  a  provincial  (and 

territorial)  responsibility.  As  such,  each  province  has  its  own  rules  for  underwriting  and  marketing 

insurance policies, and  its own regulatory approach to product and price oversight. Generally, products 

and  prices  are  monitored  and  controlled,  rating  and  underwriting  are  regulated,  and  insurers  face 

extensive filing requirements.  

Regulation of the automobile insurance system may be imposed to achieve a number of different 

objectives. In Canada an important objective of regulation is to achieve social goals due to the social risk 

created by driving. Drivers are exposed to risk of significant  loss from automobile accidents, and  in turn 

                                                            

1 See Regina v Tri‐M Systems (B.C.S.C.), note 24: http://sense.bc.ca/disc/stead2.htm. 

 

      2 

impose  accident  risk  and  accident  costs  on  others.  The  purchase  of  automobile  insurance  helps  to 

internalize the costs of accidents through payment of policy premiums that reflect the expected costs of 

driving. When a driver chooses to drive uninsured, accident costs are shifted to other drivers or to society 

as a whole. The cost to an  individual  from driving uninsured  is small, as the majority of personal  injury 

costs are shifted to society through taxes and/or levies on insurance policies. 

The potential for drivers to shift accident costs to others is one reason for government regulation 

of automobile insurance. The existence of publicly funded, universal medical care in Canada makes it easy 

for  drivers  to  shift  this  cost  to  others,  creating  an  additional  reason  to make  the  purchase  of  auto 

insurance  compulsory.  The  cost  of  providing medical  care  to  those  injured  in  automobile  accidents  is 

substantial. A potential  for overutilization of medical care exists  if  insurance benefits are generous and 

there is a separation between the provision of care and the financing of care. Thus, there may be a role 

for  governments  to  optimize  the  use  of  the  medical  system.  The  division  of  public  and  private 

responsibilities for the provision of auto insurance may be chosen from a wide spectrum of arrangements 

and is a critical design element of the automobile insurance system. 

Since  the  early  1990s  Ontario  has made  a  number  of  significant  changes  to  the  automobile 

insurance  product  in  an  effort  to  control  costs  and  improve  compensation.  Changes  began with  the 

introduction of no‐fault  insurance  in 1990 and  include the more recent reductions to statutory accident 

benefits.  Despite  a  series  of  regulatory  interventions  over  time,  the  automobile  insurance  system  in 

Ontario has consistently been problematic for the government and for the  industry. This report aims to 

contribute to the process of creating a more sustainable insurance system for the province.  

Rather than focusing solely on concerns in Ontario, this report uses insights from theoretical and 

comparative  analysis  of  auto  insurance  systems  to  identify  principles  for  designing  a  sustainable 

 

      3 

automobile insurance system. The analysis reviews insurance theory and evidence on the experiences of 

other jurisdictions to identify practices that work well for the insurance industry, consumers, and society.  

Section  2  of  the  report  provides  the  conceptual  framework  for  automobile  insurance  and 

identifies  the  objectives  of  a  well‐functioning  automobile  insurance  system.  These  are  comprised  of 

availability, affordability, service quality, cost efficiency, sustainability, fairness, informed consumers, and 

adequate competition. In Section 3 the key policy  levers that are available when designing an  insurance 

system are described. These are compulsory versus optional  insurance; public versus private provision; 

tort  versus  no‐fault  compensation;  and  pricing  schemes. We  summarize  the  evidence  from  academic 

research  regarding  the  strengths,  weaknesses,  and  overall  effectiveness  of  each  design  feature  as 

employed in existing insurance systems.  

Because  an  auto  insurance  system  combines  choices  regarding  each  of  the  individual  system 

elements, there exists a wide range of automobile  insurance systems. The systems employed  in Canada 

are documented in Section 4. We compare the performance of the auto insurance systems in each of the 

provinces in Canada, defining metrics to measure the objectives outlined in Section 2. Section 5 reviews 

the history of auto  insurance  reform  in Ontario and examines  the  statistical evidence on  the historical 

performance of Ontario’s system using the lens of this analysis. We consider the performance of Ontario 

in relation to other provinces, and we also compare the performance of different geographical regions of 

Ontario. In Section 6 we briefly discuss auto insurance systems and auto insurance reforms in jurisdictions 

outside  of  Ontario.  Case  studies  provided  in  the  Appendix  support  the  discussion  in  Section  6. We 

conclude with policy considerations  for a well‐functioning  insurance market and specific considerations 

for the Ontario insurance market in Section 7. 

 

 

      4 

2 BackgroundonAutomobileInsurance

2.1 EconomicsofAutomobileInsurance

Insurance  is a mechanism by which one can protect against the risk of a future contingent  loss. 

The buyer pays a fixed sum of money, the premium, to an insurer in exchange for the insurer’s promise to 

compensate  the  insured  for a potential  financial  loss. Because  individuals are  typically risk averse,  they 

prefer  to  purchase  insurance  instead  of  facing  the  risk  of  the  loss.  The  insurer  pools  together  the 

premiums of many  individuals to pay  for the  future  losses that will be  incurred. At  its most basic  level, 

each insurance buyer is charged a premium that reflects the expected costs that he or she imposes on the 

insurance  system,  and  the  premiums  paid  by  all  buyers  are  pooled  to  pay  the  losses  of  those who 

experience a loss.  

Automobile insurance provides compensation to parties who suffer injuries or incur damages due 

to  automobile  accidents  and  losses.  Given  the  variety  of  losses  which may  be  incurred,  automobile 

insurance  is  actually  a  package  of  insurance  coverages  that  provides  protection  for  both  damage  to 

property and injuries to persons. Because there is the potential for causing losses or damages to others as 

well as to one’s self, the package includes both liability (“third‐party”) insurance and first‐party insurance. 

First‐party  insurance  covers  costs  of  one's  own  automobile‐related  property  or  injury  losses.  Liability 

insurance covers damages  to other persons or  their property  that arise  in an automobile accident with 

the  insured, and  for which  the  insured  is held  responsible. The  function of  liability  insurance differs  in 

some  respects  from  that of  first‐party  insurance.  In addition  to protecting  the  insured driver  from  the 

unexpected  costs  associated with  automobile  accidents  that  are  his  fault,  liability  insurance  provides 

protection  to  other  drivers  by  assuring  that  funds will  be  available  for  their  compensation  in  such  a 

circumstance. 

 

      5 

Insurance has many economic benefits.  Insurance reduces uncertainty for risk‐averse drivers by 

providing protection against  losses from automobile accidents. Insurance also  increases the productivity 

of financial resources by removing the need for individual drivers to hold large contingency funds (Curak 

et. al, 2000). Thus,  insurance provides great benefits to  individuals and to society. However, the cost of 

insurance and the potential solvency of the insurance provider is impacted by moral hazard in both risk‐

taking and claiming behaviours, and by adverse selection.  

Moral hazard arises from the fact that in the presence of insurance, individuals have incentives to 

take less care than they would otherwise. In auto insurance, for example, individuals may drive with less 

care or be  less careful when choosing a  location to park a vehicle, because they know they are  insured. 

Moral hazard exists  if  this change  in behaviour  increases  the  likelihood or size of a  loss, and  if  insurers 

cannot  directly  observe  the  actions  of  the  insured  or  if  it  is  prohibitively  costly  to  do  so.  Because 

insurance  protects  drivers  from  immediately  bearing  the  full  costs  of  accidents  that  they  cause,  the 

effects of insurance on incentives for safe driving must be carefully considered. 

Most insurance contracts are contracts of indemnity – their purpose is to put the insured into the 

same  financial  condition  as  before  the  loss.  However,  the  nature  of  the  insurance  product  creates 

incentives to report fictitious losses or exaggerated losses, since receiving insurance payments for a loss 

that was not experienced leads to financial gain for the claimant. This negative consequence of insurance 

is  intrinsic  to  all  insurance  systems,  and  the design of  the  insurance  contract,  insurance  contract  law, 

claims  handling  practices  and  even  the  selection  of  insurance  customers must  take  this  into  account 

(Baker 1994). Fraudulent claiming  is often an opportunistic response  to  the  insurance contract. That  is, 

individuals may decide whether to file an insurance claim, and the amount for which to file, based on the 

expected  gains  from  filing  relative  to  the  costs of  filing. Preventing  and detecting  this  kind of  “claims 

 

      6 

abuse”  is  an  important  facet of  insurance management  in both private  and public  insurance  systems. 

Fraudulent claiming may also result from organized criminal activity, however. 

Moral  hazard  can  be  reduced  if  insured  individuals  are  required  to  pay  part  of  any  loss 

themselves, either by having to incur a deductible or by having to pay all costs beyond a certain threshold 

amount.  Insurance companies also use experience rating (basing future premiums on the past  losses of 

the  insured,  or  in  the  case  of  auto  insurance,  past  losses  and  driving  record)  to mitigate  both moral 

hazard and excessive claiming practices. Moreover,  insurance theory  indicates that  if  fault  is accurately 

determined,  charging  each driver  a premium  equal  to  the  driver’s  expected  losses  is  the best way  to 

preserve safe driving incentives (Shavell, 1986). 

Adverse  selection also  reduces  the ability  to  spread  risks  through  insurance. Adverse  selection 

exists when  insureds have private  information  about  their  risk  levels  that  insurers  cannot observe, or 

when insurers are prohibited from using such information to distinguish between risk types. If insurance 

is offered at one  standard premium  to a heterogeneous group of  individuals,  it will be overpriced  for 

those who are low risk and underpriced for those who are high risk. This will result in low‐risk individuals 

buying less insurance or even no insurance if possible, while high‐risk individuals will be more likely to buy 

insurance and will want to purchase more of  it. The resulting  insurance pool will be dominated by high‐

risk  individuals.  In  practice  insurance  providers  use  both  risk  classification  and  experience  rating  to 

distinguish  between  risk  types,  and  governments  may  require  individuals  to  purchase  insurance  to 

overcome the tendency for low‐risk individuals to opt out. 

In summary, automobile insurance is a useful tool for risk‐averse individuals to transfer their risk 

of loss associated with driving, as well as to assure that those injured by at‐fault drivers are compensated 

for  their  losses. Adverse selection and moral hazard create barriers  to offering  insurance because  they 

reduce the ability to pool risk, increase the costs of claims, and raise the costs of managing the insurance 

 

      7 

pool. The design of an automobile  insurance system has  important  implications for the extent of moral 

hazard  and  adverse  selection  problems  and, more  generally, will  affect  the  extent  to which  incentive 

misalignments  reduce  the  benefits  and  raise  the  costs  of  insurance.  Such  problems  are  a  part  of  the 

trade‐offs which must be considered in designing the automobile insurance system.  

2.2 ObjectivesofanAutomobileInsuranceSystem

The discussion of automobile insurance highlights the benefits and costs of insurance, and raises 

a number of important issues that must be considered when designing an automobile insurance system. 

The  following set of specific objectives summarizes key attributes  that are relevant  to  these  issues and 

that  account  for  the  interests  of  various  stakeholders  (policyholders,  insurers,  regulators,  taxpayers). 

These objectives are widely held to be hallmarks of a well‐functioning insurance system, and may be used 

to determine the health of an insurance system:2 

Availability: Consumers have  timely access  to a variety of auto  insurance products  that meet  their 

needs. When  automobile  insurance  is  compulsory,  insurance  availability may  determine  access  to 

driving. 

Affordability: Consumers can acquire auto insurance at appropriate prices. Income differences across 

consumers may affect perceptions of affordability. 

Service Quality: Consumers are satisfied with their products and services.  

Cost Efficiency: Products and services are provided at least possible cost.  

                                                            

2 See, for example, the objectives developed by the automobile insurance working group in the Province of Alberta in 2007; Cummins and Tennyson (2002); Tennyson (2012).  

 

      8 

Sustainability: Products, service quality, costs, and prices are at levels which are viable over the long‐

term.  

Fairness: Consumers benefit from fair treatment  in the  insurance system, both  in the pricing of the 

insurance product and in the claims settlement process. 

Informed Consumers: Consumers understand the automobile insurance product and make informed 

decisions about purchasing and claiming. 

If  insurance  is  produced  and  sold  by  firms  in  the  private market,  the  additional  objective  of 

competition must be met in order to assure that the operation of the market leads to a well‐functioning 

insurance system: 

Competition:  A  number  of  insurers  actively  compete  to  serve  consumers’  automobile  insurance 

needs. 

 

 

      9 

3 DesignConsiderationsofanAutomobileInsuranceSystem

The  ability  to  achieve  the  objectives  listed  above  is  a  function  of  a  number  of  different 

parameters  that  define  an  automobile  insurance  system.  This  section  describes  the  primary 

characteristics of the auto  insurance system that will  impact the achievement of outcomes. Four design 

considerations are of particular importance: 

Compulsory versus optional insurance  

Private insurance versus government provider 

The role of liability in determining compensation 

The pricing mechanism  

It  is  important  to  recognize  that  specific  design  parameters  are  better  at  achieving  certain 

objectives  and  are  less  effective  in  achieving  others.  In  the  concluding  section  of  this  report we will 

discuss the trade‐offs that policy‐makers face in designing an effective automobile insurance system. For 

example, although consumers are inherently interested in affordable insurance, insurers must be able to 

cover  their  costs and earn a  fair  rate of  return. Those who are  injured desire a  system with generous 

benefits, but this creates affordability  issues. Without explicitly recognizing these trade‐offs automobile 

insurance  reforms  often  address  one  problem  but  create  another.  Further,  auto  insurance  does  not 

operate  in  a  vacuum:  it  interfaces with  the  private  and  public  health  systems,  road  safety  and  driver 

licensing mechanisms, and  the  legal system. The availability of public  transportation, household wealth 

levels,  societal  acceptance  of  fraud,  and  the  importance  society  puts  on  holding  at‐fault  drivers 

accountable  also  impact  the  auto  insurance  system.  Any  attempts  at  reform  should  recognize  this 

interrelationship.  

 

      10 

3.1 MandatoryInsuranceCoverage

The economic rationale for compulsory auto insurance arises from the same rationale that gives 

rise to government intervention in insurance markets: part or most of the costs of accidents fall on other 

parties. Due  to potentially  inadequate  resources,  in  the absence of  liability  insurance an at‐fault driver 

may not be held financially responsible for damage caused to others.  In the presence of both universal 

health insurance and private medical benefits, injuries to one’s self or to others will be paid by taxpayers 

and/or  the  insurance  company.  Some  costs may  also  fall  upon  employers  for  employees  who  have 

disability and health benefits from work.  

Because  (uninsured)  drivers  do  not  bear  the  full  cost  of  their  driving,  they  will  drive  if  the 

marginal  individual benefit  to  them of driving  is greater  than  the marginal  individual cost. Compulsory 

insurance,  if priced appropriately,  is a mechanism that forces people to  internalize the full cost of their 

driving and  thereby give up driving  (and  reduce associated costs)  if  the marginal benefit  is not greater 

than  the  marginal  cost.  A  second  argument  for  compulsory  insurance  relates  to  improving  safety 

incentives.  Liability  insurance  that  is  priced  in  relation  to  driving  risk  can  encourage  greater  safety 

because drivers know that by driving more safely their premiums will go down, or by having an accident 

their premiums will go up.  

The main argument against compulsory  insurance  is the regressive  impact on the distribution of 

income. Compulsory  insurance  laws are more  likely  to affect  low‐income  individuals since  they are  the 

ones most likely to go without coverage. Without insurance, their costs would have fallen on (primarily) 

the publicly funded health  insurance system. This  income shift from  low‐income drivers to high‐income 

drivers  is  a  common  criticism  of  compulsory  insurance  laws. Mechanisms  for  reducing  the  regressive 

impacts include rate regulation or some degree of social pricing that subsidizes the cost of coverage.  

 

      11 

A second consideration with compulsory  insurance  is the ability to enforce compliance. Greater 

numbers of uninsured drivers increase the cost of insurance for insured drivers, potentially increasing the 

problem  of  affordability;  this  in  turn may  result  in more  uninsured  drivers  (Smith  and Wright,  1992). 

Evidence on  the extent of  this problem  is mixed,  since  some estimates  show no  relationship between 

uninsured driving rates and the cost of automobile  insurance (Ma and Schmit, 2000; Jaffee and Russell, 

1998). However,  Smith  and Wright  (1992)  find  a  positive  relationship  between  uninsured  driving  and 

average premiums using data from 27 large U.S. cities. Using state‐level data from the U.S., Tennyson and 

Weiss  (2011)  also  find  a positive  relationship, with estimates  suggesting  that  a 10 percent  increase  in 

uninsured driving  leads  to a 2 percent  increase  in automobile  insurance premiums. These authors also 

find  some  evidence  of  a  feedback  effect whereby  higher  premiums  lead  to  higher  rates  of  uninsured 

driving. 

In  practice, mandatory  insurance  coverage  typically  includes  liability  coverage,  personal  injury 

protection  or  first‐party  accident  benefits  (more  common  in  Canada  than  the  United  States),  and 

uninsured motorist coverage.3 Legal requirements generally specify an amount of  insurance which must 

be  purchased,  with  coverage  amounts  above  this  limit  available  but  optional.  The  argument  for 

mandating  third‐party  liability  coverage  is  the  potential  for  parties  injured  by  negligent  drivers  to  be 

uncompensated  and  forced  to  bear  (at  least  a  portion  of)  their  own  injury  costs.  In  the  presence  of 

universal healthcare, accident costs that are covered would be shifted on to taxpayers, but would still be 

borne by others than the negligent party. In other words, negligent drivers can shift the cost of accidents 

to others.  

                                                            

3 A few jurisdictions require coverage for first‐party property damage to one’s own automobile.  

 

      12 

Although mandatory  liability  insurance helps to ensure that  injured parties are compensated by 

negligent drivers,  the  time and expense associated with  settling  claims and  the uncertainty associated 

with  the  value  of  the  settlement  is  a  disadvantage  to  relying  on  this means  alone  for  compensation, 

especially  for  injured  persons.  This  is  an  argument  for  some  level  of mandatory  first‐party  accident 

benefits  that  are  paid  without  reference  to  fault  (no‐fault  insurance  systems).  In  Canada,  first‐party 

accident  benefits  are  compulsory  in  every  province  except  Newfoundland  and  Labrador  (and  in 

Newfoundland  and  Labrador over  70 percent of  insureds purchase  first‐party  accident benefits).  Such 

benefits are designed  to achieve quicker and more accurate compensation,  lower  settlement costs  (by 

eliminating many liability claims), and potentially quicker recovery of health (evidence shows that access 

to appropriate treatment soon after injury leads to better results).  

In  an  attempt  to  reduce  liability  insurance  transactions  costs,  some  jurisdictions  mandate 

compulsory first‐party property damage coverage for not‐at‐fault damage. As noted by Kelly, Isotupa and 

Kleffner  (2009),  key  benefits  of  first‐party  as  opposed  to  third‐party  recovery  for  vehicular  property 

damage are the elimination of the adversarial relationship that often results from two insurers having to 

negotiate  the  fair  amount  to  be  paid  for  a  claim  involving  their  own  insureds,  the  elimination  of  the 

majority of  subrogation  costs  for property damage  claims,  and  a better matching of premiums  to  the 

actual potential loss.  

Despite  the  fact  that  some  level  of  auto  insurance  is mandatory  throughout most  of  North 

America,  a  substantial  percentage  of motorists  drive  uninsured.  In  the  United  States,  the  Insurance 

Research  Council  (IRC)  estimated  the  percentage  of  uninsured motorists  in  2009  to  be  13.8  percent 

overall,  and  found  that  the  uninsured motorist  problem  varied  greatly  from  state  to  state,  from  4.5 

percent  in Massachusetts to 28 percent  in Mississippi (Insurance  Information  Institute, 2012). Estimates 

for Canada are less widely available, but using methods similar to the IRC suggests uninsured driving rates 

 

      13 

of 5 percent to 15 percent across the provinces. Because of this, all  jurisdictions  in Canada and most  in 

the United States mandate that drivers buy uninsured motorist coverage to protect against injury caused 

by uninsured at‐fault motorists.  

3.1.1 ResidualMarkets

The  problem  of  uninsured  drivers  raises  another  important  issue  related  to  compulsory 

insurance:  If  auto  insurance  is  mandatory  for  driving,  but  private  insurers  are  not  bound  to  offer 

insurance to every driver,  then what  is  to become of those drivers who cannot obtain  insurance  in  the 

market?  Most  jurisdictions,  and  all  jurisdictions  which  mandate  insurance  purchase,  provide  some 

alternative market or mechanism through which such drivers – generally high‐risk drivers – may obtain 

insurance. This  is often  termed  the “involuntary” or “residual” market. Residual markets, which usually 

provide insurance at subsidized prices, deal with the problem of drivers who are unable to find an insurer 

willing  to  provide  them with  insurance.  Associated  losses  from  the  residual market  pool  are  usually 

funded by loss‐sharing among private insurers or through general tax revenues.  

The need for residual markets in automobile insurance is generally low, except when restrictions 

on market pricing  lead  to shortages of  insurance supply  in  the market.  In a market  in which regulation 

restricts  pricing,  insurers  will  tend  to  reject  drivers  for  which  there  are  large  differences  between 

expected loss costs and the allowable premium charges. These rejected risks must then receive insurance 

through the residual market. In this way, regulatory restrictions on pricing raise the percentage of drivers 

insured  through  the  residual market  (Ippolito,  1979; Grabowski, Viscusi,  and  Evans,  1989; Harrington, 

2002). The size of the residual market  is generally considered to be an  important measure of how well 

private  auto  insurance markets  are  functioning:  “Healthy  auto  insurance markets, where  coverage  is 

widely available and affordable, are  characterized by keen  competition among  companies, widespread 

 

      14 

choice  for  consumers,  and  small  (i.e.  less  than  2%  of  written  vehicles)  residual  markets”  (Facility 

Association, 2003; p. 1). 

In  the  public  insurance markets  in  Canada,  government‐run  insurers  provide  coverage  to  all 

drivers, regardless of their risk. In the private market provinces of Alberta, Ontario, New Brunswick, Nova 

Scotia,  Prince  Edward  Island,  Newfoundland  and  Labrador,  and  the  three  territories,  insurers  have 

created an unincorporated non‐profit organization, the Facility Association, which serves as a mechanism 

to provide insurance to those who cannot obtain insurance through the voluntary market. The operations 

of  the Facility Association differ between each  jurisdiction. The Facility Association operates a  residual 

market (FARM) in each private market province, and it administers risk sharing pools in Ontario, Alberta, 

New Brunswick, and Nova Scotia. 

An approach which may be used as a support to the residual market is to mandate that insurers 

must accept all applicants. This take‐all‐comers requirement has been used in several U.S. states, and has 

been  in  force  in the province of Ontario since 1993 and  in Alberta since 2004. Under this requirement, 

insurers are  legally obligated to offer coverage to those requesting  it regardless of age, gender, marital 

status or any other characteristic. Alberta’s take‐all‐comers rule is fairly stringent in that the rules for the 

risk to be written within the FARM (Facility Association Residual Market) are mandated by the province 

and  are  not  based  on  each  insurer’s  underwriting  requirements.  Under  Ontario’s  take‐all‐comers 

regulations,  insurers must  cover all potential  insureds who meet  their underwriting  requirements, but 

firms are allowed to use rating variables such as territory, vehicle types, driving records and driver classes, 

accident history, and past convictions to define those risks that they will underwrite.  

If  residual market  subsidies are  financed  through higher premiums  for drivers  in  the voluntary 

market, this results in shifting of costs from high‐risk to low‐risk drivers. Regulations that subsidize high‐

risk drivers will dampen safety incentives for high‐risk drivers. If residual market deficits are passed on to 

 

      15 

drivers  in  the  voluntary market  through  higher  premiums,  the  link  between  insurance  premiums  and 

driving behaviour is further weakened.4 This will distort driver safety incentives in ways that may lead to 

reduced precautions for all drivers and thus higher claim frequency and higher loss costs (Harrington and 

Doerpinghaus, 1993; Weiss, Tennyson and Regan, 2010). 

3.2 PublicversusPrivateInsurance

As  indicated above,  the mandatory nature of automobile  insurance stems  from  the  reliance on 

automobiles,  the social  importance of automobile compensation, and  the  risks  that driving  imposes on 

others.  Thus,  an  important  question  is  what  level  of  government  involvement  is  desirable  in  the 

mandatory automobile insurance market. The government may act as the supplier of insurance, through 

public  insurance  or  a  public‐private  partnership;  or  when  insurance  is  privately  supplied  the  role  of 

government  may  include  defining  the  mandatory  product  (such  as  mandatory  limits  and  benefits 

provided), and regulating rates, underwriting practices, and claims resolution. 

Arguments  in  favour  of  public  insurance  include  potential  economies  of  scale  and  lower 

transaction  costs.  This  leads  proponents  of  government‐run  automobile  insurance  to  argue  that  a 

government‐run  monopoly  will  lead  to  lower  prices  and  increased  insurance  benefits,  relative  to 

premiums paid.  

Fronsko  (2011)  notes  that  the  goal  of  private  insurers  is maximization  of  firm  value whereas 

public  insurers  likely have objectives that are aligned with  legislative objectives. Typical objectives for a 

government auto insurer, for example, include road safety programs and road redesign aimed at reducing 

car crashes, and affordability and accessibility of auto insurance – sometimes at the expense of actuarially 

                                                            

4 Harrington (1990) shows that there are subsidies from the voluntary to the residual market in a number of states, while  Jaffee and Russell  (1998)  show  that  residual market prices  in California during  the 1980s were  lower  than those in the voluntary market for a large number of insured drivers, indicating cross‐subsidization.  

 

      16 

fair premium setting. Another key objective  is  long  term viability, although  this  is a difficult concept  to 

measure  if  there  is  no  transparent  accounting  separation  between  the  government  insurer  and  the 

government itself.  

Useful  examples  of monopoly  public  insurers  are  the  provincial workers’  compensation  (WC) 

boards in Canada and the four U.S. states that have monopolistic state WC funds. There are also 21 U.S. 

states that have quasi‐public workers’ compensation funds where private insurers compete with the state 

provider.  A  2009  report  found  that  in  the  U.S.  the  25  public  and  quasi‐public  plans  perform  better 

financially than the private market  in a number of performance categories, and at  least as well when  it 

comes to the bottom line. The state funds were also shown to be more effective at preventing losses and 

improving  safety.  Further,  although  the  public  programs  tend  to  have  higher  losses  than  the  WC 

insurance  industry as a whole, they offset those  losses with  lower expenses, higher  investment returns, 

bigger dividends to employers, and better injury prevention efforts (Jablonowski, 2009).  

According to Jablonowski (2009) the key to state fund success stems from a dedicated approach 

to  loss  prevention  and  control.5  Given  that  they  typically  work  with  other  state  agencies  and  share 

responsibility  for  health  and  safety,  they  are  able  to  incorporate  state‐of‐the‐art  loss  prevention 

initiatives with financial rewards tied to the  insured’s  loss performance. Although public WC funds have 

higher loss ratios, they also have lower expenses. This is due in part to the fact that they do not pay taxes 

or  licensing fees, but also results from efficiencies achieved through use of technology and coordination 

of loss prevention, safety and health efforts with other state agencies.  

                                                            

5 In Canada the potential benefits of a public auto insurer and the levers that the government is able to pull in order to  reduce  automobile  accident  costs  is  illustrated  by Quebec’s  coroner  calling  on  Transport  Canada  to  require manufacturers to equip vehicles with a system for detecting drowsiness and loss of driver alertness. The coroner has also recommended that Quebec’s auto insurer, the Société de l’assurance automobile du Québec (SAAQ), undertake a public education campaign about driving while tired. The coroner recommends that the campaign should caution drivers on the use of cruise control, noting that this might be lulling drivers into “a false sense of security.” 

 

      17 

In  the  context of automobile  insurance,  the monopoly  insurer  in  Saskatchewan,  Saskatchewan 

Government Insurance (SGI), provides another example of how costs can be controlled. SGI has been able 

to control costs both by being strict on what they will pay but also being very proactive on treatment and 

getting people better. The Early  Intervention program requires an  injured person to be committed to a 

specially designed treatment program in order to achieve the best recovery. Because it is a Crown insurer 

initiative,  SGI  is  able  to  ensure  consistent  messaging  and  reap  the  benefits  from  a  single,  focused 

approach. Given  that disability  income benefits are generous  (90 percent of net  income), an  important 

goal is to ensure that people are back to work as soon as possible. The incentives of the insurer and the 

injured party are aligned because the injured party only continues to receive benefits if she or he is fully 

committed to the treatment plan. 

Another potential advantage of a public insurer is the ability to negotiate regulated prices (or set 

maximum prices)  for  treatment  from healthcare practitioners. The provincial WC boards  in Canada are 

able  to effectively control costs associated with  treatment by using a set  fee schedule. The absence of 

such a schedule  in private  insurance contributes significantly  to higher costs. For example,  in Michigan 

higher costs as compared with other states are attributed  in  large part  to charges  for medical services. 

The  Insurance  Institute  of Michigan  (2010)  reports  that  reimbursement  costs  for  no‐fault  claims  are 

roughly  three  times  the  reimbursement  costs  for  workers’  compensation  and  four  times  the 

reimbursement  costs  for Medicare  for  the  same  procedure.  Similarly,  in  Canada  private  automobile 

insurers  in some  instances pay two to three times the amounts that a provincial WC Board pays for the 

same treatment. 

Differences  in prices charged  to private auto  insurers as compared with public  insurers may be 

due  to  cost‐shifting  as  well  as  to  differences  in  cost  control mechanisms.  Cost‐shifting  occurs  when 

healthcare service providers  increase charges to private payers as a means of recouping revenue when 

 

      18 

public reimbursements are reduced. A report by the  Insurance Research Council (IRC, 2010) documents 

healthcare cost‐shifting from U.S. hospitals to auto injury claims, as a result of low reimbursement rates 

from  government  health  insurance  programs  (Medicare  and  Medicaid)  and  the  costs  of  treating 

uninsured  patients.  The  Insurance  Research  Council  estimates  that  U.S.  auto  insurers  pay  additional 

hospital charges of more than $1.2 billion per year as a result of this practice. 

There are very  few academic studies on  the specific costs and benefits of private versus public 

auto insurance, perhaps because of the lack of transparency of government entities. Kennedy and Mehr 

(1977)  compare  the  performance  of  the  public  insurer  in Manitoba  with  Alberta’s  private  insurance 

marketplace. They find that private insurers clearly outperform the public insurer in terms of product and 

service, but that the government insurer can offer insurance at a much lower cost. This price advantage 

however  is artificial:  they note  that premiums  charged  in Manitoba were  inadequate and  that deficits 

were offset by tax dollars. 

Quebec’s public auto  insurance  fund has also run a persistent deficit. Data  from the Société de 

l’assurance automobile du Québec (SAAQ) show that that annual revenues were less than expenditures in 

every year between 1982 and 2004. By 2004 SAAQ reported a $450 million premium shortfall and a $617 

million shortfall in assets,  attributed to rising compensation costs and the failure to index insurance rates 

to  inflation  (SAAQ,  2006).  Despite  legislative  changes  and  changes  to  the  rate  structure which were 

designed to remedy this shortfall, SAAQ reported an overall deficit of $1.6 billion  in 2010 (SAAQ, 2011). 

Although the recent deficit may be attributed to the   2008 financial crisis, the deficits demonstrate the 

ability of government  insurers  to maintain operations despite persistent shortfalls; and provide  further 

evidence  that  premiums  charged  by  government‐run  insurance  programs may  not  reflect  underlying 

claims costs.  

 

      19 

Opponents  to  public  auto  insurance  raise  the  following  issues  that  arise  when  there  is  a 

monopoly provider: potentially poor customer service, lack of competition, and lack of consumer choice. 

Government monopolies also have  little  incentive to operate efficiently, and may  lead to  lower rates of 

innovation.  These  static  and  dynamic  inefficiencies  arise  due  to  the  lack  of  a  profit  incentive  and 

protection  from competition. A  related argument  is  that  lack of  transparency and centralized decision‐

making  will  lead  to  politicized  decisions  that  redistribute  benefits  for  political  reasons  (e.g.,  Besley, 

Gouveia and Dreze, 1994).6 Such concerns have recently been raised regarding the Insurance Corporation 

of  British  Columbia  (ICBC),  British  Columbia’s  public  automobile  insurer.  In  the  2012  rate  review  (BC 

Utilities Commission, 2012),  several observers charged  that  ICBC’s management compensation and  the 

number  of  highly‐compensated  employees  are  excessive,  and  that  information  disclosure  regarding 

ICBC’s operating expenses is inadequate.  

3.2.1 PublicInterventioninPrivateInsuranceMarkets

Due  to  the  differences  in  public  and  private  objectives  –  in  public  insurance  affordability  and 

accessibility are typically given higher priority than service quality, consumer choice and fairness – private 

auto insurance markets are often regulated to achieve social objectives. In order to achieve the objectives 

established, the extent of government regulation must be determined. The regulator attempts to balance 

the  need  for  a  financially  stable  and  competitive  auto  insurance  sector with  the  need  to  ensure  that 

consumers pay affordable premiums, receive fair benefits, high service quality and timely compensation.  

The economics of policy  analysis deem government  intervention  to be desirable only when  (i) 

actual or potential failures of market competition exist; (ii) these failures could or do lead to meaningful 

                                                            

6 A  large  literature  in economics examines  inefficiencies  in government‐run enterprises, and  the  results of  these studies form part of the basis for the privatization movement in developed and developing economies in the latter part of the 20th century (e.g., Stiglitz, 1998; Schleifer, 1998). 

 

      20 

economic  inefficiencies;  and  (iii)  government  intervention  can  ameliorate  the  inefficiency.  Failures  of 

competition are most likely to arise when one or a few market players control a large share of the market, 

externalities arise  from market contracting,  free‐rider concerns exist, or there  is  imperfect  information. 

Failures of market competition are often evidenced by markets with only a few  large sellers, high seller 

profits, lack of price variation, or consumer lock‐in.  

In privately‐run automobile insurance systems sellers of diverse size and characteristics7 operate 

in most markets; automobile insurance profits tend to be modest in comparison to other industries; and 

price competition  is readily apparent. Thus, there  is no clear economic rationale for regulating prices  in 

automobile insurance markets as long as the general legal system prevents collusion among firms in the 

economy. 

Skipper  (1998)  notes  that  imperfect  information may  be  the most  significant  impediment  to 

efficient  contracting  in  insurance markets.  However,  Baltensperger  et  al.  (2008)  argue  that  because 

insurers  recognize  these  information  asymmetries  as  a  cost  of  doing  business,  they  have  developed 

mechanisms  to  control  adverse  selection  and  moral  hazard  using  both  contract  design  and  pricing 

mechanisms. Therefore regulation of this aspect of the industry is not essential.  

Nonetheless, information asymmetries suggest the need for other forms of insurance regulation. 

Insurance is the sale of an intangible promise: to pay financial compensation for losses experienced as a 

result of some future event occurring. The quality of that promise will necessarily be affected by insurer 

decisions  that  occur  after  the  contract  is  signed,  including  investment  decisions,  capital  holdings,  and 

decisions regarding claims payments. These can’t be perfectly observed and credibly committed to at the 

                                                            

7  In 2009,  there were 124 private  insurers selling auto  insurance  in Canada. Ninety‐five companies belonged  to a larger group, 25  insurers were  incorporated outside of Canada, and 30 were mutual  insurers. The  largest private insurance  company  sold  $1.75  billion  in  auto  insurance  in  2009,  whereas  the  average  premium  revenue  per company was $130 million (Source: Author calculation from A.M. Best data). 

 

      21 

time of  insurance purchase.  The difficulty  inherent  in monitoring  the  strength of  the  insurer provides 

insight as to why the solvency of insurers is monitored by regulators. 

Information  asymmetries may  also  give  rise  to  the  potential  for  insurer misrepresentation  of 

products or product quality. The  complexity of  contractual  terms and pricing may make  it difficult  for 

consumers to become fully informed about price and quality of insurance products. Regulatory oversight 

may be needed  to  assure  that  consumers  are  treated  fairly by  insurers  and  that beneficial  exchanges 

occur. The emerging field of psychology and economics8 provides additional reasons for market conduct 

regulation by providing evidence that consumers make biased and error‐prone decisions. For example, it 

has been suggested  that auto  insurance must be mandatory because drivers often underestimate both 

the  frequency  and  severity of  their potential  losses. However, mandatory purchase  creates  additional 

concerns that insurer market conduct must be regulated. Thus, government oversight may be needed to 

assure  that consumers are  treated  fairly, and most governments  regulate market conduct  in  insurance 

(Tennyson, 2010).  

3.3 TortversusNo‐faultCompensationSystems

A  fundamental characteristic of automobile  insurance systems  that varies across  jurisdictions  is 

the  scope of  liability  for automobile accident damages. Compensation  is either based on  tort or  is no‐

fault.  In a  tort  system an at‐fault driver  is held  liable  for  injuries and damages caused  to  third parties. 

Under a pure no‐fault approach, there  is no tort  liability  for automobile accidents and compensation  is 

made through first‐party personal injury benefits. Many no‐fault systems are modified or partial no‐fault, 

whereby tort liability is limited but not eliminated. In these jurisdictions persons injured in an automobile 

accident have the right to sue at‐fault parties only if their injury or loss meets a defined threshold.  

                                                            

8 See Camerer et al., (2003); Thaler and Sunstein, (2008); and Barr et al., (2008a), (2008b). 

 

      22 

One of the advantages of a tort system is deterrence of negligent behaviour. However, a primary 

disadvantage  is  that  it  can  be  relatively  slow  and  inefficient  in  providing  compensation  due  to  the 

necessity of establishing negligence. No‐fault automobile  insurance was developed as an alternative  to 

the  tort  system  and  was  intended  to  improve  the  efficiency  of  compensation  to  injured  parties. 

Specifically,  the advantages of no‐fault  compared  to  tort are  faster  settlement of  claims,  lower  claims 

settlement costs, and better matching of compensation to economic  loss since benefits are available to 

both not‐at‐fault and at‐fault parties. However, two disadvantages of no‐fault are often cited. First, moral 

hazard  is  increased. Greater  first‐party benefits  for at‐fault drivers and  the elimination of  tort  removes 

the personal  liability associated with being at  fault and may reduce  the  incentive  to  take care. Second, 

restrictions on the right to sue are viewed as inherently incompatible with basic common law principles. 

No‐fault  does  not  imply  that  fault  is  not  assigned  in  an  automobile  accident,  but merely  that 

injured parties are compensated for injuries regardless of fault, typically by their own insurer. By focusing 

on  first‐party compensation which does not rely on establishing  fault,  loss adjustment expenses can be 

reduced and  injured parties can be compensated more quickly.  In addition,  there  is better matching of 

compensation  to economic  loss because benefits are available  to both not‐at‐fault and at‐fault parties, 

but  compensation  for  non‐economic  loss  is  reduced.  Furthermore,  no‐fault  insurance  provides 

compensation in more situations, for example, single vehicle accidents. In exchange for these guaranteed 

benefits, no‐fault places some or total restriction on the ability to sue others for damages and requires 

purchase of first‐party insurance coverage for the insured’s own bodily injury losses.  

As indicated above, no‐fault systems for automobile compensation can be either pure or partial. 

In a pure no‐fault system persons injured in an automobile accident may not sue an at‐fault party under 

any circumstances. Injured parties receive compensation for economic  losses according to a schedule of 

benefits. Most jurisdictions in North America which have no‐fault insurance have a partial no‐fault system 

 

      23 

whereby a person may sue an at‐fault party only if their injury meets a defined threshold of severity. This 

threshold can be verbal and/or monetary. For example, in Ontario an injured person may sue for pain and 

suffering only  if the person “has died; or has sustained permanent serious disfigurement or permanent 

serious  impairment of  an  important physical, mental or psychological  function”  (Insurance Act, 1990). 

Because it is defined in terms of a description of the circumstances which permit a lawsuit, this is known 

as  a  verbal  threshold.  Monetary  tort  thresholds  permit  lawsuits  when  an  injured  person’s  medical 

expenses exceed a certain dollar amount. Monetary thresholds are generally less desirable because they 

can become  ineffective over  time due  to medical cost  inflation, and can create  incentives  to overstate 

medical expenses in order to meet the threshold. 

Some jurisdictions (Saskatchewan in Canada, and Kentucky, New Jersey, and Pennsylvania in the 

United States) have a choice system in which insureds can choose to be covered under either a no‐fault 

or a tort system. In Saskatchewan, the default is the no‐fault system, and only about 5 percent of drivers 

choose the tort system. There is a limited right to sue for pain and suffering in Saskatchewan’s modified 

no‐fault regime,9 but a person may sue for economic  losses that exceed no‐fault benefits. However, the 

no‐fault benefits are generous. In 2012, the cap on medical and rehabilitation coverage is over $6 million 

and  income  replacement  is up  to $82,804 a year with no  time  limit beyond normal  retirement age. As 

such, this modified no‐fault scheme functions more like a pure no‐fault scheme. 

As noted above, a potential disadvantage of no‐fault insurance is greater moral hazard because of 

increased  first‐party  benefits  for  at‐fault  drivers.  In  addition,  some  argue  that  the  elimination  of  tort 

                                                            

9 The right to sue is limited to situations in which the at‐fault driver is convicted of impaired driving or is convicted of deliberately using his or her vehicle to cause harm. 

 

      24 

removes the personal liability associated with being at fault10 and may reduce the incentive to take care. 

Fronsko (2011) argues that this moral hazard  is mitigated  in practice through road safety  legislation and 

enforcement  which  penalizes  those  that  drive  unsafely.  He  also  notes  self‐preservation  and  societal 

attitudes guard against a decrease in road safety caused by the presence of first‐party compensation for 

automobile  accidents.  To  the  extent  that  this  is  not  the  case,  no‐fault  insurance may  lead  to  higher 

accident rates, which will increase insurance costs.  

The empirical evidence on  this question  is mixed. Kochanowski and Young  (1985)  find  that  the 

adoption  of  no‐fault  auto  insurance  in  the  U.S.  does  not  impact  fatality  rates.  Similarly,  using  the 

frequency of property damage  liability claims  (the number of claims divided by  insured exposures) as a 

proxy  for  accident  rates,  Loughran  (2001)  shows  that  overall  accident  rates  are  no  higher  in  no‐fault 

states than in tort states over the period 1976 to 1998.  

In  contrast,  Devlin  (1992)  finds  that  fatal  accidents  increased  by  9.62  percent  after  the 

introduction of no‐fault in Quebec. Cummins, Phillips and Weiss (2001) find that fatality rates were 2.7 to 

17.3 percent higher  in states with no‐fault  insurance  for  the period 1968  to 1994. Moreover,  they  find 

that  among  no‐fault  states  fatality  rates  were  positively  associated  with  the  stringency  of  the  tort 

threshold: states in which it is easier to sue negligent drivers had lower rates of fatal auto accidents. They 

also find that greater use of experience rating mechanisms mitigates some of the moral hazard that arises 

from no‐fault insurance. In an Australian study, McEwin (1989) finds that abolishing tort liability increased 

fatality rates by 16 percent, suggesting that no‐fault is associated with less road safety. 

                                                            

10 However,  the presence of mandatory automobile  insurance with  relatively  low deductibles and  relatively high limits of liability carried by most drivers in Canada in effect removes personal liability of at‐fault drivers. 

 

      25 

Because a higher  fraction of  injuries  receive  compensation under no‐fault  insurance,  insurance 

costs may  be  higher  than  under  tort  even  if  there  is  no  increase  in  accidents.  However,  per‐injury 

compensation should be  lower and transactions costs of compensation should also be  lower. For  losses 

below  the  threshold, greater  reliance on  first‐party benefits  should  result  in a  reduction  in  transaction 

costs because  fewer  liability  claims need  to be  resolved  (given  the  caveat  that  legal‐based  transaction 

costs are not replaced with other administrative costs in assessing the extent of injury). Cost savings also 

arise due to reduction  in the amounts paid out for non‐economic  losses. The trade‐off between  liability 

costs saved and accident benefit costs  incurred will depend on the  level of accident benefits mandated 

and  the  threshold  set  for  tort  claims.  Thus,  the  predicted  net  effect  of  no‐fault  on  insurance  costs  is 

ambiguous, and will depend on specific  features of the system and on responsiveness of behaviours to 

incentive changes.  

The  stringency or  level of  the  threshold  in a no‐fault  system will be a primary determinant of 

whether no‐fault  is able to reduce costs and  improve compensation. The  impact of no‐fault depends on 

both the threshold that determines the right to sue and the level of first‐party benefits available to those 

who are injured. Threshold no‐fault compensation systems increase the marginal benefits of building up 

bodily injury claims in order to exceed the threshold for general damages eligibility (Weisberg and Derrig, 

1991, 1992; Cummins  and Tennyson, 1992, 1996). Moreover, because no‐fault  claims do not  face  the 

scrutiny of the legal system, and because no‐fault states have placed a priority on paying benefits quickly, 

exaggeration and fraud have become a problem  in many no‐fault states. Cole, et al. (forthcoming) note 

that fraud  is higher  in U.S. states with (partial) no‐fault  insurance. States have responded by decreasing 

the number of days that accident victims have to report accidents and submit medical bills; many states 

have also enacted stiff penalties for fraudulent activities. 

 

      26 

Further evidence on  the  importance of  the  threshold  is provided by Browne and Puelz  (1996). 

They find that  low monetary, but not verbal, thresholds  lead to higher bodily  injury  liability claim costs. 

More recently Cole, et al. (forthcoming) show that in general no‐fault laws are associated with both lower 

liability losses and total losses compared with tort states, and “add‐on” measures (mandatory first‐party 

benefits) also are  related  to  lower  loss  levels. However,  the  level of  losses  is  influenced greatly by  the 

specific provisions in the no‐fault statutes. In particular, states with a hard‐to‐pierce threshold have lower 

total  losses and  lower  liability  losses while  states  that  replace a higher percentage of  lost wages have 

higher total  losses. They also find that states with choice systems (similar to Saskatchewan) have higher 

losses and liability losses. As demonstrated by other studies, it is not the presence of no‐fault laws alone 

that dictates whether costs are higher or  lower, but the specific provisions of the no‐fault  laws  in place. 

Several other studies of U.S. no‐fault systems conclude that no‐fault results  in an  increase  in the cost of 

auto insurance (e.g., O’Connell and Joost, 1986; Derrig, Weisberg and Chen, 1994; Cummins, Phillips and 

Weiss, 2001). 

In  the  U.S.,  12  states  continue  to  use  the  no‐fault  approach  to  automobile  accident 

compensation, but many constituents  there believe  that  the promise of no‐fault has never borne  fruit. 

Indeed, the Rand  Institute for Civil Justice  in 2010 published a retrospective study of no‐fault  insurance 

with  the  objective  to  “help  explain why  no‐fault was  adopted,  flourished,  and  then  lost  some  of  its 

political  luster as a policy option” (Anderson, Heaton and Carroll, 2010; p 3). It concluded that the main 

shortcoming of no‐fault insurance was that it has not lowered automobile insurance costs in the way that 

was first envisioned. During the time period studied, the 12 no‐fault states in the U.S. (Michigan, Florida, 

Hawaii, Kansas, Kentucky, Massachusetts, Minnesota, New Jersey, New York, North Dakota, Pennsylvania, 

and Utah) were  consistently among  the highest‐cost  states  for automobile  insurance.  In addition,  four 

states that enacted no‐fault in the 1970s later repealed it due to high costs.  

 

      27 

A study by Kelly, Kleffner and Tomlinson (2010) examines  loss costs per vehicle for provinces  in 

Canada.  They  find  that  government‐run  pure  no‐fault  insurance  has  lower  average  costs  per  insured 

vehicle  than  either private modified no‐fault or private  tort  insurance,  suggesting  that  the  increase  in 

costs due to generous first‐party accident benefits are outweighed by the savings that stem from  lower 

claim settlement costs and the elimination of non‐economic damages. An  important caveat, however, is 

that differences in the statutory automobile insurance product across provinces mean that costs are not 

directly comparable.11  

3.4 PricingMechanisms

The  previous  three  considerations  discussed  –  mandatory  insurance,  private  versus  public 

insurance, and the role of liability in compensation – together all influence insurance costs and premiums. 

Moreover,  these  design  characteristics  also  impact  the  importance  of  and  ability  to  achieve  different 

objectives. For example, when insurance is mandatory, affordability and fairness are both deemed to be 

essential  to  a  well‐functioning  auto  insurance  system.  Here  we  discuss  insurance  pricing  and  the 

importance  of  pricing  mechanisms  that  are  sustainable  and  provide  fair,  affordable  insurance  to 

policyholders.  

Insurance prices are established prior to knowing what the true cost of the product is. Rates need 

to be  adequate  to  ensure  insurer  solvency but not  excessive due  to  affordability  concerns. Artificially 

keeping rates  low will affect both  insurers’ ability to pay claims and  insureds’  incentives to drive safely. 

However if insurance is compulsory, affordability is a legitimate concern because access to an automobile 

has been shown to promote economic stability (Raphael and Rice, 2002). Therefore, effective regulation 

                                                            

11 British Columbia, which administers government‐run tort insurance, was not included in the analysis due to lack of data. However,  auto  insurance  premiums  in  British  Columbia  are  among  the  highest  in  Canada,  and  claim  cost increases have necessitated an 11.2 percent rate increase for 2012 (BC Utilities Commission, 2012), suggesting that  government‐run insurance does not necessarily lead to lower insurance costs. 

 

      28 

must  ensure  rates  are  adequate  in  order  to  not  put  insurer  solvency  at  risk  and  to  not  undermine 

competition in the market, while also providing affordability for policyholders.  

Pricing adequacy  in  the aggregate  is  important  for  the  long  run  sustainability of  the  insurance 

system.  If automobile  insurance premiums  in total are not sufficient to cover the full economic costs of 

the  insurance  system,  drivers  receive  a  subsidy  from  others  in  the  economy.  Because  the  use  of 

automobiles creates a variety of externalities  to  society,  including accident  risks but also pollution and 

use of scarce non‐renewable resources (Parry, Walls and Harrington, 2007), public policies should not be 

designed to provide a subsidy to this activity in the aggregate. 

In  private  sector  insurance  systems,  pricing  inadequacy will  distort  insurance  supply,  reducing 

competition and  insurance availability.  If  insurer  returns are below a competitive  rate of  return, every 

dollar of capacity that an insurer devotes to the regulated market represents a lost opportunity to earn a 

higher return on that dollar in unregulated markets or in other ventures. This creates pressure on insurers 

to  reduce  insurance  offerings  or  to  exit  the  market,  resulting  in  potential  availability  problems  for 

consumers.  

Insurance  pricing  can  be  achieved  in  different ways:  the  two  extreme  options  are  risk‐based 

insurance prices that reflect individual expected claim costs, and social pricing that reflects average claim 

costs.  In a  risk‐based pricing model premiums are based on  the  characteristics of  the  insured  that are 

known  to  impact  expected  losses or  expenses.  Social pricing places  less  emphasis on  individual  rating 

factors  and more  emphasis  on  the  risk  profile  of  the  community,  typically  through  a  territorial  rating 

variable.  In practice, most automobile  insurance systems fall somewhere  in the middle. For example,  in 

the public insurance provinces prices reflect the risk profile of the insured through factors such as vehicle 

type, usage  and  the  insured’s driving  record but  typically do not  reflect  individual  characteristics  that 

 

      29 

cannot be  controlled by  the  insured –  such as age and gender – even  if  they have been  shown  to be 

actuarially relevant.12  

Social pricing schemes, however, tend to lead to higher rates of accidents and claims and thus to 

higher average insurance costs. Evidence from Quebec after the 1978 introduction of no‐fault with prices 

based only on vehicle type confirm that accident and claims rates were higher than otherwise predicted 

(Dionne, 2002). Case studies of U.S. state auto insurance markets with regulated pricing mechanisms that 

severely restrict premium differences across driver groups also see higher claims rates and accident costs 

(Tennyson, Weiss and Regan, 2002; Grace, Klein and Phillips, 2002; Harrington, 1991, 2002; Derrig and 

Tennyson, 2011). 

Under a risk‐based pricing scheme consumers who have higher expected claim costs are charged 

higher  insurance premiums  to reflect  the greater risk  they  impose on  the  insurance system. Risk‐based 

pricing that reflects true costs (differences in expected claim costs across policyholders) provides proper 

safety incentives for policyholders to take care. If insurance premiums reflect the expected marginal costs 

of  coverage,  consumers  have  appropriate  information  on  which  to  base  their  decisions  to  purchase 

insurance and to drive (Harrington and Doerpinghaus, 1993). Thus, an  important theoretical principle of 

insurance pricing  is  that  the premiums  charged  should  reflect  the expected value of a driver’s  insured 

losses. If insurance premiums cannot fully adjust to a driver’s choices regarding safe driving, for example 

because these are not perfectly observed or because they vary over time, insurance ownership may lower 

a driver’s  incentives  to  take care. Economic  theory also predicts  that  the  safety  investments of drivers 

                                                            

12 In Saskatchewan driving record is used but not a driver's age, gender, or place of residence. In Manitoba rates are based on where the  insured  lives, vehicle use, vehicle type, and driving record. In British Columbia premiums vary with location, rate class, and claims history. 

 

      30 

may be diminished when premiums do not  reflect past accident experience or driving  record  (Shavell, 

1982, among others). 

One practical difficulty in implementing risk‐based insurance pricing is the difficulty in measuring 

a driver’s expected  losses.  In practice,  insurers must set premiums based on observable characteristics 

that they find to be correlated with  loss experience. This results  in grouping drivers  into categories and 

charging the same base premium to all drivers within a category. Insurers also adjust premiums over time 

based  on  an  individual’s  observed  loss  and  driving  experience,  since  losses  provide  a  signal  of  the 

expected value of future  losses (Boyer and Dionne, 1989). These mechanisms – underwriting (sorting by 

observable characteristics) and experience rating (premium changes based on observed losses and driving 

record) – help to link auto insurance premiums to drivers’ risk, but are not perfect.  

Providing  incentives  for  safe  driving  is  an  important  advantage  of  risk‐based  pricing models. 

However, collecting and analyzing data  for  the purpose of estimating  individual expected claim costs  is 

also costly; thus there is a limit to how much risk classification is beneficial. Finger (2006) notes that risk 

classification systems become more complex as competition among insurers increases. To the extent that 

more complex classification systems can better match premiums with expected  losses, this will result  in 

less adverse  selection and moral hazard among  insureds. However,  it  is also possible  that competition 

leads to excessive risk classification from society’s perspective. This can occur if classification is costly to 

undertake (Crocker and Snow, 1986; Harrington and Doerpinghaus, 1993). 

Another practical difficulty with  risk‐based pricing of automobile  insurance  is  that  it  can make 

insurance unaffordable  for some drivers, particularly high‐risk and/or  low‐income consumers. Although 

risk‐based  pricing  is  fair  in  that  it  charges  the  highest‐risk  policyholders  the  highest  price,  this  can 

compromise the objective of achieving affordability for all drivers. However, unless driving is considered a 

right rather than a privilege,  it  is difficult to argue that the most unsafe drivers should be subsidized by 

 

      31 

other  drivers.  Nonetheless,  risk‐based  pricing  reduces  access  to  insurance  and  to  driving  for  certain 

populations, and in practice this may include some who are not high risk. This occurs because premiums 

are based on driver categories and imperfectly linked to individual risk, and because some determinants 

of risk (such as location) are not specific to the driver. For this reason risk‐based pricing often faces social 

objections.  

Powers (2010) provides an argument for social pricing for mandatory insurance. He notes that if 

insurance  is mandatory,  risk  classification  is  not  essential  to  prevent market  failure.  In  addition,  for 

individuals  (as  opposed  to  corporations),  risk  classification  likely  does  not  provide  the  right  financial 

incentives for policyholders to reduce their risk levels. As well, normative social justice arguments do not 

support the use of risk classification systems when the likelihood of a loss is small. He argues against the 

unfairness of  individuals  being  compelled  to  accept premiums  based upon  classifications  such  as  age, 

gender and territory, characteristics which cannot be changed through reasonable risk control efforts.  

Due to potential affordability problems especially given the mandatory nature of the product, and 

fairness concerns as they relate to individual characteristics that are not controlled by the insured, many 

jurisdictions employ some degree of social pricing in order to address the perceived shortcomings of risk‐

based pricing. Thus,  in practice auto  insurance pricing uses a combination of both risk‐based and social 

pricing, with various types of regulation in place to address affordability, fairness and sustainability.  

Restricting underwriting practices or rating variables is a common social pricing mechanism used 

in various provinces across Canada. In Alberta driving record, driver training, age, gender, marital status, 

territory,  type  and  use  of  vehicle,  and  years  licensed  are  all  valid  risk  classification  variables,  but  the 

premium grid sets a maximum premium for basic coverage for any driving record. In Newfoundland and 

Labrador rating based on age, gender, and marital status was eliminated in 2005. In Nova Scotia insurers 

may  not  use  age  or marital  status  as  of  2004,  and  it  has  been  recommended  that  gender  also  be 

 

      32 

eliminated. In contrast, Ontario has fewer risk classification restrictions and doesn’t prohibit gender, age, 

or marital status. However, several  rating criteria may not be used  to determine automobile  insurance 

rates: credit history; bankruptcy; employment status; ownership of a credit card; how long the driver has 

lived in his or her current home; accidents occurring on or after September 1, 2010 for which the insured 

is  less  than  25  percent  at‐fault;  not‐at‐fault  accidents; whether  the  vehicle  is  owned  or  leased;  and 

whether there was a period of time in which the insured had no automobile insurance coverage. 

The use of age and gender as risk classification variables to price auto insurance is a contentious 

issue. In private Canadian insurance marketplaces, a set of legal precedents has resulted in auto insurers 

being allowed to use age as a basis for pricing. The landmark case on this point is Zurich Insurance Co. v. 

Ontario (Human Rights Commission (1992) 16 C.H.R.R. 3D/255 S.C.C.). In that ruling, the Supreme Court 

declared  that  the  insurance  industry could continue  to use criteria  such as age and marital  status as a 

bona  fide means  of  assessing  risk,  but  that  the  industry  could  not  do  so  indefinitely  because  of  the 

discriminatory tendencies of the practice. 

The  correlated  relationship  between  age  and  accident  frequency  is well  known:  younger  and 

older drivers have higher crash risk. Nicoletta (2002) reports that in the year 2000, persons aged 16 to 24 

accounted for 15 percent of Canada’s population, 13 percent of total driving licenses, and only 7 percent 

of the total kilometres driven. For elderly drivers, Dellinger, Kresnow, White and Sehgal (2004) find that 

fatal  and  non‐fatal  risks  to  others  increase with  a  driver’s  age,  particularly  for  drivers  over  75.  This 

relationship  can be  seen Figure 1 below provided by Kelly, Nielson, and Snoddon  (2012). The U‐shape 

curve  shows  the  greater  crash  risk  at  both  the  older  and  younger  driving  ages,  revealing  the 

disproportionate percentage of young and old drivers killed  in  traffic accidents  in Canada  from 1999 to 

2009.  

 

      33 

Figure 1 – Percent of Accidents Leading to Fatalities by Age 

 

Source: Kelly, Nielson and Snoddon (2012) 

Government restrictions on the use of certain category variables (such as age and gender), and/or 

restrictions on price differences across  categories, have  the unintended  consequence of  reducing  links 

between  insurance pricing and driver risk. This may alter  incentives to drive and to purchase  insurance, 

and may  reduce  incentives  for  road  safety.  The  evidence  from  Canada  supports  the  idea  that  these 

incentive effects are  important. Pricing restrictions on  individual rate differences  lead to more high‐risk 

drivers on the road. Accident data in British Columbia show a higher proportion of young drivers who are 

the  principal  owners  of  vehicles;  injury  collision  rates  among  young  drivers  are  higher  than  in  other 

provinces; and the rates of  injury per million passenger kilometers are consistently higher than found  in 

provinces where  risk‐based  pricing  is  used  (Leadbetter  and  Kovacs,  2004).  Higher  rates  of  injury  per 

million passenger kilometres  in government‐run provinces than  in private provinces result  in potentially 

higher costs per insured vehicle. 

-

0.500

1.000

1.500

2.000

2.500%

Driv

er F

atal

ities

/ %

Driv

ers

By

Age

Driver Age

Relative Accident Frequency by Driver Age

2009 2008 2007 2006 2005 2004

2003 2001 2002 2000 1999

 

      34 

To achieve affordability objectives, all Canadian provinces with private auto  insurance markets 

use prior approval rate regulation.  In Canada, prior approval rate guidelines typically contain provisions 

on how rates or risk classification differentials can be modified. For example, in Ontario, “insurers should 

cap  differential  changes  at  +/‐  10%  from  the  current  differential  in  the  direction  of  the  coverage 

indication” (Financial Services Commission of Ontario, 2011; p 7). The dampening of differentials flattens 

the premium structure and creates cross‐subsidies across risk classification groups similar to social pricing 

models.  Prior  approval  regulation  also  weakens  the  links  between  claims  experience  and  insurance 

premiums,  creating  greater premium  volatility  (Leadbetter, Voll  and Wieder, 2008)  and  as noted with 

social pricing, increases incentives for claiming.  

Experience rating of premiums based on a driver’s history of accidents, claims, or moving traffic 

violations may help to counteract the negative incentive effects of social pricing schemes. All jurisdictions 

in Canada use some degree of experience rating that is based on a driver’s at‐fault claims history. Insurers 

may also  levy premium  surcharges based on an  insured’s driving  record.  In attempting  to balance  the 

objectives  of  affordability  and  incentives  for  safe  driving,  Alberta  established  maximum  benchmark 

premiums  for  any  driving  record  in  response  to  dissatisfaction  from  new  drivers  automatically  being 

classified as high‐risk drivers and paying high premiums. In Alberta, drivers move up and down a rate grid 

based on whether their driving experience produced an at‐fault claim or a claim‐free year. After six claim‐

free years premiums  reach  the maximum discount of 65 percent. This mechanism maintains  incentives 

for  safe  driving  and  achieves  affordable  premiums  for  new  drivers.  As  long  as  the  grid  prices  are 

sustainable  such  that  the  benchmark  premium  and  the  incremental  amounts  charged  for  at‐fault 

accidents are sufficient to cover the claim costs of high‐risk drivers, this pricing model is able to meet the 

stated objectives.  

 

      35 

In Ontario the experience rating mechanism assigns drivers to a driving record class based on the 

number  of  years  without  an  at‐fault  claim.  By  law  not‐at‐fault  claims  may  not  be  used  to  modify 

premiums and therefore do not affect the driving record class assignment. A discount is earned for each 

additional year of driving that is free of at‐fault claims. Drivers with six or more consecutive years without 

an at‐fault claim are placed in class 6. Some insurers offer an additional discount for class 6 drivers with 

10 or more  consecutive  years of driving  that  are  free of  at‐fault  claims.  Insureds with more  than one 

minor  driving  conviction  in  the  preceding  three  years  are  usually  not  eligible  for  discounts.  This 

mechanism of assigning drivers to a class provides incentives for safer driving.  

Government  insurance  systems may also  incorporate accident experience or driver demerits  in 

determining  individual  premiums;  such  pricing  reforms  were  introduced  in  Quebec  after  1992.  In 

jurisdictions  with  private  insurance  markets,  government  may  mandate  that  insurers  employ  a 

government‐determined  bonus  pricing  scheme.  This  was  the  case  in  several  European  countries 

(including France, Belgium, and Germany) prior  to European  integration and deregulation of  insurance 

pricing in the single market (Dionne, 2002). Empirical studies demonstrate that such pricing schemes are 

effective in increasing road safety and reducing insurance claiming (Dionne, 2002), and that drivers’ past 

experience  is  predictive  of  future  claiming  behavior  (Boyer  and  Dionne,  1987).  Thus,  the  use  of 

experience rating in premium determination should be an important part of social pricing schemes. More 

generally, pricing models should be designed  to maintain  the  incentives  for safe driving,  treat different 

policyholders fairly based on their risk characteristics, and provide affordable insurance and a fair rate of 

return to insurers to ensure solvency and a competitive market.  

 

      36 

4 AutomobileInsuranceSystemsDesignandPerformance

An automobile insurance system combines all of the choice components discussed in the previous 

section. The  functioning of  the system will depend on both  the benefits and drawbacks of each design 

element, and the effects of pairing the different elements together. The choice of different combinations 

of design features produces great potential for variety among end‐use automobile insurance systems. We 

first summarize the different system designs that exist  in  jurisdictions  in Canada. This  is  followed by an 

examination of the performance of Canadian auto insurance systems. 

4.1 InsuranceSystemsinCanada

Table 1  illustrates  the spectrum of different automobile  insurance system characteristics across 

Canada’s  provinces.  Three  provinces  operate  government‐run  auto  insurance  for mandatory  coverage 

(British  Columbia,  Saskatchewan,  and Manitoba).  One  province  (Quebec)  employs  a  combination  of 

government insurance for auto bodily injury risks and private insurance for property damage risks. In the 

remaining provinces and territories auto  insurance  is sold by private companies, with these jurisdictions 

imposing varying  levels of regulation of pricing, practices and products. However, even  in the provinces 

with private insurance, the automobile insurance policy itself is a statutory document.  

 

37 

Table 1 – Canadian Automobile Insurance Plans 

  British Columbia 

Alberta  Saskatchewan Manitoba Ontario Quebec  New Brunswick 

Nova Scotia 

Prince Edward Island 

Newfound‐land and Labrador 

Mandatory Coverages1 

BI/PD, AB, UM, UA, DC‐PD  

BI/PD, AB, UA 

BI/PD AB, UA, FPF BI/PD AB, UA, FPF 

BI/PD, AB, UA, DC‐PD 

PD, DC‐PD, AB, UA 

BI/PD, AB, UA  

BI/PD, AB, UA 

BI/PD, AB, UA 

BI/PD, UA

Admin  Public w/ private for optional coverage 

Private  Public w/ private for optional coverage 

Public w/ private for optional coverage 

Private Public for BI;Private for PD 

Private Private Private Private

Regime  Tort  Tort  Choice – No‐fault default 

Pure No‐fault 

Modified No‐fault2 

Pure No‐fault3  

Tort Tort Tort Tort

Compulsory Min. Liability 

$200,000  $200,000  $200,000 $200,000 $200,000 $50,0004  $200,000 $500,000 $200,000 $200,000

Right to Sue for Non‐economic Loss 

Yes  Yes6  No (No‐fault);Yes (Tort)5  

No Yes – verbal threshold2,8 

No  Yes6 Yes6 Yes6 Yes8

Right to Sue for Economic Loss  

Yes  Yes  Yes7 (No‐fault);Yes8 (Tort) 

No Yes7 No  Yes Yes Yes Yes

Medical and Rehab Payments per Person 

$150,000  $50,000   $6,250,817 (No‐fault); $24,440 for non‐catastrophic, and $183,308 for catastrophic (Tort)  

No limit $50,000/$3500 if minor/ $1 million if catastrophic 

No time or amount limit 

$50,000, time limit 4 years 

$50,000, time limit 4 years 

$25,000,time limit 4 years 

$25,000, time limit 4 years 

Funeral Expenses  

$2,500  $5,000  $9,376 (No‐fault)$6,110 (Tort) 

$7,753 $6,000 $4,142  $2,500 $2,500 $1,000 $1,000

 

38 

  British Columbia 

Alberta  Saskatchewan Manitoba Ontario Quebec  New Brunswick 

Nova Scotia 

Prince Edward Island 

Newfound‐land and Labrador 

Maximum Disability Benefits 

$300/wk (max), 75% of gross wages 

$400/wk (max), 80% of gross wages 

90% net income; max income gross $82,804/yr (No‐fault); $368/wk (Tort) 

$85,500/yr (max), 90% of net wages 

70% of net wages to max $400/wk 

90% net wages; max income gross $55,000/yr 

$250/wk (max) 

$250/wk (max), 80% of gross wages 

$140/wk (max) 

$140/wk (max) 

Time Period  2 years partial, lifetime total disability 

2 years total disability 

No limit (No‐fault); 2 years partial, lifetime total (Tort)  

No limit 2 years, longer if unable to pursue any suitable occupation 

3 years partial, lifetime total disability 

2 years partial, lifetime total disability 

2 years partial, lifetime total disability 

2 years partial, to age 65 if totally disabled 

2 years partial, lifetime total disability 

Not‐at‐fault PD Recovery 

First‐party 

Third‐party  Third‐party Third‐party First‐party First‐party  First‐party since 2004 

Third‐party Third‐party Third‐party

Table adapted from Kelly, Kleffner and Tomlinson (2010).  Sources: Provincial auto insurance boards 1 BI/PD – Third‐party liability for bodily injury and property damage; PD – third‐party liability for property damage only; AB – accident benefits which is first‐party bodily injury coverage that applies regardless of fault; UA – uninsured auto protection generally provides BI coverage only to the extent that the insured is not at fault; UM – underinsured motorist; DC‐PD – direct compensation property damage which is first‐party compensation for auto damage to the extent that the insured is not at fault; FPF – first‐party all‐perils (similar to collision and comprehensive coverages). No‐fault provinces have a BI/PD component to cover accidents that happen either outside the province, or that involve motorists from outside the province. 2 The right to sue for pain and suffering only exists if the injured person dies or sustains “permanent and serious” disfigurement and/or impairment of important physical, mental or psychological function. A dollar threshold for monetary damage exists for losses in excess of statutory accident benefits (Insurance Act, 1990).  3 Lawsuits are not permitted with respect to injuries sustained in automobile accidents in Quebec. Victims are compensated by their government insurer for their injuries whether or not the accident occurs in Quebec 4 Applies to property damage claims in Quebec and personal injury and property damage claims outside Quebec. 5 Under the no‐fault option, insureds may sue for non‐economic losses in three specific incidents: the at‐fault driver was impaired, the at‐fault driver was convicted of using an automobile to deliberately injure the party, or there exists a third party such as a car manufacturer whose negligence was implicated in the accident. An insured may also sue for expenses not covered by the no‐fault benefits provided. A list of benefits, more detailed than the summary provided in this table, can be found at http://www.sgi.sk.ca/sgi_pub/vehicle_insurance/coverage_information/pdf/guide_nofault.pdf.  6 Cap exists on general damages for “minor injuries.”  7 Monetary loss must exceed first‐party benefits. 8 Award is subject to a deductible. 

 

39 

Manitoba’s public  insurance system and Quebec’s mixed system determine compensation on a 

no‐fault basis; Saskatchewan’s public system allows choice between no‐fault and tort with no‐fault as the 

default  option;  and  British  Columbia’s  public  system  is  tort‐based.  Five  of  the  six  private  insurance 

provinces – Alberta, New Brunswick, Nova Scotia, Prince Edward Island, and Newfoundland and Labrador 

– are tort‐based, with only Ontario using a (partial) no‐fault approach.13 Automobile liability insurance is 

compulsory  in  every  province  and  first‐party  accident  benefits  are  compulsory  in  all  provinces  except 

Newfoundland and Labrador.  

Rate controls also occur  in all provinces. The provinces with public systems (and Quebec) utilize 

government‐determined  social pricing  schemes which greatly  limit price variation across drivers, while 

most of the private systems impose less prescriptive prior‐approval regulation of rates. The one exception 

is Alberta, which  uses  a  grid  system  for  primarily  high‐risk  drivers  that  is more  akin  to  social  pricing, 

although it applies to less than 10 percent of drivers. Affordability and accessibility concerns have arisen 

in all provinces with private insurance systems, with the exception of Prince Edward Island. In response, 

regulators in these provinces have imposed risk classification restrictions and have periodically mandated 

rate freezes.  

This brief comparison illustrates that the key insurance system elements combine in various ways 

across the provinces, but  it also highlights that Ontario’s system  is unique within Canada. Ontario  is the 

only province with a privately administered (partial) no‐fault system; all other private systems operate on 

a tort basis. Compulsory first‐party  injury  insurance and risk‐based pricing modified by government rate 

                                                            

13  The  three  territories  have  tort‐based  compensation  mechanisms  and  employ  actuarial‐based  pricing methodologies to the extent possible. We do not analyze the territories here because of their geographical location (the  three  territories  lie  above  the  60th  parallel  of  latitude  and  geographically  consist  of  sub‐arctic  and  tundra regions) and small population (the population density of the territories is 0.039 persons per square kilometre). The Northwest Territories  is  the most populous  territory with a population of 41,462. Almost half of  the  inhabitants (19,234 people) live in the capital city of Yellowknife. 

 

40 

regulation are common to all of the privately administered systems, however. Given the differences, it is 

instructive to compare the performance of auto insurance systems across the provinces.  

4.2 ComparingSystemPerformance

The performance of different auto  insurance  systems can be compared using  the objectives of 

auto insurance systems outlined in an earlier section. Such a comparison requires defining and obtaining 

observable measures that represent each desirable outcome. This is difficult in some cases  for example, 

measuring whether consumers are informed  because measures are simply hard to construct or there is 

a lack of data. In other cases measures can be defined but are likely to reflect two or more outcomes of 

interest. For example,  the extent of uninsured driving  is a measure of  insurance availability but  is also 

affected by the affordability of insurance. Finally, in many instances performance measures are available 

for  private  insurance  systems  but  not  for  public  systems,  either  due  to  lack  of  public  reporting  (e.g., 

insurance  costs  for  total bodily  injury) or  to differences  in  system design  (e.g., measures of uninsured 

driving).  Subject  to  these  limitations, we propose evaluating  the  success of  a province  in meeting  the 

objectives of an auto insurance system using the measures discussed in the following paragraphs.  

Table  2  compares  the  performance  of  the  provincial  auto  insurance  regimes  in  terms  of  the 

measures  described  below.  Data  for  provinces  with  public  insurance  systems  are  limited,  but  are 

presented where obtainable. 

 

41 

Table 2 – Performance of Provincial Auto Insurance Regimes 

Administration  Private Public Private Mix 

Public

Regime  Modified No‐fault 

Tort No‐fault Tort Choice/No‐fault Default 

No‐fault

Province  ON  AB NB NS PE NL QC1 BC SK MB

Availability

Uninsured Auto Claim Rate (2009)2 

15.3%  Not reported 

5.35% 4.69% 10.38% 6.55% Not reported 

Not reported 

Not reported 

Not reported 

FARM (residual market) Size (2011)3 

0.1%  0.3%  1.9%  0.8%  2.1%  4.1% Not 

applicable Not 

applicable Not 

applicable Not 

applicable 

Risk Sharing Pool (2011)4 2.6%  6.6%  1.7%  1.9% 

Not applicable 

Not applicable 

Not applicable 

Not applicable 

Not applicable 

Not applicable 

% GIO Complaints Labelled as “Availability” (2011)5 

4.64%  0  0  4.17%  0  0  5.56%  7.69%  0  0 

Affordability

Average Premium (2010)6  $1,433  $1,087 $813 $807 $758 $986 $719 $1,118 $856 $949

% GIO Complaints Labelled as “Affordability” (2011)5 

2.63%  3.82%  7.14%  0  0  0  8.33%  0  0  0 

Service Quality

% GIO Complaints per 10,000 Population (2011)5 

1.013  0.757  0.146  0.159  0.137  0.431  0.123  0.026  0.009  0.0016 

Cost Efficiency – Private Insurers 

Market Share of Direct Sellers (2009)7 

20.14%  22.30%  15.28%  12.40%  18.20%  30.02%    0.04%  1.47%  0.16% 

Market Share of Commodity Sellers (2009)8 

16.36%  15.91%  10.77%  14.02%  15.60%  4.00%    1.11%  0.07%  0.05% 

Market Share of National Insurers (2009)9 

29.33%  40.37%  32.36%  44.15%  53.80%  33.01%    1.38%  2.75%  0.79% 

Sustainability 

Average Loss Ratio  (2006–2010)10 

84.10%  68.87%  58.15%  54.63%  49.85%  70.31%    82.11% Not 

reported 76.97% 

10‐Year Growth in Losses per  52.71%  4.07% ‐41.57% ‐32.46% ‐23.22% 12.73% 5.12% Not  ‐22.66%

 

42 

Administration  Private Public Private Mix 

Public

Regime  Modified No‐fault 

Tort No‐fault Tort Choice/No‐fault Default 

No‐fault

Province  ON  AB NB NS PE NL QC1 BC SK MB

Vehicle (2000–2010)11  reported

10‐Year Growth in Premium per Vehicle (2000–2010)12  65.85%  34.04%  9.09%  31.65%  25.99%  36.52%  14.13%  3.37% 

Not reported  37.60% 

10‐Year Growth in Average Claim Severity (2000–2010)13  152.36%  15.41%  ‐2.39%  ‐7.13%  7.38%  11.37%  ‐8.80% 

Not reported  ‐11.17% 

Injury Accidents per 100,000 Licensed Drivers (2009)14  678.3  701.7  700.2  1109.2  787.5  647.3  856.6  648.4  943.5  929.6 

Fatal Accidents per 100,000 Licensed Drivers Driver (2009)  5.9  12.8  12.1  10.6  12.4  8.8  10.2  12.1  21.2  11.1 

Fairness

CV of Premiums Across Territories (2009)15  

104.5   21.0               

CV of Loss Ratios Across Territories (2009)16  

19.7  6.8               

CV for BI/PD Loss Ratios by Driving Record Class (2009) 

12.9  9.6  13.2  8.6  19.1  14.3       

Competition – Private Insurers 

Insurers with Positive Writings (2009) 

85  73  63  60  47  51    44  37  39 

Market Share of Largest Four Insurers (2009) 

31.11%  44.26%  38.62%  39.05%  47.40%  56.27%    3.60%  3.28%  0.54% 

Herfindahl‐Hirschman Index (2009)17 

427  687  636  638  781  1055    1673  1654  859 

Sources: General Insurance Statistical Agency (for private market provinces), Facility Association, General Insurance OmbudService, Manitoba Public Insurance, Saskatchewan General Insurance, Insurance Corporation of British Columbia, AM Best Ltd. and Transport Canada Entries for which data exists but are not publicly available are labelled “Not Reported”. If a particular data element is not relevant to a particular province, the entry is labelled “Not Applicable”.  1 In 2006, the Quebec government altered the mechanism for both reporting bodily injury losses and for pricing the expected losses in the auto insurance premium. Thus QC 

insurance figures are not comparable to other provinces and are labelled with a “”. We also do not report competition among private insurers in Quebec, as many insurers are provincially regulated and are not included in AM Best Ltd.  2 The uninsured auto claim rate is calculated as the number of uninsured auto claims divided by the number of bodily injury liability claims. In some provinces, property damage to 

 

43 

Administration  Private Public Private Mix 

Public

Regime  Modified No‐fault 

Tort No‐fault Tort Choice/No‐fault Default 

No‐fault

Province  ON  AB NB NS PE NL QC1 BC SK MBvehicles can be claimed in specific situations only.  3 Rules for admitting drivers into the Facility Association residual market differ by province. Alberta and Ontario have very stringent rules, and in contrast, there are few rules in Prince Edward Island. Thus results are not directly comparable across provinces.  4 The risk sharing pools in Ontario and Alberta are for “grey risks” and the risk sharing pools in New Brunswick and Nova Scotia are for new drivers. 5 The General Insurance OmbudService is a dispute resolution service that is available to all Canadians who have concerns with their auto, home, or business insurance. They classify complaints received in over 20 different categories, relating to affordability, availability, billing problems, claims issues, policy concerns, and cancellations. We report just the percentage of complaints listed as “availability” concerns, acknowledging that likely understates concerns as policy cancellation, non‐renewal complaints, and inability to purchase a coverage or endorsement may also be a sign of availability issues. Issues of affordability are similarly understated using the percentage of complaints listed as “affordability” concerns, because issues with policy rating, policy renewal, and premium increases may also be indicative of affordability concerns. 6 The average premium is calculated as total earned premiums for both mandatory and optional coverages divided by number of earned vehicles in the province. British Columbia does not separate out private passenger vehicles from other vehicles in their publicly available data. 7 An insurer is classified as a direct seller if it sells insurance via its own sales force or exclusive agents, face‐to‐face to consumers.  8 An insurer is classified as a commodity seller if it sells insurance over the Internet, by telephone, or by direct mail. 9 An insurer is classified as a national insurer if it has positive direct written premiums in auto insurance in all 10 provinces.  10 We first calculate the annual loss ratio (total incurred losses and adjustment expenses divided by earned premiums) for each of the five years and then calculate the average the annual loss ratios. 11 The 2000 and 2010 loss costs are calculated as total incurred losses and adjustment expenses divided by number of earned vehicles for each of the two years. The growth rate is calculated as (2010 loss cost – 2000 loss cost)/(2000 loss cost). 12 The 2000 and 2010 premiums are calculated as total earned premiums divided by number of earned vehicles for each of the two years. The growth rate is calculated as (2010 premium – 2000 premium)/(2000 premium).  13 The 2000 and 2010 claims costs are calculated as total incurred losses and adjustment expenses divided by number of reported claims for each of the two years. The growth rate is calculated as (2010 claims cost – 2000 claims cost)/(2000 claims cost).  14. From Transport Canada, “fatal collisions” include all reported motor vehicle crashes that resulted in at least one death, where death occurred within 30 days of the collision, except in Quebec (eight days) and “personal injury collisions” include all reported motor vehicle crashes which resulted in at least one injury but not death within 30 days of the collision, except in Quebec (eight days).  15 The CV describes the dispersion of a variable in a manner that does not depend on the variable’s mean, with a higher CV indicating higher dispersion. A CV of zero would imply that there is no variation in loss ratios across territories. CV is the coefficient of variation which is calculated as 100 times the standard deviation of a variable divided by the mean of the variable. A small CV for premiums would imply that premiums are socially fair – there is little variation by location across the provinces. 16 We first calculated the loss ratio (total incurred losses and adjustment expenses divided by earned premiums) for all coverages for the statistical reporting territories in Ontario and Alberta. We then calculated the weighted mean loss ratio and weighted standard deviation of loss ratios for each province. Territorial weights are the number of earned vehicles in each territory divided by the total number of earned vehicles in each province. The CV for TPL loss ratios by driving class uses third‐party liability incurred losses and earned premiums for the seven driving record classes (class 0 through to class 6) in each province. A small CV implies that premiums are actuarially fair. 17 The Herfindahl‐Hirschman Index for each province is 10,000 times the sum of the squares of direct written auto insurance premiums for each firm operating within the province divided by the square of total direct written auto insurance premiums for the province. A higher number implies greater concentration and less competition. 

 

44 

Availability:  The  rate  of  uninsured  driving  in  a  province  is  a  good  indicator  of  consumer 

participation  in  the automobile  insurance market. Uninsured driving may arise because of problems of 

insurance  availability,  if  drivers  choose  to  drive  uninsured  because  they  have  difficulty  finding  an 

insurance agent or company, or  if they find the application process confusing or burdensome. Problems 

of insurance affordability may also be a cause of uninsured driving if drivers feel that they cannot afford 

insurance. Uninsured driving  is  typically measured  in  the  literature by  the number of  insurance  claims 

filed under uninsured auto coverage divided by the number of bodily  injury  liability claims. Some of the 

differences in uninsured auto claims rates may arise because of provincial differences in both the ability 

to access the tort system and in the level of first‐party accident benefit coverage available.  

The  percentage  of  cars  that  are  insured  through  the  residual  automobile  insurance market  is 

another commonly used measure of the availability of insurance in private insurance markets. Markets in 

which insurers are reluctant to insure some drivers at prevailing or allowed premium levels will see larger 

percentages of drivers who must obtain insurance through this involuntary market mechanism. As above, 

differences  in the eligibility criteria for placing a risk  in the residual market between provinces will also 

generate differences between the provinces. We account for both the percentage of cars insured through 

the residual market and the percentage of cars insured through the provincial risk sharing pools. The risk 

sharing pools in both Ontario and Alberta which are open to “grey risks” were established in response to 

the introduction of take‐all‐comers rules in these provinces. The risk sharing pools in New Brunswick and 

Nova Scotia are  for new drivers only, and as  such are not directly comparable  to  the  risk  sharing pool 

mechanisms in Ontario and Alberta. 

We  also  record  complaints made with  the  General  Insurance OmbudService  (GIO).  The GIO’s 

mandate  is  to  provide  a  cost‐free,  independent,  and  impartial  process  to  resolve  complaints  about 

general insurance products and its services are available in all provinces – those with private market and 

 

45 

those with government‐run insurers. The GIO classifies complaints into more than 20 categories as can be 

seen in Table 3. 

In Table 3, we capture the percentage of complaints categorized as “availability” complaints. This 

measure understates true availability concerns, as we do not include other complaint categories such as 

policy non‐renewals or policy cancellations as part of this measure.  

Using the uninsured auto claim rate, Ontario has the highest reported rate of uninsured driving 

among the private market provinces. However, because of the threshold to access the tort system, the 

claim frequency for bodily  injury  liability claims  in Ontario  is much  lower than the other private market 

provinces. Thus the high uninsured auto claim rate in Ontario could also arise because of the lower bodily 

injury  claim  frequency.  Insurers  in all private market provinces make  some use of  the  residual market 

mechanisms  available  in  each  province.  Because  of  stringent  regulations  on  the  use  of  FARM,  the 

combination  of  the  FARM  and  risk  sharing  pool  in Ontario  (2.7  percent  of  total  vehicles)  is  the  best 

measure  of  the  residual market  in  this  province.  Thus Ontario  ranks  fourth  out  of  six  provinces with 

respect to this variable. Nova Scotia (0.8 percent), New Brunswick (1.9 percent) and Prince Edward Island 

(2.1 percent) have  lower use of the residual market mechanism while Newfoundland and Labrador (4.1 

percent) and Alberta (6.9 percent) have higher usage.  

 

46 

Table 3 – Summary of GIO Complaint Data 2011 for All Provinces 

  Number of Complaints

Complaint Heading  BC AB SK MB ON  QC NB NS PE NL

Affordability  12  38  9  1       

Availability  1  67  6    1     

Billing problem (broker related)  5  6  1  1       

Billing problem (company related)  5  30  2         

Claims, accident benefits, disputes  8  57    1  1     

Claims, accident benefits, questions/entitlement 12  66  1    1     

Claims, delay  1  31  55  9  1  1    3 

Claims, dispute over liability/fault rules  1  38  229  9  1  6    2 

Claims, other  3  37  35  4    2  1  1 

Claims, repairs/settlement unsatisfactory  2  64  179  22  2  3    1 

Claims, rights/entitlement  51  1  78  26  2  6  1  4 

New business, misquotes  3  32           

No category provided    1         

Non‐renewal, accident/claim frequency  1  43           

Non‐renewal, driving violations  13           

Non‐renewal, other  27           

Policy cancellation, non‐disclosure on application 40  1        1 

Policy cancellation, non‐payment of premium 97  3  1      1 

Policy cancellation, other  14  78  4    1     

Policy cancellation, refund calculation  2  37  1  1      1 

Policy rating  1  13  123  4  1  2     

Policy renewal, premium increase  59  2        1 

Question, coverage  2  15  27  1        1 

Question, underwriting  1  4  13  1  2       

Refusal to provide a coverage or endorsement 16  1         

Source: Private communication with General Insurance OmbudService 

 

 

47 

The  FARM  and  risk  sharing pool market  shares  indicate  some  concern  in  terms of  consumers’ 

ability to purchase insurance in the voluntary market. Further problems of availability are indicated by the 

percentage of GIO complaints related to availability for Ontario auto  insurance. We note that there are 

also availability complaints in the government auto insurance provinces of Quebec and British Columbia, 

where the government mandate is to ensure availability to all drivers.  

Affordability: Insurance affordability is measured using the annual average premium expenditure 

(for all coverages) per insured car in a province. This average does not capture the price of insurance for 

drivers  in  all  territories  of  a  province,  and  it  does  not measure  affordability  of  insurance  relative  to 

household  income. However, since the average cost of claims  is the primary determinant of premiums, 

this average measure  is relevant  for understanding the overall performance of the  insurance system.  It 

should  also  be  borne  in  mind,  however,  that  differences  in  average  premiums  across  provinces 

fundamentally reflect differences in insurance benefits provided.  

Our second measure of affordability  is the percentage of complaints that the GIO categorizes as 

“affordability”  complaints  as  provided  in  Table  3.  As  with  the  above  measure  for  availability,  we 

acknowledge that counting only the category “affordability,” and not categories on policy rating or policy 

renewal, will underestimate concerns.  

Ontario has  the highest average premiums of all provinces, with  the average Ontario premium 

being more than 30 percent higher than Alberta and more than 70 percent higher than premiums in the 

Atlantic provinces. Ontario premiums are 28 percent higher than British Columbia premiums, and British 

Columbia has generous first‐party benefits and unlimited access to the tort system. As noted previously, 

comparison across provinces  is problematic due to the different benefit provisions  in each province, yet 

the fact that the 10‐year growth  in premiums  in Ontario  is 65.85 percent  is an  indicator of affordability 

problems. This is more than double the average growth rate of 27.46 percent in the other private market 

 

48 

provinces.  Even  though only 2.58 percent of GIO  complaints  relate  to  affordability,  and Alberta has  a 

higher  rate  of  affordability  complaints  per  10,000  population  than  Ontario  (0.33  versus  0.30),  the 

explosive growth in premiums is of grave concern.  

Service quality: Measuring  insurance service quality  is difficult, both because of the diversity of 

insurer  services  provided  and  the  lack  of  available  summary  statistics measuring  quality.  Researchers 

have  often  used  consumer  complaints  as  a  rough measure  of  insurer  service  quality,  and we  provide 

some evidence on complaints here. We were unable to obtain data on the number of complaints made to 

insurers or to provincial regulators. Thus, the complaint data reported here  is the number of consumer 

complaints  recorded  by  the GIO. We  normalize  the  number  of  complaints  from  each  province  to  the 

provincial population. 

The  number  of  complaints  per  10,000  population  (1.013)  is  noticeably  higher  in Ontario  than 

other provinces,  the next highest being Alberta  (0.757) and  the other provinces being much  lower. To 

examine where  concerns  exist, we  again  examine  the  complaint  data  in  Table  3. We  focus  here  on 

Alberta, Ontario, and Quebec.  

For  all  three  provinces,  the  largest  fraction  of  complaints  arises  from  the  claims  settlement 

process,  despite  all  provinces  having  very  different  settlement  processes.  In  Ontario,  48  percent  of 

complaints  (5.44  complaints  per  10,000  population),  in  Alberta,  77  percent  of  complaints  (6.61 

complaints per 10,000 population) and  in Quebec 66 percent of complaints  (0.9 complaints per 10,000 

population) are related to the claims settlement process. We observe that that the tort process of Alberta 

gives rise to the highest proportion of complaints by population, the pure no‐fault system of Quebec gives 

rise  to  the  lowest proportion and  the partial no‐fault  system  in Ontario  falls  in  the middle. This  is not 

surprising as claims outcomes are more predictable in a no‐fault environment.  

 

49 

However  issues  of  non‐renewal  and  policy  cancellations  are  of more  concern  in  Ontario  (23 

percent of all complaints) than  in either Quebec (8 percent) or Alberta (5 percent). The  issues of policy 

cancellation and non‐renewal in Ontario are further indications of availability and affordability concerns.  

Cost efficiency: To minimize the cost of service provision, the most efficient sellers who are best 

able  to meet  consumers’  desires must  be  present  and  successful  in  the market.  Following  the  U.S. 

literature, we measure  the percentage of overall market  share held by national  insurers  (insurers who 

write in all 10 provinces) and direct writers. We use the term direct writers to capture those insurers that 

sell  insurance  face‐to‐face  to  their  customers  through  exclusive  agents  or  their  own  sales  staff  only. 

Following from Kelly and Kleffner (2006), we also measure the market share held by commodity writers. 

Commodity writers are  insurers who  sell auto  insurance directly  to  consumers  through  indirect means 

such as affinity groups, the Internet, and over the phone.  

The  market  share  of  commodity  sellers  is  higher  in  Ontario  than  other  private  provinces, 

indicating  that  consumers  have  a  cost‐efficient  option  for  purchasing  their  insurance.  However,  the 

market share of national insurers is lower than other provinces: 23.3 percent compared to 40 percent in 

Alberta, 44 percent  in Nova Scotia, and 53 percent  in Prince Edward  Island. Despite the concerns about 

the  auto  insurance  product  because  of  the  size  of  the  auto  insurance market,  there  are many more 

insurers in Ontario than in other provinces. This can also be seen in the Herfindahl‐Hirschman Index (HHI) 

for Ontario compared to the other provinces.  

Sustainability: In both private and public insurance systems, long run sustainability requires that 

premium  revenues  cover  losses  and operating  expenses  (after  taking  into  account  investment  income 

earned  and  taxes  paid).  The  ratio  of  earned  premiums  to  incurred  claims  and  loss  adjustment 

expenditures (the  loss ratio)  is therefore a rough measure of premium adequacy. Because the  loss ratio 

does  not  account  for  investment  income,  taxes,  or  other  expenses  which  are  not  related  to  the 

 

50 

settlement of claims such as underwriting and general overhead expenses,  there  is no specific value of 

the  loss ratio which can be used as a target for premium adequacy.14 Moreover, because accidents and 

claims expenditures are stochastic and evolve over time, the loss ratio from a single year may be a poor 

measure of premium adequacy. Nonetheless, the average value of the loss ratio over time provides some 

evidence of premium adequacy (or excess). 

Other measures  of  insurance  system  sustainability  are  the  rates  of  growth  in  premiums  and 

claims over time. High rates of  inflation  in premiums will  lead to problems of affordability over the  long 

term, and are  indicative of underlying problems with cost growth (in claims or other expenses). We use 

the  total  percentage  growth  in  premiums  per  insured  vehicle  for  the  decade  2000–2010  to measure 

premium  inflation across provinces. We also capture the growth  in average claim severity  for the same 

period. 

A final  indicator of the potential for sustainability concerns  is the automobile accident rate  in a 

province.  High  underlying  rates  of  accidents  lead  to  higher  costs  of  claims,  which  pose  a  threat  to 

sustainability. Moreover, a well‐functioning insurance system should not measurably decrease incentives 

for  road  safety. We use  two variables  to  capture  the automobile accident  rate  in each province –  the 

number of accidents with personal injury (but no fatalities) and the number of fatal accidents. Transport 

Canada collects these accident statistics from police reports, and as such these statistics are distinct from 

insurance claiming behaviour. 

Table 2 clearly indicates that the Ontario auto insurance system is not sustainable. The five‐year 

average  loss  ratio was 84.10 percent which  is  significantly higher  than other private market provinces, 

                                                            

14  The  expense  ratio  for  the  entire U.S.  property/casualty  insurance market  in  2011 was  29  percent  (Insurance Information Institute, 2012). MSA Research Inc. (2012) reported expense ratios of 30 percent for personal and multi‐line  insurance  companies  in  Canada.  Using  this  as  a  benchmark  implies  that without  accounting  for  taxes  and investment earnings, insurers with loss ratios greater than 70 percent would lose money. 

 

51 

whose average loss ratio was 60.36 percent. The Ontario loss ratio also exceeds that of the government 

insurers  in both Manitoba  and British Columbia. With  loss  ratios  this high,  enough premiums  are  not 

being collected to cover all expenses and as such insurer equity must be used to cover operating losses. 

This creates concerns that firms heavily involved in underwriting Ontario auto insurance could suffer from 

solvency  concerns  in  the  future.  Indeed,  Leadbetter  and  Stodolak  (2009)  in  a  study  on  Canadian 

insolvencies  note  that  the majority of Canadian  insurer  insolvencies  from  1990  to  2007 were Ontario 

insurers who were primarily writers of auto insurance. 

As well,  the 10‐year growth  in average  losses per  insured vehicle was 52.71 percent  in Ontario 

compared with 4.07 percent  in Alberta and negative growth  in New Brunswick, Nova Scotia, and Prince 

Edward  Island.  Therefore  it  is  not  surprising  that  the  10‐year  premium  growth  rate  in Ontario  (65.85 

percent)  is also  significantly higher  than  the other private market provinces’ 10‐year average premium 

growth rate of 27.50 percent. The growth  in both  losses and premiums  is clearly driven by  increases  in 

severity,  as  the  10‐year  growth  rate  in  average  claim  severity  in Ontario  is  152.36 percent.  Insurance 

Bureau of Canada notes that the number of catastrophic injury insurance claims is rising faster than other 

claims, even though hospitalizations from motor vehicle accidents are falling. From 2004 to 2010 the total 

number of no‐fault accident benefit claims rose 28 percent but the number of large claims has more than 

doubled.15 Severity growth is much flatter across all other provinces, ranging from ‐7.13 percent in Nova 

Scotia to 15.41 percent in Alberta. 

                                                            

15  http://www.canadianunderwriter.ca/news/claims‐costs‐for‐ontario‐auto‐insurers‐still‐out‐of‐control‐ibc/1001413525/. 

 

52 

Figure 2 – Number of Auto Accidents in Ontario: 1999 to 2009 

 

Source: Ontario Ministry of Transportation, 2009 

This is indeed puzzling as vehicles and roads have gotten safer over the past decade, and in 2009, 

Ontario had  the second  lowest  injury accident  rate and  the  lowest  fatal accident  rate among all of  the 

provinces. And as can be seen in Figure 2, even with a growing number of road users there has been an 

overall decline in the number of auto accidents causing injury or death over the past decade. 

Fairness:  In general, measures of  fairness may be  conceived of horizontally  (similar  individuals 

receive  similar  outcomes)  or  vertically  (individuals  in  different  circumstances  receive  outcomes  that 

reflect their circumstances). These different conceptions may  lead to different  judgments regarding the 

fairness of a system. Similarly, with regard to insurance pricing there are two dramatically opposing views 

of  fairness.  The  concept  of  fairness  underlying  social  pricing  requires  that  differences  in  premiums 

charged  to  individuals  in different  locations or of different  ages or  genders  should be minimal  – only 

those characteristics  that are controllable should be used  in pricing of  insurance. Another definition of 

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

0100200300400500600700800900

Num

ber

of P

erso

nal I

njur

y A

ccid

ents

Num

ber

of F

atal

Acc

iden

ts

Number of Fatal And Personal Injury Accidents -Ontario

Fatal Personal Injury

 

53 

social pricing  is  that prices should  reflect  the underlying ability  to pay.16 Risk‐based or actuarial pricing 

relies  on  a  different metric  of  fairness  –  namely,  that  differences  in  premiums  charged  to  different 

individuals should vary based on differences in their expected accident probabilities and claims costs. The 

first notion implies that within‐province variation in premium charges should be small; the second implies 

that within‐province variation  in premium charges  relative  to claims expenditures  should be  small. We 

compare both of these measures across provinces. 

For Ontario and Alberta we collect premium and loss data by GISA territories for total coverages, 

and  for all private market provinces we collect  third‐party  liability coverage by driving  record class. As 

discussed in Section 3.4, the experience rating mechanism in all private market provinces assigns drivers 

to a driving record class based on the number of years of driving that are free of at‐fault claims. Drivers 

with zero years of no at‐fault claims are placed  in driving record class 0, drivers with one year of no at‐

fault claims are placed  in driving record class 1, and so on up to driving record class 5. Drivers with 6 or 

more consecutive years of no at‐fault claims are placed in driving record class 6.  

We measure fairness  in social pricing (horizontal fairness) by the coefficient of variation (CV) of 

premiums across the statistical territories  in the provinces of Ontario and Alberta. The CV describes the 

dispersion of a variable and  is  calculated as one hundred  times  the  standard deviation of  the variable 

divided by  the mean.  If  social pricing exists,  there  should be  little difference  in  the premiums charged 

across  territories  and  therefore  the  CV  should  be  relatively  close  to  zero. As  can  be  seen  in  Table  2, 

significantly more horizontal equity or fairness exists across the four statistical territories in Alberta than 

the nineteen statistical territories  in Ontario.  In 2009, the CV for Alberta was 21.0 compared to a CV of 

104.5 for Ontario. 

                                                            

16 Many social insurance products such as healthcare for the elderly or poor, or employment insurance are priced in this manner.  

 

54 

Vertical fairness reflects the extent to which individuals pay premiums commensurate with their 

risk. If  individuals  in each statistical territory are paying a premium commensurate with their risk  levels, 

then  the  loss  ratios  across  different  territories  should  be  fairly  similar,  and  thus  the  CV  of  loss  ratios 

should be relatively close to zero. With respect to vertical fairness across territories, we note that Alberta 

has  fairer  premiums  than  Ontario.  This  is  surprising  given  the  observation  about  greater  horizontal 

fairness  in  Alberta.  This  implies  that  although  premiums  vary  greatly  across  the  different  statistical 

territories  in Ontario,  losses vary even more and premiums have not been set  in Ontario to capture the 

differences in loss experience across the different statistical territories.  

We next examine  fairness  in  risk‐based pricing using  the CV of  loss  ratios across driving  record 

class  for  all  private market  provinces.  Fairness  in  risk‐based  pricing would  result  in  similar  loss  ratios 

across each driving record class and therefore CV values relatively close to zero. Overall, because of the 

stochastic nature of losses, if premiums are actuarially fair, then larger provinces should have smaller CVs. 

This  is  reasonable  because  if  some  driving  record  classes  have  very  few  drivers,  then  there  is  less 

predictability in incurred losses (for example in Prince Edward Island, there were just over 1000 drivers in 

driving record class zero compared to almost 60,000 drivers  in driving record class zero  in Ontario). This 

relationship  between  provincial  size  and  the  CV  exists  for  the Atlantic  provinces. However,  the  CV  of 

Alberta  loss ratios by driving record class (9.6)  is higher than for the next smallest province Nova Scotia 

(8.6),  reflecting  the  cross‐subsidization of  the grid pricing mechanism.  In addition, Ontario’s CV of  loss 

ratios by driving record  is 12.9 and  is closer  in size to that of New Brunswick. Thus  it appears that there 

are more cross‐subsidies and less fairness across driving record class in Ontario than in most provinces.  

Competition:  A  competitive  market  requires  a  large  number  of  firms  with  no  single  firm 

dominating  the market  through a  large  share of business. Competition  is measured by  the number of 

insurers active in automobile insurance sales in a province; the combined market share of the largest four 

 

55 

private insurers in the market (the four firm concentration ratio); and the Herfindahl‐Hirschman Index of 

market concentration (HHI). The HHI is calculated as the sum of the squared values of each firm’s market 

share. By squaring the market shares before adding them, firms with  larger market shares are weighted 

more heavily  in  the  index.  This  leads  to  a higher HHI when  there  is  a  smaller number of  firms  in  the 

market  and  when  market  shares  are  unevenly  distributed  across  firms.  By  convention  the  HHI  is 

multiplied by 10,000: a value near zero  indicates many small firms of equal size, while a pure monopoly 

yields a value of 10,000.  

Lack of competition is not a problem in the Ontario market. There are more insurers writing auto 

in Ontario  than  any  other  province  and  there  is  a  lower  concentration  of  the  top  four  insurers  (31.1 

percent  in  Ontario  as  compared  to  44.3  percent  in  Alberta  and  56.3  percent  in  Newfoundland  and 

Labrador). The HHI of market shares  is  lower  in Ontario than  in other markets with private automobile 

insurance:  427  in Ontario  versus  687  in Alberta  and  1055  in Newfoundland  and  Labrador.  This  heavy 

competition in Ontario is to be expected. Tennyson (1997) found similar results with respect to California 

–  it was one of  the most stringently regulated states  for auto  insurance, but  its  large size made  it very 

attractive to insurers. 

Overall there exist concerns with respect to affordability and availability as evidenced both by the 

percentage  of  affordability  and  availability  complaints  as  noted  in  Table  2  and  the  further  analysis of 

complaint data given  in Table 3. There also appears to be great variability  in  loss experience across the 

province.  Ontario  has  greater  variability  in  premiums  across  territories  than  does  Alberta,  and  even 

greater variability in loss ratios. This suggests that the differences in premiums across different territories 

are not sufficient to cover the differences in losses incurred in different regions of the province.  

An  examination  of  the  sustainability  criteria  highlights  the  fact  that  the  Ontario  automobile 

insurance system is not sustainable. Ontario clearly has the most expensive insurance product in Canada 

 

56 

and the costs of this system continue to grow. Most troubling is that the growth in claims costs is at odds 

with improvement in road safety that has been evidenced in the province over the last decade.  

The next section of the report examines these issues in more detail. We look at the change in the 

Ontario  auto  insurance product  since  the  introduction of no‐fault  insurance  in 1990. We  examine  the 

claims experience of Ontario  compared  to other provinces over  this  time period  and we examine  the 

claims experience within different territories of the province.   

 

57 

5 AutomobileInsuranceinOntario

To provide greater insight into the factors that underlie the explosive claims and premium growth 

of Ontario’s auto  insurance system,  in this section we review the auto  insurance system  in Ontario. We 

start with an overview of  the current product and  then  review  the history of auto  insurance  reform  in 

Ontario. We conclude  this section with a discussion of claims costs and  trends  for the province, paying 

particular attention  to any differences between  the  four  largest metropolitan areas and  the rest of  the 

province.  Statistics  Canada  lists  the  four  largest  Census  Metropolitan  Areas  in  Ontario  as 

Toronto/Mississauga, Ottawa/Gatineau17, Hamilton/Burlington,  and  Kitchener‐Waterloo/Cambridge.  To 

examine  the  claims  costs  trends, we use  the  statistical  territories developed by  the General  Insurance 

Statistical  Agency  and  define  the  Greater  Toronto  Area  (GTA)  as  statistical  territories  710  (Oshawa, 

Aurora,  Newmarket,  and  Orangeville)  and  717  (Metropolitan  Toronto  and Markham,  Richmond  Hill, 

Vaughan,  and  Peel), Ottawa  is  statistical  territory  711, Hamilton/Burlington  is  statistical  territory  704 

(Halton  and  Hamilton‐Wentworth)  and  Kitchener‐Waterloo/Cambridge  is  statistical  territory  706 

(Brantford, Guelph, Kitchener‐Waterloo, and Cambridge). The GTA is by far the largest metropolitan area 

in  Ontario  (and  Canada).  In  2009  (the  latest  year  for  which  we  have  data  for  different  geographic 

territories),  the  GTA  accounted  for  37  percent  of  earned  vehicles  and  45  percent  of  total  premiums 

collected in the province. 

5.1 TheCurrentProduct

As in other jurisdictions in Canada, auto insurance is a mandatory product in Ontario. There must 

be proof of insurance before license places can be attached to a vehicle or registration can be renewed. 

                                                            

17 Statistics Canada  categorizes  the  combined area of Ottawa, Ontario, and Gatineau, Quebec as a  single Census Metropolitan Area. 

 

58 

Those who operate a vehicle without insurance are guilty of an offense and can be fined between $5,000 

and $25,000 for a first offense and between $10,000 and $50,000 for subsequent offenses.18 

Currently, drivers in Ontario are required to purchase four mandatory auto insurance coverages: 

a minimum ($200,000) of third‐party liability coverage for both bodily injury and property damage,19 first‐

party  (no‐fault)  statutory  accident  benefits,  first‐party  coverage  for  not‐at‐fault  damage  to  one’s  own 

automobile  (direct compensation/property damage) and first‐party coverage against damage caused by 

at‐fault  uninsured  drivers.  Optional  coverage  includes  at‐fault  collision  damage  for  the  vehicle, 

comprehensive  insurance  for non‐collision  losses, underinsured motorist coverage as well as additional 

limits for liability and additional coverage for first‐party accident benefits.  

Statutory accident benefits are relatively generous. A unique aspect of the Ontario system is that 

the maximum  amount  of  accident  benefits  available  is  a  function  of  the  level  of  impairment  of  the 

individual, and  individuals with catastrophic  impairment are entitled  to up  to $1 million  in medical and 

rehabilitation benefits and $1 million  for attendant care benefits. The current  standard auto  insurance 

policy, effective since September 1, 2010, is summarized in Table 4. The current policy provides $50,000 

for medical  and  rehabilitation  benefits  (including  assessment  costs)  and  $36,000  for  attendant  care 

benefits.  Additional  limits  can  be  purchased  for  both  non‐catastrophic  and  for  catastrophic  injuries. 

Finally  the  tort deductible associated with court awarded compensation  for pain and  suffering may be 

reduced to $20,000 from $30,000, and for Family Law Act claims to $10,000 from $15,000. 

                                                            

18 http://www.mto.gov.on.ca/english/dandv/vehicle/register.shtml 

19 The Financial Services Commission of Ontario reports that over 99 percent of Ontario drivers purchase more than the mandatory minimum. 

 

59 

Table 4 – Statutory Accidents Benefits in Ontario 

Coverage  Current Standard Auto Policy Options  Available  to  Increase Benefits 

Medical,  rehab,  and  attendant  care benefits  for  non‐catastrophic injuries 

$50,000  for  medical  and  rehab benefits, including assessment costs; $36,000 for attendant care benefits 

$100,000 or $1,100,000  for medical and  rehab  benefits,  including assessment  costs;  $72,000  or $1,072,000  for  attendant  care benefits 

Medical,  rehab,  and  attendant  care benefits for catastrophic injuries 

$1,000,000  for  medical  and  rehab benefits  including assessment costs; $1,000,000  for  attendant  care benefits 

An  additional  $1,000,000  for medical,  rehabilitation,  and attendant  care  benefits  including assessment costs 

Caregiver benefit  Up  to  $250  per  week  for  the  first dependant  plus  $50  for  each additional dependant; available only for catastrophic injuries 

Up  to  $250  per  week  for  the  first dependant  plus  $50  for  each additional  dependant;  available  for all injuries 

Housekeeping  and  home maintenance expenses 

Up to $100 per week, available only for catastrophic injuries 

Up  to  $100  per week,  available  for all injuries 

Income replacement benefit  70  percent  of  gross  income  up  to $400 per week 

Weekly  limit  can  be  increased  to $600, $800, or $1000 per week 

Dependant care benefit  Not provided  Up  to  $75  per  week  for  the  first dependant  and  $25  per  week  for each  additional  dependant  to  a maximum of $150 per week  

Death and funeral benefits  $25,000  lump  sum  to  an  eligible spouse;  $10,000  lump  sum  to  each dependant;  maximum  $6,000 funeral benefits 

$50,000  lump  sum  to  an  eligible spouse;  $20,000  lump  sum  to  each dependant;  maximum  $8,000 funeral benefits 

Indexation  benefit  –  applicable  to income  replacement  benefit,  non‐earner  benefit,  caregiver  benefit, attendant  care  benefit,  or  medical and rehab benefit  

Not provided Annual adjustment according  to the CPI for Canada 

Source: Financial Services Commission of Ontario (www.fsco.gov.on.ca) 

5.2 TheHistoryofAutoInsuranceReforminOntario

Since  1989  significant  reform  of  the Ontario  automobile  system  has  occurred  on  six  separate 

occasions, the most recent going  into effect on September 1, 2010. A summary of key changes and the 

 

60 

motivation  for  reforms  is  given  in  Table  5.  Here we  detail  the major  changes  in  the  auto  insurance 

product and the regulation of said product over the past 25 years. 

As noted by the Auditor General of Ontario (2011), each legislative reform was enacted primarily 

to contain  rising accident benefit costs  (and  their  impact on premiums), and each  reform has provided 

only a temporary reduction in premiums (and losses) as illustrated in Figure 3 below.  

Figure 3 – The Impact of Auto Insurance Reforms on Average Premiums 

 

Source: Ontario Auto Insurance Anti‐Fraud Task Force, 2011 

 

 

61 

Table 5 – A Summary of Auto Insurance Reform in Ontario from 1990 to 2010 

Year  Bill  Rationale for Reform Wording for Verbal Threshold 

Right to Sue for Non‐economic 

Losses 

Right to Sue for Economic 

Losses 

First‐party Accident Benefit Reforms 

1990  Bill 68  Improve accessibility and affordability, correct shortcomings in tort system. 

Sustained permanent and serious disfigurement or sustained permanent serious impairment of an important bodily function 

Yes, if injury meets verbal threshold 

Yes, if they exceed first‐party benefits 

$500,000 limit on medical benefits, disability benefits for both employed and unemployed 

1994  Bill 164  Cover more injured claimants, move closer to pure no‐fault coverage. 

Sustained permanent and serious disfigurement or sustained permanent serious impairment of an important bodily function 

Yes, if injury meets verbal threshold, $10,000 deductible applies 

No $1 million limit on medical benefits, increased disability benefits, introduction of caregiver and housekeeping benefits 

1996  Bill 59  Reduce costs associated with high first‐party accident benefit claims. 

Sustained permanent serious disfigurement or serious impairment of an important physical, mental or psychological function 

Yes, if injury meets verbal threshold, $15,000 deductible applies 

Yes, if they exceed first‐party benefits 

Introduction of two‐tiered benefits: $100,000 limit on medical benefits for most injuries, but $1 million limit for catastrophic impairments 

2003  Bill 198  Improve affordability and accessibility by decreasing assessment costs. 

Introduced definitions for “serious,” “ important,” and “permanent” to tighten threshold 

Yes, if injury meets verbal threshold, $30,000 deductible applies 

No change from Bill 59 

Small change in benefits, but expansion of the definition of “catastrophic” 

2006  Elimination of DACs 

Reduce costs by eliminating Designated Assessment Centres (DACs). 

No change from Bill 198 No change from Bill 198 

No change from Bill 198 

No change from Bill 198

2010  Bill 16  Reduce costs associated with high first‐party accident benefit claims. Reduce expenses in assessment process. 

No change from Bill 198 No change from Bill 198 

No change from Bill 198 

Sharp reduction in benefits for “non‐catastrophic” impairments; $2,000 cap on fees and expenses for conducting an assessment; restriction on caregiver benefits and housekeeping for catastrophic injuries only; caps on minor injury claims 

 

62 

For example, the 2003 reforms resulted in a decrease in average premiums of 16 percent over the 

period 2003 to 2007. The average premium fell from approximately $1,499 per vehicle in November 2003 

to $1,260 in June of 2007. However, the removal of the Designated Assessment Centres in 2006 increased 

the number of assessments per file. Cameron (2011) noted that the cost of assessments on a per vehicle 

basis  increased  from  $39  in  2004  to  $141  in  2009.  The  impact  of  the  2010  reforms  cannot  be  fully 

assessed yet, but McGillivray (2011) comments that slower growth of accident benefit costs in the second 

half of 2010 was evidence that the reforms were having the desired effect.  

The  report  of  the  Auditor  General  of  Ontario  (2011)  in  its  review  of  the  Financial  Services 

Commission of Ontario (FSCO) provides a concise summary of the spiralling costs of auto insurance claims 

in  Ontario.  From  1999  to  2009  the  number  of  people  killed  or  injured  in  auto  accidents  in  Ontario 

declined by 25 percent. However from 2005 to 2010, the total cost of injury claims rose 150 percent even 

though  the  number  of  injury  claims  in  the  same  period  increased  only  30  percent.  The  number  of 

personal  injury  claims  in 2009 was  almost 75,000, 20 percent higher  than  the number of people who 

reported having been  injured  in an automobile accident  that year.20 Across the province  in 2010, there 

were approximately 584,000 auto insurance claims, with claims costs totalling $8.7 billion: 52 percent of 

costs  were  for  accident  benefit  claims,  23  percent  were  for  third‐party  liability  and  the  remaining 

amounts were for property damage to automobiles (both not‐at‐fault and at‐fault). 

In 2005,  statutory accident benefits accounted  for one‐third of auto  insurance claims costs; by 

2010, they accounted for one‐half of all auto insurance claims costs in Canada. Claims costs for the other 

lines  of  auto  insurance  grew  16  percent  during  the  same  five‐year  period,  while  Statutory  Accident 

                                                            

20 The Auditor General’s report does not provide references for the data it presents. However, road safety statistics are  typically  reported  through  the Ministry  of  Transport,  whereas  General  Insurance  Statistical  Agency  (GISA) collects data on auto accident claims. 

 

63 

Benefit  claims  grew  by  92  percent.  The  high  cost  of  pre‐treatment  examinations  and  assessments 

(roughly one‐third of  every dollar  spent on  accident benefit  claims) was  inconsistent with  assessment 

costs  in other provinces.  Toronto was  identified  as particularly  problematic. Between  2008  and  2009, 

statutory accident benefits payments rose 37 percent in the Greater Toronto Area (GTA), compared to 23 

percent in other Ontario cities and just 14 percent in rural areas. The Ontario Auto Insurance Anti‐Fraud 

Task  Force  (2011)  notes  that  although  the  GTA  accounts  for  only  one‐third  of  insured  vehicles,  it 

accounted for more than 80 percent of the growth in accident benefit claims. 

To  provide  greater  insight  into  the  intended  effects  and  actual  consequences  of  the  various 

reforms, we briefly summarize the reforms and discuss what the anticipated outcome would be (in terms 

of  frequency and severity of claims)  if  the  reforms were successful. We  then examine claim  frequency, 

claim severity, and loss adjustment expenses over time in light of these predicted effects. 

5.2.1 Bill68(1990)

After  years  of  rising  auto  insurance  prices  and  concerns  about  affordability  and  availability  of 

insurance, auto insurance reform was the main election issue in the 1987 provincial election (Baetz, 1993) 

and the Liberal government’s win was partially due to their promise to effect rate reductions. In February 

1998, the Liberal government introduced the Ontario Automobile Insurance Board Act, establishing both 

the Board as the rate control agency and  introducing controls on the rate classification process used by 

auto insurers. As chronicled by Lascher (1999), the Liberals’ ability to reduce premiums was damaged by 

the  December  1988  government‐commissioned  Mercer  Report  which  recommended  that  to  restore 

profitability  to  the  sector,  auto  insurance  premiums  should  be  increased  by  35  to  40  percent. Devlin 

 

64 

(1993)  concludes  that  given  the  political  environment  and  the  presence  of  strict  rate  regulation,  the 

insurance industry was forced to lobby for no‐fault auto insurance provisions.21  

On September 15, 1989, the Liberal government announced the proposal for the adoption of the 

Ontario Motorist  Protection  Plan  (OMPP) which  despite  vigorous  objection  from  various  political  and 

grassroots parties  took effect on  June 22, 1990, and  remained  in effect until December 31, 1993. This 

reform was based on the recommendation by the Ontario Task Force on Insurance lead by David Slater in 

May 1986. The  task  force recommended  that  the Ontario government adopt a pure no‐fault system of 

compensation for automobile accidents, similar to existing schemes in Quebec and Saskatchewan, due to 

the  shortcomings  of  the  tort  system.  Key  shortcomings  listed  by  the  task  force  were  the  high 

administrative  cost  of  providing  insurance  and  the  unpredictability  of  compensation  under  the  tort 

model. It was recommended that the new auto insurance regime impose mandatory first‐party coverage 

and  eliminate  liability  between  drivers,  but  still  allow  for  liability  claims  from  pedestrians.  The  report 

cautioned that  introducing no‐fault  insurance would  increase moral hazard as first‐party benefits would 

increase substantially.  

The OMPP adopted was a partial no‐fault scheme with a verbal threshold. The verbal threshold 

meant  that  insured  parties  had  access  to  legal  recovery  for  non‐economic  damages  if  they  sustained 

permanent and serious disfigurement or sustained permanent serious impairment of an important bodily 

function.  Those  injured  would  receive  benefits  as  defined  by  the  no‐fault  benefits  schedule.  In  this 

schedule, the benefits for many groups of people – unemployed, caregivers and students – were minimal. 

The weekly benefits to employed persons were much more generous: 80 percent of gross weekly income 

                                                            

21 No‐fault was not a novel idea in Ontario. Because of soaring auto insurance premiums since the early 1980s, many government‐sponsored commissions have examined ways to contain costs and improve coverage. The Slater Report in 1986 recommended a pure no‐fault system. Two years later, the Osborne Report strongly supported a pure tort system but with expanded mandatory first‐party accident benefits. 

 

65 

up to a maximum of $600 a week for three years. If the verbal threshold was met, the claimant had full 

right  to  sue  for  recovery of monetary  losses  that exceeded  the  first‐party benefits. Collateral benefits 

such  as payment  received under  an employee’s disability or  supplemental health plan were deducted 

from any damages awarded to the plaintiff. OMPP also  introduced direct compensation for not‐at‐fault 

property damage to the insured’s vehicle. It was estimated that the introduction of OMPP should reduce 

insurance costs by $500 million per year. 

These  reforms  were  expected  to  reduce  the  frequency  of  bodily  injury  liability  claims,  but 

increase average severity of these claims due to the stringent liability threshold. The average severity of 

accident benefit claims would increase as first‐party benefits were more generous. However it is unclear 

whether  the  overall  average  severity  of  accident  benefits  plus  bodily  injury  liability  claims would  be 

higher or lower than prior to the reforms depending on whether first‐party benefits were more generous 

than what was  paid  under  tort. With  respect  to  damage  to  automobiles,  because  of  the  new  direct 

compensation – property damage  (DC‐PD) coverage, a decrease  in  third‐party property damage claims 

was  anticipated,  and  a  corresponding  increase  in  first‐party  DC‐PD  claims. Overall,  cost  savings were 

expected due to a reduction in loss adjustment expenses associated with shifting claims from third‐party 

to first‐party compensation.  

5.2.2 Bill164(1994)

The newly elected NDP party introduced Bill 164 in January 1994 (and this bill remained in place 

until October 31, 1996).  The  key modification was  a  change  in  the  verbal  threshold  to  encompass  an 

insured’s serious disfigurement or serious impairment of an important physical, mental, or psychological 

function. This is a lower threshold than under OMPP, due to the absence of a “permanent” requirement 

and  the  inclusion  of  non‐physical  injuries,  allowing  more  injured  persons  to  sue  for  non‐economic 

damages. 

 

66 

The  right  to  sue  for economic  loss was eliminated  in  its entirety, but  first‐party benefits were 

greatly  increased.  For  example,  weekly  income  replacement  benefits  were  set  to  90  percent  of  net 

income to a maximum of $1,000 per week. Weekly benefits were also introduced for caregivers, students 

and  the unemployed.  In  addition  the upper  limit  for medical  and  rehabilitation  costs was  significantly 

increased  to  $1  million.  Collateral  benefits  were  no  longer  deducted  from  a  claimant’s  tort  award. 

However,  a  $10,000  deductible was  introduced  for  non‐economic  damages  (those whose  losses were 

assessed to be less than $10,000 were not allowed to recover). 

These  reforms were  expected  to  increase  the  frequency of bodily  injury  liability  claims  arising 

from  the  lowered  eligibility  threshold.  However,  because  the  right  to  sue  for  economic  loss  was 

eliminated, it is unclear whether bodily injury liability claim severity would increase under Bill 164. In the 

absence of moral hazard, a change  in the frequency of accident benefit claims should not be expected, 

but increased benefits could attract more claims, leading to higher claim frequency. Overall, the increased 

first‐party benefits should lead to higher claim severity, but the reforms should have no expected impact 

on property damage claim frequency or severity. 

5.2.3 Bill59(1996)

The Conservative government introduced further changes in 1996. On November 1, 1996, Bill 59, 

the  Auto  Insurance  Rate  Stability  Act  became  law.  This  bill  restored  the  right  to  sue  for  economic 

damages  if  losses  exceeded  the  compensation  available  under  statutory  accident  benefits.  The  verbal 

threshold was tightened from Bill 164, re‐introducing the word “permanent” into the threshold for both 

disfigurement and impairment. The deductible for non‐economic damages was increased to $15,000 and 

was  applied  before  any  split  in  liability.  Statutory  accident  benefits were  reduced  from  Bill  164;  for 

example, weekly income benefits were capped at 80 percent of net income up to $400 a week. Collateral 

benefits were deducted from tort awards for monetary losses only for pre‐trial collateral benefits.  

 

67 

Most  importantly, Bill 59  introduced  a  two‐tiered  schedule of payments based on  the  level of 

injury of the claimants. Individuals who are catastrophically impaired (as defined in the Statutory Accident 

Benefits Schedule) had access to a higher  level of medical and rehabilitation benefits ($1 million  instead 

of  $100,000),  and  only  those  catastrophically  injured  could  claim  future  care  costs.  To  contain  costs, 

medical providers could not start  therapy until  they had approval  from  the  insurance company  for  the 

treatment plan. 

The two‐tiered system was introduced to contain claims costs by reducing the average severity of 

losses paid under the Statutory Accident Benefits Schedule. However, the two‐tiered system also would 

increase  loss  adjustment  expenses  because  it  creates  a  greater  need  for  assessment  for  benefits 

purposes. The reforms were not expected to  impact the frequency of accident benefit claims unless the 

reduced benefits also  reduced moral hazard  in  claiming. The expected  impact on bodily  injury  liability 

claim  frequency  is ambiguous. Because  the verbal  threshold was  tightened again,  this  should decrease 

the number of bodily  injury  liability claims; however the reintroduction of the right to sue for economic 

damages combined with  the  reduction  in statutory benefits could  lead  to an  increase  in  liability claims 

and an increase in liability claim severity. No change in frequency or severity of property damage claims 

was expected. 

5.2.4 Bill198(2003)

The Liberals won the 2003 election, having campaigned on a promise to freeze soaring insurance 

rates immediately if elected and then reduce them by an average of 10 percent. Shortly after being sworn 

in  on  October  23,  Ontario's  new  Liberal  government  froze  auto  premiums  effective  that  day.  On 

November 26,  the government  introduced  the Automobile  Insurance Rate Stabilization Act which  froze 

insurers' rates at  levels approved on or before October 23 and prevented further approvals from taking 

place for 90 days.  

 

68 

Reforms  were  introduced  as  part  of  the  “Keeping  the  Promise  for  a  Strong  Economy  Act.” 

Although  the  wording  of  the  verbal  threshold  was  unaffected,  the  revised  Insurance  Act  provided 

definitions for the threshold to reduce moral hazard. Serious was defined as “substantially interfere with 

a person’s ability to continue regular employment,  interfere with most of the person’s activities of daily 

living.” Importance was defined as “important to most of the person’s usual activities of daily living” and 

permanent was defined to mean “expected to continue without substantial improvement when sustained 

by persons in similar situations.” The definition of catastrophic impairment was slightly expanded. 

The  most  significant  reforms  were  associated  with  reducing  expenses  associated  with  the 

assessment  process,  restricting  fees  that  could  be  charged  by  healthcare  professionals,  and  reducing 

excessive or abusive claiming behaviour associated with accident benefits claims. Other reforms included 

an  increase  in  the  deductible  for  non‐economic  damages,  and  the  removal  of  the  need  to  have  a 

catastrophic injury to claim future care costs. Pre‐trial collateral benefits were deducted from awards on 

a matching  basis  (i.e.,  lost  income  for  lost  income)  but  future  losses were  not  reduced  by  collateral 

benefits. 

The major  focus  of  these  reforms  was  to  decrease  assessment  costs  and  costs  arising  from 

medical treatments. If successful, the reforms would lead to lower loss adjustment expenses for accident 

benefit claims, and a decrease  in the severity of these claims. The  frequency of accident benefit claims 

would not be impacted. The guidance given to the terms in the verbal threshold was meant to decrease 

the number of bodily injury liability claims, and the increase in the deductible for non‐economic damages 

was expected to decrease the average severity of liability claims. No change in the frequency or severity 

of property damage claims was expected. 

 

69 

5.2.5 EliminationofDesignatedAssessmentCentres(2006)

Designated  Assessment  Centres  (DACs) were  created  in  1994  to  provide  neutral  opinions  on 

injuries and treatment plans in Ontario auto insurance. On March 1, 2006, the Liberal government, acting 

on an election promise, eliminated  the DACs and new procedures were put  in place.  Insurers and  the 

government insisted that the DACs had outlived their purpose – they were expensive and their existence 

did  not  improve  health  outcomes.  The medical  profession  argued  that  the  DACs  provided  consumer 

protection and minimized delays until  treatment. They argued  that  removing  the DACs would actually 

increase costs in the system. Thus, the expected impact of the removal of DACs is unclear. If the insurance 

industry and government were correct, then  loss adjustment costs would decrease and there would be 

no other  impact on accident benefit  costs.  If  the medical profession was  correct,  then  the  removal of 

DACs  would  result  in  poor  health  outcomes,  higher  accident  benefit  claims,  and  increased  loss 

adjustment expenses.  

5.2.6 Reformsof2010

The 2003 changes in the Insurance Act required FSCO to undertake a review of the effectiveness 

of auto insurance in Ontario at five‐year intervals and make recommendations to the Ministry of Finance. 

2008 marked  the  first  statutory  review, and  the  results of  the  review  led  to  changes being enacted  in 

2010.  

Reforms  included  the  implementation of a cap of $3,500 on minor  injury medical‐rehabilitation 

expenses,  the  development  of  standardized  guidelines  for  treatment  of  minor  injuries,  including 

assessment costs in coverage limits, and stricter monitoring of fees charged by healthcare providers and 

assessors. The new policy provides $50,000 for medical and rehabilitation benefits (including assessment 

costs), compared  to $100,000  (excluding assessment costs) under  the previous policy, and $36,000  for 

attendant care benefits, compared  to $72,000 previously,  if  the  insured  is not catastrophically  injured. 

 

70 

There was  no  change  in  benefits  for  those who  are  catastrophically  injured. More  consumer  choices 

(higher  limits  and  varying  deductibles)  for  accident  benefits,  DC‐PD,  and  recovery  for  non‐monetary 

losses under tort were added. 

These reforms should decrease the severity of accident benefit claims as first‐party benefits were 

reduced, but frequency should be unaffected. However, it is possible that there will be an increase in the 

frequency of bodily  injury  liability claims due  to  the  reduction  in benefits  for non‐catastrophic  injuries. 

These reforms should produce no change in frequency or severity of property damage claims. However, if 

moral hazard is reduced because of the decreased benefit for non‐catastrophic injuries, then a reduction 

in claims for non‐catastrophic injuries is expected. 

5.3 OntarioClaimandCostTrends

Using data provided by  the General  Insurance  Statistical Agency  (GISA), we  examine  trends  in 

Ontario  claiming behaviour and  insurance  costs. These data will provide  insight  into  the effects of  the 

reforms and will highlight the key drivers of auto insurance cost growth. We analyze trends both in claim 

frequency  (number  of  claims  divided  by  number  of  insured  vehicles)  and  severity  (total  loss  and  loss 

adjustment  costs  divided  by  number  of  claims)  for  each  of  the  compulsory  automobile  insurance 

coverages. We  first  look at provincial  level data  for  the years 1991  through 2010. Data  for Ontario are 

displayed along with data  for the private auto  insurance markets of Alberta, New Brunswick, and Nova 

Scotia  to  facilitate  comparison  of  trends  in  Ontario  relative  to  external  market  factors  (such  as 

countrywide trends that reflect changes in cost of services and the number of road users). Premium and 

claim severity data are converted to constant 2010 dollars using the Consumer Price Index (CPI) for each 

province  in order  to net out general price changes within and between provinces  from auto  insurance 

cost growth. We examine GISA data of premiums and claims history by statistical territory from 2000 to 

 

71 

2009 to further distinguish between the experience of the largest urban centres within Ontario (the GTA, 

Ottawa, Hamilton/Burlington, Kitchener‐Waterloo/Cambridge) and the remainder of the province. 

5.3.1 BodilyInjuryLiabilityClaims

Figure 4A displays annual average claim frequency for bodily injury liability (BI) claims. The sharp 

decrease in claim frequency in the tort provinces is driven by two effects: the increased safety of vehicles 

which  has  resulted  in  less  severe  injuries  for  those  involved  in  accidents  and  success  in  automobile 

insurance reform in each of the tort provinces. Countrywide there has been a decrease in the number of 

fatal collisions, and the number of collisions causing bodily injury. This is reflected in the falling BI claims 

frequencies  in  Alberta,  New  Brunswick,  and  Nova  Scotia,  but  not  Ontario,  although  there  is  a  slight 

decrease in frequency rates since 2000. 

Figure 4A – Number of BI Claims per 100 Vehicles – Provincial Comparisons 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Relative to the pure tort provinces, the Ontario data show the expected low frequency of claims 

due to the verbal threshold, but a constant upward trend  in claims over the period. Overall,  in Ontario 

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

1.40

BI Claim Frequency

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

 

72 

average  BI  claim  frequency  increased  150  percent  during  this  time  period,  suggesting  that  the  auto 

insurance reforms have been generally ineffective by this measure. The one exception is over the period 

2003–2006  when  there  was  a  decrease  in  BI  claim  frequency,  suggesting  that  the  strengthening  of 

definitions in the verbal threshold had the desired effects. 

Figure  4B  displays  annual  average  claim  frequency  for  BI  claims  for  the major metropolitan 

centres  versus  the  rest  of  Ontario.  In  every  year,  the  frequency  of  claims  in  the  GTA  exceeds  the 

frequency of claims in the rest of the province. The volatility of claim frequency in the GTA  is also much 

greater.  It  is also evident  that  the  tightening of  the verbal  threshold  in 2003 had a greater  impact on 

claims  in  the  GTA  than  in  the  rest  of  the  province.  However,  the  impact  was  short  lived  as  claims 

frequency increased dramatically in the following years. 

Figure 4B – Ontario Comparison Number of BI Claims per 100 Vehicles

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Higher population density has  also been  shown  to be  correlated with  fewer  serious  accidents 

(Kochanowski and Young, 1985; and Kelly, Kleffner and Tomlinson, 2010), especially if it is associated with 

-

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

BI Accident Frequency

GTA Halton/HamiltonOttawa KW Guelph CambridgeRest of ON

 

73 

more  inner‐city  and  less  rural  interstate  driving  (Cummins,  Phillips  and Weiss,  2001).  Because  of  the 

threshold for tort claims in Ontario, BI claims arise from accidents severe enough to pierce the threshold, 

which would arguably imply that jurisdictions with a higher frequency of bodily injury liability claims have 

more serious accidents. Except for Ottawa, the results of this graph are opposite to the expected. We had 

anticipated  that  less  urban  and  rural  areas  (i.e.,  the  rest  of Ontario)  should  have  the  highest  rate  of 

liability claims and  the  jurisdictions with  the most congested  roads  (i.e.,  the GTA)  should have a much 

lower frequency of BI claims.  

Figure 5A shows trends in annual average BI claim severity (cost per claim) for Ontario versus the 

other provinces, and Figure 5B provides the GTA versus the rest of the province. As expected, the verbal 

threshold  in Ontario  leads  to high average  claim  severity  relative  to other provinces. We also observe 

large variations in average severity over time, suggesting that the auto insurance reforms did affect claim 

severity. From 1991  to 1993 bodily  injury  liability severity  trended upward,  implying  that  in real  terms, 

even with  the  strict  verbal  threshold,  claims  costs were  growing. A  sharp  drop  in  average  severity  is 

observed  in 1994 with only  a  slight uptick  in  costs  through 1996. The  removal of  the  right  to  sue  for 

economic  loss  greatly  reduced  the  size  of  claims  payments.  However,  settlements  for  non‐economic 

damages  continued  to  grow  slightly.  The  right  to  sue  for  economic  losses was  restored  in  1996,  and 

average claim severity rose  in every year between 1997 and 2002, before experiencing a slight drop  in 

2003.  

 

74 

Figure 5A – Average BI Costs per Claim in Constant 2010 $ – Provincial Comparisons

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

The  auto  reforms  in  2003  had  an  immediate,  but  short‐lived  impact  of  reducing  claims  costs. 

However, in 2004 and 2005 severity rose rapidly before trending downward from 2006–2009. In 2010 BI 

severity  increased again, although  in real terms average BI claim severity was 3.25 percent  less  in 2010 

than  in 1991. This growth  in  liability severity  is concerning. Opponents of no‐fault  insurance argue that 

the adversarial process of the tort system is more effective in containing claims costs. Yet in Ontario we 

observe a  lack of cost containment for even those claims settled through the tort process. This has not 

been the experience in the other three provinces, which saw much lower average claim severity, slower 

growth in severity over time, and reductions in claims severity after insurance reforms during the 2003 to 

2005 time period. 

$0

$20,000

$40,000

$60,000

$80,000

$100,000

$120,000

$140,000

$160,000

$180,000

$200,000

BI Claim Severity in Constant 2010 $

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

 

75 

Figure 5B – Ontario Comparison Average BI Costs per Claim in Constant 2010 $

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Figure  5B  depicts  the  severity  of  accidents within  different  parts  of Ontario.  The GTA  has  on 

average the  lowest severity of all claims, and the smaller towns and rural areas that create the “rest of 

Ontario” have the highest claim frequencies. Severities for other cities generally fluctuate between these 

two boundaries, and it is evident that the various reforms have not had a uniform impact on the size of 

claims over  the various  regions  in Ontario. The  random  fluctuations  in claim  severity over  time do not 

contradict  the hypothesis  that  the  adversarial nature of  the  tort process  is  efficient  in minimizing  the 

impact of excessive claims behaviour, at  least at an  individual claims  level. Overall, these claim severity 

results  are more  consistent with  expectations  from  the  literature. However when  combined with  the 

results from Figure 4B, it is likely that there are many nuisance claims filed in the larger urban centres. 

Because different  insurance  compensation  rules may  lead  to  shifting of  costs between BI  and 

first‐party  accident  benefits  (AB)  coverages,  it  is  possible  that  the  increases  in  BI  claim  severity  are 

mirrored by  corresponding  reductions  in AB  severity. Figure 6A and Figure 6B explore  this hypothesis, 

plotting the average injury cost per insured vehicle for the study period.  

$0

$50,000

$100,000

$150,000

$200,000

$250,000

BI Claims Severity

GTA Halton/Hamilton

Ottawa KW Guelph Cambridge

Rest of ON

 

76 

Figure 6A – Average AB+BI Costs per Insured Vehicle in Constant 2010 $ – Provincial Comparisons

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

The  1994  reforms  in  Ontario  (more  generous  first‐party  benefits  and  a  reduction  in  the  tort 

threshold)  resulted  in  an  increase  in  the  injury  claims  costs  per  vehicle,  as  expected.  There was  a  15 

percent drop in injury costs from 1996 to 1997 after the introduction of the two‐tiered benefit schedule 

in Bill 59. However injury costs per vehicle rose steadily until reforms were enacted again in 2003. From 

2002  to 2004,  injury  costs per vehicle  fell  from $690  (constant 2010 dollars)  to $555, yet  claims  costs 

began rising steadily  in 2005. Fundamentally, the average cost per  injury  in Ontario  is much higher than 

what is paid in the tort provinces of Alberta, New Brunswick, and Nova Scotia.  

$0

$100

$200

$300

$400

$500

$600

$700

$800

$900

$1,000

$1,100Average AB+BI Loss per Vehicle 2010 $

Alberta New Brunswick Nova Scotia Ontario

 

77 

Figure 6B – Ontario Comparison Average AB+BI Costs per Insured Vehicle in Constant 2010 $ 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Figure 6B graphs the accident benefits and BI loss per vehicle for the four largest urban areas and 

the remainder of Ontario. Except for the GTA, there has been very little change in claims levels from 2000 

to 2009. The average annual combined growth rate  for the regions  is  less than 3 percent.  It  is possible 

that there is some expansion of benefits over the nine years. Additionally, if price inflation in the medical 

sector  exceeds  the  general  level of price  expansion,  then we would  also  see  growth over  time.  If we 

examine  the  non‐GTA  regions  only, we  see  a  decrease  in  overall  costs  in  2003,  indicating  that  those 

reforms  were  successful.  There  is  a  slight  increase  again  in  2006  when  the  DACs  were  eliminated. 

Although average claims costs increased overall between 2008 and 2009, only in Ottawa do 2009 claims 

exceed claims levels in 2002 and 2003. 

Despite the experience in the remainder of Ontario, claims costs are growing exponentially in the 

GTA and have been consistently higher than in the other regions. The 2003 reforms provided short term 

relief to claims growth, but by 2007 claims were again at 2002  levels. The average  loss per vehicle grew 

$0

$200

$400

$600

$800

$1,000

$1,200

$1,400

$1,600

Average AB+BI Loss per Vehicle 2010 $

GTA Halton/Hamilton

Ottawa KW Guelph Cambridge

Rest of ON

 

78 

by 14 percent between 2007 and 2008 and 26 percent between 2008 and 2009. However, according to 

the Ontario Road Safety Annual Reports for 2008 and 2009 produced by the Ministry of Transport, there 

were  7.7  percent  fewer  accidents,  18  percent  fewer  fatal  accidents,  and  an  increase  of  3  percent  in 

accidents in which individuals were reported to be injured. Thus it does not appear that the rapid claims 

growth is caused by a dramatic increase in the number of serious accidents. 

5.3.2 CompulsoryPropertyDamageClaims

The next set of figures show comparable data for property damage (PD) claims under compulsory 

coverages  (third‐party  liability  and  DC‐PD  combined)  for Ontario  versus  other  provinces.  The  data  in 

Figure  7A  show  that  PD  claim  frequency  is  higher  in  Ontario  than  in  other  provinces,  but  follows  a 

generally downward trend during the study period. The PD claim frequency rate was nearly 30 percent 

lower in 2010 than 1991. Although PD claim frequencies are falling in all provinces, the fact that Ontario’s 

claim  frequency  is  the  highest  in  almost  every  year  is  puzzling,  since  statistics  collected  by  Transport 

Canada suggest that there are significantly relatively fewer accidents on Ontario roads than in the other 

provinces.  In  2009  (2003),  the  percentage  of  road  fatalities  per  100,000  population was  4.1  (6.9)  in 

Ontario, 7.7 (7.5) in Nova Scotia, 8.8 (12.4) in New Brunswick, and 9.6 (12.2) in Alberta.  

Figure 7B shows the provincial distribution of direct compensation property damage claims only, 

and as such is not directly comparable to Figure 7A. This graph is consistent with expectations: there is a 

greater  frequency of claims  in more congested urban areas, and a  lower  frequency  in  rural areas. The 

greatest decline in frequency is in the GTA. 

 

79 

Figure 7A – Number of PD Claims per 100 Vehicles – Provincial Comparisons 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Figure 7B – Ontario Comparison Number of PD claims per 100 Vehicles 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

The declining property damage claim frequency suggests that the increase in BI claim frequency is 

not due  to an  increase  in accident  rates.  In  fact,  comparing  trends  in  Figure 4A  to  those  in  Figure 7A 

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

5.00

PD Claim Frequency

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

-

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

DC-PD Claim Frequency

GTA Halton/Hamilton

Ottawa KW Guelph Cambridge

Rest of ON

 

80 

reveals  that  the  number  of BI  claims  per  PD  claim  (both DC‐PD  and  PD  liability)  in Ontario  increased 

nearly 250 percent between 1991 and 2010. This  is displayed  in Figure 8A. Again, because fewer claims 

pierce the threshold  in Ontario,  liability claim frequencies are much  lower  in Ontario. Also evident from 

this graph  is that the auto  insurance reforms of 2003–2005  in New Brunswick, Nova Scotia, and Alberta 

were largely successful in containing growing BI claims.  

Figure 8A – Number of BI Claims per 100 PD Claims – Provincial Comparisons

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Values calculated  in Figure 8B are  the  ratios of accident benefit claims  to DC‐PD claims, and as 

such examine all accidents that give rise to claims. Consistent with earlier graphs, the GTA has the highest 

ratio of AB  to DC‐PD claims, although  there  is evidence  that  the 2003 reforms curtailed  the number of 

personal injury claims in the GTA. It is difficult to reconcile why the average rate of personal injury claims 

in the GTA  is significantly higher than the rest of the province. The higher ratio  in the GTA  is even more 

difficult to interpret when the ratio of accidents with personal injury (including fatality) to total accidents 

using Ministry of Transportation collision data (2009) is 0.23. For Ottawa, the corresponding ratio is 0.20 

and  for  the  combined  regions  of  Waterloo  and  Wellington  (similar  to  GISA  statistical  territory  of 

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

0.40

0.45

Ratio of BI to PD Claim Frequency

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

 

81 

Brantford, Guelph, Kitchener‐Waterloo, and Cambridge) the ratio is 0.21. The Ministry of Transportation 

ratios are expected to be lower as they will account for all accidents reported to the police, but the data 

in Figure 8B would not  include (in the denominator) single vehicle accidents which give rise to property 

damage only. There may be other reasons related to claiming behaviour that would also give rise to slight 

differences between the two sets of ratios. However, it is difficult to reconcile the differences in ratios for 

the GTA. 

Figure 8B – Ontario Comparison Number of BI Claims per 100 PD Claims 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data  

Figure 9A reveals that property damage claim severity increased at a rate slightly higher than the 

general  inflation  rate  in  each  province,  but  the  increases  in  Ontario  are  similar  to  those  in  other 

provinces. These data show that the auto insurance reforms had little or no effect, as expected. Although 

there are some variations in the trends over time, the time patterns are largely consistent with those in 

other provinces. Similarly, as  shown Figure 9B,  claims  in  the GTA were  slightly higher  than  the  rest of 

Ontario, but that could also reflect a higher cost of repairs, or a higher quality of car. 

-

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

Ratio of AB to DC-PD Claim Frequency

GTA Halton/Hamilton

Ottawa KW Guelph Cambridge

Rest of ON

 

82 

Figure 9A – Average PD costs per Claim in Constant 2010 $ – Provincial Comparisons

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Figure 9B – Ontario Comparison Average DC‐PD costs per Claim in Constant 2010 $ 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

$0

$1,000

$2,000

$3,000

$4,000

$5,000

$6,000

PD Claim Severity in Constant 2010$

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

$0

$1,000

$2,000

$3,000

$4,000

$5,000

$6,000

DC-PD Claims Severity

GTA Halton/HamiltonOttawa KW Guelph CambridgeRest of ON

 

83 

5.3.3 StatutoryAccidentBenefits

We  now  turn  to  analysis  of  trends  in  claims  for  statutory  accident  benefits  (AB).  To  provide 

greater insights we present the data separately for medical costs benefits and non‐medical benefits such 

as  income replacement and attendant care. Data for the territorial comparisons within the province are 

not separated by medical and non‐medical benefits and thus are not presented here.  

Figure 10 and Figure 11 display provincial  trends  in medical cost claim  frequency and  severity, 

respectively.  Figure  10  shows  that  for much  of  the  study  period,  the  frequency  of  claims  for medical 

benefits  in Ontario was about  the same as  that  in other provinces. Again,  this  is problematic given  the 

lower accident rates in Ontario compared with other provinces. Claim frequency increases through 1994, 

declines in 1995–1997, increases again from 1998–2002, begins to decline in 2003 then declines sharply 

in  2004–2008.  In  2009  claim  frequency  again  begins  to  rise.  Notably, mandatory  first‐party  accident 

benefit coverage was in place over the entire time frame and as such, absent moral hazard, there should 

be no relationship between claim frequency and specifics of the auto insurance product.  

Figure 10 – Number of Medical Benefits Claims per 100 Vehicles – Provincial Comparisons 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

Medical Benefits Claim Frequency

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

 

84 

Figure 11 shows trends in average medical coverage claim severity over time. The data show the 

costs of these claims in Ontario are much higher than other provinces, and that Ontario has experienced 

dramatic increases in costs over time both relative to general inflation and relative to other provinces. It 

is reasonable, however,  to expect  that Ontario has higher claims severity  than  the  tort provinces, both 

because  first‐party  coverage  limits  are  higher  in Ontario  but  also,  if  the  verbal  threshold  is  effective, 

fewer claims will be settled under the tort mechanism and injured parties will be compensated primarily 

through first‐party accident benefits.  

Figure 11 – Average Medical and Rehabilitation Expenses Costs per Claim in Constant 2010 $ – 

Provincial Comparisons 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

The effects of auto insurance reforms are nonetheless evident in the data. For example, there is a 

notable increase in claim severity in the 1993–1996 period, with a marked decline in 1997. Since Bill 164 

in  1994  enhanced  accident benefit  coverage  and  eliminated  the  right  to  sue  for  economic  loss,  claim 

severity was expected to grow.  In November 1996, Bill 59  introduced a two‐tiered schedule of accident 

benefit payments, and fewer claimants had access to the more generous benefits.  

$0

$10,000

$20,000

$30,000

$40,000

$50,000

$60,000

$70,000

Medical Benefits Claim Severity in 2010 $

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

 

85 

Beginning in 1997, average claim severity trended gradually upward until 2003 when the rate of 

increase  relative  to CPI became more  rapid. Between 2003  and 2009  average medical  coverage  claim 

severity  increased 33 percent  in  real  terms. However,  there  is no  inflection point observed after 2006, 

contrary  to  the suggestion  that elimination of  the DACs  led  to higher claim costs. The  reforms of 2003 

were  associated  with  reducing  the  assessment  costs  and  tightening  the  verbal  threshold.  The  rapid 

growth  in  claim  severity would  indicate  that  these  reforms were  largely unsuccessful.  In 2010 average 

claim severity declined in real terms. Thus preliminary results indicate that lowering benefits available to 

those that are not catastrophically injured had a real impact on claims costs. 

Figure 12 and Figure 13 display the between‐province trends for income replacement, attendant 

care, and other non‐medical benefits. The  frequency of non‐medical benefits claims declines markedly 

over time, from 0.14 per 100 vehicles in 1991 to 0.08 per 100 vehicles in 2010. Comparing the trends in 

Figure 12  to  those  in  Figure 7A  for property damage  claims  reveals  further  that non‐medical benefits 

claims per property damage claim decreased by nearly 43 percent over the period. This suggests a real 

decline in these claims, over and above the decline in accidents over this period.  

Moreover,  the  patterns  over  time  suggest  that  declines  occurred  in  response  to  insurance 

reforms. Non‐medical  benefit  claims  declined  from  1991–1993,  spiked  up  in  1994  and  then  declined 

sharply until 1996. This growth in 1994 is consistent with the introduction of weekly benefits to a larger 

group  of  insureds  (unemployed,  caregivers,  and  students).  The  reduction  in  1996  coincides with  the 

introduction  of  the  two‐tiered  benefit  schedule  and  the  requirement  that  the  claimant  must  be 

catastrophically  injured  to  receive  future  care  costs. The  frequency of  claims  increased gradually after 

1996 until 2003, when another steep decline was observed. Although those not catastrophically  injured 

could claim future care costs after 2003, other initiatives aimed at reducing moral hazard associated with 

 

86 

accident benefit claims appear to have been successful. Non‐medical benefits claim frequency has been 

relatively constant since 2004. 

Figure 12 – Number of Non‐Medical Benefits Claims per 100 Vehicles – Provincial Comparisons 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Figure 13 – Average Non‐Medical Benefits Costs per Claim in Constant 2010 $ – Provincial Comparisons 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

Non-Medical Benefits Claim Frequency

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

$0

$10,000

$20,000

$30,000

$40,000

$50,000

Non-Medical Benefits Claim Severity in 2010 $

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

 

87 

Average  claim  severity  for  non‐medical  benefits  claims,  seen  in  Figure  13,  also  appears  to  be 

sensitive  to  the  auto  insurance  reforms.  Claim  severity  increased  gradually  from  1991–1993  and  at  a 

more rapid pace from 1993–1996. In 1997, after the introduction of the two‐tiered schedule of payments 

in Bill 59, average claim severity fell  in real terms back to about 1991  levels. However,  inflation  in claim 

severity outpaced general CPI increases each year, so that claim severity rose in real terms in every year 

since  then. The Ontario Auto  Insurance Anti‐Fraud Task Force  (2011), notes  that  the biggest  increases 

from 2006  to 2010  in  these non‐medical benefits costs per  insured vehicle have been  in housekeeping 

awards  (an  increase  of  178  percent)  and  attendant  care  (increase  of  67  percent). Overall,  during  the 

period 1991–2010 average non‐medical claim severity increased nearly 110 percent in real terms.  

We now examine the frequency of accident benefits claims in Figure 14 and the severity of claims 

in Figure 15 for the four largest urban areas compared to the rest of Ontario. As with the earlier analyses, 

Figure 14 also shows  that  the claiming behaviour  in  the GTA  is markedly different  than  the  rest of  the 

province. The  frequency of accident benefit  claims  in  the GTA  is almost double  that of  the  rest of  the 

province. According  to  the Ontario Ministry of Transportation  (2009),  the number of people  injured  in 

accidents per 100 vehicles registered is 1.58 in the GTA compared to 0.78 in Ottawa and 1.87 in Waterloo 

and Wellington regions. However,  the  rate of accident benefit claims per 100 vehicles  for both Ottawa 

and Waterloo‐Wellington  is  substantially  lower  than  the number of  individuals who are  injured.  In  the 

GTA,  the  rate  is higher.  The  fatality  rate  is  also  lower  in  the GTA  than  in  either Ottawa or Waterloo‐

Wellington.22 Thus again,  the higher  claims  in  the GTA do not  seem  to be associated with actual  road 

conditions  or  accident  rates.  Therefore  it  is  not  surprising  that  reforms  introduced  in  2003  to  reduce 

excessive claiming behaviour had more of an impact in the GTA than the rest of the province. 

                                                            

22 The fatality rate is often used as a measure of overall accident severity in a jurisdiction because there is no moral hazard associated in the claiming behaviour for fatalities.  

 

88 

Figure 14 – Ontario Comparison Accident Benefits Frequency 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Figure 15 graphs the average AB severity per claim for the four largest urban areas in Ontario and 

the  remainder of  the province. All  territories  exhibit  an upward  growth,  even  though overall  inflation 

levels have been removed from the data. This  is an  indication that reforms have not been successful  in 

containing  first‐party benefit costs at  the  individual claims  level. Before 2006,  the  levels of  losses were 

fairly comparable across all  regions  (with Ottawa having  the consistently  lowest costs). However, after 

2006 claims costs grew dramatically across the province, indicating that the DACs were serving a valuable 

role with  respect  to  cost  containment.  The  growth  in  the GTA  is  particularly  explosive with  accident 

benefit claims growing at an annual rate of 23 percent. Given that we expect less severe accidents in the 

GTA and that there  is no external  indication that the severity of accidents was growing at this rate, this 

would  indicate that either there  is excessive claiming behaviour or outright fraudulent behaviour  in the 

GTA.  

-

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

Accident Benefits Claim Frequency

GTA Halton/Hamilton

Ottawa KW Guelph Cambridge

Rest of ON

 

89 

Figure 15 – Ontario Comparison Accident Benefits Costs per Claim in Constant 2010 $  

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

5.4 SystemPerformance

As we noted earlier, the issues of affordability and availability are crucial when auto insurance is 

compulsory. For this reason, auto insurance often becomes a politically charged issue. The criteria of both 

fairness and  informed customers, regardless of  the underlying auto  insurance mechanism adopted, are 

also  important criteria that are often overlooked, especially when there are more severe problems with 

the product. 

Figure 16A shows  the average premium per province  for Ontario, Alberta, New Brunswick, and 

Nova Scotia for 1991 to 2010 and Figure 16B shows the average premiums across the different territories 

in Ontario. Similar figures have been calculated by consumer groups and the public press to promote a 

$0

$10,000

$20,000

$30,000

$40,000

$50,000

$60,000

$70,000

Accident Benefits Severity

GTA Halton/Hamilton

Ottawa KW Guelph Cambridge

Rest of ON

 

90 

discussion  about  the  auto  insurance  premiums  across  the  country  and  within  the  province.23  These 

figures  show  that  across  the private market provinces drivers  in Ontario,  and especially drivers  in  the 

GTA, pay  the highest premiums.  In  the absence of unbiased  information on costs, drivers may assume 

that  high  premiums  are  being  driven  by  insurers  earning  higher  profits. Without  knowledge  of  the 

underlying claims costs, drivers in Ontario, and especially drivers in the GTA, believe that they are paying 

too much for auto insurance.  

Figure 16A – Average Premium All Coverages in Constant 2010 $ – Provincial Comparisons  

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

                                                            

23  See,  for  example  Arbitrage  Magazine  at  http://www.arbitragemagazine.com/general/paying‐higher‐auto‐insurance‐premiums/;  the  website  Autos.Ca.Msn.Com  at  http://autos.ca.msn.com/editors‐picks/canadas‐highest‐auto‐insurance‐rates; and the Consumers’ Association of Canada at http://www.consumer.ca/index.php4?id=1696. 

$0

$200

$400

$600

$800

$1,000

$1,200

$1,400

$1,600

Average Premium in Constant 2010 $

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

 

91 

Figure 16B – Ontario Comparison Average Premium All Coverages in Constant 2010 $ 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

To determine whether premiums are too high requires comparing premiums to losses, however. 

Figure  17A  shows  loss  ratios,  which  are  calculated  as  total  incurred  losses  divided  by  total  earned 

premiums,  for  Ontario,  Alberta,  New  Brunswick,  and  Nova  Scotia  for  1991  to  2010.  The  figure 

demonstrates clearly  that drivers  in Ontario are not paying higher premiums  so  that  insurers can earn 

greater profits. Although Ontario drivers pay  the highest premiums,  insurers earn  the  least amount of 

profit from this book of business.  

The  loss ratios for Ontario are too high to be sustainable:  insurers cannot continue to offer the 

product at current pricing  levels given the  level of benefits paid out.  Insurers, being private companies, 

must earn a fair rate of return or they will have to withdraw from the market. Figure 16A provides further 

insight  on  reforms  in  the  other  private market  provinces.  Reforms  enacted  in  other  provinces  have 

generally been successful. Other provinces have experienced declining or relatively  flat premiums  (with 

respect  to overall  inflation) since 2003 and yet as shown  in Figure 17A,  insurers have also experienced 

$0

$500

$1,000

$1,500

$2,000

$2,500

Total Premium per Vehicle

GTA Halton/HamiltonOttawa KW Guelph CambridgeRest of ON

 

92 

large declines in loss ratios. Reforms in other parts of the country have addressed affordability concerns 

without threatening the sustainability of insurers.  

Figure 17A – Auto Loss Ratio by Province 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Fairness,  where  consumers  benefit  from  fair  treatment  both  in  the  pricing  of  the  insurance 

product and  in the claims settlement process,  is also a goal of a healthy  insurance system. Because the 

product  is different  in each province,  it  is difficult to evaluate fairness  in pricing across the country. It  is 

more straightforward to consider  fairness within the same  jurisdiction. Figure 17B shows  loss ratios for 

Ontario only  and provides  a basis  for discussing  both  sustainability  and  fairness. Most  evident  is  that 

there are  issues  in  terms of  sustainability.  Insurers cannot provide  the  rate of  return  required by  their 

shareholders when  loss ratios are  in excess of 100 percent. Thus, as was  illustrated  in Figure 17A, there 

are province‐wide sustainability concerns.  

The auto policy, and the benefit provisions provided, is the same in all territories across Ontario. 

Thus  fairness would  imply  that  drivers  pay  the  same  for  insurance,  relative  to  their  expected  losses, 

0

20

40

60

80

100

120

Industry Auto Loss Ratio in Percent by Province

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

 

93 

across the province. Figure 17B illustrates that this is not the case, especially in more recent years. From 

2000  until  2005,  lower  loss  ratios  in  Ottawa  clearly  indicate  that  this  territory  was  in  some  part 

subsidizing  the  rest of  the province. Since 2005,  the entire province has been subsidizing  the GTA. The 

growth  in premiums  in  the GTA has not even come close  to covering costs within  this  territory. This  is 

clearly not vertically fair for drivers living outside of the GTA. As well, a fairness concern also arises due to 

low‐risk drivers  in  a high  loss  territory having  to pay higher premiums due  to where  they  live. Across 

territories, this pricing structure is not sustainable. Because of rate regulation, even in the presence of a 

take‐all‐comers  rule,  insurers will have an  incentive  to minimize  their presence  in  the GTA  in order  to 

compete within the more profitable territories. This will create an availability issue in the GTA. 

Figure 17B – Ontario Comparison of Auto Loss Ratios  

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Figure 18A shows the combined  impact of the trends  in frequency and severity of Ontario auto 

insurance claims on loss costs per vehicle in constant dollar terms and compared to other provinces. The 

data show that Ontario auto insurance costs in 1991 were comparable to costs in other provinces (lower 

0

20

40

60

80

100

120

Drivr Age

Industry Auto Loss Ratio

GTA Halton/HamiltonOttawa KW Guelph CambridgeRest of ON

 

94 

than Alberta, 11 percent higher than New Brunswick, and 22 percent higher than Nova Scotia). By 2010 

average  auto  insurance  loss  per  vehicle was  dramatically  higher  than  in  other  provinces.  In  addition, 

Ontario is the only province in which loss costs had increased in real terms. In 2010 Ontario’s average loss 

cost per car was 173 percent of Alberta’s average  loss cost, 270 percent of New Brunswick’s, and 290 

percent of Nova Scotia’s.  

Figure 18A – Total Losses per Insured Vehicle in Constant 2010 $ – Provincial Comparisons

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

Figure 18B graphs the total  losses per vehicle  for the different  territories  in Ontario. Except  for 

the GTA, the results are encouraging: claims costs have been largely contained, and there has been little 

real growth in losses per vehicle since 2000. The story in the GTA is different. Losses fell sharply with the 

2003 reforms, and since then have been increasing at a rate of roughly 12 percent a year.  

$0

$200

$400

$600

$800

$1,000

$1,200

$1,400

$1,600Losses per Vehicle in Constant 2010 $

Ontario Alberta New Brunswick Nova Scotia

 

95 

Figure 18B – Ontario Comparison – Total Losses per Insured Vehicle in Constant 2010 $ 

 

Source: Authors’ calculations from GISA data 

5.5 SummaryandInterpretation

Ontario’s private market auto insurance system offers generous first‐party benefits and the right 

to  sue  for  injuries  sustained  in  an  automobile  accident when  injuries  exceed  the  verbal  or monetary 

threshold.  Insurance  is mandatory  for all drivers, and  therefore  consumers need  to have access  to an 

affordable product that suits their needs. Insurers must be able to provide the auto insurance product in 

a manner that  is fair and efficient to consumers, and must sell  insurance at prices that are viable  in the 

long run. However, the analysis presented above and  in Section 4 clearly  indicates that these objectives 

for a well‐functioning insurance market are not being met in Ontario. 

Even with a take‐all‐comers rule in place, we find some evidence in Table 2 and Table 3 that there 

are  availability  concerns.  Given  the  mismatch  between  losses  incurred  and  premiums  charged  as 

evidenced in the fairness measures in Table 2, and the graph of loss ratios (Figure 17B), we anticipate that 

these  availability  concerns, especially  in  the GTA, will  increase  in  the  future.  Service quality  is  also  an 

$0$200$400$600$800

$1,000$1,200$1,400$1,600$1,800$2,000

Total Loss Per Vehicle

GTA Halton/Hamilton

Ottawa KW Guelph Cambridge

Rest of ON

 

96 

issue, as evidenced  in Table 3. Additionally,  Insurance Bureau of Canada notes  that currently  there are 

30,000 unresolved claims in Ontario awaiting dispute resolution services.24  

A  2012  survey  by  InsurEye  Inc.,  however,  found  that  drivers  in  Quebec,  Saskatchewan,  and 

Ontario were the most positive about the quality of auto insurance in their provinces. In spite of the high 

cost,  Ontarians  were  in  general  happy  with  their  claims  experience.  Drivers  in  British  Columbia  and 

Manitoba  had  the  lowest  consumer  satisfaction  with  auto  insurance,  and  in  particular  drivers  were 

unhappy with their limited choices for auto insurance.25 

Auto  insurance reforms over the past two decades  in Ontario have been aimed at reducing the 

cost of  insurance. But now  the average premium  in Ontario  is over $1400, and as can be seen  in both 

Figure  3  and  Figure  16,  past  reforms  have  been  ineffective  at  reducing  premiums.  Reform  policies  in 

Ontario  appeared  to  affect  outcomes  in  the  short  run,  but  in many  cases  inflationary  trends  quickly 

reappeared, especially  in the GTA. Two exceptions to this are  in bodily  injury  liability claim severity and 

disability  income claim frequency. Trends  in these cost elements appear to have been affected over the 

longer term by the auto insurance reforms.  

The  high  premium  cost  in  the  GTA  is  particularly  problematic;  however  it  is  important  to 

emphasize that premiums are not being driven by insurer profits, as can be seen by the high loss ratios in 

Figure 17B. There are many  insurers operating competitively  in Ontario. High premiums stem  from  the 

fact that Ontario claim frequency and severity are higher than in other provinces in almost all cases and 

all years, and especially across the GTA. The higher claim severity may be due to higher cost‐of‐living  in 

                                                            

24http://www.canadianunderwriter.ca/news/claims‐costs‐for‐ontario‐auto‐insurers‐still‐out‐of‐control‐ibc/1001413525/ 

25http://www.canadianunderwriter.ca/news/quebec‐drivers‐most‐satisfied‐with‐auto‐insurance‐b‐c‐drivers‐the‐least‐survey/1001353834/ 

 

97 

the GTA and more generous benefits  in  the Ontario auto product, but  this cannot be determined with 

certainty  from  the  comparisons here. Moreover,  the  increases over  time  in both  claim  frequency  and 

claim severity have been substantially greater in Ontario than in other provinces. An equally problematic 

observation  is  that  compared  with  the  other  provinces,  Ontario  has  a  lower  frequency  of  reported 

collisions, making  the  higher  frequencies  for  first  and  third  party  bodily  injury  and  property  damage 

claims  difficult  to  reconcile.  These  underlying  claims  pressures  threaten  the  entire  provincial  auto 

insurance market. 

A  further  insight  obtained  from  this  analysis  is  that  the  auto  insurance  product  is  sustainable 

across most of Ontario. Total losses per vehicle have been relatively flat across all parts of Ontario (except 

for the GTA). It is the GTA that is creating sustainability issues and the GTA is being subsidized by drivers 

in  the  rest  of  the  province.  The  impact  of  decades  of  prior  approval  rate  regulation  has  led  to  a 

supposedly  risk‐based  pricing  system  that  no  longer  adequately  separates  insureds  by  their  accident 

costs. To ensure affordability, changes  to differentials  for  rating variables have been capped  increasing 

cross‐subsidization across different risk profiles of insureds. 

Most  concerning  is  that  there have been no  successful  cost  containment measures within  the 

GTA from any of the previous product reforms. This contrasts with the experiences in the tort provinces, 

where  there  have  been  sustainable  reductions  in  the  frequency  and  severity  of  bodily  injury  liability 

claims, and therefore premiums, since enacting reforms. These trends highlight the reality that regulatory 

reforms may address today’s most easily observable problems while masking larger systemic issues. Some 

current proposals for solving Ontario’s auto insurance problems are susceptible to this criticism. In 2012, 

three  bills  were  introduced  by  two  GTA  members  of  parliament  in  the  Ontario  legislature:  Bill  43 

“Insurance Amendment Act (Elements  in Classifying Risks for Automobile  Insurance)”; Bill 45 “Insurance 

Amendment  Act  (Risk  Classification  Systems  for  Automobile  Insurance)”;  and  Bill  71  “New  Drivers' 

 

98 

Insurance Rate Reduction Act.” The aim of all these bills was to reduce the price of insurance in the GTA 

by removing various risk‐based rating variables such as territory, age, and gender of driver. The discussion 

of pricing mechanisms  in Section 3.4 of  this  report, and  the evidence presented here  regarding higher 

claims costs in the GTA relative to the rest of Ontario, demonstrate that these proposals address only the 

symptoms of the problem and will not improve outcomes for the auto insurance system. 

More  thoughtful  reforms  are  needed. Gambrill  (2009)  sums  up  the  problems  succinctly:  “The 

system is too complex, nobody understands or wants to fill out the paperwork, there are too many health 

professionals’  assessments  for minor  injuries, most  of  the  insurers’ money  is  propping  up  the  system 

(including  cottage  industries  for  assessment)  rather  than  going  to  the  claimants,  the  system 

disproportionately caters to minor injury claimants, etc. etc.” (p. 26). 

 

 

99 

6 ExperiencefromOtherJurisdictions

As noted previously, different jurisdictions choose varying combinations of auto insurance design 

features which  leads to  important differences across auto  insurance systems. Different jurisdictions also 

place  different  weights  on  the  various  objectives  of  automobile  insurance.  Nonetheless,  all  auto 

insurance  systems  pursue  the  same  basic  objectives  and  adjust  the  same  set  of  decision  variables  to 

determine the final system design. Moreover, the effects of auto insurance design on the incentives and 

behaviours of participants is an issue that must be dealt with in all systems. Considering the experiences 

of other  jurisdictions may therefore yield  insights  into beneficial or problematic system design features, 

and  lessons  regarding  solutions  to  auto  insurance  problems.  This  section  of  the  report  describes  the 

characteristics of auto  insurance  systems  in a  range of  comparison  countries, and  summarizes  lessons 

obtained from more detailed analysis of several of these auto insurance systems. The case studies of the 

selected systems are presented in the Appendix.  

6.1 InsuranceSystemsinOtherCountries

In  the U.S., much  like  in Canada, auto  insurance  systems are determined at  the  state  level. All 

states have privately administered systems, and the majority of states employ tort‐based compensation 

and optional  first‐party  injury  insurance  (with compulsory minimum  liability  insurance requirements). A 

few states employ partial no‐fault systems in which first‐party injury insurance is mandatory, but benefit 

limits are  typically  low. Michigan  is  the only no‐fault state with compulsory  first‐party  insurance which 

provides  for  unlimited  medical  benefits.  Michigan  is  also  unique  among  the  states  in  providing  for 

automobile accident property  losses on a no‐fault basis. Several states allow drivers to choose between 

no‐fault and tort‐based compensation, and others allow optional purchase of first‐party injury benefits.  

 

100 

In most states, auto  insurance pricing  is  largely risk‐based but about one‐third of states actively 

regulate rates. A few states have statutes or regulations that require rate differences across groups to be 

capped or  leveled, or  that  restrict  rating  territories; but  the  restrictions are generally modest. A  larger 

number of states place restrictions on the use of age and gender as rating factors (Weiss, Tennyson and 

Regan,  2010).  Historically,  several  U.S.  states  have  experimented  with  regulated  insurance  pricing 

mechanisms  that  provide  significant  premium  subsidies  to  some  consumer  groups.  However,  these 

systems proved unsustainable and the social pricing mechanisms were largely abandoned (Bartlett, Klein 

and Russell, 1999; Derrig and Tennyson, 2011).  

Auto  insurance  systems  in  Europe  are  also privately  administered  tort‐based  systems.  Liability 

insurance  for both bodily  injury and property damage  is  compulsory, but  first‐party  injury  insurance  is 

optional. While  the European Union  (EU)  single market  initiatives have  led  to  some  standardization of 

systems across countries, allowable damages and  injury compensation vary  in accord with national tort 

laws (CEA, 2010). Minimum liability limits tend to be much higher in Europe than in North America, with 

compulsory  per  person  injury  liability  in  the  range  of  €2.5 million  and  property  damage  liability  of 

€1 million (CEA, 2007). EU directives mandate that auto insurance pricing is risk‐based and not subject to 

government  regulation,  although  prior  to  1994  auto  insurance  prices were  extensively  regulated  and 

often set by government or an  industry association  (CEA, 2010). The  transition to market‐based pricing 

was unevenly paced across countries but by 2005 all EU members had deregulated auto insurance rates. 

Like Canada and  the U.S., Australia’s auto  insurance  systems vary by  state. Third‐party  liability 

insurance  for  bodily  injury  is mandatory  in  all  provinces.  Compulsory  third‐party  liability  insurance  is 

provided  through  a  government monopoly  in  several  states,  including  Victoria,  South  Australia,  and 

Western Australia. In these states third‐party  liability  insurance  is funded through fees  levied on vehicle 

registrations,  and  benefits  are  determined  by  the  state.  In  South  Australia  and  Western  Australia 

 

101 

compensation is available through the government insurance fund only for not‐at‐fault drivers. Victoria’s 

government fund administers a no‐fault system. The fund compensates all injured parties for medical and 

rehabilitation expenses. Private lawsuits (against at‐fault drivers) for pain and suffering or loss of earnings 

are permitted  in cases of serious  injury, but damages are capped. New South Wales,  in contrast, has a 

privately  administered  system  of  compulsory  third‐party  injury  insurance  in  which  claims  are 

compensated on a no‐fault basis, with private lawsuits allowed only in cases of serious injury.26 

New  Zealand  operates  a  government‐run  pure  no‐fault  system  of  injury  compensation,  under 

which  all  litigation  is  barred.  The  Accident  Compensation  Corporation  (ACC)  provides  personal  injury 

insurance  for all  injuries – not  just auto‐related  injuries – which  is  funded  through vehicle  registration 

fees  and  gasoline  taxes.  Benefits  cover  a  broad  range  of  services  including  medical  care  and 

rehabilitation, home  care and wage  replacement, all  subject  to government‐determined  compensation 

schedules.27  

This  brief  consideration  of  auto  insurance  systems  in  other  countries  illustrates  the  variety  of 

systems in use. However, it also illustrates the commonalities in auto insurance systems across the world. 

Brief  summaries of  the experiences of Alberta and  two U.S.  states are presented  in more detail  in  the 

Appendix, in order to provide insights into problems and solutions that may be relevant for Ontario. The 

following section summarizes and draws implications from these cases. 

6.2 SummaryofCaseStudies

The  case  studies  in  the Appendix  recount  the  experiences of  three different  jurisdictions with 

auto  insurance  cost growth problems: Alberta  in Canada, and Massachusetts and Michigan  in  the U.S. 

                                                            

26 This information was obtained from Australian state insurance regulatory websites. 

27 The information was obtained from the website of the ACC. 

 

102 

Most generally, these case studies provide confirmatory evidence that cost problems are not unique to 

Ontario or its auto insurance system. While all three case studies are based on private insurance systems, 

Alberta has tort‐based auto  insurance; Massachusetts has partial no‐fault with a  low tort threshold and 

minimal first‐party accident benefits; Michigan has partial no‐fault but with a threshold based on serious 

permanent  injury  and unlimited  first‐party  accident benefits.  In each of  these  jurisdictions,  availability 

and affordability of insurance have been important objectives to decision makers; thus, their experiences 

with problems and solutions are relevant for Ontario. 

Problems  of  affordability  and  accessibility  in  Alberta,  especially  for  young  drivers,  led  to 

imposition  of  regulatory  restrictions  on  rates  and  classification  variables.  After  the  2003  reforms  in 

Alberta, significant cost reductions were achieved in BI claim severity, in part due to the establishment of 

a cap on pain and suffering awards for minor injuries. At the same time accident benefits were increased 

and  the government  instituted  treatment protocols  for minor  injuries. Despite  the  increase  in accident 

benefits there was still a decline in total AB + BI costs as shown in Figure 6A, from $573 in 2002 to $318 in 

2005, falling further to $254 in 2009. More recently, however, there is evidence that more claimants are 

not  being  treated  within  the  set  time  periods/number  of  treatments  established  in  the  treatment 

protocols. A further concern is recent evidence that claimants are attempting to have claims fall outside 

the definition of minor injury. Concerns about cost inflation have returned in recent years.  

To protect affordability and consumer access to compulsory insurance, Massachusetts introduced 

a  strong  set of  social pricing criteria,  strict control over  insurance  rates, and  strict mandates  regarding 

insurance provision and payment of claims. While successful in promoting access to insurance, the system 

worked  less well  in promoting affordability. High‐risk drivers received  large subsidies  to  their  insurance 

premiums, but the average cost of insurance rose more rapidly than in other states. Over the longer term 

the  system’s  emphasis  on  premium  leveling  and  insurance  availability  severely  diminished  private 

 

103 

insurance supply, and reduced all participants’  incentives to hold the  line on  insurance costs. Organized 

fraud rings arose to take advantage of this situation. Coordinated anti‐fraud efforts and relaxation of rate 

regulations helped to reverse the adverse trends. 

Michigan  administers  the most  ambitious  no‐fault  auto  insurance  plan  in  the U.S., with  strict 

limits  on  the  right  to  sue  for  personal  injuries  and  generous  lifetime  benefits  to  those  injured  in 

automobile  accidents.  The  costs  associated with  catastrophic  injuries  (those  exceeding  $500,000)  are 

spread  over  all  drivers  in  the  state  through  an  annual  premium  surcharge.  The  compensation  system 

works well, assuring that all  injured persons receive adequate benefits and without the high  legal costs 

and  delays  associated with  the  tort  system. However,  there  have  been  persistent  cost  problems  and 

residents of urban areas have faced especially high premiums. Experiments with urban rate restrictions 

were  largely  unsuccessful,  leading  to  availability  problems  in  those  areas  (Bartlett,  Klein  and  Russell, 

2001). Legislation to reform the system is currently being considered due to unsustainable growth in the 

costs of compensating catastrophic claims (Tennyson, 2010).  

Each of these cases helps to illustrate problems of cost growth in auto insurance systems and the 

difficulties  inherent  in maintaining  insurance  affordability  for  all  drivers.  The  primary  determinant  of 

insurance premiums  is  the cost of  insurance claims. As costs grow, premiums must  follow or  insurance 

availability  will  suffer.  In  the  case  of  personal  injury  costs,  claim  costs  will  grow  with  medical  cost 

inflation, better medical treatments, increases in utilization, or cost‐shifting to the auto insurance system. 

Cost of income replacement benefits will be increased by wage inflation or increases in work absence due 

to  auto  injuries.  Increases  In  non‐economic  damages  can  occur  due  to  changing  court  standards  for 

awards  and  eligibility,  to  claimant  efforts  to  gain  access  to  these  damages,  or  to  outright  fraud.  An 

important point  to  recognize  is  that  some  cost drivers  fall outside of  the  auto  insurance  system,  and 

therefore may be controlled only by benefit limits or changes in benefit eligibility.  

 

104 

However,  another  important  point  is  that  claiming  behaviours  are  an  important  cost  driver: 

changing  benefits  and  benefits  eligibility may  produce  changes  in  claiming  behaviours  that  reduce  or 

undermine  the cost‐savings  intended by  the changes. This appears  to be occurring  in Alberta, as noted 

above. Derrig, Weisberg and Chen  (1994) document a  similar dynamic  in Massachusetts after  the  tort 

threshold was  increased to restrict  liability claims eligibility to those with $2000  in medical costs rather 

than $500. These authors document a dramatic upward shift  in  the cost of personal  injury claims after 

this  change. Where  prior  to  the  threshold  increase many  injury  claimants  reported  just  over  $500  in 

medical costs, after  the  threshold  increase  the modal medical cost  increased  to  just over $2000. These 

trends provide evidence of benefit‐seeking behaviour on the part of claimants and/or providers. Simple 

attempts to “regulate away” cost increases by changing benefits or eligibility are often not successful for 

these reasons. Adjustments to monitoring and claims administration are also required and in some cases 

may be more important than product changes. 

If the insurance system cannot be organized in a manner that aligns incentives of all participants 

toward cost  reductions,  this  type of moral hazard  in claiming  remains an  inherent problem. Moreover, 

claim participants will not often recognize the link between their claiming behavior and the rising costs of 

insurance. Claimants focus on individual benefits received and ignore the effect of their behaviour on the 

system as a whole. In the case of medical and other services, claimants may not even be aware of costs 

due  to  the distance between  services  received and payments made.  In  the aggregate,  rising  costs are 

passed  on  to  consumers  in  the  form  of  higher  premiums,  but  the  link  between  cost  increases  and 

premium  increases  is  not  transparent.  This  often  leads  to  pressure  to  reduce  premiums  without 

recognition that the underlying problem  is one of cost. However, providing premium subsidies does not 

lead to cost reductions and may even exacerbate cost increases. Insurer or public policy responses aimed 

squarely at the underlying cost or incentive issues will be more effective and more permanent than other 

responses. 

 

105 

7 PolicyConsiderationsforaWell‐FunctioningInsuranceMarket

The  theoretical  analysis  of  automobile  insurance,  the  evaluation  of  Ontario’s  system,  and 

examination of other automobile  insurance  systems as given  in  the Appendix give  rise  to many policy 

options for designing an auto  insurance system.  In this concluding section of the report we first outline 

these options and highlight strengths and problems with the different system designs. We then outline 

some  alternatives  that  can  be  used  to mitigate  the  inherent weaknesses  in  different  auto  insurance 

systems. We wrap up with a brief discussion of how these choices might be applicable to the design of 

auto insurance in Ontario. 

Table  6 provides  a  summary of  the  inherent  strengths of,  and problems with, different  policy 

options  for  designing  an  auto  insurance  system.  The  policy  choices  available  relate  to  compensation 

mechanism, both the level of first‐party accident benefits and the role of liability in compensation; pricing 

mechanism,  social  versus  risk‐based;  and  provider,  government  or  private market. We  consider  the 

product design first and then discuss the impact of pricing mechanisms and choice of provider on system 

outcomes.

 

106 

Table 6 – Models of Insurance Systems 

Compensation Mechanism 

Main Problems  Inherent Strengths  Impact if there is Cross‐subsidization of Premiums 

Impact if Insurance is Provided by Government Monopoly 

Pure tort with no to minimal accident benefits 

Mismatch of compensation with losses; 

Potential insufficient indemnification;  

Extensive use of court system (high claims adjustment expenses) 

Safety incentives; 

Market efficiencies 

Benefits are improved accessibility and improved affordability. 

Inherent problems are adverse selection, reduced safety incentives, and potential negative impact on claiming behaviour. 

 

Benefits are access for all and increased claims cost control. 

Inherent problems are lack of consumer choice and lack of competition. 

Pure tort with moderate to generous accident benefits 

Claims cost control; 

Unnecessary use of court system 

Safety incentives; 

Compensation for all 

Pure no‐fault with generous accident benefits 

Moral hazard – both ex‐ante and ex‐post;  

Claims cost control concerns increase  

Compensation for all 

Partial no‐fault with moderate to generous accident benefits 

Threshold issues;  

Ex‐post moral hazard;  

Claims cost control 

Compensation for all; 

Safety incentives (less than pure tort);  

Market efficiencies 

Adverse selection (more high‐risk drivers on the road), ex‐ante moral hazard (all drivers take less care) and ex‐post moral hazard (excessive claiming after a loss) are created by all social pricing systems; but problems of ex‐post moral hazard tend to be greater when social pricing is combined with private market systems. The presence of generous first‐party benefits increases both ex‐ante and ex‐post moral hazard even in the presence of tort compensation. Private auto insurance systems with generous benefits and social pricing contain inherently more incentive conflicts than other systems.  

 

107 

Beginning at the top, pure tort systems with no to minimal accident benefits (most U.S. states) 

provide strong safety incentives for safe driving and efficiencies in both products and services associated 

with private insurance, but are weak in terms of matching compensation to losses and costly in terms of 

the  expense  incurred  to determine  liability  and  settle  claims.  The  addition of moderate  to  generous 

accident  benefits  to  a  tort  system  (Alberta, New  Brunswick, Nova  Scotia,  and  Prince  Edward  Island) 

improves matching of compensation to losses and safety incentives, but creates a potential challenge in 

terms of claims cost control given that all parties are entitled to benefits.  

The primary advantage of pure no‐fault systems with generous accident benefits (Quebec and 

Manitoba) is compensation for all injured parties, but this comes at a cost in terms of an increase in both 

ex‐ante and ex‐post moral hazard. Insureds take  less care on the road and when an accident happens, 

insureds may exaggerate their claims to receive greater compensation. As well, because of this incentive 

to exaggerate claims, the more generous are accident benefits, the more important and difficult claims 

cost control becomes. When claims costs are not controlled, affordability concerns arise.  

A partial no‐fault system with moderate  to generous accident benefits  (Ontario) also achieves 

compensation  for  all  and  promotes  safe  driving  choices,  but  ex‐post moral  hazard  and  claims  cost 

control remain major concerns. In theory, a partial no‐fault mechanism should reduce costs over a tort 

mechanism if claims can be settled more quickly outside the tort system and if the tort threshold is not 

eroded. However,  in the Ontario system, the settlement process for first‐party accident benefit claims 

quickly became very cumbersome and a number of potential problems arose due  to defining  the  tort 

threshold and establishing which claims fall within the threshold.  

The  fourth  column  of  Table  6  examines  the  impact  of  introducing  social  pricing  or  cross‐

subsidization of premiums. Regardless of  the  compensation mechanism  in  place,  the  introduction of 

social  pricing  should  improve  accessibility  and  affordability  for  all. However,  as  noted  earlier,  cross‐

 

108 

subsidization of premiums  creates adverse  selection problems,  reduces  incentives  to drive  safely and 

increases ex‐post moral hazard in claiming. Finally, the last column of Table 6 shows that if insurance is 

provided by a monopolistic government insurer, the greatest advantages are improved accessibility and 

more centralized tools to control claims costs. This comes at the cost of lack of consumer choice, lack of 

competition, and potentially lower service quality.  

In general, pure tort systems are considered to be more effective in providing safety incentives 

while  pure  no‐fault  systems  with  generous  accident  benefits  are  more  effective  in  providing 

compensation.  It  is  important  for  policy makers  to  clearly  articulate  the  objectives  of  the  system, 

recognizing  that  trade‐offs  exist between different design options. Because of differences  across  the 

driving  population  in  consumer  knowledge  of  insurance,  consumer  attitudes  towards  fairness,  and 

consumer  attitudes  towards  irresponsible  claiming  behaviours,  some  design  features  will  be  more 

successful in some jurisdictions than in others.  

7.1 PolicyConsiderationsforOntario

Insurance  provides many  benefits  to  individuals  and  to  society.  However,  as  discussed  and 

illustrated here, insurance creates adverse behavioural incentives and as such may also lead to a greater 

propensity  to drive,  reduced precautions when driving, and benefit‐seeking or even outright  fraud  in 

claiming. Such incentive problems may be particularly prevalent when insurance benefits are generous, 

and when insurance pricing is socialized so that premiums do not reflect the risk an individual brings to 

the  insurance pool. Well‐functioning  insurance  systems must  recognize negative  incentive effects and 

counteract them where they occur.  

The most direct policy responses would be to raise the entry price of driving (counteracting the 

increased propensity to drive); penalize risk‐taking  in driving (counteracting reduced precautions); and 

provide minimal insurance benefits and implement strictly risk‐based premiums (counteracting benefit‐

 

109 

seeking  in  claiming).  However,  these  solutions  will  reduce  access  to  driving  and  create  insurance 

affordability  problems  for  some  consumers,  and  may  leave  many  without  adequate  accident 

compensation. When  insurance availability and affordability to all consumers are  important objectives, 

as  is often the case with automobile  insurance, adjusting the  insurance system to counteract negative 

behavioural  incentives  is more difficult.  In  jurisdictions  in which driving  is not considered a right or an 

economic necessity, the public policy issues in auto insurance are less complicated.  

Ontario  has  a  private market,  partial  no‐fault  auto  insurance  system  design with  a  high  tort 

threshold. The benefits available under first‐party accident benefits are a function of the severity of the 

injuries  incurred: most  injuries are non‐catastrophic and claimants may claim up to $50,000  in medical 

payments, but  those who are catastrophically  injured are eligible  for up  to $1 million. Generous  first‐

party benefits have been enshrined in legislation since the introduction of no‐fault insurance in 1989.  

In Ontario and other private insurance markets in Canada, when insurance costs and availability 

become a concern, public  insurance  is often promoted as a solution to the problem. Our analysis does 

not  indicate  that  the existing problems are a  result of  the private market structure, nor do we see  in 

other private provinces  the same problems as  in Ontario. Further, government  run  insurance  is not a 

panacea  to cost problems. Government  insurance programs  face  the  same problems of moral hazard 

and  compensation  cost  inflation  that  occur  in  private  insurance markets,  and  benefit  and  premium 

structures are often adjusted in response. Provinces with government insurance do have advantages in 

responding  to  cost  problems  due  to market‐wide  control measures,  but  these  conditions  could  be 

replicated  in  private market  provinces while maintaining  the  private market  structure  that  ensures 

market efficiencies as private insurers compete for customers. 

Nonetheless, as is evident from the analysis presented in this report, the Ontario auto insurance 

system is not healthy – there are affordability concerns, the GIO receives many complaints regarding all 

 

110 

aspects of  the product,  insurers are  struggling  to make money, and  there  is a  large amount of cross‐

subsidization across  insureds, especially between  the GTA and  the  rest of  the province. Despite  these 

problems,  the  evidence  does  not  suggest  that  the  design  of  the  system  is  fundamentally  flawed. 

However, there are significant cost concerns associated with the GTA. Here we make recommendations 

regarding  the elements of  the system  that need  to be addressed  in order  to  improve performance as 

measured  by  the  objectives  of  a  well‐functioning  auto  insurance  system.  Our  recommendations 

encompass pricing mechanisms, benefit provisions, claims cost controls, consumer education, and larger 

societal solutions. 

7.1.1 PricingMechanismDesign

In a compulsory  insurance system, the choice to drive, the amount of driving, and precautions 

taken  in driving are affected by the price of  insurance. Carefully designed pricing mechanisms support 

affordability and accessibility, align consumer  incentives  to support safe driving, and  reduce excessive 

claiming. We  discuss  how  different  pricing mechanisms  can  be  used  to  achieve  these  policy  goals, 

recognizing  that purely  risk‐based pricing may not  support affordability and  that purely  social pricing 

does not support safe driving and responsible claiming objectives. 

Within the insurance system, relaxing mandatory insurance requirements for low income drivers 

is one approach to addressing affordability. Some U.S. jurisdictions have introduced so‐called “dollar‐a‐

day” policies which are  low  cost but provide  limited  liability  insurance. The  limited  coverage has  the 

effect  of  shifting  costs  onto  other  drivers who may  need  to  supplement  insurance  protection with 

underinsured motorist coverage. If such limited policies are made available, it is important for incentive 

reasons to base eligibility solely on income. Another approach to reducing insurance premiums for some 

urban drivers  is to allow miles‐based  insurance pricing: since urban drivers generally drive fewer miles 

than other drivers, and since miles driven is a good unit of measure for risk exposure, these policies are 

 

111 

a way to offer  lower costs to  low‐risk drivers  in high‐risk areas. This “pay‐as‐you‐drive” auto  insurance 

contract is gaining popularity in Canada, as more insurers are offering these contracts.  

Allowing the use of more rating variables, rather than restricting the number of rating variables 

as has been suggested in recent Ontario legislation to reduce the number of territories, is another way 

to  provide  premium  reductions  for  low‐risk  drivers  in  urban  areas  by  allowing  them  to  distinguish 

themselves  from high‐risk drivers. For example, while  controversial,  insurance  scoring  in  the U.S. has 

been  shown  to  be  an  effective  classification  variable  due  to  its  correlation with  claims  experience. 

Insurance  scoring  is  an  underwriting  and  risk  classification  tool  that  uses  an  insured’s  credit, motor 

vehicle  records  and  claims  history.  Currently, Ontario  and  the Atlantic  provinces  do  not  allow  credit 

history to be used for auto insurance rating and underwriting, while Alberta and Quebec permit the use 

of credit history for property damage coverage in auto. In all provinces, regulations are silent on the use 

of credit scoring for homeowner’s insurance, therefore insurers are permitted to use it. Insurers argue, 

and  evidence  shows,  that  credit  history,  or  “financial  discipline,”  is  a  good  predictor  of  insurance 

experience in terms of driving habits, and restricting its use results in less accurate pricing.28  

Adjusting insurance premiums based on claims experience or safe driving record allows low‐risk 

drivers to distinguish themselves from high‐risk drivers, and provides financial incentives for safe driving. 

Basing  premium  adjustments  on  traffic  violations,  as  well  as  at‐fault  claims  experience,  provides  a 

stronger signal of driving risk than only using at‐fault claims experience. However,  if  it  is expensive for 

insurers to capture moving traffic violation data, they will only do so for those drivers that they suspect 

                                                            

28  It  is not  likely  that  insurance  scores will be allowable  for mandatory auto  insurance  in Ontario  in  the  future because of the concerns that the insurance score itself might be discriminatory. For example, the Ontario Human Rights Commission (1999; p 27) noted that “Any newly proposed risk classification system, even if shown to be a better measure of risk, should at least not further contravene rights under Part 1 of the Code any more than any current classification system does.” The Commission further asserted that certain factors included in an insurance score, namely credit card ownership, bankruptcy status, employment status and stability, and residence status and stability would likely contravene Ontario’s Human Rights Code. 

 

112 

are higher risk.29 Thus another policy recommendation is to improve access to provincial driving records 

for insurers. 

Despite the importance of risk‐based pricing, it is important to recognize that making premiums 

even more  experience‐rated may  also  have  its  disadvantages.  Finger  (2006)  notes  that  as  premium 

discrepancies become greater between risk groups, drivers have a greater  incentive to manipulate the 

risk classification variables. With respect to experience rating, we conjecture that determination of fault 

in an accident would become much more difficult, time consuming, and expensive if premiums were to 

increase  even more  after  an  at‐fault  accident. Greater  financial  penalties would mean  that  insureds 

would question the inflexibility of the fault determination rules, thereby increasing the number of claims 

going  to  mediation.  This  concern  and  the  difficulties  in  fault  determination  suggest  that  any 

strengthening of experience rating should focus on driving record rather than accidents. 

In Ontario, the premium charged for new drivers is not distinguished from the experience rating 

mechanisms  for  higher‐risk  drivers.  It  is  not  evident  that  this  practice  is  fair  or  reasonable.  Several 

provinces and many companies have developed mechanisms to promote affordability for new drivers, 

for example the grid  in Alberta, risk sharing pools  in the Atlantic provinces, and company  level pricing 

models that retroactively reward new drivers for claims free experience. From a policy perspective, the 

point to emphasize is that mechanisms that promote affordability should not lessen incentives for safe 

driving since strengthening the responsiveness of changes in insurance premiums to driving or accident 

experience  has  been  shown  to  reduce moral  hazard  and  adverse  selection  without  violating  social 

pricing objectives. 

                                                            

29  It  is easier and  less costly  for government  insurers to  include moving traffic violations  in pricing because they have instant and costless access to this information. In private market provinces there may be a cost. For example, in Ontario, the cost of a statement of driving record is $12. 

 

113 

Fundamentally,  using  rate  regulation  to  protect  consumers  from  insurance  premiums  that 

adequately  reflect underlying costs  is counterproductive as  this  reduces  the willingness of  insurers  to 

provide the product and it masks the problems that cause cost growth. Regulation of rates may lead to a 

higher proportion of high‐risk drivers in the insurance pool and has been shown to lead to higher claims 

rates  and  loss  costs.  In  addition,  artificially  keeping  insurance  prices  low  reduces  the  incentives  for 

insurers  to  police  claim  cost  growth  because  such monitoring  requires  costly  resources.  Instead,  a 

premium subsidy to low‐income (not high‐risk) drivers is a better policy lever to promote affordability.  

In  Ontario,  two  decades  of  prior  approval  rate  regulation  have  weakened  the  relationship 

between premiums and expected losses, and have created significant cross‐subsidies between the GTA 

and  the rest of  the province. Evidence  from  the public market provinces of Quebec, British Columbia, 

Saskatchewan, and Manitoba demonstrates that when premiums for higher‐risk drivers are subsidized, 

the unintended consequence  is an  increase  in  the number of high‐risk drivers on  the  road. Hence an 

important  policy  lever  to  maintain  and  potentially  strengthen  in  Ontario  is  the  risk‐based  pricing 

mechanism.  Although  this  may  require  specific  measures  to  achieve  affordability  as  noted  above, 

flattening of the pricing structure is not optimal.  

7.1.2 BenefitProvisions

Generous first‐party accident benefits should be part of the auto insurance system design when 

compensation  for  all  injured  parties,  regardless  of  fault,  is  considered  to  be  an  important  objective. 

However,  insurance  systems  with  generous  first‐party  benefits  are  expensive  and  the  presence  of 

benefits  increases both ex‐ante and ex‐post moral hazard. Thus an obvious solution  to  reducing costs 

and aligning  incentives  is to reduce the  level of benefits provided. For example, some U.S. states have 

achieved  affordability  by  not  including  first‐party  accident  benefits  in  the mandatory  auto  insurance 

policy. 

 

114 

However, depending on the objectives established this may not be a feasible alternative, and a 

removal of first‐party benefits is unlikely to occur in Canada. Given that the existence of these benefits is 

accepted as the norm, it is not politically feasible to remove them, although the level of benefits could 

be adjusted. In addition, the inclusion of first‐party accident benefits allows insureds to internalize a part 

of  the cost of driving which  is particularly  important given  that all Canadian  residents have access  to 

universal healthcare and many have access to supplemental health benefits.  

Since generous benefits lead to greater benefit‐seeking behaviours, cost and utilization controls 

must  be  a  part  of  the  system.  Over‐utilization  of  healthcare  has  been  observed  in many  insurance 

contexts. The marginal cost of medical care  is more  likely to exceed the marginal benefit of additional 

medical  care  (improved health outcomes) when  there  is  a  separation between  the benefit  recipient, 

benefit provider, and who pays for the care as providers and recipients have no  intrinsic motivation to 

minimize costs of claims. When costs of care are not considered, even small gains to a patient’s health 

or well‐being from more expensive tests, treatments, procedures, or facilities, may  lead to decisions  in 

their favour. Moral hazard also increases if insurance provides for generous wage replacement benefits 

as injured persons are less likely to return to work quickly if they receive generous benefits. If generous 

benefits are provided, then cost control mechanisms must be enacted to ensure affordability and reduce 

moral hazard. 

7.1.3 ClaimsCostControls

No‐fault systems that provide generous auto insurance compensation benefits create incentives 

for  ex‐post  moral  hazard  and  potentially  fraudulent  claiming.  The  experience  in  Ontario,  and  in 

particular the GTA, illustrates that generous accident benefits without sufficient controls in place create 

an  environment  that  can  lead  to  unsustainable  claims  growth.  Thus  it  is  essential  to  develop 

mechanisms for controlling claims costs. 

 

115 

To control costs, the Ontario no‐fault auto insurance policy has been designed with two hurdles 

or thresholds: the verbal and monetary thresholds after which the tort system may be accessed and the 

catastrophic injury definition which provides a higher level of first‐party accident benefits. A key concern 

with a threshold or injury definition in a policy is that over time these are seen as barriers for claimants 

to overcome  in order to be eligible to receive greater benefits. The experience  in Ontario indicates the 

difficulty of defining a threshold that will maintain its effectiveness over time. From a policy perspective, 

a  few  points  are  critical:  clarity  in  defining  the  threshold;  vigilance  on  the  part  of  companies  and 

government in enforcing the threshold; and when possible, avoiding the creation of a “lottery” incentive 

that will promote  fraudulent  claiming.  If  there  is not  a  lot  to be  gained  financially  from piercing  the 

threshold (i.e., if the claimant is able to access great medical benefits but these are based on indemnity 

and there is no “money in the pocket”) there is less incentive to attempt to do so. 

Costs are  controlled  in many health  insurance policies by  transferring  some of  the  treatment 

costs  to  the benefit  recipient  through  the  introduction of co‐pays or other cost  transfer mechanisms. 

These policy tools can be used to reduce over‐utilization as long as providers do not help beneficiaries to 

circumvent controls.  

Excessive  costs may  also  arise  from  the  deliberate  overuse  of  benefits  or  from  the  filing  of 

fictitious or exaggerated claims, which will be more problematic if claimants receive money directly from 

the insurer to pay for treatment. When systems place a priority on paying benefits quickly, when there is 

not strict oversight of the benefit providers and when claims do not face the scrutiny of the legal system, 

over‐utilization and fraud become especially problematic. Monitors and protocols are needed to detect 

and remove ineligible beneficiaries, and periodic evaluations are important when benefits are provided 

over a long period of time. The Auto Insurance Anti‐Fraud Task Force will be making recommendations 

to the Ontario government  in the fall of 2012 and we anticipate that this report will  include numerous 

 

116 

strategies. One example would be that only licensed and approved medical practitioners are eligible to 

receive payments from insurance companies. This will reduce the number of exaggerated claims.  

The use of  treatment  guidelines produces many positive outcomes. Well‐designed  treatment 

guidelines ensure best practices in treatment allowing injured individuals to recover faster. If guidelines 

can  be  easily  implemented,  then  this  should  also  reduce  the  cost  of  handling  claims.  In  addition, 

guidelines can be written to reduce ex‐post moral hazard – for example, requiring an  insured to cover 

costs upfront  if an  insured requires medical treatment beyond what  is recommended by the protocol. 

Reimbursement  by  the  insurer  would  happen  only  if  the  treatment  were  later  deemed  to  be 

necessary.30  

To address ex‐post moral hazard,  insurers must have policies  in place  to verify  the validity of 

claims and detect potential  fraud. We observe, however, that controlling claims costs  is more difficult 

for a private insurance market than for a government insurer since it is harder for individual insurers to 

effectively implement changes to control claims costs. Each individual insurer’s efforts to control benefit 

overuse,  claim  exaggeration,  or  fraud  is  generally  not  sufficient  to  reach  the most  socially  desired 

outcome  (Picard, 2008). An  insurer will  invest  in these activities up to the point of maximizing profits; 

the  insurer will not  take  into  account  the potential  spill‐over effects  that  create  a  “claiming  culture” 

when  overuse,  exaggeration,  or  fraud  go  undetected  and  undeterred.  Collective  action  is  needed, 

especially to mitigate organized insurance fraud.  

                                                            

30  In Alberta,  for  injuries  that meet  the  diagnostic  and  treatment  criteria  under  the Diagnostic  and  Treatment Protocols  Regulation,  auto  insurers  are  priority  payers  for  accident  benefits  for  the  first  90  days  or  up  to  21 treatments. Beyond that,  if the  injured person has extended healthcare benefits elsewhere, he or she must first pay  for  the  treatments  incurred  up  front  and  the  auto  accident  benefits  pay  the  difference  between what  is covered under the extended health policy and the treatment costs. 

 

117 

 Industry‐wide measures to help reduce  fraud and control claims costs are required. The 2011 

Report  of  the Office  of  the Auditor General  of Ontario  notes  that  the  problem  of  fraud  is worse  in 

Ontario than elsewhere in Canada. Fraud can arise from individuals or from providers. The more costly 

problem is due to providers (healthcare professionals, medical suppliers, and lawyers) who defraud the 

system.  In  Ontario,  an  infrastructure  for  fraud  has  developed.  Clinics,  paralegals,  and  healthcare 

providers  understand  how  to manage  (or manipulate)  a  claim  to maximize  the  payout.  The  recent 

initiatives  in  Ontario,  such  as  the  Health  Claims  for  Auto  Insurance  (HCAI)  database  to  detect  such 

potentially  fraudulent  activity,  and  new  rules  to  ensure  that  consumers  are  actually  receiving  the 

treatments invoiced by healthcare clinics and other providers, will make it more difficult for providers to 

defraud the system.  

Organized fraud is important to target due to its systematic and repeated nature. Establishing a 

centralized  Insurance Fraud Bureau along with mandatory  insurer reporting and criminal sanctions  for 

perpetrators  is one approach which has seen success  in some U.S. states (Weisberg and Derrig, 1992). 

Some jurisdictions such as Louisiana have also seen success from combining criminal justice approaches 

with media campaigns to educate consumers about the costs that fraud  imposes on them,  in terms of 

lower  insurance availability and higher premiums. Fraud can also be minimized by requiring those that 

provide  health‐care  to  auto  accident  victims  to  be  licensed  and  regulated.  Recommendations 

forthcoming  from  the  Anti‐Fraud  Task  Force  that  can  be  initiated  on  an  industry‐wide  basis will  be 

important levers to control claims costs.  

Unfortunately,  there  is  limited evidence  that  competitive  insurance market mechanisms have 

been  successful  in  the  long  run  containment  of  claims  costs  using  these  control mechanisms.  This 

problem  highlights  the  need  to  focus  policies  to minimize  incentives  for  abusive  claiming  practices, 

rather than simply restricting benefits to claimants.  

 

118 

Even  in  the absence of excessive  claiming,  the  interplay between government mandated and 

private provision of medical services also leads to higher costs of auto insurance. Cost shifting takes the 

form of higher charges  for services when provided as part of an auto accident claim than when those 

services are provided as part of a workers’ compensation claim or a general health claim. Higher per unit 

service  charges  will  lead  to  higher  claims  costs  for  auto  insurance  even  when  services  are  utilized 

appropriately.  Higher  claims  costs  for  auto  insurance  may  also  arise  if  certain  treatments  are  not 

covered by government health  insurance, such as services provided by physiotherapists, chiropractors, 

and psychologists.  

7.1.4 ConsumerEducation

Insurance  is  a  product  that  is  not  well  understood  by  many  consumers.  Furthermore,  the 

mandatory nature of the automobile insurance product creates a market where uninformed consumers 

who may not understand  the product and  see no differentiation across  companies will purchase  the 

insurance based only on  lowest price without understanding the service and benefits provided. Having 

consumers  that are making  informed decisions about their auto  insurance and are satisfied with  their 

products and services will help to alleviate some of the current problems in the Ontario auto insurance 

system.  

As noted earlier, in an auto insurance consumer satisfaction survey conducted by InsurEye Inc., 

Ontario  ranked  third  amongst  the  ten  provinces  in  terms  of  customer  satisfaction.  Ontarians  were 

generally satisfied with their claims experience but unhappy with the value for money they receive for 

their auto insurance. The fact that, overall, people believe they do not receive adequate value for what 

they pay raises two  important  issues. First, there may be a  lack of understanding of what benefits are 

provided by the mandatory product, which contributes to the perception that  insurance  is overpriced. 

Consumers need accurate and  timely  information  in  terms of what  is  covered, options available, and 

 

119 

what to do when there is a claim. Second, individuals who pay what they perceive as too much for auto 

insurance are more likely to attempt to “recover” premiums at the time of making a claim. The incentive 

for recovery is exacerbated if premiums are not risk‐based. The more informed consumers are about the 

insurance they purchase, the less likely they will have unrealistic expectations that are not met. 

The  Insurance  Information  Institute  lists  the  following  four criteria  for developing an effective 

and successful insurance education program.31 A successful education program needs to:  

Be inclusive with all participants working towards a common goal. 

Be emotional and personal, encouraging individuals to become involved and take action. 

Provide tools for individuals to make success possible. 

Be long term and responsive to changes over time. 

The importance of a continual and responsive education program has been echoed by Insurance 

Bureau  of  Canada  (O’Reilly,  2008).  Insurance  Bureau  of  Canada’s  Restoring  Consumer  Confidence 

campaign increased awareness of injury prevention and road safety, and contributed to immediate but 

short  lasting  increases  in consumer confidence. However, consumers have  little  trust  in  the  insurance 

industry  and  have  incomplete  knowledge  of  insurance, which  necessitates  a  continual  and  adapting 

education program.  

In  Ontario  if  an  injured  party  and  their  insurance  company  disagree  about  the  claimant’s 

entitlement  to or amount of accident benefits,  the  claimant may apply  for mediation. Mediation  is a 

mandatory first step before going to court or arbitration. The 2011 Report of the Office of the Auditor 

General  of Ontario  indicates  that  there  has  been  a  large  increase  in  the  number  of  applications  for 

mediation, increasing by 135 percent over the last five years. Currently about half of all injury claims are 

                                                            

31 http://www.iii.org/national‐roundtable‐on‐insurance‐literacy‐best‐insurance‐education‐practices/ 

 

120 

in mediation. In addition, resolutions are taking 10 to 12 months to resolve rather than the legislated 60 

days. The majority of mediation applications (80 percent) are from the GTA even though it accounts for 

just 45 percent of automobile accidents involving injury.  

The  cause  of  the  increase  in  the  number  of  applications  for mediation  is  unknown,  but  it  is 

reasonable  to  expect  that  if  consumers  are  not  well‐informed  and  do  not  have  access  to  good 

information about their insurance coverage, this will contribute to the number of disputes. In addition, 

Cameron (2012) explains that some of the  increase  in mediation applications  is due to a FSCO bulletin 

(FSCO Bulletin A 02/11, issued 22 March 2011) which directs auto insurers to more proactively challenge 

questionable claims. 

7.1.5 LargerPolicyIssues

As noted at the beginning of this report, automobiles and driving have a fundamental role in our 

society. Auto  insurance exists to provide  indemnification for road users who experience  losses  in auto 

accidents. Although beyond the scope of this research, there are other policy options available that will 

improve road safety and decrease reliance on the automobile. Both these measures  a decrease in auto 

accidents and  reduction  in dependence on  the automobile  will contribute  indirectly  to  the  long  run 

viability of auto insurance.  

Because  auto  insurance  is  compulsory,  the  cost  of  insurance  has  become  a mechanism  that 

helps  to keep high‐risk drivers off  the road. However,  the  impact of  this mechanism  is uneven on  the 

rich and the poor: unsafe but wealthy drivers can still afford the insurance, low‐income drivers may not. 

Social equity  indicates that other mechanisms, such as more effective driver training and  licensing, are 

required. Graduated  licensing of new drivers has been shown to be an effective mechanism for saving 

lives and reducing injuries. For example, the introduction of graduated licensing has resulted in a decline 

 

121 

of  crash  rates  among  sixteen‐year‐olds by  25 percent  in Michigan  and by  60 percent  in Ohio  (Sleet, 

Schieber and Gilchrist, 2003). Similarly, the introduction of graduated delicensing of elderly drivers may 

also promote road safety. 

In addition  to  comprehensive graduated driver  licensing programs, Kissinger  (2009) notes  the 

following  five  effective  regulatory  and  legislative  solutions  for  improving  traffic  safety:  installation of 

electronic stability control  in cars; enforcement of seatbelt and helmet  laws; reduction and monitoring 

of speed limits on roads; road redesign including roundabouts, rumble strips, and cable median barriers; 

and a reduction  in  impaired driving. Electronic stability controls are conjectured to decrease deaths  in 

single vehicle accidents by up  to 56 percent. A  reduction  in  impaired driving  can be  implemented by 

changes  in  car  design,  specifically  the  installation  of  alcohol  ignition  interlocks.  When  such  safety 

enhancements are made, all drivers benefit, and safer roads should lead to lower insurance premiums. 

Finally,  the need  to drive  to  support economic  stability may not be necessary  in dense urban 

areas. Where other modes of transportation are practical, policy makers should consider solutions that 

lie outside of the insurance system – for example, developing better public transportation networks and 

encouraging  bicycling  or walking.  Promoting  economic  development  zones which  cluster  commercial 

and  residential  areas  in  closer  proximity,  or  providing  transportation  subsidies  to  vulnerable  groups 

based on income and location, are other possibilities. 

 

 

122 

8 References

Anderson,  James  M.,  Paul  Heaton,  and  Stephen  J.  Carroll.  “The  U.S.  Experience  with  No‐Fault Automobile Insurance: A Retrospective.” Rand Monographs. Santa Monica, CA: Rand Institute for Civil Justice, 2010. 

Baetz, M. “Auto Insurance in Ontario.” Laurier Institute for Business and Economic Studies Case Study G‐92‐130‐01, Wilfrid Laurier University, 1993. 

Baker,  Tom.  “Constructing  the  Insurance  Relationship:  Sales  Stories,  Claims  Stories,  and  Insurance Contract Damages.” Texas Law Review 72 (1994): 1395. 

Baltensperger, Ernst, Peter Buomberger, Alessandro A. Iuppa, Benno Keller, and Arno Wicki. “Regulation and  Intervention  in the  Insurance  Industry – Fundamental  Issues.” The Geneva Reports Risk and Insurance Research. Geneva, Switzerland: Geneva Association, 2008. 

Barr,  Michael  S.,  Sendhil  Mullainathan,  and  Eldar  Shafir.  “Behaviorally  Informed  Financial  Services Regulation.” Washington, DC: New America Foundation, 2008. 

———.  “Behaviorally  Informed  Home  Mortgage  Regulation.”  Washington,  DC:  New  America Foundation, 2008. 

Bartlett, Dwight K.  III, Robert W. Klein and David T. Russell. “Attempts  to Socialize Costs  in Voluntary Insurance Markets: The Historical Record.” Journal of Insurance Regulation, 17 (1999). 

BC Utilities Commission. Revenue Requirements for Universal Compulsory Automobile Insurance for the Policy Year Commencing Effective February 1, 2012. Vancouver, 2012. 

Besley, Timothy, Miguel Gouveia, and  Jacques Dreze.  “Alternative Systems of Health Care Provision.” Economic Policy 9, no. 19 (1994): 199–258. 

Blackmon, B. Glenn, Jr., and Richard Zeckhauser. “Mispriced Equity: Regulated Rates for Auto Insurance in Massachusetts.” The American Economic Review 81, no. 2 (1991): 65–69. 

Boyer, Marcel and Georges Dionne. “Description and Analysis of the Quebec Automobile Insurance Plan.”Canadian Public Policy/Analyse de Politiques 13, no. 2 (1987): 181‐195. 

Boyer, Marcel, and Georges Dionne. “An Empirical Analysis of Moral Hazard and Experience Rating.” The Review of Economics and Statistics 71, no. 1 (1989): 128–134. 

Browne, Mark  J.,  and Robert Puelz.  “Statutory Rules, Attorney  Involvement,  and Automobile  Liability Claims.” The Journal of Risk and Insurance 63, no. 1 (1996): 77–94. 

Camerer,  Colin,  Samuel  Issacharoff,  George  Loewenstein,  Ted  O’Donoghue,  and  Matthew  Rabin. “Regulation  for  Conservatives:  Behavioral  Economics  and  the  Case  for  ‘Asymmetric Paternalism.’” University of Pennsylvania Law Review 151, no. 3 (2003): 1211–1254. 

Cameron, James I. “The Evolution of Auto Reforms.” Canadian Underwriter 78, no. 5 (2011): 58, 61. 

———. “When the Dam Bursts . . . ….” Canadian Underwriter 79, no. 5 (2012): 12–14. 

Cole,  Cassandra  R.,  Kevin  Eastman,  David  A.  MacPherson,  Patrick  F.  Maroney,  and  Kathleen  A. McCullough.  “The  Impact  of  No‐Fault  Legislation  on  Automobile  Insurance.”  North  American Actuarial Journal, forthcoming. 

 

123 

Comité  Européen des Assurance  (CEA).  The  European Motor  Insurance Market. CEA  Statistics no. 32, 2007. Available online at 

 http://www.insuranceeurope.eu/uploads/Modules/Publications/1201184486_the‐european‐motor‐insurance‐market.pdf 

———.The  European  Motor  Insurance  Market.  CEA  Statistics  no.  38,  2010.  Available  online  at http://www.insuranceeurope.eu/uploads/Modules/Publications/1283505667_cea‐motor_web.pdf 

Crocker, Keith J., and Arthur Snow. “The Efficiency Effects of Categorical Discrimination in the Insurance Industry.” Journal of Political Economy 94, no. 2 (1986): 321–344. 

Cummins,  J.  David,  and  Sharon  Tennyson.  “Controlling  Automobile  Insurance  Costs.”  Journal  of Economic Perspectives 6, no. 2 (1992): 95–115. 

Cummins,  J.  David,  and  Sharon  Tennyson.  “Moral  Hazard  in  Insurance  Claiming:  Evidence  from Automobile Insurance.” Journal of Risk and Uncertainty 12, no. 1 (1996): 29‐50. 

Cummins, J. David, Richard D. Phillips, and Mary A. Weiss. “The Incentive Effects of No‐Fault Automobile Insurance.” Journal of Law and Economics 44, no. 2 (2001): 427–464. 

Ćurak, M., S. Lončar and K. Poposki. “Insurance Sector Development and Economic Growth in Transition Countries.” International Research Journal of Finance and Economics 34 (2009): 29‐41. 

Dellinger, Ann M., Marcie‐jo Kresnow, Dionne D. White, and Meena Sehgal. “Risk to Self Versus Risk to Others: How Do Older Drivers Compare to Others on the Road?” American Journal of Preventive Medicine 26, no. 3 (2004): 217–221. 

Derrig, Richard A. “Price Regulation in US Automobile Insurance: A Case Study of Massachusetts Private Passenger Automobile Insurance 1978‐1990.” The Geneva Papers on Risk and Insurance, 18 (1993): 158‐173. 

Derrig,  Richard  A.,  and  Sharon  Tennyson.  “The  Impact  of  Rate  Regulation  on  Claims:  Evidence  from Massachusetts Automobile Insurance.” Risk Management and Insurance Review 14, no. 2 (2011): 173-200.

Derrig, Richard A., Herbert I. Weisberg, and Xiu Chen. “Behavioral Factors and Lotteries under No‐Fault with a Monetary Threshold: A  Study of Massachusetts Automobile Claims.” The  Journal of Risk and Insurance 61, no. 2 (1994): 245–275. 

Devlin,  Rose  Anne.  “Automobile  Insurance  in Ontario:  Public  Policy  and  Private  Interests.” Canadian Public Policy 19 (1993): 298–310. 

———.  “Liability  versus  No‐Fault  Automobile  Insurance  Regimes:  An  Analysis  of  the  Experience  in Quebec.” In Contributions to Insurance Economics, edited by Georges Dionne, 499–520. Norwell, MA: Kluwer Academic Publishers, 1992. 

Dionne,  Georges.  “Insurance  Regulation  in  Other  Industrial  Countries.”  In Deregulating  Property‐Liability Insurance:  Restoring  Competition  and  Increasing Market  Efficiency, edited  by  J.  David Cummins, 361‐396. Washington, DC: AEI‐Brookings Joint Center for Regulatory Studies, 2002. 

The Dominion of Canada General  Insurance Company. “2012 Annual Review of Automobile  Insurance Premiums for Basic Coverage.” Submission to the Alberta Automobile Insurance Rate Board, May 31, 2012. 

 

124 

Facility Association. “Annual Review of Automobile Insurance Premiums for Basic Coverage.” Submission to the Alberta Automobile Insurance Rate Board, June 12, 2012.  

———. “Considerations for Residual Market Regulation,” November 24, 2003.  

Financial Services Commission of Ontario. “Insurer Rights and Responsibilities to Challenge Questionable or Abusive Claims.” Bulletin A‐02/11, March 22, 2011.  

———. “Technical Notes for Automobile Insurance Rates and Risk Classifications Filings.” March 2011.  

Finger, Robert J. “Risk Classification.” In Foundations of Casualty Actuarial Science, Chapter 6. Arlington, VA: Casualty Actuarial Society, 2006. 

Fronsko,  Andrew.  “Road  Safety  and  Insurance  Markets  Overview.”  Discussion  Paper  no.  2011‐25. Submission to the International Transport Forum, September 2011. 

Gambrill, David. “Ontario’s Ailing Auto Insurance.” Canadian Underwriter 76, no. 5 (2009): 24–33. 

Grabowski,  Henry, W.Kip  Viscusi,  and William  N.  Evans.  “Price‐Availability  Tradeoffs  of  Automobile Insurance Regulation.” Journal of Risk and Insurance 56 (1989): 275‐299. 

Grace, Martin F., Robert W. Klein, and Richard D. Phillips. “Auto  Insurance Reform: Salvation  in South Carolina.”  In Deregulating  Property‐Liability Insurance:  Restoring  Competition  and  Increasing Market  Efficiency, edited  by  J.  David  Cummins,  148–194. Washington,  DC:  AEI‐Brookings  Joint Center for Regulatory Studies, 2002. 

Harrington,  Scott  E.  “Effects Of  Prior  Approval  Rate  Regulation  of  Auto  Insurance.”    In Deregulating Property‐Liability Insurance: Restoring Competition and  Increasing Market Efficiency, edited by  J. David  Cummins,  285‐314.  Washington,  DC:  AEI‐Brookings  Joint  Center  for  Regulatory Studies, 2002. 

 

Harrington,  Scott  E.  “Auto  Insurance  in Michigan: Regulation, No‐Fault,  and  Affordability.” Journal  of Insurance Regulation 10, no. 2 (1991): 144–183. 

———.  “The  Relationship  between  Voluntary  and  Involuntary Market  Rates  and  Rate  Regulation  in Automobile Insurance.” The Journal of Risk and Insurance 57, no. 1 (1990): 9–27. 

Harrington, Scott E., and Helen  I. Doerpinghaus. “The Economics and Politics of Automobile  Insurance Rate Classification.” The Journal of Risk and Insurance 60, no. 1 (1993): 59–84. 

Hoyt,  Robert E., David B. Mustard,  and  Lawrence S.  Powell.  “The  Effectiveness  of  State  Legislation  in Mitigating  Moral  Hazard:  Evidence  from  Automobile  Insurance.” Journal  of  Law  and Economics 49, no. 2 (2006): 427–450. 

Insurance Act, R.S.O., c. I.8, Article 266. Ontario. 1990 

Insurance  Information  Institute.  2011  Year  End  Results,  April  16,  2012.  Available  online  at www.iii.org/articles/2011‐year‐end‐results.html.  

———.  Compulsory  Auto/Uninsured  Motorists,  May  5,  2012.  Available  online  at www.iii.org/issues_updates/compulsory‐auto‐uninsured‐motorists.html. 

International  Transport  Forum.  Road  Safety  Annual  Report  2011, May  11,  2012.  Available  online  at http://internationaltransportforum.org/irtadpublic/pdf/11IrtadReport.pdf. 

 

125 

Ippolito, Richard. “The Effects of Price Regulation in the Automobile Insurance Industry.” Journal of Law and Economics, 22, (1979): 55‐89. 

Jablonowski, Mark. “Workers’ Compensation State Funds: Evolution of a Competitive Force.” Conning Research and Consulting, 2009.  

Jaffee, Dwight,  and  Thomas  Russell.  “The  Causes  and  Consequences  of  Rate  Regulation  in  the  Auto Insurance  Industry.”  In The  Economics  of  Property‐Casualty  Insurance,  edited  by  David  F. Bradford, 81–112. Chicago, IL: University of Chicago Press, 1998. 

Kelly, Mary, Anne E. Kleffner, and Maureen Tomlinson. “First‐party versus Third‐party Compensation for Automobile Accidents: Evidence from Canada.” Risk Management and Insurance Review 13, no. 1 (2010). 

Kelly, Mary, Norma  L. Nielson,  and  Tracy  Snoddon.  “Aging  Population  and Driver  Licensing: A  Policy Perspective.” Unpublished Paper. Wilfrid Laurier University, 2012. 

Kelly, Mary,  Sapna  Isotupa,  and  Anne  E.  Kleffner.  “The  Impact  of  Adjuster Moral Hazard  on Driving Records.” North American Actuarial Journal 13, no. 4 (2009): 425–437. 

Kennedy, Kenneth F., and Robert  I. Mehr. “A Case Study  in Private v. Public Enterprise: The Manitoba Experience with Automobile Insurance.” Journal of Risk and Insurance 44, no 3 (1977): 595–621 

Kissinger, Peter. “Building a Safety Culture on Today’s Roadways.” ITE Journal 79, no. 8 (2009): 22–23. 

Kleffner, Anne E., and Norma L. Nielson. “Auto Insurance Reform for Canada’s Tort Provinces.” Insurance and Risk Management 72, no. 1 (2004): 91–121.  

Kochanowski,  Paul  S.,  and Madelyn V.  Young.  “Deterrent Aspects  of No‐Fault Automobile  Insurance: Some Empirical Findings.” The Journal of Risk and Insurance 52, no. 2 (1985): 269–288. 

Lascher, Edward L. The Politics of Automobile  Insurance Reform:  Ideas,  Institutions and Public Policy  in North America. Washington, DC: Georgetown University Press, 1999. 

Leadbetter,  Darrell,  and  Paul  Kovacs.  “The  Economic  Burden  of Motor  Vehicle  Collisions  in  British Columbia.” Insurance and Risk Management 72, no. 3 (2004): 465–489.  

Leadbetter,  Darrell,  and  Peter  Stodolak.  “Why  Insurers  Fail:  Inadequately  Pricing  the  Promise  of Insurance.” Toronto, ON: Property and Casualty Insurance Compensation Corporation, 2009. 

Leadbetter, Darrell, Jane Voll, and Erica Wieder. “The Effects of Rate Regulation on the Volatility of Auto Insurance Prices – Evidence from Canada.” Assurances et Gestion des Risques 76, no. 1 (2008): 21–54. 

Loughran,  David.  “The  Effect  of  No‐Fault  Automobile  Insurance  on  Driver  Behavior  and  Automobile Accidents  in  the United  States.”  Rand Monographs.  Santa Monica,  CA:  Rand  Institute  for  Civil Justice, 2001. 

Ma,  Yu  Luen  and  Joan  T.  Schmit.  “Factors  Affecting  the  Relative  Incidence  of  Uninsured Motorists Claims.” Journal of Risk and Insurance, 67, (2000): 281‐294. 

McEwin, R.  Ian.  “No‐Fault  and Road Accidents:  Some Australasian Evidence.”  International Review of Law and Economics 9, no. 1 (1989): 13–24. 

McGillivray, Glenn. “Plowing On Through.” Canadian Underwriter 78, no. 6 (2011): 18–35. 

———. “A White‐Knuckle Ride.” Canadian Underwriter 68, no. 5 (2001): 16–28.  

 

126 

Moulton, Alexis. “TMJ  Injuries and  the Soft Tissue  Injury Cap  in Alberta.” McLennan Ross LLP,  January 2012. 

MSA Research Inc. MSA Quarterly Outlook Report Q4‐2011. Toronto, ON: MSA Research Inc., 2012. 

Nicoletta, John. Driving Characteristics of the Young and Aging Population. Statistics Canada Catalogue no. 53F0007XIE. Ottawa, ON: Statistics Canada, 2002. 

O’Connell,  Jeffrey,  and  Robert  H.  Joost.  “Giving  Motorists  a  Choice  between  Fault  and  No‐Fault Insurance.” Virginia Law Review 72, no. 1 (1986): 61–89. 

Office of the Auditor General of Ontario. 2011 Annual Report. Toronto, ON: Auditor General, 2011. 

Oliver Wyman.  “Actuarial Analysis  for  Industry‐Wide Adjustment  Effective  as  of November  1,  2012.” Submission to the Alberta Auto Insurance Rate Board, June 1, 2012. 

Ontario Auto  Insurance Anti‐Fraud  Task  Force.  “Interim Report,” December  2011. Available online  at www.fin.gov.on.ca/en/autoinsurance/interim‐report.pdf. 

Ontario Human Rights Commission. Human Rights  in  Insurance. Discussion Paper. Toronto, ON: HRC, 1999. 

Ontario Ministry of Transportation. Ontario Road Safety Annual Report 2009. Toronto, ON: MTO, 2009.  

———. Ontario Road Safety Annual Report 2008. Toronto, ON: MTO, 2008.  

O’Reilly, Mary Lou. “Sharing the Podium with the Governator.” Canadian Underwriter 75, no. 12 (2008): 16, 18. 

Parry,  Ian W.  H., Margaret Walls,  and Winston  Harrington.  “Automobile  Externalities  and  Policies.” Journal of Economic Literature 45, no. 2 (2007): 373–399. 

Picard, Pierre. “Natural Disaster Insurance and the Equity‐Efficiency Trade‐Off.” The Journal of Risk and Insurance 75, no. 1 (2008): 17–38. 

Powers, Michael R.  “Where  Ignorance  Is Bliss: The  ‘dark  corner’ of Risk Classification.” The  Journal of Risk Finance 11, no. 4 (2010): 353–357. 

Raphael,  Steven,  and  Lorien  Rice.  “Car  Ownership,  Employment,  and  Earnings.”  Journal  of  Urban Economics 52, no. 1 (2002): 109–130. 

Rea, Samuel A., Jr. “Economic Analysis of Fault and No‐Fault Liability Systems.” Canadian Business Law Journal 12 (1987): 444–472. 

Regan,  Laureen,  Sharon  Tennyson,  and Mary Weiss.  “The Relationship between Auto  Insurance Rate Regulation and Insured Loss Costs: An Empirical Analysis.” Journal of Insurance Regulation 27, no. 1 (2008): 23–46. 

Regina v. Tri‐M Systems, B.C.S.C., 1998. 

Shavell, Steven M. “The Judgment Proof Problem.” International Review of Law and Economics 6, no. 1 (1986): 45–58. 

———. “On Liability and Insurance.” The Bell Journal of Economics 13, no. 1 (1982): 120–132. 

Shleifer, Andrei. “State versus Private Ownership.” Journal of Economic Perspectives 12 (1998): 133–150. 

Skipper, Harold D., Jr. “Rationales for Government Intervention into Insurance Markets.” In International Risk and Insurance, edited by Harold D. Skipper, Jr., 236–260. Boston, MA: McGraw‐Hill, 1998. 

 

127 

Sleet, David A., Richard A. Schieber, and  Julie Gilchrist, “Heath Promotion Policy and Politics: Lessons from Childhood Injury Prevention.” Health Promotion Practice 4, no.2 (2003): 103–108. 

Smith,  Eric  and  Randall Wright,  “Why  Is Automobile  Insurance  in  Philadelphia  So Damn  Expensive?” American Economic Review 82 (1992): 756‐72.  

Société de  l’assurance Automobile du Québec  (SAAQ). For a Sustainable and Equitable Plan. Quebec, 2006. 

———. On the Right Path for a Sustainable and Equitable Plan. Quebec, 2011. 

Stigliz,  Joseph. “The Private Uses of Public  Interests:  Incentives and  Institutions.”  Journal of Economic Perspectives 12 (1998): 3–22. 

Sulzenko‐Laurie  B,  Riis  V, Grubisic  E‐  A  survey  of  injury  claims  data  after  introduction  of  injury  care protocols in Alberta, Canada.J Occup Environ Med. 2010 Apr;52(4):450‐5. 

Tennyson,  Sharon,  Laureen  Regan,  and  Mary  A.  Weiss.  “Automobile  Insurance  Regulation:  The Massachusetts  Experience.”  In Deregulating  Property‐Liability Insurance:  Restoring  Competition and  Increasing  Market  Efficiency, edited  by  J.  David  Cummins,  25‐80.  Washington,  DC:  AEI‐Brookings Joint Center for Regulatory Studies, 2002. 

Tennyson, Sharon and Mary A. Weiss. “State Regulations, Uninsured Driving and the Cost of Automobile Insurance.” Working paper, 2011.  

Thaler,  Richard  H.,  and  Cass  R.  Sunstein. Nudge:  Improving  Decisions  about  Health,  Wealth  and Happiness. New Haven, CT: Yale University Press, 2008. 

Transport  Canada.  2009  Canadian Motor  Vehicle  Traffic  Collision  Statistics.  TP  3322,  2011.  Available online at http://tc.gc.ca/eng/roadsafety/tp‐tp3322‐2009‐1173.htm. 

———.  2003  Canadian Motor  Vehicle  Traffic  Collision  Statistics.  TP  3322,  2004.  Available  online  at www.tc.gc.ca/eng/roadsafety/tp‐tp3322‐2003‐menu‐630.htm. 

Weisberg, Herbert I., and Richard A. Derrig. “Fraud and Automobile Insurance: A Report on the Baseline Study of Bodily  Injury Claims  in Massachusetts.” Journal of  Insurance Regulation 9  (1991): 497–541. 

———.  “Massachusetts  Automobile  Bodily  Injury  Tort  Reform.” Journal  of  Insurance  Regulation 10 (1992): 384–440. 

Weiss, Mary A., Sharon Tennyson, and Laureen Regan. “The Effects of Regulated Premium Subsidies on Insurance  Costs:  An  Empirical  Analysis  of  Automobile  Insurance.” The  Journal  of  Risk  and Insurance 77, no. 3 (2010): 597–624. 

Yelen, Suzanne. “Withdrawal Restrictions  in  the Automobile  Insurance Market.” Yale Law Review 102 (1993): 1431–1455. 

Zurich Insurance Co. v. Ontario, C.H.R.R., 1992. 

 

128 

9 Appendix:CaseStudiesofOtherJurisdictions

Here we  examine  the  automobile  insurance  systems  in  other  countries  and  jurisdictions  and 

describe  what  combinations  of  features  of  the  automobile  insurance  system  have  worked  well 

elsewhere,  what  features  have  led  to  poor  system  functioning,  and  what  types  of  reforms  have 

improved system functioning over the long term. 

9.1 Alberta,Canada

In Alberta, private insurers compete to sell the mandatory automobile insurance product (third‐

party  liability,  first‐party  accident  benefits,  and  uninsured motorist  coverage)  as  well  as  additional 

voluntary  coverage.  First‐party  accident benefits  for medical payments  are  $50,000  (as of 2004)  and 

minimum liability limits are $200,000, although most people buy $500,000 or $1,000,000.  

Figure 16A  (in main  text)  shows  the growth  in average premiums  in Alberta during  the early 

2000s. In 2001 the average premium in Alberta was $845 and increased to $1,123 in 2004. A main driver 

was  the  increase  in  bodily  injury  liability  severity.  Average  BI  claim  severity  increased  from  about 

$49,000  in 2000  to  almost $57,000  in 2002,  a 16 percent  increase. As  a  result of  growing  consumer 

dissatisfaction, especially due to high premiums for new drivers, Alberta instituted significant reforms to 

the automobile insurance system in 2004. The key provisions to the reforms included:32 (i) a cap on pain 

and suffering awards ($4,00033) for minor injuries resulting from a collision; (ii) treatment guidelines for 

minor  injuries  (prior approval from the  insurance company was not required to begin treatment); and 

(iii) a pricing grid that established the maximum premium insurers can charge for basic coverage for any 

driving record. Although there was a court challenge to the minor injury cap, the Alberta Court of Appeal 

                                                            

32 See www.ibc.ca/en/car_insurance/AB/Reforms.asp. 

33 The cap is indexed and in 2012 is $4,641. 

 

129 

upheld  the  cap  noting  that  it  represented  only  one  aspect  of  a  wider  legislative  scheme  that  also 

included protocols for diagnosing and treating minor injuries and increased medical benefits available to 

minor injury claimants who still required treatment after preliminary medical treatment protocols were 

followed.34  

The  reforms helped  to  reduce  the  average premium  from $1,182  in 2004  to $1,021  in 2007. 

From GISA data, the total estimated savings over the period 2004–2007 for Albertans was $1.13 billion. 

The short‐term impact of the reforms is demonstrated in Figure 5A (in main text) which shows that after 

increasing  steadily  from  1991–2003  average  BI  claim  severity  then  experienced  a  relatively  sharp 

decrease from 2003–2005 before levelling out. In addition, average AB+BI costs also declined, as shown 

in Figure 6A, from $573 in 2002 to $318 in 2005, falling further to $254 in 2009.  

Increasing first‐party accident benefits is one potential way of reducing third‐party liability costs, 

in addition to the cap on pain and suffering. Figure 8A (in main text) shows the number of BI claims per 

100 PD claims in Alberta, which after peaking in 1999 (0.3818 BI claims per 100 PD claims), then began 

to decline and flattened out over the period 2001–2003, then decreased significantly until 2009 (0.1810 

BI claims per 100 PD claims) before increasing again in 2010 (0.2145 BI claims per 100 PD claims). More 

generous accident benefits also  impact claim  frequency  for medical benefits, as shown  in Figure 10  in 

the text. The number of medical claims per 100 vehicles decreased from 1999 to 2003,  increased until 

2006  and  then  decreased.  Such  an  increase  in  the  frequency  of medical  benefit  claims most  likely 

                                                            

34For  example,  the Minor  Injury Regulation was brought  in  along with  the Diagnostic  and  Treatment Protocols Regulation  (DTPR), which provides  for 10 or 21  treatment sessions  in  the  first 90 days of  the  injury without  the need to seek approval from the insurer. Assuming the treatment protocols in the DTPR are followed, after a 90‐day period is reached, an injured person can apply to an insurer for further payments, which the legislation increased from $10,000 to $50,000.  

 

130 

reflects easier access to benefits, since other provinces saw a decrease in this measure during the same 

period. 

The introduction of injury care treatment protocols in Alberta has had a number of impacts on 

utilization of care as well as costs. Sulzenko, et al. (2010) note that over 40 percent of claims were still 

open at  six months post‐injury. Currently an  increasing number of  injured persons end up extending 

their treatment past the 21 treatment/90 day period, raising questions about whether the protocols are 

appropriate  based  on more  recent  evidence  of  best  practices  in  treatment.  However,  this  is  to  be 

expected to some degree since the protocols are based on what works well for most people. Managing 

those  claimants  for whom  the  treatment under  the protocols  is not  sufficient  could become  a more 

significant concern over time. However, from a cost containment standpoint since additional treatment 

has to be approved and the case reviewed, insurers have a built‐in control measure.  

As well, there is evidence that claims are trending upward. The Oliver Wyman submission to the 

Automobile  Insurance Rate Board  (AIRB)  identifies a number of key  issues  in 2012  that are  impacting 

total costs. Medical payment  loss costs  increased by 5 percent  in 2011 and  the  frequency of medical 

expense claims has been  increasing  since 2010. The Dominion  reported  that  there was a 6.7 percent 

increase  in  accident  benefits  over  2010/2011.  In  addition,  accident  benefit  frequency  increased  9.5 

percent from 2010 to 2011, and 24.3 percent from 2009 to 2010. With respect to liability, BI frequency 

increased by 4 percent in 2010 and 3 percent in 2011 after a steady decline and an 11.9 percent increase 

in bodily injury liability claim costs (Oliver Wyman, 2012).  

This recent evidence from Alberta suggests that the 2003 reforms are  less effective  in the  long 

term in controlling claim cost growth. “We see that post reform trends tend to deteriorate after a period 

of initial improvement. … the expected increase in claim counts that typically follows after reforms have 

been  in  place  for  a  number  of  years  is  now  evident  for  all mandatory  coverages.”  (The Dominion of 

 

131 

Canada General Insurance Company, 2012; p. 4). Also noted by this insurance company is an increased 

propensity  for  injured  parties  to  retain  legal  representation  and  attempt  to  look  for  areas  that  fall 

outside the cap.  

The  Alberta  experience  parallels  what  has  been  observed  elsewhere  regarding  automobile 

insurance  reform.  Short‐term  cost  reductions  are  achieved  but  over  time  the  effectiveness  of  the 

changes is eroded. A specific concern of insurers in Alberta recently is the impact on injury claims due to 

the decision in Sparrowhawk v. Zapoltinsky [2012 ABQB 34]. The question addressed was whether or not 

an injury to the temporomandibular joint (TMJ) represents a minor injury such that it would fall within 

the  cap on  soft  tissue damages. The Court  concluded  that  the plaintiff’s TMJ  injury was not a minor 

injury and therefore did not fall within the cap (Moulton, 2012). This is expected to result in an increase 

in claims  involving TMJ  injuries.  In addition, given that treatment  is not provided under the Diagnostic 

and Treatment Protocols Regulation this could also cause an increase in the average size of claims.  

Another  important element of  the Alberta  reforms was  the  introduction of  the premium grid. 

Since  the  introduction of  the  risk  sharing pool,  the Facility Association has become one of  the  larger 

insurers in the province. Alberta has the fourth‐largest private passenger residual market share in North 

America with a 6.9 percent market share (Facility Association, 2012), and the size of the residual market 

is a significant concern. The 2012 Facility Association submission to the AIRB indicates that results from 

the Grid pool were financially neutral, but the non‐grid risk sharing pool and the residual market are not 

financially sustainable and require subsidization from other consumers (Facility Association, 2012). 

 

132 

9.2 Massachusetts,U.S.A. 35

Social  objectives  are  explicit  in  the  automobile  insurance  laws  of Massachusetts:  to  achieve 

universal  insurance  coverage  and  assure  reasonable  rates  for  all  drivers,  while maintaining  insurer 

solvency. Massachusetts established compulsory auto insurance in 1927, and though insurance was sold 

by  private  insurers,  premium  rates  for  compulsory  coverages  were  set  by  the  state  insurance 

commissioner. Partial no‐fault  insurance was adopted  in 1971, requiring drivers to purchase first‐party 

personal  injury  protection  insurance  and  restricting  the  right  to  file  an  injury  liability  claim  to  those 

whose medical expenses exceeded $500 (raised to $2,000 in 1988). Maximum first‐party injury benefits 

were set at $2,000  (raised  to $8,000  in 1988). Along with compulsory  first‐party  insurance, uninsured 

motorist coverage and property damage liability coverage also became compulsory. 

From 1978 through 2007, affordability objectives were promoted by use of state‐set  insurance 

rates established through an annual hearing process. State set rates varied by territory and driver class, 

with classes and territories determined by the state. All insurers were required to use the state‐set rates 

unless approval to charge lower rates was sought and granted by the insurance commissioner.  

In many years, the insurance rates set by the state were below comparable rates in other states. 

This was especially true in periods of high inflation such as the 1980s which were characterized by rapid 

growth  in auto  insurance  loss  costs  (Cummins and Tennyson, 1992). Evidence of  this  can be  seen by 

comparing  the  percentage  by  which  (aggregate)  premiums  exceeded  loss  costs,  defined  as  earned 

premiums minus  incurred  losses,  divided  by  earned  premiums.  Figure  19  below  displays  the  annual 

average  premium markup  for Massachusetts  auto  insurance  versus  the U.S.  average  for  years  1980 

through 1998.  

                                                            

35 This discussion draws heavily on Tennyson, Weiss and Regan (2002) and Derrig and Tennyson (2011). 

 

133 

Figure 19 – Premium Markup Over Losses: Massachusetts versus U.S.A. 

 

Source: Tennyson, Weiss and Regan, 2002 

To promote universal  coverage  through affordable premiums  for all drivers, age, gender, and 

marital  status were prohibited  as  rate  classification  variables  and  the  state  permitted only  26  rating 

territories  to be used  (determined by  the state). Rates were also systematically  leveled across classes 

and territories and annual rate increases for a class or territory were limited in relation to the statewide 

average increase.  

To protect  insurance  availability  for  all drivers,  a  take‐all‐comers  rule was  established, under 

which insurers could not deny insurance coverage to any applicant. Undesirable policies could be ceded 

to the residual market facility (Commonwealth Automobile Reinsurers, CAR), but policyholders  insured 

through CAR were charged the same rates as in the voluntary market and losses from CAR were shared 

by all insurers in the state. Drivers were also strongly protected from cancellation: an insurer could not 

refuse to renew a policy for reasons other than fraud, failure to pay a premium, or other technicalities. 

Finally,  to assure payment of claims  the state  implemented  legislation  requiring prompt payment and 

imposing treble damages on insurers in cases of bad‐faith handling of insurance claims.  

0.000.050.100.150.200.250.300.350.400.45

Premium Markup Over Losses

Massachusetts Countrywide

 

134 

The  regulatory efforts  to assure affordability were  frustrated by continued  increases  in claims 

costs. The figure below displays average  loss costs per  insured vehicle for Massachusetts as compared 

with  the U.S. as a whole,  for years 1973  through 1998;  the vertical  line  in 1978  indicates  the starting 

date  of  most  of  the  Massachusetts  regulations.  Figure  20  documents  a  startling  upward  trend  in 

Massachusetts costs which began just at this time and continued through the early 1990s when reforms 

began to be implemented.  

Figure 20 – Loss Costs per Insured Vehicle, Massachusetts versus Other States 

 

Source: Derrig and Tennyson, 2011 

By the early 1990s it was clear that the system was no longer sustainable and regulatory reforms 

began to be considered. Initially reform came in piecemeal fashion, and included a higher tort threshold, 

mandatory insurer cost containment programs, stronger experience rating, greater pricing flexibility for 

insurers,  and  establishment  of  a  centralized  Insurance  Fraud  Bureau.  Comprehensive  reforms  took 

longer  to  accomplish,  but  became  effective  in  2008 when  a  system  of  “managed  competition” was 

established. Under managed competition firms may set their own rates and offer discounts and product 

$0.00

$100.00

$200.00

$300.00

$400.00

$500.00

$600.00

Loss Costs per Insured Vehicle

Massachusetts Other NE States All Other States

Stringent regulation Fraud Bureau 

 

135 

variations, subject  to state prior approval and  to restrictions on underwriting.36  In a case study of  the 

regulatory reforms, Tennyson (2011) finds that the reforms led to a number of positive developments in 

the market  without  leading  to  increases  in  insurance  prices  or  reductions  in  insurance  availability. 

Insurance premium expenditure growth has declined relative to previous trends;  insurance availability 

has  been  maintained;  insurer  underwriting  results  have  been  maintained;  and  claims  rates  have 

remained at pre‐reform levels.  

Several studies have examined the evolution of the Massachusetts auto  insurance system over 

time,  in an attempt  to understand  the problems  that  led  to  its undoing. A number of problems have 

been  identified.  First,  as  a  result  of  the  stringent  suppression  of  rates  in  the  1980s, many  insurers 

withdrew  from  the  auto  insurance  market  (Derrig,  1993;  Yelen,  1993).  In  1980,  62  auto  insurers 

operated in the state; by 1998 this number had dropped to 38; and by 2006 only 19 auto insurers served 

the  state.  This  reduced  efficiency  and  undermined  competition  (Tennyson  1997),  putting  upward 

pressure on costs and premiums. 

Second, the system of social pricing  led to further reductions  in  insurance availability. Capping 

and tempering led to cross‐subsidies in insurance pricing: some drivers (low risks) paid more than their 

risk‐based  rate  and  other  drivers  (high  risks)  paid  less.  For  a  private  insurer,  offering  insurance  to  a 

subsidized driver was less profitable than offering insurance to a driver paying a surcharge. When rates 

are  suppressed, a  larger  fraction of drivers  receive  subsidies.  Insurers  cede  subsidized policies  to  the 

residual market, and the residual market grows. Figure 21 demonstrates that the percent of cars insured 

in the Massachusetts residual market was exceptionally high, in some years insuring the majority of cars 

in the state.  

                                                            

36 For example, age, sex, income, and credit history may not be used in underwriting and state‐determined rating territories remain in force. 

 

136 

Figure 21 – Residual Market Size, Massachusetts versus Other States 

 

Source: Tennyson, Weiss and Regan, 2002 

Large residual markets are a hallmark of lack of insurance availability, and can lead to additional 

problems in the market. Because insurers do not bear the full costs of claims from policies insured in the 

residual market (due to sharing of residual market profits and  losses among all  insurers),  incentives to 

control  claims  costs  are  greatly  reduced when  large portions of  the market  are  involuntarily  insured 

(Blackmon and Zeckhauser, 1991). This permits moral hazard and  fraud  in  claiming and puts upward 

pressure on  costs  and premiums.  Further,  social pricing  coupled with  an  emphasis on  compensation 

(through take‐all‐comers laws, bad faith liability, and limits on cancellations) decreased insurers’ ability 

to control claim costs, and decreased drivers’ incentives to control accident and claims costs.  

This  led to significant moral hazard (and deliberate fraud)  in claiming. As summarized  in Derrig 

and Tennyson (2011, p. 180), “The prediction of fraudulent claim behavior was observed soon after the 

1988 Reform Law provision that raised the monetary threshold to file a tort claim from $500 to $2,000 

in claimed medical bills. Weisberg and Derrig (1992) document the increase in numbers and intensity of 

0%10%20%30%40%50%60%70%80%

Res

idu

al M

ark

et S

har

e

Year

Percent of Cars Insured in Residual Market

Massachusetts Unregulated States Average Other Regulated States

 

137 

medical provider  visits with  the  result being  a much  larger‐than‐anticipated 1989 proportion of  auto 

injury claims with medical bills in excess of $2,000, the new tort threshold. More recently, Derrig, et al. 

(2007)  discuss  auto  injury  claims  with  the  appearance  of  fraud  and/or  buildup37  both  countrywide 

through  the  Insurance Research Council  (IRC) Study of 2002 Claims and  in Massachusetts  through  the 

developments  in  the  town of Lawrence.  In Lawrence,  Insurance Fraud Bureau  (IFB) activities  reduced 

injury claims per 100 accidents from 141 in 2002 to 60 in 2004 and claim payments from $48.6 million in 

2002 to $19.8 million in 2004. Granted, Lawrence was an exceptional case identified as far back as 1991 

(Weisberg and Derrig, 1991), but reductions on a  lesser scale  in other towns have been realized by IFB 

efforts since 2002.” 

Other  studies  of  the Massachusetts market  have  examined  and  commented  on  the  political 

evolution  of  the  regulatory  system  (Yelen,  1993;  Derrig,  1993;  Tennyson, Weiss  and  Regan,  2002). 

Tennyson, Weiss and Regan (2002, p. 77) conclude that “the various features of the system are logically 

linked when viewed  from  the perspective of  the pursuit of social goals. A major objective of  the auto 

insurance  laws  in  the  state  is universal  coverage of drivers  at  reasonable  rates  for  all.  The universal 

coverage  aims  are  what  lay  behind  the  laws  for  mandatory  insurance,  mandatory  offer  rules  and 

limitations  on  policy  cancellation. With mandatory  insurance  laws  in  place,  affordability  of  coverage 

becomes important and provides the rationale for restrictions on rate class and territory definitions, for 

rate  subsidies  and  for  the  lack of  residual market premium  surcharges.  In periods of  rising  costs  the 

suppression of overall rate  levels  is one way to protect  insurance affordability, and  insurers’  losses are 

mitigated by the sharing of residual market losses. However, with the possibility of rate suppression, and 

due  to  the  residual market  sharing  rules,  comes  the  need  to  place  exit  restrictions  on  insurers.  The 

                                                            

37 “Build‐up”  is  the  term of art  for excessive  treatment  for  the  injury  (if any) sustained  in an auto accident with treatment usually provided by a chiropractor or physical therapist. 

 

138 

complexity  of  this  regulatory  system  thus  reflects  the  difficulty  of  achieving  its  objectives  within  a 

market system.” 

9.3 Michigan,U.S.A.38

Established  in 1973,  the  system  in Michigan  is  a private,  compulsory no‐fault  auto  insurance 

system which contains elements of social pricing for catastrophic injuries. Michigan is the only no‐fault 

state  in  the U.S.  to  provide  for  unlimited medical  benefits  for  auto‐related  injuries.  Injured  persons 

receive  unlimited  lifetime  medical  benefits,  including  reasonable  and  necessary  expenses  for 

rehabilitation and long‐term care; loss‐of‐service benefits for up to three years to pay for help with tasks 

of everyday living such as laundry, cooking and cleaning;39 replacement of 85 percent of wages for up to 

three years after the accident; and survivor and funeral benefits. The costs of catastrophic auto‐related 

injuries are  funded  through annual assessments  to  insurers, who  in  turn  incorporate  these costs as a 

fixed assessment on  the premiums charged  to Michigan’s drivers. The current assessment  is $175 per 

insured vehicle.  

Michigan’s no‐fault auto  insurance was designed with  three public policy goals  in mind:  (1)  to 

increase  the  benefits  paid  to  injured  persons,  (2)  to  ensure  prompt  payment  of  benefits,  and  (3)  to 

reduce the proportion of premium dollars paid out for administrative (i.e., legal) costs.40 The system has 

been  highly  successful  in meeting  these  goals.  Due  to  unlimited medical  benefits,  injured  persons 

receive generous and certain compensation. And, due  to  the strong restrictions on  lawsuits, Michigan 

sees a much smaller proportion of automobile  injury claims settled through the  liability system than  in 

other  states.  Liability  claims  for additional  compensation  (including pain and  suffering) are  limited  to 

                                                            

38 This discussion draws heavily on Tennyson (2011). 

39 Loss‐of‐service benefits are subject to a daily maximum, and wage benefits are subject to a monthly maximum. 

40 Michigan Insurance Workgroup Report, 2006. 

 

139 

situations  involving  individuals with  a  serious  impairment  of  body  function,  individuals with  serious 

permanent  disfigurement,  or  death.  Nearly  80  percent  of  automobile  injury  claims  in Michigan  are 

settled with no involvement of the liability system. 

The drawback of the system is its expense. Concerns about the high costs of no‐fault arose soon 

after  its  inception, with calls for reform coming as early as 1989.41 But because costs were thought to 

reflect the generous benefits provided, only minor changes have been made over the years. Figure 22 

provides  a  stark  graphic  representation  of  the  resulting  cost  trends,  displaying  the  average  cost 

(severity) per  first‐party  injury  claims  in Michigan  in  each  year  from  1980  through  2009. Costs  grew 

slowly  in  the  early  years,  but  the  rate  of  growth  has  increased  over  time.  Between  1997  and  2009 

Michigan’s average cost injury claim rose by 252 percent. 

The  bulk  of  the  claims  expenditure  growth  is  due  to  catastrophic  injury  claims.  Catastrophic 

claims  may  involve  injury  to  the  brain  and/or  spinal  cord,  and  injuries  that  result  in  serious  and 

permanent disability. People who are permanently disabled can require attendant or residential care for 

the  remainder of  their  lifespans,  in addition  to medical  care and  rehabilitative  services. These  claims 

remain in the system year after year, leading to high claim payment expenses long after the accident has 

occurred. Research estimates suggest  that catastrophic claims account  for  less than 2 percent of  first‐

party injury claims by number, but for over 45 percent of loss costs (Tennyson, 2011).42 

                                                            

41 See Report on No‐Fault Auto Insurance Reform in Michigan, Senate Commerce and Technology Committee. 

42 The Michigan Catastrophic Claims Association  (MCCA) claim and  loss data are  from  the MCCA FY ending  June 2008,  reported  in  the  MCCA’s  Annual  Statement  to  OFIR.  Total  PIP  losses  for  Michigan  are  from  the  NAIC 2007/2008 Auto  Insurance Database Report.  Total  PIP  claims  for Michigan  are  estimated  from 2007‐2008  Fast Track data. Calendar year data for 2007 and 2008 are averaged to estimate fiscal year losses and claims. 

 

140 

Figure 22 – Cost per Injury Claim in Michigan 

 

Source: Tennyson, 2011 

The ultimate costs of catastrophic claims are difficult to predict and create a very risky exposure 

for insurers. To help insurers reduce uncertainty associated with these claims, the Michigan Catastrophic 

Claims Association  (MCCA) was created  to act as a  reinsurer  for  large no‐fault claims. The MCCA  is a 

private, non‐profit, unincorporated association created by the Michigan state legislature in 1978.43 Every 

automobile insurer operating in the state is required to be a member. The MCCA reimburses insurers for 

the portion of each no‐fault claim that exceeds a specified amount, currently $500,000.44  

In 1991,  the MCCA was paying  about $100 million  in  reimbursements  each  year. The  annual 

payment  amounts doubled  to $200 million per  year by 1997,  and doubled  again within  another  five 

                                                            

43 The MCCA was created by Public Act 136 of 1978, which added section 3104 to the Michigan Insurance Code. Its form and operations are governed by the enabling  legislation.  Information  is taken from the MCCA 2010 Annual Statement, posted on the MCCA website http://www.michigancatastrophic.com. 

44 Originally,  insurers were required to pay the first $250,000 of every no‐fault claim, and the MCCA reimbursed them  for any additional payments. Beginning  in 2002,  the per‐claim  loss amount  that  insurers must  retain has gradually increased [Public Act 3 (2001)].  

$0.00

$5,000.00

$10,000.00

$15,000.00

$20,000.00

$25,000.00

$30,000.00

$35,000.00

Cost Per Injury Claim

 

141 

years.  By  2010,  annual  reimbursements  had  grown  eightfold  and  in  2011 MCCA  paid  out  nearly  $1 

billion. Annual costs are clearly growing exponentially rather than linearly, due to the long‐term nature 

of claims that accumulate  in the system. Between 1978 and 2011, 27,169 claims had been reported to 

the MCCA and approximately one‐half of these (13,522) remained open in 2011.45  

As  a  result  of  the  claim  cost  growth,  insurance  premiums  in Michigan  have  increased more 

rapidly than those  in other states, so that  in recent years Michigan drivers have been paying relatively 

more for automobile insurance than they did in the past. In 1997 Michigan had the 18th highest costs of 

automobile  insurance  in  the nation, but by 2007  the  state had  the 11th highest auto  insurance  costs. 

Average premiums per car in Michigan rose by 30.5 percent during that period, more than twice as fast 

as the national average. Nonetheless, average insurance premiums in Michigan grew only half as fast as 

average loss costs, meaning that the premium increases are not due to higher insurer profit margins. 

Auto  insurance  reform has become  an  important public policy  concern  in Michigan  as  it has 

grown clear that the current system is unsustainable. One new element in the current discussions is the 

recognition of excessive costs in the system. Insurers document that they pay far more for services than 

do other providers, and evidence of  fraud and abuse  in  claims  is mounting. One key problem  is  that 

benefit  reviews, benefit  limits,  and  cost  controls  are  generally  very weak  in Michigan’s  auto no‐fault 

system. Although wage and service benefits are subject to maximum reimbursement rates, medical and 

residential care expenses have no  lifetime  limits and medical reimbursement  rates are uncapped. Fee 

schedules  for medical  services  and  reviews  of  service  utilization  are  important  components  of  cost 

controls  in most  government  insurance  programs,  but  are  not  a  part  of Michigan’s  no‐fault  system. 

Coordinated fraud control systems are also not present.  

                                                            

45 Statistics are obtained from the MCCA website, http://www.michigancatastrophic.com.