MÉXICO, D.F., JUNIO 2012

QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE

P R E S E N T A

T E S I N A

MARÍA FERNANDA GÓMEZ ABÁN

LICENCIADA EN CIENCIA POLÍTICA

Y RELACIONES INTERNACIONALES

CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A.C.

CAMBIO CONSTITUCIONAL: ¿REFORMA O RENOVACIÓN?

UN ANÁLISIS A PARTIR DE LOS CASOS DE

COLOMBIA Y MÉXICO

DIRECTORES DE LA TESINA:

DR. JULIO ANTONIO RÍOS FIGUEROA

DRA. ANDREA POZAS LOYO

  2  

DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS

A mis abuelos, por enseñarme las cosas importantes.

Agradezco a Julio Ríos y Andrea Pozas por sus consejos, su compromiso y su

dedicación en este proyecto. A mi familia y amigos por su apoyo y comprensión

durante mi estancia en el CIDE. A Mauricio Ochoa por su ojo crítico.

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Índice

Introducción ...................................................................................................................................4  Marco Teórico................................................................................................................................ 9  

La  constitución  como  institución ..................................................................................................................9  Teoría  de  modificaciones  constitucionales............................................................................................10  Reforma..................................................................................................................................................................12  Renovación ...........................................................................................................................................................14  

Variables.................................................................................................................................................16  Variable dependiente .........................................................................................................................................16  Hipótesis ................................................................................................................................................................17  Mecanismo Causal..............................................................................................................................................19  Variables independientes..................................................................................................................................20  

Colombia y México: entre reformas y renovación.............................................................. 23  Colombia ................................................................................................................................................23  

Observaciones Generales – Reformas-Renovación.................................................................................23  La reforma de 1979 ............................................................................................................................................25  Proceso de una Renovación Constitucional 1989-1990.........................................................................26  Reforma electoral de 2002-2003 ..................................................................................................................31  

México .....................................................................................................................................................37  Observaciones Generales .................................................................................................................................37  Reformas Constitucionales de Miguel de la Madrid 1987-1988 ........................................................38  Reformas Constitucionales entre sexenios: Salinas y Zedillo, 1993 y 1994. .................................41  Reforma electoral de 2007 ...............................................................................................................................46  

Conclusiones................................................................................................................................ 52  Bibliografía .................................................................................................................................. 55  Anexos........................................................................................................................................... 59  

Artículos  constitucionales  sobre  los  títulos  de  reforma  constitucional ....................................61  Elecciones Presidenciales Colombia ............................................................................................................62  Elecciones Presidenciales México ................................................................................................................63  Elecciones Legislativas Colombia ................................................................................................................64  Elecciones Legislativas en México ...............................................................................................................65  

  4  

Introducción

Hans Kelsen explica la noción de constitución como aquello que “constituye un

principio donde se expresa jurídicamente el equilibrio de fuerzas políticas en un momento

determinado, es la norma que regula la elaboración de las leyes, de las normas generales en

ejecución de las cuales se ejerce la actividad de los órganos estatales, tribunales y

autoridades administrativas”. (Kelsen 2001[1928], 21) Siguiendo este argumento, la

constitución brinda estabilidad al Estado; proporciona las facultades y poderes que

corresponden a cada órgano de gobierno y estipula la interacción entre ellos. Sin embargo,

Kelsen también expresa que la constitución es un equilibrio en un momento determinado.

Por lo tanto el pacto constitucional no es permanente, pues las condiciones de ese momento

varían con el tiempo, lo que hace necesario adaptar el pacto constitucional a las necesidades

propias del contexto político. Los mecanismos existentes para modificar la constitución

comprenden la reforma o enmienda; la creación de una nueva constitución y la

interpretación judicial. Las principales diferencias entre estos métodos radican en los

distintos actores y órganos de gobierno que participan en estas modificaciones, la

naturaleza del cambio y el proceso legal y los requisitos que debe de cumplir la

modificación.

A primera instancia, parecería menor la decisión sobre el mecanismo idóneo para

realizar un cambio textual o interpretativo, pero la experiencia indica que no es así, en esta

investigación se argumenta que el método para modificar una constitución es un cálculo de

fuerzas y costos políticos que permitan expresar las preferencias de aquel actor que

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pretenda alterarla. Como todas las instituciones, la constitución también es perfectible y,

sobre todo, nunca se tiene la certeza de que sea permanente. En el momento de su

redacción, su horizonte temporal está acotado por el contexto social y político del momento

determinado. Los constituyentes, ya sea al crear una nueva constitución o reformar una

existente, no conocen el alcance de los efectos, ni las deficiencias que se desarrollan con el

tiempo y en circunstancias cambiantes.

Esta investigación se centra en dos tipos de modificación formal del texto

constitucional: reformas y renovación. La primera se refiere a las enmiendas realizadas a la

constitución vigente y la segunda a la sustitución constitucional. En particular, se busca

responder qué factores institucionales y políticos influyen la elección entre reforma o

renovación como método formal de modificación a la constitución. Algunos autores

postulan que el método de alteración depende de factores meramente cuantitativos como la

extensión tanto de artículos como de temas que se quieren reformar (Lutz 1994, Nolte

2008). Otros autores distinguen el tipo de cambio de manera procedimental entre lo

establecido por la constitución y medios extralegales para realizar el cambio, especialmente

porque las reformas, la interpretación y la revisión son métodos establecidos previamente

en la constitución, mientras que la sustitución y renovación tienden a ser producto de un

método extralegal (Elkins, Ginsburg y Melton 2009, 55). También se han realizado

investigaciones que analizan los factores de longevidad de la constitución, o el riesgo de

que ésta sea reemplazada debido a sus características formales como la rigidez y puntos de

veto (Rasch y Congleton 2006; Elkins, Ginsburg y Melton 2009; Negretto 2010; Nolte

2011) o de factores externos como la transformación del régimen político o crisis

institucionales, sociales o económicas (Nolte 2008; Negretto 2010). Finalmente, existen

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estudios que se centran en evaluar los factores que influyen en la presencia de una mayor

frecuencia de reformas (Lutz 1994; Lorenz 2005; Nolte 2008).

En esta investigación, en cambio, se analiza la lógica por la cual, en los casos de

Colombia y México, los actores políticos deciden ya sea reformar la constitución existente

o crear una nueva. Estos países poseen una tradición constitucional similar; tuvieron un

periodo de sustituciones constitucionales al inicio de su vida independiente hasta que, más

tarde en México (1917) que en Colombia (1886), se produjo una constitución longeva y

estable que se fue adaptando mediante reformas. Asimismo, Colombia y México son

similares en otros aspectos relevantes para esta investigación: comparten cierto grado de

estabilidad política, un sistema presidencial, poder legislativo bicameral y, en los últimos

años, participación similar de partidos políticos.1 En estos dos países, a diferencia de otros,

la transición política de un régimen autoritario a niveles más altos de democracia no

significó una sustitución constitucional, ni siquiera por un factor simbólico entre un

régimen nuevo y uno anterior; sin embargo, en 1991 Colombia reemplazó su constitución

centenaria mientras que México, a pesar de importantes transformaciones políticas y

económicas,2 ha mantenido la elección de reformar la Constitución de 1917. ¿Por qué? Esta

investigación utiliza el método de casos más similares3 (Gerring 2008), así como

argumentos basados en la teoría de la elección racional, para responder a esta pregunta.

                                                                                                               1 Una diferencia importante, es que Colombia es un Estado unitario y México es un Estado federal y este arreglo tiene efectos en los requisitos para la reforma constitucional: las legislaturas de los estados participan del proceso de reforma constitucional en México. Además, este país sólo cuenta con un mecanismo mientras que Colombia tiene tres para realizar un cambio constitucional. 2 Existen académicos y políticos que han propuesto una renovación constitucional pero sin que lleguen a generar eco en la clase política y sin que exista verdadera intención de convocar a una constituyente. Un académico que ha impulsado varias veces esta propuesta en el seno del PRD es Jaime F. Cárdenas (1996). 3 Tanto la elección de países como los casos dentro de los mismos se hizo de manera que sean comparables por tasa de cambios constitucionales y debido a su diversidad en las variables independientes. Todos los casos presentan variabilidad en sus factores y en algunos casos también en su resultado, por lo que, siguiendo la propuesta de Gerring (2008), se consideró un modelo de casos similares en los que la presencia de ciertos factores y combinación de ellos determinan el resultado.

  7  

El método de modificación constitucional no es intrascendente, la variación de los

resultados y la durabilidad de las instituciones creadas dependen en buena parte del método

de cambio. La elección de éste es un cálculo racional de los actores involucrados en las

propuestas de modificación. El objetivo de esta tesina es contribuir a la comprensión de los

factores que inciden en la decisión entre reformar o sustituir una constitución dado el

supuesto de que es necesario y conveniente hacer modificaciones formales y explícitas a la

constitución.

El análisis cualitativo y comparado de dos constituciones latinoamericanas permite

entender las motivaciones de los actores capaces de reformar la constitución, comprender la

evolución institucional y conocer el contexto político en el que se pretende modificar la

constitución.

Los casos se presentarán con el uso de narrativa analítica que considera a los

actores, sus preferencias y objetivos para determinar sus elecciones dentro de cierto marco

institucional (Levi 2006). Específicamente, la investigación se centra en tres factores: los

actores que participan en el proceso, la rigidez y la legitimidad constitucional. En

particular, la hipótesis central de la tesina es que hay mayor probabilidad de crear una

nueva constitución cuando el presidente considera que la constitución vigente tiene baja

legitimidad y los costos de reformar la constitución, sea por su nivel de rigidez o la alta

fragmentación política, son tan altos que prefiere sustituirla. En circunstancias en las que

existe alta legitimidad de la constitución y alto capital político, el ejecutivo preferirá

reformar la constitución vigente.

La tesina se divide en cuatro secciones. En la primera se analiza el marco teórico; en

la segunda se establecen las variables dependientes e independientes, la hipótesis y el

mecanismo causal. El estudio y evaluación de los dos casos México y Colombia en tres

  8  

momentos de modificación constitucional forman la tercera parte de la tesina y, finalmente,

se presentan las conclusiones sobre los resultados más importantes que esta investigación

obtiene y los posibles estudios posteriores sobre el tema.

  9  

Marco Teórico

La constitución como institución

La constitución tiene la función de establecer las condiciones para que la sociedad pueda

tomar decisiones y reducir conflictos, genera expectativas y limita la conducta de los

actores. Precisamente, la constitución tiene un carácter de largo plazo y de estabilidad, sin

ello no podría realizar sus funciones (Hardin 1989, 107). El modo de operar y de sobrevivir

de una constitución está vinculado a su capacidad de coordinar actores e intereses (Elkins

2010). Incluso un arreglo constitucional debe ser tal que los distintos grupos de poder estén

de acuerdo con ella, tanto para cooperar y resolver conflictos, como para generar un

proyecto constitucional de largo plazo. Los constituyentes trabajan por un arreglo

constitucional definitivo y permanente; es decir, sin una temporalidad limitada, que permita

mantener la coordinación entre los actores. Los cambios ocurren cuando los actores

involucrados consideran que las modificaciones requeridas son deseables y pertinentes para

sus intereses (Ferejohn 2006). Ellos evalúan las instituciones intrínseca e

instrumentalmente y si ésta no cumple con sus objetivos, entonces una modificación será

deseable incluso cuando no sea un procedimiento sencillo. Transformar el status quo

requiere esfuerzos considerables para las fuerzas políticas, sea cual sea el tipo de

modificación, necesitará procesos de negociación, acuerdos y organización que suman

costos al proceso de modificación y que en ocasiones inhiben el intento de modificar la

constitución.

Hardin (1989) argumenta que lo valioso de una constitución es su capacidad de

establecer acuerdos. Por lo que modificar ese acuerdo representa una dificultad especial

  10  

pues eso implica tener que llegar a un nuevo arreglo con el que todos los actores estén

satisfechos. Cualquier constitución tiene como objetivo generar expectativas de conducta

entre los actores, en el que todos sepan sus facultades y limitaciones y respeten el acuerdo

constitucional. En tanto los actores estén de acuerdo con ese arreglo y consideren que no

pueden llegar a un mejor convenio, se mantendrá la estabilidad constitucional.

Teoría de modificaciones constitucionales

La constitución como norma fundamental del Estado prescribe los límites del poder, la

división y facultades de los poderes y establece las normas básicas del funcionamiento y

organización del Estado; es considerada como una ley superior a la legislación ordinaria

porque define las reglas del juego dentro de una sociedad, incluso las reglas y

procedimiento para establecer las leyes comunes. Por ello, la constitución difiere de la ley

ordinaria sobre todo respecto a los límites y requisitos del procedimiento para su

modificación. El texto constitucional puede modificarse por distintos medios que se

clasifican de acuerdo con su formalidad y legalidad, entendida como el uso de mecanismos

escritos en la constitución o el uso de medios extra-constitucionales. El aspecto formal

indica si el precepto constitucional cambia textualmente con todos los requisitos necesarios

para ello.

Las características de supremacía y estabilidad de la constitución implican que las

modificaciones en ella deben ser controladas por un poder facultado constitucionalmente

para realizar los cambios requeridos. La mayor parte de las constituciones contiene normas

explícitas para su modificación a través del Poder Legislativo que, como constituyente

derivado, está facultado para realizar las modificaciones necesarias siempre y cuando se

cumplan los requisitos pertinentes. Estas modificaciones, denominadas reformas

  11  

constitucionales, podrán ser de muchos tipos o con diferentes requisitos pero al menos

están señaladas en la constitución. En cambio, es raro que las constituciones establezcan un

proceso para su reemplazo debido a que es un fenómeno extraordinario, y si así lo hicieran,

no queda claro por qué habría de seguirse este procedimiento si, finalmente, con una

sustitución constitucional se abroga la anterior (Negretto 2010).

Una distinción fundamental para entender las reformas y sustituciones

constitucionales estriba en el poder constituyente y el poder constituido. De acuerdo a lo

expuesto por Sieyes (1789), el poder constituyente reside en la nación, la cual tiene siempre

el derecho de modificar o sustituir su constitución. En cambio, el gobierno es un agente

constituido, por tanto un cuerpo sujeto a las normas constitucionales, que no puede actuar

fuera del marco constitucional y que no está facultado para modificarlo.4 Siguiendo con el

argumento de Sieyes, la reforma constitucional es posible en un cuerpo constituido porque

es un “dispositivo de perfeccionamiento de la constitución, que actúa de modo

reglamentado y sin destruirlo todo[…] es un principio de perfección ilimitado capaz de

adecuarla [ la constitución] a las necesidades de cada época” (Sieyes 1990, 275 y 284). Las

reformas constitucionales provienen de un cuerpo constituyente derivado que se caracteriza

por una doble identidad: por un lado es un cuerpo constituido ya que su composición y

función emanan del texto constitucional; por otro lado, la misma constitución brinda a este

cuerpo un carácter de constituyente debido a que tiene la capacidad de hacer reformas

constitucionales. En contraste, el constituyente originario es aquel que tiene la facultad de

                                                                                                               4Igualmente, Zagrebelsky(2000) argumenta que el poder constituyente es el que crea el poder constituido, este último tiene la facultad constitucional para realizar los actos legislativos pertinentes. Los poderes constituidos sólo son tales en función a lo establecido dentro de la constitución. Sin esto, los poderes constituidos pierden sus facultades y autoridad.

  12  

redactar una nueva constitución en virtud de la voluntad del pueblo por medio de un cuerpo

delegado para tal propósito (Pozas Loyo y Rios Figueroa 2011).

Reforma

En casi todas las constituciones está prescrito un proceso de reforma constitucional, con sus

límites y requisitos. Los obstáculos que una reforma constitucional debe superar están

medidos en dos funciones: las instancias que lo aprueban y el nivel de consenso requerido

para que la reforma constitucional sea aceptada. Existen muchos estudios que relacionan

estos obstáculos con la frecuencia de reformas constitucionales. Un pionero fue Donald

Lutz (1994) que estudió el efecto de los obstáculos institucionales y la longitud de la

constitución en la frecuencia de sus reformas. Asimismo, se han realizado índices para

determinar la rigidez constitucional y la frecuencia de reformas (Ferejohn 1997; Lorenz

2005; Nolte 2011). Por otro lado, Gabriel Negretto (2009) y Hartlyn y Luna (2009) han

estudiado el sentido de las reformas constitucionales en América Latina, su tendencia y

frecuencia. Hasta ahora, básicamente los estudios sobre rigidez constitucional se concentran

en las mayorías necesarias para la aprobación de las reformas constitucionales como en los

actores con poder de veto (veto players) involucrados en el proceso de reformas

constitucionales.

El proceso de reforma constitucional es más que un cambio en el texto, es un

conjunto de negociaciones y acuerdos entre las fuerzas políticas dentro de los órganos

facultados para realizar la reforma. Esto implica que en muchos casos sean acuerdos de

corto plazo para solucionar problemas contextuales sin que se consideren los efectos a largo

plazo de dichas modificaciones. La realización de cambios frecuentes en la constitución

depende, en parte, de lo sencillo o complicado que sea reformarla. A menores

  13  

requerimientos, ésta será más fácil de adaptar y de adecuarse a los intereses de aquellos en

el poder; no obstante, mientras más complicado sea lograr una reforma constitucional serán

mayores las limitaciones de los grupos políticos de reflejar sus intereses en la constitución.

Esta complejidad evita que las instituciones sean objeto de intereses particulares y que sus

cambios frecuentes generen inestabilidad en el sistema político.

De acuerdo con estudios anteriores, la rigidez constitucional aumenta con el número

de actores involucrados, llamados veto players. Estos puntos de veto se definen como

actores, individuales o colectivos, cuya aprobación es necesaria para realizar algún cambio

en la legislación (Tsebelis 1995). Evidentemente, a mayor número de instancias, como

serían legislaturas estatales, congresos bicamerales o referéndums, las cuales representan

diferentes intereses, más complicado será aceptar esa reforma. Los resultados de Lutz

(1994), Negretto (2011), Nolte (2011) y Rasch y Congleton (2006) prueban que a mayor

número de puntos de veto es menor la tasa de reformas.

La otra manera de considerar la rigidez constitucional es mediante la amplitud del

consenso con el que una reforma debe de ser aprobada (Rasch y Congleton 2006). En

general, el proceso de modificación constitucional requiere de la aprobación de mayorías

más amplias que la legislación ordinaria, debido a que es el texto fundamental del Estado y

eso implica que, siguiendo la teoría de soberanía popular, se requiera de un amplio

consenso y de procesos formales y públicos que fomenten la deliberación (Lutz 1994).

Según Lutz (1994), el mecanismo que permite la adaptación y perfeccionamiento de la

constitución por medio de reformas debe tener una rigidez moderada. Una constitución no

debe ser tan rígida que sea imposible de modificar, pero tampoco tan flexible pues entonces

no se distingue de la legislación ordinaria y en ambos extremos se corre el riesgo de reducir

la estabilidad constitucional y la supervivencia del régimen. Además, la rigidez

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constitucional se puede hacer más estricta mediante la formación de súper-mayorías, con

las que se crearía, teóricamente, un sesgo que afectaría negativamente la frecuencia de las

reformas constitucionales (Rasch y Congleton 2006). Los estudios de Ferejohn (1997) y

Lijphart (1999) apuntan a que las súper-mayorías son un factor que determinan la

frecuencia de reformas constitucionales. Las reglas de súper-mayoría dificultan que los

intereses de los actores converjan para lograr la aprobación necesaria. Es inusual que

distintos grupos dentro del congreso aprueben algo muy diferente al status quo debido a la

diversidad de intereses dentro de los grupos legislativos.

De acuerdo con Rasch y Congleton (2006, 325), el costo marginal de modificar

formalmente la constitución influye en el uso de formas informales o extralegales de

modificación constitucional. Si no es posible o es extremadamente difícil cambiarla,

entonces la alternativa sería hacer modificaciones por medios extra-constitucionales (Lutz

1994). Por tanto, los actores tendrán que sopesar los costos de negociación de una reforma

constitucional contra los generados por una renovación constitucional por medios

extralegales.

Renovación

La renovación constitucional representa un cambio de mayor envergadura que puede tener

repercusiones simbólicas y políticas en el desarrollo de una nación5, incluso si los cambios

sustantivos en el contenido de la constitución no son muy grandes respecto a la constitución

anterior. En América Latina se ha producido un importante número de nuevas

constituciones durante los siglos XX y XX1. La investigación de Nolte (2011) contó 101

constituciones promulgadas durante ese periodo.

                                                                                                               5 Por ello generalmente la renovación constitucional está vinculada a la aprobación mediante referéndum.

  15  

¿Qué determina la creación de una nueva constitución? De acuerdo con Elkins, ni

siquiera un proceso de transición o cambio de régimen termina por explicar coherentemente

una sustitución constitucional. Apenas 19% de las transiciones a la democracia y 27% de

las transiciones al autoritarismo coinciden con una nueva constitución (Elkins, Ginsburg y

Melton 2009, 59). Gabriel Negretto (2010) también ha mostrado que en América Latina no

se crean nuevas constituciones solamente en momentos e extraordinarios y que las reformas

constitucionales no son un método esporádico. Negretto (2007) encuentra que factores

como cambio en el sistema de partidos, restricciones en las reglas electorales, inestabilidad

en el gobierno e inclusión de actores en la toma de decisiones afectan la probabilidad de

sustitución constitucional. Asimismo, la tasa de reformas constitucionales también está

relacionada a la longevidad y estabilidad constitucional. Una frecuencia moderada de

reformas hace que la constitución se adapte a las condiciones contextuales sin llegar a la

necesidad de la abrogación de una constitución y el establecimiento de una nueva (Lutz

1994). Adicionalmente, Negretto (2010) argumenta que es más frecuente que una

sustitución constitucional suceda cuando los medios para realizar una adaptación

constitucional por alguna razón no están disponibles o no son viables. En el entendido que

los actores que deciden sobre el método de modificación constitucional, éstos preferirán

costos menores los cuales generalmente serán de reforma pues la renovación constitucional

puede abrir más temas en la negociación y menos control sobre los resultados. Igualmente,

la convocatoria a una asamblea constituyente supone más costos —por tiempo y actores

involucrados— que una reforma (Elkins, Ginsburg y Melton 2009, 74 -5).

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Variables

Variable dependiente

Esta investigación tiene como objetivo conocer los factores que determinan la elección del

método formal de cambio constitucional, por lo que la variable dependiente es una variable

dicotómica entre el tipo de modificación constitucional: reforma o renovación.

Esta investigación parte de que la modificación constitucional es una decisión de

dos etapas: la primera se refiere a la decisión de mantener o modificar el statu quo

constitucional; la segunda, que es el objeto de estudio, se refiere al método de modificación

a elegir. Por ello, el supuesto básico es que está decidido que es necesario y deseable

cambiar el texto constitucional. El problema a resolver es distinguir cuál el método más

adecuado para realizar el cambio según los intereses y preferencias de los actores

involucrados. No todas las modificaciones necesarias son aprobadas, incluso cuando sean

necesarias pueden ser poco deseables, por lo que en esta investigación sólo serán

observaciones los casos representativos y exitosos de modificación constitucional sin

considerar los “casos negativos”, aquellos que no lograron el acuerdo político para su

aprobación.6

Para realizar este estudio se construyó un conjunto de observaciones de todas las

modificaciones constitucionales de México y Colombia a partir de 1967 y se consideraron

específicamente aquellas modificaciones que se enfocan a la distribución de poderes, sus

facultades, composición y acceso al poder. Centrar el análisis en estas reformas evita el

problema de considerar cuestiones de política pública, derechos fundamentales o derecho

                                                                                                               6 Los casos negativos ayudan a clarificar el marco contextual en el que se presentaron algunas modificaciones constitucionales. No obstante, serían materia de una investigación posterior.

  17  

internacional que están inscritos en la constitución y que en ocasiones deben ser reformados

para lograr la adhesión a tratados o la modificación de programas públicos.

Se analizan tres constituciones, sólo una de ellas considerada como “nueva”: la

colombiana de 1991. Para profundizar en el estudio de dichas observaciones, se

seleccionaron tres momentos de reformas constitucionales (Figuras 3 y 4). Éstos son

comparables porque no son cambios menores; son reformas a la distribución de poderes y

en todos los casos son modificaciones a un amplio número de artículos constitucionales, lo

que las hace modificaciones comparables en número y tema. Se buscó que la selección de

observaciones tuviese variación en los factores a estudiar, pero sobre todo se eligieron

porque dentro de los dos países están considerados tres observaciones más similares en

términos de intenciones y tipo de cambios.

Hipótesis

Esta investigación únicamente se propone determinar en qué casos es más probable que se

elija una sustitución constitucional frente a una reforma, esto sin importar el contenido de la

propuesta o los alcances futuros que pueda tener. La idea básica es que habrá una

sustitución constitucional cuando la dificultad y costos de hacer una reforma sean tan altos

que sea preferible y viable asumir los costos de una renovación constitucional. Entre los

costos de hacer una nueva constitución está convocar a una asamblea constituyente y

controlar la incertidumbre generada por el proceso, la amplitud de las modificaciones y el

sentido de las mismas. Las variables institucionales y políticas, detalladas más adelante,

buscan capturar tanto los costos de la reforma como los costos y riesgos asociados a una

renovación constitucional.

Con estas consideraciones se establecen dos hipótesis:

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H1 : Una renovación constitucional sucede cuando el ejecutivo la propone en un contexto de baja legitimidad constitucional, alta fragmentación política y alta rigidez constitucional. H2: En los casos en los que existe una alta legitimidad de la constitución y un alto capital político del ejecutivo este preferirá realizar una reforma constitucional.

La primera condición se refiere al origen de la propuesta en términos de quién es el

actor que inicia con el proceso de modificación, cuáles son sus preferencias y cuál es su

cálculo de costos entre las dos opciones de modificación constitucional. Los actores que

pueden proponer un cambio constitucional puede surgir dentro del Legislativo o el

Ejecutivo dado que el poder judicial es capaz de ejercer la interpretación constitucional

como método de cambio. Entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, sólo el primero

tiene la facultad de elegir entre reforma y renovación constitucional debido a que el Poder

Legislativo no tiene los incentivos para intentar una renovación constitucional que limite

sus capacidades y su influencia en los futuros cambios, en cambio la reforma le permite

controlar los cambios según sus preferencias. En cambio, el Poder Ejecutivo tiene la

capacidad de hacer el cálculo correspondiente entre los costos que involucran cada tipo de

cambio y los recursos con los que el ejecutivo cuenta para negociar uno u otro. Por lo tanto,

el origen de la propuesta es una condición necesaria mas no suficiente para elegir entre una

reforma o una renovación constitucional.

Los factores políticos de la hipótesis son los que reducen la incertidumbre sobre la

renovación constitucional, su viabilidad y alcances, pero también describen el capital

político de los actores para negociar sus propuestas; es decir, el capital político representa

los recursos de negociación del Ejecutivo frente a su grupo partidario en el Congreso, que

en un momento dado apoyarían su propuesta. Por lo tanto, el Ejecutivo es quien realiza el

cálculo de los costos de modificar la constitución y prefiere recurrir a reformas

  19  

constitucionales si sabe que cuenta con el apoyo necesario para su aprobación o si los

costos de sustituir la constitución son muy altos. Si por el contrario, el Ejecutivo sabe que

en el Congreso no tiene el apoyo, recurre a una vía alternativa como la sustitución. Los

factores institucionales representan a los actores y los obstáculos que participan de una

modificación constitucional y que inciden en los costos que tendría que evaluar el

proponente del cambio constitucional.

Mecanismo Causal

En primer lugar, nótese que, debido a que el Congreso participa en el constituyente

derivado (o constituyente permanente), carece de cualquier incentivo para proponer una

sustitución constitucional. Como el Congreso tiene un mínimo de costos al negociar la

modificación y posee la capacidad de controlar las modificaciones constitucionales,

entonces participa del proceso de reforma. Una sustitución constitucional, por lo general,

involucra una asamblea constituyente y menos limitaciones en temas y alcance de

modificación. En cambio, si el origen de la propuesta es el Ejecutivo entonces se podrá

elegir entre los dos métodos pero la elección de uno de ellos depende del cálculo político.

Por lo tanto, si la propuesta proviene del Ejecutivo, la elección entre reforma o

renovación reside en la combinación de las variables explicativas institucionales y políticas.

En particular, mientras más alta sea la fragmentación política y la rigidez, más altos serán

los costos de modificar la constitución mediante la reforma. Por el contrario, si el ejecutivo

cuenta con amplio capital político, tendrá mayor poder de negociación para realizar una

reforma sin recurrir a la renovación. Respecto a la legitimidad, si existe un vínculo

simbólico y de respeto entre los ciudadanos y la constitución, mayores serán los costos y la

oposición a renovar la constitución. Especialmente, si el grupo en el poder está relacionado

  20  

a la redacción o promulgación de la constitución, el método menos costoso sería recurrir a

una reforma.

Variables independientes

Las variables independientes son de dos tipos: institucionales y políticas. La primera

variable institucional se refiere al origen de la propuesta de modificación constitucional, ya

que quien la proponga es el que, en primera instancia, hace el cálculo de costos para elegir

entre las opciones de modificación. En general, el origen de la propuesta recae en el Poder

Ejecutivo o en el Poder Legislativo.

La segunda variable institucional es la rigidez constitucional, definida como la serie

de obstáculos que la misma constitución establece para sus modificaciones y que en caso de

reforma se tendría que superar. Existen dos formas para capturar esta variable: las mayorías

necesarias en cada instancia para que sea aprobada una reforma y las instancias por las que

una reforma tiene que ser aprobada (puntos de veto).7 Con el fin de hacer una correcta y

efectiva medición de esta variable, sólo se utilizarán los puntos de vetos en los que se

aprueban las enmiendas de acuerdo al procedimiento establecido para realizar

modificaciones al texto constitucional. Esta medición resulta más clara porque se refiere a

los órganos de aprobación y no considera el nivel de aprobación en cada uno de ellos, que

se determina bajo las reglas de súper-mayoría que pueden estar afectadas por la

fragmentación política, el sistema de partidos y otras variables que nos se consideran en

este estudio.8 La rigidez constitucional se mide con un índice de 0 como mínimo, cuando la

                                                                                                               7 Crear un índice o tomar algunas de las propuestas (Lorenz 2005) para tratar de capturar estas dos mediciones es problemático debido a que el índice carecería de coherencia para los valores intermedios y describe con precisión la complejidad de los procesos de reforma constitucional. (véase Negretto 2011) 8 Respecto a una renovación constitucional, generalmente no existen reglas establecidas, incluso si en la constitución estuviese definido el proceso y restricciones de un nuevo constituyente, no considero que dichas restricciones sean obstáculos para el nuevo constituyente y no debe de tomarse en cuenta porque si se decide

  21  

reforma es aprobada únicamente por una instancia, 1 cuando participan dos instancias, dos

cámaras o dos legislaturas, y 2 cuando, además de las legislaturas, existe el requerimiento

de revisión judicial, referéndum o la aprobación de las legislaturas estatales.

Las variables políticas se refieren a las relaciones entre los grupos en el poder que

participan de las modificaciones constitucionales. Para ilustrar eso, la primera variable

política se refiere al capital político del Ejecutivo que le permite tener poder de negociación

frente a los intereses de los otros órganos de gobierno o de la oposición. En medida en que

el Presidente cuente con mayor capital político, una reforma constitucional le será menos

costosa porque contará con el apoyo necesario para lograr su aprobación. Esta variable será

medida con respecto a la relación entre mayoría en el Congreso y origen partidario del

Ejecutivo, un máximo de 5 puntos y mínimo de 1.9 Idealmente, un Ejecutivo con 5 puntos

de capital político no tendrá ninguna oposición para realizar una reforma.

La variable de fragmentación política en el Congreso brinda un panorama de la

oposición que el Ejecutivo podría enfrentar al proponer una reforma y con ello la

disponibilidad de la reforma. La inclusión de esta variable resulta en una innovación en el

estudio de reformas y renovación constitucional que tiene la capacidad de explicar qué

nivel de apoyo tiene una propuesta para que sea aprobada en las distintas instancias en las

que sea evaluada. No sólo se incluye una consideración sobre el número de partidos como

en otros estudios (Negretto 2010), sino también la posible oposición que las propuestas de

reforma puedan tener en el Congreso. Lo que se mide son el número de partidos que

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 hacer una nueva constitución eso implica la abrogación de la anterior y los actores no tendrían ninguna obligación ni incentivo para seguir las regulaciones de una constitución que ya no es considerada como eficaz. 9 A una minoría en el congreso se le asignará capital político de 1, mayoría relativa en el congreso < 50% de escaños en el Congreso 2 puntos, mayoría absoluta 3 y 2/3 del Congreso 4 puntos. Se suma un punto extra si el Ejecutivo fue elegido con, al menos, el 50% de la votación popular.

  22  

superan el 5% en cada Cámara y se suman.10 Esta variable es diferente al peso político

porque ésa sólo mide la relación del Ejecutivo con los miembros de su partido en el

Congreso, en cambio, esta variable mide la fragmentación política dentro del Legislativo.

Finalmente, la variable de legitimidad incluye dos factores esenciales en el

desempeño y duración de la constitución: la inclusión y la identidad. La inclusión se mide

en el número de actores involucrados en la negociación y aprobación de la constitución.11

Dado que el proceso de redacción constitucional involucra varias negociaciones en la que

los grupos quieren reducir su incertidumbre y maximizar sus intereses, serán ellos quienes

estén interesados en la conservación de la constitución. Así, a mayor número de actores

involucrados, más costos generaría una sustitución constitucional. La identidad mide el

grado de vinculación entre los constituyentes originarios y la élite en el poder; a mayor

grado de vinculación, mayores costos de sustituir una constitución ampliamente aceptada.

Además, se considera el simbolismo de la constitución en caso de que haya surgido de un

momento focal en la historia de alguna nación.12 La inclusión y la identidad serán sumadas

para establecer el índice de legitimidad.13

                                                                                                               10 Se consideran los porcentajes obtenidos por los principales partidos políticos en cada Cámara. La fragmentación política se mide con el número de partidos que superan el 5% de los curules en la Cámara y se suman los resultados para cada Cámara. De 2 a 4 se considera bajo, de 5 a 8 medio y de 9 a 12 alto. 11 Para medir el nivel de inclusión se tomará el número de grupos o partidos involucrados en el debate constitucional y un punto adicional si la constitución fue aprobada por referéndum. Si la constitución fue impuesta por un grupo dominante obtendrá una puntuación de 0, por dos partidos 1 y por más de dos partidos 2, más el punto adicional si es el caso. 12 Identidad se mide respecto al grado de vinculación, vinculación nula (0) representa que ningún miembro del gobierno actual estuvo presente o relacionado con el constituyente originario. Vinculación indirecta (1) en la que al menos algún grupo que está en el gobierno actualmente se identifica con alguna facción de los constituyentes originarios sin que los primeros estuvieran presentes en el constituyente originario. Vinculación directa (2) en la que alguno de los grupos presentes en la negociación constitucional sigue en el gobierno sea parte del ejecutivo o legislativo. El simbolismo otorga un punto adicional si la constitución es resultado de la independencia, una revolución o un pacto político que reestablece el orden constitucional. 13 Contrario a la propuesta de Elkins, por inclusión se entiende únicamente los grupos presentes en la negociación y aprobación de la constitución sin que se consideren las normas creadas por la misma constitución.

  23  

Colombia y México: entre reformas y renovación

Colombia

Observaciones Generales – Reformas-Renovación

Colombia goza de una gran tradición constitucional. Desde la Constitución de 1886, que

sobrevivió 105 años, ha tenido una tasa baja de modificaciones constitucionales, lo que la

hace una de las constituciones más estables de América Latina. De las 62 modificaciones

constitucionales, varias de ellas —1910, 1936, 1957, 1968 y 1979— sirvieron para mediar

los conflictos y generar acuerdos de paz (Cepeda 2007). Uno de los momentos más

conflictivos en la historia reciente de Colombia es el periodo conocido como ‘La Violencia’

(1948-1953) que dio paso a la dictadura de Rafael Rojas Pinilla y que terminó gracias a la

reconciliación de las fuerzas políticas, liberales y conservadores mediante el Plebiscito de

1957 y el Frente Nacional —un sistema de alternancia en el presidencia y distribución de

cargos y ministerios entre estos dos partidos. La creación del Frente Nacional fue el

resultado de cuatro acuerdos entre liberales y conservadores representados por Alberto

Lleras Camargo y Laureano Gómez. Estos acuerdos fueron la base del Plebiscito de 1957

que se sometió a la aprobación popular y que atrajo una alta e inédita tasa participación de

72% (Posada 2004). Este Plebiscito renovó el vínculo y la efectividad de la Constitución

para resolver los problemas generados por la distribución de poder entre los dos principales

partidos, pero con el tiempo el Frente Nacional terminó por exacerbar el sistema

bipartidista y la exclusión del sistema político.

A partir de la década de 1970, la crisis política de Colombia reflejó la incapacidad

del sistema para responder las demandas de la sociedad, por lo que emergieron nuevas

  24  

formas de participación política que desafiaron al Estado (Dougas 1993). Esta prolongada

crisis política tuvo efecto en los intentos de reforma constitucional para modificar el

régimen administrativo y las facultades de los poderes. A mediados de la década, Adolfo

López Michelsen fue electo presidente y terminó el periodo del Frente Nacional, aunque

permanecieron intactas varias de las prácticas políticas del bipartidismo. Durante la

administración de López Michelsen aumentó significativamente la violencia y los

problemas sociales, por lo que el Presidente consideró, mediante el Acto Legislativo nº 2 de

1977, “Pequeña Constituyente”, la opción de disminuir la crisis a través de una reforma

constitucional que modificaba el sistema departamental y la administración de justicia

mediante la convocatoria a una asamblea constituyente (Dougas 1993). Esta iniciativa del

Presidente, aprobada por el Congreso, pretendía hacer una reforma limitada únicamente

sobre los temas propuestos y sin que participara el próximo Congreso electo. Este intento

de reforma no prosperó. La Corte Suprema se pronunció en su contra debido a que la

convocatoria a una asamblea constituyente no está prevista en el artículo 218 de la

Constitución, en el que exclusivamente se otorga al Congreso, un poder constituido, la

facultad de reformar la Constitución. (Cepeda Espinosa 2007). Este intento al menos

generó pronunciamientos y debates sobre el poder constituyente en Colombia y el

comportamiento de la Corte Suprema como un punto de veto adicional a los establecidos en

el artículo 218 por lo que se incrementó la rigidez constitucional de facto y no de jure, ya

que la Constitución de 1886 únicamente prevé la participación del Congreso en la reforma

constitucional. Sin embargo, la misma Constitución establece que cualquier decreto

legislativo expedido durante estado de excepción tendrá que ser revisado por la Corte

Suprema para determinar su constitucionalidad.14                                                                                                                14 En Colombia la Constitución de 1886 establece que sólo existe un método de reforma, mediante un acto

  25  

La reforma de 1979

Los intentos fallidos de reforma constitucional en la administración de López Michelsen y

la imposibilidad de convocar a una asamblea constituyente a partir de un poder constituido,

la instauración de la nueva legislatura en julio de 1978 generó gran expectativa sobre los

proyectos de reforma a la Constitución. Ese mismo año, César Turbay Ayala fue electo con

49% de los votos y uno de sus primeros actos como Presidente fue una iniciativa de

reforma para fortalecer el orden público y la impartición de justicia. Los antecedentes

recientes sobre la asamblea constituyente contribuyeron a incrementar los costos de una

propuesta de reforma de manera extraconstitucional, mientras que los costos para realizar la

reforma de manera ordinaria se mantenían relativamente bajos. Había muy baja

fragmentación política en el Congreso y el Ejecutivo contaba con suficiente capital político,

mayoría en ambas Cámaras (3 puntos) y sobre todo, evitaba enfrentarse a la Corte

Suprema. En este esquema, Turbay tenía la capacidad de negociar ampliamente con las

fuerzas políticas, incluidos los conservadores, para poder superar fácilmente la rigidez

constitucional en cada punto de veto. Inclusive la Constitución gozaba de legitimidad, pues

aún conservaba un vínculo entre los liberales y los conservadores con la Carta Magna,

sobre todo después del Plebiscito de 1957 que permitió la alternancia sin generar conflictos.

Era claro que se necesitaban cambios a la constitución pero sin proponer su abrogación.

Finalmente la iniciativa de reforma prosperó mediante el Acto Legislativo número 1, que

creó el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación, ambos en

ánimo de mejorar el sistema de Justicia y darle legitimidad ante el fortalecimiento de

grupos como el M-19.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 legislativo aprobado por mayoría ordinaria en el Congreso y posteriormente ser aprobado por dos tercios de los votos en cada Cámara.

  26  

Proceso de una Renovación Constitucional 1989-1990

El proceso de reforma constitucional que terminó por dar lugar a la redacción y

promulgación de la Constitución de 1991 comenzó formalmente desde 1988, aunque

claramente era un deseo constante desde hacía una década. Esta intención fue manifestada

por el Presidente Virgilio Barco en 1988 a dos años de su administración. Una vez más, la

característica de esta propuesta era realizar la reforma sin la intervención del Congreso y

para ello someterlo a la consideración del pueblo mediante una asamblea constituyente. Fue

el mismo presidente Barco quien consideró las opciones para reformar la Constitución tanto

por vía del Congreso (constituyente derivado) o por una Asamblea (constituyente

originario). Después de un análisis de las sentencias de la Corte sobre la constitucionalidad

del plebiscito de 1957 y el acto legislativo nº2 de 1977, José Manuel Cepeda, entonces

asesor del Presidente, consideró:

Según esas sentencias, el pueblo no está limitado por la Constitución

cuando se expresa sobre el contenido de una reforma constitucional o sobre el

procedimiento de reforma; el Congreso no podía crear una Asamblea Constituyente,

pues sólo el constituyente primario tiene el poder para hacerlo; el pronunciamiento

popular sobre el contenido de una reforma o sobre los métodos para reformar la

Constitución impedía que la Corte se pronunciara sobre su inconstitucionalidad; [y]

los vicios formales o de trámite en un proceso constitución al quedaban saneados

cuando el pronunciamiento popular aprobaba el contenido de esa reforma

constitucional (Cepeda Espinosa 2007, 340).

Los argumentos anteriores contribuyeron a proponer una reforma constitucional por

iniciativa del Ejecutivo que iniciaba con una consulta popular para permitir que el

Congreso no fuera el único actor permitido para modificar la Constitución, tal como se

había establecido en el artículo 13 del Frente Nacional. La consulta apelaba al pueblo que,

como constituyente originario, podía eliminar el conflicto con la Corte y evitar introducir

  27  

los intereses del Congreso. No obstante, el intento de reformar la Constitución decayó

debido a que el Ejecutivo se enfrentaba a un problema serio: no tenía las facultades para

convocar tanto a un referendo como a un plebiscito. Dada la posibilidad, que la Corte

declarara la inexequibilidad del plebiscito o referéndum, el presidente Barco optó por

enviar al Congreso en 1988 una reforma constitucional más limitada. Ésta, después de ser

aprobada en la primera vuelta, fracasó en la segunda vuelta de votación en 1989 debido al

tema de la extradición a colombianos por asuntos de narcotráfico.

Las cosas no se quedarían así por mucho tiempo, dado el clima de inestabilidad

política, la cercanía de las elecciones, y el reciente asesinato del candidato presidencial con

más alta probabilidad de ganar, Luis Carlos Galán, la sociedad también reclamaba los

cambios institucionales para dar seguridad y estabilidad al país, tanto en la política como en

la vida social. Uno de los principales grupos que demandaba esto era el de los estudiantes,

quienes con más de 30 mil firmas presentaron una petición al presidente Barco para

convocar un plebiscito (Cepeda Espinosa 2007). Ésta era una oportunidad única, con ella el

Ejecutivo podría argumentar que era el mismo pueblo quien convocaba y así evitar el fallo

de la Corte sobre el plebiscito y tener una salida para la modificación constitucional.

Posteriormente y en la misma fecha que la elección presidencial, popularmente se invitó a

los electores a añadir una papeleta más en la elección, la llamada “séptima papeleta” para

expresar su aprobación de convocatoria a una asamblea constitucional. Dicha papeleta, no

oficial, fue repartida por grupos sociales, medios de comunicación o improvisada por los

electores pero para contar estos “votos” el Presidente tuvo que recurrir a decretar estado de

sitio en 1990 argumentando que dicho decreto era para asegurar el orden y fortalecimiento

  28  

institucional. Además, la Corte declaró la constitucionalidad del estado de sitio15, con lo

que se permitió el conteo de los votos y posteriormente una consulta popular, dos meses

después, para que formalmente la ciudadanía colombiana expresara su deseo de modificar

la Constitución (Cepeda Espinosa 2007). Resulta imprescindible aclarar que para este punto

todo lo que se había intentado era reformar la Constitución por un método alternativo.

Incluso, una vez instalada la Asamblea Constitucional, el propósito inicial era reformar la

Constitución.

Entre la decisión de una reforma y una sustitución constitucional, el Ejecutivo tenía

claros los alcances de la convocatoria a una asamblea constituyente. Como explica Cepeda,

dadas las sentencias previas, esta oportunidad significaba que la extensión de la

modificación podía ser tan amplia como el constituyente lo decidiera y que esto no estaría

sometido al juicio de la Corte ni de la normatividad vigente. Precisamente, en

consideración a esta perspectiva, el Gobierno presentó ante la Asamblea un proyecto

integral de reforma.16 De hecho, el Gobierno no fue el único en presentar un proyecto de

reforma integral. Así también hicieron otros órganos de gobierno, como el Consejo de

Estado y la Cámara de Representantes (Dougas, El Desarrollo de la Asamblea Nacional

Constituyente 1993).

La intención del Ejecutivo de presentar un proyecto de renovación constitucional

responde a un cálculo político en el que la existencia de la Asamblea Constituyente redujo

los costos de una sustitución constitucional. En primera instancia, el Ejecutivo gozaba de

amplio poder y capacidad de negociación, comenzando por un gran respaldo social al ser

                                                                                                               15 Sentencia del 24 de mayo de 1990. 16 Se considera como reforma integral aquella que pretende modificaciones en cada una de las cinco comisiones creadas dentro de la Asamblea Constituyente.

  29  

una Asamblea altamente incluyente. Además, Gaviria tenía capital político suficiente para

entablar negociaciones dentro de la Asamblea.

En parte el ánimo inclusivo y participativo de la Asamblea fue resultado del

liderazgo político de Gaviria, su capacidad de negociación y la cooperación de la Corte

para declarar exequible la convocatoria y el conteo de los votos. Desde el ambiente social,

la convocatoria a la Asamblea Constituyente fue muy bien recibida, tanto así que, en la

consulta, 89% de los votantes aprobó su instalación (Segura y Bejarano 2009). La

composición de la Asamblea Constituyente, tras el decreto 1926 de 1990 para elegir a los

representantes, fue sustancialmente diferente a la composición del Congreso.

Consecuentemente. el poder de los grupos que se habían negado a reformar la Constitución

se reduce para dar cabida a la representación e inclusión de nuevos grupos sociales que

legitiman el desempeño de la Asamblea Constituyente como constituyente originario. De

hecho, en la Asamblea Constituyente los liberales obtuvieron una mayoría relativa de 34%

muy por encima de los grupos conservadores, lo que permitió al Presidente mantenerse

cerca de la Asamblea Constituyente y tener cierta influencia a través de sus ministros,

especialmente de Humberto de la Calle Lombana (Dougas, El Desarrollo de la Asamblea

Nacional Constituyente 1993). Todo lo anterior sumó al Ejecutivo una importante

capacidad de negociación y capital político que permitieron ejercer liderazgo significativo

para el desarrollo de la Asamblea Nacional Constituyente.

Gracias a la oportunidad de presentar proyectos para la Asamblea Constitucional, el

mismo Gobierno fue quien impulsó un proyecto para una nueva constitución de 260

artículos, misma que coincidió en 85% con la redacción final de la Constitución, pues

mediante este proyecto se guiaron los trabajos y discusiones de la Asamblea Constituyente

  30  

(Cepeda Espinosa 2007, 350 y 353)17. Esta vez, modificar la Constitución en su totalidad y

sustituirla resultó una opción viable por primera vez desde 1886. Sustituir una constitución

tan longeva y estable era un riesgo importante pero para 1991, estaba claro que las

desgastadas instituciones colombianas tenían que modificarse para permitir la

consolidación del estado de derecho y vincular a los ciudadanos con este nuevo pacto

político. De hecho, en la derogatoria de la Constitución de 1886 sólo existieron dos votos

en contra dentro de la Asamblea. Así, se trató de romper con la identidad de la Constitución

de 1886 y con ello crear una nueva identidad constitucional sin vínculos con el Frente

Nacional o con las viejas e ineficientes instituciones que operaban en Colombia. Según lo

establecido por Segura y Bejarano (2009), para 1991 existía claramente un consenso de la

necesidad de un cambio institucional de gran envergadura para generar eficiencia en la

administración pública y confianza en las instituciones públicas. La Constitución podía

renovarse porque ya no era eficiente y porque el vínculo con el Frente Nacional y el sistema

bipartidista estaba muy desgastado. Ante esta situación, la Constitución de 1991 logró

incorporar sectores ampliamente excluidos para generar un nuevo pacto político,

multilateral que fortaleciera al Estado colombiano.

Formalmente, mientras la Constitución vigente era la de 1886, la rigidez

constitucional seguía siendo la misma para el proceso legislativo de reforma constitucional,

pero la existencia de una convocatoria a la Asamblea Constituyente y su configuración,

evitaron la rigidez de la Constitución de 1886 y las posibilidades de veto o nulidad frente a

la Corte Suprema o el Consejo de Estado.

                                                                                                               17 La participación del Gobierno en la Asamblea Constituyente no fue bien vista por todos los integrantes de la Asamblea, según entrevistas hechas por Dougas en un principio fue rechazada la fuerte intervención del Gobierno, pero posteriormente con intervenciones mesuradas y discretas, tanto Gaviria como su Ministro Humberto de la Calle tuvieron mayor influencia en el Constituyente que se tradujo en mayor probabilidad de aceptación para sus propuestas.

  31  

Una vez formada la Asamblea Constituyente la fragmentación política aumentó por

la configuración de representantes dentro de ella, pero eso dio mayor poder de negociación

y capital político a los liberales que quedaron con una amplia mayoría respecto a otros

grupos minoritarios y menos cohesionados. Esta nueva configuración de la Asamblea

permitió al ejecutivo reducir los costos de modificar la constitución a través del Congreso

(dónde existía mayor oposición a los cambios) y recurrir al constituyente originario sin

limitaciones de ningún tipo. Además, con esta opción se evitaba la participación del

Congreso , que no gozaba de una alta aceptación popular por su composición restringida.

Así, el recurso de una asamblea constituyente para hacer una sustitución constitucional

resultó un mecanismo óptimo para promover los cambios constitucionales necesarios sin

que resultara en un proceso demasiado costoso e inefectivo (Véase tabla 1).

Reforma electoral de 2002-2003

Luego del logro constitucional de 1991, la actividad constitucional continuó debido a las

consecuencias que la nueva constitución trajo, un ejemplo de ello fue la fragmentación

política posterior a 1991. Como consecuencia, entre 1998 y 2003 se modificó 14 veces la

Constitución; sin embargo, los intentos presidenciales por modificaciones sustantivas al

régimen de elecciones, conformación del Congreso y facultades del Ejecutivo no fueron

exitosas. Comenzando con la iniciativa del Presidente Ernesto Samper para fortalecer los

partidos políticos, la reforma constitucional no obtuvo el apoyo suficiente en el Congreso y

jamás prosperó. Posteriormente, el presidente Andrés Pastrana presentó su proyecto de

reforma política que además de las propuestas electorales contenía propuestas sobre

facultades para facilitar el proceso de paz, al igual que la anterior, esta reforma se hundió

durante el proceso legislativo. En esta misma administración, pero dos años después se

  32  

volvió a tratar una reforma por referendo para revocación de mandato congresista que el

legislativo confrontó con la adición de revocación de mandato presidencial. Ante esta

situación, el Ejecutivo retiró la propuesta y se extinguió este esfuerzo. Las plataformas para

las elecciones de 2002, presidencial y legislativa, incorporaron a sus propuestas iniciativas

para reformar la constitución. Una vez que Álvaro Uribe ganó la presidencia con 53% de

los votos —porcentaje que le evitó una segunda vuelta con Horacio Serpa—, comenzaron

los preparativos para realizar las reformas constitucionales. Por un lado el ejecutivo valoró

conveniente hacer una reforma mediante referendo18, mientras que Horacio Serpa preparó

un una iniciativa a través de la bancada liberal en el Congreso. Originalmente, estas

propuestas no eran contrarias sino complementarias, pero tomaron un camino competitivo

que terminó por sepultar el referendo y aprobar la reforma política, incluso cuando Uribe se

opuso (Rivera 2004). El cálculo político en estas propuestas paralelas fue muy distinto, no

sólo en el mecanismo para realizarlas sino en las consecuencias políticas una vez iniciado el

proceso.

En Colombia, la rigidez constitucional se modificó después de 1991 toda vez que la

constitución ya no admite únicamente el proceso legislativo para realizar reformas

constitucionales, sino que se aceptaron otros dos mecanismos de modificación

constitucional especificados en el título XIII. Específicamente el artículo 374 señala: “La

Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea

Constituyente o por el pueblo mediante referendo”.19

Además, en los artículos posteriores se describen los requisitos y las instancias para

reformar la constitución en los que se incorporan diferentes actores y puntos de veto, entre

                                                                                                               18 En la Constitución de 1991 se establecieron tres métodos para reformar la Constitución: por el Congreso, por una asamblea constituyente y por referendo (Artículo 374). 19 Constitución Política de Colombia 1991.Versión en Línea.

  33  

ellos el Congreso y la Corte Constitucional para verificar los requisitos de las

convocatorias.

El segundo método es convocar a una asamblea constituyente previa aprobación de

ley por mayoría de ambas Cámaras, para emplazar a la asamblea se necesitan los votos de

un tercio del censo electoral. Los requisitos de esta convocatoria generan una rigidez media

de 3 puntos debido a la aprobación de una ley y posteriormente el alto número de electores.

Por último, la iniciativa popular para referéndum genera un índice de 3.20

La diferencia entre los métodos reside en los actores involucrados y en el nivel de

participación popular requerido. Sin embargo, los tres métodos involucran la participación

del Legislativo por lo que es de suma importancia contar con suficiente capital político para

que el Congreso apruebe el acto legislativo correspondiente. Cabe resaltar que la

fragmentación en el Congreso en este momento es alta ya que el control de la mayoría

liberal sólo llega por arriba de 30% de los curules y existen cerca de 20 partidos en el

Congreso. No obstante, el partido liberal en su calidad de mayoría fue quien propone y

logra la aprobación de la reforma constitucional debido a su capacidad de negociación y el

interés de otras fuerzas políticas en modificar el régimen electoral y con ello obtener mayor

representación. Los liberales tenían un alto capital político comparado con otros partidos

pues incluso en otras instancias de gobierno seguían estando presentes. En contraste, el

presidente Álvaro Uribe que fue electo como independiente, aunque extraído de las filas del

liberalismo, no contaba con un alto capital político dentro del Congreso en los primeros

años de su administración.

                                                                                                               20 Requiere de una ley y luego la aprobación de la mayoría de los votantes, quienes deberán ser al menos un cuarto del electorado.

  34  

La propuesta de reforma en temas electorales del presidente Uribe no cuestionaba la

legitimidad de la joven Constitución de 1991. Por el contrario, la reforma era una forma de

modificar algunos de los efectos que esta constitución había generado, entre ellos la

corrupción, indisciplina partidaria y la creación de empresas políticas. Para combatirlos,

durante las campañas presidenciales se presentaron algunas propuestas. Álvaro Uribe

propuso reducir el Congreso y, por su parte, Horacio Serpa propuso modificar el sistema

electoral. Después del triunfo de Uribe y una vez en el cargo, había que escoger el medio

para reformar la constitución, el problema es que se enfrentaba a la fragmentación en el

Congreso ya la oposición que una propuesta así puede generar. Por lo tanto, Uribe optó por

utilizar el refrendo para realizar la reforma, el problema es que la rigidez constitucional no

disminuye con este mecanismo (permanece con 3 puntos en el índice) e incluso se complica

debido a que el Congreso es quien convoca al referendo mediante una ley aprobada en

ambas Cámaras.

En el segundo caso, la propuesta del partido liberal se consolidó en el Congreso y

por ello la primera diferencia con las observaciones anteriores es que no proviene de una

iniciativa del Ejecutivo, sino que nace dentro de un grupo legislativo que no tiene

incentivos para realizar una modificación por fuera del Congreso. En esta propuesta las

condiciones de alta fragmentación y rigidez estuvieron controladas porque la iniciativa fue

presentada por el grupo parlamentario con mayoría en el Congreso, además esta propuesta

no tendría incentivos para convocar a una asamblea constituyente porque el partido liberal

había obtenido apenas 30% de los votos en las elecciones legislativas pero era la primera

fuerza en el Congreso. Además, elegir un método por fuera del Congreso pondría en riesgo

el control que el mismo Congreso tiene sobre el proceso de reforma ordinario e incluso

podría afectar sus intereses y preferencias.

  35  

Respecto a la percepción de eficiencia y legitimidad de la Constitución anterior, la

de 1991 seguía siendo símbolo de pluralidad y participación política. Si bien es cierto que

presentaba ciertas deficiencias, estas no significaban que la Constitución en su totalidad

tuviese que ser renovada, sino mejorada en estas deficiencias para restituir la confianza

institucional y disminuir la percepción de corrupción en el Congreso. La legitimidad de la

Constitución de 1991 no había disminuido, por el contrario, había un vínculo directo entre

los grupos legislativos y la Constitución; su carácter multilateral hacía que varios de estos

grupos estuvieran interesados en mantener ese pacto político. La única intención era

cambiar parcialmente algunos artículos sin afectar su característica pluralidad. El primer

interesado en no atentar contra la vigencia de la constitución era Horacio Serpa, quien

estuvo vinculado con la Asamblea Constituyente pues fue el líder del grupo liberal.

Los casos de Colombia muestran bien la variabilidad en los factores y cuáles son los

que más peso adquieren al momento de decidir entre una reforma o una renovación. La

iniciativa del Ejecutivo provoca que se pueda elegir el método y, en caso de ser deseable,

excluir al Poder Legislativo del proceso de reforma, como hizo Gaviria. Considerando los

datos en la Tabla 1 y según la hipótesis, la renovación constitucional se logra cuando el

interesado en promoverla es el Ejecutivo y su capital político en el Congreso es bajo, tanto

así que corre el riesgo de que su propuesta no sea aprobada mediante una reforma. Además,

esto es factible cuando la Constitución carece de legitimidad y eficiencia, de otro modo se

incrementan los costos para sustituirla. Se encontró que la rigidez constitucional no varía y

no es un factor determinante cuando se consideran los actores, sus preferencias y los

recursos con los que cuentan. Incluso en un contexto con mayor fragmentación política, la

reforma es factible no porque se reduzca la rigidez, sino porque los actores tienen diferentes

preferencias y capacidades de negociación.

  36  

Tabla 1. Resumen de variables independientes en los eventos de modificación constitucional en Colombia Colombia

1979 Colombia 1989-1991

Colombia 2003

Propuesta realizada por el

Ejecutivo ✓ ✓ ✗

Capital Político Media (3) Media (3)

Baja (2) ** se considera como tal porque Uribe llegó con el

movimiento Primero Colombia y no con los liberales

Rigidez Constitucional Alta (2) Alta (2) Alta (3)

3 Métodos Fragmentación

política Baja (4)

Baja (4)

Media (6)

Legitimidad Constitucional

3 Bipartidista

Pacto de 1957

3 Bipartidista

Pacto de 1957

5 Multipartidista- pluralidad

Constitución de 1991 Aprobada mediante referéndum

  37  

México

Observaciones Generales

La Constitución mexicana se promulgó tras el constituyente de 1916-1917. Ésta surgió del

movimiento revolucionario y en un principio no se pretendía abrogar la constitución de

1857, sino reformarla. Finalmente, el Constituyente decidió renovar la Constitución para

plasmar en ella los intereses revolucionarios. Parte del desarrollo político posrevolucionario

se explica por un alto apego a la Constitución, especialmente entre las múltiples etapas del

Partido Revolucionario Institucional. Incluso desde la creación del PNR en 1929, la

Constitución y el partido trabajaron como engranes del sistema político que permitía el

reparto de poder sin ocasionar conflictos (Carbonell 2008). En sus 95 años de vigencia, la

Constitución ha sido modificada en múltiples ocasiones —cerca de 500— sin que se haya

tratado verdaderamente de sustituirla. Por el contrario, las élites políticas han protegido la

Constitución como símbolo revolucionario, de modernidad y legitimidad. Un considerable

número de reformas ha funcionado como válvula de escape para las presiones y demandas

hacia el gobierno, incluso en momentos de profundas crisis.

Lo particular de este amplio reformismo es que la Constitución requiere de un

proceso más bien rígido de modificación constitucional en términos de punto de vetos e

incluso en mayorías requeridas. El Constituyente de 1916-1917 adoptó la misma regla de

modificación constitucional que la Constitución de 1857, sin que existieran cláusulas

pétreas o posibilidad de una reforma total (Madrazo 1994). Según el artículo 135 de la

Constitución de 1917, el constituyente derivado en México está compuesto por el Congreso

y las legislaturas estatales, lo que multiplica los puntos de veto gracias a su sistema federal;

sin embargo, existen numerosas reformas constitucionales que reflejan una baja rigidez de

  38  

facto, en lugar de la rigidez constitucional que describe el artículo 135. Hasta 2012 existen

505 reformas constitucionales, lo que se traduce en una tasa de 5.4 reformas por año.

Reformas Constitucionales de Miguel de la Madrid 1987-1988

Miguel de la Madrid llegó a la presidencia en medio de una fuerte crisis económica y

amplio descontento social por el manejo de recursos públicos. Se había nacionalizado la

banca y se vivía una de las peores crisis inflacionarias. Por lo tanto, De la Madrid comenzó

una serie de reformas que incluyó la liberalización económica y la privatización de

empresas gubernamentales, mismas que tendrían mayores efectos en sexenios posteriores.

También existía una percepción de corrupción, mala administración y poca representación

que aumentó el activismo de los partidos de oposición. En búsqueda de mayor legitimidad

al inicio de su sexenio, De la Madrid propuso hacer reformas para combatir la corrupción,

modificar el régimen del Distrito Federal y modernizar al PRI. El Presidente pudo hacer eso

debido a la disciplina partidista y la sobrerrepresentación del PRI en ambas Cámaras. El

Ejecutivo era el líder del partido hegemónico; tenía mayoría en la de Diputados con 74.5%

y dominaba completamente la Cámara de Senadores. Asimismo, la baja fragmentación

política permitió que el Presidente realizara su agenda legislativa sin mayor contratiempo.

En contraste, el creciente apoyo social a la oposición, obligó al Presidente a reformar al PRI

mediante la participación democrática para debilitar el poder político de las élites locales y

caciques. Finalmente, esta estrategia terminó por abrir la participación electoral de la

oposición que demandaba espacios y mayor participación democrática por los errores de las

administraciones anteriores. En 1983, el PAN ganó 31 municipios y la tendencia siguió

creciendo en elecciones locales posteriores, por lo que el PAN se convirtió rápidamente en

un problema para el régimen. Los presuntos fraudes entre 1982 y 1987 generaron mayor

  39  

atención de la sociedad civil a los resultados electorales y un considerable número de

confrontaciones post-electorales (Morris 1995). Asimismo, la crisis económica no favorecía

la posición del gobierno ante la opinión pública lo que fortaleció a la oposición. El mismo

partido y sus líderes entendieron que había que comenzar a reconocer ciertas victorias de la

oposición sin arriesgar los cotos de poder del partido, por eso comenzaron a realizarse

propuestas para generar una apertura controlada del régimen. Aunque desde antes se habían

dado espacios para la representación de la oposición, las reformas de 1986 y 1987

profundizaron la actividad constitucional en materia electoral. Para generar certidumbre en

esta apretura y hacerla posible, había que modificar la Constitución de manera que se

reformara el sistema electoral, el Congreso, el Poder Judicial y el régimen del Distrito

Federal.

El 15 de diciembre de 1986 se publicó la reforma electoral que permitió mayor

representación de las minorías y los partidos de oposición debido a una ampliación de la

Cámara de Diputados para establecer más asientos de representación proporcional. Desde

este punto se establecieron 200 diputados de representación proporcional. Además, se

proporcionaron subsidios a los partidos de oposición y se introdujo la renovación por

mitades de la Cámara de Senadores. El último tema que merece reflexión es que el máximo

porcentaje de curules que puede tener un partido se limita a 70%, propiciando así mayor

participación de la oposición en la formación de la Cámara de Diputados. No obstante,

también se establece la cláusula de gobernabilidad para asegurar una mayoría absoluta en la

Cámara Baja.21 Esta representación disminuye la presión de la oposición por inclusión en

los órganos de gobierno, pero asegura el control de la actividad legislativa incluso en

materia constitucional. Las reformas siempre fueron hechas por los líderes del PRI con                                                                                                                21 Diario Oficial de la Federación, lunes 15 de diciembre de 1986.

  40  

aceptación del Presidente, varias de ellas tuvieron la intención de disminuir las demandas

sociales a modo de conservar el poder sin mayores cuestionamientos. En ningún momento

se pretende cambiar la identidad constitucional, sino respaldar al partido para enfrentar las

nuevas condiciones políticas y sociales.

Las siguientes dos reformas con misma fecha se ocupan del Poder Judicial de la

Federación y de otorgar a la Suprema Corte el control de la constitucionalidad para

desahogar a los tribunales colegiados de circuito. Por ello se otorgó a la SCJN la facultad

de atracción para atender con relativamente mayor eficiencia los controles de

constitucionalidad por medio de la revisión de amparos directos o en revisión sin que otro

tribunal reclamara el control de la constitucionalidad (Sayeg Helú 1988). Finalmente, la

reforma al Distrito Federal permitió la creación de una Asamblea de Representantes con

facultades reglamentarias en materia de política pública, realizar consultas públicas,

aprobar los nombramientos del Tribunal Superior de Justicia a propuesta del Presidente

pero sobre todo se le otorgó la facultad de iniciativa ante el Congreso en materias

relacionadas al Distrito Federal.

Estas tres reformas a iniciativa del presidente lograron abrir espacios para otros

grupos políticos, espacios mínimos pero que permitieron fortalecer a la oposición, por lo

que no iban a estar en contra de ellas. De hecho, una de las causas de las reformas

electorales está relacionada a la escisión en el PRI, tras la creación de una corriente

democrática impulsada por Cuauhtémoc Cárdenas. Esta fragmentación y ruptura dentro del

partido representaba un riesgo más de cara a las elecciones de 1988 (Morris 1995). Para

evitar mayores enfrentamientos, las reformas electorales proporcionaron más facilidades a

la oposición. Así, el PRI mantenía el control de la vida política del país sin tener que

recurrir a cambios de mayor alcance. La preferencia por reformas en lugar de sustitución se

  41  

explica debido a que el partido en el poder y el proponente de la reforma, el entonces

presidente Miguel de la Madrid, tenían amplio capital político en el Congreso y sobre todo

una alta disciplina partidista que reducía los costos de una reforma constitucional. La

existencia de un gobierno unificado, altamente disciplinado y leal al presidente elimina el

efecto de la rigidez constitucional porque no existía verdadera oposición en las diferentes

instancias. Es sencillo formar las mayorías necesarias para superar los puntos de veto

cuando se es a la vez Presidente y líder del partido hegemónico. Por otro lado, el vínculo

entre el PRI y la Constitución es el factor de identidad que termina por explicar los

incentivos para preferir la reforma. No se pretendía romper esta relación, sino hacer de ella

una relación más flexible sin que resultara perjudicial para el PRI. Con todas las

consideraciones anteriores, los costos de reformar son claramente más bajos que la

posibilidad de una renovación constitucional, por lo que en la elección de método resulta

viable realizar la reforma sin exponerse a los costos e incertidumbre de la renovación. Si

reformar es relativamente sencillo y conveniente, no existen incentivos a que los cambios

se realicen por otro método. (Véase Tabla 2)

Reformas Constitucionales entre sexenios: Salinas y Zedillo, 1993 y 1994.

El sexenio de Carlos Salinas de Gortari estuvo acompañado de amplias reformas en materia

económica y política. Su mayor actividad legislativa fue en 1993 cuando, previo a las

elecciones del año siguiente, realizó una reforma electoral que seguía la tendencia anterior:

abrir espacios para la oposición en el Congreso como parte de los acuerdos y cooperación

que se habían logrado entre el PRI y el PAN y para prevenir reclamos de otros partidos de

oposición (Carpizo 2011).

  42  

La modificación más importante de la reforma electoral de 1993 estableció que

ningún partido tendría más de 66% de la representación en la Cámara; se reconocieron

nuevos mecanismos de financiamiento y desapareció la cláusula de gobernabilidad. Con

esas medidas se eliminó la capacidad del PRI para modificar unilateralmente la

Constitución y, si no se obtenía más de 50% en las urnas, tampoco podría modificar la

legislación. En el Senado se abrió la representación a la primera minoría por Estado. Así, la

composición del Senado daba tres senadores por mayoría relativa y uno a la primera

minoría. Por último y no menos importante, se otorgó autonomía al Tribunal Electoral

Federal para que sus resoluciones fueran definitivas e inatacables en caso de controversias

electorales y se reconoció personalidad jurídica, patrimonio y autonomía del IFE. Esta

reforma fue propuesta en el IV Informe de Gobierno de Salinas de Gortari, en 1992, y

posteriormente presentada ante el Congreso para su negociación.

En 1993 era claro que se debían de establecer las reglas electorales para el siguiente

año y con ello mantener acotada a la oposición y recuperar fuerza ante los estragos de las

políticas de liberalización económica. Las propuestas de Salinas gozaban de la mayoría

simple en el Congreso y del apoyo de los partidos de oposición para abrirles mayores

espacios en éste. El liderazgo y fortaleza del Presidente frente a su partido y con otros

grupos y partidos, como los acuerdos con el Partido Acción Nacional y su acercamiento a

la Iglesia y los empresarios, le permitieron mayor aceptación de sus iniciativas, dentro y

fuera del Congreso. Debido al peso político de Carlos Salinas en el Congreso, con 64 y

93% en las Cámaras de Diputados y Senadores respectivamente y parte de la oposición

negociando con él, no había mayor dificultad en lograr la aprobación de reformas

constitucionales, incluso con la alta rigidez de la Constitución. Por tanto, realizar una

reforma a la Carta Magna de la que había nacido el PRI resultaba el método más

  43  

conveniente y menos riesgoso para realizar la reforma electoral. Parte de la facilidad para

resolver las reformas se debió a que la oposición estaba dispuesta a negociar con el PRI. En

esta reforma electoral no sólo participó el PAN sino parte de los diputados del PRD

(Carpizo 2011).

En ese mismo período se discutió la reforma al gobierno del Distrito Federal en la

que se modifica la representación dentro del D.F. y la designación del Jefe de Gobierno por

parte del Ejecutivo. La Asamblea de Representantes adquirió capacidad legislativa como

órgano de gobierno. Las reformas mencionadas se deben al crecimiento e influencia de la

oposición en los últimos años, la oposición ya se había ganado un espacio en el debate

público y varias posiciones en el gobierno. El PRI no se arriesgaría a perder todo el poder

con una transición de ruptura, sino que aplicaría una estrategia que le permitiese quedarse

en el gobierno. De hecho, en 1992 la oposición obtuvo los índices más altos de penetración:

tenía tres gubernaturas, 36% de las diputaciones federales, 26 miembros en la Asamblea de

Representantes y 195 presidencias municipales (Rebolledo 1993, 102). Toda esta presión

de la oposición sobre el partido hegemónico hizo que la élite del PRI decidiera abrir el

sistema electoral e incluso se contara con observadores electorales en la elección de 1994

para evitar cuestionamientos sobre el resultado electoral, como sucedió en 1988.

Las reformas de 1994 se vieron influenciadas por las elecciones, la violencia, los

asesinatos de políticos, candidatos y personajes públicos y el surgimiento del Ejército

Zapatista de Liberación Nacional. Todo esto contribuyó al reclamo social por cambios a

partir de la nueva administración del PRI. La reforma constitucional por iniciativa del

presidente Ernesto Zedillo se realizó en un momento coyuntural importante: fue el primer

acto de su gobierno, aunque había sido pensada y diseñada desde la administración

  44  

anterior.22 Esta reforma al Poder Judicial se presentó pocos días después de la toma de

posesión del Ejecutivo y cuando aún tenía la inercia de la victoria electoral. Posteriormente

fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994. Cabe

mencionar que, cuando se mandó la iniciativa, el PRI tenía los dos tercios requeridos en la

Cámara de Senadores, pero no así en la Cámara de Diputados en la que sólo contaba con

60%, insuficiente para realizar por sí mismo reformas constitucionales. Más importante fue

que las comisiones de la Cámara de Diputados estaban repartidas entre el PRI y la

oposición. En el ánimo de fortalecer relaciones con otros órganos de gobierno, el Presidente

se acercó al Congreso para impulsar la reforma judicial, crear una comisión para la

intermediación en Chiapas y llamar a la cooperación para el fortalecimiento del estado de

derecho (Lujambio 2005).

La decisión del Ejecutivo de presentar un cambio constitucional fue una respuesta a

las demandas políticas, económicas y sociales para fortalecer el orden jurídico. En medio

de un ambiente de desconfianza política, falta de legitimidad de autoridades e ineficacia de

las leyes, el Presidente decidió hacer una modificación constitucional que restableciera la

confianza en el sistema judicial y la Suprema Corte; sobre todo, necesitaba disminuir la

percepción de corrupción e ineficiencia por parte de jueces y ministros, por su participación

en procesos penales irregulares, tráfico de influencias y el deterioro en los tribunales de la

República. Las demandas de justicia por parte de la sociedad eran generalizadas. Ya

durante el proceso electoral de 1994 se percibía una gran necesidad de modificar el sistema

de justicia. En sus campañas, los partidos políticos dieron prioridad al estado de derecho y a

la necesidad de reformas constitucionales para cumplirlo. Incluso el Presidente Salinas

                                                                                                               22 Las propuestas de reforma al sistema de seguridad y justicia incluso fueron parte de la Campaña de Ernesto Zedillo. (Héctor Fix-Fierro “La reforma en México.” En busca de una Justicia Distinta: Experiencias de reforma en América Latina. Justicia Viva: Perú, 2010).

  45  

reconoció que la reforma de justicia era una reforma pendiente (Gómez Mont, 2005). Por

ello, propuso la independencia y autonomía del Poder Judicial para que fuese más efectivo

en garantizar que todas las acciones del Estado fueran acordes con los principios

constitucionales y que cumplieran con mayor eficiencia las facultades que

constitucionalmente se le habían conferido.

La propuesta de creación de un órgano como el Consejo de la Judicatura Federal fue

un paso más para restablecer el orden público y la confianza en los cuerpos que administran

justicia. Ahora, el Consejo es un órgano independiente quien vigila la carrera judicial.

Incluso, la propuesta que dio mayor autonomía al Poder Judicial generó mayor seguridad a

otros órganos de gobierno que se someten a su juicio. Una verdadera independencia de los

otros poderes posibilita que el Poder Judicial sea un control efectivo de la

constitucionalidad y los derechos. De lo contrario el gobierno podría enfrentarse a mayor

desgaste de la legalidad y de la constitución (Córdova, 1995). La reforma de 1994 incidió

en las relaciones entre el poder judicial y el poder legislativo debido a que se otorgaron

facultades al Senado sobre el nombramiento de ministros y la ratificación del procurador de

la República, previa propuesta del Presidente. Así se permite mayor participación y

pluralidad en decisiones sobre la conformación de la Corte y que los miembros del sistema

judicial gocen de mayor independencia en sus responsabilidades.

Las reformas estudiadas en este periodo reflejan que el objetivo primordial era no

alentar la incertidumbre en el país dada la inestabilidad política y las demandas sociales tras

las crisis económicas y políticas sucedidas en el periodo. Además, el PRI seguía siendo el

partido preponderante y ambos Presidentes gozaban de importante capital político que

facilitaba la negociación y aprobación de reformas que la misma oposición deseaba y que

además no generaban mayores especulaciones como sería un proceso de renovación

  46  

constitucional. Tras las elecciones de 1994, el PRI sólo perdió veinte asientos en la Cámara

de Diputados y conservó dos tercios del Senado. Por lo tanto, con un mínimo de apoyo de

la oposición fácilmente se pudo lograr la aprobación de las reformas sin mayor problema.

Los dos Presidentes supieron negociar con los partidos de oposición a cambio de espacios

electorales y mayor apertura del poder judicial, por lo que no había necesidad de recurrir a

medios extralegales para modificar la Constitución.(Véase Tabla 2)

Reforma electoral de 2007

La contienda electoral de 2006 es un momento importante para entender la vida política del

país a partir de la segunda administración de la oposición. En esta elección, la polarización

de la sociedad creó una rivalidad entre dos partidos de oposición, PAN y PRD, que generó

no sólo una elección altamente competida, sino también conflictiva. Oficialmente existió

medio punto porcentual entre el candidato de derecha, Felipe Calderón, y el candidato de

izquierda, Andrés Manuel López Obrador. Desde la campaña, el uso de los medios de

comunicación y de recursos para generar una campaña negativa generó problemas para la

autoridad electoral por presiones del PRD. Esta misma autoridad ya no era considerada

como un árbitro neutral por todos los partidos, pero tenía que tratar las impugnaciones

generadas por el proceso electoral, incluso cuando no se confiaba en la composición del

IFE y sus consejeros. Además, se argumentó que después de la última reforma de 1996, los

partidos y los actores involucrados en el proceso eran distintos por lo que era prudente

mejorar la normatividad en el aspecto electoral. La realidad política e influencia de otros

actores que no eran partidos políticos distaban de ser lo previsto por la reforma de 1996,

además de que se habían encarecido las campañas y alargado el tiempo de ellas con las

precampañas.

  47  

Una de las primeras reformas realizadas durante la administración del presidente

Calderón fue la reforma sobre la relación entre los partidos políticos y los medios de

comunicación. Es importante señalar que esta reforma, a diferencia de las anteriores, no fue

iniciativa del Presidente de la República. La reforma de 2007 nació en el seno del

Congreso, específicamente por iniciativa del Senador Manlio Fabio Beltrones del PRI. Con

la reforma no sólo se limitaron los actores que pueden interferir en la opinión pública a

través de los medios; también se establecieron topes de campaña, la forma de renovar a

consejeros electorales y la duración de las campañas. Así, se acotaron tanto los actores

como los recursos que pueden incidir en el proceso electoral. Sobre la autoridad electoral se

propuso fortalecer al Instituto Federal Electoral y al Tribunal Electoral y la renovación

escalonada de consejeros y magistrados electorales. Asimismo, se propuso regular el uso de

los medios de comunicación mediante un Comité de Radio y Televisión (Meixueiro Nájera

y Pliego Moreno 2010).

Este proceso de reforma es comparable a la reforma electoral de 2003 en Colombia.

Lo interesante de los casos es comparar el origen y las condiciones políticas para realizar la

reforma. En ambos casos las reformas que se aprueban surgen desde el Congreso con un

apoyo considerable de los partidos, incluso en un escenario de mayor fragmentación

política, media para Colombia, y media para México. En el caso de Calderón, es él quien

no tenía un amplio capital político (2) realizar reformas constitucionales. Llegó al poder

apenas con un poco más del tercio de los votos de la elección de 2006 y en medio de un

proceso cuestionable que limitó sus capacidades de gobierno. En cuanto a su relación con el

poder legislativo, Calderón contaba con bajo capital político que poco le ayudaba con sus

iniciativas de reforma, menos aún si hubiese querido recurrir a un método extralegal de

modificación constitucional. En ambas Cámaras, el Presidente tenía una franca oposición

  48  

con al menos un cuarto de los legisladores y su partido sólo contaba con mayoría relativa.

El Presidente Calderón tampoco tenía la capacidad política de recurrir a la voluntad popular

sobre cambios a la Constitución porque al menos 30% del electorado estaba en su contra

después de los resultados de 2006.

De hecho, la actividad legislativa del Presidente Calderón durante la LX Legislatura

revela que sólo presentó seis iniciativas de reforma constitucional y sólo cuatro fueron

publicadas en el Diario Oficial de la Federación entre 2007 y 2009.23 Este simple dato

revela la limitada capacidad del Presidente para superar los puntos de veto y reformar la

Constitución. Cabe destacar que otros órganos con facultad de iniciativa de reforma

constitucional han aprovechado este recurso durante la administración del Presidente

Calderón.

Algo importante del caso mexicano es que, después de la alternancia en el 2000, las

dos administraciones panistas no tenían la misma identidad revolucionaria que la

Constitución; no existía un vínculo entre ellos para desear su conservación y, sin embargo,

nunca recurrieron a una iniciativa seria de sustitución constitucional. Incluso cuando

propuestas en este sentido fueron consideradas por panistas, no se concretaron pues una

renovación constitucional genera incertidumbre y requiere de amplias negociaciones para

crear un nuevo pacto político. Uno de los grupos necesarios para llegar a un acuerdo

constitucional seguía siendo el PRI, que tiene una representación social importante y que

además está vinculado con la Constitución de 1917. Justamente, desde este grupo partidario

surge la iniciativa que fácilmente encontró apoyo en el Congreso para su aprobación. A

diferencia del Ejecutivo, el PRI tenía poder de negociación en el Congreso y en las

                                                                                                               23 Información extraída del Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación el 12 de mayo de 2010.

  49  

legislaturas estatales. Respecto a la fragmentación política, aunque había aumentado en

México, no influía de manera definitiva en la aprobación de las reformas, del PRI mantenía

su capacidad de negociación con los partidos afines e incluso con algunos partidos que se

beneficiaban de la reforma.

Como bien señala Miguel Carbonell (2002), la Constitución de 1917 es, en muchos

aspectos, anacrónica e insuficiente para la nueva realidad política mexicana. Las

condiciones posrevolucionarias ya no son las que imperaban posterior a la alternancia en el

2000 y tampoco un sexenio después. Específicamente, en 2007 no existían las condiciones

políticas ni las características del Ejecutivo necesarias para convocar a un constituyente

originario. En primer lugar porque habría que legitimar la convocatoria, pues es un proceso

claramente extra-constitucional y porque los partidos de oposición no serían favorables a

una iniciativa de convocatoria si no consideran que tienen ventajas sobre los demás

partidos. Por su parte, el electorado se encontraba sumamente polarizado tras los conflictos

post-electorales entre PAN y PRD, por lo que serían poco favorables a una propuesta de

sustitución constitucional por parte de un Presidente que representa sólo a un tercio del

electorado.

Los casos mexicanos presentados reflejan la importancia de las capacidades del

Ejecutivo al proponer un cambio constitucional, así como la lógica de la elección del

método, en la que sus recursos le permitan reducir costos. Sobre todo es interesante

encontrar que, en México, la rigidez constitucional no afecta la realización de reformas

constitucionales. De acuerdo con la Tabla 2, sucede lo contrario: el concentrado poder de

ciertas facciones reduce los costos originados por la rigidez por lo que, de hecho, la rigidez

constitucional es más flexible de lo que está en el texto de la Carta Fundamental. En todos

los casos mexicanos se encuentra un factor común, el PRI permanece en el escenario

  50  

político y realmente nunca ha perdido una posición privilegiada en materia de control de la

legislación. Además se ha encargado puntualmente de proteger la constitución y mantenerla

vigente a través de reformas constitucionales y esto se debe a su vinculación con el texto

constitucional, por lo que no existe un momento en el que se pretenda realmente romper la

identidad constitucional ni que se cuestione la legitimidad de la Constitución, pues a final

de cuentas también surge de un momento simbólico y fundacional como es la revolución

. En México efectivamente el capital político del Ejecutivo ha sido

considerablemente alto cuando gobernó el PRI, no así en los gobiernos panistas, e

interactuado con la fragmentación política indica que para el Ejecutivo es costoso lograr

negociaciones sobre reformas constitucionales. Considerando el contexto político, las

reformas son un medio idóneo para realizar modificaciones constitucionales, estas reducen

la incertidumbre de un nuevo pacto y pueden tener amplitud de temas sin que se pierda el

control sobre la reforma. El Ejecutivo especialmente prefiere el uso de la reforma porque

dados sus recursos es el medio en el que puede tener mayor éxito.

En México no ha existido un momento de renovación constitucional porque existen

varios actores interesados en su conservación, su alto valor simbólico y, sobre todo, porque

dada la disponibilidad de la reforma constitucional los costos de la sustitución siempre se

elevan. Incluso con su alta rigidez es más probable que se realice una reforma debido a que

los proponentes tienen la capacidad de negociar con otras fuerzas políticas.

  51  

Tabla 2. Resumen de las variables independientes en los eventos de modificación constitucional en México  

 

 

México 1986-1987 México 1993-1994

México 2007

Propuesta realizada por el

Ejecutivo ✓ ✓ ✗

Capital Político Alto (5) Medio(3) Bajo

(2)

Rigidez Constitucional Alta (2) Alta(2) Alta(2)

Fragmentación política

Baja (3) PRI controlaba

fácilmente 2/3 de ambas cámaras.

Media (5)

Media (7)

Ningún partido obtiene mayoría

absoluta

Legitimidad Constitucional

3 Origen Revolucionario

PRI

3 Origen

Revolucionario PRI

3 Origen

Revolucionario PRI

  52  

Conclusiones

Las modificaciones constitucionales están determinadas tanto por el diseño constitucional

como por los factores políticos e institucionales en el que actúan. Por ello, un estudio de

casos contribuye al entendimiento de la realización de una modificación constitucional y el

método para ello. Tanto el estudio institucional como el estudio político-contextual resultan

ineludibles para comprender el método con el que se realiza la modificación, pues siempre

existe un ambiente cambiante que facilita u obstruye cierto tipo de cambios.

Como se afirmó en la hipótesis y se demostró en los casos, el primer factor

determinante es el origen de la propuesta. El Congreso no hará cambios constitucionales

que lo excluyan del proceso y no deseará la convocatoria a una asamblea constituyente para

una renovación constitucional; por el contrario, deseará constituirse a sí mismo como una

asamblea constituyente o realizar el proceso por los medios que el Congreso controla. Sólo

el Poder Ejecutivo deseará realizar una renovación constitucional para eliminar o reducir

los costos que le producen los puntos de veto como puede ser el Congreso y la Corte; sin

embargo, un factor que aumenta los costos de la sustitución y reduce sus probabilidades de

éxito es el nivel de legitimidad de la constitución vigente. Si la legitimidad de la

constitución es muy alta, si es estimada o ampliamente respetada, será costoso e inclusive

inconveniente renovarla porque esto implica que muchos actores institucionales, políticos y

sociales, podrían salir en su defensa. Así como sucedió en Colombia, se podrían evaluar

otros ejemplos latinoamericanos de sustitución constitucional en términos de la voluntad

del Ejecutivo, la posibilidad de lograr una renovación constitucional entre los principales

actores políticos y sobre todo de enfrentar la poca o mucha legitimidad de una constitución

vigente para sustituirla por un nuevo pacto político. En cambio, la reforma constitucional

  53  

será preferida cuando el Ejecutivo posea el suficiente capital político para negociar

modificaciones dentro del Congreso y minimizar los costos producidos por la rigidez

constitucional o la fragmentación política.

Mediante el análisis de casos más similares se encontró que algunas de las variables

más estudiadas por la literatura como la rigidez y la fragmentación política son poco

determinantes en los estudios de caso frente al origen, la legitimidad y el capital político.

Estas últimas reflejan los actores y sus intereses en el mecanismo de modificación

constitucional, incluso pueden establecer relaciones y patrones sobre los cambios

constitucionales de acuerdo al actor que lo propone, sus capacidades de negociación y la

facilidad o dificultad que los vínculos constitucionales aportan a la selección del método de

modificación constitucional.

La cuestión de limitación en temas y amplitud de la reforma tampoco resulta

relevante para el método de elección. En México se han cambiado la mayor parte de los

136 artículos de la Constitución, sólo 36 permanecen sin alteración cuando se han realizado

al menos 490 reformas. Los cambios de mayor amplitud y temas no necesariamente se

realizan mediante sustitución, en Colombia se realizaron reformas con amplio contenido

como la de 1979, en la que se modificaron en un mismo proceso 69 artículos y en México

con las reformas de 1993 se cambiaron 32 artículos. La literatura también diría que este

elevado número de reformas incide en que exista mayor probabilidad de reemplazo

constitucional y esto no ha ocurrido. Por otro lado, la Constitución de Colombia no tuvo un

número tan elevado de reformas y sí fue sustituida.

Finalmente, habría que preguntarse si el intenso reformismo en la Constitución mexicana es

un reflejo de los intensos cambios o evolución de la realidad política mexicana. Si no,

¿cómo se podrían evaluar tantas reformas constitucionales? Próximas investigaciones

  54  

podrían evaluar las causas de tantas reformas constitucionales o los efectos generados por

distintos métodos de modificación. También se podrían hacer evaluaciones sobre los temas

que determinan el tipo de modificación. Una primera aproximación es que si se pretende

reducir poder o facultades del Congreso, una modificación constitucional tendría que

hacerse sin la participación de este órgano. Este estudio se podría replicar en otros casos

latinoamericanos para evaluar si las variables políticas y la identidad constitucional

influyen no sólo en estos casos sino tienen un efecto de difusión en la región. Asimismo, se

podría reconsiderar la variable de rigidez constitucional y su verdadero efecto en las

dinámicas constitucionales cuando se evalúan casos puntuales. El tipo de modificación

constitucional no es una elección menor, esta investigación muestra que existen algunos

factores específicos para elegir uno u otro método. La renovación constitucional representa

un esfuerzo mayor pero no por eso poco utilizado, en América Latina existen varios

ejemplos. El método a elegir tiene efectos trascendentales para la vida política de un Estado

y el proponente de la modificación tiene el poder de decidir sobre el método y sus

implicaciones. Por ello, si se pretende conocer la evolución constitucional en un Estado es

necesario conocer las formas con las que se ha modificado.

  55  

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  59  

Anexos

Figura 1. Modificaciones Constitucionales de Colombia entre 1967 y 2009

Figura 2 Modificaciones Constitucionales en México de 1967 a 2010.

  60  

Figura 3. Reformas a la Distribución de Poderes en Colombia de 1967 a 2009

Figura 4. Reformas a la Distribución de Poderes en México de 1967 a 2009

  61  

Artículos  constitucionales  sobre  los  títulos  de  reforma  constitucional  

 Constitución Colombiana de 1886.

Artículo 209.- Esta Constitución podrá ser reformada por un acto legislativo, discutido primeramente y aprobado en tres debates por el Congreso en la forma ordinaria, transmitido por el Gobierno, para su examen definitivo, a la Legislatura subsiguiente, y por ésta nuevamente debatido, y últimamente aprobado por dos tercios de los votos en ambas Cámaras.

Constitución Colombiana de 1991

Artículo 374. La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.

Artículo 375. Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente. El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara. En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. Artículo 376. Mediante ley aprobada por mayoría de los miembros de una y otra Cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo en votación popular decida si convoca una Asamblea Constituyente con la competencia, el período y la composición que la misma ley determine. Artículo 377. Deberán someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto negativo de la mayoría de los sufragantes, siempre que en la votación hubiere participado al menos la cuarta parte del censo electoral. Se entenderá que el pueblo convoca la Asamblea, si así lo aprueba, cuando menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral. La Asamblea deberá ser elegida por el voto directo de los ciudadanos, en acto electoral que no podrá coincidir con otro. A partir de la elección quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución durante el término señalado para que la Asamblea cumpla sus funciones. La Asamblea adoptará su propio reglamento.

Artículo 378. Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de

  62  

manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente. La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral. Artículo 379. Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título. La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2. Constitución Mexicana de 1917 La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.  

Elecciones Presidenciales Colombia  

Año

Candidatos Partido Votos Porcentaje 1ªvuelta

2ªvuelta Misael Pastrana Conservador 1625025 40.69% Gustavo Rojas Pinilla

Conservador-ANAPO

1561468 39.09% Belisario Betancur Conservador 471350 11.80% Evaristo Sourdis Conservador 336286 8.42% 1970 Total 3994129 Alfonso López MM.MM.Michelsen

Liberal 2929719 56.35% Álvaro Gómez Hurtado

Conservador 1634879 31.44% María Eugenia Rojas ANAPO 492166 9.47% Otros 142778 2.75% 1974 Total 5199542 Julio César Turbay Ayala

Liberal 2503681 49.50% Belisario Betancur Conservador 2356620 46.59% Otros 187624 3.91% 1978 Total 5057925 Belisario Betancur Conservador 3189278 46.79% Alfonso López Michelsen

Liberal 2797627 41.04% Luis Carlos Galán Liberal 745738 10.94% Otros 89159 1.3% 1982 Total 6815501 Virgilio Barco Liberal 4214510 58.70% Álvaro Gómez Hurtado

Conservador 2588050 36.04% Jaime Pardo Unión Patriótica 328752 4.57% Otros 48301 0.67% 1986 Total 7179613

  63  

César Gaviria Liberal 2891808 48.81% Álvaro Gómez Hurtado

Salvación Nacional

1433913 24.20% Antonio Navarro Wolf

M-19 754740 12.73% Rodrigo Lloreda Conservador 735374 12.41% Otros 1.83% 1990 Total 5924537 Ernesto Samper Pizano

Liberal Colombiano

2.623.210 45.59 51.07% Andrés Pastrana Arango

NFD 2.604.771 45.27 48.93% Antonio Navarro Wolff

Compromiso Colombia

219.241 3.81 Regina Betancourt de Lizca

MUM 64.131 1.11 Otros 283.372 4.22 1994 Total 5.53836 7.10117 Andrés Pastrana NFD 3653048 34.77% 51.94%% Horacio Serpa Uribe Liberal 3696334 35.18% 46.53% Noemí Sanín Independiente 2,845750 27.09% Otros 311060 2.96% 1998 Total 10506192 12,079,975 Álvaro Uribe Vélez Primero

Colombia 5862655 53.04%

Horacio Serpa Uribe Liberal 3514779 31.80% Luis Eduardo Garzón

Polo Democrático

680245 6.15% Noemi Sanín Mov. Si

Colombia 641884 5.80%

Otros 155966

3.21% 2002 Total 10855529 Álvaro Uribe Vélez Colombia

Primero (PC) 7363421 62%

Carlos Gaviria Díaz Polo Democrático Alternativo (PDA)

2609412 22% Horacio Serpa Uribe Partido Liberal

(PL) 1401173 12%

Antanas Mockus Alianza Social Indígena (ASI)

146540 1% Otros 11374006 3% 2006 Total 11838421 100%

Elecciones Presidenciales México

Candidato Partido Votos Porcentaje Efraín González Morfín PAN 1,945,000 13.82% 1970 Luis Echeverría Álvarez

PRI/PPS/PARM 11,904,000 84.64%

José López Portillo y Pacheco

PRI/PPS/PARM 16,463,000 93.51% 1976 Valentín Campa Salazar PCM 932,000 5.29%

Miguel de la Madrid Hurtado

PRI/PPS/PARM 16,748,000 74.30% Pablo Emilio Madero Belden

PAN 3,700,000 16.41% 1982 Otros 2,061,000 9.17%

Manuel Clouthier del Rincón

PAN 3,208,584 16.20% Carlos Salinas de Gortari

PRI 9,687,926 48.93% Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano

PMS/PPS/PARM/PFCRN 5,843,779 29.51% 1988 Otros 265,748 1.39%

Ernesto Zedillo Ponce de León

PRI 17,181,651 48.69% Diego Fernández de Cevallos

PAN 9,146,841 25.92% Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano

PRD 5,852,134 16.59% 1994 Otros 2,052,659 5.82%

  64  

Vicente Fox Quesada PAN/PVEM 15,989,636 42.52% Francisco Labastida Ochoa

PRI 13,579,718 36.11% Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano

PRD/PT/CONVERGENCIA/PAS/PSN

6,256,780 16.64% 2000 Otros 955,866 2.55%

Felipe Calderón Hinojosa

PAN 15,000,284 35.89% Andrés Manuel López Obrador

PRD/PT/CONVERVGENCIA 14,756,350 35.33% Roberto Madrazo Pintado

PRI/PVEM 9,301,441 22.23% 2006 Otros 1,530,654 3.67%

Elecciones Legislativas Colombia

Senadores Cámara de Representantes Elección Partido escaños partido escaños Pastranistas (L) 39 33.05% Pastranistas (L) 57 27.14% Anapistas (C) 26 22.03% Anapistas (C) 43 20.48% Pastranistas (C) 18 15.25% Pastranistas (C) 30 14.29% Anapistas (L) 12 10.17% Anapistas (L) 28 13.33% Otros 23 19.49% Otros 52 24.76%

1970

Total 118 100.00% Total 210 100.00% Partido Liberal Colombiano

66 58.93% Partido Liberal Colombiano

113 56.50% Partido Conservador onservador Colombiano

37 33.04% Partido Conservador Colombiano

66 33.00% Otros 9 8.04% Otros 21 10.50%

1974

Total 112 100.00% Total 200 100.00% Partido Liberal Colombiano

62 55.36% Partido Liberal Colombiano

111 55.78% Partido Conservador Colombiano

49 43.75% Partido Conservador Colombiano

83 41.71% Otros 1 0.89% Otros 5 2.51%

1978

Total 112 100.00% Total 199 100.00% Partido Liberal Colombiano

63 55.26% Partido Liberal Colombiano

115 57.79% Partido Conservador Colombiano

49 42.98% Partido Conservador Colombiano

82 41.21% Otros 2 1.75% Otros 2 1.01%

1982

Total 114 100.00% Total 199 100.00% Partido Liberal Colombiano

58 50.88% Partido Liberal Colombiano

98 49.25% Partido Conservador Colombiano

43 37.72% Partido Conservador Colombiano

80 40.2% Otros 13 11.40% Otros 17 8.54%

1986

Total 114 100.00% Total 199 100.00% Partido Liberal Colombiano

66 57.89% Partido Liberal Colombiano

119 59.80% Partido Conservador Colombiano

38 33.33% Partido Conservador Colombiano

62 31.16% Otros 10 8.77% Otros 18 9.05%

1990

Total 114 100.00% Total 199 100.00% Partido Liberal Colombiano

56 54.90% Partido Liberal Colombiano

87 54.04% Partido Conservador Colombiano

14 13.73% Partido Conservador Colombiano

27 31.16% M19 9 8.82% M19 13 8.07% Nueva Fuerza Democrática

8 7.84% Otros 21 20.59% Otros 34 21.11%

1991

Total 102 100.00% Total 161 100.00% Partido Liberal Colombiano

56 54.90% Partido Liberal Colombiano

88 53.99% Partido Conservador Colombiano

20 19.61% Partido Conservador Colombiano

51 31.29% Otros 26 25.49% Otros 24 14.72%

1994

Total 102 100.00% Total 163 100.00% Partido Liberal Colombiano

56 54.9% Partido Liberal Colombiano

82 51.90% 1998

Partido Conservador 17 16.67% Partido Conservador 27 17.09%

  65  

Colombiano Colombiano Otros 29 28.43% Otros 49 31.01%

Total 102 100.00% Total 158 100.00% Partido Liberal Colombiano

29 28.43% Partido Liberal Colombiano

54 32.53% Partido Conservador Colombiano

13 12.74% Partido Conservador Colombiano

21 12.65% Mov Nacional 6 5.88% Coalición 6 5.88% Otros 48 47% Otros 91 54.82%

2002

Total 102 100.00% Total 166 100.00% Partido de la U 20 20.00% Partido Liberal

Colombiano 31 19.87%

Partido Liberal Colombiano

18 18.00% Partido de la U 28 17.95% Partido Conservador Colombiano

18 18.00% Partido Conservador Colombiano

26 16.67% Otros 44 44.00% Otros 71 45.51%

2006

Total 100 100.00% Total 156 100.00% Partido de la U 27 26.47% Partido de la U 48 29.09% Partido Conservador Colombiano

23 22.55% Partido Liberal Colombiano

38 23.03% Partido Liberal Colombiano

17 16.67% Partido Conservador Colombiano

36 21.82% Otros 35 34.31% Otros 43 26.06%

2010

Total 102 100.00% Total 165 100.00%

Elecciones Legislativas en México

Elección Diputados Senadores Partido curules % partido curules %

PAN 20 9% PRI 64 100.00% PRI 178 84% Total 64 100.00% PARM 5 2% PPS 10 5%

1970

Total 213 100% PAN 25 11% PRI 189 82% PARM 7 3% PPS 10 4%

1973

Total 231 100% PAN 20 8% PRI 64 100.00% PRI 195 82% Total 64 100.00% PARM 10 4% PPS 12 5%

1976

Total 237 100% PAN 43 11% PRI 296 74% PRD-PCM-PSUM-PMS

18 5% PARM 12 3% PPS 11 3% Otros 20 5%

1979

Total 400 100% PAN 51 13% PRI 64 100.00% PRI 299 75% Total 64 100.00% PRD-PCM-PSUM-PMS

17 4% PPS 10 3% Otros 23 6%

1982

Total 400 100% PAN 41 10% 1985 PRI 289 72%

  66  

PRD-PCM-PSUM-PMS

12 3% PARM 11 3% PPS 11 3% Otros 36 9%

Total 400 100% PAN 101 20% PRI 60 93.75% PRI 260 52% PRD 4 6.25% PRD-PCM-PSUM-PMS

19 4% Total 64 100.00% PARM 25 5% PPS 32 6% Otros 63 13%

1988

Total 500 100% PAN 89 18% PRI 320 64% PRD-PCM-PSUM-PMS

41 8% PARM 15 3% PPS 12 2% Otros 23 5%

1991

Total 500 100% PAN 119 24% PAN 25 19.53% PRI 300 60% PRI 95 74.22% PRD-PCM-PSUM-PMS

71 14% PRD 8 6.25% PT 10 2% Total 128 100.00%

1994

Total 500 100% PAN 118 24% PRI 238 48% PRD-PCM-PSUM-PMS

125 25% PVEM 5 1% PT 12 2% Otros 2 0%

1997

Total 500 100% PAN 207 41% PAN 46 35.94% PRI 210 42% PRI 60 46.88% PRD-PCM-PSUM-PMS

52 10% PRD 15 11.72% PVEM 16 3% PVEM 5 3.91% PT 8 2% PT 1 0.78% Otros 7 1% CONV 1 0.78%

2000

Total 500 100% Total 128 100.00% PAN 143 29% PRI 237 47% PRD-PCM-PSUM-PMS

69 14% PVEM 21 4% PT 13 3% Otros 17 3%

2003

Total 500 100% PAN 206 41% PAN 51 40% PRI 106 21% PRI 32 25% PRD-PCM-PSUM-PMS

125 25% PRD 26 20% PVEM 17 3% PVEM 6 5% PT 11 2% PT 5 4% Otros 35 7% CONV 5 4% Total 500 100% NA 2 2% Indep 1 1%

2006

Total 128 100% PAN 148 30% PRI 201 40%

2009

PRD-PCM- 97 19%

  67  

PSUM-PMS PVEM 17 3% PT 6 1% Otros 31 6%

Total 500 100%