tematsko izvješće ekologizacija: složeniji oblik potpore ... · poljoprivrednicima uvedena...

Tematsko izvješće Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu okoliša

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)

HR 2017. BR. 21

1977 - 2017

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Revizorski tim

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Phil Wynn Owen i koje je specijalizirano za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Samo Jereb, a potporu su mu pružali ataše u njegovu uredu Jerneja Vrabič, glavni rukovoditelj Robert Markus i voditelj radnog zadatka Michal Machowski. Revizorski tim činili su Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene i Krzysztof Zalega.

Slijeva nadesno: Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Robert Markus, Michal Machowski, Samo Jereb, Dainora Venckeviciene, Jerneja Vrabič.

2

SADRŽAJ

Odlomak

Pojmovnik i pokrate

Sažetak I. – VIII.

Uvod 1. – 9.

Opseg revizije i revizijski pristup 10. – 12.

Opažanja 13. – 71.

Za ekologizaciju nije utvrđena potpuno razrađena intervencijska logika s jasno definiranim i ambicioznim ciljnim vrijednostima, a proračun za ekologizaciju nije izravno povezan s ostvarivanjem ciljeva predmetne politike u vezi s okolišem i klimom 13. – 25.

Plaćanjem za ekologizaciju nastoje se ostvariti dva različita cilja: poboljšanje uspješnosti ZPP-a u pogledu okoliša i klime te pružanje potpore dohotku poljoprivrednika 13. – 14.

Konkretan doprinos ekologizacije dostizanju ciljnih vrijednosti EU-a za tlo, klimu, i biološku raznolikost nije jasno definiran 15. – 16.

Izvorni prijedlog Komisije bio je ambiciozniji u pogledu okoliša… 17. – 18.

… no nije sadržavao jasne dokaze o tome što bi se trebalo ostvariti predloženim praksama ekologizacije 19. – 21.

Međutim, nije došlo do izmjene iznosa proračunskih sredstava koja su dodijeljena za ekologizaciju jer su sredstva dodijeljena na temelju političke odluke, a ne imajući na umu ostvarivanje ciljeva predmetne politike u vezi s okolišem i klimom 22. – 25.

Nije vjerojatno da će se ekologizacijom, na način na koji se trenutačno primjenjuje, ostvariti znatne koristi za okoliš i klimu 26. – 57.

Ekologizacija je dovela do vrlo ograničenih promjena u poljoprivrednim praksama… 26. – 33.

… u čemu je vidljiv znatan mrtvi teret koji proizlazi iz načina na koji je osmišljena predmetna politika 34. – 39.

Raznolikost usjeva donosi manje koristi za tlo od plodoreda usjeva 40. – 42.

3

Učinak zaštite travnjaka na neto emisije iz poljoprivrednih zemljišta mogao bi se poboljšati boljim usmjeravanjem mjera 43. – 46.

Prevladavajućim proizvodnim ekološki značajnim površinama zajedno s nedovoljnim zahtjevima u pogledu upravljanja umanjuju se moguće koristi ekologizacije za biološku raznolikost 47. – 50.

Umjesto povećanja očekivanih koristi za okoliš i klimu na najveću moguću razinu države članice iskorištavaju fleksibilnost pravila ekologizacije kako bi ograničile svoje opterećenje i opterećenje poljoprivrednika 51. – 54.

Ekologizacija ima ograničen učinak na mjere za okoliš u okviru drugog stupa 55. – 57.

Ekologizacijom se povećava složenost ZPP-a 58. – 71.

Ekologizacija se preklapa s drugim instrumentima ZPP-a u području okoliša, ali Komisija i države članice ublažavaju povezani rizik od mrtvog tereta i dvostrukog financiranja 58. – 64.

Složena pravila ekologizacije sa sobom nose izazove u pogledu njezine primjene, koje je Komisija djelomično riješila 65. – 69.

Prakse ekologizacije slične su standardima GAEC, ali s njima su povezane veće moguće kazne u slučaju nepridržavanja 70. – 71.

Zaključci i preporuke 72. – 83.

Prilog I. – Kretanje omjera trajnih travnjaka

Prilog II. – Glavni podatci o ispunjavanju obveze određivanja ekološki osjetljivih trajnih travnjaka za 2016. godinu

Prilog III. – Glavni podatci o ispunjavanju obveze određivanja ekološki značajnih površina za 2016. godinu

Odgovori Komisije

4

POJMOVNIK I POKRATE

Drugi stup ZPP-a: dio zajedničke poljoprivredne politike koji obuhvaća mjere ruralnog

razvoja.

Ekološki osjetljivi trajni travnjaci: parcele trajnih travnjaka, u prvom redu smještene na

područjima mreže Natura 2000, koje su države članice odredile na temelju njihove važnosti

za biološku raznolikost, a posebice za zaštićene vrste travnjaka i staništa. U okviru

ekologizacije takve su parcele zaštićene od prenamjene za druge svrhe ili oranje.

Ekološki značajne površine (EZP): zemljište na poljoprivrednim gospodarstvima koje je

namijenjeno posebnim praksama ili obilježjima korisnima za okoliš. U okviru ekologizacije u

pravilu je najmanje 5 % obradive površine poljoprivrednog gospodarstva potrebno odrediti

kao ekološki značajnu površinu.

EU: Europska unija.

GAEC: dobro poljoprivredno i okolišno stanje. Skupni naziv za niz osnovnih standarda koji se

primjenjuju u okviru višestruke sukladnosti i kojima se definira dobro poljoprivredno i

okolišno stanje zemljišta.

GU AGRI: Glavna uprava Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj.

GU CLIMA: Glavna uprava Europske komisije za klimatsku politiku.

GU ENV: Glavna uprava Europske komisije za okoliš.

Izravna plaćanja: potpora koja se izravno dodjeljuje poljoprivrednicima kao sigurnosni

mehanizam. Izravna plaćanja obično se dodjeljuju u obliku osnovne potpore dohotku te nisu

povezana s proizvodnjom. Služe za stabilizaciju dohotka koji poljoprivrednici ostvaruju od

prodaje na tržištu, koja može varirati. Izravna plaćanja isplaćuju se iz Europskog fonda za

jamstva u poljoprivredi, koji se često naziva „prvim stupom” ZPP-a.

JRC: Zajednički istraživački centar, jedna od glavnih uprava Europske komisije.

Mreža Natura 2000: najveća koherentna ekološka mreža zaštićenih područja u svijetu koja

obuhvaća 18 % zemljišne površine u EU-u i ključna morska područja.

5

Poljoprivredno gospodarstvo: cjelokupno poljoprivredno zemljište i životinje koji se nalaze

na teritoriju iste države članice, kojima upravlja jedan poljoprivrednik (fizička ili pravna osoba

ili skupina takvih osoba) i koje se upotrebljava za poljoprivredne djelatnosti.

Prvi stup ZPP-a: dio zajedničke poljoprivredne politike koji obuhvaća izravna plaćanja

poljoprivrednicima i tržišne mjere.

Ruralni razvoj: politika EU-a, često nazivana drugim stupom ZPP-a, kojom se odgovara na

potrebe ruralnih područja u EU-u u pogledu gospodarstva, okoliša i društva. Plaćanja za

ruralni razvoj isplaćuju se iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj, uz

sufinanciranje sredstvima država članica.

SMR: propisani zahtjevi o upravljanju. Skupni naziv za niz obveza utvrđenih u odgovarajućem

zakonodavstvu EU-a o okolišu, klimatskim promjenama, javnom zdravlju, zdravlju životinja i

bilja te dobrobiti životinja koje se primjenjuju u okviru višestruke sukladnosti.

Učinak mrtvog tereta: situacija u kojoj bi se subvencionirana aktivnost ili projekt djelomično

ili u cijelosti proveli i bez javne pomoći.

Višestruka sukladnost: sustav kojim se većina plaćanja u okviru ZPP-a povezuje sa skupom

osnovnih standarda čiji je cilj zajamčiti dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta

(GAEC) i određenim obvezama, koje su poznate kao propisani zahtjevi o upravljanju (SMR).

Propisani zahtjevi o upravljanju utvrđeni su u odgovarajućem zakonodavstvu EU-a o okolišu,

klimatskim promjenama, javnom zdravlju, zdravlju životinja i bilja te dobrobiti životinja.

ZPP: zajednička poljoprivredna politika – skup zakonskih akata i praksi koje je Europska unija

donijela s ciljem utvrđivanja zajedničke, jedinstvene politike u području poljoprivrede. Prve

su mjere uvedene 1962. godine. Ta se politika otada prilagođavala i dorađivala te mijenjala u

okviru niza reformi.

6

SAŽETAK

I. Ekologizacija (ili plaćanje za ekologizaciju) nova je vrsta izravnih plaćanja

poljoprivrednicima uvedena reformom Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) iz

2013. godine. Osmišljena je s ciljem primjene načela u skladu s kojim bi poljoprivrednike

trebalo nagraditi za javna dobra koja pružaju. S pomoću tog mehanizma ekologizacijom bi se

trebala poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša.

II. U ovom se izvješću iznose nalazi revizije ekologizacije koju je Sud proveo. Glavno je

revizijsko pitanje koje Sud obrađuje je li se primjenom ekologizacije poboljšala uspješnost

ZPP-a u pogledu okoliša i klime, kao što je predviđeno ciljem utvrđenim u relevantnom

zakonodavstvu EU-a.

III. U svrhu davanja odgovora na navedeno glavno revizijsko pitanje Sud je ispitao

sljedeće:

• intervencijsku logiku, postojanje jasnih i dovoljno ambicioznih ciljnih vrijednosti za

ekologizaciju te obrazloženje za iznose proračunskih sredstava koja su dodijeljena u

okviru predmetne politike

• koristi za okoliš i klimu koje se mogu očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije

• povećanje složenosti ZPP-a zbog uvođenja ekologizacije.

IV. Cjelokupni je zaključak Suda da ekologizacija, na način na koji se trenutačno

primjenjuje, vjerojatno neće znatno poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime.

V. Sud je utvrdio da Komisija nije izradila cjelovitu intervencijsku logiku za plaćanje za

ekologizaciju. Također nije utvrdila jasne i dovoljno ambiciozne ciljne vrijednosti u području

okoliša čije se dostizanje može očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije. Osim toga, iznos

proračunskih sredstava koja su dodijeljena za ekologizaciju nije obrazložen sadržajem

predmetne politike koji se odnosi na okoliš. Ekologizacija je u osnovi ostala program potpore

dohotku.

VI. Sud je također utvrdio da nije vjerojatno da će se ekologizacijom ostvariti znatne koristi

za okoliš i klimu, ponajprije zbog znatnog mrtvog tereta koji nepovoljno utječe na provedbu

7

predmetne politike. Naime, Sud procjenjuje da je ekologizacija dovela do promjene u

poljoprivrednim praksama na tek otprilike 5 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u.

VII. Konačno, Sud je utvrdio da rezultati koji će se predmetnom politikom vjerojatno

ostvariti ne opravdavaju znatno povećanje složenosti ZPP-a uzrokovano uvođenjem

ekologizacije. Dio te složenosti proizlazi iz preklapanja između ekologizacije i drugih

instrumenata ZPP-a u području okoliša, uključujući standarde za dobro poljoprivredno i

okolišno stanje zemljišta (GAEC). Ekologizacija je slična tim standardima u smislu da je, u

osnovi, također skup osnovnih uvjeta povezanih s okolišem koji se primjenjuju na potporu

dohotku.

VIII. Sud na temelju tih nalaza iznosi sljedeće preporuke:

• Komisija bi za sljedeću reformu ZPP-a trebala osmisliti cjelovitu intervencijsku logiku za

doprinos ZPP-a ostvarivanju ciljeva EU-a povezanih s okolišem i klimom, uključujući

konkretne ciljne vrijednosti, i to na temelju najnovijih znanstvenih spoznaja o

predmetnom fenomenu.

• Komisija bi u svrhu pripreme za izradu prijedloga sljedeće reforme ZPP-a trebala

preispitati provedbu trenutačnog ZPP-a i utvrditi njezino stanje. Komisija bi se pri izradi

svojeg prijedloga trebala voditi sljedećim načelima:

o poljoprivrednici bi trebali imati pristup plaćanjima u okviru ZPP-a samo ako

ispunjavaju skup osnovnih standarda povezanih s okolišem, kojima se uzimaju u

obzir područja na koja se trenutačno primjenjuju standardi GAEC i opći zahtjevi

ekologizacije (pri čemu bi i standardi GAEC i opći zahtjevi ekologizacije trebali biti

ambiciozniji od zahtjeva utvrđenih u zakonodavstvu o okolišu). Sankcije za

neusklađenost s tim kombiniranim standardima trebale bi biti dovoljne kako bi

imale odvraćajući učinak. Osim toga, sve takve osnovne standarde trebalo bi u

cijelosti uzeti u obzir u okviru referentnih razina za okoliš za sve mjere u području

poljoprivrede koje se predvide programima

o na posebne, lokalne potrebe u području okoliša i klime moguće je odgovarajuće

odgovoriti na način da se u programe uključe pojačane mjere u području

8

poljoprivrede, koje se temelje na dostizanju ciljnih vrijednosti uspješnosti i dodjeli

financijskih sredstava kojom se uzimaju u obzir prosječni nastali troškovi i

izgubljeni prihodi povezani s mjerama i praksama koje su ambicioznije od

referentne razine za okoliš

o u slučajevima u kojima je državama članicama omogućen odabir načina provedbe

ZPP-a od njih bi se trebalo zahtijevati da prije provedbe pruže dokaze o tome da

su mogućnosti koje su odabrale djelotvorne i učinkovite u pogledu ostvarivanja

ciljeva politika.

9

UVOD

1. Europska unija (EU) isplaćuje izravne subvencije poljoprivrednicima u okviru prvog

stupa1 svoje zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Jedan je od ključnih ciljeva tih izravnih

plaćanja pružiti potporu dohotku poljoprivrednika. Međutim, sve su češće kritike u kojima se

ističe da u okviru ZPP-a nije učinjeno dovoljno kako bi se ograničio negativan utjecaj koji

određene poljoprivredne prakse imaju na okoliš i klimu2

2. „Zeleno plaćanje” ili „ekologizacija”

.

3 nova je vrsta izravnih plaćanja uvedena reformom

ZPP-a iz 2013. kao najnoviji pokušaj rješavanja tog pitanja. Riječ je o jedinom izravnom

plaćanju za koje je utvrđen „zeleni” glavni cilj, odnosno poboljšanje uspješnosti ZPP-a u

pogledu okoliša4

3. Komisija je u obrazloženju priloženom svojem zakonodavnom prijedlogu

.

5

1 ZPP se dijeli na dva stupa: prvi stup obuhvaća izravna plaćanja poljoprivrednicima i mjere tržišne intervencije te se u cijelosti financira iz proračuna EU-a. Drugi stup obuhvaća mjere ruralnog razvoja, koje države članice sufinanciraju vlastitim sredstvima.

istaknula da

će poljoprivrednim gospodarstvima „biti potrebna potpora u uvođenju i održavanju

poljoprivrednih sustava i praksi koji posebno doprinose ostvarenju ciljeva u području okoliša

i klime jer se u tržišnim cijenama ne odražava pružanje takvih javnih dobara”. Takvim

stavljanjem naglaska na uporabu javnih sredstava za javna dobra i nagrađivanje

poljoprivrednika za pozitivan učinak (odnosno učinak koji u suprotnome ne bi bio nagrađen

na tržištu) također se povećava legitimnost rashoda u okviru ZPP-a u cjelini.

2 Takav negativni utjecaj poljoprivrede na okoliš uključuje iscrpljivanje i eroziju tla, onečišćenje vode, emisije stakleničkih plinova i gubitak biološke raznolikosti.

3 Puni je službeni naziv ovog novog programa potpore „plaćanje za poljoprivredne prakse korisne za klimu i okoliš”.

4 Uvodna izjava 37. Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 347, 20.12.2013., str. 608.).

5 COM(2011) 625 final od 12. listopada 2011.

10

4. Ekologizacija nije neobvezni program. Svi poljoprivrednici koji sudjeluju u programima

izravnih plaćanja u okviru ZPP-a (kao što su program osnovnih plaćanja ili program

jedinstvenih plaćanja po površini) moraju se prijaviti i za plaćanje za ekologizaciju. Međutim,

manja poljoprivredna gospodarstva mogu ostvariti koristi od potpore u okviru ekologizacije,

a pritom ne moraju ispunjavati sve zahtjeve ekologizacije, ili čak nijedan. Osim toga, zahtjevi

ekologizacije ne primjenjuju se na poljoprivredna gospodarstva koja se smatraju „zelenima

po definiciji”. Primjerice, ekološki poljoprivrednici mogu ostvariti koristi od ekologizacije, a

pritom ne moraju dokazati da primjenjuju ijednu od triju praksi ekologizacije.

5. Zahtjevi ekologizacije obuhvaćaju tri poljoprivredne prakse, pri čemu bi sve tri prakse

trebale biti jednostavne, opće, izvanugovorne i godišnje te bi trebale donositi koristi za okoliš

i klimu:

(a) U sklopu prakse raznolikosti usjeva poljoprivrednici s više od 10 hektara obradivog

zemljišta obvezni su uzgajati najmanje dvije vrste usjeva. Na poljoprivrednim

gospodarstvima s više od 30 hektara obradivog zemljišta potrebno je uvesti najmanje

jednu dodatnu (odnosno treću) vrstu usjeva. Udio obradivog zemljišta na kojem

poljoprivrednici mogu uzgajati glavni usjev ograničen je na 75 %. Na poljoprivrednim

gospodarstvima na kojima su potrebna tri usjeva, dva glavna usjeva zajedno ne smiju

zauzimati više od 95 % obradivog zemljišta. Kao glavni cilj raznolikosti usjeva utvrđeno je

poboljšanje kvalitete tla6

(b) U praksi održavanja trajnih travnjaka kombiniraju se dva odvojena mehanizma. Države

članice moraju:

.

• pratiti (na nacionalnoj ili regionalnoj razini) udio trajnih travnjaka u ukupnoj

površini poljoprivrednih zemljišta obuhvaćenih izravnim plaćanjima u okviru ZPP-a.

Ako se taj omjer smanji za više od 5 % u odnosu na referentnu razinu, države

članice od poljoprivrednika moraju zatražiti da obnove sve trajne travnjake koji su

prethodno prenamijenjeni u druge svrhe

6 Uvodna izjava 41. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

11

• određivati područja travnjaka koja su najosjetljivija s ekološkog stajališta.

Prenamjena i oranje takvih ekološki osjetljivih trajnih travnjaka nisu dopušteni.

Prema zakonodavstvu EU-a trajni travnjaci održavaju se u okviru ekologizacije u prvom

redu u svrhu skladištenja ugljika7

(c) Poljoprivrednici s više od 15 hektara obradivog zemljišta moraju odrediti površinu koja

odgovara udjelu od 5 % površine tog zemljišta kao ekološki značajnu površinu (EZP).

Zakonodavstvom EU-a predviđeno je 19 različitih vrsta ekološki značajnih površina

kojima poljoprivrednici mogu ispuniti tu obvezu, uključujući zemljišta na ugaru, postrne

usjeve, usjeve s fiksacijom dušika i niz vrsta obilježja krajolika. Međutim, države članice

mogu odlučiti da će svojim poljoprivrednicima ponuditi manji broj mogućih ekološki

značajnih površina. Kao glavni cilj ekološki značajnih površina utvrđeni su zaštita i

poboljšanje biološke raznolikosti

. Zaštitom ekološki osjetljivih trajnih travnjaka prije

svega se nastoji zaštiti područja s dragocjenom biološkom raznolikošću (uz opći cilj

skladištenja ugljika).

8

6. U okviru ZPP-a uz ekologizaciju postoje i dva druga važna instrumenta za ostvarivanje

ciljeva u području okoliša i klime:

.

(a) Višestruka sukladnost mehanizam je kojim se većina plaćanja u okviru ZPP-a povezuje sa

skupom osnovnih standarda čiji je cilj zajamčiti dobro poljoprivredno i okolišno stanje

zemljišta (GAEC) i određenim obvezama koje su poznate kao propisani zahtjevi o

upravljanju (SMR). Propisani zahtjevi o upravljanju utvrđeni su u odgovarajućem

zakonodavstvu EU-a o okolišu, klimatskim promjenama, javnom zdravlju, zdravlju

životinja i bilja te dobrobiti životinja. Poljoprivrednicima koji ne ispunjavaju navedene

standarde i zahtjeve prijeti sankcija kojom se smanjuju sva njihova izravna plaćanja, i to

u pravilu za 1 % do 5 %.



12

(b) Mjere za okoliš u okviru ruralnog razvoja (drugi stup ZPP-a), primjerice mjera za

poljoprivredu, okoliš i klimu, slične su plaćanju za ekologizaciju u smislu da se njima

nagrađuju poljoprivrednici koji primjenjuju određene prakse korisne za okoliš i klimu.

Međutim, za razliku od ekologizacije, te su mjere predviđene ugovorom na temelju

obveza koje poljoprivrednici dobrovoljno preuzmu. U premijama koje se isplaćuju

poljoprivrednicima odražavaju se dodatni troškovi i gubitak prihoda proizašli iz

preuzimanja takvih obveza9

7. Prema Komisiji ekologizacija zauzima srednji položaj u troslojnoj „piramidi” koja se

sastoji od „zelenih” instrumenata ZPP-a (vidi

.

sliku 1.

9 Uvodna izjava 22. Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20.12.2013., str. 487.).

). Temeljni sloj piramide čine osnovni

standardi i zahtjevi višestruke sukladnosti, koji se odnose na najveći dio poljoprivrednika i

područja, dok se na vrhu nalaze ambicioznije obveze povezane s okolišem u okviru ruralnog

razvoja, koje se primjenjuju na manju skupinu poljoprivrednika na dobrovoljnoj osnovi i na

manjem području. Zajedničkom primjenom tih instrumenata trebao bi se ostvariti

kombiniran i komplementaran učinak.

13

Slika 1. – Piramida instrumenata ZPP-a u području okoliša

Izvor: Sud, na temelju radnog dokumenta službi Komisije SWD(2016) 218 final.

8. EU troši znatan iznos sredstava na novo plaćanje za ekologizaciju, odnosno 12 milijardi

eura godišnje, što čini 30 % svih izravnih plaćanja u okviru ZPP-a i gotovo 8 % cijelog

proračuna EU-a. Na razini pojedinačnih poljoprivrednika (koji su prvo plaćanje za

ekologizaciju primili tijekom financijske godine 2016. na temelju zahtjeva podnesenih 2015.)

to čini prosječan iznos od otprilike 80 eura po hektaru godišnje, uz određene razlike među

državama članicama, a u nekim slučajevima i unutar njih. Nakon uvođenja ekologizacije

Europski parlament i Vijeće (proračunska tijela) osigurali su ta sredstva prenamjenom

sredstava prethodno predviđenih za druga izravna plaćanja. Stoga je ukupni proračun za

izravna plaćanja u okviru ZPP-a u razdoblju 2013. – 2017. ostao relativno nepromijenjen, kao

što je vidljivo na

VIŠESTRUKA SUKLADNOST(SMR za okoliš i GAEC)

EKOLOGIZACIJA

MJERE ZA OKOLIŠ U OKVIRU

RURALNOG RAZVOJA

DODA

TNE K

ORI

STI Z

A O

KOLI

Š

PODRUČJA NA KOJIMA SE PRIMJENJUJU

DOBROVOLJNE,UZ

FINANCIJSKU POTPORU

OBVEZNA,UZ

FINANCIJSKU POTPORU

OBVEZNA,BEZ

FINANCIJSKE POTPORE

slici 2.

14

Slika 2. – Uvođenjem ekologizacije nije promijenjen ukupni proračun za izravna plaćanja u

okviru ZPP-a

Izvor: podatci Europske komisije (eur-lex.europa.eu/budget/www/index-hr.htm).

9. Na ekologizaciju se primjenjuje podijeljeno upravljanje, pri čemu Komisija zadržava

ukupnu odgovornost za izvršenje proračuna EU-a, dok su zadaće provedbe delegirane

državama članicama. Te delegirane zadaće uključuju uspostavu i primjenu sustava za

prikupljanje zahtjeva poljoprivrednika, obavljanje administrativnih i terenskih provjera te

izračun i isplatu točnih iznosa potpore. U slučaju ekologizacije države članice povrh toga

moraju utvrditi određene ključne parametre, primjerice odrediti ekološki osjetljive trajne

travnjake i odabrati vrste ekološki značajnih površina.

40,9 41,4 40,9

27,2 28,0

12,2 11,7

05

1015202530354045

fin. g. 2013. fin. g. 2014. fin. g. 2015. fin. g. 2016. fin. g. 2017.

u milijardama eura

Ekologizacija

Ostala izravnaplaćanjapoljoprivrednicima

15

OPSEG REVIZIJE I REVIZIJSKI PRISTUP

10. Revizijom koju je Sud proveo obuhvaćeni su način na koji je ekologizacija osmišljena i

prve dvije godine njezine provedbe (godine podnošenja zahtjeva 2015. i 2016.), kao i

usklađenost tog programa s drugim instrumentima ZPP-a u području okoliša, kao što su

višestruka sukladnost i mjere za okoliš u okviru ruralnog razvoja.

11. Glavni cilj bio je procijeniti je li se primjenom ekologizacije poboljšala uspješnost ZPP-a u

pogledu okoliša i klime, kao što je predviđeno ciljem utvrđenim u relevantnom

zakonodavstvu EU-a. U svrhu davanja odgovora na to glavno revizijsko pitanje Sud je ispitao

sljedeće:

(a) intervencijsku logiku, postojanje jasnih i dovoljno ambicioznih ciljnih vrijednosti za


okviru predmetne politike

(b) koristi za okoliš i klimu koje se mogu očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije

(c) povećanje složenosti ZPP-a zbog uvođenja ekologizacije.

12. U okviru revizije obavljeno je sljedeće:

(a) analiza informacija iz brojnih izvora, uključujući zakonske akte, smjernice i radne

dokumente Komisije, korespondenciju i informacije razmijenjene između Komisije i

država članica, podatke o provedbi ekologizacije te pregled kritičke literature

(b) posjeti relevantnim glavnim upravama Komisije (GU AGRI, GU CLIMA, GU ENV i JRC) i

dionicima na razini EU-a (organizacije COPA-COGECA i BirdLife)

(c) prikupljanje informacija (slanjem upitnika, obavljanjem posjeta ili održavanjem video

konferencija) od tijela u pet država članica: Grčka, Španjolska (Kastilja i Leon), Francuska

(Akvitanija i Nord-Pas-de-Calais), Nizozemska i Poljska

(d) pregled dokumentacije usmjeren na rizik od dvostrukog financiranja, kojim je

obuhvaćeno dodatnih deset država članica: Belgija (Valonija), Češka Republika,

16

Njemačka (Brandenburg), Irska, Italija (Kampanija), Litva, Austrija, Slovenija, Finska i

Ujedinjena Kraljevina (Wales)

(e) analiza rezultata revizije koju je Sud proveo u svrhu podnošenja izjave o jamstvu za

2016. godinu, posebno u pogledu promjena u poljoprivrednim praksama koje se mogu

pripisati ekologizaciji.

17

OPAŽANJA

Za ekologizaciju nije utvrđena potpuno razrađena intervencijska logika s jasno definiranim

i ambicioznim ciljnim vrijednostima, a proračun za ekologizaciju nije izravno povezan s

ostvarivanjem ciljeva predmetne politike u vezi s okolišem i klimom

Plaćanjem za ekologizaciju nastoje se ostvariti dva različita cilja: poboljšanje uspješnosti

ZPP-a u pogledu okoliša i klime te pružanje potpore dohotku poljoprivrednika

13. Uvođenje ekologizacije bio je pokušaj primjene načela u skladu s kojim bi

poljoprivrednike trebalo nagraditi za javna dobra koja pružaju u području okoliša. Taj se novi

pristup odražava u cilju koji je utvrđen za ekologizaciju u relevantnom zakonodavstvu EU-a i

koji je istaknut u odlomku 2.

14. Ekologizacija se provodi i u drugu svrhu – njome se pruža potpora dohotku

poljoprivrednika. Iako se u zakonodavstvu izravno ne spominje taj aspekt ekologizacije, on se

sam po sebi podrazumijeva jer ekologizacija pripada kategoriji izravnih plaćanja.

, a to je poboljšanje uspješnosti ZPP-a u pogledu okoliša i klime.

Konkretan doprinos ekologizacije dostizanju ciljnih vrijednosti EU-a za tlo, klimu, i biološku

raznolikost nije jasno definiran

15. Glavna pitanja povezana s okolišem i klimom na koja je usmjerena ekologizacija,

odnosno kvaliteta tla, skladištenje ugljika i biološka raznolikost, obuhvaćena su širim

strategijama EU-a (vidi okvir 1.).

Okvir 1.

Tematska strategija EU-a za zaštitu tla donesena je 2006. godine

– Strateški dokumenti EU-a koji se odnose na tlo, klimu, i biološku raznolikost

10

10 COM(2006) 231 final od 22. rujna 2006.

. U toj je strategiji degradacija tla

utvrđena kao ozbiljan problem u Europi te su izneseni primjeri njezinih različitih oblika, kao što su

izloženost tla eroziji uzrokovanoj vodom i vjetrom te niski udio organskih tvari u tlu. Cilj te strategije

bio je spriječiti daljnju degradaciju tla i očuvati njegove funkcije, kao i obnoviti degradirana tla.

18

Kao jedna od ciljnih vrijednosti energetskog i klimatskog paketa EU-a do 2020.11 utvrđeno je

smanjenje emisija stakleničkih plinova za 20 % u odnosu na razine iz 1990. To uključuju obvezu

smanjenja emisija u sektorima koji nisu obuhvaćeni sustavom trgovanja emisijama (uključujući

poljoprivredu) za 10 % u odnosu na razine iz 2005. Okvirom EU-a za klimatsku i energetsku politiku

do 2030.12 predviđena je ciljna vrijednost smanjenja emisija stakleničkih plinova za 40 % u odnosu na

razine iz 1990. EU do 2050. godine13

Trenutačna strategija EU-a o biološkoj raznolikosti

namjerava smanjiti svoje emisije stakleničkih plinova za 80 % do

95 % u odnosu na razine iz 1990. godine.

14 donesena je 2011., a obuhvaća razdoblje do

2020. godine. Glavni je cilj te strategije „zaustaviti gubitak biološke raznolikosti i pogoršanja usluga

ekosustava u EU-u do 2020., obnoviti ih u najvećoj izvedivoj mjeri te istodobno povećati doprinos

EU-a sprečavanju gubitka svjetske biološke raznolikosti”. Prema srednjoročnom pregledu iz

2015. godine15 nije ostvaren znatan napredak u pogledu ostvarenja tog cilja. Time se nastavlja

neuspjeh ostvaren u pokušaju zaustavljanja gubitka biološke raznolikosti do 2010. na temelju

prethodnog Akcijskog plana EU-a za biološku raznolikost16

16. Nije jasno na koji bi način ekologizacija trebala doprinijeti ostvarenju općih ciljeva EU-a

utvrđenih u tim strateškim dokumentima:

.

(a) Komisija nije izradila cjelovitu intervencijsku logiku za ekologizaciju. Isto tako, nije

utvrdila konkretne i mjerljive ciljne vrijednosti za predmetnu politiku17

11 COM(2008) 30 final od 23. siječnja 2008. „Dvostruka dvadesetica do 2020. – prilika za klimatske promjene u Europi”.

. Drugim riječima,

ne postoje planovi u kojima je utvrđeno koja poboljšanja EU želi ostvariti ekologizacijom

12 COM(2014) 15 final od 22. siječnja 2014. „Okvir za klimatsku i energetsku politiku u razdoblju 2020. – 2030.” (Okvir za klimatsku i energetsku politiku do 2030.).

13 COM(2011) 112 final od 8. ožujka 2011. „Plan za prijelaz na konkurentno niskougljično gospodarstvo do 2050.”. Pristup koji je Komisija predložila Europsko vijeće podržalo je u veljači 2013., a Europski parlament u ožujku te godine.

14 COM(2011) 244 final od 3. svibnja 2011.

15 COM(2015) 478 final i SWD(2015) 187 final od 2. listopada 2015.

16 COM(2006) 216 final od 22. svibnja 2006.

17 Za razliku od rashoda za ruralni razvoj, za koje su takve ciljne vrijednosti utvrđene.

19

u pogledu biološke raznolikosti, kvalitete tla i neto emisija ugljika iz poljoprivrednog tla.

Utvrđivanje takvih konkretnih ciljnih vrijednosti samo je po sebi otežano zbog mnoštva

uključenih čimbenika, od kojih su neki vanjski (odnosno izvan kontrole donositelja

politika), a neki nedovoljno shvaćeni.

(b) Kao preduvjet za utvrđivanje takvih ciljnih vrijednosti potrebno je raspolagati metodom

za mjerenje predmetnog fenomena i znanjem o trenutačnom stanju. Međutim, podatci

o referentnom stanju, odnosno kvaliteti poljoprivrednog tla, zalihama ugljika u trajnim

travnjacima i stanju u pogledu biološke raznolikosti na poljoprivrednim gospodarstvima

u trenutku uvođenja ekologizacije, bili su tek djelomično poznati. Navedeni problemi

opisani su u okviru 2.

Okvir 2. – Biološka raznolikost i tlo: nejasnoće u pogledu trenutačnog stanja i željenog stanja

Sve je jasnije da je biološka raznolikost na poljoprivrednim gospodarstvima ugrožena, no ne postoji

mnogo podataka za praćenje njezina stanja. Većina dostupnih podataka o fauni na poljoprivrednim

staništima odnosi se na ptice na koje, zbog njihova položaja blizu vrha prehrambenog lanca, brzo

utječu promjene u ekosustavima, zbog čega se one mogu smatrati mjerilom zdravlja okoliša

Biološka raznolikost

18. S

pomoću indeksa populacije čestih vrsta ptica na poljoprivrednim staništima (FBI), koji se temelji na

javnim podatcima, prate se populacijski trendovi za niz ptičjih vrsta koje se pare i gnijezde na

poljoprivrednim staništima. Taj je indeks u razdoblju 1990. – 2014. pao za 31,5 % (sa 100 na 68,5)19

18 OECD Compendium of Agri-environmental Indicators (Zbirka OECD-a s pokazateljima za poljoprivredu i okoliš), OECD Publishing, 2013.

.

Indeks populacije čestih vrsta ptica na poljoprivrednim staništima usvojen je kao jedan od pokazatelja

učinka ZPP-a. Međutim, Komisija nije utvrdila ciljnu vrijednost tog indeksa (ili bilo koju drugu ciljnu

vrijednost koja bi se odnosila na stanje biološke raznolikosti faune na poljoprivrednim staništima)

koju bi trebalo dosegnuti zahvaljujući predmetnoj politici.

19 Podatci Eurostata, http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsdnr100&plugin=

20

S ciljem utvrđivanja referentnog stanja biološke raznolikosti faune na poljoprivrednim staništima

2014. godine pokrenut je pilot-projekt (LISA20), koji se temelji na podatcima s terena iz 39 regija

diljem EU-a, s uzorkom od 25 parcela za svaku regiju. Rezultati studije pokazali su da je većina

obradivih površina imala malu prirodnu vrijednost. Studija se trebala ponoviti 2016. (čime bi se

dobile prve naznake učinka ekologizacije), no njezina je provedba odgođena. Komisija nije utvrdila

ciljne vrijednosti za ekologizaciju (ili ZPP u cjelini) u vezi sa stanjem biološke raznolikosti flore na

poljoprivrednim staništima.

Podatci o udjelu organskog ugljika u tlu i drugim aspektima kvalitete tla poznati su tek djelomično, a

temelje se dijelom na podatcima o uzorcima (npr. LUCAS

Tlo

21) i dijelom na modelima (npr. CAPRESE22).

U svojem izvješću o stanju tla u Europi23

Izvorni prijedlog Komisije bio je ambiciozniji u pogledu okoliša…

iz 2012. godine Zajednički istraživački centar (JRC) Europske

komisije naveo je da rad na kartiranju tla u državama članicama nije dovoljan kako bi se zadovoljile

trenutačne potrebe i da su prekogranične analize otežane zbog razlika među raznim nacionalnim

skupovima podataka. Komisija nije utvrdila kvantificirane ciljne vrijednosti za ekologizaciju (ili ZPP u

cjelini) u vezi s kvalitetom tla.

17. Ekologizacija je, u obliku u kojem ju je Komisija izvorno predložila, bila ambicioznija

mjera usmjerena na okoliš, sa strožim zahtjevima i manjim brojem izuzeća u odnosu na

20 LISA – Landscape Infrastructure and Sustainable Agriculture (Infrastruktura krajolika i održiva poljoprivreda), Report on the investigation in 2014 (Izvješće o istraživanju provedenom 2014. godine), srpanj 2015. Projekt su vodili Dr. Rainer Oppermann, Richard Bleil, Anja Eirich i Julian Lüdemann iz Instituta za agroekologiju i biološku raznolikost (IFAB) u Mannheimu.

21 http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/LUCAS_-_Land_use_and_land_cover_survey.

22 Arwyn Jones i dr. (JRC), CAPRESE-SOIL: CArbon PREservation and SEquestration in agricultural soils, Options and implications for agricultural production (Zadržavanje i skladištenje ugljika u poljoprivrednim tlima, mogućnosti i implikacije za poljoprivrednu proizvodnju), završno izvješće, 2013.

23 The State of Soil in Europe, A contribution of the JRC to the EEA’s Environmental State and Outlook Report – SOER 2010 (Stanje tla u Europi, doprinos JRC-a Izvješću Europske agencije za okoliš o stanju okoliša i izgledima – SOER 2010), 2012.

21

trenutačne prakse ekologizacije. Na slici 3. daje se pregled važnih izmjena uvedenih između

koncepta koji se izvorno razmatrao u procjeni učinka iz 2011. godine24

Slika 3. – Smanjivanje ambicioznosti ekologizacije u pogledu okoliša tijekom zakonodavnog

procesa

(opsežna studija

kojom su analizirane alternativne političke mogućnosti za reformu ZPP-a za razdoblje 2014. –

2020.), zakonodavnog prijedloga Komisije i zakonodavstva koje je u konačnici doneseno.

Izvor: Sud, na temelju zakonodavstva, procjene učinka koju je Komisija provela 2011. godine i zakonodavnog prijedloga.

24 SEC(2011) 1153 final/2 od 20. listopada 2011.

glavni usjev < 70 %(dva glavna usjeva

< 95 %)obradivog zemljišta i

hortikulture na otvorenom

zabrana prenamjene

primjenjiva na razini

poljoprivrednog gospodarstvana sve trajne

travnjakeuz dopušteno

odstupanje od 5 %

samo ekološki značajne površine bez poljoprivredne

proizvodnjena 5 % obradivog zemljišta i trajnih

nasada

na 70 %obradivog zemljišta,

hortikulture na otvorenom i

trajnih nasada

isključena hortikultura

na otvorenom

prag od 3 ha

nema većih izmjena

5 % → 7 %+ terase

odustajanje od prakse

glavni usjev < 70 %(dva glavna usjeva

< 95 %)obradivog

zemljišta većeg od 3 ha

zabrana prenamjene


poljoprivrednog gospodarstvana sve trajne

travnjakeuz dopušteno

odstupanje od 5 %

samo ekološki značajne površine bez poljoprivredne

proizvodnje (+ terase)

na 7 % obradivog zemljišta i trajnih

nasada

3 ha →10 ha

70 % → 75 %

zabrana se primjenjuje

samo na ekološki osjetljive

trajne travnjake

proizvodnja dopuštena7 % → 5 %

trajni nasadi isključeni

glavni usjev < 75 %obradivog

zemljišta većeg od 10 ha

dva glavna usjeva < 95 %

obradivog zemljišta većeg od

30 ha

zabrana prenamjene


poljoprivrednog gospodarstva

samo na ekološki osjetljive trajne

travnjake

ekološki značajne proizvodnje s

proizvodnjom i bez nje

na 5 % obradivog zemljišta

Procjena učinka Zakonodavni prijedlog

Doneseno zakonodavstvo

Održavanje trajnih travnjaka

Ekološki značajne površine

Zeleni pokrov

Raznolikost usjeva

Prakse Izmjene

Praksa Sadržaj prakse

Nema izmjene ili neutralna izmjena

Slabljenje ambicija u pogledu okoliša

Jačanje ambicija u pogledu okoliša

22

18. Konačni ishod zakonodavnog procesa u suprotnosti je s izvornim pristupom Komisije,

koji je u procjeni učinka iz 2011. godine opisan sljedećim riječima: „Kako bi ekologizacija bila

djelotvorna, ključno je izbjeći primjenu pristupa „kataloga’ s popisom mjera koje se nude

državama članicama i/ili poljoprivrednicima. Takvim bi se pristupom uvelike oslabio učinak

ekologizacije, osobito ako plaćanja ne odgovaraju naporima koji se očekuju od

poljoprivrednika te oni zbog toga odaberu mjere čije uvjete već ispunjavaju ili mjere koje sa

sobom nose najmanje troškova, čime se ostvaruje manje koristi za okoliš. Osim toga, što je

više mogućnosti ekologizacije dostupno u okviru prvog stupa, to je složenije zajamčiti

usklađenost s uvjetima višestruke sukladnosti, posebice standardima GAEC (odnosno, postoji

rizik od prevelikih razlika među referentnim scenarijima u različitim državama članicama), a

samim time i zajamčiti usklađenost s drugim stupom s obzirom na rizik od dvostrukih

plaćanja. Stoga je prednost potrebno dati pristupu ekologizaciji koji obuhvaća tek nekoliko

mjera čijom se provedbom ostvaruju znatne koristi za okoliš.” Naime, rizici na koje je

Komisija upozorila 2011. godine najvećim su se dijelom već ostvarili

(vidi odlomke 24., 36. i 37. te 47. – 49. i 59. – 68.

… no nije sadržavao jasne dokaze o tome što bi se trebalo ostvariti predloženim praksama

ekologizacije

).

19. Kao što je navedeno u odlomku 16.

(a) Kad je riječ o održavanju trajnih travnjaka, Komisija je istaknula da je skladištenje ugljika

u tlu nakon prenamjene obradivog zemljišta u travnjak znatno sporije od gubitka ugljika

uzrokovanog prenamjenom trajnog travnjaka u obradivo zemljište. Komisija je na

temelju toga predložila da se zalihe ugljika zaštite utvrđivanjem obveze očuvanja

postojećih trajnih travnjaka na razini poljoprivrednih gospodarstava umjesto primjenom

sustava koji se temelji na praćenju omjera na regionalnoj ili nacionalnoj razini.

, Komisija nije utvrdila konkretne i mjerljive ciljne

vrijednosti za predložene prakse ekologizacije. Osim toga, procjenom učinka iz 2011. tek su

djelomično pruženi dokazi o djelotvornosti predloženih praksi ekologizacije, pri čemu je

naglasak u prvom redu stavljen na aspekte ublažavanja klimatskih promjena:

(b) U slučaju predložene mjere ostavljanja tla na ugaru iz ekoloških razloga / određivanja

ekološki značajnih površina, osim opisa djelomično pozitivnog i djelomično negativnog

23

očekivanog učinka na ublažavanje klimatskih promjena, u procjeni učinka nisu pruženi

jasni dokazi o djelotvornosti predmetne mjere u pogledu okoliša, a posebno u pogledu

biološke raznolikosti.

(c) Konačno, u procjeni učinka pruženi su znanstveni dokazi o pozitivnom učinku primjene

plodoreda usjeva, posebice u pogledu povećanja udjela organskih tvari u tlu, uključujući

ugljik. Međutim, Komisija je zbog praktičnih razloga predložila da se plodored usjeva

zamijeni raznolikošću usjeva (vidi odlomak 41.

20. Ukratko, suzakonodavci EU-a (Europski parlament i Vijeće) primili su prijedlog važne

reforme izravnih plaćanja u okviru ZPP-a koji sadržava nepotpune informacije o tome što bi

se moglo postići provedbom novih mjera. Sud se slaže sa sljedećim stajalištem iznesenim u

jednom radu o analizi zakonodavnog procesa za ekologizaciju

).

25

21. Kasnije izmjene, koje su uglavnom uvedene na inicijativu navedenih dvaju

suzakonodavca, nisu bile obrazložene znanstvenim dokazima o djelotvornosti mjera u

pogledu okoliša, već je naglasak u prvom redu stavljen na smanjenje napora koje

poljoprivrednici moraju ulagati.

: „time što Komisija na

početku procesa nije jasno opisala koristi za okoliš koje bi se trebale ostvariti ekologizacijom

Komisiji i ostalim dionicima otežano je jasno određivanje mjere u kojoj je ublažavanje

sadržaja utjecalo na ostvarivanje rezultata”.

Međutim, nije došlo do izmjene iznosa proračunskih sredstava koja su dodijeljena za

ekologizaciju jer su sredstva dodijeljena na temelju političke odluke, a ne imajući na umu

ostvarivanje ciljeva predmetne politike u vezi s okolišem i klimom

22. Za ekologizaciju je izdvojeno 30 % ukupnog proračuna za sva izravna plaćanja u okviru

ZPP-a, što je ključan element najnovije reforme ZPP-a, ali i višegodišnjeg financijskog okvira

za razdoblje 2014. – 2020. Upravo je u tom potonjem, širem kontekstu 2011. godine Komisija

25 Kaley Hart, The Fate of Green Direct Payments in the CAP Reform Negotiations (Sudbina zelenih izravnih plaćanja u pregovorima o reformi ZPP-a), u okviru publikacije The Political Economy of the 2014. – 2020. Common Agricultural Policy: An Imperfect Storm.

24

izvorno predložila navedeni iznos proračunskih sredstava26, koji je Europsko vijeće potom

2013. godine odobrilo27

23. Iznos dodijeljenih proračunskih sredstava, koja obuhvaćaju otprilike 12 milijardi eura

godišnje, ostao je nepromijenjen tijekom cijelog zakonodavnog procesa, unatoč tome što su

u sadržaj predmetne politike koji se odnosi na okoliš i klimu uvedene znatne izmjene u

pogledu zahtjeva (koji su s vremenom postali manje strogi) i broja raznih izuzeća (koji se

povećao). To pokazuje da se u odluci kojom je za ekologizaciju dodijeljeno 30 % sredstava za

izravna plaćanja u okviru ZPP-a ne odražava razina ambicioznosti novog instrumenta u

pogledu okoliša i klime. Ekologizacija je u osnovi ostala mjera potpore dohotku.

.

24. Sud je utvrdio da se posebno stopa plaćanja za ekologizaciju (u prosjeku otprilike

80 eura po hektaru) nije temeljila na troškovima koji nastaju za poljoprivrednike zbog

primjene ekologizacije28

(a) Prema procjeni učinka iz 2011. godine taj trošak u prosjeku iznosi otprilike 30 eura po

hektaru uzimajući u obzir strože zahtjeve ekologizacije, kako su izvorno predviđeni

(vidi

:

odlomak 17.

(b) U studiji koju je proveo JRC

).

29

26 COM(2011) 500 final od 29. lipnja 2011. „Proračun za Europu 2020.”

, u kojoj se iznosi model ekonomskog učinka trenutačnih

zahtjeva ekologizacije, navodi se da u slučaju 71 % svih poljoprivrednika primjena

ekologizacije nema nikakav utjecaj na njihove prakse i da za njih ne nastaju nikakvi

troškovi povezani s usklađivanjem. U slučaju 29 % poljoprivrednika na čiju praksu utječe,

27 Zaključci Europskog Vijeća od 7. i 8. veljače 2013. o višegodišnjem financijskom okviru (EUCO 37/13).

28 Općenito gledajući, na izravna plaćanja poljoprivrednicima, uključujući plaćanje za ekologizaciju, ne primjenjuje se logika nadoknade nastalih troškova i izgubljenih prihoda, koja se primjenjuje na plaćanja u okviru ruralnog razvoja.

29 Louhichi, K., Ciaian, P., Espinosa, M., Perni, A., Gomez y Paloma, S., Economic Impacts of CAP greening: An application of an EU-wide Individual Farm Model for CAP analysis (IFM-CAP) (Ekonomski učinak ekologizacije u okviru ZPP-a: primjena modela pojedinačnog poljoprivrednog gospodarstva na razini cijelog EU-a u svrhu analize ZPP-a), European Review of Agricultural Economics, dostupno uskoro, 2017.

25

za više od dvije trećine njih nastali troškovi povezani s usklađivanjem manji su od

25 eura po hektaru. Za više od 40 % njih ti su troškovi manji od 10 eura po hektaru.

Međutim, za otprilike 2 % poljoprivrednika troškovi su veći od 100 eura po hektaru

(često u slučaju poljoprivrednih gospodarstava s malim površinama koja su

specijalizirana za kapitalno i radno intenzivne djelatnosti kao što je uzgoj povrća).

(c) Procjenjuje se da je učinak ekologizacije na dohodak poljoprivrednika (računan kao

razlika između prihoda, koji obuhvaćaju prodaju od proizvodnje i subvencije, i

varijabilnih troškova proizvodnje, uključujući trošak gnojiva, pesticida, sjemena i hrane

za životinje) vrlo ograničen. JRC je u nedavno provedenoj studiji30 procijenio da se

uvođenjem ekologizacije dohodak poljoprivrednika u stvarnosti povećao za otprilike 1 %

(najvećim dijelom zbog blagog porasta cijena uzrokovanog time što je u ograničenoj

mjeri smanjenja proizvodnja). Prema preliminarnim rezultatima koji su izneseni u nacrtu

izvješća iz točke (b) odlomka 24. učinak ekologizacije na dohodak poljoprivrednika

procjenjuje se na – 1 %31

25. Proračun za ekologizaciju ne temelji se na procjeni ekonomske vrijednosti očekivanih

koristi za okoliš i klimu. Navedeno se može staviti u kontekst s pomoću činjenica u nastavku:

.

(a) Izrada politika na temelju procjene očekivanih javnih dobara smatra se dobrom

praksom. Kao najvažniji pokušaj razvoja metodologija za procjenu ekosustava i biološke

raznolikosti ističe se projekt TEEB32

30 Gocht, A., Ciaian, P., Bielza, M., Terres, J. M., Röder, N., Himics, M., Salputra, G., Economic and environmental impacts of CAP greening: CAPRI simulation results (Učinak ekologizacije u okviru ZPP-a na gospodarstvo i okoliš: rezultati simulacije s pomoću modela CAPRI), EUR 28 037 EN, Zajednički istraživački centar, Europska komisija, 2016., doi:10.2788/452 051.

.

31 Učinak ekologizacije u okviru ZPP-a na dohodak poljoprivrednika razlikuje se u predmetnim dvjema studijama zbog primjene različitih modela. U prvoj se studiji upotrebljava tržišni model (CAPRI) kojim se uzima u obzir utjecaj ekologizacije na cijene, dok se druga studija temelji na modelu poljoprivrednog gospodarstva (IFM-CAP) kojim se ne uzima u obzir utjecaj predmetne politike na cijene.

32 TEEB – engl. The Economics of Ecosystems and Biodiversity for National and International Policy Makers (Ekonomija ekosustava i biološke raznolikosti za nacionalne i međunarodne donositelje politika) – projekt koji se provodi u okviru Programa Ujedinjenih naroda za okoliš i kojem potporu pružaju Europska komisija i niz europskih vlada.

26

(b) EU je u prošlosti utvrdio novčane iznose povezane s određenim pitanjima koja se

odnose na okoliš. Primjerice, u procjeni učinka33

(c) Zajednički istraživački centar obavio je metaanalizu znanstvene literature na temelju

koje je procijenio da vrijednost poljoprivrednog krajolika EU-a iznosi između 134 eura i

201 euro po hektaru, a ukupnu vrijednost poljoprivrednog krajolika EU-a procijenio je na

24,5 – 36,6 milijardi eura godišnje

koja je provedena za tematsku

strategiju EU-a za zaštitu tla iz 2006. godine trošak smanjenja udjela organskih tvari u tlu

procijenjen je na 3,4 – 5,6 milijardi eura godišnje (uključujući i troškove na terenu i

ostale troškove).

34

(d) Izražavanje koristi za okoliš u novčanim vrijednostima poprilično je teško. Taj je zadatak

nešto lakši u slučajevima u kojima se koristi za okoliš mogu izravno povezati sa stvarnim

troškovima ili prihodima (npr. vrijednost smanjenja onečišćenja vode nitratima može se

procijeniti na temelju troška pročišćavanja onečišćene vode). Zadatak je teži u

slučajevima u kojima nije moguće izravno povezivanje, primjerice za povećanje ili

očuvanje biološke raznolikosti.

.

(e) Međutim, kad je riječ o ekologizaciji, bilo kakva ekonomska procjena koristi za okoliš bila

je nemoguća jer, kao što je navedeno u odlomku 16.

Nije vjerojatno da će se ekologizacijom, na način na koji se trenutačno primjenjuje,

ostvariti znatne koristi za okoliš i klimu

, očekivane koristi za okoliš nisu

izražene u obliku kvantificiranih ciljnih vrijednosti.

Ekologizacija je dovela do vrlo ograničenih promjena u poljoprivrednim praksama…

26. Nakon godinu dana provedbe ekologizacije Komisija je izradila izvješće35

33 SEC(2006) 620.

o početnim

ostvarenjima predmetne politike u smislu obuhvaćenih poljoprivrednih zemljišta i

34 Ciaian, P. i S. Gomez y Paloma, The Value of EU Agricultural Landscape (Vrijednost poljoprivrednog krajolika EU-a), Radni dokumenti JRC-a EUR 24 868 EN, Zajednički istraživački centar, Europska komisija, 2011., doi:10.2791/60 382.

35 SWD(2016) 218 final, kako je ažuriran dokumentom SWD(2017) 121 final.

27

gospodarstava. Kao što je vidljivo na slici 4., 2015. godine na 24 % poljoprivrednih

gospodarstava u EU-u primjenjivala se najmanje jedna obveza ekologizacije. Međutim, ta

poljoprivredna gospodarstva zauzimaju čak 73 % poljoprivrednog zemljišta EU-a36

Slika 4. – Zahtjevi ekologizacije primjenjuju se na mali dio poljoprivrednih gospodarstava u

EU-u, ali ta gospodarstva obuhvaćaju većinu poljoprivrednog zemljišta EU-a

. Udio

poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu poljoprivrednih gospodarstava na koja se primjenjuje

najmanje jedna obveza ekologizacije porastao je 2016. godine na 77 %. Komisija tu

vrijednost smatra ključnim pokazateljem rezultata ekologizacije.

Izvor: Sud na temelju podataka Europske komisije (bez Francuske – podatci nisu dostavljeni).

36 Razlika između udjela poljoprivrednih gospodarstava i udjela poljoprivrednog zemljišta proizlazi iz činjenice da se većina izuzeća primjenjuje na manja poljoprivredna gospodarstva koja, iako su brojna, zajedno zauzimaju malu površinu. Osim toga, mnoga od najmanjih poljoprivrednih gospodarstava potpuno su izvan sustava ZPP-a, odnosno ne prijavljuju se ni za jedan oblik izravne potpore.

ukupno za EU u okviru ZPP-a s jednom ili više obveza ekologizacije

100 %

86 %

73 %

100 %

67 %

24 %

poljoprivredno zemljište EU-a

150 milijuna hektara

poljoprivredno zemljište EU-a obuhvaćeno ZPP-om129 milijuna hektara

poljoprivredno zemljište EU-a na kojem se nalaze poljoprivredna gospodarstva s najmanje jednom obvezom ekologizacije110 milijuna hektara

poljoprivredna gospodarstva EU-a

10,2 milijuna

poljoprivredna gospodarstva obuhvaćena ZPP-om

6,8 milijuna

poljoprivredna gospodarstva s najmanje jednom obvezom ekologizacije2,4 milijuna

poljoprivredno zemljište

poljoprivredna gospodarstva

0 %

100 %

28

27. Sud je u poglavlju 7. svojeg godišnjeg izvješća za 2016. godinu37 iznio rezultate analize

koju je proveo u vezi s učincima ekologizacije na uporabu zemljišta (u pogledu raznolikosti

usjeva i ekološki značajnih površina) nakon prve godine primjene ekologizacije. Analiza se

temelji na usporedbi poljoprivrednih praksi koje su se primjenjivale 2014. i 2015. godine

(odnosno posljednje godine prije uvođenja ekologizacije i prve godine njezine primjene)38

28. Na

.

slici 5. prikazani su rezultati te analize. Sud je i za raznolikost usjeva i za ekološki

značajne površine utvrdio da na većini poljoprivrednih gospodarstava iz uzorka (i većini

poljoprivrednih zemljišta39

37 Godišnje izvješće Revizorskog suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2016. (SL C 322, 28.9.2017.).

) nisu bile potrebne nikakve promjene u poljoprivrednim

praksama nakon što je uvedena ekologizacija. Razlog je ležao u tome što su predmetna

poljoprivredna gospodarstva već 2014. ispunjavala zahtjeve ekologizacije ili su bila izuzeta od

njih.

38 Rezultati se temelje na uzorku od 145 poljoprivrednih gospodarstava koja su posjećena u kontekstu godišnje izjave Suda o jamstvu. Procjena se temeljila na informacijama prikupljenima iz zahtjeva za potporu i evidencija poljoprivrednih gospodarstava te obavljenim razgovorima s poljoprivrednicima.

39 Rezultati analize koju je Sud proveo, koji su izraženi kao udio poljoprivrednih gospodarstava u uzorku, nisu pokazatelj udjela poljoprivrednih gospodarstava u cjelokupnoj skupini korisnika ekologizacije. Razlog leži u tome što je Sud pri sastavljanju uzorka primjenjivao pristup uzorkovanja po novčanoj jedinici, metodologiju koja je osmišljena kako bi se dobili rezultati koji su statistički reprezentativni za udjele rashoda, a ne udjele korisnika. Međutim, rezultati te analize mogu poslužiti kao razumna procjena približnog stanja u pogledu udjela zemljišta jer su izravna plaćanja u pravilu razmjerna površini poljoprivrednog gospodarstva. Čimbenici koji umanjuju točnost te procjene približnog stanja uključuju varijacije u stopi potpore po hektaru i razlike u udjelima obradivih zemljišta na poljoprivrednim gospodarstvima.

29

Slika 5. – Zahtjevi ekologizacije za raznolikost usjeva i ekološki značajne površine doveli su

do promjene u poljoprivrednim praksama na otprilike 2 % poljoprivrednog zemljišta EU-a

(procjena koju je Sud obavio na temelju uzorka)

Izvor: Sud, na temelju rezultata revizije.

29. Sud je u svojem godišnjem izvješću40

40 Odlomak 7.56. godišnjeg izvješća Revizorskog suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2016. (SL C 322, 28.9.2017.).

istaknuo da je utvrdio „određene pozitivne

promjene u poljoprivrednoj praksi nakon uvođenja [predmetnog] programa, posebice u

pogledu EZP-ova”. Sud je za ona poljoprivredna gospodarstva na kojima je uvođenje

ekologizacije dovelo do pozitivnih promjena u poljoprivrednim praksama procijenio udio

obradivog zemljišta na kojem je došlo do takvih promjena. Utvrđeno je da taj udio iznosi

prosječan udio obradivog zemljišta na

kojem je došlo do promjene

poljoprivrednih praksi na svim

poljoprivrednim gospodarstvima

PROCIJENJENO ukupno

poljoprivredno zemljište EU-a na kojem su uvedene

promjene zahvaljujući ekologizaciji

udio obradivog zemljišta u

cjelokupnom poljoprivrednom

zemljištu EU-a

prosječan udio obradivog zemljišta

na kojem je došlo do promjene

poljoprivrednih praksi na poljoprivrednim

gospodarstvima koja su uvela promjene

nema promjene –

zahtjev ispunjen 2014.

nema promjene –

izuzeća

Raznolikost usjeva (% poljoprivrednih gospodarstava)

Ekološki značajne površine (% poljoprivrednih gospodarstava)

promjene u poljoprivrednim praksama zahvaljujući ekologizaciji

Vrijednost iz godišnjeg izvješća

Vrijednost iz godišnjeg izvješća

61 % 26 % 13 %

31 % 32 % 37 %

15 % 2 % 60 % 1 %x ≈ x ≈

4 % 1,5 % 60 % 1 %x ≈ x ≈

30

otprilike 15 %41 za raznolikost usjeva i otprilike 4 %42 za ekološki značajne površine.

Uzimajući u obzir poljoprivredna gospodarstva na kojima nisu bile potrebne nikakve

promjene u poljoprivrednim praksama, kao i činjenicu da obradivo zemljište čini otprilike

60 %43

30. Vrijednosti koje je Sud procijenio vrlo su slične vrijednostima koje je procijenio JRC. Na

temelju naprednih agroekonomskih modela istraživači u okviru Komisije procjenjuju

cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u, to znači da je nakon uvođenja

ekologizacije raznolikost usjeva bilo potrebno povećati na otprilike 1 % cjelokupnog

poljoprivrednog zemljišta EU-a, a na otprilike jednakom udjelu zemljišta bilo je potrebno

odrediti nove ekološki značajne površine.

44

41 U slučaju raznolikosti usjeva najveći mogući udio obradivog zemljišta na kojem je promjena u poljoprivrednim praksama mogla biti obvezna ograničen je na 25 % (u slučajevima u kojima je poljoprivrednik koji je uzgajao samo jedan usjev uveo raznolikost usjeva 2015. kako bi zadovoljio gornju granicu ekologizacije od 75 % za glavni usjev). Rezultat analize koju je Sud proveo manji je od 25 % jer su mnoga poljoprivredna gospodarstva koja su uvođenjem ekologizacije postala obvezna povećati raznolikost usjeva već 2014. uzgajala više od jednog usjeva.

da je

zbog novih zahtjeva ekologizacije bila potrebna promjena uporabe 4,5 % poljoprivrednog

42 U slučaju ekološki značajnih površina najveći mogući udio obradivog zemljišta na kojem je promjena u poljoprivrednim praksama mogla biti obvezna ograničen je na 5 % (u slučajevima u kojima je poljoprivrednik na čijem gospodarstvu 2014. nije bilo ekološki značajnih površina uveo nove ekološki značajne površine na tom gospodarstvu kako bi 2015. ispunio zahtjev ekologizacije od 5 % zemljišta). Rezultat analize koju je Sud proveo manji je od 5 % jer su na mnogim poljoprivrednim gospodarstvima koja su uvođenjem ekologizacije postala obvezna uvesti dodatne ekološki značajne površine već 2014. postojala određena područja koja su ispunjavala uvjete za određivanje ekološki značajnih površina.

43 Sud je u analizi iznesenoj u godišnjem izvješću za 2016. godinu izostavio ovaj posljednji korak (tj. procjenu udjela cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta na temelju udjela obradivog zemljišta). U odlomku 7.56. zaključeno je da je „do pozitivne promjene došlo na 3,5 % obradivog poljoprivrednog zemljišta”. Ta je vrijednost u skladu s međuvrijednostima koje su prikazane na slici 5. (2 % obradivog zemljišta za raznolikost usjeva + 1,5 % obradivog zemljišta za ekološki značajne površine = 3,5 %).

44 Louhichi, K., Ciaian, P., Espinosa, M., Perni, A., Gomez y Paloma, S., Economic Impacts of CAP greening: An application of an EU-wide Individual Farm Model for CAP analysis (IFM-CAP) (Ekonomski učinak ekologizacije u okviru ZPP-a: primjena modela pojedinačnog poljoprivrednog gospodarstva na razini cijelog EU-a u svrhu analize ZPP-a), European Review of Agricultural Economics, dostupno uskoro, 2017.

31

zemljišta EU-a (tj. promjena poljoprivredne prakse), uključujući 1,8 % zbog raznolikosti

usjeva, 2,4 % zbog ekološki značajnih površina i 1,5 % zbog trajnih travnjaka45 (vidi sliku 6.

Slika 6. – Ekologizacija je dovela do promjene u poljoprivrednim praksama na otprilike 5 %

poljoprivrednog zemljišta EU-a (procjena koju je JRC obavio na temelju modela)

).

Izvor: Sud, na temelju rezultata studije koju je proveo JRC i podataka Eurostata (istraživanje o strukturi poljoprivrednih gospodarstava za 2013.).

31. Važno je napomenuti da se i procjena koju je obavio Sud i ona koju je obavio JRC odnose

na područja na kojima je nakon uvođenja ekologizacije došlo do promjene u poljoprivrednim

45 Zbroj vrijednosti procijenjenih za pojedinačne prakse ne odgovara ukupnom udjelu zemljišta čija je uporaba promijenjena zbog ekologizacije. Razlog leži u tome što se nizom poljoprivrednih praksi ispunjava više od jednog zahtjeva ekologizacije. Primjerice, površinom s usjevima s fiksacijskom dušika može se ispunjavati obveza ekološki značajnih površina, ali i obveza raznolikosti usjeva.

poljoprivredno zemljište EU-a

trajni travnjaci≈ 34 % poljoprivrednog

zemljišta EU-a

obradivo zemljište≈ 60 % poljoprivrednog

zemljišta EU-a

trajni nasadi (izuzeti od primjene ekologizacije)≈ 6 % poljoprivrednog zemljišta EU-a

Promjene u poljoprivrednim praksama koje se mogu pripisati ekologizaciji: trajni travnjaci (ekološki osjetljivi

trajni travnjaci)≈ 1,5 % poljoprivrednog zemljišta EU-a

obradivo zemljište (ekološki značajne površine)≈ 2,4 % poljoprivrednog zemljišta EU-a

obradivo zemljište (raznolikost usjeva)≈ 1,8 % poljoprivrednog zemljišta EU-a

Preklapanje ekološki značajnih površina i raznolikosti usjeva (≈ 1,2 % poljoprivrednog zemljišta EU-a)

(usjevima s fiksacijom dušika mogu se ispunjavati obveze obaju praksi ekologizacije)

32

praksama. Njima se ne uzimaju u obzir područja na koja su takve promjene pozitivno

utjecale. Posebno se određivanjem ekološki značajnih površina mogu ostvariti koristi i izvan

tih područja (na primjer, granični pojas s divljim cvijećem može postati stanište za oprašivače

koji se potom mogu raširiti na susjedne parcele).

32. Procjena prema kojoj je ekologizacija dovela do promjene u poljoprivrednim praksama

na tek otprilike 5 % poljoprivrednog zemljišta EU-a u potpuno je oprečna ključnom

pokazatelju rezultata koji Komisija navodi i koji se spominje u odlomku 26. (vidi

također sliku 4.

33. Ta se razlika može objasniti razmatranjem onoga što se mjeri pokazateljem rezultata

koji Komisija navodi, a to je udio poljoprivrednog zemljišta EU-a koji je u vlasništvu

poljoprivrednih gospodarstava na koje se primjenjuje najmanje jedna obveza ekologizacije.

Slijedom toga, i u slučajevima u kojima se obveza ekologizacije primjenjuje na samo jednu

parcelu, neovisno o njezinoj veličini, pokazateljem rezultata koji navodi Komisija u obzir bi se

uzela cijela površina predmetnog poljoprivrednog gospodarstva. Drugim riječima, tim se

pokazateljem mjeri cjelokupno zemljište u vlasništvu poljoprivrednika koji nisu u potpunosti

izuzeti od primjene ekologizacije (ili jednostavno nisu obuhvaćeni sustavom izravnih plaćanja

u okviru ZPP-a). S obzirom na dostupne podatke o strukturi poljoprivrednih gospodarstava u

EU-u i raznim pragovima izuzeća koji se primjenjuju u okviru ekologizacije Komisija je mogla

procijeniti vrijednost tog pokazatelja prije nego što se počela provoditi predmetna politika.

Ta je vrijednost, kao takva, od ograničene koristi za praćenje rezultata ostvarenih

zahvaljujući ekologizaciji. U njoj se, primjerice, ne odražava stvarna rasprostranjenost praksi

ekologizacije te se ona ne bi promijenila da se zahtjev određivanja ekološki značajnih

površina poveća s 5 % na 7 %.

), prema kojem se ekologizacija 2015. primjenjivala na 73 % poljoprivrednog

zemljišta EU-a (2016.: 77 %).

33

… u čemu je vidljiv znatan mrtvi teret koji proizlazi iz načina na koji je osmišljena

predmetna politika

34. Ograničen opseg promjena u poljoprivrednim praksama zahvaljujući ekologizaciji

povezan je s velikom razinom mrtvog tereta46

35. O mrtvom teretu koji nastaje zbog preklapanja obveza ekologizacije i uvjeta višestruke

sukladnosti više je riječi u

povezanog s plaćanjem za ekologizaciju.

odlomcima 59. – 61.

36. Uzrok većini mrtvog tereta povezanog s ekologizacijom leži u blagim zahtjevima

ekologizacije, u kojima se u pravilu odražavaju uobičajene poljoprivredne prakse. To osobito

vrijedi za raznolikost usjeva. Kao što je navedeno u

S obzirom na ograničen opseg (riječ je o tek

nekoliko mogućih vrsta ekološki značajnih površina) i ublažavajućih čimbenika (zahtjevi u

okviru višestruke sukladnosti u pravilu nisu jednaki zahtjevima ekologizacije) navedena

preklapanja mogu biti objašnjenje tek za mali dio uočenog mrtvog tereta.

odlomku 30.

37. Kad je riječ o ekološki značajnim površinama, Sud je utvrdio da su razne poljoprivredne

prakse i krajolici koji su u Poljskoj postojali već 2014. godine bili dovoljni kako bi se zahtjev

ekologizacije ne samo ispunio, već i premašio za 30 %. Na razini cijelog EU-a, poljoprivrednici

na koje se primjenjuje obveza određivanja 5 % zemljišta kao ekološki značajnih površina

odredili su kao takve površine dvostruko veće područje zemljišta nego što je bilo potrebno

, JRC procjenjuje da prije

uvođenja ekologizacije tek otprilike 1,8 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u nije

ispunjavalo zahtjeve primjene raznolikosti usjeva.

47

38. Osim toga, kao što je istaknuto u

.

odlomcima 4. i 26.

46 Pojam „mrtvi teret” koristi se za opis situacije u kojem se korisniku (u ovom slučaju poljoprivredniku) isplaćuju javna sredstva (u ovom slučaju plaćanje za ekologizaciju) za pružanje javnih dobara (u ovom slučaju za primjenu poljoprivrednih praksi koje su korisne za okoliš) koja bi taj poljoprivrednik svejedno pružio, i bez javne potpore, jer su dio njegovih uobičajenih djelatnosti ili su propisana zakonom (u ovom slučaju uvjetima višestruke sukladnosti).

, mnoga poljoprivredna

gospodarstva izuzeta su od zahtjeva ekologizacije, ali unatoč tome primaju plaćanje za

ekologizaciju. Prema podatcima koje su države članice dostavile Komisiji na 76 %

poljoprivrednih gospodarstava EU-a, koja obuhvaćaju 27 % cjelokupnog poljoprivrednog

47 I 2015. i 2016. godine prijavljeno je više od 9 %, vidi također prilog III.

34

zemljišta EU-a, 2015. godine nije se primjenjivala nijedna obveza ekologizacije (vidi sliku 4.).

U te su vrijednosti uključeni poljoprivrednici koji svoja zemljišta ne prijavljuju za izravna

plaćanja u okviru ZPP-a48

39. Neke iznimke odnose se na cjelokupni skup obveza ekologizacije, dok se neke

primjenjuju na pojedinačne prakse ekologizacije. Još je važnije naglasiti da su, kao što je

vidljivo u

. Ukupno 65 % primatelja plaćanja za ekologizaciju, koji obavljaju

poljoprivredne djelatnosti na otprilike 16 % poljoprivrednog zemljišta EU-a prijavljenog za

izravna plaćanja, bilo je u potpunosti izuzeto od svih obveza ekologizacije.

tablici 1.

48 Od 10,6 milijuna poljoprivrednih gospodarstava EU-a evidentiranih u okviru istraživanja Eurostata o strukturi poljoprivrednih gospodarstava za 2013. otprilike 3,4 milijuna poljoprivrednih gospodarstava (32 %) ne prima izravnu potporu u okviru ZPP-a. Ta poljoprivredna gospodarstva obuhvaćaju otprilike 19,3 milijuna hektara ili 11 % ukupne površine poljoprivrednog zemljišta EU-a.

, neke iznimke usmjerene na poljoprivredna gospodarstva koja su „zelena

po definiciji”, odnosno za koja se smatra da donose koristi za okoliš i klimu jednakovrijedne

koristima od ekologizacije. Komisija ostatak izuzeća obrazlaže pozivanjem na potrebu za

pojednostavnjenjem i uzimanjem u obzir troškova i koristi. Poljoprivrednici na koje se

primjenjuju izuzeća primaju javna sredstva za ekologizaciju, a nisu obvezni zauzvrat pružiti

bilo kakva povezana javna dobra.

35

Tablica 1. – Različiti motivi na kojima se temelje izuzeća u okviru ekologizacije

Praksa

ekologizacije

na koju se

izuzeće odnosi

OBRAZLOŽENJE IZUZEĆA

poljoprivredna gospodarstva koja

su „zelena po definiciji”

pojednostavnjenje / odnos troškova i

koristi / drugi razlozi

sve prakse □ ekološka poljoprivredna

gospodarstva

□ poljoprivredna gospodarstva u

okviru programa za male

poljoprivrednike

□ poljoprivredna gospodarstva na

kojima se uzgajaju isključivo trajni

nasadi

raznolikost

usjeva

□ poljoprivredna gospodarstva s

velikim udjelom travnjaka


manje od 10 ha obradivog zemljišta

ekološki

značajne

površine


velikim udjelom travnjaka


prirodnim ograničenjima u

zemljama s velikim udjelom šuma


manje od 15 ha obradivog zemljišta

Izvor: Sud, na temelju dokumenata Europske komisije.

Raznolikost usjeva donosi manje koristi za tlo od plodoreda usjeva

40. Praksom primjene raznolikosti usjeva u okviru ekologizacije zamijenjen je neobvezni

standard za dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta (GAEC) koji se odnosio na

plodored usjeva, a bio je na snazi do 2014. godine. Postoje važne razlike između tih dviju

praksi. U okviru plodoreda usjeva poljoprivrednici iz godine u godinu mijenjaju usjeve koje

uzgajaju na pojedinačnim parcelama. Time se ograničava iscrpljivanje hranjivih tvari iz tla i

širenje patogena. Unatoč zahtjevu da se svake godine uzgajaju najmanje dva usjeva,

36

raznolikošću usjeva ne jamči se da će se na zemljištu tijekom vremena usjevi mijenjati na

sličan način.

41. Komisija je u procjeni učinka iz 2011. godine potvrdila da se „primjenom raznolikosti

usjeva možda neće ostvariti sve koristi za okoliš koje se ostvaruju plodoredom usjeva”, ali je

smatrala da je raznolikost usjeva bolje usklađena s godišnjom naravi izravnih plaćanja.

Također su se javljala pitanja u vezi s težim provjeravanjem usklađenosti sa zahtjevima

plodoreda usjeva, osobito u kontekstu parcela čiji je oblik ili vlasnik promijenjen.

42. Komisija je također potvrdila da bi se zahtjevom u skladu s kojim je u okviru raznolikosti

usjeva potrebno uzgajati mahunaste usjeve trebale povećati koristi za okoliš i klimu koje se

ostvaruju tom mjerom. Međutim, taj koncept nije zadržan u prijedlogu Komisije zbog pitanja

u vezi s usklađenošću takvog zahtjeva s pravilima Svjetske trgovinske organizacije (WTO)49

Učinak zaštite travnjaka na neto emisije iz poljoprivrednih zemljišta mogao bi se poboljšati

boljim usmjeravanjem mjera

. U

konačnici su mahunasti usjevi uključeni u ekologizaciju kao jedna od vrsta ekološki značajnih

površina (usjevi s fiksacijom dušika).

43. Na slici 7.

49 Svjetska trgovinska organizacija, čiji je EU član, bavi se pravilima trgovine između zemalja. Tim se pravilima zabranjuju ili ograničavaju javne subvencije kojima se narušava trgovina. U području poljoprivrede smatra se da se trgovina ne narušava onim subvencijama koje su „proizvodno nevezane”, odnosno koje nisu povezane s određenim usjevom.

vidljivo je da se omjer trajnih travnjaka u EU-u, koji trenutačno iznosi otprilike

30 %, tijekom posljednjeg desetljeća nije mnogo promijenio. Međutim, u pozadini povećanja

za 1,5 postotnih bodova koje je zabilježeno između referentnog omjera koji se primjenjivao u

razdoblju 2007. – 2014. (koji se u prvom redu temeljio na podatcima iz 2005.) i godišnjeg

omjera za 2016. zapravo leži smanjenje površine prijavljenih trajnih travnjaka za više od

3 milijuna hektara, odnosno 7,2 %.

37

Slika 7. – Unatoč povećanju omjera trajnih travnjaka tijekom posljednjeg desetljeća

njihova se površina u stvarnosti smanjila

Izvor: Sud, na temelju podataka Europske komisije.

44. Omjer trajnih travnjaka povećao se u prvom redu jer je smanjenje površine prijavljenih

trajnih travnjaka, koja čini brojnik tog omjera, bilo sporije od smanjenja nazivnika tog

omjera, odnosno ukupne površine prijavljenih poljoprivrednih zemljišta. Za potonju je

površinu zabilježeno smanjenje od 11,7 % (smanjenje za više od 19 milijuna hektara). Povrh

toga, trenutačna je definicija trajnih travnjaka šira nego u prošlosti te uključuje pašnjake na

kojima ne prevladavaju trave i ostale travolike paše. Vrijednostima na razini cijelog EU-a

uravnotežuju se znatne razlike koje postoje na razini pojedinačnih država članica

(vidi prilog I.

45. Određivanjem trajnih travnjaka kao ekološki osjetljivih trajnih travnjaka nudi se novi

oblik zaštite trajnih travnjaka od prenamjene na razini pojedinačnih parcela. Međutim, taj

).

164

145

47 44

0

50

100

150

Referentni omjer za razdoblje 2007. – 2014.

Godišnji omjer za 2016.

Ukupna površinaprijavljenihpoljoprivrednihzemljišta(u milijunima hektara)

Prijavljena površinatrajnih travnjaka(u milijunima hektara)

u milijunima

hektara

28,6 % 30,1 %

38

novi oblik zaštite ima ograničen opseg: ekološki osjetljivi trajni travnjaci obuhvaćaju 16 %

cjelokupne površine trajnih travnjaka u EU-u (uz znatne razlike među državama članicama).

46. Osim toga, kao što je vidljivo u prilogu II., otprilike 96 % ekološki osjetljivih trajnih

travnjaka smješteno je na područjima mreže Natura 2000, koja obuhvaćaju tek 18 %

cjelokupne površine trajnih travnjaka u EU-u. Budući da su granice područja

Natura 2000 određene na temelju kriterija povezanih s biološkom raznolikošću, takva

koncentracija ekološki osjetljivih trajnih travnjaka na tim područjima pozitivna je za biološku

raznolikost. Međutim, sa stajališta očuvanja zaliha ugljika, koje se navodi kao glavni cilj

prakse ekologizacije koja se odnosi na održavanje trajnih travnjaka, zaštita trajnih travnjaka

od prenamjene ili oranja trebala bi biti usmjerena na one parcele u čijem su se tlu već

nakupile velike količine ugljika, od kojih se većina vjerojatno nalazi izvan područja mreže

Natura 2000. Dosad je tek šest država članica odlučilo odrediti kao ekološki osjetljive trajne

travnjake područja izvan mreže Natura 200050

Prevladavajućim proizvodnim ekološki značajnim površinama zajedno s nedovoljnim

zahtjevima u pogledu upravljanja umanjuju se moguće koristi ekologizacije za biološku

raznolikost

.

47. Kao što je istaknuto u odlomku 9., jedna od odluka koju države članice moraju donijeti u

vezi s primjenom ekologizacije odnosi se na odabir vrsta ekološki značajnih površina. Pritom

mogu odabrati s popisa koji sadržava 19 različitih vrsta, od kojih je pet kompatibilno s

poljoprivrednom proizvodnjom (vidi sliku 8.

50 Belgija (Flandrija), Češka Republika, Italija, Latvija, Luksemburg i Ujedinjena Kraljevina (Wales).

). Svih 28 država članica uključilo je proizvodne

ekološki značajne površine u svoj odabir.

39

Slika 8. – Neproizvodne i proizvodne ekološki značajne površine

Izvor: Sud, na temelju zakonodavstva i radnog dokumenta službi Europske komisije SWD (2017) 121 final.

48. Pokazatelji ostvarenja ekologizacije o kojima izvješćuju države članice (koji su sažeto

prikazani u prilogu III.

49. U dvjema studijama iz 2016. godine

) pokazuju da na poljoprivrednim gospodarstvima prevladavaju

„proizvodne” ekološki značajne površine (najvećim dijelom usjevi s fiksacijom dušika i postrni

usjevi). Njihov udio u svim ekološki značajnim površinama koje su poljoprivrednici prijavili

iznosio je 2015. godine 54 %, a sljedeće godine povećao se na 58 %. Usjevi s fiksacijom

dušika najčešća su vrsta proizvodnih ekološki značajnih površina, a nakon njih slijede postrni

usjevi.

51

51 Ecological Focus Area choices and their potential impacts on biodiversity (Odabir ekološki značajnih površina i njegov mogući učinak na biološku raznolikost), Evelyn Underwood i Graham Tucker, Institut za europsku politiku okoliša, studeni 2016. i Adding Some Green to the Greening: Improving the EU’s Ecological Focus Areas for Biodiversity and Farmers (Zelenija zelena plaćanja: poboljšanje ekološki značajnih površina u EU-u za biološku raznolikost i poljoprivrednike), Guy Pe’er i dr., Conservation letters, časopis društva Society for Conservation Biology, prosinac 2016.

navodi se da dvije glavne vrste proizvodnih

ekološki značajnih površina – postrni usjevi i usjevi s fiksacijom dušika – sa sobom ne nose

Ekološki značajne površine bez poljoprivredne proizvodnje

ZEMLJIŠTE NA UGARU GRANIČNI POJASEVI

OBILJEŽJA KRAJOLIKA

POJASEVI UZ RUBOVE ŠUME KOJI SE NE UPOTREBLJAVAJU ZA PROIZVODNJU

POŠUMLJENE POVRŠINE TERASE

živice i šumski pojasevi izolirana stabla jarci

skupina stabala / poljsko grmljedrvoredbare

tradicionalni kameni zidovi

granična područja zemljišta

ostalo

Ekološki značajne površine s poljoprivrednom proizvodnjom

POSTRNI USJEVI / TRAVNJAK

AGROŠUMARSTVO

KULTURE KRATKIH OPHODNJI

USJEVI S FIKSACIJOM DUŠIKA

POJASEVI UZ RUBOVE ŠUME KOJI SE UPOTREBLJAVAJU ZA PROIZVODNJU

40

znatne koristi za biološku raznolikost, ali mogu doprinijeti poboljšanju kvalitete vode i tla,

uključujući povećanjem razina organskog ugljika u tlu na obradivim zemljištima52

50. Dodatni zahtjevi u vezi s određenim praksama upravljanja, kao što su ograničenja

uporabe gnojiva i pesticida ili minimalna razdoblja u kojima zemljište mora biti pokriveno

biljnim pokrovom, imaju važnu ulogu u određivanju učinka raznih ekološki značajnih površina

na biološku raznolikost. Od pet država članica obuhvaćenih ispitivanjem jedino je

Nizozemska uvela zahtjeve za prakse upravljanja (kojima je ograničena uporaba proizvoda za

zaštitu bilja za postrne usjeve) koji su bili ambiciozniji od minimalnih zahtjeva predviđenih

pravilima EU-a. Komisija je u svojem nedavnom izvješću o ekološki značajnim površinama

.

53

također zaključila da je mali broj država članica odabrao mogućnosti usmjerene na

povećanje djelotvornosti obveze određivanja ekološki značajnih površina. Kako bi riješila taj

problem, Komisija je nedavno izmijenila54 sekundarno zakonodavstvo uvođenjem zabrane

uporabe pesticida na proizvodnim ekološki značajnim površinama. Predmetnom izmjenom

također je uveden niz mjera pojednostavnjenja (vidi odlomak 66.

52 Arwyn Jones i dr. (JRC), CAPRESE-SOIL: CArbon PREservation and SEquestration in agricultural soils, Options and implications for agricultural production (Zadržavanje i skladištenje ugljika u poljoprivrednim tlima, mogućnosti i implikacije za poljoprivrednu proizvodnju), završno izvješće, 2013.

).

53 COM (2017) 152 final od 29. ožujka 2017.

54 Delegirana uredba Komisije (EU) 2017/1155 оd 15. veljače 2017. o izmjeni Delegirane uredbe (EU) br. 639/2014 u pogledu kontrolnih mjera koje se odnose na uzgoj konoplje, određene odredbe o plaćanjima za ekologizaciju, plaćanje za mlade poljoprivrednike koji imaju kontrolu nad pravnom osobom, izračun jediničnog iznosa u okviru dobrovoljne proizvodno vezane potpore, dijelove prava na plaćanje i određene zahtjeve za obavješćivanje koji se odnose na program jedinstvenih plaćanja po površini i dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu te o izmjeni Priloga X. Uredbi (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 167, 30.6.2017., str. 1.).

41

Umjesto povećanja očekivanih koristi za okoliš i klimu na najveću moguću razinu države

članice iskorištavaju fleksibilnost pravila ekologizacije kako bi ograničile svoje opterećenje

i opterećenje poljoprivrednika

51. Države članice imaju znatnu slobodu u primjeni ekologizacije, pogotovo u pogledu

odabira vrsta ekološki značajnih površina i određivanja ekološki osjetljivih trajnih travnjaka55

52. Pet država članica obuhvaćenih ispitivanjem¤ svoje su odluke u prvom redu temeljile na

cilju ograničenja opterećenja za poljoprivrednike i relevantna tijela. Države članice općenito

su prednost davale vrstama ekološki značajnih površina koje su redovito bile dio njihovih

uobičajenih poljoprivrednih praksi. Ulogu su također igrale tehničke poteškoće s provjerom

određenih vrsta ekološki značajnih površina, kao i poteškoće s uspostavom informatičkih

sustava za određene vrste ekološki značajnih površina (vidi

.

odlomak 67. i okvir 5.

53. Od navedenih pet država članica samo su dvije (Nizozemska i Poljska) naručile studije ili

zatražile mišljenja stručnjaka radi analize učinka različitih mogućnosti primjene ekologizacije

na okoliš i klimu. U objema državama članicama relevantna tijela odlučila su da neće

primijeniti neke od ključnih preporuka te su prednost dale onim mogućnostima koje od

poljoprivrednika iziskuju manje napora (vidi

).

Ostvarivanje najvećih mogućih koristi ekologizacije za okoliš i klimu imalo je sporednu

važnost.

tablicu 2.

55 Države članice pri donošenju odluke o određivanju ekološki osjetljivih trajnih travnjaka imaju potpunu slobodu u pogledu trajnih travnjaka smještenih izvan područja mreže Natura 2000. U slučaju trajnih travnjaka koji se nalaze na područjima mreža Natura 2000 moraju voditi računa o ciljevima EU-a o zaštiti vrsta i staništa.

).

42

Tablica 2. – Selektivna primjena znanstvenih preporuka o primjeni ekologizacije u

državama članicama

Vrsta ekološki značajnih površina (EZP)

Stručnjaci su preporučili predmetnu vrstu EZP-a u smislu koristi za biološku raznolikost

Relevantna tijela u državama članicama odabrala su predmetnu vrstu EZP-a

Relevantna tijela u državama članicama primijenila su savjete stručnjaka

Nizozemska granična područja zemljišta zemljište na ugaru kulture kratkih ophodnji usjevi s fiksacijom dušika postrni usjevi

Poljska granični pojasevi jarci kulture kratkih ophodnji Izvor: rezultati revizije koju je proveo Sud.

54. Komisija nadzire primjenu ekologizacije u državama članicama. Taj je nadzor detaljnije

pojašnjen u odlomku 69. Međutim, kao što je vidljivo iz okvira 3., Komisija ima vrlo

ograničene ovlasti za poticanje država članica da pri primjeni ekologizacije stave veći

naglasak na okoliš.

43

Okvir 3.

Komisija ne mora odobriti vrste ekološki značajnih površina koje su države članice odabrale.

Međutim, države članice koje odaberu usjeve s fiksacijom dušika obvezne su izraditi popis svih biljnih

vrsta čiji uzgoj namjeravaju dopustiti i objasniti kako će ti usjevi doprinijeti biološkoj raznolikosti. Tim

se zahtjevom u određenoj mjeri rješava pitanje mogućeg zanemarivog doprinosa usjeva s fiksacijom

dušika biološkoj raznolikosti (vidi

– Nisu pruženi uvjerljivi dokazi o koristima usjeva s fiksacijom dušika za biološku

raznolikost

odlomak 49.

Svih pet država članica obuhvaćenih ispitivanjem koje je Sud proveo dopušta poljoprivrednicima da

ispune obvezu određivanja ekološki značajnih površina uzgojem usjeva s fiksacijom dušika. Od tih je

država jedino Francuska Komisiji dostavila posebno obrazloženje za svaku od odabranih vrsta.

Preostale države članice ograničile su svoje analize na opće argumente koji idu u prilog usjevima s

fiksacijom dušika na široj razini.

).

Sud je utvrdio da Komisija u takvim slučajevima ima pravo zatražiti dodatno, konkretnije

obrazloženje, osobito za one biljne vrste čiji je doprinos biološkoj raznolikosti izrazito upitan (kao što

je soja), a to pravo često i iskorištava. Međutim, Komisija ne može spriječiti države članice da

odaberu vrste čija vrijednost za biološku raznolikost nije dokazana.

Ekologizacija ima ograničen učinak na mjere za okoliš u okviru drugog stupa

55. Jedan od pozitivnih učinaka koji se mogao očekivati od uvođenja ekologizacije bilo je

preusmjeravanje rashoda za ruralni razvoj na ambicioznije mjere povezane s okolišem i

klimom. Sud nije pronašao naznake koje bi upućivale na to da je došlo do takvog pozitivnog

preusmjeravanja.

56. Sud je za pet obuhvaćenih država članica usporedio trenutačne vrste aktivnosti

(odnosno različite skupove obveza za koje se poljoprivrednici mogu prijaviti) u okviru mjere

za poljoprivredu, okoliš i klimu s odgovarajućim vrstama operacija iz prethodnog

programskog razdoblja (2007. – 2013.). Na temelju toga procijenjeno je jesu li države članice

povećale referentnu razinu za mjeru za poljoprivredu, okoliš i klimu te može li se to

povećanje pripisati uvođenju ekologizacije.

57. Općenito gledajući, analiza koju je Sud proveo pokazala je snažan kontinuitet u

aktivnostima u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu. Obveze koje su trenutačno

44

ponuđene poljoprivrednicima često su jednake onima koje su se primjenjivale tijekom

razdoblja 2007. –2013. Sud je utvrdio da u razdoblju 2014. – 2020. nije došlo do povećanja

referentne razine za gotovo nijednu analiziranu vrstu aktivnosti (ili barem ne u pogledu

aspekata povezanih s ekologizacijom). Isto tako, u većini slučajeva takvo povećanje nije ni

bilo potrebno jer je referentna razina iz prethodnog razdoblja već premašivala zahtjeve

ekologizacije. U drugim slučajevima obveze pak nisu bile povezane s praksama ekologizacije.

Ekologizacijom se povećava složenost ZPP-a

Ekologizacija se preklapa s drugim instrumentima ZPP-a u području okoliša, ali Komisija i

države članice ublažavaju povezani rizik od mrtvog tereta i dvostrukog financiranja

58. Piramidni model triju zelenih instrumenata ZPP-a, o kojem riječ u odlomku 7. i koji je

prikazan na slici 1., predstavlja idealizirani prikaz načela prema kojem bi ekologizacija trebala

biti ambicioznija od višestruke sukladnosti i činiti referentnu razinu56 za mjere ruralnog

razvoja. U stvarnosti to nije uvijek slučaj te postoje znatna preklapanja između ekologizacije i

drugih dvaju slojeva piramide, kao što je prikazano na

56 Pojam „referentna razina” u ovom kontekstu označava razinu javnih usluga (u ovom slučaju poljoprivrednu praksu koja je korisna za okoliš) koju korisnik (u ovom slučaju poljoprivrednik koji sudjeluje u mjeri za okoliš u okviru ruralnog razvoja) treba pružiti bez primanja naknade. Naknada se može isplatiti samo za usluge (obveze) koje su ambicioznije od referentne razine.

slici 9.

45

Slika 9. – Preklapanja između ekologizacije i drugih instrumenata ZPP-a u području okoliša

Izvor: Sud, na temelju radnog dokumenta službi Komisije SWD(2016) 218 final.

Ekologizacija i višestruka sukladnost često se preklapaju, ali rizik od mrtvog tereta ublažava

se razlikama u pojedinostima zahtjeva

59. Preklapanja između ekologizacije i višestruke sukladnosti odnose se na određena

obilježja ili prakse koje su zaštićene ili propisane standardima GAEC ili zahtjevima SMR i

kojima se istodobno može ispuniti zahtjev određivanja ekološki značajnih površina. Glavne

vrste takvih ekološki značajnih površina uključuju postrne usjeve, granične pojaseve i razne

vrste obilježja krajolika. Kao što je prikazano na slici 10.

EKOLOGIZACIJA

VIŠESTRUKA SUKLADNOST(SMR za okoliš i GAEC)

MJERE ZA OKOLIŠ U OKVIRU

RURALNOG RAZVOJA

DODA

TNE K

ORI

STI Z

A O

KOLI

Š

PODRUČJA NA KOJIMA SE PRIMJENJUJU

PREKLAPANJA IZMEĐU OBVEZA U OKVIRU

RURALNOG RAZVOJA I PRAKSI EKOLOGIZACIJE

PREKLAPANJA IZMEĐU PRAKSI EKOLOGIZACIJE TE ZAHTJEVA I STANDARDA

VIŠESTRUKE SUKLADNOSTI

, Sud je utvrdio da, od pet odabranih

država članica, takva preklapanja postoje u njih četiri.

46

Slika 10. – Preklapanja između ekologizacije i višestruke sukladnosti uočena su u četiri

države članice od njih pet obuhvaćenih ispitivanjem

Izvor: Sud, na temelju nalaza revizije za Grčku, Španjolsku, Francusku, Nizozemsku i Poljsku.

60. Takvim se preklapanjima stvara mrtvi teret, koji se u većini slučajeva ublažava razlikama

između zahtjeva ekologizacije i zahtjeva u okviru višestruke sukladnosti (npr. u slučaju

postrnih usjeva u okviru ekologizacije potrebne su najmanje dvije biljne vrste, dok je u okviru

standarda GAEC 4 ili zahtjeva SMR 1 u pravilu dovoljna jedna vrsta).

61. Općenito gledajući, ispitane države članice nisu uvele dodatna ograničenja, postupke ili

provjere kako bi se izbjegao ili ograničio mrtvi teret koji plaćanja za ekologizaciju nose sa

sobom zbog preklapanja sa zahtjevima u okviru višestruke sukladnosti. Sud je utvrdio jednu

iznimku, i to u Nizozemskoj, gdje se postrni usjevi propisani u okviru zahtjeva SMR1 ne mogu

odrediti kao ekološki značajne površine.

NizozemskaEZP Preklapanje- živice GAEC7

FrancuskaEZP Preklapanje- stabla/grmlje GAEC7- živice GAEC7- postrni usjevi GAEC4/SMR1

Poljska EZP Preklapanje- granični pojasevi GAEC1- bare GAEC7- jarci GAEC7- stabla/grmlje GAEC7- postrni usjevi GAEC4

ŠpanjolskaNema preklapanja(Španjolska u svoj odabir ekološki značajnih površina nije uključila postrne usjeve i granične pojaseve, kao ni bilo koja druga obilježja krajolika)

GrčkaEZP Preklapanje- granični pojasevi GAEC1- jarci GAEC7- stabla/grmlje GAEC7

47

Upravljanje država članica općenito je bilo dobro u slučaju preklapanja između ekologizacije i

ruralnog razvoja (drugi stup ZPP-a)

62. Do preklapanja između ekologizacije i mjera za okoliš u okviru ruralnog razvoja, kao što

je mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu57, može doći kada poljoprivrednici u okviru drugog

stupa preuzmu obveze koje su po svojoj naravi slične standardnim zahtjevima ekologizacije.

Takva su preklapanja moguća jer zakonodavstvom EU-a nije propisano da se obveze

ekologizacije moraju uključiti u relevantne referentne razine za ruralni razvoj58. Međutim,

prema pravilima EU-a59 države članice obvezne su spriječiti bilo kakvo dvostruko financiranje

praksi ekologizacije, po potrebi smanjenjem iznosa koji se poljoprivrednicima isplaćuju u

okviru ruralnog razvoja. Komisija je državama članicama izdala detaljne smjernice o tome

kako spriječiti takvo dvostruko financiranje (vidi također odlomak 68.

63. Sud je za 15 država članica obuhvaćenih revizijom (u slučaju pet država članica obavljeni

su revizijski posjeti ili održane videokonferencije, dok je u slučaju preostalih deset obavljen

usmjereni pregled dokumentacije – vidi

).

odlomak 12.

64. U

) ispitao različite vrste aktivnosti

(tj. različite skupove obveza) u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu. Utvrđeno je da je

otprilike jedna trećina vrsta aktivnosti iz uzorka Suda uključivala obveze koje se preklapaju sa

zahtjevima ekologizacije. Sud je također utvrdio da su države članice u pravilu bile svjesne tih

preklapanja te su osmislile posebne postupke, koji su u nekim slučajevima bili prilično

složeni, kako bi isključile mogućnost dvostrukog financiranja.

okviru 4.

57 Mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu nije jedina mjera ruralnog razvoja u okviru koje može doći do preklapanja sa zahtjevima ekologizacije. Taj rizik postoji i u slučaju triju drugih mjera, ali je manje važan u financijskom smislu: ekološki uzgoj, pošumljavanje i mreža Natura 2000 te Okvirna direktiva o vodama.

navode se primjeri uobičajenih preklapanja između obveza u okviru mjere za

poljoprivredu, okoliš i klimu i praksi ekologizacije te razne metode koje su države članice

primijenile kako bi spriječile dvostruko financiranje.

58 Člankom 28. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 1305/2013 propisuje se da je referentnom razinom za mjeru za poljoprivredu, okoliš i klimu potrebno obuhvatiti zahtjeve povezane s višestrukom sukladnošću, poljoprivrednim djelatnostima te uporabom gnojiva i proizvoda za zaštitu bilja.

59 Članak 28. stavak 6. Uredbe (EU) br. 1305/2013.

48

Okvir 4.

Prijavom za jednu od vrsta aktivnosti u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu u Španjolskoj

(Kastilja i Leon) poljoprivrednici postaju obvezni zasaditi lucernu na najmanje 15 % površine

obuhvaćene ugovorom. Područja pokrivena lucernom, koja se svrstava u usjeve s fiksacijom dušika, u

Španjolskoj se također mogu odrediti kao ekološki značajne površine. Kako bi se izbjeglo dvostruko

financiranje, uvedeno je ograničenje koje se primjenjuje u obliku automatske unakrsne provjere u

informatičkom sustavu, kojom se sprječava da se isto područje uračuna dvostruko, odnosno i pod

obvezom u okviru drugog stupa i pod obvezom određivanja ekološki značajnih površina.

– Razna preklapanja između obveza u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu i praksi

ekologizacije te razni načini rješavanja rizika od dvostrukog financiranja

Određene vrste aktivnosti u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu u Francuskoj (Akvitanija)

uključuju obvezu povezanu s raznolikošću usjeva. Dvostruko financiranje u odnosu na odgovarajuću

obvezu ekologizacije sprječava se na način da se plaćanjem za ruralni razvoj pokrivaju samo dodatni

troškovi uvođenja četvrtog usjeva u postojeću kombinaciju. To znači da je u tom konkretnom slučaju

obveza ekologizacije prema kojoj su potrebna tri usjeva u stvarnosti uključena u referentnu razinu za

drugi stup.

Složena pravila ekologizacije sa sobom nose izazove u pogledu njezine primjene, koje je

Komisija djelomično riješila

65. Poljoprivrednici često kritiziraju ekologizaciju zbog složenosti njezinih pravila. U svojim

odgovorima na javno savjetovanje o iskustvu nakon prve godine primjene ekologizacije

organizacija COPA-COGECA, koja predstavlja poljoprivrednike na razini EU-a, ocijenila je

pravila za primjenu svih praksi ekologizacije zahtjevnima, i to ne samo u pogledu njihova

pridržavanja, već i razumijevanja.

66. Komisija je u svojem radnom dokumentu „Preispitivanje ekologizacije nakon godine

dana”60

60 SWD(2016) 218 final od 22. lipnja 2016.

predložila pojednostavnjenje i usklađivanje određenih zahtjeva ekologizacije u svim

slučajevima u kojima je to moguće bez smanjivanja koristi za okoliš. U dokumentu se navode

moguća poboljšanja, kao što je objedinjavanje određenih vrsta ekološki značajnih površina

koje su slične (npr. granični pojasevi i granična područja zemljišta), ublažavanje određenih

ograničenja u pogledu praksi upravljanja i vremenskih ograničenja te povećanje tolerancije u

49

pogledu veličine i smještaja obilježja krajolika. Komisija je predmetne mjere

pojednostavnjenja uključila u svoju nedavnu izmjenu61 sekundarnog zakonodavstva. Tom je

izmjenom također uvedena zabrana uporabe pesticida na proizvodnim ekološki značajnim

površinama (vidi odlomak 50.

67. Primjena ekologizacije nije bila jednostavan zadatak za države članice. U prvom redu, u

tu su svrhu bili potrebni znatni financijski i organizacijski napori. U državama članicama koje

su odabrale vrste ekološki značajnih površina trajne naravi (odnosno sva obilježja krajolika

osim graničnih područja zemljišta, ali i terase, hektare agrošumarstva, područja s kulturama

kratkih ophodnji i pošumljena područja) bila je potrebna prilagodba postojećih informatičkih

sustava, posebice sustava za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS)

).

62. U okviru 5. opisano je

kako opterećenje povezano s uvođenjem kategorije ekološki značajnih površina može

utjecati na odabir ekološki značajnih površina u državama članicama.

Okvir 5.

Relevantna tijela u Španjolskoj prvotno su namjeravala uključiti obilježja krajolika među odabrane

vrste ekološki značajnih površina imajući na umu znatne koristi za okoliš koje se njima mogu ostvariti.

Međutim, u konačnici su odlučila odbaciti tu mogućnost zbog očekivanih poteškoća i kašnjenja

povezanih s evidentiranjem svih obilježja krajolika u sustavu LPIS.

– Veliko opterećenje povezano s uvođenjem kategorije ekološki značajnih površina

68. Osim toga, države članice smatrale su neka od pravila ekologizacije nejasnima. Komisiji

su upućivale upite o raznim aspektima provedbe plaćanja za ekologizaciju. Komisija je te

upite, zajedno sa svojim odgovorima, objavila na posebnoj internetskoj platformi kojoj mogu

pristupiti sve države članice. U okviru 6.

61 Delegirana uredba Komisije (EU) 2017/1155.

navodi se primjer postavljenih pitanja. Ista se

platforma upotrebljavala i za objavu drugih oblika smjernica za ekologizaciju, kao što su

zaključci sa sastanaka stručnih skupina i dokumenti sa smjernicama u kojima se sažeto iznose

najvažniji aspekti primjene ekologizacije. Pet država članica obuhvaćenih revizijom općenito

je bilo zadovoljno kvalitetom smjernica Komisije i rokom u kojem su ih dobile.

62 Vidi također tematsko izvješće Suda br. 25/2016 „Sustav za identifikaciju zemljišnih parcela koristan je alat za utvrđivanje prihvatljivosti poljoprivrednog zemljišta, no upravljanje tim sustavom moglo bi se još poboljšati” (http://eca.europa.eu).

50

Okvir 6.

Određene države članice imale su upite u vezi s procjenom usklađenosti sa zahtjevima raznolikosti

usjeva u slučajevima u kojima se tek jedan dio poljoprivrednog gospodarstva upotrebljava za ekološki

uzgoj. Komisija je pojasnila da se ekologizacija u pravilu primjenjuje samo na onaj dio poljoprivrednog

gospodarstva koji se ne upotrebljava za ekološki uzgoj. To znači da se obradivo zemljište koje se

upotrebljava za ekološki uzgoj ne uračunava kao površina kojom se doprinosi dosezanju praga

utvrđenog za raznolikost usjeva. Međutim, ako je površina obradivog zemljišta koje se ne

upotrebljava za ekološki uzgoj veća od 10 hektara, potrebni usjevi moraju se uzgajati na tom dijelu

zemljišta te se bilo koji ekološki uzgojeni usjevi neće uzeti u obzir za potrebe raznolikosti usjeva.

Poljoprivrednici koji za ekološki uzgoj upotrebljavaju tek dio svojih poljoprivrednih gospodarstava

mogu se odlučiti i za primjenu svih triju praksi ekologizacije na cijelom poljoprivrednom

gospodarstvu.

– Primjeri složenosti pravila ekologizacije

69. Komisija je odgovorna za nadziranje primjene ekologizacije u državama članicama.

Važan dio te odgovornosti čini redovito provjeravanje raznih obavijesti koje su države članice

dužne dostavljati u vezi s odabranim mogućnostima primjene ekologizacije i ostvarenjima

koja su postignuta na razini poljoprivrednih gospodarstava zahvaljujući ekologizaciji. Sud je

utvrdio da je Komisija dobro obavljala te zadaće. Komisija posebno sustavno utvrđuje razne

probleme povezane s kašnjenjima u dostavljanju informacija63 ili nepravilnom primjenom

pravila EU-a i zajedno s relevantnim državama članicama poduzima daljnje mjere u tom

pogledu. Međutim, kao što je opisano u odlomku 54. i okviru 3.

Prakse ekologizacije slične su standardima GAEC, ali s njima su povezane veće moguće

kazne u slučaju nepridržavanja

, Komisija ne može obvezati

države članice na davanje prednosti onim mogućnostima primjene ekologizacije koje su

korisnije za okoliš i klimu.

70. Prije uvođenja ekologizacije jedina poveznica između izravnih plaćanja u okviru ZPP-a i

ciljeva EU-a u području okoliša i klime bila je višestruka sukladnost. Kao i ekologizacija,

višestruka sukladnost obvezna je za poljoprivrednike koji primaju izravna plaćanja u okviru

ZPP-a. Razlika leži u tome što u slučaju višestruke sukladnosti ne postoji nagrada za

63 Otprilike 25 % obavijesti povezanih s ekologizacijom dostavlja se s kašnjenjem.

51

ispunjavanje obveza. Kršenje pravila višestruke sukladnosti može dovesti do sankcija kojima

se smanjuju sva izravna plaćanja koja određeni poljoprivrednik prima (u pravilu za 1 % do

5 %). U okviru ekologizacije poljoprivrednik prima posebno plaćanje za primjenu obveznih

praksi. Smanjenja plaćanja zbog neusklađenosti uglavnom su razmjerna udjelu koji površina

koja nije u skladu s propisima ima u ukupnoj površini poljoprivrednog gospodarstva na koje

se primjenjuju obveze ekologizacije te mogu iznositi i do 100 % plaćanja64

71. U praksi ekologizacija funkcionira slično kao i višestruka sukladnost

. Od godine

podnošenja zahtjeva 2017. povrh tih smanjenja primjenjivat će se administrativne sankcije u

slučajevima u kojima je početno smanjenje veće od 3 %. Te će sankcije za godinu podnošenja

zahtjeva 2017. biti ograničene na 20 % plaćanja za ekologizaciju koje poljoprivrednik prima, a

od godine podnošenja zahtjeva 2018. nadalje na 25 %.

65

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

. Plaćanje za

ekologizaciju opisuje se kao oblik naknade za javna dobra koja poljoprivrednici pružaju u

području okoliša i klime. Međutim, taj se program isto tako može smatrati mehanizmom za

sankcioniranje neusklađenosti sa skupom osnovnih uvjeta koji se odnose na okoliš i klimu

(sličnih standardima GAEC) i povezani su s programom potpore dohotku. Jedinu bitnu razliku

u odnosu na višestruku sukladnost čine sankcije za ozbiljno kršenje propisa, koje su u slučaju

ekologizacije u pravilu veće.

72. Glavno je revizijsko pitanje koje Sud obrađuje u ovom izvješću je li se primjenom

ekologizacije poboljšala uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime, kao što je predviđeno

ciljem utvrđenim u relevantnom zakonodavstvu EU-a.

73. Cjelokupni je zaključak Suda da ekologizacija, na način na koji se trenutačno primjenjuje,

vjerojatno neće znatno poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime.

64 Detaljna pravila utvrđena su u Delegiranoj uredbi br. 640/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te uvjeta za odbijanje ili obustavu plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost (SL L 181, 20.6.2014., str. 48.).

65 Vidi također tematsko izvješće Suda br. 26/2016 „Povećanje djelotvornosti sustava višestruke sukladnosti i njegovo pojednostavnjenje i dalje su izazov” (http://eca.europa.eu).

52

74. U svrhu davanja odgovora na navedeno glavno revizijsko pitanje Sud je ispitao sljedeće:

(a) intervencijsku logiku, postojanje jasnih i dovoljno ambicioznih ciljnih vrijednosti za


okviru predmetne politike (vidi odlomke 13. – 25.

(b) koristi za okoliš i klimu koje se mogu očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije

(vidi

).

odlomke 26. – 57.

(c) povećanje složenosti ZPP-a zbog uvođenja ekologizacije (vidi

).

odlomke 58. – 71.

75. Ekologizacijom se nastoje ostvariti dva različita cilja. S jedne strane, ekologizacijom bi se

trebala poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime. S druge strane, ekologizacija

kao izravno plaćanje u okviru ZPP-a ostaje instrument za potporu dohotku poljoprivrednika.

Jedino se prvi od tih dvaju ciljeva izričito navodi u zakonodavstvu (vidi

).

odlomke 13. i 14.

76. Za plaćanje za ekologizaciju nije utvrđena potpuno razrađena intervencijska logika.

Komisija nije utvrdila konkretne ciljne vrijednosti niti je na bilo koji drugi način navela što bi

se moglo ostvariti u pogledu okoliša i klime zahvaljujući ekologizaciji. Na bilo kakvu procjenu

djelotvornosti predmetne politike dodatno će nepovoljno utjecati djelomično poznavanje

podataka o referentnom stanju, posebice u pogledu biološke raznolikosti i kvalitete tla,

uključujući udio organskog ugljika u tlu (vidi

).

odlomke 15. i 16.

77. Izvorni prijedlog ekologizacije koji je Komisija iznijela bio je ambiciozniji u pogledu

okoliša. Kasnije ublažavanje sadržaja predmetne politike koji se odnosi na okoliš nije dovelo

do smanjenja predloženog iznosa financijskih sredstava. Taj je iznos od samog početka bio

utvrđen na 30 % izravnih plaćanja u okviru ZPP-a. Subvencije za ekologizaciju u prosjeku

uvelike premašuju troškove koje poljoprivrednici snose (uključujući troškove od izgubljenih

prihoda) kako bi ispunili zahtjeve ekologizacije. Razlog leži u tome što je proračun za

ekologizaciju utvrđen bez poveznice s razinom ambicioznosti predmetne politike u pogledu

okoliša. Ekologizacija je u osnovi ostala program potpore dohotku (vidi

).

odlomke 17. – 25.

78. Nije vjerojatno da će se ekologizacijom ostvariti znatne koristi za okoliš i klimu,

ponajprije zbog znatnog mrtvog tereta koji nepovoljno utječe na provedbu predmetne

politike. Taj mrtvi teret u prvom redu proizlazi iz činjenice da zahtjevi ekologizacije općenito

).

53

nisu strogi te se u njima uglavnom odražavaju uobičajene poljoprivredne prakse. Osim toga,

zbog brojnih izuzeća većina poljoprivrednika (65 %) može ostvarivati koristi od plaćanja za

ekologizaciju iako se u stvarnosti na njih ne primjenjuju obveze ekologizacije. Slijedom toga,

pozitivne promjene u poljoprivrednim praksama ostvaruju se zahvaljujući ekologizaciji tek na

vrlo malom udjelu poljoprivrednog zemljišta EU-a. Sud procjenjuje da su poljoprivrednici

uveli nove ekološki značajne površine i povećali raznolikost usjeva na tek otprilike 3,5 %

obradive površine, odnosno otprilike 2 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta EU-a. Osim

toga, prema studiji JRC-a novi zahtjevi ekologizacije u vezi s trajnim travnjacima doveli su do

promjene u poljoprivrednim praksama na tek otprilike 1,5 % poljoprivrednog zemljišta EU-a.

Općenito govoreći, zbog ekologizacije je prenamijenjeno otprilike 5 % zemljišta

upotrebljavanog za uzgoj u EU-u (vidi odlomke 26. – 39.

79. Sud je također utvrdio da je djelotvornost triju praksi ekologizacije umanjena

određenim ograničenjima u načinu na koji su one osmišljene. Raznolikošću usjeva ne mogu

se u cijelosti ostvariti sve koristi za okoliš koje donosi plodored usjeva. Određivanje ekološki

osjetljivih trajnih travnjaka uglavnom se temeljilo na kriterijima povezanima s biološkom

raznolikošću i nije bilo na zadovoljavajući način usmjereno na trajne travnjake bogate

ugljikom koji se nalaze izvan područja mreže Natura 2000. Naposljetku, prevladavajućim

proizvodnim vrstama ekološki značajnih površina u spoju s nedostatkom korisnih zahtjeva u

vezi s upravljanjem ograničen je pozitivan učinak ekološki značajnih površina na biološku

raznolikost (vidi

).

odlomke 40. – 50.

80. Državama članicama omogućena je znatna fleksibilnost u primjeni ekologizacije,

pogotovo u pogledu odabira vrsta ekološki značajnih površina i određivanja ekološki

osjetljivih trajnih travnjaka. Sud je utvrdio da države članice tu fleksibilnost u pravilu nisu

iskorištavale kako bi se predmetnom politikom ostvarile najveće moguće koristi za okoliš i

klimu. Nisu pokušale utvrditi posebne potrebe povezane s okolišem i klimom te usmjeriti

prakse ekologizacije na te potrebe. Umjesto toga, države članice nastoje primjenjivati

ekologizaciju na način kojim se njihovo opterećenje i opterećenje poljoprivrednika svodi na

najmanju moguću razinu. Komisija ima ograničene ovlasti za poticanje država članica na

odabir onih mogućnosti primjene ekologizacije koje mogu donijeti veće koristi za okoliš

(vidi

).

odlomke 51. – 54.).

54

81. Ekologizacija ima ograničen učinak na referentne razine za mjere za okoliš u okviru

drugog stupa, uglavnom zbog toga što su obveze koje su ponuđene poljoprivrednicima u

okviru tih mjera nadilazile zahtjeve ekologizacije i prije nego što je uvedeno plaćanje za

ekologizaciju (vidi odlomke 55. – 57.

82. Uvođenje ekologizacije dovelo je do znatnog povećanja složenosti ZPP-a koje nije

opravdano u smislu rezultata koji bi se mogli očekivati zahvaljujući ekologizaciji

(vidi

).

odlomke 78. – 81.). Jedan je od važnih uzroka te složenosti preklapanje ekologizacije i

drugih instrumenata ZPP-a u području okoliša (višestruka sukladnost i mjere za okoliš u

okviru drugog stupa) koje vodi do rizika od stvaranja mrtvog tereta i dvostrukog financiranja.

Komisija i države članice ublažavaju te rizike određenim odlukama koje su donijele i mjerama

koje provode. Nedavnom izmjenom sekundarnog zakonodavstva riješena su određena

pitanja poljoprivrednika i država članica u vezi sa složenošću predmetne politike. Sud je

također utvrdio da je Komisija dobro nadzirala način na koji države članice primjenjuju

ekologizaciju (vidi odlomke 58. – 69.

83. Ekologizacija je slična standardima za dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta

(GAEC) u smislu da je, u osnovi, također skup osnovnih uvjeta povezanih s okolišem koji se

primjenjuju na potporu dohotku. Razliku u odnosu na standarde GAEC čine moguće sankcije

za neusklađenost, koje su u slučaju ekologizacije veće (vidi

).

odlomke 70. i 71.

1. preporuka

).

Komisija bi za sljedeću reformu ZPP-a trebala osmisliti cjelovitu intervencijsku logiku za mjere EU-a za

okoliš i klimu povezane s poljoprivredom, uključujući konkretne ciljne vrijednosti, i to na temelju

najnovijih znanstvenih spoznaja o predmetnom fenomenu.

(a) Komisija bi u sklopu te intervencijske logike trebala definirati potrebe, ulazne resurse, procese,

ishode, rezultate, učinke i relevantne vanjske čimbenike.

(b) Komisija bi trebala odrediti konkretne ciljne vrijednosti za doprinos ZPP-a ostvarivanju ciljeva

EU-a povezanih s okolišem i klimom.

55

(c) Kako bi se omogućilo osmišljavanje djelotvorne politike te nakon toga praćenje i evaluacija

njezine provedbe, Komisija bi trebala izraditi modele i skupove podataka u vezi s biološkom

raznolikošću, stanjem tla (uključujući udio ugljika u tlu) i drugim relevantnim pitanjima koja se

odnose na okoliš i klimu.

Ciljni rok provedbe: kraj 2019. godine.

2. preporuka

Komisija bi u svrhu pripreme za izradu prijedloga sljedeće reforme ZPP-a trebala preispitati provedbu

trenutačnog ZPP-a i utvrditi njezino stanje. Komisija bi se pri izradi tog prijedloga trebala voditi

sljedećim načelima:

(a) Poljoprivrednici bi trebali imati pristup plaćanjima u okviru ZPP-a samo ako ispunjavaju skup

osnovnih standarda povezanih s okolišem:

• tim bi se standardima trebala uzeti u obzir područja na koja se trenutačno primjenjuju

standardi GAEC i opći zahtjevi ekologizacije (pri čemu bi i standardi GAEC i opći zahtjevi

ekologizacije trebali biti ambiciozniji od zahtjeva utvrđenih u zakonodavstvu o okolišu). Time bi

se pojednostavnio sustav izravnih plaćanja u okviru ZPP-a izbjegavanjem umjetnog i nejasnog

razlikovanja instrumenata koji su u osnovi slični

• sankcije za neusklađenost s tim kombiniranim standardima trebale bi biti dovoljne kako bi imale

odvraćajući učinak

• kako bi se izbjeglo dvostruko financiranje, sve takve osnovne standarde trebalo bi u cijelosti

uzeti u obzir u okviru referentnih razina za okoliš za sve mjere u području poljoprivrede koje se

predvide programima.

(b) Na posebne, lokalne potrebe u području okoliša i klime moguće je odgovarajuće odgovoriti na

način da se u programe uključe pojačane mjere u području poljoprivrede koje se temelje na:

• dostizanju ciljnih vrijednosti uspješnosti

• dodjeli financijskih sredstava kojom se uzimaju u obzir prosječni nastali troškovi i izgubljeni

prihodi povezani s mjerama i praksama koje su ambicioznije od referentne razine za okoliš.

56

(c) U slučajevima u kojima je državama članicama omogućen odabir načina provedbe ZPP-a od njih

bi se trebalo zahtijevati da prije provedbe pruže dokaze o tome da su mogućnosti koje su odabrale

djelotvorne i učinkovite u pogledu ostvarivanja ciljeva politika.

Ciljni rok provedbe: kraj 2019. godine.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda

Phil WYNN OWEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 15. studenoga 2017.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner LEHNE

predsjednik

1

PRILOG I.

Kretanje omjera trajnih travnjaka

1 Najnoviji podatci iz 2015. 2 Najnoviji dostupni podatci za Englesku iz 2015.


Ukupna površina prijavljenih poljoprivrednih zemljišta

Prijavljena površina trajnih travnjaka

Godišnji omjerUkupna površina prijavljenih

poljoprivrednih zemljištaPrijavljena površina trajnih

travnjakaReferentni omjer

Ukupna površina prijavljenih poljoprivrednih zemljišta

Prijavljena površina trajnih travnjaka

Referentni omjer

(ha) (ha) % (ha) (ha) % (ha) (ha) %BE 1 314 400 448 987 34,2% 1 315 486 443 224 33,7% 1 353 009 454 292 33,6%BG 3 715 306 430 730 11,6% 3 679 813 429 132 11,7% 3 384 244 441 710 13,1%CZ 3 052 450 568 829 18,6% 3 060 035 562 796 18,4% 3 499 205 771 052 22,0%DK 2 406 971 187 406 7,8% 2 432 797 188 410 7,7% 2 794 151 218 588 7,8%DE 15 837 869 4 225 999 26,7% 15 910 715 4 275 141 26,9% 17 079 413 5 024 490 29,4%EE 780 945 191 413 24,5% 808 521 226 379 28,0% 862 508 229 640 26,6%IE 4 492 546 4 146 476 92,3% 4 529 921 4 126 327 91,1% 4 739 370 4 306 615 90,9%EL 3 474 055 1 113 762 32,1% 3 351 290 1 148 530 34,3% 4 309 659 1 348 970 31,3%ES 19 282 905 5 188 284 26,9% 17 924 941 4 738 728 26,4% 22 810 689 4 977 008 21,8%FR 26 443 752 8 308 807 31,4% 26 084 955 8 138 942 31,2% 27 191 897 8 065 062 29,7%HR 943 389 128 516 13,6% 877 953 112 044 12,8% 1 021 088 126 663 12,4%IT1 8 388 012 1 352 638 16,1% 8 388 012 1 318 111 15,7% 10 268 869 1 949 256 19,0%CY 133 987 2 622 2,0% 132 259 2 994 2,3% 141 133 154 0,1%LV 1 402 663 320 117 22,8% 1 396 574 310 985 22,3% 1 534 046 371 539 24,2%LT 2 683 626 695 077 25,9% 2 680 109 577 221 21,5% 2 568 706 417 962 16,3%LU 116 009 61 497 53,0% 118 283 60 716 51,3% 122 858 58 929 48,0%HU 4 657 441 576 847 12,4% 4 649 119 583 495 12,6% 5 091 878 134 447 2,6%NL 1 703 370 690 270 40,5% 1 733 770 704 152 40,6% 1 951 645 470 383 24,1%AT 2 060 208 904 038 43,9% 1 963 729 852 273 43,4% 2 887 353 1 458 766 50,5%PL 11 893 373 1 849 142 15,5% 11 813 509 1 694 509 14,3% 14 112 797 2 352 294 16,7%PT 2 370 452 893 592 37,7% 2 314 906 884 013 38,2% 3 357 552 815 454 24,3%RO 7 513 858 1 675 808 22,3% 7 277 405 1 741 649 23,9% 9 411 557 2 029 630 21,6%SL1 412 748 234 513 56,8% 412 748 231 666 56,1% 459 554 273 804 59,6%SK 1 697 140 390 167 23,0% 1 717 269 400 310 23,3% 1 854 458 504 402 27,2%FI 2 042 392 134 006 6,6% 2 076 488 132 482 6,4% 2 287 868 16 935 0,7%SE 2 522 147 424 332 16,8% 2 613 443 374 188 14,3% 3 186 163 564 182 17,7%UK2 13 807 482 8 547 962 61,9% 13 939 630 9 037 730 64,8% 16 099 487 9 694 376 60,2%Ukupno za EU 145 149 497 43 691 838 30,1% 143 203 679 43 296 146 30,2% 164 381 157 47 076 603 28,6%

Referentni omjer za razdoblje 2007. – 2014.Godišnji omjer za 2016. Referentni omjer za razdoblje 2015. – 2020.Država članica

1

PRILOG II.

Glavni podatci o ispunjavanju obveze određivanja ekološki osjetljivih trajnih travnjaka za 2016. godinu


Svi trajni travnjaci

(ha)(kao % svih trajnih

travnjaka) (ha)

(kao % svih ekološki osjetljivih trajnih travnjaka)

(kao % trajnih travnjaka unutar mreže Natura 2000) (ha)

(kao % svih ekološki osjetljivih trajnih

travnjaka)

(kao % trajnih travnjaka izvan mreže Natura 2000 (ha) (ha)

(kao % svih trajnih

travnjaka) (ha)

(kao % svih trajnih

travnjaka)BE 14 640 3% 11 152 76% 21% 3 488 24% 1% 486 600 54 212 11% 432 388 89%BG 425 491 33% 425 491 100% 100% 0 0% 0% 1 271 320 426 348 34% 844 972 66%CZ 416 962 43% 138 737 33% 101% 278 225 67% 33% 960 080 137 384 14% 822 696 86%DK 9 547 5% 9 547 100% 18% 0 0% 0% 195 480 53 544 27% 141 936 73%DE 543 674 12% 543 674 100% 57% 0 0% 0% 4 620 980 958 000 21% 3 662 980 79%ET 687 0% 687 100% 2% 0 0% 0% 324 560 36 725 11% 287 835 89%IE 30 175 1% 30 175 100% 92% 0 0% 0% 3 915 770 32 933 1% 3 882 837 99%EL 458 258 22% 458 258 100% 103% 0 0% 0% 2 102 380 443 996 21% 1 658 384 79%ES 2 492 436 31% 2 492 436 100% 121% 0 0% 0% 7 962 040 2 053 279 26% 5 908 761 74%HR 76 487 12% 76 487 100% 105% 0 0% 0% 618 070 73 126 12% 544 944 88%IT 1 267 973 38% 1 050 647 83% 121% 217 326 17% 0% 3 316 430 869 545 26% 2 446 885 74%CY 740 40% 740 100% 95% 0 0% 0% 1 850 777 42% 1 073 58%LV 9 703 1% 3 762 39% 6% 5 941 61% 1% 654 260 62 634 10% 591 626 90%LT 66 313 12% 66 313 100% 100% 0 0% 0% 560 100 66 557 12% 493 543 88%LU 6 526 10% 3 025 46% 35% 3 501 54% 6% 66 900 8 573 13% 58 327 87%HU 460 145 65% 460 145 100% 92% 0 0% 0% 702 720 499 692 71% 203 028 29%NL 48 984 6% 48 984 100% 95% 0 0% 0% 773 090 51 451 7% 721 639 93%AT 24 795 2% 24 795 100% 9% 0 0% 0% 1 296 270 269 414 21% 1 026 856 79%PL 256 825 8% 256 825 100% 41% 0 0% 0% 3 206 310 622 927 19% 2 583 383 81%RO 679 522 15% 679 522 100% 88% 0 0% 0% 4 398 350 769 100 17% 3 629 250 83%SL 20 850 7% 20 850 100% 28% 0 0% 0% 284 780 73 909 26% 210 871 74%SK 142 239 27% 142 239 100% 95% 0 0% 0% 518 340 149 651 29% 368 689 71%FI 3 143 10% 3 143 100% 111% 0 0% 0% 30 670 2 834 9% 27 836 91%SE 49 058 11% 49 058 100% 104% 0 0% 0% 448 650 47 325 11% 401 325 89%UK 580 112 5% 561 491 97% 47% 18 621 3% 0% 10 791 520 1 198 646 11% 9 592 874 89%Ukupno za EU* 8 085 285 16% 7 558 183 93% 84% 527 102 7% 1% 49 507 520 8 962 582 18% 40 544 938 82%

* U tablici nisu navedeni Francuska i Portugal zbog nepotpunosti podataka i Malta, na kojoj nema trajnih travnjaka.

Ukupni ekološki osjetljivi trajni travnjaci

Država članica

Ekološki osjetljivi trajni travnjaci određeni unutar mreže Natura 2000

Ekološki osjetljivi trajni travnjaci određeni izvan mreže Natura 2000

Trajni travnjaci određeni unutar mreže Natura 2000

Trajni travnjaci određeni izvan mreže Natura 2000

1

PRILOG III.

Glavni podatci o ispunjavanju obveze određivanja ekološki značajnih površina za 2016. godinu


(ha) (ha) (ha) (%) (ha) (kao % svih

prijavljenih EZP-ova) (ha) (kao % svih



prijavljenih EZP-ova)BE 706 984 35 349 53 315 51% 49 223 92% 1 746 4% 47 438 89% 4 205 8% 1 629 3% 1 791 3%BG 2 992 629 149 631 210 043 40% 109 760 52% 91 013 32% 18 227 9% 108 047 51% 105 239 50% 1 740 1%CZ 2 396 918 119 846 178 209 49% 164 840 92% 132 623 72% 32 196 18% 13 370 8% 10 638 6% 2 361 1%DK 2 106 321 105 316 108 850 3% 77 348 71% 76 298 70% 32 564 30% 25 693 24% 969 1%DE 10 738 721 536 936 681 520 27% 392 623 58% 120 662 16% 271 360 40% 263 565 39% 181 275 27% 74 855 11%ET 399 630 19 981 39 807 99% 29 852 75% 29 852 65% 9 954 25% 8 987 23% 968 2%IE 317 777 15 889 39 117 146% 5 210 13% 4 401 12% 784 2% 34 177 87% 555 1% 30 896 79%EL 672 977 33 649 111 797 232% 53 492 48% 53 492 51% 58 305 52% 58 152 52% 55 0%ES 9 337 789 466 889 1 497 885 221% 496 942 33% 496 942 33% 1 009 038 67% 969 662 65%HR 523 344 26 167 73 255 180% 55 714 76% 51 466 72% 4 239 6% 17 550 24% 11 241 15% 677 1%IT 3 352 576 167 629 307 295 83% 228 102 74% 227 851 72% 84 716 28% 79 758 26% 2 117 1%CY 61 862 3 093 9 123 195% 2 983 33% 2 983 24% 6 140 67% 5 806 64% 224 2%LV 826 932 41 347 81 369 97% 33 743 41% 31 726 30% 2 017 2% 47 626 59% 46 101 57% 1 525 2%LT 2 103 701 105 185 251 038 139% 188 796 75% 182 463 56% 5 349 2% 69 617 28% 68 575 27% 58 0%LU 47 818 2 391 3 668 53% 2 738 75% 957 29% 1 782 49% 930 25% 165 5% 528 14%HU 3 348 571 167 429 298 598 78% 204 897 69% 148 305 45% 56 366 19% 93 927 31% 83 008 28% 7 011 2%MT 91 5 17 264% 14 84% 14 60% 3 16% 3 16% 0 0%NL 582 736 29 137 60 378 107% 59 503 99% 3 821 7% 55 675 92% 881 1% 875 1%AT 305 859 15 293 20 837 36% 13 647 65% 10 174 54% 3 394 16% 7 269 35% 7 182 34% 8 0%PL 5 791 052 289 553 408 652 41% 356 890 87% 197 531 49% 158 858 39% 52 262 13% 32 134 8% 8 723 2%PT 405 779 20 289 38 882 92% 7 521 19% 7 521 15% 31 361 81% 29 578 76% 233 1%RO 5 103 229 255 161 383 267 50% 380 281 99% 272 468 68% 107 788 28% 3 011 1% 2 524 1%SL 70 803 3 540 5 705 61% 5 391 94% 4 357 43% 1 034 18% 328 6% 328 6%SK 1 220 965 61 048 89 208 46% 56 227 63% 46 945 55% 9 113 10% 33 150 37% 30 787 35% 2 070 2%FI 413 588 20 679 27 312 32% 7 297 27% 7 296 25% 20 012 73% 20 011 73% 0 0%SE 1 379 908 68 995 118 308 71% 51 091 43% 36 014 29% 13 897 12% 68 397 58% 62 111 52% 5 107 4%UK 4 795 556 239 778 497 274 107% 190 481 38% 178 624 34% 11 839 2% 306 822 62% 194 966 39% 71 744 14%Ukupno za EU* 60 004 114 3 000 206 5 594 727 86% 3 224 604 58% 2 341 247 39% 877 653 16% 2 377 228 46% 2 033 582 39% 217 060 5%

Potrebni EZP-ovi:5 % obradivog zemljišta na koje se primjenjuje obveza

određivanja EZP-ova

Obradivo zemljište na koje se primjenjuje obveza određivanja

EZP-ova

Prijavljeni EZP-ovi kojima se prelazi

propisani minimalni prag

Ukupni prijavljeni EZP-ovi

* U tablici nije navedena Francuska zbog nepotpunosti podataka.

Proizvodni EZP-ovi

od toga

usjevi s fiksacijom dušika postrni usjevi

mogućnost nije odabrana

mogućnost nije odabranamogućnost nije odabrana

mogućnost nije odabranamogućnost nije odabrana

Država članica

Ukupni neproizvodni EZP-ovi


Neproizvodni EZP-ovi

zemljište na ugaru obilježja krajolika

od toga

(kao % svih prijavljenih EZP-ova)(ha)






Ukupni proizvodni EZP-ovi

(ha) (kao % svih

prijavljenih EZP-ova)



1

ODGOVORI KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG

SUDA

„EKOLOGIZACIJA: SLOŽENIJI PROGRAM POTPORE DOHOTKU KOJI JOŠ NIJE

DJELOTVORAN U POGLEDU OKOLIŠA”

SAŽETAK

IV. Komisija smatra da ekologizacija može poboljšati uspješnost zajedničke poljoprivredne politike

(ZPP) u pogledu okoliša i klime u odnosu na razdoblje prije njezina uvođenja. Na primjer, novost je

obveza određivanja ekološki značajne površine (EZP) na određenom postotku obradive zemlje.

Zaštita trajnih travnjaka na nacionalnoj ili regionalnoj razini povećana je određenjem granice za

prenamjenu tih pašnjaka.

Ekologizacija se ukupno gledajući primjenjuje na poljoprivredna gospodarstva koja čine veliki dio

površine poljoprivrednih zemljišta (77 % 2016.). Osim toga, Komisija je u svojim izvješćima o

ekologizaciji priznala da postoji prostor za napredak u području provedbe te je donesen niz

regulatornih izmjena kako bi se pojednostavnilo funkcioniranje programa i povećala njegova

uspješnost u pogledu okoliša. Na primjer, zabrana uporabe pesticida na ekološki značajnim

površinama počet će se primjenjivati od 2018., što je važan korak za povećanje uspješnosti

ekologizacije u području okoliša.

V. Ekologizacija je nevezana potpora dohotku kojom se nagrađuju poljoprivrednici za pružanje

osnovnih javnih dobara. U tom se pogledu ekologizacija, koja je standardizirano plaćanje, razlikuje

od usmjerenijih i ambicioznijih mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu kojima se nadoknađuju

nastali troškovi i izgubljeni prihodi u odnosu na referentne zahtjeve. Plaćanja za ekologizaciju

standardizirana radi jednostavnije uprave nisu namijenjena tomu da odražavaju troškove za

poljoprivrednike ili vrijednost očekivanih koristi za okoliš i klimu. Udio predmetnih izravnih

plaćanja (30 % plus moguće sankcije u iznosu do 7,5 % izravnih plaćanja) ima učinkovit

odvraćajući učinak. Zahvaljujući znatnom udjelu izravnih plaćanja i obveznoj prirodi tih plaćanja

prakse ekologizacije provode gotovo svi poljoprivrednici na koje se primjenjuju obveze

ekologizacije, čime se osigurava široka primjena tih praksi.

VI. Komisijino shvaćanje mrtvog tereta ne obuhvaća samo promjene koje se ekologizacijom uvode

u poljoprivredne prakse, već uključuje i očuvanje postojećih praksi i zemljišta (npr. zemljište na

ugaru, zaštita živica, granični pojasevi itd.) korisnih za okoliš i klimu. To shvaćanje potvrđuje i

činjenica da vanjski čimbenici povećavaju trenutačno kretanje prema intenzivnijoj i specijaliziranoj

proizvodnji. Stajalište je Komisije da je, ako u obzir uzimamo i taj učinak ekologizacije, mrtvi teret

koji je spomenuo Europski revizorski sud ograničeniji. Potencijal da se ekologizacijom poboljša

uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša leži i u području na koje se odnose obveze ekologizacije i u

kojima te promjene korisnih praksi ili njihovo očuvanje prate poljoprivrednici.

VIII.

Prva točka: premda Komisija u biti prihvaća 1. preporuku, u ovoj fazi ne može preuzeti konkretne

obveze u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. i za ciljni datum provedbe.

Međutim, već su započete radnje kako bi se dodatno razvila intervencijska logika instrumenata za

okoliš i klimu u okviru ZPP-a, uključujući ekologizaciju.

Druga točka: Komisija prihvaća prvu rečenicu 2. preporuke te već preispituje provedbu trenutačnog

ZPP-a i utvrđuje njezino stanje s obzirom na Komisijine zakonodavne prijedloge u pogledu ZPP-a

za razdoblje nakon 2020. U tom je pogledu Komisija već izdala dva izvješća o provedbi

ekologizacije 2016. i 2017.

2

Premda Komisija u biti prihvaća ostatak 2. preporuke, u ovoj fazi ne može preuzeti konkretne


OPAŽANJA

Zajednički odgovor Komisije na odlomak 16. točke (a) i (b) te okvir 2.:

Cilj je ekologizacije poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša. To se namjerava ostvariti s

pomoću triju zahtjeva kojima su obuhvaćeni ciljevi u pogledu okoliša i klime u okviru

bioraznolikosti (uglavnom putem određivanja ekološki značajnih površina), skladištenja ugljika

(uglavnom putem zaštite trajnih travnjaka) i tla (uglavnom putem raznolikosti usjeva).

Ekologizacija je očito usmjerena samo na poboljšanje situacije u pogledu tih izazova koji se odnose

na okoliš i klimu. Kad je riječ o mjerenju približavanja rezultata ekologizacije ciljnim

vrijednostima, relevantan je pokazatelj područje na koje se odnosi barem jedna obveza

ekologizacije, a cilj je dovesti rezultate za to područje na najvišu moguću razinu. Kao što je

naglasio Europski revizorski sud, samo je po sebi teško utvrditi ciljne vrijednosti i izmjeriti

konkretan doprinos ekologizacije rješavanju svakog izazova povezanog s okolišem i klimom zbog

raznovrsnosti uključenih vanjskih i unutarnjih čimbenika.

Okvir 2. – Biološka raznolikost i tlo: nejasnoće u pogledu trenutačnog stanja i željenog stanja

Tlo

Komunikacija Komisije „Tematska strategija za zaštitu tla” i dalje je najiscrpniji okvir EU-a koji se

odnosi na različite oblike degradacije tla. Od 2006. ostvareni su brojni rezultati s pomoću

nezakonodavnih stupova koji obuhvaćaju uključivanje zaštite tla u politike EU-a, a posebno u ZPP.

S obzirom na to da ne postoji zakonodavstvo EU-a o tlu (Prijedlog okvirne direktive o tlu

(COM(2006)231) povučen je nakon 8 godina zbog blokirajuće manjine u Vijeću), još ne postoje

posebne ciljne vrijednosti u pogledu tla na razini EU-a. Nekoliko je mjera poduzeto na razini EU-a,

kao što je uspostava stručne skupine EU-a za zaštitu tla, kako bi se ispunile obveze iz Sedmog

programa djelovanja EU-a za okoliš i razmislilo o mogućoj novoj inicijativi u području tla na razini

EU-a. U skladu s nedavno objavljenim inventarom politika u području tla na razini EU-a i država

članica1 zaštita tla i dalje je neorganizirano uređena brojnim političkim instrumentima.

19. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 16. točke (a) i (b) te okvir 2., kao i odgovor Komisije na

odlomak 20.

(b) Učinci se moraju promatrati nekoliko godina te proizlaze iz kombiniranog utjecaja nekoliko

čimbenika, uključujući, među ostalim, očekivani učinak ekološki značajnih površina.

20. Premda točna kvantifikacija očekivanih koristi za okoliš nije navedena u procjeni učinka, ciljevi

svakog pojedinog zahtjeva u pogledu ekologizacije određeni su u vrijeme kada ga je Komisija

donijela. Ekološki značajnim površinama ponajprije se namjeravalo povećati bioraznolikost,

zaštitom trajnih travnjaka ponajprije se težilo osigurati skladištenje ugljika, a raznolikošću usjeva

(kao i prvotno planiranim plodoredom usjeva) težilo se očuvati kvalitetu tla. Ciljevi određenih

praksi temeljili su se na postojećoj znanstvenoj literaturi, posebno u pogledu raznolikosti usjeva i

trajnih travnjaka. Rasprave koje su uslijedile temeljile su se na onom što se namjeravalo postići

ekologizacijom, iako ne u kvantificiranim vrijednostima.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 23. i 24.:

1 http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf.

http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf

3

Ekologizacija je nevezana potpora dohotku kojom se nagrađuju poljoprivrednici za pružanje javnih

dobara u pogledu okoliša i klime. U tom se pogledu ekologizacija, koja je standardizirano plaćanje,

razlikuje od usmjerenijih i ambicioznijih mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu kojima se

nadoknađuju nastali troškovi i izgubljeni prihodi u odnosu na referentne zahtjeve. Plaćanja za

ekologizaciju standardizirana radi jednostavnije uprave nisu namijenjena tomu da odražavaju

troškove za poljoprivrednike ili vrijednost očekivanih koristi za okoliš i klimu. Udio predmetnih

izravnih plaćanja (30 % plus moguće sankcije u iznosu do 7,5 % izravnih plaćanja) ima učinkovit




25. S obzirom na to da ekologizacija, u kombinaciji s drugim političkim instrumentima, pridonosi

ostvarenju određenih općih ciljeva u pogledu okoliša, kao što su povećanje udjela organskih tvari u

tlu, zaštita krajolika ili kvaliteta vode, bilo bi vrlo teško utvrditi točnu ekonomsku vrijednost

očekivanih koristi za okoliš i klimu koje nastaju zbog ekologizacije u pogledu tih općih ciljeva.

(e) Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 16.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 29. do 31.:

Kad je riječ o promjenama prakse, Komisija smatra da je broj poljoprivrednih gospodarstava na

koje se primjenjuje ekologizacija najbolji pokazatelj učinka uvođenja ekologizacije. U tom pogledu

Komisija napominje da je ekologizacija podrazumijevala promjene za 13 % poljoprivrednih

gospodarstava u pogledu raznolikosti usjeva i 37 % poljoprivrednih gospodarstava u pogledu

ekološki značajnih površina2. Učinke tih promjena na okoliš s obzirom na područja teško je

procijeniti jer se povoljni rezultati očekuju ne samo na određenom dijelu zemljišta na kojem je

došlo do promjena nego i na širem području. Ti učinci ovise o primijenjenim korisnim praksama.

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 34.


Komisija smatra da je udio područja na koji se primjenjuje barem jedna obveza ekologizacije

relevantan pokazatelj potencijala da se ekologizacijom poboljša uspješnost ZPP-a u pogledu

okoliša. Doista je riječ o području na kojem se svi zahtjevi ekologizacije primjenjuju

komplementarno i u sinergiji, među ostalim s drugim mjerama kao što su standard GAEC i mjere za

poljoprivredu, okoliš i klimu (AECM). Konačni učinak ekologizacije na okoliš i klimu, naravno,

ovisi i o ambicioznosti zahtjeva koji se primjenjuju na ta područja (kao što je povećanje ekološki

značajnih površina s 5 % na 7 %), ali je kvantitativni aspekt, odnosno predmetno područje, ključan

za konačni ishod. Poljoprivredna gospodarstva na koja se primjenjuje jedna obveza ekologizacije ili

više njih činila su 77 % ukupnog poljoprivrednog zemljišta 2016. Drugi pokazatelji za konkretnije

obveze ekologizacije upotrebljavaju se i za praćenje ekologizacije, na primjer omjer područja

ekološki značajnih površina na obradivoj zemlji (na temelju područja ekološki značajnih površina

koja su prijavili poljoprivrednici). Takvi se pokazatelji podrobno analiziraju u svim dostupnim

izvješćima o ekologizaciji, konkretno u Radnom dokumentu službi Komisije iz 2016. i Izvješću

Komisije Vijeću i Europskom parlamentu o ekološki značajnim površinama iz 2017.

Osim toga, obvezama ekologizacije ne teži se nužno promjeni poljoprivredne prakse (vidjeti

odgovor Komisije na odlomak 34.).

2 Vidjeti sliku 5.

4

34. Komisijino shvaćanje mrtvog tereta ne obuhvaća samo promjene koje se ekologizacijom uvode

u poljoprivredne prakse, već uključuje i očuvanje postojećih korisnih praksi i područja, posebno ako

se zbog vanjskih čimbenika poveća trend intenziviranja proizvodnje (npr. smanjiti površinu trajnih

travnjaka i zemljišta na ugaru). Na primjer, radi pojednostavnjenja zahtjev u pogledu ekološki

značajnih površina ne podrazumijeva nužno uspostavu novih obilježja ili ekološkog područja na

svakom poljoprivrednom gospodarstvu gdje su ona već na potrebnoj razini. Međutim,

ekologizacijom se štite i promiču ta obilježja i područja, čime se onemogućuje njihovo uništenje

uslijed intenzifikacije. Da se to uzelo u obzir, učinak mrtvog tereta koji je utvrdio Europski

revizorski sud bio bi ograničeniji.

39. Javna dobra koja pružaju poljoprivrednici koji se smatraju „zelenima po definiciji” veća su od

javnih dobara koja se osiguravaju ekologizacijom. Mali poljoprivrednici izuzeti su od obveza

ekologizacije na temelju potrebe za pojednostavnjenjem i uzimanjem u obzir troškova i koristi.

Međutim, područje na koje se primjenjuje program za male poljoprivrednike ograničeno je (7 %

područja s izravnim plaćanjima).

45. Mreža Natura 2000, kojom su obuhvaćena najvrjednija područja u pogledu bioraznolikosti,

ponajprije je usmjerena na zaštitu ekološki osjetljivih trajnih travnjaka.

46. Premda je glavni cilj zaštite trajnih travnjaka očuvanje zaliha ugljika, cilj je zaštite posebne

kategorije ekološki osjetljivih trajnih travnjaka očuvati bioraznolikost i pridonijeti dobrom stanju

očuvanosti travnjačkih staništa iz Priloga I. Direktivi 92/43/EEZ i vrsta iz Priloga II. koje ovise o

upravljanju travnjacima te vrsta ptica zaštićenih Direktivom 2009/147/EZ u posebnim zaštićenim

područjima koja obuhvaćaju travnjake. Zaista postoji čvrsta poveznica s određenim pravilima iz

Direktive o pticama i Direktive o staništima. Stoga bi se na temelju sadašnjeg zakonodavstva bolje

usmjeravanje ponajprije trebalo odnositi na bioraznolikost.

48. Usjevi s fiksacijom dušika i postrni usjevi zaista su važne ekološki značajne površine, ali je

zemljište na ugaru, koje je neproizvodna površina, druga najvažnija vrsta ekološki značajne

površine s 38 % područja ekološki značajnih površina za 2015. S obzirom na to da je zemljište na

ugaru korisno za okoliš i klimu ako se utvrde prikladni zahtjevi u pogledu upravljanja, izgledno je

da će važnost te vrste ekološki značajnih površina povećati dodanu vrijednost ekološki značajnih

površina.

50. Komisija smatra da je zadnja izmjena delegiranog akta3, u kojoj su razjašnjene prakse

upravljanja kao što su zabrana pesticida na proizvodnim ekološki značajnim površinama ili

preciznije određivanje minimalnih razdoblja u kojima zemljište mora biti pokriveno biljnim

pokrovom, važan korak prema poboljšanju stanja bioraznolikosti na tim područjima. Stoga bi na

predmetnim područjima te izmjene trebale znatno poboljšati zahtjeve u pogledu upravljanja za

ekološki značajne površine.

54. Komisija aktivno nadzire provedbu ekologizacije u državama članicama i poduzima daljnje

mjere u slučajevima u kojima utvrdi nepravilnu provedbu pravila EU-a. Međutim, Komisijina je

sposobnost procjene ograničena jer ona nije u mogućnosti u potpunosti potvrditi relevantnost tih

izbora za okoliš u konkretnim nacionalnim ili lokalnim situacijama.

3 Delegirana uredba Komisije (EU) 2017/1155 оd 15. veljače 2017. o izmjeni Delegirane uredbe (EU) br. 639/2014 (SL L 167,

30.6.2017., str. 1.–15.).

5

57. Kontinuitet je jedno od važnih obilježja potpore za poljoprivredu, okoliš i klimu. Provedbom

dobrih programa kojima se ostvaruju rezultati u razdoblju duljem od jednog programskog razdoblja

može se dodatno osigurati ostvarivanje rezultata.

Iako se može očekivati da će se uvođenjem ekologizacije povećati ambicioznost mjera za

poljoprivredu, okoliš i klimu u pogledu okoliša, to se ne mora ostvariti u svakom slučaju. Prvo,

ekologizacija nije dio referentne razine mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu. U okviru tih mjera ne

smiju se izvršavati plaćanja za mjere koje se preklapaju s ekologizacijom (koja de facto zahtijeva

podizanje razine ambicioznosti kako bi se predložilo povećanje premije), ali takve mjere za koje se

ne isplaćuje naknada i dalje mogu biti dio te mjere. Drugo, posebno u slučaju obveza koje se odnose

na raznolikost usjeva, učinak ekologizacije može se lakše utvrditi jer, kako bi se zadržala potpora,

takvu raznolikost mora obilježavati stupanj ambicioznosti veći nego onaj koji je potreban za

ekologizaciju.

58. Komisija smatra da se rizik preklapanja ekologizacije i višestruke sukladnosti te ekologizacije i

mjera u području okoliša u okviru ruralnog razvoja na odgovarajući način rješava regulatornim

pravilima. U potonjem slučaju pravnim okvirom nisu isključena preklapanja ekologizacije i mjera

za poljoprivredu, okoliš i klimu pod uvjetom da se potpora za istu praksu pruži samo jednom,

odnosno izbjegava se dvostruko financiranje.


Rizik od preklapanja ekologizacije i višestruke sukladnosti koji je spomenuo Europski revizorski

sud rješava se regulatornim pravilima. Obilježja ili prakse koje se zahtijevaju u okviru višestruke

sukladnosti u različitim državama članicama čine pak referentnu razinu za prakse ekologizacije na

razini EU-a. Na primjer, moguće je da se postrni usjevi s jednom vrstom zahtijevaju u okviru

višestruke sukladnosti, ali mogu se smatrati ekološki značajnom površinom samo ako se druga vrsta

doda u mješavinu za postrni usjev. Stoga se oba instrumenta primjenjuju u sinergiji: višestruka

sukladnost propisano je pravilo, a ekološki značajnom površinom promiče se bolji učinak na okoliš.

66. Preispitivanje ekologizacije bilo je dio pojednostavnjenja ZPP-a u kontekstu Komisijine

provedbe REFIT-a za 2016. Na njegovu se provedbu Komisija obvezala u svojoj deklaraciji od

2. travnja 2014. kako bi nakon iskustva u trajanju od godine dana ispitala administrativni teret,

učinak na ravnopravne uvjete i učinak na proizvodni potencijal na razini EU-a. Radni dokument

službi Komisije objavljen je u lipnju 2016.4

Na temelju preispitivanja službe GU-a AGRI izradile su skup konkretnih prijedloga za

pojednostavnjenje. Oni čine ujednačen paket kojim se osigurava dodatna prilagodba sadašnjih

pravila, posebno za ekološki značajne površine, kako bi ih i poljoprivrednici i uprave jednostavnije

shvatili i proveli.

Zbog toga je Komisija iznijela prijedlog delegiranog akta (o izmjeni Delegirane uredbe (EU)

br. 639/2014). Taj su tekst donijela oba suzakonodavca te je objavljen 30. lipnja 2017.5

Primjenom 13 mjera prilagodit će se uvjeti upravljanja i potaknuti poljoprivrednike na prijavu

obilježja krajolika i graničnih pojaseva. Na primjer:

4 SWD(2016) 218 final od 22.6.2016.

5 Delegirana uredba Komisije (EU) 2017/1155.

6

neke su kategorije spojene te su povezani zahtjevi pojednostavnjeni u slučajevima kada su

određena obilježja krajolika i pojasevi ekološki značajnih površina bili međusobno slični. Na taj će

se način izbjeći zabuna i nastanak pogrešaka,

uvedena je određena fleksibilnost u pogledu utvrđenih najvećih dimenzija i lokacija obilježja

krajolika te će se time posebno omogućiti veća pokrivenost vrsta ekološki značajnih površina kao

što su živice i rubovi polja,

uklonjeni su neki uvjeti koje je teško smatrati korisnima za okoliš, kao što su obveze uporabe

usjeva s fiksacijom dušik kao čistih usjeva.

Potrebno je naglasiti da je cilj nekih izmjena poboljšati uspješnost politike u pogledu okoliša i

povećati sveukupnu vjerodostojnost ekologizacije izravnih plaćanja za 2013.

To podrazumijeva minimalno trajanje za neke elemente kao što su postrni usjevi i zemljište na

ugaru te opću zabranu uporabe proizvoda za zaštitu bilja na obrađenom zemljištu koje se smatra

ekološki značajnom površinom. Zabrana je povezana s ciljem plaćanja: uporaba pesticida ne može

se smatrati spojivom s očuvanjem i razvojem bioraznolikosti na zemljištu čiji udio u ukupnoj

površini obradivog zemljišta iznosi samo 5 %.

67. Kako bi se osigurala potpora državama članicama pri provedbi ekologizacije, nekoliko je mjera

pojednostavnjenja doneseno u okviru uredaba ili smjernica od 2015. Glavne su se promjene u

pogledu ekološki značajnih površina odnosile na:

pojednostavnjenje kriterija veličine za određene elemente i mogućnosti upotrebe zemljišta (npr.

graničnih pojaseva, rubova polja),

činjenicu da poljoprivrednik u određenoj mjeri može izmijeniti vrstu i lokaciju nakon podnošenja

zahtjeva za potporu,

mogućnost da nisu sve potencijalne trajne ekološki značajne površine nužno uvedene u

kategoriju ekološki značajnih površina,

fleksibilnost dodijeljenu za razlikovanje živica, šumskih pojaseva i drvoreda te spajanje vrsta

ekološki značajnih površina,

pojašnjenje definicija (nedorečenosti u pogledu živica ili šumskih pojaseva),

prihvaćanje obilježja susjednog krajolika koji okružuje poljoprivrednu parcelu.

Okvir 5. – Veliko opterećenje povezano s uvođenjem kategorije ekološki značajnih površina

Komisija je 2015., prve godine provedbe ekologizacije, izmijenila smjernice u pogledu kategorije

ekološki značajnih površina kako bi pojasnila da sve ekološki značajne površine koje su prijavili

poljoprivrednici i koje su se nisu mijenjale tijekom vremena moraju biti uvedene u kategoriju

ekološki značajnih površina, a ne nužno sve potencijalne ekološki značajne površine.

69. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 54.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

73. Komisija smatra da ekologizacija može poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime u

odnosu na razdoblje prije njezina uvođenja. Na primjer, novost je obveza postojanja ekološki

značajne površine (EZP) na određenom postotku obradive zemlje. Zaštita trajnih travnjaka na

nacionalnoj ili regionalnoj razini povećana je određenjem granice za prenamjenu tih pašnjaka.

Ekologizacija se ukupno gledajući primjenjuje na poljoprivredna gospodarstva koja čine veliki dio

površine poljoprivrednih zemljišta (77 % 2016.). Osim toga, Komisija je u svojim izvješćima o

ekologizaciji priznala da postoji prostor za napredak u području provedbe te je donesen niz

7

regulatornih izmjena kako bi se pojednostavnilo funkcioniranje programa i povećala njegova

uspješnost u pogledu okoliša. Na primjer, zabrana uporabe pesticida na ekološki značajnim

površinama počet će se primjenjivati od 2018., što je važan korak za povećanje uspješnosti

ekologizacije u području okoliša.

77. Ekologizacija je nevezana potpora dohotku kojom se nagrađuju poljoprivrednici za pružanje

javnih dobara u pogledu okoliša i klime. U tom se pogledu ekologizacija, koja je standardizirano

plaćanje, razlikuje od usmjerenijih i ambicioznijih mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu kojima se

nadoknađuju nastali troškovi i izgubljeni prihodi u odnosu na referentne zahtjeve. Plaćanja za

ekologizaciju standardizirana radi jednostavnije uprave nisu namijenjena tomu da odražavaju

troškove za poljoprivrednike ili vrijednost očekivanih koristi za okoliš i klimu. Udio predmetnih

izravnih plaćanja (30 % plus moguće sankcije u iznosu do 7,5 % izravnih plaćanja) ima učinkovit




78. Komisijino shvaćanje mrtvog tereta ne obuhvaća samo promjene koje se ekologizacijom uvode

u poljoprivredne prakse, već uključuje i očuvanje postojećih praksi i područja (npr. zemljište na

ugaru, zaštita živica, granični pojasevi itd.) korisnih za okoliš i klimu. To shvaćanje potvrđuje i

činjenica da vanjski čimbenici povećavaju trenutačno kretanje prema intenzivnijoj i specijaliziranoj

proizvodnji. Stajalište je Komisije da je, ako u obzir uzimamo i taj učinak ekologizacije, mrtvi teret

koji je spomenuo Europski revizorski sud ograničeniji. Potencijal da se ekologizacijom poboljša

uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša leži i u području na koje se odnose obveze ekologizacije i u

kojima te promjene korisnih praksi ili njihovo očuvanje prate poljoprivrednici.

79. Izrada mjera ekologizacije u okviru zakonodavstva EU-a kompromis je između očekivanih

rezultata u pogledu okoliša i obveza koje se nameću poljoprivrednicima i nacionalnim upravama. U

tom se pogledu raznolikost usjeva smatrala pogodnijom opcijom u odnosu na plodored usjeva zbog

ograničenja u pogledu upravljanja; određivanje ekološki osjetljivih trajnih travnjaka povezano je s

nekim zahtjevima mreže Natura 2000 čiji je cilj postizanje bioraznolikosti, dok vrste ekološki

značajnih površina sadržavaju produktivne sastavnice kako bi se izbjegao presnažan učinak na

proizvodni potencijal. Komisija je, nakon prve godine provedbe ekologizacije, na temelju stečenog

iskustva pokrenula potrebne promjene kako bi pojednostavnila i poboljšala rezultate ekologizacije u

pogledu okoliša. Konkretno, to podrazumijeva zabranu uporabe pesticida na proizvodnim vrstama

ekološki značajnih površina.

80. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 54.

1. preporuka

Premda Komisija u biti prihvaća 1. preporuku, u ovoj fazi ne može preuzeti konkretne obveze u

pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. i za ciljni datum provedbe. Međutim,

već su započete radnje kako bi se dodatno razvila intervencijska logika instrumenata za okoliš i

klimu u okviru ZPP-a, uključujući ekologizaciju.

2. preporuka

Komisija prihvaća prvu rečenicu 2. preporuke te već preispituje provedbu trenutačnog ZPP-a i

utvrđuje njezino stanje s obzirom na Komisijine zakonodavne prijedloge u pogledu ZPP-a za

8

razdoblje nakon 2020. U tom je pogledu Komisija već izdala dva izvješća o provedbi ekologizacije

2016.6 i 2017.

7

Premda Komisija u biti prihvaća ostatak 2. preporuke, u ovoj fazi ne može preuzeti konkretne


6 Radni dokument službi Komisije o preispitivanju ekologizacije nakon jedne godine (SWD 218 final od 22.6.2016.)

7 Izvješće Komisije Europskom Parlamentu i Vijeću o provedbi obveze u pogledu ekološki značajnih površina u okviru

programa zelenih izravnih plaćanja (SWD(2017) 121 final od 29.3.2017.)

Događaj Datum

Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 5.10.2016

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)

28.9.2017

Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 15.11.2017

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima

29.11.2017

Poljoprivreda, posebice u obliku intenzivnog uzgoja, nepovoljno utječe na okoliš i klimu. Ekologizacija, odnosno izravno plaćanje kojim se nagrađuju poljoprivrednici koji primjenjuju poljoprivredne prakse kojima se ostvaruju koristi u pogledu kvalitete tla, skladištenja ugljika i biološke raznolikosti, uvedena je 2015. godine kao instrument za povećanje uspješnosti zajedničke poljoprivredne politike EU a u pogledu okoliša i klime. Sud je utvrdio da se ekologizacijom, na način na koji se trenutačno primjenjuje, vjerojatno neće postići taj cilj, ponajprije zbog nisko postavljenih zahtjeva u kojima se uvelike odražavaju uobičajene poljoprivredne prakse. Sud procjenjuje da je ekologizacija dovela do promjene u poljoprivrednim praksama na tek otprilike 5 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU u. Sud iznosi niz preporuka o tome kako osmisliti djelotvornije instrumente u području okoliša u okviru zajedničke poljoprivredne politike za razdoblje nakon 2020. godine.

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx Internetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors

1977 - 2017

tematsko izvješće ekologizacija: složeniji oblik potpore ... · poljoprivrednicima uvedena...

Documents