texto ii publica seus ciclos e subsistemas cap03
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8/20/2019 TEXTO II Publica Seus Ciclos e Subsistemas Cap03
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o
t
o
da p lítica
1
INTRODUÇÃO:
INSTITUIÇÕES IDEIAS ATORES
Constatações
de
pesquisas recentes sobre o que mais
influencia
as
políticas pú
blicas alimentam
um
debate que nada perdeu de sua vitalidade desde
os
tempos
em que Harold Lasswell
advertia
os pesquisadores a 1azierem conexões entre
as
análises
técnicas das políticas e o seu contexto social e político. Diversos
estudos políticos,
desde
comparações amplas de Política Social e Econômica até
estudos de caso estritamente focados em uma política industrial particular
ou de
gestão de recursos, oferecem um
quadro
ric·o e complexo
da
miríade de fatores
que
dão forma à política pública.
Aqueles
que procuram uma
teoria universal de policy-making
poderiam
se
perguntar
se a
policy science
realizou
grande
progresso
desde suas
origens
no pó s
guerra, dada a contínua divergência sobre o que merece
atenção,
na explicação
da
política
pública. Mas aqueles
que
aceitam a proposição
de Lasswell
de que
o pesquisador da política tem que extrair algum sentido do contexto particular
para obter
efetivo
insight descobrirão que houve avanços
no
esclarecimento
das
intrincadas relações entre alguns fatores críticos geralmente aceitos,
que
afetam
o desenvolvimento da política, a saber, atores, instituições e ideias.
Com relação aos atores, diversos
estudos
de
liderança
política ou
adminis
trativa, crônicas
dos
esforços de
empreendedores
políticos e exames da forma
como
trabalham
os
burocratas da linha
de frente
ou
os contratantes
privados
e
os consultores,
nos muitos detalhes envolvidos
na
implementação da
política,
sublinham o
papel
que tanto os atores individuais quanto
os
organizados
de
sempenham
no desenvolvimento da
política
.
Esses
estudos indicam um lugar
para o qual se deve olhar em busca de respostas esclarecedoras
sobre
as razões
pelas quais a política é feita de uma forma e não de outra. Esta orientação
com
portamental, porém, é
temperada
pelo fato de que o que os atores procuram e
fazem depende
das
estruturas políticas, econômicas e sociais
que
os envolvem.
E,
finalmente,
números crescentes de estudos também procuram explicar o
conteúdo da política
com
base nas
ideias
que os atores sustentam e em suas
expectativas sobre governo adequado e ação política.
Como revelou o levantamento
do
Capítulo 2, muitas
das
abordagens
ao
estudo
das políticas pública
s,
itemizados
na
Figura
2.2,
não consideram
devidamente todos os diferentes atores, instituições e ideias
que
afetam as
políticas públicas . A economia do
be m
-estar e a
teoria da
public choice
por
-
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exemplo,
tratam
os
atores individuai_s e
grupais
como variáve~s- expli_ati:7-as
fundamentais,
dando
a entender, assim,
que
o contexto
da pohtica
seJa visto
fundamentalmente a partir
da
perspectiva desses
indivíduos
. As teorias cons
truídas
a partir
da
perspectiva
de
grupo e
de
classe, como o pluralismo e o
marxismo, atribuem influência aos grupos organizados de atores afetados pelas
estruturas sociais, econômicas e políticas, mas ainda consideram que os atores
são os fatores primários e·que os outros fatores, como as estruturas e as ideais,
são
secundários
ou periféricos.
Como também
foi
visto no
Capítulo
2,
as sínteses mais
bem
-s
ucedidas
dos
diferentes modelos e teel: ias
de
po1ítica e
policy-making têm
sido
uma variedade
de abordagens neoinstitucionais à vida
política
(Goldmann, 2005;
Kato,
1996;
· Scharpf, 1991, 1997).
Em
decorrência das críticas a essas teorias
estabelecidas há
-k ngo tempo,
os
esquemas ou modelos analíticos elaborados mais recentemente
para
o estudo
da
política pública, tais como o estatismo e as diversas variantes
de neoinstitucionalismo, tentam levar em conta tanto as variáveis orientadas a
atores como as estruturais. Embora seus pressupostos difiram um pouco, essas
abordagens tratam o Estado e as instituições sociais como entidades importantes
que afetam as preferências e as atividades dos atores políticos. As duas
procuram
explicar a política
pública como
produto de interação interdependente entre a
capacidade do
Estado e a
ação
social.
Embora descrevam
cada
vez com mais precisão os processos
político
-admi
nistra ivos,
ainda
assim,
nenhum
desses referenciais analíticos oferece
mu i
-
. tbs
insights
sobre a substância ou
conteúdo da
política
pública
.
Em muitas das
primeiras teorias de
policy-making,
a título de exemplo, muitas vezes presume-se,
simplesmente, que o conteúdo real dos produtos político-administrativos são
determinados, por exemplo, pela manifestação do 'autointeresse dos atores
políticos envolvidos no contexto de uma dada escolha política (Flathman, 1966;
Heclo, 1994; Braun, 1999), moderada
pela
natureza dos conflitos e concessões
que eles
fazem
na etapa da formação da política (Sabatier, 1988, 1993).
No
en
tanto,
algumas
teorias neoinstitucionais têm uma concepção
mais
sofisticada do
papel das
ideias no processo
da
política pública.
Elas observam
que
a presença
de atores
particulares
no
processo
político
-a
dministrativo e
os
interesses que eles
perseguem
são, com frequência, em grande
parte determinados
pela natureza
da
organização dentro
da qual eles
operam. Além disso, elas também notam
que
muitas das
ideias
que os atores políticos participantes articulam foram
modeladas pelas escolhas políticas anteriores
e
pelas ideias expressas naquelas
escolhas (Schmidt, 2008).
Como
observou John Campbell, são vários os conjuntos distintos de ideias
que
entram na policy-making: ideias de programas, estruturas simbólicas, paradig
mas políticos e sentimentos públicos (ver Figura 3.1).
As
estruturas simbólicas e
os sentimentos públicos
tendem a afetar a
percepção
de
legitimidade ou de
justeza de certos cursos de
ação,
ao
passo que
os paradigmas políticos re
presentam um conjunto de pressupostos cognitivos básicos
que
re~tringem a
ação pela limitação
da gama
de alternativas
que
as elites
da policy-making
com
probabilidade consideram úteis e.valiosas (Campbell, 1998, p. 385; ver Surel,
2000). Em seguida, as ideias programáticas representam,
em grande
parte, a
ELSEVTER
Plano
do debate
politico
afetado
Frontal/Visível
Nível de ideias Cognitivo causal)
Ideias programáticas
afetado Normativo
valor) Estruturas simbólicas
frames)
De
fundo/Oculto
Paradigmas de po líticas
Sentimentos públicos
FIGUR 3.1 Componentes de ideias presentes nas políticas. Fonte: Adaptado de John L Campbe/1.
lnstitutional analysis and the role
of
deas in politica/ economy. Theory and Society, v. 27,
n
5 , p. 85 1998).
seleção
das soluções
específicas procedentes
de um co~unto
designado como
aceitável dentro
de um paradigma particular.
Essa
noção de filtragem
da
realidade através
de um paradigma
político ajuda
a tornar possívela análise do conteúdo da política. Desenvolvido originalmente
com o intuito de descrever conjuntos estáveis de ideias que estão presentes nas
Ciências Sociais, o termo paradigma foi aplicado mais tarde aos pontos de
vista de longa
duração
sobre o jeito como o mundo funciona , que são encon
trados
nas
Ciências Sociais (Kuhn, 1962, 1974; Hall, 1990, 1992, 1993). O conceito
se relaciona
estreitamente
com
noções
filosóficas tradicionais de
'ideologias
enquanto
arcabouços
cruciais
de ideias que influenciam
a ação e com as
noções
sociológicas
mais
recentes
de
discursos ou estruturas (Goffman, 1974; Surel,
2000). A noção
de
paradigma é compatível
com os
elementos
básicos
de uma
abordagem
neoinstitucional aos
estudos
políticos,
porquanto
capta
a
ideia de
que
as crenças, valores e atitudes dão sustentação
aos
entendimentos dos
pro
blemas públicos e enfatiza o modo como as noções de inspiração paradigmática
da
exequibilidade das soluções propostas, tanto quanto as do autointeresse
do autor, são determinantes significativas do conteúdo da política (Hall, 1990,
p. 59;
também
Edelman, 1988; Hilgartner e Bosk, 1981; Schneider, 1985). O poder
explícito
das
ideias entranhadas se
torna
claramente evidente no modo como os
policy-makers compreendem os
problemas
e
divisam suas
soluções.
Muita
teorização recente
reflete
esse
entendimento de que
tanto os atores
quanto
as
instituições e
as ideias
que eles sustentam
exercem um
papel significa
tivo
no sentido
de
influenciar a evolução e os resultados dos
processos
político
-administrativos. Os indivíduos, grupos e classes
engajados
no processo político
certamente têm
seus
próprios interesses, mas o modo como os interpretam e
perseguem seus interesses
e
os resultados
de
seus
esforços
são modelados pelos
fatores institucionais e pelas ideias (Lundquist, 1987; Schmidt, 2008; Menahem,
2008)
1
Como
foi
observado
no
Capítulo
2, nesse livro adota-se a tendência estatista
de definir as instituições de
uma forma muito
restrita segundo
a qual elas com
preendem
apenas
as
estruturas ou organizações reais
do Estado,
da sociedade e
do
sistema
internacional. De
acordo
com
essa abordagem, estamos
menos preocu
pados do que
muitos estudiosos com as origens dessas instituições, que
são
tidas
1
De forma ainda mais significativa, acredita-se que alguns arranjos institucionais conduzem melhor
à
efetiva policy-making
e
implementação do que outros (Stoker,
1989; May, 1993; Siedschlag, 2000).
-
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como dadas e indiscutíveis. Embora não sejam monolíticas, onipresentes
ou
im u
táveis
, as
instituições
raramente podem ser evitadas, modificadas ou
subs
tituídas
sem um considerável grau de esforço. Tomando-as
como
tais, estamo_
interes
sados
na
maneira como
as instituições
são organizadas internamente
e
em relação umas às
outras
e como isso afeta o
comportamento dos
atores (March
e Olsen, 1998b) .
Além
de
suas
características organizacionais formais, filiação,
regras e
procedimentos
operacionais,
enfatizam
-se os princípios,
normas e i~ias
que
elas personificam. Esses princípios, na
forma de
convenções e regras formais
ou
informais,
como
também
de preocupações éticas,
ideológicas
e
epistêmicas,
ajudam
a
modelar ainda mais
o
comportamento dos atores ao condicionarem
a
percepção de seus interessese a probabilidade de que estes sejam atingidos nos
outcomes da política (March et . 2000; Timmermans e Bleiklie, 1999).
2. O ONTEXTO POLÍTI O
E ONÔMI O
Duas metainstituções,
capitalismo
e
democracia informam
as
estruturas nas quais
se desenvolvem os processos da política pública na maioria das sociedades
moderna
s. Essas instituições fundamentais merecem atenção particular, não
apenas porque influencia TJ 1 os policy-makers mas também porque não são in
trinsecamente compatíveis e, por isso, precisam
ser
de alguma maneira cons
tantemente
reconciliadas,
levando
a concessões instáveis
que
colocam desafios
cruciais aos países liberais democráticos. Neste capítulo, discute-se
com alguma
profundidade esses dois aspectos contextuais
importantes
do processo de poli
-making.
2.1 CAPITALISMO
O capitalismo se refere
tanto
a
uma economia
política ou
sistema de produção
e
troca orientado pelo mercado quanto
a
uma sociedade
em
que
o controle sobre a
propriedade requerida para
a
produção
(capital) esteja
concentrado nas mãos de
uma pequena parcela da população, enquanto a maior parte do restante vende
seu
tempo de
trabalho num sistema de salários.
No
capitalismo
a produção é realizada não para o consumo direto
do
produtor,
mas para fins
de
venda
ou
troca, de forma
que
o produtor
possa
usar o dinheiro
assim
obtido para a
compra
de outros
bens
para
consumo
. Esse sistema difere
de sociedades
pré-capitalistas
em que
os produtores consumiam
diretamente
muito
do
que produziam,
exceto
uma
pequena porção que era trocada através
do escambo ou tributada
para fins
de
proteção militar.
No
capitalismo a troca se
realiza
em mercados entre indivíduos que em geral
não
se conhecem
.
O capitalismo é um sistema
socioeconômico
que foi criado inicialmente pelo
colapso das sociedades
agrícolas,
que
operavam sob princípios muito diferen
tes, não tendo, em sua maior parte, mercados, capital e trabalho assalariado.
Na
Europa,
essas sociedades passaram
por
um processo de
industrialização
no final do século XVIII. Esse sistema de
organização das
relações sociais e
econômicas
estendeu-se
rapidamente para a
América do
Norte e a
maior
parte
do
mundo
durante o
século
XIX,
muitas
vezes por
meio
de sua i1;1posição
direta
a colônias na África,
América
do
Norte
e
do
Sul,
Australásia
e Asia pelos
ELSEVTER
Estados europeus e
outros
Estados imperiais, mas também
por
intermédio
de
sua emulação
por muitos países em desenvolvimento na Europa,
Ásia
e em
outros lugares.
No século
XX muitas
nações rejeitaram o capitalismo e
adotaram
o socialismo,
uma economia
política
de orientação estatal em que
o
capita
l propriedade
pública
e é
publicamente
alocado, com a
intenção expressa
de
trabalhar
no
sen
tido do
estabelecimento
de
um
economia
política
comunista,
em
que
o
capital
seria propriedade comum e o trabalho assálariado seria abolido.
Mas
no
final
do
século
XX, à
medida que houve
estagnação econômica nos países
socialistas,
a maioria abraçou o capitalismo com
renovado
entusiasmo_
Hoje
quase
todos
os países do mundo são capitalistas,
embora
variem
muito
em refação aos
seus
arranjos políticos específicos (Coatesr 2005; Lehne, 2001; Howell,. 2003; all e
Soskice,2001b)_ ·
A
marca
distintiva
do
capitalismo é
que
os
insumos de
produção,. po r exem
plo,
matérias-primas, maquinário,
instalações fabris, em grande parte
estão em
mãos privadas. Isso indica que os donos dos meios de produção têm
o
direito
exclusivo
de decidir sobre
o
uso
desses
meios de produção, que garantido pelo
Estado,
com
certas restrições
requeridas
para
assegurar a reprodução
efetiva da
- ordem capitalista, tais como evitar fraudes ou
maus-tratos
aos
trabalhadores.
Dessa forma o capitalismo dá aos proprietários o direito de decidir o
que
será
produzido,
de que
maneira
e em que
quantidade,
um poder que
também
trans
forma
os capitalistas
em
classe social
dominante, já que
as
outras
classes e estratos
da
sociedade, trabalhadores, camponeses,
donos
de
pequenos
negócios, autori
dades
religiosas, intelectuais e assim
por
diante, dependem todos dos capitalistas
para
a
manutenção de suas rendas
e de
seu bem-estar
.
Como
uma
maneira para
se
sustentar,
aque
les
que não
possuem os
meios de produção têm que trabalhar
para aqueles que os possuem.
Em
muitas sociedades
capitalistas,
sua
própria
mão
de obra
e
habilidades são muitas vezes
os
únicos insumos produtivos de
que cs não
capitalistas
dispõem. Para
sobreviver, estes
insumos
necessariamente
são vendidos
aos capitalistas em
troca de
salários
e outras remunerações.
Isso dá
base
a
um
traço crítico do
capitalismo:
a necessidade
de
as empresas
produzirem lucro ou
acumularem
capital,
para que tanto os produtores
quanto
a economia como um
todo
sobrevivam.
Os
lucros
são
para o capitalismo o
que
o movimento é para as bicicletas: o capitalismo, à
semelhança
das bicicletas,
não pode
funcionar
adequadamente
se
ficar
parado
. Se
não
houver
um
retorno
adequado
sobre o investimento, os capitalistas irão retê-lo
ou
aplicá-lo em
outro
lugar. O
resultado pode ser
declínio na
atividade econômica
de
uma sociedade
e
diminuição
geral
nos
seus
padrões de vida
. O
que impõe
uma
enorme pressão
sobre
o
Estado para que garanta
condições favoráveis ao
investimento contínuo
e
crescente
de capital.
Os negócios e as empresas tentam influenciar os governos de forma direta,
além de o fazerem também de forma indireta por
meio
da
afiliação
a
várias
associações empresariais (Coleman, 1988; Jacek, 1986). Entre os muitos grupos
de interesse encontrados
nas
sociedades capitalistas, as associações empresariais
gozam de uma
capacidade imbatível para influenciar as políticas públicas, dada a
-
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r
ELSEVIER
dependência que os Estados nas sociedades capitalistas têm dos negócios para
suas receitas e níveis gerais de
bem
-estar social (Lindblom,
1977).
A crescente
globalização da produção e
das
atividades financeiras reforçou ainda mais este
poder
do
capital.
Agora
é muito
mais
possível aos investidores e gestores
apre
sentarem
respostas, se assim o decidirem, a uma ação
governamental
indesejada
pelo deslocamento
do
capital
para
outro
lugar.
Embora esta mobilidade
teórica
seja
limitada por várias
considerações práticas,
tais como
a
disponibilidade de
recursos ou
de
mão de
obra qualificada, a perda potencial
de
empregos e receita
é uma ameaça
com
que o
Estado
deve
contar na
hora de tomar decisões .
Em
virtude de seu
potencial para
afetar negativamente as receitas do Estado,
os
capitalistas, tanto nacionais quanto estrangeiros, têm a capacidade de puni-lo
por quaisquer ações que eles
desaprovem
(Hayes,
1978.).
Mesmo nos Estados
democráticos,
em
que o poder e a influência estão
nos
sistemas eleitorais e legislativos que empoderam os não capitalistas, as contribui
ções financeiras das
empresas
de negócios aos
partidos
políticos,
por
exemplo,
continuam a dar-
lhes
importante
recurso
para
influenciar
os
policy-makers.
As
eleições
modernas podem
criar
problemas
e
personalidades
em
tempo
relativa
mente
curto, o
que
implica
em
grandes orçamentos para influenciar os eleitores
por meio
de campanhas
extensivas de propaganda
na
mídia. Nessas situações,
os partidos políticos apoiados por
contribuições
das empresas
de
negócios
estão
em
posição mais vantajosa para trocar essas campanhas e assim influenciar
o comportamento eleitoral. Isso pode levar os partidos políticos e os candidatos a
cargos públicos a dar aos interesses empresariais um tratamento mais favorável
do
que aos interesses de outros
grupos
~
De maneira
semelhante, as contribuições
financeiras que as empresas de
negócios
muitas vezes fazem às
instituições
de pesquisa e
aos
pesquisadores que estudam
política
pública servem para
fortalecer ainda
mais
seu poder.
As organizações
e os indivíduos que recebem
fundos tendem a ser
simpáticos
aos interesses das empresas de negócios e
podem
prover-lhes
os
meios ou recursos
que
muitas vezes são requeridos nos debates
políticos (Mcgann e Weaver, 1999; Abelson, 1999; Rich, 2004).
2 1 Uberalismo
Outra característica distintiva do capitalismo, enquanto
surgia
historicamente,
é seu vínculo indissociável com a teoria e a ideologia do liberalismo, o qual se
refere a um conjunto de crenças e práticas mais ou
menos
bem organizadas e s
-
titucionalizadas
que servem
para
manter
e
promover
o capitalismo (Macpherson,
1978).
O liberalismo
surgiu simultaneamente com
o capitalismo, no século XVIII,
como
u,:r:na ideologia
política
para
justificar
e
reforçar
o modo
capitalista de
produção
que
se
tm:nava cada
vez mais importante.
Essa
teoria
social
altamente
adaptável
se
transformou
substancialmente desde sua
origem para se
ajustar
às circunstâncias econômicas e políticas
em
constante
mudança,
sem se
afastar
muito
de
sua
crença
fundamental
de que a propriedade privada dos meios de
produção é correta e justa como chave para o alcance do progresso humano e
da
liberdade (Howlett et al.
1999).
O liberalismo centra-se no pressuposto da primazia do
indivíduo
na sociedade.
Em sua
visão, os indivíduos têm
direitos naturais inalienáveis, incluindo o
ELSEVIER
direito
de possuir
propriedade
e de
celebrar
contratos com
os
outros indivíduos
que
versem sobre a disposição dessa propriedade. Esses direitos devem ser
protegidos contra a intromissão
de organizações
sociais como o Estado, as
igrejas ou os Sindicatos.
Segundo
a teoria liberal, a
boa
sociedade é aquela que
garante aos indivíduos a liberdade de perseguir seus interesses e de realizar
seu
potencial . Essa liberdade deve ser restringida somente quando a liberdade
de uma
pessoa destrói
a de
outra,
por exemplo, pelo
roubo
ou pela violência
(Macpherson,
1962).
A
liberdade
de
buscar
s
meios
de
vida
de sua escolha
e
de
acumular riqueza
é inviolável e sacrossanta para o
liberalismo.
O mecanismo preferido
do
libe
ralismo através do
qual
os
indivíduos
podem buscar seus interesses
de
forma
desimpedida é, naturalmente, o mercado . Aqui todos os indivíduos
perseguem
de
forma
egoísta seus p r ~ n t r s s s de acordo com suas habilidades e
suas preferências. Segundo os liberais, a troca no mercado beneficia a todos os
que
se
envolvem nela e o
resultado
líquido dessa atividade é o avanço
do
be m
-es
tar
da sociedade em geral. Esse -princípio associa estreitamente o liberalismo
ao capitalismo
como
um
sistema
de troca comercial que se baseia
nos
direitos
individuais
da
propriedade.
O
liberalismo
é essenéialmente uma teoria do mercado que
teve que incluir
o
Estado em bases contingenciais para desempenhar funções que de outra forma não
seriam exercidas. A economia política liberal contém duas formulações levemente
diferentes sobre o Estado. A
primeira
é a ideia do
Estado suplementar
ou
residual
a noção contida na economia política liberal neoclássica e neoconservadora de
que o Estado
somente
deveria empreender aquelas atividades, como a provisão
de bens
públicos puros, que os mercados
não
conseguem realizar. A
segunda é
a
noção
do
Estado corretivo:
a ideia encontrada nas análises
keynesianas
e
pós
-keynesianas,
que afirmava
que o Es
tado
pode atuar
numa variedade
de
outras
áreas
da atividade
de
mercado
para corrigir a
grande
profusão de falhas
de
nível
micro
ou macro
descritas no
Capítulo 2 (Dunleavy e O Leary, 1987).
De forma significativa, as duas variantes do pensamento
liberal
subteorizam
o Estado e, com isso, fazem o
mesmo
com a policy-makingpública. Isso acontece
porque elas tratam o Estado como uma entidade inerentemente antiliberal cuja
própria existência tende a ameaçar os mercados e as liberdades individuais,
por
um
lado, mas também
como
uma entidade que deve
seguir
os princípios
liberais de fazer
somente aquilo
que os
mercados
não podem fazer.
Em
geral
se
considera
que o
Estado
não é
restringido
de alguma
maneira
pela socieda
de em que ele existe
ou
por
sua
capacidade
organizacional
em
sua busca por
cada
um
desses dois
objetivos
contraditórios
(Schott,
1984,
p. 60 a
De
fato, a
sua
capacidade para agir e as forças
que
atuam sobre ele
em
geral
não
são
absolu
tamente
consideradas na teoria liberal,
que tende
a pôr o foco sobre questões
de direitos e liberdades
individuai
s e insiste na adocão de
um
Estado limitado
sobre bases puramente éticas (Sandel,
1984).
Ou, em,análises ligeiramente mais
sofisticadas, em geral se presume apenas que o Estado pode e irá agir
quer
para
prover bens e serviços quer para
corrigir
falhas de mercado
com
base numa
preocupação
com
o crescimento econômico e
com
a eficiência. Nenhuma
de
ssas
análises, porém, faz justiça à complexidade da ação estatal e da
policy-making
-
8/20/2019 TEXTO II Publica Seus Ciclos e Subsistemas Cap03
5/22
ELSEVIER
pública no mundo contemporâneo,
corno
irá atestar a discussão subsequente
des ses processos neste
livro
.
2.2 DEMOCRACIA
A segunda metainstituição fundamental a afetar os
Estados
e a policy making
é a democracia. A
democracia
é um dos conceitos
mais polêmicos
no campo
da
Política.
Um levantamento
feito no final da década
de
1980,
por exemplo,
encontrou
311 definições de
democracia (Cunningham,
1987,
p.
25).
Não
temos
o
objetivo
de
resolver esse debate
em tomo da
definição
.
Para nossos
fins,
basta
considerar
a
democracia como
um
plano
de organização política, um
sistema
de
tomada
de de
c
isão política, que
envolve a estruturação do controle do Estado
no dia a
dia
por meio
de
instituições representativas,cujos titulares são
eleitos
· periodicamente (Bealey, 1988, p. 1). Assim, Gõran Therbom define a demo
cracia de forma sucinta como (1) um governo representativo
eleito
por (2) um
eleitorado composto por
toda
a população adulta, (3) cujos votos têm peso igual
e (4) que pode
votar
a favor de
qualquer
opinião sem intimidação por parte do
aparato
do Estado (Therbom, 1983, p. 262).
A
democracia
confere
aos cidadãos
o
direito de escolher quem
eles querem
que os
represente no governo . O
método de eleição varia entre as nações,
mas o
propósito principal
é sempre
declarar
corno vencedor o candidato
com
o maior número de votos
nas
disputas periódicas
destinadas
a preencher os
cargos
nos poderes
executivo
e
legislativo,
bem
corno
no
judiciário,
em
certas
jurisdições. Essa condição estabelece que o governo deve ser formado pelos
representantes do maior número de
cidadãos
e que, dependendo do
tipo
de
sistema usado, por meio
desses representantes,
ela deve prestar
contas
aos
cidadãos. Eleições corno
meio
de
remover
um
governo
e
substituí
-lo por
outro
eram um feito virtualmente inaudito
até
o século XIX, e
até
hoje há
governos
que encontram desculpas matreiras para evitar submeter-se
ao
julgamento
do
eleitorado
.
Foi
somente
próximo ao final do século
XIX
que as nações ocidentais
co
meçaram a estabelecer instituições democráticas no
sentido
em
que
as com
preendemos
hoje
(Doorenspleet, 2000) um processo
ainda
incompleto até bem
depois da II Guerra Mundial, quando a franquia, ou o direito de voto, tomou-se
universal para a maioria dos adultos
na
maior parte das nações ocidentais
(Therbom,
1983, p . 264). A
intenção
das
restrições mais antigas ao voto,
de
tal
forma que, por exemplo,
somente
os proprietários brancos, do sexo masculino
e
adultos
pudessem votar, corno foi o caso nos Estados Unidos, no Reino Unido,
no
Canadá,
na Austrália e em
muitos outros
países,
era
limitar o privilégio do
voto
às elites econômicas e sociais.
A
remoção dessa
s barreiras
representou
um
marco fundamental
na
promoção
da
igualdade social e na redução ou
compensação
do
poder direto
dos capitalistas·
sobre as ações do Estado nos países capitalistas. De
uma
perspectiv:a políti
co-econômica,
na medida em que a democracia se fundamenta no princípio do
voto secreto e da regra da maioria, os que não possuem os meios de produção
podem, em princípio, exercer sua superioridade
numérica nas
eleições
votando
em governos
que
usarão a
autoridade
do Estado para alterc1 r os efeitos adversos
da
propriedade
capitalista
dos
meios de
produção, muitas
vezes frente à ferrenha
oposição dos negócios (Przeworski, 1985).
Ao exigir que os governos sejam eleitos, a democracia permite que
os
segmen
tos mais fracos da sociedade tenham algum controle sobre o Estado e, assim,
ajuda a modelar não só o funcionamento interno do Estado, mas também,
pelo uso da
autoridade
estatal, o modo de funcionamento dos mercados para
determinados bens e serviços no futuro. Como assinala Adam Przeworski (1985,
p . 11):
A
democracia política constitui
a
oportunidade para
os trabalhadores
perseguirem alguns de seus interesses. A política eleitoral constitui o mecanismo
pelo qual
qualquer um
pode
na
condição
de
cidadão expressar
demandas de
bens
e
serviços(
)
Além disso(
. eles
podem intervir
na
própria
or·ganização
da
produção e
da
alocação
de lucro
.
Influenciado pela política democrática,
por exemplo, na maior
parte
dos
países,
o Estado introduziu medidas de
redis
tribuição
de renda, em
frontal desafio
a
um
dos principios_capi~listasq~sicos de
que caberia somente
ao
mercado determinar a
distribuição
de renda (Przewôrski,
1991). De maneira semelhante, em muitos países, os Estados substituíram a
propriedade privada de alguns meios de produção
pela
propriedade pú,blica
ou estatal: todos os países têm
algumas empresas
controladas pelo Estado ou
de propriedade
pública
que
produzem
urna variedade
de bens e serviços;
desde
aquelas
que
se referem a atividades de
segurança
nacional e defesa até finanças,
indústria
naval, de transportes, como
também
as de
produção
de vários tipos
de
itens
de
consumo
de pequena
escala.
A democracia oferece, assim, um mecanismo
político
que
pode
moderar os
efeitos econômicos
do
capitalismo. O grau de harmonia alcançado entre estas
duas metainstituições é um fator de contribuição fundamental para a coesão
social que pode
reduzir
a necessidade de autoridade coercitiva (por exemplo,
polícia e prisões)
para
manter a
ordem
doméstica . O potencial de simbiose entre
capitalismo e democracia se realiza através de opções políticas específicas e seus
outcomes.
Como será
mostrado na seção seguinte, o alcance de um equilíbrio
efetivo entre capitalismo e democracia,
porém,
é tarefa difícil,
que não
é, de
modo
algum, automática ou inevitável.
3 POLICY MAKING NO ESTADO CAPITALISTA
DEMOCRÁTICO LIBERAL
Na medida em
que
o liberalismo e seu corolário, o capitalismo, se referem a
direitos individuais e a democracia se refere a direitos coletivos, os dois estão
em
posições
fundamentalmente contraditórias, não obstante a expressão comum
democracia
liberal ,
muitas
vezes usada
para
descrever países
com
os dois
sistemas em funcionamento.
Como
compreenderam
muito
bem os primeiros
pensadores liberais, a
democracia
coloca uma
ameaça
fundamental à ordem
liberal, porque dá à
maioria
a
capacidade
de destruir os direitos
individuais,
incluindo em
especial
os direitos
dos
capitalistas
de poderem dispor de sua
propriedade
como
lhes
convêm. Os piores temores dos
liberais se
realizaram
no
século XX,
quando partidos de
viés
esquerdista em muitas partes do
globo
formaram governos que com
frequência
usaram seus poderes
para nacionalizar
-
8/20/2019 TEXTO II Publica Seus Ciclos e Subsistemas Cap03
6/22
ELSEVIER
indústrias,
aumentar impostos e
redistribuir
renda .As oportunidades de
controle
político
que a democracia oferece a grupos economicamente fracos convivem
de
forma incômoda com os princípios básicos
do
liberalismo. Embora o advento da_
democracia não
tenha
levado à extinção
do
capitalismo, como alguns
haviam
esperado
e
outros
haviam
temido, ele significou
que
os governos democráticos
já
não
podiam mais
ignorar os
interesses da
maioria das não
elites na
mesma
medida
em
que o haviam
feito
no passado (Korpi, 1983).
A
democracia
torna
complexas
as
tarefas
de policy-making e de implementação
numa
sociedade capitalista, porque sua presença
significa
que
os
policy-makers
já
não
podem.
mais se concentrar em servir somente os interesses
do
Estado
e os interesses de seus aliados
empresariais
-com base
nos
princípios de um
paradigma
de política liberal pura (Swank, 2000; DeLeon, 1997; Gourevitch,
1993).
Nas
democracias, os policy-makers pelo menos
têm que
parecer
que dão
atenção aos anseios
de
fazendeiros e trabalhadores, criança~-~ idosos
homens
e
mulheres e outros segmentos da população com
interesses diferentes
e muitas
vezes contraditórios
que
precisam ser constantemente
harmonizados
e
que
são inerentemente
instáveis.
A
violência política
é particularmente
prejudicial
ao crescimento econômico
(Butkiewicz
e
Yanikkaya,
2005) e muitas vezes
se
precisa da democracia para
diluir as
tensões
geradas pelo
capitalismo,
de forma
a se evitar
revolução
e
rebeliões
. E
sses
conflitos tornam desafiadora a atividade
da policy-making e muitas vezes estão no âmago das
escolhas políticas
por
vezes
muito pontuais e contraditórias que os governos costumam fazer.
Ao
lado do
liberalismo, o capitalismo e a democracia
formam
uma parte
importante
do
contexto metain
s
titucional
e
macroideal ou político
-
econômico
da policy-making
em
muitos países modernos. Tomados
em conjllilto, eles
exercem
grande influência
sobre os atores e
ideias
na
maioria dos
processos de policy-makirtg.
Entretanto,
a capacidade de
um governo
de
agir
autonomamente
ou
de
forma
relativamente
independente dentro
desse contexto
é moldada não apenas pela
existência do
capitalismo
e da
democracia,
das
ideias
e dos interesses que
geram,
mas também pela maneira como o governo e os vários atores mais ou menos
empoderados
estão
organizados
sob
o
capitalismo liberal existente
em cada país
ou área
temática
.
3 1 ESTRUTUR S POLÍTICO ECONÔMIC S E POLÍTIC PÚBLIC
Para gerar
e
implementar
as
políti
c
as
de forma
eficaz
numa
democracia capita
lista,
o
Estado precisa ser bem organizado
e
contar com apoios
de
atores sociais
proeminentes . O
grau em
que
esses atores
serão capazes
de oferecer
o apoio
necessário
.depende, entre outras coisas,
de
sua própria
organização
interna e
de
suas
relações
com o Estado e com outros atores
sociais
comparavelmente
poderosos .
Estas
são
relações complexas . A fragmentação
entre
os grupos sociais ao
mesmo tempo
fortalece
o nível de autonomia política do Estado como
também
mina a sua capacidade política pela limitação de sua
habilidade de
m obilizar
os atores sociais
para
a resolução
dos problemas
societários. Se os conflitos
societários forem particularmente severos,
o
Estado
pode ver seu fllilcionamento
LS VT R
paralisado. Por outro
lado,
a unidade dentro e entre os grupos sociais propor
ciona um ambiente político estável que facilita a policy-making e promove uma
implementação efetiva (Painter e Pierre, 2005). Ma s uma coesão social forte
também
pode
restringira habilidade
do
Estado de mudar a política de maneira
significativa
e
em
grande
escala.
As organizações fortes
podem barganhar com mais eficácia e não precisam
fazer
demandas
irrazoáveis
para manter o
apoio
de seus membros. E quando
concordam
com uma medida, elas a impõem a
seus pares,
por
meio
de sanções, se
necessário. Mancur Olson argumentou que
em
sociedades caracterizadas
por
grupos agregadores
(isto
é, grupos guarda-chuvas que conGistem
em
uma
variedade de
interesses se
melhantes), em vez de grupos de interesse
estreitos ,
os grupos
internalizar;n.gran~e
.
parte do
custo das políti
cas ineficientes
e
por
consequência, têm incentivos
para redistribuir
renda a si
mesmos, com um
mínirn.o
de custo
social, e
para
dM algum
peso ao crescimento econômico
e
aos
interesses
da sociedade como
um todo (Olson,
1982, p. 92). A
existência de
-m.unerosos
grupGS ~interesse
estreitos,
por outro lado, promove a
competição
entre
eles, o que
pressiona
o Estado a
servir
apenas
aos interesses
de seus
me m
bros,
independentemente dos
efeitos
sobre
os
outros. O
efeito
cumulativo da
policy-making conduzida por grupos de interesse muitas ve
zes
pode significar
políticas
contraditórias e
ineficazes
que deixam todos em situação pior.
Quando
se trata de eficácia da policy-m king e da implementação, a situação
mais desejável
para
o
Estado
é
que tanto ele quanto
a
sociedade seja
m
fortes,
com estreita parceira entre ambos, dessa f orma maximizando
e dando
equilíbrio
tanto
à
capacidade
como
autonomia
política do
Estado . Peter Evans (1992)
chama a
esse arranjo institucional de
autonomia entranhada .
Por contraste,
a
eficácia
político-administrativa
é núnima, quando o
Estado
é fraco e a
sociedade
,
fragmentada. No primeiro cenário, é possível que o Estado em parceria com
grupos sociais
divise políticas coesas
e de longo alcance. No segundo,
pode
-se
esperar que o Estado desenvolva apenas
políticas
de curto
alcance
e, em geral,
ineficazes
ou
difíceis de implementar.
3.2 SISTEM S
POLÍTICOS
E POLÍTIC PÚBLIC
Os sistemas políticos
também
têm
impacto
crucial
na capacidade
política
do
Estado
e no modo
como os Estados
produzem e implementam
políticas
e
seus
outcomes
(Fabbrini
e Sicurelli, 2008).
Um
dos aspectos ma i
s s
ignificativos do
sis
tema político a
afetar
a
política
pública é ser ele
federal ou
unitário . Em s
istema
s
unitários a
existência
de uma
clara
cadeia de comando, ou hierarquia, ligando
os diferente
s níveis de governo entre si, numa
relação
de superior/subordinado,
reduz a complexidade da governança e policy-m king multiníveis . Assim, em
países como Grã-
Bretanha,
França, Japão e Tailândia, o governo avoca a
si
todos
os poderes
de
tomada de
decisão
. Ele
pode
decidir delegar
esses
poderes a níveis
inferiores de governo ou
impô
-los a eles,
mas ninguém,
legalmente, desafia o
papel
do governo central da nação
.
No que tange à
política pública,
o
traço
que distingue
os
sistemas
políticos
federais é a existência de
pelo
menos do is
níveis
autônomos ou
ordens
de
governo
-
8/20/2019 TEXTO II Publica Seus Ciclos e Subsistemas Cap03
7/22
ELSEVIER
dentro
de
país. Esses dois níveis de governo, encontrados em países como
Austrália, India,
Brasil, Nigéria e
Estados
Unidos Burgess e
Gagnon,
1993;
Duchacek, 1970), não
estão ligados
numa relação de superior/subordinado,
mas, ao
contrário, gozam de uma discrição
mais ou
menos total em
matérias
de sua jurisdição,
que
é
garantida
pela constituição. Isso é distinto
dos
sis
tema
s
multiníveis de
governo encontrados em sistemas unitários, em
que órgãos
locais (como, por exemplo, municípios, condados e distritos locais) devem sua
existência
ao governo nacional e não à
constituição.
O
federalismo
tem
sido citado como
uma
razão fundamental
para
exp
li
car
a
baixa capacidade política de
muitos
setores político-administrativos em países
como
os Estados Unidos e o Canadá
Howlett,
1999; McRoberts, 1993). Em
países federais, os governos
acham
difícil desenvolver políticas consistentes e
coerentes,
porquanto
as políticas nacionais, na
maidiia das
áreas, exigem.acordo ·
intergovernamental,
envolvendo
negociações complexas, extensas e consumi
doras de tempo que
nem
sempre são bem-sucedidas Banting, 1982;
Schultz
e Alexandroff, 1985;
Atkinson
e
Coleman,
1989b).
Além
disso,
ambos
os níveis
de governo estão
sujeitos
a
revisão judicial
imprevisívelde suas medidas, o que
restringe ainda mais a habilidade
do
governo de realizar seus objetivos.
Assim, o federalismo torna a policy-making um affair prolongado e
muitas
vezes rancoroso, na medida em que os governos disputam questões judiciais
ou estão envolv~dos em extensas negociações intergovernamentais ou de litígio
constitucional.
E
possível que diferentes governos
em
um
mesmo país tomem
decisões
contraditórias
que podem
enfraquecer
ou anular os efeitos de uma
política ver
Grande,
1996; McRoberts, 1993).
Outra variável institucional
doméstica
a afetar a política
pública se
refere aos
vínculos entre o
executivo,
o
legislativo
e o judiciário previstos na
constituição
do país.
Nos
sistemasparlamentaristas o executivo é escolhido pelo legislativoa partir
de seus
membros
e
permanece
no
posto
somenteenquanto
gozar
do apoio da maioria
dos legisladores. Nos sistemaspresidencialistas o executivo é separado do legislativo,
em geral é escolhido
diretamente
pelos eleitores e não precisa do apoio da maioria
dos parlamentares (Stewart, 1974). Os Estados Unidos são o arquétipo do sistema
presidencialista, ao passo que a maioria dos demais países do
mundo
tem alguma
versão
de
sistema parlamentarista; outros, como a França, apresentam
um
lubrido
dos dois sistemas.
A
separação entre
os
poderes
executivo e legis
lativo
dos
governos, nos
sis
temas
presidencialistas, e a sua fusão,
nos sistemas parlamentaristas, têm
con
sequências importantes para os processos político-administrativos (Weaver e
Rockman, 1993a). A divisão dos poderes traz dificuldades para
os
policy-makers
nos sistemas presidencialistas. Os membros individuais e as comissões do con
gresso
desempenham
papel ativo no design de
políticas,
inclusive nas propostas
pelo presidente. Faz diferença se o
partido
do presidente tem maioria nas
duas
casas do legislativo, mas anseios locais muitas vezes
motivam
os legislad
-
8/20/2019 TEXTO II Publica Seus Ciclos e Subsistemas Cap03
8/22
ELSEVIER
enfrentar legisladores oposicionistas que prefereme priorizam políticas distintas.
Mas mesmo nesses casos, o executivo de modo geral tem
uma
ampla área de
discrição, além do controle do legislativo, sobre matéria financeira e regulatória,
como também
em
áreas como defesa, segurança nacional e questões relacionadas
a obrigações decorrentes
de tratados
internacionais de diferentes tipos.
Além de
sua prerrogativa em
matérias
de política pública,
o
executivo
possui
urna gama de outros recursos que fortalecem sua posição. O controle sobre
uiformações é um desses recursos críticos. O executivo dispõe
de
informações
iJlcomparáveis
que ele retém, libera
e
manipula de maneira
a
favorecer
suas
posiçõ:s e a enfraquecer a posição dos a~vers~os. O contr_?le sobre os recursos
fiscais e outro trunfo que favorece o executivo, p01s a aprova çao do orçamento pelo
legislativo, em geral, permite-llie amplas áreas
de
discrição. O executivo conta ainda
co:rn
acesso ímpar aos meios de comunicação
de
massa para tomar públicas suas
posições, o po?~
da
presidênci~ - ( bull-y_pulp~t ), como
se~
nos
Estadm~
e minar as pos1çoes dos
adversanos
. Alem dISso, o executivo
tem
a burocracia a
sua disposição para
assessorá-lo e conseguir realizar
suas
preferências. Ele pode e,
:muitas vezes, faz uso desses recursos para controlar e influenciar atores societários,
corno os grupos
de
interesse, a mídia
de
massa e
os
institutos
de pesquisa, ou
think
tanks. Em muitos países, o governo também tem importantes poderes que llie
per
mitem determinar o momento propício para encaminhar e submeter
à aprovação
projetos de lei no legislativo. Is so confere ao executivo um grande poder de controle
sobre a agenda política (Bakvis e MacD onald , 1993).
Contrapor os efeitos dos imensos recursos constitucionais, financeiros, de in
formação e de pessoal, colo cados à disposição do executivo, é condição
que
toma
sua tarefa difícil para quem ousa
empreendê-la.
O tremendo crescimento em
tamanho, escopo e
complexidade
das funções
governamentais
ao
longo dos
anos,
por exemplo, impede que
os
políticos
generalistas
controlem ou, muitas vezes,
consigam estar a par das muitas
atividades
específicas
do governo,
nominalmen
te sob
seu
controle (Adie e Thomas, 1987;
Kemaghan,
1979, 1985a). Além
disso,
nos governos democráticos ,
os ministros
são constantemente bombardeados com
demandas societárias,
muitas
das quais mutuamente contraditórias, mas que
eles com frequência, não podem ignorar, devido à necessidade de manter o apoio
dos eleitores (Canes-Wrone et al., 2001). Finalmente, e quiçá o mais importante
de
tudo, o governo tal vez não tenha a capacidade organizacional de desenvolver
políticas coerentes e
de implementá
-las
com
eficácia.
Os
membros
do legislativo
exercem um papel muito diferente. Nos sistemas
parlamentaristas, a tare fa do legislativo é
antes
garantir que
os governos
prestem
contas
ao público
do
que
desenvolver ou
implementar políticas. Mas o desempe
nho
dessa função-enseja oportunidades
para influenciar
políticas. Os legislativos
são fóruns cruciais onde se expõem problemas sociais e
se
descortinam políticas
para enfrentá-los . Os legisladores também
conseguem
ter voz no processo de
aprovação dos projeto s de lei e dos orçamentos do governo destinados a financiar
sua implementação. Em troca de seu consentimento, eles conseguem, às vezes,
exigir
mudanças nas políticas em questão. Os legisladores também podem le
vantar e discutir problemas de implementaçãoe requerer mudanças. Entretanto,
0
potencial político-administrativode um legislativo pode,
muitas
vezes,
não
se
ELSEVIER
realizar
na
prática. Isso
se
deve ao domínio exercido
pelo
executivo e
seus
efeitos
sobre a organização interna
do legislativo
e sobre o
papel desempenhado
pelas
comissões
legislativas Olson e Mezey, 1991).
A maioria das leis são prop_ostas pelo executivo e em seguida são, regularmen
te, adotadas pelo legislativo. E dessa forma que acontece em especialnos sistemas
parlamentaristas,
onde o partido majoritário forma o
governo
e, portanto, se
espera
que
apoie a tramitação
dos
projetos de lei propostos pelo ex~tivo. Nos
sistemas presidencialistas,por outro lado, o legislativo é independente
do
governo
em
termos constitucionais
e _práticos.,. o
que
ex.plica
po.r
que
os presidentes,
in
dependentemente
de
seu partido
ter
maioria legislativa,
precisam
fazer barganhas
com o legislativo
ou
correr o
risco
de ter
suas
propostas políticas rejeitadas.
A organização interna do legislativo é
também
uma determinante significativa
de eU papel no processo pôlltico. s legislativos -em
que
a{iliação é estritamente
organizada
em
torno das diretrizes partidárias e marcada
por
elevado
grau
de coesão e disciplina, dão pouca oportunidade para os legisladores tomarem
posições independentes. Isto é
particularmente
verdadeiro nos sistemas parla
mentaristas,
em que se espera que os legisladores
pertencentes
ao partido do
governo sempre
o
apoiem,
exceto, em
raras
ocasiões, quando são
submetidas
à
votação
questões
sociais incertas
de natureza moral.
De maneira semelhante, o
papel
dos
legisladores
individuais é
menor
nos parlamentos
em que
há
um par
tido com clara
maioria;
a
existência
de diversos partidos menores nos governos
de
coalizão
permite maior chance
para
os legisladores expressarem
sua
opinião
e forçarem o governo a negociar com eles .
Em muitos legislativos contemporâneos, as funções políticas mais importantes
são
realizadas, não no plenário do legislativo, mas nas comissões estabeleci
das
por linhas funcionais ou setoriais
para examinar
a legislação
proposta
. As
comissões
desenvolvem,
muitas vezes,
uma expertise considerável na
área em
que atuam, e a
extensão
de
tempo dedicada
a essa
tarefa
permite ao legislativo
exercer influência sobre o desenvolvimento e a implementação
de
políticas. Mas
para desenvolver expertise os
membros
precisam servir nas
comissões
por
um
período de tempo relativamente longo. Os membros das comissões taçri.bém não
devem votar, necessariamente,em linha com as diretrizes partidárias, se desejam
manter sua influência. · - -- ··
A
natureza do problema considerado também
influencia
o
envolvimento
do legislativo no processo da política. É
improvável
que os legisladores deem
opiniões sobre as questões técnicas, pois eles
não compreendem
inteiramente os
problemas
ou
soluções,
ou podem ver pouco
benefício
em
seu tratamento da matéria.
s
questões
de
segurança nacional e política externa também são,
em
geral,
condu
zidas
sob
um
manto de sigilo e fora
da
esfera
do
legislativo. De maneira análoga,
é improvável que as políticas
que
lidam com um problema considerado crítico
envolvam muito o legislativo, em virtude do tempo
que
seria necessário para
apresentar, debater, tramitar e aprovar um projeto de lei . As políticas que tratam
da alocação ou
redistribuição
de
recursos
ou de renda entre os membros do
público é que
geram
o grau
mais elevado
de paixão e debate no legislativo,
mas
em geral não têm muito efeito sobre a orientação política global de um governo.
-
8/20/2019 TEXTO II Publica Seus Ciclos e Subsistemas Cap03
9/22
ELSEVIER
Entretanto,
outras
políticas
relacionadas com a propagação e manutenção
de
cert o
s
valore
s s
imbólicos, tais
como a
escolha
da bandeira
nacional,
irrúgração,
multiculturalismo, oração
nas
escolas ou
elirrúnação do
racismo
e
sexismo,
mui
tas
ve
zes
provocam tanta
cisão
que o
executivo se
dispõe
um
pouco mais a levar
em consideração as perspectivas dos
legisladores
na
criação
da
legislação
.
Em consequência de stas
limitações,
nos sistemas parlamentaristas os legislati
vos em geral exercem apenas um
papel pequeno no
processo
de
política pública.
Enquanto
os legisladores
individuais, com base
em sua expertise ou interesse
especial
por uma
questão
em
particular,
podem
se engajar como atores políticos
individuais,
os legislativos
como
um
todo
não
são atores muito importantes
no
desenvolvimento
e
implementação
de políticas públicas.
Nos
sistemas
congressionais
ou republicanos, por outro lado, em que a agenda
legislativa
é menos estritamente controlada pelo executivo, os legisladores individuais
podem e
de
fato
exercem um
papel muito mais
influente
nos
processos políticos
e as
comissõ~s
e coa1izões
legislativas
são participantes
significativos
de muitos
subsistemas da política
pública
(Warwick,
2000; Laver e
Hunt,
1992; Laver e
Budge, 1992).
3 3 2 público
Por mais surpreendente que possa
parecer,
o
público
tem um papel
direto rela
tivamente pequeno
no processo da política pública. Isto
não quer dizer que seu
papel não tenha consequências, já que ele propicia
o
pano
de
fundo das normas,
atitudes e
valores
contra os quais o
processo político se desenrola
. No
entanto,
na maior parte dos Estados
democráticos, as decisões políticas são
tomadas por
instituições
representativas que atribuem poderes a
atores especializados
para
determinar o escopo e o conteúdo das
políticas
públicas, mas
essas instituições
não proveem mecanismos pelos quais o público possa determiná-las diretamente
de uma forma
natural
ou lógica.
Papel importante
desempenhado
pelos membros
do
público,
no
Estado poli
teia) democrático,
é o
de eleitores.
Por
um lado,
a
eleição of ~ os meios mais
básicos
e
fundamentais de participaçãona
política
democrática
e, por implicação,
nos
proces
s
os
da
política pública
. Ela não
só
dá
aos
cidadãos a oportunidade de
expressar
sua
escolha
do
governo,
mas também
lhes
dá o poder de
insistir
que
os candidatos e partidos
políticos,
que buscam seus
votos,
providenciem (ou
pelo menos proponham)
pacotes
políticos
atrativos
. Por outro
lado,
a
capacidade
dos
eleitores
de
dirigir
o curso da
política
em geral não pode ser realizada, pelo
menos não diretamente, por
no
mínimo três razões (Hibbing e
Theiss-Morse,
2002).
Em
primeiro lugar, em
sua
maior parte, as democracias delegam a policy-ma
kin
a representa.. . es políticos que, uma
vez ungidos
pelos eleitores,
não
são
obrigados
a
dar atenção às preferências de seus constituintes em
cada
questão
issue)
(Birch, 1972).
Em segundo
lugar, como se
discutiu
anteriormente,
os
legisladores
em
sua
maioria participam muito pouco no
processo
político, que
tende a
se
r dominado antes por experts em
áreas setoriais
específicas do que por
generalistas
legislativos
(Edwards
e Sharkansky, 1978, p . 23). Em terceiro lugar, os
LS VT R
candidatos
e partidos
políticos
muitas
vezes
não
concorrem
.a
eleições com base
em
suas plataformas
políticas; e, mesmo quando o
fazem, os
eleitores em
geral
não
votam somente com base
nas políticas
propostas .
Dito isso,
a
verdade
é
que
os
políticos dão atenção à opinião pública, em sentido geral, enquanto
divisam
políticas,
mesmo que nem sempre lhe deem a-resposta esperada ou
acomodem-na Soroka, 2002).
O impacto da opinião
pública
nos processos políticos é mais frequente e
difuso, embora ainda menos direto
do
que a eleição. Apesar de muitos estudos,
nas últimas décadas, terem constatado, de modo consistente, que
a
relação entre
opinião pública
e
policy-making pública
nas
sociedades democráticas
é
tênue
e
complexa, ainda persiste
a
tendência
de
se
vê-
la como
uma
relação
simples,
direta
e
linear
(ver
Luttbeg,
1981;
Shapiro
e Jacobs, 1989).
Pelo menos desde
a
época das
primeiras análises sobre
o assunto
por estudiosos como
V O.
Key
1967),
E
E.
Schattschneider
1960) e Bernard
Berelson
1952),
cientistas
políticos de renome
e
outros estudiosos
encontraram, reiteradamente, pouca ou nenhuma
conexão
direta entre opinião pública e outcomes políticos. Não
obstante,
em estudo após
estudo,
se faz
e
se
repete esta
constatação,
na
medida
em que
os
pesquisadores
parecem insatisfeitos com ela (Monroe, 1979; Page e Shapiro, 1992). Como sugeriu
Schattschneider, isso se deve, sem
dúvida,
à noção sincera, mas às vezes sim
plista, que dá mais valor ao
governo pelo povo do que
ao
governo
para o
povo .
Mas
a
realidade
é
mais complexa (Soroka,
2002): a
democracia
é
mais
do
que
oclocracia, o
governo exercido pela
multidão Birch, 1972).
Embora
seja
louvável
o
interesse
pela
soberania popular, as especulações teóricas
devem
ser
temperadas com a
realidade empírica, para
que
se
possa
analisar
e entender de
modo efetivo a
relação
entre a opinião
pública
e a
política pública
2
O modelo
mais simples
da relação
entre opinião pública
e policy-making
pública
vê o governo como
uma
máquina de policy-making, processando, diretamente,
sentimentos
populares
em decisões de política pública e estratégias de im
plementação.
Esta
é uma percepção altamente problemática,
na
medida em que
admite que a opinião pública possui caráter concreto, como que permanente, que
pode
ser facilmente agregado em posições políticas coerentes (Erikson et al., 1980;
Erikson et al.,
1989).
Inúmeros
estudos
sublinharam
a natureza
vaga, abstrata
e
transitória da opinião
pública e enfatizaram
as dificuldades encontradas
para
agregar
o murmúrio da vontade coletiva ,
como diria Rousseau,
em prescrições
políticas
endossadas universalmente
(Rousseau, 1973; ver também Lowell, 1926).
Além
disso,
muitos pesquisadores
de
opinião e estudiosos de
política
pública
observaram como estas dificuldades
se
multiplicaram à medida que questões
científicas e legais
complexas
passaram a dominar a policy-making nas
sociedades
contemporâneas, distanciando ainda mais
os
discursos
políticos
dos públicos
(ver Pollock
et al., 1989;
Torgerson,
1996; Hibbing e
Theiss
-
Morse,
2002).
2
A natureza normativa e ideológica de grande parte da
discussão sobre
esse
assunto
é visível
nos
títulos
e termos
usados para
descrever
muitas
constatações. Recentemente,
pode
-se
ver
isso, aliás, nos excelentes
estudos comparativos e históricos de Joel Brooks, que, ao constatar
uma
relação muito
fraca
entre
opinião pública e
policy-making, deu
a este fenômeno o
nome
de frustração democrática ,
sugerindo que
ela provém de um problema
com
o sistema político-administrativo que não consegue reagir de forma
adequada ao
sistema democrático.
Ver
Brooks
1985, 1987, 1990).
Mais recentemente,
ver
Petry
1990).
-
8/20/2019 TEXTO II Publica Seus Ciclos e Subsistemas Cap03
10/22
ELSEVIER
Assim, não se deve tomar gratuitamente o
papel do
público na policy-making
como algo direto ou
decisivo
. Mas
ele
também não deve ser ignorado,
especial
mente
em relação aos outros elementos
do
contexto político-administrativo .
Mesmo que as eleições raramente·proporcionem um insumo público para
opções
específicas de
política
pública, elas podem muitas vezes introduzir
mudanças
reais na sua agenda, mesmo qu€ essas mudanças sejam algo totalmente im
previsível.
3 l 3 urocracia
Os funcionários
nomeados que
lidam
com
a política e a
administração pública
são muitas vezes chamados, coletivamente,
de
burocracia .
Sua
função é
ajudar
o executivo na realização
de
suas
tarefas,
como sugerem os termos servidores
civis e servidores públicos . No entanto, a realidade do governo moderno é
tal que seu papel vai muito além do que se poderia esperar de
um
servidor .
De fato, os burocratas são, muitas vezes, a chave
no
processo político e as
figuras
centrais em muitos subsistemas político-administrativos (Kaufman., 2001).
A maior parte das funções de policy-m king e implementação, anteriormente
conduzidas diretamente pelos legislativos e
pelo
executivo político,
são agora
realizadas pela burocracia, porque as
responsabilidades
do
governo moderno
são complexas e
numerosas demais
para
serem executadas apenas pelo
gabinete
(ver Bourgault e Dion, 1989;
Cairns,
1990b; Priest e Wohl, 1980).
Certas
políticas
têm sido
de
fato
automatizadas ,
de
forma
que
as ações
de
rotina
podem
ser
empreendidas
sem a intervenção humana . A indexação das pensões públicas
pela taxa da inflação é
um
exemplo de governo automático (Weaver, 1988).
As decisões políticas mais excepcionais também podem ser afastadas da deli
beração de homens e mulheres, corno ocorreu
no
caso da política de segurança
dos Estados Unidos conhecido como Destruição Mútua
Assegurada
(MAD),
durante o auge
da
Guerra Fria,
nesse
caso, devido à presunção de que não
haveria tempo para reagir a um
ataque
nuclear
da União
Soviética.
O poder e a influência
da
burocracia se
baseiam em
seu
comando
sobre uma
ampla gama
de
recursos políticos
importantes
(ver Hill, 1922, p. 1-11). Em pri
meiro lugar, a própria lei provê que certas funções cruciais sejam desempenhadas
pela burocracia e pode
conferir ampla discrição
a burocratas individuais para
que tomem
decisões
em nome do Estado . Em segundo lugar, as burocracias
têm
acesso
incomparável
a
recursos materiais
para
perseguir seus próprios
objetivos organizacionais, e até pessoais, se
assim
lhes aprouver. O governo é
o m~ior g~stador individual na maioria dos países, uma situação que dá a seus
funaonanos voz poderosa em
muitas
áreas políticas .
Em
terceiro luo-ar, a buro
cracia é o repositório de uma ampla
gama de
habilidades e expertises r;cursos que
a tornam uma organização de
máxima importância
na sociedade. Ela
emprega
um gr~de ~~ro
de
profissionais de quase
todos
os tipos, contratados
por sua
xp rtzs
especializada. O fato de
lidarem com problemas semelhantes
em
base
contínua favorecem esses
experts com insights únicos sobre muitos problemas
.
Em quarto lugar, as burocracia~ modernas
têm acesso
a vastas quantid.ades
de
informação sobre a sociedade. As vezes, a informação é coletada, de forma deli
berada, mas em outras ocasiões ela lhes chega simplesmente em consequência de
. .
ELSEVIER
sua posição central no governo. Em
quinto
lugar, a
permanência
da
burocracia
e a
longa carreira estável de seus membros, muit as vezes,
lhes
conferem uma
vantagem sobre seus superiores nominais, o executivo
eleito
. Finalmente, o fato
das
deliberações
políticas,
em sua maior parte, ocorrerem em segredo dentro
da burocracia nega aos outros atores políticos a oportunidade de montar opo
sição a seus planos . Os burocratas podem, portanto, exercer uma
~u~d
notável
na
configuração do contexto da política .
A
estrutura da
burocracia tem talvez o seu efeito mais forte nos processos
da
política pública,
especialmente
em
seu nível
setorial
(Atkinson
e Colernan, 1989a).
A concentração do poder
em apenas alguns órgãos reduz
as
oportttnidad~
de
conflito e permite
planejamento político de longo
prazo . A
difusão do poder,
em contraste,
fomenta conflitos entre as repartições e a falta de
coordenação;
as
decisões podem ser tomadas com base em
sua aceitabilidade
pelos órgãos envol
vidos e não fundamentada em seu mérito
intrínseco.
A autonomia da burocracia
em
relação
às
políticas
e aos
grupos
societários
também contribui para sua força
e eficácia na policy-making.
Para ser
forte, a burocracia
deve
ter mandato claro,
caráter profissional e gozar de forte apoio,
mas não de
interferência,
dos
políticos
em
suas
atividades do
dia
a
di a
. Laços estreitos
com grupos
de clientes
também
não devem ser permitidos,
para que a
burocracia
seja eficaz. A
capacidade
de
produzir
e
processar suas próprias
informações é
igualmente importante,
para
se
evitar
a
dependência
de grupos de
intere
sse.
Países como França,
Coreia,
Cingapura
e
Japão tiveram, hi
s
toricamente,buro
cracias com elevado status de apreço e respeito peran te o governo e a ociedade
(Katzenstei n, 1977). Diz -se que constituem um agrupamento de elite homogêneo,
que
desempenha
o
papel
mais
importante
no processo da política pública. Eles
se submetem a
uma
longa preparação profissional e depois se envolvem no
serviço ao governo por
toda
a
vida. Em outras
sociedades, como na Rússia e na
Nigéria, as burocracias
gozam
de status relativamente baixo e carecem da
capa
cidade de
resistir às pressões
dos
legisladores
ou grupos
sociais, o
que, muitas
vezes,
promove
incoerência e visão estreita
nas
políticas . No limite extremo, os
burocratas podem ficar tão marginalizados
que
a corrupção se torna a norma,
seja como forma
de
suplementar os magros salários ou porque não se
dá
valor
à ética e ao império da lei .
A mobilização efetiva da expertise burocrática é mais
rara
do
que
cornumente
se acredita
(Evans, 1992).
Apesar
da
expansão maciça
da
burocracia pelo
mundo
afora
nas
últimas décadas, são as burocracias fracas, no
sentido
em
que aqui
se
entende
o termo, as
que constituem
a
norma,
e não a exceção (Evans, 1995).
Em
muitos
países
com
corrupção, salários baixos e condições de
trabalho
precárias,
as
burocracias muitas vezes
não
são capazes
de
lidar
com
os problemas com
plexos
que
lhes cabe enfrentar. No país
em que
prevalecem essas condições,
é muito provável que o
Estado
tenha dificuldades
para
arquitetar políticas
efetivas e de implementá-las nos termos pretendidos (Halligan, 2003; Burns e
Bowornwathana, 2001; Bekke e Van Der Meer, 2000;
Verheijen
, 1999; Bekke et
al. 1996). Em muitos países,
mesmo que
exista expertise burocrática numa área
em particular, os
problemas
de organização e
liderança
impedem sua efetiva
implementação (Desveaux et al. 1994).
-
8/20/2019 TEXTO II Publica Seus Ciclos e Subsistemas Cap03
11/22
ELSEVIER
Embora seja
tentador
ver
os burocratas como
os atores políticos
mais
impor
tantes, seja por meio de seu
dornúúo
das alavancas
do
poder ou porque sua
ineficácia restringe muitas iniciativas
políticas,
deve-se procurar não exagerar
o papel da burocracia. O executivo político, em última :instância, é o responsá
vel por todas as políticas, uma autoridade que ele, às vezes, faz de fato valer.
Questões políticas de alta visibilidade
têm grandes
chances de envolver rúveis
mais elevados
de
controle executivo. É também provável que
esse controle
seja maior, se a burocracia
se
opuser de modo consistente a
uma
opção política
preferida pelos políticos.
Além
disso, a
própria
burocracia
não
é uma organização
homogênea,
mas antes
um
agregado
de
organizações,
cada qual
com os seus
próprios interesses,
suas perspectivas
e
seus procedimentos operacionais
-pa
drão, o que pode tornar difícil a chegada a uma posição uniforme. Até em
um
mesmo departamento, muitas vezes, há aivisões nas l:inhas funcionais,
pessoais,
polítiÇ/3.S e técnicas. Portanto, não é
:incomum
que o executivo tenha que :intervir
para resolver conflitos :intra e :interburocráticos, e que os burocratas em países
democráticos demandem o apoio dos funcionários eleitos para que possam
exercer sua influência
de alguma
maneira relevante (Sutherland, 1993).
3 3 4 Partidos políticos
Os partidos políticos
podem conectar
as
pessoas
e
seus governos
de
forma
a
afetar a política. Eles
operam na
fronteira
entre
os atores estatais e societários, às
vezes atuando como
mediadores, por
cujo :intermédioos atores
ganharão
acesso
ao
poder
político .
Tendem
a
influenciar
a
política pública
de
forma indireta,
principalmente por seu
papel
enquanto provedores de pessoal para o
executivo
e, em menor escala, para o legislativo. De fato, uma vez ocupando cargos no
governo, não é incomum
que
os membros do
partido
ignorem sua plataforma
partidária oficial no
design
de políticas (Thomson, 2001).
O impacto dos
partidos
políticos
sobre
os outcomes
da
política
pública
tem
sido alvo de comentários e
pesquisas
em.píricas Blais et al. 1996; Castles, 1982;
Imbeau e Lachapelle, 1993; McAllister, 1989). As constatações., no
que
tange ao
papel dos partidos
na
policy-making
por
exemplo, :incluíram evidências
de
que,
historicamente, os governos
europeus liderados por partidos democrata
-cristãos
e social-democráticos estiveram positivamente
relacionados
com o desenvolvi
mento de
programas
de bem-estar social Wilensky, 1975;
Korpi,
1983) e de que
os governos de esquerda e de direita tiveram orientações diferentes de
política fiscal para reduzir, respectivamente, o desemprego e a
inflação
Hibbs,
1977). Verificou-se, igualmente, que diferenças partidárias estiveram associadas
a preferências típicas distintas por determ:inados :instrumentos políticos, como
empresas públicas
ou instrumentos com
base no
mercado
(Chandler e Chan
dler, 1979; Chandler, 1982, 1983). Entretanto, o significado
contemporâneo
dos
partidos também foi desafiado
por
aqueles
que argumentam que
o governo se
tomou complexo demais para
ser
influenciado pelos generalistas
partidários,