tailieu.vncty.com hinh...
DESCRIPTION
http://tailieu.vncty.com/index.phpTRANSCRIPT
1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của luận án
Không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng nói chung,
giao thông đường bộ nói riêng mà không cần phải hợp tác với khu vực tư nhân
(Mona và các tác giả, 2006). Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp hạ tầng giao
thông do khu vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/ và các nguồn
hỗ trợ chính thức (Akintoye và các tác giả, 2003). Tuy nhiên, các bằng chứng thực
nghiệm cho thấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ
chính thức (ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các chính phủ thực hiện chức
năng này hiệu quả (ADB, 2000). Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng
giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển
đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp
tác công – tư (public private paertnership – PPP) ra đời (Yescombe, 2007).
Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế
giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng (ADB,
2008). Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân
(ADB, 2000), tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ (Li và các tác
giả, 2005) và cải thiện chất lượng dịch vụ (Akintoye và các tác giả, 2003). Nghiên
cứu của Hensher và Brewer (2001) còn cho rằng PPP có thể tạo nên “kỳ tích” trong
công cuộc cải thiện nền kinh tế của một quốc gia, và điều này tiếp tục được khẳng
định trong nghiên cứu của Raisbeck (2009). Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu
năm 2008 đã tạo ra nhiều thách thức về tài trợ vốn cho các dự án giao thông ở hầu
hết các nước trên thế giới khiến thị trường PPP toàn cầu đã sụt giảm đáng kể, nhưng
nó đã nhanh chóng phục hồi và quay trở lại điểm trước khi xảy ra khủng hoảng
(Ngân hàng thế giới, 2010). Nó được xem là một trong những giải pháp phù hợp để
đối phó với tình trạng bất ổn hiện tại (Plumb và các tác giả, 2009; Mazars, 2009).
2
So với khu vực và thế giới, GTVT Việt Nam rất lạc hậu (nhất là đường bộ), làm
giảm năng lực cạnh tranh quốc gia1. Chính phủ đã duy trì mức đầu tư khoảng 2 -
2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này (trong đó đầu tư đường bộ > 70%)2 nhưng vẫn
chưa có sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam. Hơn nữa, khoảng
cách giữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày càng lớn. Theo Ngân
hàng thế giới (2007), từ nay đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 -
4% GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế. Riêng đường
bộ, vốn đầu tư cho giai đoạn 2010 – 2025 dự kiến khoảng 75 tỷ USD3 (5 tỷ
USD/năm, tương đương 105.000 tỷ đồng/năm). Nguồn vốn cần thiết cho quá trình
này vượt quá khả năng tài trợ của chính phủ (bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái
phiếu chính phủ) và thị trường vốn trong nước chưa phát triển nên sẽ thiếu hụt
nghiêm trọng nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ trong tương lai. Theo quan
điểm của Davids, Theron và Maphunye (2005), chúng ta đang sống trong thời đại
của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầu đến trước. Vì vậy, một hình thức không đáp
ứng được nhu cầu thị trường sẽ không thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng
các hình thức phù hợp hơn để đảm bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu.
Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung, và Việt
Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách
và ODA, và PPP đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu
vực tư nhân (trong và ngoài nước). Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức
nào là hoàn hảo và duy nhất, và PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần
kỳ” để cải thiện nhanh chóng tình trạng tụt hậu của đường bộ Việt Nam, nó chỉ phát
huy các lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp.
Điều quan trọng là các nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới đều xảy ra trong bối
cảnh thị trường PPP đã tồn tại (dù mức độ trưởng thành của các thị trường khác
nhau), nhưng thị trường PPP chưa ra đời ở Việt Nam. Hiện tại, Chính Phủ đang khởi
1 Diễn đàn Kinh tế Thế giới, Báo cáo Cạnh tranh Toàn cầu 2008-2009 2 Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam 3 Theo Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030 và Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê duyệt Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020.
3
động PPP thí điểm và hoàn toàn thất bại do không một nhà đầu tư tư nhân nào tham
gia, càng khẳng định cần có phương pháp tiếp cận khác để đảm bảo sự thành công
của hình thức đầu tư này, thay vì vận dụng một cách máy móc các mô hình PPP trên
thế giới như hiện nay. Xuất phát từ lý do này, cộng với yêu cầu bức thiết của thực
tiễn phải phát triển nhanh chóng hạ tầng đường bộ, đang đảm nhiệm hơn 80% nhu
cầu vận chuyển hành khách và hàng hoá cả nước, nhằm góp phần cải thiện tính cạnh
tranh quốc gia và phát triển kinh tế bền vững, tác giả chọn đề tài “Hình thức hợp
tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông
đường bộ Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu trong luận án tiến sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến nội dung luận án
Trong phạm vi sự hiểu biết và nỗ lực tra cứu của tác giả, tính đến hiện nay chưa có
luận án tiến sĩ trong nước nghiên cứu về hình thức hợp tác công - tư. Liên quan đến
chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ thông qua dự án hỗ
trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình hợp tác nhà
nước và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ
dừng lại ở mức độ tổ chức các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có
liên quan. Một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố thường gắn kết với một
dự án cụ thể, không có tính đại diện và nhận thức về PPP cũng chưa chuẩn xác.
Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết
quả quan trọng đã được công bố, cụ thể các nghiên cứu khẳng định không tồn tại
một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh,
thế chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án (Hardcastle và các tác giả, 2005; John
và Sussman, 2006); hoặc đặc biệt nhấn mạnh các quốc gia có thể chế nhà nước
mạnh, với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP
(Yescombe, 2007; Khulumane, 2008). Một số nghiên cứu khác của Young và các tác
giả (2009), Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố
tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân
tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển. Sau cuộc khủng hoảng tài chính
năm 2008, “mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng” là đề tài được tập trung nghiên
4
cứu nhiều nhất như các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael
(2010), Yelin và các tác giả (2010), Iyer và Mohammed (2010). Các bằng chứng từ
các nghiên cứu này khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP,
ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng tinh tế hơn, phù hợp
với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài
nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế
giới (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa
dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các
nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam.
Mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên cứu
này đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng
thành của các thị trường khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP được thực
hiện trong điều kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo quan điểm
khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân. Vì vậy, luận án sẽ tập trung
nghiên cứu vấn đề này.
3. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu
Nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP
như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ là mục tiêu nghiên cứu của
luận án. Các mục tiêu cụ thể như sau:
1. Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước
phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân
tố thành công/ các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ. Từ đó,
lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam.
2. Đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam.
3. Khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam
của khu vực tư nhân (đặc biệt là FDI và liên doanh) thông qua đo lường mức
độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này.
5
4. Cách thức để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư
phát triển ngành đường bộ Việt Nam.
Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu cụ thể nêu trên, nội dung của luận án phải trả
lời được các câu hỏi nghiên cứu sau đây:
1. Mô hình nghiên cứu nào là phù hợp cho phép khởi động thành công hình thức
PPP ở Việt Nam?
2. Bối cảnh Việt Nam hiện tại có phù hợp để triển khai PPP?
3. Các nhà đầu tư tư nhân có muốn đầu tư vào các dự án PPP đường bộ của Việt
Nam hay không? Tại sao?
4. PPP phải khởi động như thế nào để có thể thu hút vốn đầu tư phát triển hạ
tầng đường bộ Việt Nam?
4. Phương pháp nghiên cứu
Do bốn mục tiêu của đề tài đòi hỏi áp dụng các phương pháp nghiên cứu khác nhau
nên luận án sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu như hình 0.1. Cụ thể:
• Nghiên cứu định tính được thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn
lọc các kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác
định các nhân tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này
đến sự thành công của PPP ngành đường bộ ở các quốc gia phát triển và đang
phát triển. Mục đích của nghiên cứu này nhằm tìm hiểu cách thức PPP vận
hành ở những quốc gia đã tồn tại thị trường PPP, từ đó lựa chọn phương pháp
tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành của PPP trong điều kiện
thị trường PPP chưa hình thành như Việt Nam (trả lời câu hỏi 1). Kết quả từ
bước nghiên cứu trên được kết hợp với thông tin ghi nhận từ các cuộc thảo
luận trực tiếp của tác giả với một số cơ quan quản lý nhà nước, ngân hàng,
các tập đoàn tư nhân ngành xây dựng và giao thông, nhằm đạt được một đánh
giá đa chiều về PPP để có cơ sở điều chỉnh các thang đo về sự sẵn lòng đầu tư
của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ tại Việt Nam ở chương 3.
6
Hình 0.1: Khung nghiên cứu đề tài
• Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình hình
đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ để cân nhắc việc áp dụng PPP tại Việt
Nam (trả lời câu hỏi 2); đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và
các nguồn tài trợ khác, và làm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án
đường bộ để xác định có cần thiết áp dụng PPP ở Việt Nam.
• Nghiên cứu định lượng sử dụng mô hình hồi quy đa biến đo lường mức độ
sẵn lòng đầu tư của nhà đầu tư tư nhân đối với các dự án PPP đường bộ (trả
lời câu hỏi 3) bằng công cụ phân tích sử dụng là phần mềm thống kê SPSS
11.6. Quy trình thực hiện nghiên cứu này được trình bày cụ thể ở chương 3.
Vấn đề nghiên cứu Cách thức PPP hoạt động thành công trong điều kiện thị trường PPP chưa tồn tại để thu hút vốn
đầu tư phát triển đường bộ Việt nam
Cơ sở lý thuyết Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP
trên thế giới.
Tổng hợp, phân tích, so sánh Nghiên cứu tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh
vực đường bộ ở Việt Nam hiện nay
Nghiên cứu định tính Các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của nhà đầu tư
tư nhân khi tham gia đầu tư PPP đường bộ
Các phát hiện và kết luận
Nghiên cứu định lượng Đo lường các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của tư nhân khi đầu tư dự án PPP đường bộ Việt Nam
7
• Ngoài ra, tác giả sử dụng những thông tin ghi nhận từ những chuyến tham
quan thực tế các dự án đường bộ của Hàn Quốc, Trung Quốc, Thái Lan,
Singapore; các hội thảo về PPP do World Bank tài trợ được tổ chức trong và
ngoài nước, và kinh nghiệm thực tế của bản thân, kết hợp với các dữ liệu từ
các bước nghiên cứu trước để xây dựng cơ sở lý thuyết ban đầu cho hình thức
PPP vận hành thành công, đảm bảo tăng thu hút vốn phát triển CSHT giao
thông đường bộ tại Việt Nam (trả lời câu hỏi 4)
5. Các phát hiện và đóng góp của luận án
Luận án tiến sĩ của tác giả đóng góp một số kết quả nghiên cứu như sau:
• Một là, kết quả nghiên cứu định tính cho thấy sự tương tác chặt chẽ giữa khu
vực nhà nước và khu vực tư nhân trong suốt quá trình hợp tác là tuyệt đối cần
thiết, đặc biệt trong giai đoạn đầu khi thị trường PPP mới thành lập. Sự tương
tác này phải hướng đến dung hòa sự khác biệt giữa hai khu vực và quan trọng
nhất là đạt được các mục tiêu khẩn cấp – vốn đầu tư và chất lượng hạ tầng.
Nếu không bất kỳ nỗ lực nào hướng tới một quan hệ đối tác công-tư đều có
thể thất bại.
• Hai là, bổ sung thang đo tìm kiếm đối tác vào mô hình nghiên cứu. Giá trị và
độ tin cậy của nó đạt được trong nghiên cứu này sẽ góp phần để phát triển
thang đo này trong các nghiên cứu tiếp theo.
• Ba là, phương pháp tiếp cận phù hợp cho những nền kinh tế đang phát triển
và chưa tồn tại thị trường PPP là chính phủ cần nắm bắt chính xác các kỳ
vọng của nhà đầu tư để có những điều chỉnh chính sách hợp lý nhằm đạt được
các mục tiêu mong đợi thông qua PPP. Kết quả phân tích hồi qui đa biến cho
thấy có năm yếu tố có ảnh hưởng đến sự sẵn lòng tham gia đầu tư các dự án
đường bộ theo hình thức PPP của khu vực tư nhân. Năm yếu tố đó là (1) lợi
nhuận đầu tư, (2) khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3) chia sẻ rủi ro phù
hợp giữa nhà nước và tư nhân, (4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm được đối
tác tin cậy. Trong các yếu tố này, lợi nhuận đầu tư đóng vai trò quan trọng
8
nhất. Tiếp theo là yếu tố khung pháp lý, kế đến là tìm kiếm đối tác và ổn định
vĩ mô. Vấn đề chia sẻ rủi ro có tác động kém nhất. Kết quả này cũng không
thay đổi theo loại hình doanh nghiệp và hình thức đầu tư.
• Bốn là, gợi ý ứng dụng kết quả nghiên cứu để điều chỉnh chính sách nhằm thu
hút vốn đầu tư tư nhân thông qua PPP để phát triển giao thông đường bộ tại
Việt Nam, cụ thể như: xây dựng bộ tiêu chuẩn để lựa chọn các dạng hợp đồng
PPP cho từng điều kiện cụ thể (qui mô, tài chính, đặc điểm dự án, lợi ích kinh
tế, lợi ích xã hội,...), cung cấp hành lang pháp lý, cơ chế phân bổ rủi ro và một
số giải pháp tác nghiệp hỗ trợ các dự án PPP đường bộ thành công.
9
CHƯƠNG 1: CÁC BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM VỀ HÌNH THỨC HỢP
TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ
1.1 Giới thiệu
Chương này trình bày tóm tắt kết quả phân tích các nghiên cứu trên thế giới về hình
thức hợp tác công tư (Public private partnership, sau đây gọi tắt là PPP) trong lĩnh
vực giao thông đường bộ. Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP như vai
trò của chính phủ, lựa chọn bên được nhượng quyền, phân bổ rủi ro và cấu trúc tài
trợ dự án được thảo luận trong chương này, cung cấp cơ sở để lựa chọn phương
pháp tiếp cận phù hợp khi nghiên cứu PPP ở Việt Nam, và mô hình đo lường sự sẵn
lòng tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ ở chương 3.
1.2 Động cơ thúc đẩy hình thức PPP ra đời
Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), lý do xuất hiện hình thức PPP bắt nguồn từ
sự thất bại của thị trường và của chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa công nói
chung, và giao thông vận tải nói riêng. Vào những năm 1980s và đầu những năm
1990s, nhiều quốc gia tiến hành xem xét lại quy mô và khả năng điều hành của khu
vực công, đặc biệt ở Anh, Mỹ. Các nước này đã đưa ra hình thức quản lý công mới
(NPM) theo những tiêu chí như hiện đại, năng động, nhạy bén và thích nghi cao
nhằm đáp ứng các yêu cầu về quản lý và dịch vụ trong bối cảnh kinh tế thị trường
phát triển mạnh mẽ và các quan hệ quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ với nhau.
Làn sóng cải cách khu vực công này đã làm thay đổi đáng kể “diện mạo” của khu
vực công, cho thấy vai trò của nhà nước đã thay đổi, hướng đến tăng năng suất, thị
trường hóa, định hướng dịch vụ, phân cấp trách nhiệm, tư nhân hóa một phần hoạt
động của nhà nước và xu hướng quốc tế hóa.
Để minh chứng cho thất bại của thị trường, Ramanadham (1988) chỉ ra rằng, lợi
nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, khu vực tư nhân sẽ rất khó khăn
để tạo ra doanh thu bù đắp chi phí, nên khu vực này sẽ không cung cấp hoặc cung
cấp không đủ hàng hóa theo yêu cầu của thị trường, cụ thể:
10
• Mức phí thu của người sử dụng cao gây tổn thất phúc lợi xã hội.
Stiglitz (2000) định nghĩa hàng hóa công là hàng hóa mang hai tính chất: không cạnh
tranh và không loại trừ, nghĩa là việc thụ hưởng lợi ích của cá nhân này không ngăn
cản người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích đó, dẫn đến tình trạng “người
hưởng thụ miễn phí" (free rider) - là những người thụ hưởng hàng hóa nhưng không
gánh chịu hoặc gánh chịu mức chi phí thấp hơn so với lợi ích mà họ được hưởng.
Hậu quả là hàng hóa công được cung cấp dưới mức cần thiết, không thể đạt được
hiệu suất Pareto. Nếu việc cung cấp hàng hoá công do thị trường quyết định, chắc
chắn nó sẽ không được sản xuất hoặc sản xuất không đủ.
Tuy nhiên, tính không cạnh tranh và không loại trừ không nhất thiết đi đôi với nhau
(Robert và Richard, 2005). Một số hàng hóa hội đủ cả hai đặc điểm trên gọi là hàng
hoá công thuần tuý, như quốc phòng, đèn hải đăng, phát thanh… Đối với những
hàng hóa này, chi phí cận biên bằng không vì tăng người sử dụng không làm tăng
thêm chi phí. Một số hàng hóa khác không đáp ứng được cả hai đặc điểm này, gọi là
hàng hoá công không thuần tuý như cầu, đường giao thông sẽ bị tắt nghẽn nếu quá
nhiều người sử dụng, tức là việc sử dụng của những người trước đã ảnh hưởng đến
việc sử dụng của những người sau. Lợi ích của hàng hoá công không thuần tuý có
thể định giá nên có thể loại trừ bằng giá như cầu, đường giao thông có đặt các trạm
thu phí để hạn chế bớt người sử dụng nhằm giảm tắc nghẽn.
Hình 1.1: Tổn thất phúc lợi xã hội khi hàng hoá công được loại trừ bằng giá
Nguồn: Stiglitz (2000)
11
Hình 1.1 minh họa một cây cầu có công suất thiết kế là Qc, nhu cầu đi lại tối đa là
Qm. Nếu việc qua cầu hoàn toàn miễn phí sẽ có Qm lượt người đi qua, nếu thu phí ở
mức p chỉ còn Qe lượt đi và tổn thất xã hội bằng diện tích hình tam giác bôi đậm.
Chính phủ phải cung cấp hàng hóa công để đảm bảo lợi ích cho công chúng.
• Tư nhân thường cung cấp hàng hoá công với số lượng ít.
Một người có vườn bên đường trồng hoa thì cả khu vực đó sẽ tăng mỹ quan và nhiều
người cùng được ngắm hoa. Thế nhưng người trồng hoa sẽ cân đối thời gian, chi phí
bỏ ra với nhu cầu thưởng thức hoa của cá nhân mình chứ không tính đến nhu cầu của
những người hàng xóm, chính vì vậy nhiều khả năng người đó sẽ trồng ít hoa đi.
• Hàng hóa công có chi phí giao dịch lớn.
Stiglitz (2000) có ý kiến rằng nếu chi phí để tổ chức quản lý loại trừ bằng giá (gọi là
chi phí giao dịch) như chi phí tổ chức các trạm thu phí,... quá tốn kém, chính phủ nên
cung cấp miễn phí và tài trợ bằng thuế, trong trường hợp này cần so sánh tổn thất
phúc lợi xã hội ở cả hai trường hợp (hình 1.2).
Hình 1.2: Tổn thất phúc lợi xã hội khi chi phí giao dịch lớn
Nguồn: Stiglitz (2000)
Hình 1.2 mô tả giả sử cây cầu có chi phí biên là c, phát sinh thêm chi phí giao dịch
nên giá bị đẩy lên p. Mức cung cấp hiệu quả nhất khi chi phí biên bằng lợi ích biên
(Qo). Khi giá bị đẩy lên p, chỉ còn Qe người sử dụng, tổn thất phúc lợi xã hội bằng
diện tích ABE. Nếu cung cấp miễn phí sẽ có Qm người sử dụng, lợi ích biên (chính là
đường cầu) nhỏ hơn chi phí biên c, tổn thất phúc lợi xã hội bằng diện tích EFQm do
tiêu dùng quá mức. Chính phủ muốn quyết định nên cung cấp miễn phí hay thu phí
12
cần so sánh tổn thất phúc lợi xã hội, nếu tổn thất do tiêu dùng quá mức nhỏ hơn tổn
thất tiêu dùng dưới mức hiệu quả thì cung cấp miễn phí và ngược lại.
Yescombe (2007) giải thích lý do chính phủ thích hợp để cung cấp hàng hóa công
như sau:
• Khu vực tư nhân không thể tính toán hết những lợi ích kinh tế và xã hội.
• Nếu chính phủ không can thiệp, những hàng hóa công cung cấp miễn phí như
đường giao thông, đèn chiếu sáng sẽ không đáp ứng được nhu cầu xã hội.
• Cung cấp cạnh tranh sẽ không hiệu quả, cung cấp độc quyền cần có sự quản
lý của nhà nước.
• Ngay cả khi cạnh tranh có thể thực hiện, nhà nước cũng nên cung cấp những
hàng hóa thiết yếu, nếu không sẽ không đáp ứng yêu cầu (như lĩnh vực giáo
dục, người giàu có thể trả tiền cho các trường tư còn người nghèo thì không).
• Giá cả bị bóp méo, hoặc sẽ xảy ra tổn thất xã hội.
• Đối với đường bộ, vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu hồi vốn dài, khó có
thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của nhà nước.
Đồng thời, Yescombe cũng gợi ý rằng, để sửa chữa thất bại của thị trường, chính
phủ có thể sử dụng một số lựa chọn sau :
• Sử dụng cơ chế giá kèm theo thuế hoặc trợ cấp.
• Trao quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân.
• Trực tiếp cung cấp hàng hóa công.
• Tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công.
Nhìn chung, các kết quả nghiên cứu trên cho thấy, nếu tư nhân độc lập cung cấp
hàng hoá công không thuần tuý, để giải quyết tình trạng tắc nghẽn thông qua thu phí,
sẽ gây tổn thất phúc lợi xã hội, đây chính là thất bại của thị trường. Tuy nhiên, câu
hỏi đặt ra là, phải chăng sự can thiệp của chính phủ sửa chữa được những thất bại
của thị trường? Liệu chính phủ có đủ khả năng độc lập cung cấp hàng hóa công
13
hiệu quả mà không làm giảm phúc lợi xã hội? Các bằng chứng sau đây cho thấy sự
can thiệp của chính phủ chỉ dẫn đến một thất bại khác, đó là thất bại của chính phủ.
Duncan (1948) đưa ra lý thuyết “sự lựa chọn công cộng” (public choice theory) giải
thích các nguyên nhân thất bại của chính phủ. Theo lý thuyết này, các chính sách của
chính phủ được hoạch định bởi các cá nhân tư lợi, Ông cho rằng hiệu quả chi tiêu
công phụ thuộc lớn vào điều kiện thể chế, đặc biệt là quy trình cấp phát ngân sách,
mức phân cấp và tỷ trọng hàng hoá công trong rổ hàng hóa do chính phủ cung cấp.
Các yếu tố này khuyến khích sự cấu kết giữa một số cá nhân, nhóm với một số quan
chức chính trị đưa ra những quyết định thiên vị, cho phép các đối tượng này trục lợi.
Theo ông, cải cách trong khu vực công muốn thành công phải thay đổi từ tận gốc,
mà đầu tiên là loại trừ động cơ và các điều kiện nuôi dưỡng các đặc quyền, đặc lợi.
Hạn chế của lý thuyết này là đã chỉ ra nguyên nhân, nhưng chưa đầy đủ để giải thích
sự thất bại của chính phủ.
Năm 1966, Leibenstein tìm ra lý thuyết X – hiệu quả, bổ sung nguyên nhân thất bại
của chính Phủ xuất phát từ sự phân bổ không hiệu quả các nguồn lực. Leibenstein
cho rằng sự không hiệu quả của khu vực công xuất phát từ: (i) cấu trúc tổ chức của
chính phủ; và (ii) sự can thiệp của chính phủ bóp méo thị trường, mang đậm bản chất
của cơ chế quan liêu. Ông nhấn mạnh nhà nước sẽ không thất bại nếu các chính sách
tiền tệ và tài khóa mở rộng đủ lớn để giải cứu. Theo lý thuyết này, sự hợp tác giữa
hai khu vực công – tư là cần thiết nhằm cải thiện sự không hiệu quả của khu vực
công và tận dụng các nguồn lực của thị trường để cung cấp dịch vụ tốt hơn.
Hình 1.3: Lý thuyết X - hiệu quả
Khu vực công sử dụng nhiều nguồn
lực nhưng hiệu quảthấp
Khu vực tư sử dụng ít nguồn lực nhưng
hiệu quả cao
Nguồn lực
Hiệu quả
450
O
X- hiệu
14
Sau này, các bằng chứng thực nghiệm tiếp tục khẳng định kết quả của Leibenstien
như nghiên cứu của Stacey (1997) cho rằng đặc điểm của hình thức đầu tư truyền
thống là: năng suất thấp, khả năng sinh lợi kém và thiếu kết nối giữa cầu và cung.
Nghiên cứu này cũng nhấn mạnh ý tưởng của lý thuyết X - hiệu quả, cần phối hợp
hài hòa các nguồn lực trong xã hội (đặc biệt nguồn lực của khu vực tư nhân) để đảm
bảo nhu cầu người dân được đáp ứng. Ngoài ra, Birch và Haar (2000) kết luận rằng,
thất bại của chính phủ còn xuất phát từ việc chính phủ theo đuổi quá nhiều mục tiêu
cùng một lúc, vừa tạo việc làm, vừa cung cấp hàng hoá phi lợi nhuận thương mại, và
sự dàn trải trong đầu tư dẫn đến hiệu quả thấp. Hai tác giả này đề xuất tư nhân hóa
việc cung cấp hàng hóa công và tách chính phủ ra khỏi quá trình ra quyết định sẽ cải
thiện chất lượng hàng hóa.
Để giải thích thêm nguyên nhân thất bại của chính phủ ở các nước đang phát triển,
ADB (2000) nhấn mạnh (1) tình trạng bội chi ngân sách quốc gia, nợ công tăng
nhanh; (2) sự sụt giảm các khoản hỗ trợ chính thức (ODA); (4) cách thức sử dụng
vốn kém hiệu quả càng hạn chế chính phủ cung cấp hàng hóa công đáp ứng yêu cầu
xã hội; và (4) sự gia tăng mạnh nhu cầu về dịch vụ GTVT tạo động lực thay thế các
kênh cung cấp tốt hơn, và PPP được đánh giá là lựa chọn phù hợp khi xuất hiện lần
đầu tiên tại Mỹ trong lĩnh vực giáo dục, sau đó nhanh chóng mở rộng sang hầu hết
các dịch vụ CSHT ở Mỹ và nhiều quốc gia khác trên thế giới4. Trong hai thập kỷ
qua, PPP đã chứng minh là kênh cung cấp CSHT hiệu quả, cải cách và chuyển đổi
các dịch vụ đầu ra. ADB (2008) cho rằng hình thức này đặc biệt phù hợp tại các
quốc gia đang phát triển vì những lý do sau:
Khoảng cách lớn giữa nhu cầu vốn đầu tư khổng lồ và khả năng tài trợ của
chính phủ bị giới hạn.
Huy động vốn đầu tư CSHT mà không tăng nợ công.
Cải thiện hiệu quả đầu tư nhờ tận dụng các sáng tạo của tư nhân và tối ưu hóa
chi phí trong suốt vòng đời dự án (lợi thế kinh tế theo qui mô).
4 ADB (2000); Ahadzi (2001); Akintoye và các tác giả (2003).
15
Các bằng chứng vừa trình bày ở trên tạo nên một nghi vấn: liệu sự thất bại của chính
phủ chỉ xảy ra ở các nước đang phát triển do giới hạn các nguồn lực? Để giải tỏa sự
hoài nghi này, Mona và các tác giả (2006) thực hiện một nghiên cứu rất công phu, sử
dụng dữ liệu của Ngân hàng thế giới về đầu tư tư nhân của 85 quốc gia trong lĩnh
vực GTVT từ 1990 đến 2003 để phân tích, đã làm sáng tỏ một khía cạnh rất quan
trọng, đó là không một chính phủ hoặc một đối tác tư nhân nào có đủ nguồn lực để
độc lập cung cấp CSHT giao thông và chịu đựng mọi rủi ro, cần thiết phải có sự kết
hợp của hai động lực: (i) khu vực tư nhân tìm kiếm lợi nhuận và (ii) chính phủ tìm
kiếm sự hiệu quả và tiết kiệm. Sự hợp tác này hướng đến việc chia sẻ quyền lợi công
bằng, phân bổ rủi ro phù hợp, cải thiện chất lượng hàng hóa, minh bạch trách nhiệm,
đồng thời phát huy các lợi thế của mỗi khu vực.
Để giải thích rõ hơn cơ chế hoạt động của các dự án PPP, OECD (2011) vận dụng lý
thuyết phân tích chi phí – lợi ích5 (theory of cost – benifit analysis) để đưa ra các
quyết định phân bổ nguồn lực hiệu quả. Nghiên cứu này chỉ ra rằng, từ những năm
1950s và 1960s, CBA đã được ứng dụng rộng rãi và rất thành công cho các dự án
đường cao tốc của Mỹ và Anh, cụ thể như cao tốc London, cao tốc Birmingham, cao
tốc Victoria... Nghiên cứu này đã đưa ra 4 kết luận quan trọng khi vận dụng CBA:
Đo lường các lợi ích và chi phí một cách đầy đủ và trung thực.
Cung cấp một khung phân tích có hệ thống để lựa chọn các dự án trên quan
điểm xã hội.
Tổng hợp và lượng hóa bằng tiền các tác động khác nhau để có thể so sánh và
lựa chọn các dự án đem lại giá trị đồng tiền nhiều hơn.
Đánh giá các tác động của dự án trong các điều kiện khác nhau: trường hợp
giá thị trường và giá đã điều chỉnh các biến dạng thị trường, giá ẩn, …).
5 CBA được Albert Gallatin đưa ra lần đầu tiên áp dụng cho các dự án cấp nước, sau đó được chính thức hóa trong đạo luật kiểm soát lũ (Flood control Act) năm 1936 và đến nay vẫn được các nhà nghiên cứu không ngừng hoàn thiện.
16
Một số nghiên cứu khác được thực hiện trong thời gian gần đây cũng cho rằng, khi
nguồn tài trợ cho dự án bị giới hạn, sử dụng phân tích CBA giúp việc ra quyết định
lựa chọn và phân bổ ngưồn lực cho dự án được dễ dàng hơn, cụ thể như nghiên cứu
của Ramirez (2010), Quinet (2010), Mackie (2010).
1.3 Hình thức hợp tác công - tư
1.3.1 Các đặc trưng của hình thức PPP đường bộ
HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể,
hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết
nối các nguồn lực đầu tư. Khulumane (2008) lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng
hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân
chịu trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà nhà
nước yêu cầu, trong một thời gian cụ thể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình thức là
khoản tiền thanh toán dịch vụ. Nhìn chung, có nhiều quan điểm khác nhau về PPP,
mỗi quan điểm hướng đến một khía cạnh cần nhấn mạnh trong các đặc trưng của
PPP được trình bày tóm tắt ở bảng 1.1.
Bảng 1.1: Các đặc trưng của PPP
Nguồn Kết quả nghiên cứu
ADB 6 PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực
CSHT trong đó chia sẻ công bằng quyền lợi, chi phí và trách nhiệm.
Federal
Highway
Administration7
PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công (ở mọi
cấp độ của chính quyền) và khu vực tư (thường là một nhóm các công
ty tư nhân cùng làm việc với nhau) để cung cấp cơ sở hạ tầng công
KPMG8 PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung cấp chứ không
có quyền sở hữu giữa một bên là chính phủ và bên kia là thực thể tư
6 ADB (2006) 7 Federal Highway Administration (2009), 8 KPMG (2011)
17
nhân mà trong đó cho phép thực thể tư nhân này được cung cấp cơ sở
hạ tầng công.
Ủy ban Châu
Âu9
PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông qua đó các kỹ năng
và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong việc phân phối dịch vụ cho
xã hội.
Nguồn: Tổng hợp từ các nghiên cứu
Từ bảng 1.1, có thể tóm tắt các đặc trưng cơ bản của PPP như sau:
• Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài
hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;
• Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực.
• Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hàng hóa/ dịch vụ; và sử dụng vốn.
• Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành;
• Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng.
• Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ
chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng.
1.3.2 Tính vượt trội của PPP so với hình thức đầu tư truyền thống
Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước tài trợ toàn
bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Việc vận hành và bảo dưỡng do nhà nước
quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm sau khi kết thúc thời gian bảo hành.
Hình 1.4: Quy trình đầu tư truyền thống
9 European Commission (2003), Guidelines for Successful Public-Private Partnerships.
Vận hành & bảo dưỡng
Thời gian
Chi phí xây dựng
Thời gian
Vận hành & bảo dưỡng
Chi phí xây dựng
Đầu tư ban đầu
$
Đầu tư thực tế
($)
18
Nguồn: KPMG (2011)
Từ hình 1.4 cho thấy, do thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án bị kéo dài dẫn đến chi
phí đầu tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu. Bên cạnh đó, các chi phí vận hành và
bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp.
Hình 1.5: Quy trình đầu tư theo PPP
Nguồn: KPMG (2011)
Đối với PPP, từ hình 1.5 cho thấy, đồ thị thanh toán bằng phẳng thể hiện sự ổn định
của dòng chi phí đầu tư và chính phủ chỉ thanh toán khi có dịch vụ. Chính phủ sẽ xác
định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận
hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự án trong dài hạn. Doanh nghiệp dự án (tư nhân)
sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25
năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt dự toán. Các rủi ro
liên quan đến thiết kế và xây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo
dưỡng được chuyển từ nhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần.
1.3.3 Các dạng hợp đồng theo hình thức hợp tác công tư
Theo ADB (2008), PPP được triển khai thông qua các hợp đồng được thiết lập theo
mức độ nghĩa vụ và rủi ro của tư nhân (hình 1.6). Các hợp đồng này ngày càng phức
tạp, kết hợp nhiều đặc điểm của các hợp đồng khác nhau để đem lại hiệu quả tốt nhất
(xem phụ lục 1).
$
Thời gian
Không trả tiền nếu chưa có dịch vụ để
sử dụng
Thanh toán dịch vụ được cố định trước khi bắt đầu
19
Hình 1.6: Mức độ tư nhân hóa trong các hợp đồng PPP
Nguồn: Bernard (2008)
• Cấu trúc của một hợp đồng PPP đường bộ
Hợp đồng PPP được cấu trúc đặc biệt, các thỏa thuận giữa Nhà nước và tư nhân
thông qua một doanh nghiệp dự án (SPV). Chức năng của SPV: (i) thiết kế và xây
dựng CSHT; (ii) cho thuê hay nhượng quyền; (iii) ký hợp đồng dài hạn để vận hành
và quản lý CSHT. Ví dụ như dự án xa lộ Westlink M7 dài 40km, miền tây Sydney,
cho phép người lái mô tô tránh 48 đèn giao thông, tiết kiệm thời gian, an toàn, thu
phí điện tử, WSO Co khai thác 34 năm. Các nhà đầu tư hợp thành một tổ hợp đầu tư
và chịu trách nhiệm theo tỷ lệ vốn góp (hình 1.7).
Hình 1.7: Cơ cấu dự án đường bộ thu phí Westlink M7 ở Sydney, Úc
Nguồn: KPMG (2011)
WSO Co Westlink Motorway
Nhà thầu thiết kế & xây lắp
FinCo
Vốn CSH Nợ
Macquire Leighton Transurban AbiGroup
40% 40% 10% 10%
Nhà thầu VH & bảo dưỡng
RTA
HĐ dự án
HĐ TK và XL
Hợp đồng cho vay lại HĐ vận hành &
bảo dưỡng
20
1.3.4 Các nhân tố tác động đến sự thành công/các rào cản của PPP
Các chính phủ tin rằng PPP có thể cung cấp một loạt các lợi ích cho xã hội bao gồm:
tăng cường năng lực của chính phủ, đổi mới chất lượng dịch vụ, giảm chi phí và thời
gian thực hiện dự án, chuyển giao phần lớn các rủi ro cho khu vực tư nhân và bảo
đảm giá trị đồng tiền cho người nộp thuế (ADB,2000; Akintoye và các tác giả, 2003;
Li và các tác giả, 2005). Các nhà nghiên cứu này cũng cho biết việc phân tích, xác
định các nhân tố tác động đến sự thành công của các dự án PPP rất quan trọng, là
nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của quốc gia đó vận hành và trưởng thành.
Rockart (1982) định nghĩa các nhân tố thành công là những điều kiện cần thiết,
thuận lợi hỗ trợ một sự việc/hoạt động nào đó đạt được các mục tiêu kỳ vọng. Nói
cách khác, chúng là những vấn đề cơ bản cần phải có và được duy trì trong suốt
vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công và hiệu quả.
Theo ADB (2008), để đạt được những mục tiêu thông qua PPP, các chính phủ đã
thực hiện hàng loạt các cải cách liên quan đến hình thức đầu tư này bao gồm: hoàn
thiện khung pháp lý (Boyfield, 1992; Stein, 1995), điều tiết chính sách hỗ trợ của
chính phủ (Zhang và các tác giả, 1998), ổn định môi trường kinh tế vĩ mô (Dailami
và Klein, 1997), phát triển thị trường tài chính (Akintoye và các tác giả, 2001b), lựa
chọn các tập đoàn tư nhân có năng lực (Tiong, 1996; Birnie, 1999), thực hiện nghiên
cứu khả thi/ phân tích chi phí-lợi ích (Brodie, 1995; Hambros, 1999); phân bổ rủi ro
hiệu quả (Grant, 1996), và xây dựng quy trình đấu thầu cạnh tranh (Kopp, 1997);
(Marcus và Graeme, 2004). Những yếu tố trên được xem là rất quan trọng để đảm
bảo sự thành công của các dự án PPP.
1.3.4.1 Một số nghiên cứu về các nhân tố thành công của PPP
Ở cả nước phát triển và đang phát triển, sự tham gia của khu vực tư nhân để tài trợ
các công trình và dịch vụ công cộng đã tăng lên đáng kể trong hai thập kỷ qua (Li và
các tác giả, 2005). Để phát huy được những tính năng vượt trội của nó, việc nghiên
cứu các yếu tố thành công (CSFs ) của PPP luôn được các nhà nghiên cứu đặc biệt
21
quan tâm. Đáng chú ý nhất là nghiên cứu của Sader (2000)10 nghiên cứu nguyên
nhân khiến cho hoạt động thu hút FDI vào lĩnh vực hạ tầng ở các nước luôn gặp khó
khăn? Điều này rất quan trọng bởi không có sự tham gia của tư nhân thì cũng không
tồn tại PPP. Để tìm lời giải đáp cho vấn đề này, Sader đã thu thập dữ liệu từ 1,707
dự án PPP, trị giá tương ứng 459.2 tỷ dollar Mỹ trong giai đoạn từ năm 1990 đến
1998 của Ngân hàng thế giới và tổ chức FIAS (trong đó dự án có khu vực FDI tham
gia chiếm khoảng 80%)11 , các dữ liệu được xử lý bằng công cụ phân tích thống kê.
Kết quả cho thấy, mặc dù trong những năm 1990 có một sự tăng trưởng đột biến về
sự tham gia đầu tư của tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng, nhưng bức tranh không lạc
quan như chúng ta nhìn thấy. Nghiên cứu này đóng góp ba kết quả quan trọng:
(1) Xác định bốn kỳ vọng chính của nhà đầu tư tư nhân khi tham gia PPP:
• Lợi nhuận đầu tư: Kessides (2004) cũng đồng ý với quam điểm của Sader,
ông cho rằng mục tiêu hàng đầu của các nhà đầu tư là tìm kiếm lợi nhuận từ
việc cung cấp dịch vụ trong một môi trường đầu tư có thể dự đoán được. Họ
rất sẵn lòng tham gia nếu các điều kiện đầu tư thuận lợi. Nắm rõ các nguyên
lý kinh doanh, nhà đầu tư sẽ có động lực để cung cấp các dịch vụ đã thoả
thuận đạt hiệu quả tốt nhất có thể.
• Chia sẻ rủi ro: Nisar (2007) cũng chỉ ra rằng các dự án GTVT chứa đựng
những rủi ro bất thường. Nhà đầu tư muốn chia sẻ rủi ro với các đối tác có
trang bị tốt. Họ muốn bảo vệ mình khỏi các rủi ro vượt tầm kiểm soát (rủi ro
bất khả kháng) và yên tâm khi các rủi ro tiềm tàng được đa dạng hoá.
• Điều kiện kinh tế vĩ mô: lợi nhuận của một dự án phụ thuộc chủ yếu vào môi
trường kinh doanh tương lai. Sự bất ổn của các điều kiện vĩ mô sẽ ảnh hưởng
đến lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư. Nhà đầu tư chờ đợi những hành động
thiết thực của chính phủ nhằm giảm bớt sự bất ổn trong đầu tư.
10 Sader, F. (2000), Attracting Foreign Direct Investment Into Infrastructure: Why is it so difficult? Washington DC, World Bank. 11 FIAS được thành lập vào năm 1985 do Ngân hàng thế giới và Tổng công ty tài chính quốc tế (IFC) hợp tác,
nhằm hỗ trợ các nền kinh tế phát triển và các chính phủ thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài.
22
• Khung pháp lý: Neslund và Neslund (2004) định nghĩa khung pháp lý là một
khuôn khổ các qui định cụ thể liên quan đến dự án, hợp đồng nhượng quyền,
cho phép tư nhân thu phí người sử dụng dịch vụ. Estache và de Rus (2000)
cho rằng, trong lĩnh vực hạ tầng, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch rất quan
trọng vì vốn đầu tư lớn được cung cấp bởi các nhà đầu tư nước ngoài, thời
gian hoàn vốn kéo dài (khoảng 25 năm) làm tăng nguy cơ tranh chấp hợp
đồng. Các nhà hoạch định chính sách phải nhận thức được những mong đợi
của nhà đầu tư, các rào cản và thách thức của PPP (Hwang và Chen, 2004).
(2) Nguyên nhân dẫn đến sự thờ ơ của nhà đầu tư xuất phát từ: khó dự đoán môi
trường đầu tư trong tương lai, khả năng thực thi các cam kết của chính phủ kém,
thiếu các qui định pháp lý cần thiết, sự bảo trợ chính trị để tìm kiếm hợp đồng theo
nguyên tắc không cạnh tranh và cơ chế điều tiết kém hấp dẫn đã khiến nhà đầu tư
không đạt được kỳ vọng của mình.
(3) PPP không thể hoạt động tốt tại những quốc gia có môi trường thể chế yếu
kém, nạn tham những, quan liêu, hoạt động điều hành quản lý của nhà nước không
hiệu quả, các cơ chế cưỡng chế thực thi hợp đồng kém hiệu lực và hệ thống pháp
luật chưa hoàn chỉnh. Tuy nghiên cứu này đã chỉ ra các kỳ vọng chính của nhà đầu
tư (chủ yếu là khu vực FDI), giúp chính phủ lựa chọn các biện pháp can thiệp phù
hợp để phát triển thị trường PPP của quốc gia này, nhưng nghiên cứu này chưa giải
thích được mức độ quan trọng của các yếu tố kỳ vọng của nhà đầu tư để nhà nước có
cơ sở can thiệp hiệu quả.
Trong một nghiên cứu khác, Akintoye và các tác giả (2003) nghiên cứu các dự án
PPP đã được tổ chức tại Anh khẳng định các nhân thành công của các dự án PPP bao
gồm: phân bổ rủi ro thích hợp, hoàn thành dự án trước thời hạn, giảm chi phí vượt
trội, đổi mới kỹ thuật. Bên cạnh đó, các nhà nghiên cứu cũng cho biết chi phí chuẩn
bị đầu tư cao, quá trình đàm phán phức tạp và kéo dài, khó khăn khi đánh giá lợi ích -
chi phí và các xung đột tiềm tàng giữa các bên tham gia sẽ làm phá sản các dự án
PPP. Điểm hạn chế của nghiên cứu này là chưa trình bày được các nguyên nhân dẫn
23
đến khó khăn khi đánh giá lợi ích – chi phí của dự án cũng như mức độ ưu tiên quản
lý của từng CFS.
John và Sussman (2006) sử dụng mô hình CLIOS (Complex, Large-Scale,
Interconnected, Open, and Socio-technical) chỉ ra năm nguyên nhân dẫn đến thất bại
của PPP tại Malaysia, cụ thể như sự thiếu minh bạch trong quá trình lựa chọn nhà
đầu tư, mức giá thu phí thấp, khả năng hỗ trợ của chính phủ bị giới hạn, các chính
sách chưa đồng bộ, sự bất ổn về chính trị gia tăng dẫn đến thiếu vắng sự tham gia
của tư nhân.
Hình 1.8: Mô hình CLIOS
Ngoài ra, John và Sussman cũng gợi ý cải thiện các chính sách về PPP trong lĩnh
vực đường bộ tại Malaysia như sau:
• Chính phủ không nên giới hạn các đề xuất dự án của khu vực tư nhân, miễn là
những đề xuất đó đáp ứng các mục tiêu của chính phủ.
• Lựa chọn các nhà đầu tư cần thực hiện theo một qui trình đánh giá cạnh tranh
để tăng hiệu quả đầu tư.
• Do thời gian của hợp đồng nhượng quyền rất dài, các thỏa thuận hợp đồng
không nên cố định trong suốt thời gian hiệu lực của hợp đồng, cần điều chỉnh
cho phù hợp với những thay đổi kinh tế, chính trị, xã hội.
• Chính phủ nên tập trung tìm kiếm các giải pháp phù hợp để giảm thiểu chi phí
từ mối quan hệ hợp tác giữa chính phủ và tư nhân.
Tuy nhiên mô hình này không thể áp dụng tại các quốc gia chưa tồn tại thị trường
PPP như Việt Nam, do dữ liệu chọn mẫu đại diện từ các dự án PPP đã triển khai.
Chọn mẩu đại diện
Thiết kế và đánh giá các chiến lược thay thế
Đề xuất các chiến lược thay thế được
lựa chọn
24
Nyagwachi và Smallwood (2006) tiếp tục nghiên cứu các nguyên nhân dẫn đến sự
thất bại của các dự án PPP đường bộ tại Nam Phi bằng mô hình hệ thống (systemic
model- SM). Mô hình SM vận dụng lý thuyết của Leibenstein (1966) để đo lường
hiệu quả đầu tư từ việc sử dụng các nguồn lực theo hình thức PPP (Senge12, 2006).
Kết quả nghiên cứu cho thấy tại Nam Phi đã tồn tại khung pháp lý cho PPP tương
đối đầy đủ. Sự thất bại của PPP xuất phát từ:
• Mức độ nhận thức về PPP của cả khu vực công và khu vực tư chưa đầy đủ
• Năng lực quản lý dự án yếu kém của khu vực công
• Chính sách hỗ trợ chưa tương xứng.
Các nhà nghiên cứu cũng cho rằng chính phủ không nên tiếp tục độc quyền cung cấp
hạ tầng giao thông, cần mở rộng chính sách hỗ trợ để tư nhân có thể tham gia cùng
nhà nước cung cấp CSHT chất lượng đảm bảo lợi ích của người dân Nam Phi. Cũng
như những nghiên cứu trên, các tác giả chưa giải thích được mức độ quan trọng của
các yếu tố này trong các dự án PPP đường bộ được điều tra.
Để có cái nhìn rõ hơn về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP, Young và
các tác giả(2009) đã thực hiện một nghiên cứu khá công phu, tổng hợp các nghiên
cứu thực nghiệm về các nhân tố thành công của PPP trong suốt 20 năm qua để có
một đánh giá toàn diện về vấn đề này kết luận rằng có 4 nhân tố chính tác động đến
sự thành công/các rào cản của PPP bao gồm: vai trò và trách nhiệm của chính phủ,
lựa chọn nhượng quyền, các rủi ro của PPP và tài chính PPP. Các tác giả cũng
khuyến nghị rằng để đảm bảo các dự án PPP đường bộ thành công, các chính phủ
cần hoàn thiện khung pháp lý theo hướng tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư, phân chia
rủi ro phù hợp với điều kiện dự án, lựa chọn các đối tác có năng lực, bảo lãnh doanh
thu tối thiểu, bảo lãnh tỷ giá và ổn định chính sách vĩ mô.
Vickram (2009) nghiên cứu các nhân tố thành công của PPP trong môi trường hậu
khủng hoảng bằng cách sử dụng dữ liệu của ngân hàng thế giới về đầu tư PPP từ năm
12 Senge, M.T. (2006), The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization, Doubleday Publishing: MIT, USA.
25
1993 đến 2001 ở hai quốc gia Chile và Mexico. Dữ liệu thu thập được xử lý bằng
công cụ SPSS với thang đo Likert 7 điểm. Các bằng chứng từ nghiên cứu này cho
thấy CSFs bao gồm quy hoạch dự án tốt, hợp đồng rõ ràng và khả năng thực thi cao,
đầu thầu cạnh tranh và minh bạch, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, thể chế Nhà
nước mạnh, dự báo doanh thu và chí phí chính xác, chia sẻ rủi ro không phù hợp,
công tác nghiên cứu khả thi do tổ chức có uy tín thực hiện, sự sẵn lòng thanh toán
của người sử dụng, quản lý tốt tình hình kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, nghiên cứu này
cũng chưa chỉ ra được những nhân tố nào là quan trọng nhất.
Một số nghiên cứu khác về các nhân tố thành công/các rào cản được trình bày tóm
tắt ở bảng 1.2.
26
Bảng 1.2: Một số các nghiên cứu về các nhân tố thành công/ các rào cản của dự án PPP đường bộ
Stt Năm Tên tác giả Vấn đề nghiên cứu
Phương pháp nghiên cứu Kích thước mẫu Kết quả nghiên cứu/ các
nhân tố tác động đến PPP Khu vực áp dụng
1 2005 Hardcastle và các tác giả
Các nhân tố thành công của PPP/PFI
Phân tích thống kê sử dụng thang do Likert
61 bảng câu hỏi: 16 bảng gửi các cơ quan chính phủ, 45 bảng gửi các tập đoàn tư nhân có uy tín và người trả lời là các nhà quản lý, giám đốc có 21.7 năm kinh nghiệm
Quá trình đấu thầu, dự án khả thi, môi trường vĩ mô, bảo lãnh chính phủ và thị trường tài chính phát triển
Anh
2 2008 Roshana Các nhân tố thành công/ rào cản của các dự án PFI
Phân tích thông kê (SPSS) sử dụng thang đo Likert 6 điểm
134 bảng câu hỏi: 56 bảng gửi khu vực công, 78 bảng gửi đến tư nhân. Việc lựa chọn mẫu trên cơ sở những đối tượng có liên quan trực tiếp đến quản lý và điều hành các dự án PPP.
Thời gian hợp đồng dài và giá trị đồng tiền, tập đoàn tư nhân mạnh, chia sẻ rủi ro và hỗ trợ của chính phủ.
Malaysia
3 2009 Mohammad Các nhân tố tác động đến việc ra quyết định đầu tư CSHT (nhấn mạnh đầu tư của FDI)
Mô hình các vòng tròn (Rounds model), và mô hình không gian Durbin
Dữ liệu thu thập từ các dự án PPP ở 27 tỉnh của Indonexia, giai đoạn 1991 – 2004.
Nhu cầu thị trường, chính sách khuyến khích của chính phủ, tập đoàn tư nhân, nguồn nhân lực trong nước.
Indonexia
4 2010 Michael Phát triển thị trường PPP trong lĩnh vực giao thông
Phân tích các chỉ số của dự án (key performance indicators -KPIs
Nguồn dữ liệu từ: (1)Các dự án PPP của North America; (2) các dự án PPP của Australia, Portugal, Spain, và The UK trong năm 2008
Mức phí, lợi nhuận , phân bổ rủi ro, chính sách hỗ trợ, đấu thầu cạnh tranh.
Mỹ
5 2011 Henry Các nhân tố thành công của PPP
Phân tích thống kê (SPSS), thang đo Likert 5 điểm
Phỏng vấn 88 doanh nghiệp có qui mô vừa trở lên, với 6 - 40 năm kinh nghiệm
Dự án khả thi; hỗ trợ của chính phủ; lợi nhuận đầu tư và vai trò của chính phủ
Uganda
27
1.3.4.2 Các nhân tố chính tác động đến thành công của PPP
Các bằng chứng từ các nghiên cứu ở mục 1.3.4.1 cho thấy, tuy các nhà nghiên cứu
sử dụng các mô hình khác nhau để nghiên cứu về các nhân tố thành công của PPP,
nhưng nhìn chung các kết quả chủ yếu tập trung vào 4 nhân tố chính như hình 1.9.
Hình 1.9: Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP
• Nhân tố thứ nhất: Vai trò của chính phủ
Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các dự án PPP.
Một cơ chế không phù hợp, hoặc/và năng lực chính phủ kém đều dẫn đến thất bại
(Yescombe, 2007; Khulumane, 2008). Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập
những điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể:
Môi trường đầu tư hấp dẫn: sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào
môi trường dự án được triển khai. Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư
thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định. Ngoài ra, để
tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt
hoặc/và thực hiện bảo lãnh (UNECE, 2008).
Thiết lập khung pháp lý đầy đủ: Qiao và các tác giả (2001) cho rằng một khung pháp
lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia
tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia rủi ro phù
hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng.
Thành lập cơ quan giám sát và hợp tác: Koch và Buser (2006) lập luận rằng mục
tiêu trong các hợp đồng PPP rất đa dạng giữa các cơ quan công quyền khác nhau
28
(trung ương và địa phương). Chính phủ cần thiết thành lập một cơ quan trung tâm
hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các nhà đầu tư nước ngoài với chính quyền
(Khulumane, 2008).
Tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án: đối với các dự án PPP, mặc dù khu
vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu, Gildenhuys và Knipe (2000)
vẫn nhấn mạnh rằng chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm
bảo dự án đáp ứng các mục tiêu.
• Nhân tố thứ hai: Lựa chọn đối tác tư nhân
ADB (2006) cho rằng thành công của dự án PPP cũng phụ thuộc nhiều vào sự lựa
chọn này. Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng,
vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng
quyền. Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Miller (2000) đề nghị
chính phủ xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở
như phạm vi khách hàng, công bằng, cạnh tranh và tài chính minh bạch. Ngoài ra,
cần sử dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh
giá phù hợp với mục tiêu của chính phủ (Marcus và Graeme, 2004).
• Nhân tố thứ ba: Phân bổ các rủi ro của dự án
Merna và Smith (1996) định nghĩa phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa
các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh
doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao. Flanagan và Norman
(1993) cho rằng các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ
rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân
chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ
thuật tốt nhất để xử lý chúng. Trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản này, các nhà
nghiên cứu đã xây dựng chiến lược phân chia rủi ro trong các dự án PPP
(SMEC,2011). Đặc điểm nổi bật của các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng
vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro
cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư (Nisar, 2007).
29
Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro. Merna và Smith
(1996) chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống và rủi ro
phi hệ thống. Rủi ro hệ thống là những rủi ro ngoài khả năng kiểm soát của những
người tham gia dự án, bao gồm rủi ro chính trị, pháp lý, kinh tế và môi trường. Rủi
ro phi hệ thống liên quan đến bản thân dự án, như rủi ro xây dựng, thiết kế, vận
hành, tài chính và doanh thu. Nisar (2007) thì phân chia rủi ro theo hai khía cạnh: rủi
ro hiện hữu và rủi ro tiềm tàng phát sinh trong quá trình thiết kế, xây dựng và phát
triển, chi phí hoạt động, sự đa dạng của nguồn thu và các loại rủi ro khác. Một cách
phân loại khác cũng được sử dụng phổ biến như phân loại theo lĩnh vực có liên quan
như rủi ro doanh thu, rủi ro phân bổ đất, rủi ro nhu cầu, rủi ro kinh tế, rủi ro thiếu
cạnh tranh, rủi ro về chi phí hoạt động, rủi ro nợ vay, và rủi ro chính trị (Wang và
các tác giả, 2000; Thomas và các tác giả, 2003).
Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro
cố định cho tất cả dự án. Các rủi ro của dự án PPP đường bộ thường bị ảnh hưởng
bởi quy mô, đặc điểm dự án; loại hợp đồng PPP áp dụng. Ngoài ra, mức độ quan
trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án và/hoặc các quốc gia, như
rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang phát triển (ADB,2008).
Ahadzi (2004) thực hiện một điều tra về các dự án PPP đường bộ ở Anh đã phát hiện
thời gian chuẩn bị đầu tư của 98% các dự án dài hơn các dự án khác khoảng 11-
166% và chi phí đàm phán cũng lớn hơn từ 25 - 200%. Nguyên nhân là do khó đạt
được thỏa thuận về phân chia rủi ro giữa hai khu vực. Các bằng chứng thực nghiệm
cho thấy phân bổ rủi ro phù hợp sẽ rút ngắn thời gian và tiết kiệm chi phí đầu tư, thu
được giá trị đồng tiền tốt hơn, thay vì chuyển giao rủi ro càng nhiều càng tốt cho tư
nhân13. SMEC (2011) đã xây dựng các nguyên tắc phân bổ rủi ro như hình 1.10.
13 Arndt và Maguire (1999), Abednego và Ogunlana (2006).
30
Hình 1.10: Các nguyên tắc chính để phân bổ các rủi ro của dự án PPP
Nguồn: SMEC (2011)
Charoenpornpattana và Minato (1999) cho rằng có ba phương pháp để xử lý rủi ro:
kiểm soát rủi ro, giữ lại rủi ro và chuyển giao rủi ro. Nếu giữ lại rủi ro, nghĩa là gánh
chịu tổn thất do rủi ro gây ra; chuyển giao rủi ro là chuyển rủi ro cho một đối tác
khác để giảm thiểu rủi ro. Liu và Wang (2006) đồng tình với Charoenpornpattana và
Minato, hai tác giả này đề xuất các rủi ro bị tác động bởi chính trị (thay đổi chính
sách, năng lực của chính phủ…), tài chính (lạm phát, lãi suất…), luật pháp (thay đổi
luật, thực thi pháp luật kém…) thì chính phủ nên giữ lại. Phần lớn các rủi ro liên
quan đến dự án được chuyển giao (rủi ro kỹ thuật và quản lý…) hoặc chia sẻ giữa tư
nhân và nhà nước (rủi ro cung - cầu). Một đóng góp rất quan trọng từ nghiên cứu của
Li và các tác giả (2005), xác định 4 nhân tố ảnh hưởng chính đến việc phân bổ rủi
ro: mức độ hỗ trợ của chính phủ, quy trình cấp phép dự án, tính biến động của hợp
đồng dự án và sự thiếu kinh nghiệm của nhà nước và/ hoặc tư nhân. Điểm chung của
các nghiên cứu là: các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô được giữ lại, những rủi
ro liên quan dự án được chuyển giao, những rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai
bên sẽ được chia sẻ. Ngoài những rủi ro hiện hữu, cần xác định các rủi ro tiềm tàng
Giá trị đồng tiền
Khả năng quản lý
Khả năng chịu rủi ro
Năng lực tài trợ
Phân bổ nhiệm vụ và rủi ro cho bên có khả năng quản lý tốt nhất các nhiệm vụ và rủi ro này
Duy trì tính đơn giản và minh bạch bảo đảm có thể quản lý được các rủi ro
Phân bổ rủi ro cho bên tư nhân có thể bảo hiểm với mức giá phù hợp
Tư nhân yêu cầu bù đắp cho rủi ro chuyển giao. Mức độ bù đắp phụ thuộc vào chi phí tài trợ
31
để đảm bảo phân bổ hợp lý14. Chẳng hạn, phân bổ các rủi ro của dự án Westlink M7
ở bảng 1.3.
Bảng 1.3: Ma trận chia sẻ rủi ro của dự án Westlink M7
Rủi ro ASFINAG Bên được nhượng quyền Chia sẻ
Tăng chi phí xây dựng
Rủi ro hoàn thành
Bất khả kháng
Rủi ro vận hành
Rủi ro về tính sẵn có
Rủi ro về lượng giao thông
Tiêu chuẩn kỹ thuật mới
Tăng chi phí vận hành
Rủi ro thu phí
Nguồn: KPMG (2011)
• Nhân tố thứ tư: Cấu trúc tài trợ15 của dự án PPP đường bộ
Các bằng chứng cho thấy cấu trúc tài trợ rất quan đối với thành công của PPP
Aristeidis và Zhanmin (2010). Chẳng hạn, chính phủ Hồng Kông sử dụng bộ ba tiêu
chuẩn (tài trợ, kỹ thuật và vận hành) để đánh giá các nhà thầu dự án đường hầm theo
tỷ trọng lần lượt là 65%, 20% và 15% (Kumaraswamy và Zhang, 2005).
Schaufelberger và Wipadapisut (2003) lập luận rằng, do đặc thù rủi ro cao của các
dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên
độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án. Đóng góp quan trọng của
nghiên cứu này là xây dựng một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn bao gồm: vốn mồi16, vốn
chủ sở hữu và nợ, cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển.
14 Ward và Edwards (1991), Flanagan và Norman (1993). 15 Cấu trúc tài trợ là phần vốn góp của Nhà nước (hỗ trợ của Chính phủ) và tư nhân trong dự án PPP. 16 Phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính Phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn.
32
Cơ cấu vốn : Levy (1996) nhấn mạnh một thực tế là, mặc dù rủi ro của các dự án
đường bộ rất lớn khiến tư nhân khó tiếp cận nguồn vốn vay, nhưng cơ cấu vốn17 của
phần lớn các dự án PPP ở các nước đang phát triển có đòn cân nợ cao, vốn chủ sở
hữu chiếm 10 – 30% và nợ từ 70 – 90%, nguyên nhân là do chính phủ bảo lãnh vay
vốn18. Tuy tỷ lệ nợ cao khuyếch đại ROE nhưng làm tăng rủi ro của dự án. Với các
đặc điểm quy mô lớn, phức tạp và thâm dụng vốn, cơ cấu vốn an toàn rất cần thiết.
Ngoài ra, khi lựa chọn chiến lược tài trợ cần kết hợp với các rủi ro, điều kiện và
nguồn tài trợ có thể huy động. Schaufelberger và Wipadapisut cũng đề xuất các
chiến lược tài trợ cho các dự án PPP theo bốn điều kiện rủi ro (bảng 1.4).
Bảng 1.4: Các chiến lược tài trợ cho PPP theo điều kiện rủi ro
Điều kiện rủi ro Chiến lược tài trợ
Rủi ro tổng thể thấp
Sử dụng tỷ lệ nợ cao để tối đa hóa đòn cân nợ và ROE Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng tối thiểu để tiết kiệm chi phí. Sử dụng thị trường vốn để tài trợ nợ nhằm giảm chi phí lãi vay. Tài trợ dài hạn để tiết kiệm chi phí.
Rủi ro chính trị cao
Tìm kiếm trợ giúp của các tổ chức và cá nhân có ảnh hưởng/quan hệ với chính quyền địa phương.
Tìm sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và bảo lãnh chính phủ. Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp những chi phí bất ngờ.
Rủi ro tài chính cao
Tài trợ nợ với lãi suất cố định; các khoản vay bằng nội tệ. Tài trợ nợ với đồng tiền giống đồng tiền của doanh thu. Cấu trúc doanh thu bằng cả ngoại tệ và nội tệ. Tìm sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và bảo lãnh. Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp những chi phí bất ngờ.
Rủi ro thị trường cao
Tài trợ giai đoạn đầu bằng vốn tự có và các khoản vay tạm thời; tái tài trợ trong giai đoạn vận hành với những khoản vay dài hạn chi phí thấp.
Thỏa thuận được điều chỉnh tăng mức phí. Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp rủi ro doanh thu.
Nguồn: Schaufelberger và Wipadapisut (2003)
17 Cơ cấu vốn là tỷ trọng nợ và vốn chủ sở hữu của khu vực tư nhân tham gia vào dự án PPP. 18 Bảo lãnh vay vốn là một trong những công cụ của chính phủ hỗ trợ khu vực tư nhân nhằm tăng cường tính khả thi về tài chính của dự án, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án để thu hút đầu tư.
33
Chính sách hỗ trợ của chính phủ: Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (1997),
khả thi về tài chính của dự án phụ thuộc chủ yếu vào: nhu cầu thị trường, cơ cấu
thuế, thời gian nhượng quyền, tính hấp dẫn của dự án và các rủi ro bất khả kháng.
Các hỗ trợ của chính phủ là cần thiết (đặc biệt đối với các nước đang phát triển) để
đảm bảo có thể thu hút được tư nhân tham gia và nhu cầu của người dân được thỏa
mãn ADB (2006), Để làm rõ hơn vấn đề này, Esther (2007) chọn mẫu nghiên cứu
gắn với một dự án cụ thể: cây cầu được xây dựng tại một thành phố trung bình ở Ấn
Độ. Esther sử dụng mô hình mô phỏng Monte Carlo để xác định mức hỗ trợ phù hợp
của thành phố cho dự án. Nghiên cứu được thực hiện với ba loại dữ liệu: (1) khung
pháp lý: thời gian thi công, thời gian nhượng quyền và giá thu phí, (2) các chỉ số
kinh tế vĩ mô: lãi suất, lạm phát, trượt giá, tỷ lệ nợ/vốn và tốc độ tăng trưởng giao
thông, (3) các biến bất định: chi phí xây dựng, vận hành, bảo dưỡng. Kết quả nghiên
cứu trình bày ở bảng 1.5.
Nếu không có hỗ trợ của chính phủ, dù tăng mức thu phí, dự án vẫn không khả thi về
tài chính, và tư nhân từ chối tham gia (trường hợp 1 và 2). Trường hợp 3, mặc dù
khả thi tài chính nhưng chính quyền và chủ phương tiện không đồng ý do mức phí
quá cao. Trường hợp 4 được xem là phù hợp nhất cho cả thành phố lẫn tư nhân.
Bảng 1.5: Kết quả nghiên cứu của Esther
Nghiên cứu này khẳng định khả năng thu hút tư nhân để thực hiện thành công các dự
án PPP đường bộ phụ thuộc chặt chẽ vào chính sách hỗ trợ của chính phủ, nhấn
mạnh khía cạnh phổ biến tại các nước này là hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp:
• Tại các nước đang phát triển, PPP trong lĩnh vực đường bộ sẽ không thu hút
được khu vực tư nhân nếu mức độ hỗ trợ của chính phủ không đủ lớn.
Stt Hỗ trợ của thành phố Giá thu phí Khả thi tài chính
1 Không Không tăng Không
2 Không Tăng 15% Không
3 10% chi phí xây dựng Tăng 50% Đạt
4 20% chi phí xây dựng Tăng 15% Đạt
34
• Với quan điểm hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp, chính phủ nên thu phí
thấp hơn giá trị thực tế, đồng thời để đảm nhà đầu tư có thể hoàn vốn nhanh,
chính phủ phải tăng thêm mức hỗ trợ để bù đắp mức phí thấp.
• Bằng việc nghiên cứu mô hình này, nhà đầu tư và chính quyền có thể tiến tới
một thoả thuận về chia sẻ rủi ro và thời hạn sở hữu dự án phù hợp.
Merna và Dubey (1998) xác định các hình thức hỗ trợ của chính phủ bao gồm:
(i) Hỗ trợ trực tiếp: đầu tư vốn (góp vốn ban đầu), trợ cấp, hỗ trợ chi phí vận
hành, miễn phí sử dụng đất, các tiện ích và khuyến khích thuế... Chẳng hạn
như chính phủ Úc đã hỗ trợ dự án Westlink M7 theo hình thức góp vốn 42%,
miễn tiền sử dụng đất, khai thác không gian dự án.
Hình 1.11: Hình thức góp vốn ban đầu cho dự án PPP đường bộ
Nguồn: CRISIL Infrastructure Advisory (2009)
Hình 1.12: Hình thức hỗ trợ cho phí vận hành dự án đường bộ
Nguồn: CRISIL Infrastructure Advisory (2009)
Tính linh hoạt của biểu thuế: tính linh hoạt của biểu thuế là cần thiết để đảm bảo tính
khả thi về tài chính của dự án. Nhà nước cần có các khuyến khích về thuế phù hợp
để tăng tính hấp dẫn cho các dự án.
Vốn góp ban đầu (vốn mồi): Chính phủ
hỗ trợ chi phí đầu tư ban đầu (chi phí
xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư…)
cho tư nhân. Hình thức này phù hợp
với các dự án có mức độ hấp dẫn
không cao.
Hỗ trợ chi phí vận hành: Chính phủ hỗ
trợ chi phí vận hành (chi phí duy tu,
bảo dưỡng, thu phí…) cho tư nhân.
Một số dự án không hấp dẫn và có chi
phí vận hành đắt, nhà nước có thể sử
dụng hình thức này để hỗ trợ tư nhân.
35
Trợ cấp dựa trên kết quả đầu ra để bổ sung/ thay thế cho phí thu từ người sử dụng,
nhà cung cấp vẫn nhận được dòng thanh toán ổn định (hình 1.13).
Hình 1.13: So sánh việc trợ giá truyền thống và trợ giá dựa trên kết quả đầu ra
Nguồn: GPOBA [22]
(ii) Hỗ trợ gián tiếp: thông qua bảo lãnh khoản vay, doanh thu tối thiểu, tỷ giá,...
Hình 1.14: Hình thức bảo lãnh doanh thu tối thiểu
Nguồn: CRISIL Infrastructure Advisory (2009)
Bảo vệ chống rủi ro bất khả kháng: Chính phủ có thể kéo dài thời gian nhượng
quyền hoặc bù đắp tổn thất (bằng tiền mặt hoặc các hỗ trợ khác) khi rủi ro bất khả
kháng xảy ra để bảo vệ nhà đầu tư. Ví dụ, trong dự án Westlink M7, chính phủ đồng
ý kéo dài thời gian khai thác để đền bù thiệt hại nếu rủi ro bất khả kháng xảy ra.
Bảo lãnh doanh thu tối thiểu: để giảm
rủi ro nhu cầu thị trường cho tư nhân
trong trường hợp doanh thu từ thu phí
không đủ bù đắp chi phí đầu tư. Ví dụ:
Dự án Westlink M7 được chính phủ bảo
lãnh doanh thu tối thiểu đến 80%.
Vốn ngân sách Khu vực
công
Tư nhân
Yếu tố đầu vào (nguyên vật
liệu)
Nhà cung cấp dịch vụ
Người hưởng dịch vụ
Vốn tư nhân
Yếu tố đầu vào (nguyên vật
liệu)
Nhà cung cấp dịch vụ
Người hưởng dịch vụ
Dịch vụ
36
Các hình thức hỗ trợ khác bao gồm bảo lãnh tỷ giá và thưởng cho dự án vượt tiến
độ, bù lãi suất…
Điểm then chốt trong nghiên cứu của Zhang (2005) cho rằng mức hỗ trợ của chính
phủ phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Nếu
mức hỗ trợ quá nhiều sẽ gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhân thu được nhiều
lợi nhuận từ khu vực công. Chính phủ nên điều chỉnh biên độ hỗ trợ và lựa chọn
hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dự án.
Có thể kết luận ngắn gọn rằng, các bằng chứng trên cho thấy mức độ tác động của
các nhân tố đến thành công hay thất bại của các dự án PPP sẽ khác nhau, tùy thuộc
đặc điểm dự án, điều kiện kinh tế xã hội đặc thù của mỗi nước. Các nước phát triển
quan tâm nhiều đến phân bổ rủi ro và cấu trúc tài trợ (Cristina, 2004; Hardcastle và
các tác giả, 2005). Đối với các nước đang phát triển thì tập trung cả bốn nhân tố nêu
trên (Nyagwachi và Smallwood, 2006; John và Sussman, 2006; Esther, 2007).
1.3.5 Các kết quả nghiên cứu mới về PPP sau khủng hoảng tài chính và bài
học kinh nghiệm từ các nghiên cứu về PPP trên thế giới
Sau cuộc khủng hoảng tài chính (2008), thị trường PPP toàn cầu đã có bước thụt lùi
đáng kể sau sự sụp đổ của một số ngân hàng và công ty bảo hiểm (Raisbeck, 2009).
Tại châu Âu, một số ngân hàng hỗ trợ PPP như Fortis, Dexia, Depfa Bank plc và
Eurohypo AG… đã phá sản và bị mua lại bởi các ngân hàng khác hoặc được chính
phủ giải cứu, thị trường cho vay hợp vốn bị đóng băng. Điều kiện thị trường vốn
hiện tại cho thấy hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính đã tác động đến các dự án
PPP. Bằng chứng là ở hầu hết các quốc gia, các dự án PPP mới chỉ được ký kết nếu
có sự hỗ trợ phù hợp của chính phủ19 hoặc Ngân hàng đầu tư châu Âu (EIB). Ở các
nước đang phát triển, nếu năm 2007 thu hút khoảng 161 tỉ USD với 318 dự án thì
năm 2008 giảm còn 154 tỉ USD với 216 dự án. Năm 2009, tuy tình hình có cải thiện
nhưng vốn đầu tư PPP chỉ tăng ở Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ. Khu vực
Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư PPP cũng giảm sút mạnh, năm 2007 thu
19 Hall (2009).
37
hút 23,1 tỉ USD với 126 dự án nhưng đến 2008 giảm 33%, còn 15,4 tỉ USD với 78
dự án. Trong giai đoạn 2000 – 2009, vốn đầu tư chủ yếu tập trung vào 4 quốc gia:
Trung Quốc (chiếm 40% vốn đầu tư PPP của toàn khu vực), Malaysia (15%),
Philippines (14%) và Indonesia (13%)20.
Việc sụt giảm đầu tư PPP đã gây ra sự hoài nghi: phải chăng khủng hoảng tài chính
toàn cầu đã triệt tiêu động lực của PPP? Để giải tỏa mối nghi ngờ trên, trong mục
này, tác giả tổng hợp các công trình nghiên cứu thực hiện sau khủng hoảng tài chính
để có đánh giá đa chiều về vấn đề có hay không khủng hoảng tài chính loại trừ PPP?
1.3.5.1 Cuộc khủng hoảng tài chính đã tạo ra nhiều thách thức, nhưng là cơ hội
cho sự thịnh vượng của PPP
Philippe và các tác giả (2009) thực hiện một cuộc điều tra về PPP trong lĩnh vực
đường bộ ở 20 quốc gia trên thế giới, kết hợp với dữ liệu của cơ quan hỗ trợ phát
triển hạ tầng theo hình thức PPP khẳng định, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã
tạo nhiều thách thức cho các dự án PPP, cụ thể:
Lãi suất tăng: Ở các nền kinh kế phát triển và mới nổi, chi phí sử dụng vốn tăng
nhanh từ giữa năm 2008 với tốc độ chưa từng thấy kể từ cuộc khủng hoảng châu Á,
bong bóng dotcom hoặc cuộc khủng hoảng Argentina, cho thấy sự gia tăng chi phí
bảo hiểm rủi ro (hình 1.15) và kết quả là ảnh hưởng đến các dự án PPP.
Hình 1.15: Lãi suất ở các nền kinh tế đang phát triển
Nguồn : Bloomberg 20 PPIAF (2009)
38
Điều kiện cho vay chặt chẽ hơn: thanh khoản trên thị trường tín dụng giảm mạnh,
ngân hàng không có khả năng cho vay 100% tổng mức đầu tư (Abadie, 2008). Ví
dụ: dự án đường cao tốc Brasov Comarnic (Romani) với tổng mức đầu tư 1 tỷ euro
cần sự tham gia của hơn mười ngân hàng, và điều kiện đàm phán cũng khó khăn
hơn. Tại thời điểm khủng hoảng các ngân hàng không có đủ nguồn lực tài chính nên
rất cẩn thận khi tham gia vào dự án CSHT. Hình 1.16 trình bày các số liệu về các
khoản vay hợp vốn, sau khi đạt đỉnh năm 2008 thì giảm mạnh trong quý đầu năm
2009, đáng chú ý nhất ở Tây Âu.
Hình 1.16: Các khoản vay hợp vốn ở một số quốc gia
Nguồn : ThomsonReuters LPC
Dòng ngân lưu của dự án giảm: Suy thoái kinh tế làm giảm nhu cầu đối với hàng
hóa và dịch vụ, dẫn đến sụt giảm dòng tiền của các dự án, ảnh hưởng đến lợi nhuận
kỳ vọng của nhà đầu tư, đặc biệt là khi nguồn thu chính của dự án từ thu phí, vì vậy
càng khó khăn hơn để thu hút họ tham gia đầu tư các dự án giao thông.
Giảm sự tự tin của nhà đầu tư: các điều kiện cho vay khó khăn buộc khu vực tư
nhân phải cẩn trọng khi quyết định đầu tư. Hơn nữa, sự bất ổn của thị trường tín
dụng buộc phải tăng phần vốn chủ sở hữu, nhưng kênh huy động này cũng bị giới
hạn do tác động của cuộc khủng hoảng, giá các cổ phiếu giảm sâu. Vì vậy, khu vực
tư nhân chỉ tham gia khi và chỉ khi dự án PPP được chứng minh rất hấp dẫn.
Tỷ giá biến động không lường trước được: tác động của tỷ giá cũng ảnh hưởng lớn
đến khả năng trả nợ của tư nhân khi họ không có chiến lược phòng ngừa. Ở một số
39
nền kinh tế mới nổi, không thể thực hiện phòng ngừa rủi ro tỷ giá do sự vắng mặt
của các công cụ phái sinh. Ngoài ra, nhà đầu tư cũng có thể bị rủi ro tỷ giá do chi phí
nhập khẩu hàng hoá và các chi phí đầu vào tăng lên (trong giai đoạn xây dựng).
Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng chính những điều kiện thị trường hiện tại và tính thanh
khoản sụt giảm đã làm suy yếu nguồn lực tài chính của khu vực tư nhân, dẫn đến
phân bổ tài chính cho dự án sụt giảm, ảnh hưởng đến sự thành công của hình thức
PPP và vấn đề này càng trầm trọng hơn trong cơn suy thoái kinh tế toàn cầu.
Bên cạnh đó, khả năng đối phó với những thách thức của cả hai khu vực kém, cụ thể
như thiếu năng lực quản lý, doanh thu dự báo lạc quan không có cơ sở vững chắc,
việc phân bổ rủi ro không hợp lý, sự thiếu minh bạch trong khung pháp ký…
Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu cũng cho rằng việc cuộc khủng hoảng làm tăng chi
phí dự án đã bị phóng đại quá mức. Thực tế, tư nhân đã chuyển rủi ro này sang
người sử dụng dịch vụ thông qua tăng mức phí. Giải pháp này chỉ bị hạn chế nếu
chính phủ quy định “trần thu phí”, khi đó, nếu chính phủ không có sự bù đắp sẽ làm
suy giảm đầu tư của tư nhân. Để giúp chính phủ các nước giải quyết những tác động
của cuộc khủng hoảng và tăng sự hấp dẫn cho dự án PPP, nghiên cứu đã đề xuất
chính phủ nên tăng mức độ hỗ trợ cho các dự án nhằm giảm bớt rủi ro của tư nhân.
Plumb và các tác giả (2009) đã thực hiện một cuộc nghiên cứu khá công phu tại các
nước Châu Âu để minh chứng thêm cho nhận định trên. Các kết quả nghiên cứu
khẳng định cuộc khủng hoảng tài chính đã làm ngân sách của các quốc gia châu Âu
bị thâm hụt do chính phủ phải chi thực hiện các gói “giải cứu” kinh tế. Vì vậy, chính
phủ các nước rất quan tâm đến cách thức đầu tư giao thông mà không làm thâm hụt
thêm ngân sách quốc gia, và PPP tiếp tục được xem là một trong những chiến lược
quan trọng để cung cấp CSHT. Thông qua PPP giúp:
• Xác định lại vai trò trực tiếp của nhà nước đối với nền kinh tế: các nhà
nghiên cứu cho rằng PPP giúp nhà nước tập trung tốt hơn vào chức năng
chính của mình: đại diện người dân và quản lý các dịch vụ không thể chuyển
giao cho tư nhân (UNECE, 2000). Trong suốt thời kỳ suy thoái khía cạnh này
40
rất quan trọng đối việc phục hồi kinh tế của một nước.
• Tác động tích cực đối với tài chính công: từ kết quả nghiên cứu cho thấy,
PPP tác động đáng kể lên tài chính công thông qua: (a) tạo ra các nguồn thu
mới, (b) phát triển các CSHT hiện đại (c) thúc đẩy ngành công nghiệp phát
triển và tăng thu nhập tài chính, và (d) sử dụng ngân sách công tốt hơn. Ngoài
ra, PPP còn góp phần giảm thuế, một trong các biện pháp nhà nước cần áp
dụng trong thời kỳ nhạy cảm này. Vì vậy, các nguồn lực được phát triển hoặc
tái cấu trúc nhằm kích thích nhu cầu và góp phần vào sự giàu có của đất nước.
• Tạo việc làm: Các hợp đồng PPP giúp tạo việc làm trung và dài hạn, đây là
yếu tố quan trọng trong các chương trình chống khủng hoảng. Năm 2009, Mỹ
chi gói giải cứu phục hồi nền kinh tế 900 tỷ USD với mục đích giải quyết 2,5
triệu việc làm thông qua đầu tư các dự án PPP (Vass, 2009).
Hiện nay các cơ hội đầu tư phát triển CSHT giao thông ở miền Trung và Đông Âu
theo hình thức PPP trong giai đoạn 2007-2013 rất lớn (hình 1.17)
Hình 1.17: Các cơ hội đầu tư giao thông đường bộ tại một số quốc gia
Nguồn: PricewaterhouseCoopers (2008) [90]
Nghiên cứu cho biết quan điểm của EU ủng hộ PPP thông qua thiết lập Quỹ Eurostat
nhằm bảo vệ các dự án PPP khỏi những tác động tiêu cực của khủng hoảng tài chính.
Đây là phương thức hỗ trợ nhằm giảm thiểu rủi ro cho tư nhân và sử dụng hiệu quả
NSNN. Nghiên cứu của Mazars (2009) cũng thừa nhận các kết quả nghiên cứu trên.
41
Ngoài ra, Mazars còn cho biết Liên minh châu Âu cam kết khoảng 30 tỷ euro cho
chương trình PPP đã tạo sự tự tin cho nhà đầu tư và tăng khả năng thu hút vốn.
Theo Michael và các tác giả (2011), trong điều kiện thị trường hiện nay, các dự án
PPP đường bộ chỉ thu hút các nhà đầu tư nếu có càng nhiều các đặc tính sau: tỉ lệ
đòn bẩy vừa phải; khả năng trả nợ cao hơn; dự trữ tài chính đầy đủ; tồn tại các dịch
vụ bảo hiểm tín dụng phù hợp; dòng tiền thanh toán ổn định; phân bổ rủi ro công
bằng và hợp lý; khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, chính sách ưu đãi hấp dẫn, cơ
chế giải quyết tranh chấp có hiệu lực; ROE tương xứng với rủi ro của dự án; và năng
lực của các thành viên trong tập đoàn tư nhân mạnh. Nghiên cứu cũng khẳng định
chính phủ cần điều chỉnh biên độ hỗ trợ cho dự án theo hướng tăng mức rủi ro giữ
lại cho chính phủ. Một số hình thức hỗ trợ được các tác giả đề xuất như phát hành
trái phiếu chính phủ, bảo lãnh tín dụng và các bảo lãnh trực tiếp.
Tuy nhiên, rất nhiều bằng chứng thực nghiệm cho rằng, PPP là công cụ quan trọng
để chống lại khủng hoảng và phục hồi kinh tế. Nghiên cứu của Mitchell (1987) cho
biết, khi nền kinh tế Vương quốc Anh rơi vào giai đoạn suy thoái, một chương trình
hợp tác công – tư (PPP) đầy tham vọng được triển khai nhằm khắc phục suy thoái và
kích thích tăng trưởng. Nghiên cứu này còn cho biết thêm, vào thời gian đó ở Anh,
hình thức PPP được áp dụng cho rất nhiều lĩnh vực: từ giao thông vận tải, các ngành
công nghiệp chủ chốt của quốc gia như British Telecom và Amersham International
cho đến những ngành phụ của ngành công nghiệp cung cấp dịch vụ công cộng như
hệ thống khách sạn... và quan điểm của chính phủ Anh là khuyến khích tối đa tạo
thuận lợi cho tư nhân tham gia phát triển CSHT giải quyết vấn đề việc làm và khôi
phục kinh tế đất nước. Cả hai nghiên cứu trên đều khẳng định, một chương trình PPP
thành công cần sự hỗ trợ đáng kể từ chính phủ.
1.3.5.2 Khủng hoảng tài chính làm thay đổi cơ chế phân bổ rủi ro theo hướng
tăng mức rủi ro cho chính phủ và giảm bớt rủi ro cho tư nhân
Nghiên cứu của Yelin và các tác giả (2010) cho biết chiến lược phân bổ rủi ro giữa
chính phủ và tư nhân trong các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc đã thay đổi.
Bằng cách sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model-
42
FRAM) các tác giả này đã xây dựng một mô hình tổng hợp mờ gồm chín tiêu chí
quan trọng nhất: (1) dự báo rủi ro; (2) khả năng hạn chế các rủi ro xảy ra; (3) khả
năng giảm thiểu thiệt hại nếu rủi ro xảy ra; (4) khả năng chống đỡ hậu quả của rủi ro;
(5) xử lý rủi ro với chi phí thấp; (6) nhận được các lợi ích hợp lý; (7) nhận được các
lợi ích vô hình từ quản trị rủi ro hiệu quả như uy tín, sự tin cậy…; (8) giả định những
tổn thất trực tiếp và; (9) thái độ đối với rủi ro.
Kết quả nghiên cứu cho biết mức độ rủi ro tổng thể của các dự án PPP đường cao tốc
đã thay đổi từ "nguy cơ trung bình" đến "nguy cơ cao", thể hiện sự mạo hiểm khi
đầu tư vào lĩnh vực này. Các tác giả cho rằng chính sự can thiệp của chính phủ và
tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của PPP ở Trung Quốc. Nguyên
nhân là do các qui định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, và chưa công
khai trong quá trình ra quyết định, đồng thời đưa ra kết luận, để thu hút vốn từ khu
vực tư nhân, Chính phủ phải điều chỉnh mức trần phân bổ rủi ro mới giữa khu vực
công và khu vực tư tương ứng là 47.2% và 52.8%. Ngoài ra, nghiên cứu này ủng hộ
kết quả của các nghiên cứu trước đây, là không tồn tại một cơ cấu phân bổ rủi ro
chung cho tất cả các dự án, tùy thuộc các biến đầu vào cụ thể của mô hình phân bổ
rủi ro mờ sẽ xác định được mức phân bổ hợp lý cho cả hai khu vực công – tư, và
nghiên cứu này đặc biệt phù hợp với các quốc gia đang phát triển.
Xiao (2010) sử dụng mô hình hồi qui truyền thống khám phá ra năm yếu tố tác động
đến chiến lược phân bổ rủi ro của các dự án PPP ngành GTVT ở Australia gồm: bất
ổn của môi trường đầu tư, cam kết quản lý rủi ro, quản lý rủi ro thường xuyên, cơ
chế quản lý rủi ro và quản lý rủi ro thường xuyên. Trong nghiên cứu đề cập 3 loại rủi
ro chính: (1) rủi ro thiết kế xảy ra trong giai đoạn đầu của dự án; (2) rủi ro kinh
doanh xảy ra trong giai đoạn dự án đi vào hoạt động, và (3) rủi ro pháp lý xảy ra
trong suốt vòng đời dự án. Trong đó nhấn mạnh rủi ro pháp lý và được xem là rủi ro
quan trọng nhất mà các dự án PPP phải đối mặt vì vấn đề tài chính, giá thu phí, khả
năng trả nợ và các yếu tố quan trọng khác đều phụ thuộc vào môi trường luật pháp,
chính sách và thể chế của đất nước. Ông đề xuất chính phủ nên giữ lại các rủi ro liên
quan đến sự bất ổn của môi trường đầu tư, cam kết quản lý rủi ro; chỉ chuyển giao
43
các rủi ro liên quan quản lý rủi ro thường xuyên và cơ chế quản lý rủi ro. Rủi ro liên
quan đến kinh nghiệm hợp tác thì tùy thuộc kinh nghiệm cụ thể của hai khu vực mà
quyết định chuyển giao hay giữ lại cho khu vực công. Ngoài ra, do điều kiện thị
trường vốn bất ổn, Xiao cũng cho rằng chính phủ nên tăng mức hỗ trợ cho khu vực
tư nhân dưới hình thức tăng phần vốn góp và bảo lãnh vay nợ.
Một nghiên cứu khác của Yongjian và các tác giả (2010) kết luận khủng hoảng tài
chính toàn cầu đã điều chỉnh việc phân bổ rủi ro theo hướng tạo ra cân đối mới giữa
nhà nước và tư nhân như hình 1.18. Nghiên cứu này cho biết sở dĩ xuất hiện xu
hướng điều chỉnh này là do: sau cuộc khủng hoảng tài chính, niềm tin của các nhà
đầu tư sụt giảm, thắt chặt tín dụng gây áp lực lên ngân sách của họ, cùng với các rủi
ro nhu cầu, rủi ro tỷ giá, rủi ro lãi suất… đã hạn chế khu vực tư nhân tham gia vào
PPP. Để tăng tính khả thi cho dự án và thu hút đầu tư tư nhân, các chính phủ đã điều
tiết tăng mức hỗ trợ nhằm giảm bớt phần nào rủi ro cho nhà đầu tư.
Hình 1.18: Xu hướng phân bổ rủi ro của các dự án PPP đường bộ hiện nay
Nguồn: Yongjian và các tác giả (2010)
Để cung cấp cơ sở rõ ràng hơn cho việc phân bổ các rủi ro, vận dụng mô hình hoá
kết cấu21 (ISM - interpretative structural modeling), Iyer và Mohammed (2010) đã
xây dựng cấu trúc phân cấp và các mối quan hệ giữa các rủi ro nhằm phân bổ rủi ro
tối ưu giữa các đối tác tham gia các dự án PPP đường bộ ở Ấn Độ (hình 1.19). Các
nhà nghiên cứu đã phân tích một hệ thống phức tạp thành một số hệ thống nhánh và
xây dựng một hình thái cấu trúc đa cấp bậc để làm rõ bản chất và mức độ tương tác 21 ISM được phát minh bởi J. Warfield (1973)
Chính phủ Tư nhân
Trong PPP ban đầu chuyển giao nhiều rủi ro cơ bản cho tư nhân làm tăng chi phí tài trợ
Trong hình thức đầu tư truyền thống, phần lớn rủi ro do khu vực nhà nước chịu.
Động lực tìm chi phí tài trợ thấp tạo ra cân bằng mới trong phân bổ rủi ro.
44
giữa các rủi ro trong chu kỳ hoạt động của dự án PPP gồm 17 rủi ro: 14 rủi ro độc
lập, và 3 rủi ro phụ thuộc: rủi ro quyết toán tài chính, rủi ro tiến độ và rủi ro bội chi.
Trong đó, rủi ro tiến độ và rủi ro bội chi có mức độ phụ thuộc cao nhất, nằm ở vị trí
đầu của bảng phân cấp ISM. Các tác giả khuyến nghị các nhà quản lý dự án phải
quan tâm đúng mức để quản trị các rủi ro nhằm kiểm soát thời gian và tiết kiệm chi
phí. Nghiên cứu đã cung cấp cơ sở quan trọng để phân bổ phù hợp các rủi ro và qui
định trách nhiệm rõ ràng giữa các bên tham gia PPP.
Tóm lại, các nghiên cứu thực nghiệm đều kết luận các điều kiện thị trường hiện tại
không loại trừ PPP, ngược lại đã tạo cơ hội cho chính phủ và ngành GTVT các nước
phát triển PPP theo hướng tinh tế hơn. Điều này càng khẳng định tính phù hợp của
hình thức đầu tư này khi vấn dụng để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông quốc qia.
1.3.5.3 Các bài học được rút ra từ các nghiên cứu về PPP đường bộ trên thế giới
Bài học thứ nhất: hình thức PPP có phù hợp với tất cả các dự án không?
Hình thức PPP chỉ phù hợp với những dự án lớn và phức tạp do:
• Chi phí đầu tư, bảo trì và các chi phí khác lớn;
• Quá trình mời thầu và quản lý điều hành dự án phức tạp và tốn kém;
Rủi ro tiến độ (9) Rủi ro bội chi (8)
Chậm quyết toán tài chính (2)
Rủi ro hiện hữu (17) Rủi ro tài chính(13)
Rủi ro trước đầu tư (1)
Rủi ro hợp tác (15)
Rủi ro chính trị gián tiếp (11)
Rủi ro thiết kế và khiếm khuyết tiềm
Chậm bàn giao đất (4)
Rủi ro chính trị trực tiếp Rủi ro bất khả kháng phi chính trị
Rủi ro kỹ thuật (6)
Rủi ro tái định cư và khôi phục (3)
Rủi ro pháp
Rủi ro cấp phép (5)
Rủi ro môi trường (16)
I
III
II
IV
V
Hình 1.19: Mô hình ISM
Ghi chú: Theo hướng mũi tên: Mức độ phụ thuộc tăng dần Mức độ độc lập giảm dần
45
• Thời gian hoạt động của dự án phải dài để đạt được giá trị đồng tiền (VOM)
và giảm chi phí vòng đời dự án.
Bài học thứ hai: các nhân tố quyết định sự thành công của hình thức PPP.
Từ kết quả các nghiên cứu ở các nước phát triển và đang phát triển cho thấy:
• Không có sự khác biệt về những nhân tố thành công của PPP, cụ thể: khung
pháp lý đầy đủ và minh bạch; lựa chọn đối tác có năng lực; tối đa hóa lợi ích
cho các đối tác, ổn định môi trường vĩ mô và phân bổ rủi ro hiệu quả. Ngoài
ra, cần đảm bảo cả nhà nước và tư nhân hoàn toàn dồn hết tâm sức vào việc
cung cấp dịch vụ tuỳ theo năng lực đặc biệt của mỗi bên, thực hiện nghiêm
túc các thỏa thuận hợp tác, nếu không mọi nỗ lực cho PPP sẽ thất bại;
• Có sự khác biệt về mức độ tác động giữa các nhân tố đến thành công của PPP
tuỳ thuộc đặc thù kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi nước;
• Mục tiêu của PPP sẽ thay đổi theo quá trình phát triển của PPP (xem phụ lục
4). Trong giai đoạn đầu, PPP hướng đến mục tiêu bù đắp thiếu hụt vốn.
Nhưng càng phát triển thì mục tiêu của PPP sẽ thay đổi hướng đến tăng giá trị
đồng tiền, chỉ những dự án PPP nào có chi phí rẻ hơn so với đầu tư truyền
thống mới được chọn (như Hà Lan, Anh chỉ chọn dự án nào có chi phí rẻ hơn
từ 10 – 15% so với đầu tư bằng ngân sách). Và khi mục tiêu thay đổi, mức độ
tác động của các nhân tố cũng sẽ thay đổi.
Bài học thứ ba: cơ chế phân bổ rủi ro hiệu quả.
Trên thực tế, việc phân chia rủi ro rất phức tạp. Các bằng chứng cho thấy rủi ro
không được quản lý hay phân bổ phù hợp. Tư nhân được xem có khả năng xử lý rủi
ro tốt hơn nhà nước, nhưng điều này không đồng nghĩa là chuyển giao càng nhiều rủi
ro càng tốt. Nhà nước phải đảm bảo quản lý và định giá rủi ro hiệu quả. Nguyên tắc
chuyển giao: chuyển giao rủi ro tối ưu, không phải tối đa. Các rủi ro thương mại như
thiết kế, xây dựng, vận hành, tài chính được chuyển giao cho tư nhân vì họ quản lý
rủi ro này tốt hơn. Các rủi ro về chính sách và pháp lý được giữ lại cho khu vực công
đảm nhiệm. Các rủi ro bất khả kháng thì cả hai đối tác cùng nhau chia sẻ.
46
Biên độ hỗ trợ của chính phủ càng lớn càng hấp dẫn khu vực tư nhân và nhận định
này càng vững chắc bởi tác động của cuộc khủng hoảng tài chính. Trong điều kiện
khó khăn hiện tại, các bằng chứng cho thấy chính phủ giữ lại nhiều rủi ro hơn do
điều chỉnh chính sách hỗ trợ các dự án PPP.
Bài học thứ tư: Chính phủ cần tạo môi trường thuận lợi cho hình thức PPP để
thu hút đầu tư tư nhân, cụ thể:
• Xây dựng khuôn khổ luật pháp phù hợp đảm bảo tính hiệu quả và công bằng
được tôn trọng trong suốt vòng đời dự án.
• Hỗ trợ của chính phủ đủ lớn để hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia;
• Tích lũy kiến thức và kinh nghiệm để tổ chức hợp đồng PPP thành công.
• Phát triển mối quan hệ với các bên tham gia dự án PPP như các nhà tư vấn,
các nhà tài trợ và các cơ quan đa phương để tránh xung đột trong quá trình
hợp tác.
• Giám sát và đánh giá PPP thường xuyên để liên tục nâng cao hiệu quả đầu tư.
• Xây dựng bộ tiêu chuẩn khoa học để đánh giá chính xác các dự án PPP.
• Các cam kết của chính phủ phải đảm bảo có hiệu lực thực thi.
• Duy trì các chính sách vĩ mô ổn định tạo sự yên tâm cho khu vực tư nhân.
1.4 Xu hướng tư nhân hóa trong lĩnh vực đường bộ ở các nước đang phát triển
Thế giới đã chứng kiến PPP được sử dụng ngày càng nhiều trong ngành GTVT ở
hầu hết các quốc gia (bao gồm cả phát triển và mới nổi), càng khẳng định đây là một
cơ chế cung cấp hiệu quả các dịch vụ công. Tại các nước đang phát triển, các bằng
chứng thực tiễn càng khẳng định vai trò quan trọng của PPP trong bối cảnh hiện nay.
Hình 1.20 minh họa xu hướng tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án GTVT
(chủ yếu là các dự án đường bộ) ở các nước đang phát triển trong giai đoạn 1990 –
2010. Vào những năm 90, sự kỳ vọng của chính phủ vào vai trò quan trọng của khu
vực tư nhân trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng đã tạo sự tự tin cho các nhà đầu tư nên
đầu tư tư nhân tăng mạnh, đạt đỉnh ở năm 2006. Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng tài
47
chính toàn cầu đã làm đầu tư của tư nhân sụt giảm mạnh ở các năm 2008 và 2009,
nhưng nó đã nhanh chóng hồi phục và tăng mạnh hơn. Đầu tư tư nhân trong năm
2010 đạt 29 tỷ $ (tăng 40% so với năm 2009), với 93 dự án được triển khai (tăng
75% so với năm 2009) (hình 1.21) đã đưa đầu tư tư nhân quay trở lại vị trí trước khi
xảy ra khủng hoảng. Điều này cho thấy niềm tin của khu vực tư nhân đã được khôi
phục và mở ra bức tranh lạc quan về việc thu hút đầu tư tư nhân trong lĩnh vực
đường bộ (> 80%) theo hình thức hợp tác công tư.
* Điều chỉnh bởi US CPI
Hình 1.20: Đầu tư PPP ngành GTVT tại các nước đang phát triển (1990 – 2010)
Nguồn: World Bank and PPIAF, PPI Project database
Hình 1.21: Các dự án PPP GTVT ở các nước đang phát triển (1990-2010)
Nguồn: World Bank and PPIAF, PPI Project database
48
Nghiên cứu của Mazars (2009) cho biết, tại Châu Âu, Tây Ban Nha, Australia, Bồ
Đào Nha, Pháp, Na Uy, và Ý cho rằng việc xây dựng, mở rộng đường cao tốc mà
không có sự tham gia của khu vực tư nhân là không thể và không phù hợp. Điều này
chứng tỏ rằng, tuy cuộc khủng hoảng tài chính đã thay đổi việc xây dựng và tổ chức
PPP ở nhiều nước, khiến cho hoạt động tài trợ (nợ và vốn chủ sở hữu) khó khăn hơn,
nhưng thực tế PPP vẫn tiếp tục được xem là hình thức đầu tư hiệu quả tại các nước
trên thế giới dù trong bối cảnh suy thoái kinh tế toàn cầu.
Hiện nay, có nhiều bằng chứng cho thấy các nước đang phát triển đều trong tình
trạng mất cân đối giữa nhu cầu vốn đầu tư GTVT rất lớn và sự giới hạn nguồn tài trợ
của chính phủ nên PPP là cơ hội để các chính phủ có thể phát triển hạ tầng giao
thông mà không làm trầm trọng hơn sự mất cân đối đó (Ngân hàng thế giới, 2005)
Các bằng chứng cũng cho thấy PPP sử dụng phổ biến tại các quốc gia này là hợp
đồng BOT (Kerf và các tác giả (1998); Shanshan ,2008). Theo Estache và De Rus
(2000), lý do các chính phủ quan tâm đến loại hợp đồng này là:
• Nhà đầu tư sẽ thu hồi chi phí đầu tư, tìm kiếm lợi nhuận từ thu phí và bàn
giao dự án cho nhà nước khi kết thúc thời gian nhượng quyền; và
• Chính phủ vẫn giữ quyền sở hữu hợp pháp và giám sát quản lý hợp đồng,
giảm bớt những tiêu cực, tiết kiệm nguồn vốn để đầu tư có hiệu quả hơn.
Theo ADB (2006), thách thức lớn nhất của các nước này là điều kiện thị trường
không hấp dẫn. Sự thiếu hụt các CSHT cần thiết, dung lượng thị trường nhỏ, kinh tế
vĩ mô bất ổn, rủi ro tỷ giá, lạm phát leo thang, hạn chế tín dụng và giá cả biến động...
khiến khu vực tư nhân không muốn tham gia. Ramanadham (1988) cho rằng, "nếu
không thu hút được nguồn vốn tư nhân, tình trạng kém hiệu quả của khu vực công sẽ
kéo dài và triệt tiêu cơ hội mở rộng và phát triển". Chính vì vậy, các chính phủ cần
thiết kế môi trường đầu tư sao cho phù hợp và thuận lợi là rất quan trọng để thu hút
khu vực tư nhân đạt được các mục tiêu thông qua PPP.
49
1.5 Phương pháp tiếp cận phù hợp để nghiên cứu hình thức hợp tác công tư
trong lĩnh vực đường bộ tại Việt Nam.
Các bằng chứng thực nghiệm được trình bày trong chương này cho thấy hình thức
PPP vận hành ở các quốc gia (bao gồm cả phát triển và đang phát triển) đều bị chi
phối bởi các nhân tố thành công giống nhau, xoay quanh các vấn đề như môi trường
vĩ mô ổn định, chia sẻ rủi ro phù hợp, quá trình đầu tư minh bạch và hiệu quả, môi
trường chính trị - xã hội ổn định và kiểm soát của chính phủ hợp lý. Các nhà nghiên
cứu đã sử dụng nhiều mô hình nghiên cứu khác nhau như mô hình CLIOS, ISM,
SM, mô phỏng Monte Carlo, hồi qui truyền thống. mô hình phân bổ rủi ro mờ, mô
hình các vòng tròn, phân tích KPIs, phân tích thông kê để đạt được mục tiêu nghiên
cứu. Tuy nhiên, cần lưu ý là phương pháp tiếp cận của các nghiên cứu trước đây về
PPP có sự khác biệt so với bối cảnh Việt Nam, dữ liệu nghiên cứu để đưa vào các
mô hình trên đều thu thập từ các dự án PPP đã và đang thực hiện, nghĩa là đã tồn tại
thị trường PPP. Nhưng thị trường PPP của Việt Nam chưa khởi động được, tính đến
thời điểm hiện tại, chưa có dự án PPP giao thông nào được ký kết.
Với những hạn chế về môi trường đầu tư cùng với sự thờ ơ của khu vực tư nhân, và
quan trọng nhất là chưa có dự án PPP nào được triển khai như Việt Nam thì các mô
hình của Hardcastle và các tác giả (2005), John và Sussman (2006); Nyagwachi và
Smallwood (2006); Esther (2007); Roshana (2008), Mohammad (2009), Vickram
(2009), Plumb và các tác giả (2009); Michael và các tác giả (2010)... hoàn toàn
không phù hợpđể vận dụng cho nghiên cứu này. Đối với mô hình của Sader (2000),
tuy cũng dựa trên cơ sở thị trường PPP đã tồn tại, nhưng phương pháp tiếp cận bằng
cách khám phá mức độ khu vực FDI sẵn lòng tham gia PPP dựa trên mức độ thỏa
mãn các kỳ vọng của nhà đầu tư vẫn có thể ứng dụng trong điều kiện chưa có thị
trường PPP như Việt Nam để khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của đối tượng này, từ
đó có cơ sở để định hướng cho PPP ở Việt Nam. Hơn nữa, bối cảnh nghiên cứu của
Sader có một nét tương đồng với hoàn cảnh hiện tại của Việt Nam, không thể thu hút
được khu vực tư nhân tham gia PPP. Tuy nhiên, để đảm bảo tính phù hợp của mô
hình Sader (2000) khi áp dụng nghiên cứu tại Việt Nam, tác giả sẽ tiến hành phân
50
tích, đánh giá bối cảnh thực tế về đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ của Việt
Nam, xem xét mối quan hệ tương tác giữa nhà nước và tư nhân để có thêm cơ sở
khẳng định sự lựa chọn của mình.
Chương 1 trình bày các cơ sở lý thuyết về PPP trong lĩnh vực đường bộ, làm nền
tảng để giải quyết các vấn đề ở những chương kế tiếp.
Cuộc khủng hoảng tài chính đã thay đổi sâu sắc trong nhận thức cũng như trong
thực tiễn về rủi ro và cơ hội của chính sách đầu tư, giúp các quốc gia xem xét, đánh
giá lại chương trình PPP của mình, kịp thời phát hiện những yếu tố đã lỗi thời
nhằm phát huy tối đa hiệu quả của PPP. Do đó, cần liên tục tìm hiểu và rút ra bài
học kinh nghiệm từ những dự án PPP trên thế giới để cập nhật những thay đổi và
xu hướng dịch chuyển của PPP để điều chỉnh cho phù hợp với môi trường mới.
Từ các kết quả nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, PPP có thể phù hợp áp dụng tại
Việt Nam. Hiện nay, Chính phủ rất sốt sắng thúc đẩy hình thức này phát triển, mở
ra cơ hội cho tư nhân tham gia vào lĩnh vực GTVT hứa hẹn sẽ tăng trưởng nhanh
trong tương lai. Tuy nhiên, hình thức này vẫn đang vướng nhiều rào cản khách
quan lẫn chủ quan, chương 2 của luận án sẽ tập trung nghiên cứu vấn đề này.
Kết luận chương 1
51
CHƯƠNG 2: NHẬN DIỆN CÁC CƠ HỘI CỦA PPP TỪ THỰC TRẠNG ĐẦU
TƯ TƯ NHÂN TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM
2.1 Đặc điểm của cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam hiện nay
Do đặc thù về địa lý, sự tập trung dân cư cũng như các hoạt động kinh tế của Việt
Nam, nên mạng lưới giao thông mang tính tập trung và mật độ giao thông tập trung
cao nhất ở các trung tâm của đồng bằng miền Bắc và miền Nam. Tuyến giao thông
Bắc - Nam được kết nối bằng đường bộ, đường sắt, đường biển và đường hàng
không, trong đó đường bộ là phương tiện quan trọng nhất để tiếp cận với các nước
láng giềng như Lào, Trung Quốc và Campuchia. Hiện nay, mạng lưới đường bộ Việt
Nam dài 210.000 km xếp hạng 20 trên thế giới, bao gồm: 17.300 km đường quốc lộ,
17.450 km đường tỉnh, 36.400 km đường huyện, 7.000 km là đường đô thị và
131.500 km đường nông thôn22.
Một trong những phương pháp đánh giá tình trạng hạ tầng GTĐB của một nước là so
sánh chỉ số mật độ đường bộ23 của nước đó với các nước trong khu vực và thế giới.
0.9
1.7
2.6
4.1
3.5
0.4
3.2
2.8
2.1
11.3
1.8
3.6
4.1
3.6
0.4
3.5
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
4.5 1998
2003
Hình 2.1: Chỉ số mật độ đường bộ của một số nước trên thế giới (km/km2)
Source: World Bank (2005)
22 World bank (2006), Vietnam Infrastructure Strategy - Cross-Sectoral Issues. 23 Mật độ đường bộ là tỷ số giữa tổng chiều dài của mạng lưới đường bộ với tổng chiều dài đất nước
52
Mặc dù, chỉ số mật độ đường của Việt Nam ở mức trung bình so với khu vực (hình
2.1) nhưng chất lượng đường bộ của Việt Nam rất kém (hình 2.2). Hệ thống GTĐB
Việt Nam đã được xây dựng trong một thời gian khá dài và trải qua các cuộc chiến
tranh bị xuống cấp nghiêm trọng: nhiều tuyến đường đã bị hư hỏng nặng, hoặc sụt
lở, ngập úng, quá nhiều ổ gà ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng của các con
đường cũng như tính mạng của người đi đường.
Chất lượng hạ tầng đường bộ (1- rất kém, 7- rất tốt)
5.3
4.44.73
5.33.4
3.53.9
4.45.2
0 1 2 3 4 5 6
Korea, Rep.Singapore
AustraliaPhilippines
VietnamIndonesia
ChinaMalaysiaThailand
Hình 2.2: Chất lượng hạ tầng đường bộ ở một số quốc gia
Nguồn: World bank (2005)
Một thực trạng nữa là hiện tượng tắc đường xảy ra rất nghiêm trọng, đặc biệt ở các
thành phố lớn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh… Hiện nay, phương tiện giao
thông chính tại các thành phố này chủ yếu là xe máy (60 - 65 %), xe đạp (25%), ôtô
(khoảng 5 %) và xe buýt (khoảng 7%)24. Hơn nữa, nền kinh tế Việt Nam ngày càng
phát triển, chất lượng cuộc sống nâng cao nên số lượng ôtô ngày càng nhiều. Dự báo
đến 2020, Việt Nam sẽ có khoảng 2,8- 3 triệu ôtô các loại và 33-36 triệu xe máy. Hệ
thống hạ tầng GTĐB cũ không thể đáp ứng được nhu cầu.
Trong khi các nước trong khu vực đã có được những lợi thế cạnh tranh từ CSHT thì
Việt Nam vẫn đối mặt với những yếu kém và lạc hậu kéo dài, đang là cản trở lớn
nhất đối với tính cạnh tranh quốc gia (hình 2.3) và kìm hãm tăng trưởng.
24 World bank (2006), Transport Strategy of Vietnam: Transition, Reform, and Sustainable Management.
53
01234567
Thể chế
Cơ sở hạ tầng
Ổn định vĩ mô
Y tế và giáo dục PTCS
Giáo dục và đào tạo đại học
Hiệu quả thị trường hàng hóa
Hiệu qủa thị trường lao động
Mức độ phức tạp của thị trường tài chính
Mức độ sẵng sàng về công nghệ
Quy mô thị trường
Mức độ phức tạp trong kinh doanh
Đổi mới
Ghi chú: Thang điểm từ 1-7 với 1 là chất lượng kém nhất và 7 là tốt nhất.
Hình 2.3: Các trụ cột trong chỉ số cạnh tranh toàn cầu của Việt nam
Nguồn: Báo cáo cạnh tranh toàn cầu 2008-2009
Trong năm 2009-2010, chính phủ đã tăng mức đầu tư nhưng chất lượng hạ tầng Việt
Nam vẫn chưa được cải thiện, vẫn xếp thứ hạng rất thấp (94/133)25. Trong đó, thấp
nhất là chất lượng hạ tầng giao thông đường bộ (120/133) (bảng 2.1).
Bảng 2.1: Chất lượng hạ tầng phân theo từng lĩnh vực của 133 nước
Vietnam Philipines China India Thailand Indonesia
Đường bộ 120 104 50 89 35 94
Đường sắt 58 92 27 20 52 60
Cảng 99 112 61 90 47 95
Đường không 84 100 80 65 26 68
Nguồn: Báo cáo cạnh tranh toàn cầu 2009-2010
Hiện nay, áp lực của phát triển kinh tế xã hội lên GTVT rất lớn (đặc biệt là đường bộ
đảm nhiệm khoảng 80% nhu cầu vận chuyển hành khách và hàng hoá cả nước. Bên
cạnh đó, thiên tai diễn biến ngày càng thất thường hơn, đe dọa hệ thống giao thông
đường bộ quốc gia cũng như tính mạng người dân trong mỗi mùa mưa bão. Điều này
là thách thức lớn cho chính phủ và đơn vị quản lý đường bộ Việt Nam.
25 The Global Competitiveness Report 2009-2010
54
2.2 Đặc điểm của nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ Việt Nam
Mục 2.1 đã khái quát bức tranh về giao thông đường bộ Việt Nam với những yếu
kém đáng báo động. Kinh nghiệm từ các nước thành công trong lĩnh vực này cho
thấy mức đầu tư khoảng 2 - 3% GDP là phù hợp để duy trì tăng trưởng cao và bền
vững (bảng 2.2). Đài Loan và Hàn Quốc đã đầu tư rất mạnh cho giao thông trong
thời kỳ công nghiệp hóa và hiện nay đã xây dựng được hạ tầng giao thông hiện đại.
Bảng 2.2: Đầu tư vào CSHT của một số quốc gia
Quốc gia Đầu tư GTVT (%GDP) Đầu tư CSHT (%GDP)
Đài Loan (1970-1990)26 2.1 – 4* 9.5
Japan (1957 - 1973)27 2.0 – 2.5 6.0 – 8.0
Hàn Quốc (1960-1990)28 2.1 – 3 8.7
Malaysia (1973 - 1983)43 6.0* 6.9
(*:giao thông và viễn thông)
Thời gian qua, chính phủ đã chi đầu tư CSHT khoảng 10% GDP (hình 2.4), 1/4
khoản đầu tư này cho GTVT (đầu tư đường bộ > 70%)29, nhưng chưa cải thiện được
tình trạng yếu kém của mạng lưới giao thông vận tải.
Hình 2.4: Vốn đầu tư phát triển CSHT Việt Nam theo GDP (%)
Nguồn: Tổng cục Thống kê Việt Nam 26 World Bank (1997), Infrastructure Strategies in East Asia: The Untold Story. 27 World bank (1996), Sustainable Transport: Priorities for policy reform. 28 World Bank (1994), World Development Indicators. 29 Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam
55
Nguồn vốn tài trợ cho các dự án đường bộ trong thời gian qua chủ yếu từ: nguồn vốn
ngân sách, trái phiếu chính phủ và nguồn vốn ODA; nguồn vốn tư nhân trong nước
theo hình thức hợp đồng BOT rất hạn chế (hình 2.5).
118294
219
1,829 1,252 1,8051,598 1,770
4,216
5,511
4,860
6,3135,417
3,728
2,543
3,9292,885
1,579
166 345 4271,037 1,673
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
2006 2007 2008 2009 2010
Tỉ đồn
g
Tin dung ODA NSNN TPCP BOT
Hình 2.5: Nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực đường bộ Việt Nam
Nguồn: Bộ giao thông vận tải
Từ hình 2.5 cho thấy, trách nhiệm tài trợ phát triển đường bộ thời gian qua là của
Chính phủ, trong đó ngân sách nhà nước đóng góp bình quân khoảng 50%, nguồn
trái phiếu chính phủ khoảng 27.5%, nguồn ODA khoảng 15.5%. Khu vực tư nhân
tham gia rất ít (<9%), chỉ trong năm 2010 tăng lên 16.03% nhờ chính sách kêu gọi
mạnh mẽ của chính phủ để bù đắp thiếu hụt nguồn vốn đầu tư cho đường bộ.
2.2.1 Nguồn vốn ngân sách nhà nước
Năm 2010, tình hình kinh tế trong nước chuyển biến tích cực dẫn đến tăng thu
NSNN, ước đạt 520.100 tỷ đồng, vượt 12,7% so với dự toán, tăng 17,6% so với năm
2009, và đạt tỷ lệ động viên NSNN là 26,7%. Tuy tỷ trọng thu nội địa tăng nhưng do
việc chấp hành kỷ luật ngân sách không nghiêm đã ảnh hưởng đến nguồn thu. Tổng
chi cân đối NSNN ước đạt 637.200 tỷ đồng, tăng 9,4% so với dự toán và tăng 9% so
56
với thực hiện năm 200930. Bội chi ngân sách năm 2010 là 117.200 tỷ đồng, (5,95%
GDP), giảm so với năm 2009 (6,9%) và kế hoạch đề ra (6,2%).
Hình 2.6: Thâm hụt ngân sách giai đoạn 2005-2011
Nguồn : Bộ tài chính
Tuy nhiên, bội chi ngân sách vẫn còn cao (chưa về mức dưới 5%) và là một trong
những nhân tố góp phần làm tăng lạm phát, cảnh báo độ an toàn của ngân sách trong
các năm tiếp theo. Hiện nay, Việt Nam là một trong những quốc gia thâm hụt ngân
sách cao nhất thế giới, phải tiếp tục nỗ lực hơn nữa để ổn định kinh tế vĩ mô.
Hình 2.7: Nợ công thời kỳ 2005-2010 (%GDP)
Nguồn : Kwakwa (2010)
Hiện nay, áp lực nợ công đang gia tăng do chính phủ phải chi tiêu nhằm hỗ trợ và
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh chóng. Theo Cục Quản lý nợ và tài chính đối 30 Lê Quốc Hội (2010), Tổng quan kinh tế Việt Nam năm 2010 và khuyến nghị năm 2011.
57
ngoại, nợ công năm 2011 dự kiến khoảng 1.375 ngàn tỉ đồng, bằng 58,7% GDP. Vì
vậy, việc cắt giảm đầu tư công được thực hiện mạnh hơn. Đến tháng 6.2011, khoảng
5.556 tỉ đồng thuộc 2.048 dự án đầu tư bằng vốn nhà nước bị cắt giảm, và một trong
những giải pháp bổ sung cho nguồn vốn thiếu hụt này là hình thức PPP 31. Hơn nữa,
Việt Nam đang nỗ lực giảm lạm phát, cần giảm cung tiền, thắt chặt tín dụng và giảm
thâm hụt ngân sách. Từ thực trạng của nguồn vốn này cho thấy không có khả năng
mở rộng tài trợ các dự án đường bộ.
2.2.2 Vốn hỗ trợ chính thức ODA
Từ hình 2.5 cho thấy vốn ODA đầu tư cho đường bộ trung bình khoảng 15.5%/năm.
Tuy nhiên, Việt Nam đã ra khỏi danh sách các nước nghèo chậm phát triển, vì vậy
nguồn vốn này sẽ giảm dần (hình 2.8), tiến tới chủ yếu là vốn vay thương mại
(OCR), vốn tín dụng xuất khẩu của các nước, vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài
(FDI). Như vậy, tài trợ từ nguồn vốn này cũng sẽ giảm trong tương lai.
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Năm
Triệu
USD Cam kết
Ký kết
Giải ngân
Hình 2.8: Vốn ODA cam kết, ký kết, giải ngân từ 1993 - 2008
Nguồn: Bộ Kế hoạch đầu tư
2.2.3 Trái phiếu chính phủ
Trong thời gian qua, chính phủ đã phát hành trái phiếu kỳ hạn 5 - 10 năm để bù đắp
một phần sự thiếu hụt chi ngân sách, chủ yếu tài trợ cho các dự án CSHT bao gồm cả
31 Bộ kế hoạch đầu tư Việt Nam
58
giao thông đường bộ. Theo báo cáo của Ủy ban Tài chính - Ngân sách, các bộ,
ngành lập dự toán nhu cầu vốn trái phiếu chính phủ năm 2011 tăng rất cao so với
năm 2010, vượt quá khả năng của nguồn vốn này32 (bảng 2.3).
Bảng 2.3: Dự toán nhu cầu vốn trái phiếu chính phủ của các Bộ năm 2011
Dự toán 2011 (tỷ đồng) (%) tăng so với 2010
Bộ GTVT 7,700 62.6%
Bộ NN và PT nông thôn 54,000 70%
Bộ Giáo dục và Đào tạo 7,240 60.8%
Bộ Y tế 75.9%
Tổng cả 4 bộ 81.4% (21,490 tỷ đồng)
Nguồn: Ủy ban tài chính – ngân sách
Nguyên nhân là do hầu hết các dự án đều có phát sinh, phải điều chỉnh tổng mức đầu
tư, có dự án điều chỉnh tăng gấp 2 lần, có những dự án vừa thi công, vừa đấu thầu,
vừa điều chỉnh tổng mức đầu tư… Theo phân tích của Ủy ban, việc cân đối nguồn
lực trung và dài hạn để thực hiện các dự án đã phê duyệt sẽ làm tăng nhanh nợ công.
Năm 2009 đã có 40 đợt phát hành trái phiếu bằng tiền đồng và 2 đợt phát hành bằng
ngoại tệ nhưng 36 đợt phát hành trái phiếu tiền đồng hoàn toàn thất bại, lãi suất trần
mà nhà phát hành đưa ra thấp hơn lãi suất thấp nhất mà các nhà thầu đăng ký, cho
thấy khả năng huy động nguồn vốn này trong giai đoạn tới cũng rất khó khăn.
Trái phiếu chính phủ được coi là phi rủi ro về mặt thanh khoản. Tuy nhiên, nếu lãi
suất của công cụ nợ này không đủ lớn để đáp ứng phần bù rủi ro lãi suất mà thị
trường yêu cầu thì các nhà đầu tư sẽ không giữ trái phiếu. Kể từ khi NHNN nâng lãi
suất tái chiếu khấu lên 12%, kênh huy động này gần như tê liệt. Đợt phát hành ngày
31/3/2011 do Kho bạc phát hành, chào bán 3000 tỷ đồng cũng thất bại, không có
thành viên trúng thầu và cũng không có trái phiếu nào chào bán. Công chúng và nhà
đầu tư đánh giá thấp công cụ này vì tỷ suất sinh lợi thấp và tính thanh khoản kém.
32 Ủy ban Tài chính - Ngân sách (2010), Báo cáo về kết quả giám sát “việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội về quản lý, phân bổ và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ, giai đoạn 2003 – 2010”.
59
2.2.4 Nguồn vốn tư nhân trong nước
Hình 2.5 cho thấy phần vốn tư nhân tham gia rất ít, nguyên nhân là do thái độ của
chính phủ không nhất quán về đầu tư tư nhân và kỳ vọng không thực tế vào hiệu quả
khu vực này mang lại. Cụ thể, chính phủ không thực hiện bảo lãnh, các qui định
pháp lý không rõ ràng, tương quan giữa luật pháp Việt Nam và quốc tế không cao
nên khó khăn khi giải quyết tranh chấp… Chính phủ cần có những hành động thiết
thực hơn để gia tăng niềm tin của nhà đầu tư vào chính phủ, từ đó có thể thu hút đối
tượng này góp sức phát triển mạng lưới đường bộ quốc gia.
Mặc dù khó khăn lớn nhất hiện nay là vấn đề vốn, nhưng cũng không thể bỏ qua yếu
tố hiệu quả. Hiện nay, đầu tư cho hạ tầng của Việt Nam cao nhất trong khu vực
nhưng kết quả không tương xứng nên cần xem xét lại tính hiệu quả. Từ bảng 2.4 cho
thấy Việt Nam sử dụng vốn kém hiệu quả nhất, cần hơn 5 đơn vị vốn/một đơn vị
tăng trưởng trong khi các nền kinh tế châu Á khác có cùng giai đoạn phát triển chỉ
cần 2,7 – 4 đơn vị vốn đã tạo ra mức tăng trưởng cao hơn.
Bảng 2.4: So sánh ICOR của Việt Nam với các nước trong khu vực có cùng giai
đoạn phát triển kinh tế
Quốc gia % GDP ICOR
Việt Nam 1997-2007 7.2 5.1
Malaysia 1977-1996 7.4 4.9
Hàn Quốc 1969-1988 8.4 2.8
Thái Lan 1976-1995 8.1 3.6
Đài Loan 1963-1982 9.8 2.9
Indonesia 1977-1996 7.2 2.8
Nguồn: Tính toán từ chỉ báo phát triển thế giới
của Ngân hàng Thế giới
Rõ ràng, mức ICOR cao khác thường như vậy một phần là do đầu tư thiếu hiệu quả
trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng gây ra. Nếu Việt Nam tiếp tục đầu tư cho các dự án
không hiệu quả một cách lãng phí hoặc bị tham nhũng nặng nề, trong khi các dự án
60
hiệu quả bị trì hoãn, hậu quả là tỉ suất sinh lợi đầu tư thấp và xói mòn niềm tin của
các nhà đầu tư. Thời gian qua, Việt Nam liên tục đối mặt với tình trạng thiếu hụt vốn
đầu tư, nhiều dự án đang thi công phải dừng lại vì hết vốn, gây lãng phí rất lớn. Các
nguồn vốn trên chỉ đáp ứng khoảng 50% nhu cầu. Trong giai đoạn 2010 – 2025, nhu
cầu vốn dự kiến cho các dự án đường bộ khoảng 75 tỷ USD33 (5 tỷ USD/năm, tương
đương 105.000 tỷ đồng/năm). Nhu cầu khổng lồ này vượt quá khả năng chịu đựng
của nguồn vốn kết hợp (vốn ngân sách, ODA, trái phiếu chính phủ). Theo đánh giá
của Ngân hàng thế giới34, tài trợ các dự án giao thông sẽ là thách thức rất lớn cho
chính phủ Việt Nam trong các thập niên tới, cần nhanh chóng phát triển hình thức
PPP để giải quyết bài toán về vốn đầu tư này.
2.3 Tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ tại Việt Nam
Bằng sự kết hợp chủ yếu của hai nguồn vốn ngân sách và ODA, nhiều công trình
đường bộ đã được khôi phục, và nâng cấp, cải thiện phần nào tình trạng yếu kém và
không đồng bộ của mạng lưới giao thông tại Việt Nam: năm 2005 nâng cấp 40.000
km, duy tu 170.000 km/năm; đến năm 2010, xây dựng mới 7.037 km đường, 1.624
cầu, nâng cấp 10.000 km đường, duy tu 160.000 km đường/ năm35. Tuy nhiên, các
dự án do khu vực tư nhân thực hiện còn quá ít, nguyên nhân là do môi trường đầu tư
hiện tại không hấp dẫn đối tượng tiềm năng này.
2.3.1 Khung pháp lý chưa đầy đủ và thiếu minh bạch
Trong thời gian qua, Việt Nam đã tổ chức rất nhiều cuộc hội thảo về PPP và thu hút
đáng kể các nhà đầu tư (đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài) tham dự36. Hầu hết các
33. Theo Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030 và Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê duyệt Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020. 34. World Bank (2010) 35 Bộ Giao thông vận tải http://www.mot.gov.vn 36 Hội thảo “The Mekong forum 2011” tổ chức tại Hà Nội ngày 10/3/2011; “Chương trình đối tác công tư “ tổ chức vào ngày 12/5/2011 tại Hà Nội; Hội thảo về hợp tác công tư giữa Italy – Việt Nam tổ chức ngày 26/3/2011 tại TP.HCM; Hội thảo PPP do Worldbank tài trợ vào ngày 7/4/2011 tại Đà Nẵng…
61
nhà đầu tư đều bày tỏ mong muốn đầu tư, nhưng còn e ngại phải đối mặt với quá
nhiều vấn đề về pháp lý liên quan đến đầu tư tư nhân, từ khung pháp lý, các quy định
hiện hành đến chính sách tài trợ. Để khuyến khích đối tượng này, chính phủ đã điều
chỉnh và bổ sung nhiều quy định mới theo hướng tạo sự thuận lợi cho các nhà đầu tư
để thu hút đầu tư. Hiện nay, cơ chế áp dụng cho đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường
bộ cụ thể như sau:
• Luật doanh nghiệp số 60/2005/QH11 ngày 29/11/2005.
• Luật đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29/11/2005.
• Nghị định 108/2006/NĐ-CP ngày 22/09/2006 của chính phủ về việc Quy định
chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư.
• Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của chính phủ về đầu tư theo
hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh- chuyển giao (BOT), Xây dựng –
chuyển giao – kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT).
• Quyết định 78/2010/NĐ-CP ngày 14/7/2010 của chính phủ về việc cho vay
lại nguồn vốn vay nước ngoài.
• Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của chính phủ về việc ban
hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác Công - Tư.
• Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT ngày 27/01/2011 của Bộ Kế hoạch – Đầu
tư về việc hướng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số
108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 của chính phủ về đầu tư theo
hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO, hợp đồng BT.
Luận án này chỉ tập trung phân tích quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09 tháng 11
năm 2010 về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo PPP vì hình thức này là cơ
hội để giải quyết khó khăn về vốn đầu tư cho đường bộ hiện nay. Quyết định số
71/2010QD-TTg đã cung cấp một khung pháp lý cho hình thức hợp tác công-tư
(PPP) có hiệu lực từ ngày 15/01/2011 và dự kiến sẽ thúc đẩy phát triển các dự án
PPP tại Việt Nam trong 3-5 năm tiếp theo. Thủ tướng chính phủ giao nhiệm vụ cho
62
Bộ Kế hoạch và đầu tư giữ vai trò chủ đạo trong việc phát triển khung pháp lý về
PPP với mục tiêu cải thiện cơ sở pháp lý cho đầu tư CSHT tại Việt Nam. Vì là hình
thức thí điểm, nên tính pháp lý cho vấn đề này chỉ mang tính thí điểm, và các điều
khoản cũng chưa rõ ràng như Thứ trưởng Bộ KH – ĐT Đặng Huy Đông đã phát biểu
trên kênh thông tấn xã Việt Nam ngày 4/5/2011: “ Làm sao ngay bây giờ có thể trả
lời qui chế PPP thí điểm có phù hợp hay không? Phải làm rồi mới biết phù hợp hay
không, không phù hợp thì điều chỉnh, vừa làm, vừa sửa”. Điều này cũng giải thích tại
sao qui chế PPP bị cắt xén so với dự thảo ban đầu được các nhà tư vấn đề xuất.
a. Về cơ chế - chính sách
Hiện nay, không có cơ chế - chính sách cụ thể nào đề cập đến việc triển khai và
chuyển nhượng đối với các dự án cầu/đường có thu phí mà tư nhân đầu tư tại Việt
Nam (ngoài cơ chế BOT triển khai theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày
27/11/2009 nhưng cũng chưa phù hợp, Thủ tướng đang chỉ đạo tiếp tục điều chỉnh).
Các nội dung chính liên quan đến chính sách thu hút nhà đầu tư tư nhân theo Quyết
định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 như sau:
Điều 3: Nguyên tắc thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư:
• Vốn tư nhân tham gia dự án (không gồm phần tham gia của nhà nước) gồm
vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư, các nguồn vốn thương mại trong nước và
quốc tế; các nguồn huy động khác theo nguyên tắc không dẫn đến nợ công.
• Vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư phải đảm bảo tối thiểu bằng 30%, vốn vay
thương mại, và các nguồn vốn khác (không có bảo lãnh của chính phủ) tối đa
bằng 70% phần vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án.
Điều 9: Phần tham gia của nhà nước:
• Phần tham gia của nhà nước là tổng hợp các hình thức tham gia của nhà nước
bao gồm: vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên
quan, được tính trong tổng mức đầu tư, nhằm tăng tính khả thi của dự án. Căn
cứ tính chất của từng dự án, phần tham gia của nhà nước có thể gồm một hoặc
nhiều hình thức nêu trên. Phần tham gia của nhà nước không phải là phần góp
63
vốn chủ sở hữu trong Doanh nghiệp dự án (DNDA), không gắn với quyền
được chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án.
• Tổng giá trị phần tham gia của nhà nước không vượt quá 30% tổng mức đầu
tư của dự án, trừ trường hợp khác do Thủ tướng chính phủ quyết định.
• Trước khi phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, cơ quan nhà nước có thẩm
quyền trình Thủ tướng đề xuất phần tham gia của nhà nước, cơ chế bảo đảm
đầu tư và các vấn đề khác vượt thẩm quyền của các Bộ, ngành và địa phương.
Điều 10: vốn nhà nước trong phần tham gia của nhà nước:
• Vốn nhà nước có thể được sử dụng để trang trải một phần chi phí của dự án,
xây dựng công trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái
định cư hoặc các công việc khác trong trường hợp cần thiết.
• Việc bảo lãnh của chính phủ và phần tham gia của nhà nước sẽ được xem xét,
quyết định trên cơ sở từng dự án cụ thể, bảo đảm dự án khả thi về tài chính và
khả năng cân đối vĩ mô của nhà nước.
Điều 36: quản lý và kinh doanh công trình
• Doanh nghiệp dự án thực hiện quản lý, kinh doanh công trình phù hợp với các
quy định của pháp luật và các điều kiện thỏa thuận trong hợp đồng dự án.
• Doanh nghiệp dự án có thể thuê tổ chức quản lý thực hiện công việc tại mục 1
với điều kiện DNDA chịu toàn bộ trách nhiệm của tổ chức quản lý.
Điều 43: quyền thế chấp tài sản
• Doanh nghiệp dự án được cầm cố, thế chấp các tài sản và quyền sử dụng đất
theo quy định của pháp luật.
• Việc cầm cố, thế chấp tài sản của DNDA phải được chấp thuận của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền và không ảnh hưởng đến mục tiêu, tiến độ và hoạt
động của dự án theo quy định tại hợp đồng dự án và phù hợp pháp luật.
64
Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg được đánh giá là dấu hiệu tích cực trong việc huy
động vốn phát triển cơ sở hạ tầng, là một bước đột phá trong tư duy. Cụ thể, tạo điều
kiện để huy động nguồn vốn tư nhân trong điều kiện NSNN không thể đáp ứng. Hơn
nữa, so với Nghị định 108/2009/NĐ-CP về BOT, BTO, BT thì Quyết định 71 mở
rộng phạm vi áp dụng cho nhiều lĩnh vực hơn, cụ thể: đường bộ, cầu, hầm đường bộ,
bến phà; đường sắt, hầm đường sắt; giao thông đô thị; cảng hàng không, cảng biển,
và các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, dịch vụ công khác theo quyết định của Thủ
tướng chính phủ. Từ trước đến nay vì nhiều lý do khách quan lẫn chủ quan, những
lĩnh vực đầu tư trên là độc quyền của nhà nước, dù tư nhân hội đủ điều kiện về kỹ
thuật và tài chính cũng không được tham gia. Với quy chế thí điểm cho phép các nhà
đầu tư tư nhân trong và nước ngoài tham gia xây dựng CSHT, vị thế độc quyền được
phá vỡ, điều này hoàn toàn phù hợp với yêu cầu khách quan của sự phát triển nền
kinh tế quốc dân. Rõ ràng, tình trạng NSNN không thể đáp ứng nhu cầu nhưng vẫn
cố giữ trách nhiệm này, dẫn đến tình trạng yếu kém của CSHT trở thành một nút thắt
quan trọng đối với sự phát triển nền kinh tế là điều khó có thể chấp nhận.
Một đóng góp nữa của Quyết định 71/2010/QĐ-TTg là tạo sự đột phá trong việc
cung cấp hàng hóa công. Với PPP, các dự án có chủ nhân thực sự. Tư nhân chiếm
70% vốn đầu tư, họ toàn quyền quyết định việc quản lý dự án nhằm ngăn chặn tình
trạng tham nhũng, lãng phí đã và đang xảy ra. Tình trạng NSNN trở thành “chùm
khế ngọt” cho những kẻ tham nhũng “trèo hái mỗi ngày” sẽ được ngăn chặn có hiệu
quả. Trong thời gian áp dụng thí điểm, quy chế PPP sẽ thường xuyên được đánh giá,
bổ sung và sửa đổi để phù hợp hơn. Những dấu hiệu từ thực tế cho thấy, đầu tư theo
hình thức PPP sẽ được các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế đón nhận.
Tuy nhiên, với năng lực của các nhà đầu tư trong nước và tình hình huy động vốn
hiện nay, quyết định số 71/2010/QĐ-TTg vẫn tồn tại những điều không hợp lý cần
được giải quyết như sau:
Thứ nhất, tại khoản 2, điều 9, quy chế thí điểm quy định: “Tổng giá trị phần tham
gia của nhà nước không vượt quá 30% tổng mức đầu tư của dự án, trừ trường hợp
khác do Thủ tướng chính phủ quyết định”. Trong khi đó, khoản 4, điều 2 quy định:
65
“Phần tham gia của nhà nước là tổng hợp các hình thức tham gia của nhà nước bao
gồm: vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên quan, được
tính trong tổng mức đầu tư của dự án, nhằm tăng tính khả thi của dự án”. Như vậy,
phần tham gia của nhà nước quá ít và lại càng ít hơn khi tính cả “các ưu đãi đầu tư,
các chính sách tài chính khác có liên quan”. Ở các nước phát triển, phần tham gia
của nhà nước thường ở tỷ lệ cao hơn, như Cộng hòa Liên bang Đức, tỷ lệ này được
quy định tối đa là 49%, Trung Quốc là 47.2%37. Ngoài ra, quy chế này quy định:
“Phần tham gia của nhà nước không phải là phần góp vốn chủ sở hữu trong DNDA,
không gắn với quyền được chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án”. Câu hỏi đặt ra là,
khi dự án gặp phải rủi ro bất khả kháng, chẳng hạn phải dừng do “chờ quy hoạch”
và không thể thu hồi vốn đầu tư thì phần tham gia của nhà nước sẽ như thế nào?
Thứ hai, tại khoản 8, điều 2, quy chế thí điểm quy định: “DNDA là doanh nghiệp do
nhà đầu tư thành lập theo quy định của pháp luật để quản lý và thực hiện dự án trên
cơ sở giấy chứng nhận đầu tư và hợp đồng dự án”. Như vậy, khi ký hợp đồng dự án
và được cấp giấy chứng nhận đầu tư, nhà đầu tư bắt buộc phải thành lập doanh
nghiệp mới, điều này không hợp lý. Tại sao những doanh nghiệp đã thành lập và
hoạt động trong nhiều năm không được quản lý và thực hiện dự án, phải lãng phí
thêm phần chi phí liên quan đến việc thành lập doanh nghiệp mới.
Thứ ba, khoản 1, điều 22, quy chế thí điểm qui định: về việc bên cho vay tiếp nhận
một phần hoặc toàn bộ dự án trong trong trường hợp DNDA hoặc nhà đầu tư không
thực hiện được các nghĩa vụ theo hợp đồng dự án hoặc hợp đồng vay. Nhiều ý kiến
cho rằng, quy định này đòi hỏi vượt quá khả năng của bên cho vay là các ngân hàng
và tổ chức tín dụng, gây khó khăn cho việc huy động vốn của nhà đầu tư.
Ngoài ra, giá thu phí của các dự án có sự tham gia của tư nhân được tính theo Thông
tư 90/2004/TT/BTC ngày 07/09/2009 của Bộ Tài chính, quy định mức thu phí trung
bình từ 1,5 đến 2 lần mức thu phí của các dự án được tài trợ bằng vốn ngân sách
37 Yelin Xu; Albert P. C. Chan; và J. F. Y. Yeung (2010)
66
(bảng 2.5). Đây cũng là một trở ngại lớn trong việc khuyến khích sự tham gia tư
nhân trong các dự án đường bộ tại Việt Nam.
Bảng 2.5: Giá thu phí của một số quốc gia trên thế giới
ĐVT: USD/km
Loại xe Việt Nam Nhật Bản Hàn Quốc Pháp Italy
Xe qui đổi 0.0134 - 0.0138 0.1599 0.0280 0.0769 0.0615
Nguồn: Tedisouth (2009)
Từ bảng 2.5 cho thấy mức giá thu phí của Việt Nam thấp hơn các nước trong khu
vực và thế giới, trong khi chi phí đầu tư bao gồm: (i) chi phí xây dựng cơ bản thì
tương đương, thậm chí cao hơn, (ii) chi phi phí sử dụng vốn thì cao nhất trong khu
vực, (iii) chi phí “ẩn”... Đây là điều bất hợp lý vì nguồn thu hoàn vốn phụ thuộc
hoàn toàn vào thu phí, nếu chính phủ không có sự hỗ trợ thích đáng thì không nhà
đầu tư nào mong muốn đầu tư khi đã biết chính xác không có khả năng hoàn vốn.
Điều đáng lưu ý là hầu hết các nước trên thế giới đều áp dụng thuế xe ô tô thấp
nhưng phí cầu đường cao, bởi thuế chỉ thu được một lần, còn phí cầu đường được
thu trong suốt vòng đời của xe. Nhưng Việt Nam thì áp dụng ngược lại cho thấy các
nhà hoạch định chính sách cần có cái nhìn dài hơn về bài toán lợi ích.
b. Về huy động vốn đầu tư
Hiện nay, có rất nhiều tranh cãi xung quanh quy định “vốn chủ sở hữu của nhà đầu
tư tham gia dự án tối thiểu bằng 30% và vốn vay thương mại và các nguồn vốn khác
(không có bảo lãnh chính phủ) tối đa bằng 70% phần vốn của tư nhân tham gia dự
án”. Một số quan điểm cho rằng, khả năng bảo lãnh của chính phủ có hạn và phải
dành cho những mục tiêu khác nên mới cần đến hình thức PPP. Không thực hiện bảo
lãnh, sẽ loại bỏ được những nhà đầu tư không đủ năng lực tài chính thực sự. Quan
điểm này chứng tỏ nhận thức về PPP rất kém. Ông Bảo Việt Trung, Giám đốc Công
ty cổ phần dịch vụ đường cao tốc Việt Nam cho rằng, quy định này gây khó khăn
cho các nhà đầu tư tư nhân Việt Nam, bởi không dễ dàng huy động hàng trăm triệu
67
USD cùng một lúc cho một dự án. Một số nhà đầu tư khác cũng bày tỏ quan điểm
rằng, quy định phải huy động 70% phần vốn dự án theo nguyên tắc không phát sinh
nợ công (tức không được chính phủ bảo lãnh phát hành trái phiếu công trình hoặc
bảo lãnh khoản vay) khiến cơ hội tham gia của các nhà đầu tư tư nhân trong nước rất
thấp. Trong điều kiện hiện nay, nếu không được sự bảo lãnh của chính phủ, không
một nhà đầu tư tư nhân trong nước nào có thể huy động được số vốn lên tới 500 -
700 triệu USD/dự án38.
c. Phương pháp đánh giá hiệu quả dự án
Để đảm bảo hiệu quả đầu tư dự án, điều cần thiết khi xây dựng dự án phải chứng
minh tính hiệu quả của dự án, tức là phải đảm bảo dự án có khả năng hoàn vốn và có
lãi. Vấn đề lớn nhất hiện nay là không có một bộ chỉ tiêu và phương pháp đánh giá
khoa học để thẩm định dự án. Các dự báo về nguồn thu trong tương lai phải chính
xác, suất chiết khấu của dự án phải được tính đúng, tính đủ theo điều kiện của thị
trường vốn hiện tại, tránh tình trạng như thời gian qua, công tác dự báo nguồn thu
một cách lạc quan, suất chiết khấu được tính thấp hơn chi phí sử dụng vốn thực dẫn
đến các dự án triển khai dở dang phải dừng lại vì nguồn thu không đủ bù đắp chi phí.
So sánh qui chế thí điểm PPP Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010) của Việt
Nam với những khung pháp lý áp dụng cho hình thức này ở các nước trên thế giới
cho thấy khung pháp lý thí điểm của Việt Nam còn rất sơ sài, tồn tại quá nhiều hạn
chế, vướng mắc làm cản trở việc triển khai thành công hình thức này trong thời gian
qua. Cơ chế hợp tác PPP muốn thành công phải đạt được phần giao thoa giữa: (1)
tính khả thi của các chính sách, (2) khả năng thực thi các cam kết của chính phủ lớn,
(3) cải cách hành chính và (4) năng lực đối tác tư nhân. Chính phủ cần xây dựng
hành lang pháp lý có hiệu lực thực thi cao nhằm tạo động lực để khu vực tư nhân yên
tâm đầu tư theo định hướng của chính phủ.
38 Hội thảo “Đầu tư trong lĩnh vực GTVT Việt Nam - chính sách, môi trường và cơ hội”, Hà Nội, 11/2010
68
2.3.2 Các hình thức tư nhân đầu tư trong lĩnh vực đường bộ hiện nay
Chủ trương “xã hội hoá’ đầu tư giao thông nhằm giảm gánh nặng cho NSNN đã mở
ra cơ hội cho khu vực tư nhân đầu tư và khai thác các công trình do chính mình thi
công. Hình thức này mới bắt đầu và còn nhiều vấn đề phải xem xét, đặc biệt là hiệu
quả của các dự án. Bảng 2.6 trình bày tóm tắt các hình thức đầu tư đang được áp
dụng tại Việt Nam.
Bảng 2.6: Các dự án đường bộ đầu tư tư nhân trong thời gian qua
Loại hình đầu tư Tình trạng
1. Hợp đồng BOT
BOT vốn nước ngoài: Dự án vành đai 3 - Hà Nội, Dự án cao tốc Sài
Gòn - Biên Hoà - Vũng Tàu
Thất bại
BOT vốn trong nước:
Đường Trường Sơn, Cầu Cỏ May, Dự án An Sương -An Lạc
Thành công
Cầu Ông Thìn, Cầu Bình Triệu II, Đường Huỳnh Tấn Phát, Cao tốc Sài
Gòn-Long Thành -Dầu Dây, Dự án Quận 9 - Nhơn Trạch, Cao tốc Sài
Gòn-Trung Lương, Cầu Rạch Miễu
Thất bại
Quốc lộ 1K, Cầu Phú Mỹ - Tp. Hồ Chí Minh Đang triển khai
2. Hợp đồng BT
BT vốn trong nước:
Đường trục phía Tây Nam Hà Nội, Cầu Thái Hà, đường 70 Đang triển khai
BT vốn nước ngoài Chưa có
3. Đầu tư theo cơ chế đặc biệt (BOT + hỗ trợ ưu đãi của nhà nước):
Cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận
Đang triển khai
4. Hình thức PPP: Cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, Cao tốc Ninh Bình
- Thanh Hóa, Cao tốc Mỹ Thuận-Cần Thơ, Nội Bài-Hạ Long, Hạ
Long-Móng Cái, Dầu Giây-Đà Lạt, đường Vành đai 3,4, ...
Chưa kêu gọi
được nhà đầu tư
Nguồn: Tổng hợp từ các báo cáo của Bộ giao thông vận tải
69
Nhận xét :Từ bảng 2.7 cho thấy hình thức đầu tư tư nhân phổ biến trong lĩnh vực
đường bộ là hợp đồng BOT (chi tiết các dự án xem ở phụ lục 8).
a. Đối với BOT nước ngoài: tính đến hiện nay, chưa có dự án nào đàm phán
thành công. Nguyên nhân là do: (1) khung pháp lý chưa rõ ràng; (2) tỷ suất
sinh lợi thấp do nguồn thu không đủ bù đắp chi phí; (3) các chính sách vĩ mô
chưa ổn định; (4) rủi ro tỷ giá do đồng Việt Nam liên tục giảm giá.
b. Đối với BOT trong nước: tỷ lệ dự án đạt hiệu quả chưa cao (khoảng 20%),
chủ yếu là dự án có qui mô nhỏ. Đặc điểm của các dự án thành công là tính
hấp dẫn rất lớn (còn gọi là “siêu dự án”), con đường thi công là các tuyến
giao thông huyết mạch. Điển hình là đường Trường Sơn đi vào sân bay Tân
Sơn Nhất và đường Nguyễn Tất Thành đi vào Cảng Sài Gòn, Cầu Cỏ May
trên quốc lộ 51 đi Vũng Tàu, và quốc lộ 13 ở tỉnh Bình Dương là tỉnh tăng
trưởng nhanh nhất nước. Những dự án còn lại không thành công, nguyên
nhân là do nguồn thu không đủ hoàn vốn, năng lực tài chính của nhà đầu tư tư
nhân trong nước không đủ, nên những dự án này đã phải giao, bán lại cho nhà
nước dùng vốn ngân sách để tiếp tục thi công, xuất hiện tình trạng “đầu BOT,
đuôi ngân sách”. Đặc biệt các dự án BOT do các DNNN đã cổ phần thuộc Bộ
GTVT và Bộ Xây dựng thực hiện. Mặc dù gọi là BOT, thực tế các DNNN
gần như không bỏ vốn chủ sở hữu, phần lớn vốn tài trợ từ NSNN, vốn vay
được chỉ định ngân hàng, hoặc phát hành trái phiếu với sự đảm bảo của nhà
nước, hoặc kết hợp cả ba.
Những thỏa thuận đổi đất lấy hạ tầng có thể tiếp tục sử dụng; tuy nhiên, xét
theo nhiều khía cạnh thì chiến lược này không ổn. Thứ nhất, tính không minh
bạch của các dự án đổi đất lấy hạ tầng làm phát sinh tham nhũng và thất thoát
tài nguyên của nhà nước. Thứ hai, các nhà đầu tư sẵn sàng thực hiện các dự
án không khả thi miễn là được đổi lấy đất đai có giá trị. Thứ ba, việc dựa vào
đất như là hình thức trợ cấp sẽ kém khả thi đối với chính phủ vì hầu hết các
khu đất có giá trị ở vùng đô thị và dọc bờ biển đã được giao cho nhà đầu tư và
giá cả bong bóng của những khu đất này đang khiến thị trường nghi ngờ.
70
Nhìn vào tình hình đầu tư tư nhân và tính không khả thi của nhiều dự án đang lên kế
hoạch, thì việc thu hút đầu tư tư nhân trong và ngoài nước phát triển giao thông mà
không làm tăng nợ công là điều “không tưởng”.
c. Đối với hợp đồng BT: Các dự án BT không nhiều như BOT vì không giải
quyết được vấn đề khan hiếm vốn. Đối với các dự án BT đang thực hiện, nhà
đầu tư xây dựng công trình và bàn giao cho nhà nước khai thác, đổi lại (1)
Nhà nước giao đất để các nhà đầu tư khai thác hoàn vốn và lãi, hoặc (2) thanh
toán toàn bộ chi phí đầu tư. Tuy nhiên, hình thức này không được tư nhân lẫn
nhà nước quan tâm, nguyên nhân do:
• Vốn đầu tư quá lớn, một doanh nghiệp tư nhân không thể thu xếp.
• Tâm lý người dân “phân biệt đối xử” giữa dự án do nhà nước và dự án do
tư nhân đầu tư. Các dự án do nhà nước đầu tư mặc dù GPMB có gặp
vướng mắc nhưng khó có thể so sánh về mức độ khó khăn của các dự án
tư nhân. Người dân địa phương chống đối không giao mặt bằng do không
phải dự án quốc gia nên doanh nghiệp không thể triển khai. Dự án ách tắc
ngày nào là doanh nghiệp chịu thiệt ngày ấy, đặc biệt trong thời kỳ biến
động giá như hiện nay.
• Về phía nhà nước, không giải quyết được vấn đề khan hiếm nguồn vốn.
d. Đối với BOO: Tính đến nay, Việt Nam chưa có dự án nào thực hiện theo
BOO do đặc thù của hợp đồng này là nhà đầu tư sở hữu và khai thác (không
có thời hạn), không phù hợp với lĩnh vực GTĐB, chỉ áp dụng cho các dự án
thủy điện, cấp nước và chưa có nghị định hoặc thông tư hướng dẫn thực hiện.
e. Đầu tư theo cơ chế đặc biệt – nền tảng của hình thức PPP
Do tính cấp thiết của một số dự án và không thể kêu gọi đầu tư tư nhân, chính phủ đã
ban hành một số cơ chế đặc biệt áp dụng cho từng dự án cụ thể. Luận án trình bày
chi tiết các dự án này để làm rõ sự nghịch lý trong quản lý đầu tư tại Việt Nam.
(1) Dự án đường ô tô cao tốc Hà Nội – Hải Phòng:
71
Do Tổng công ty phát triển hạ tầng và đầu tư tài chính Việt Nam (VIDIFI) làm chủ
đầu tư, thực hiện theo hợp đồng BOT và Thủ tướng ban hành một số cơ chế, chính
sách hỗ trợ dự án (Quyết định số 1261/QĐ-TTg ngày 29/11/2007 và số 938/QĐ-TTg
ngày 01/07/2009 của chính phủ). Nội dung cơ chế chính sách hỗ trợ dự án như sau:
• Công tác giải phóng mặt bằng: chủ đầu tư tiểu dự án GPMB chỉ lập báo cáo
kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình, lập thiết kế một bước (thiết kế kỹ thuật-
thi công) và được chỉ định thầu các đơn vị có đủ điều kiện và năng lực thực
hiện hợp đồng tư vấn, thi công xây lắp, mua sắm máy móc thiết bị. Trong khi
chờ duyệt dự án, UBND tỉnh, thành phố triển khai công tác bồi thường và
GPMB theo hướng tuyến trong thiết kế cơ sở đã được Bộ GTVT thẩm định.
• Góp vốn: Ngân hàng phát triển Việt Nam (VDB) dùng vốn huy động dài hạn
và vốn điều lệ để góp 51%, VCB góp 29% vốn điều lệ của VIDIFI.
• Vốn vay:
- VDB và VCB cho VIDIFI vay với tỷ lệ tương ứng là 70% và 30% tổng số
vốn vay để thực hiện dự án, và miễn thẩm định hồ sơ vay vốn của VIDIFI.
- Bộ tài chính bảo lãnh cho VIDIFI vay vốn của VDB và VCB.
- VIDIFI được bán cổ phần cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước để huy
động vốn điều lệ. Trường hợp các cổ đông góp không đủ vốn điều lệ, VDB
được chủ động thực hiện các giải pháp để bảo đảm huy động đủ vốn điều lệ
của VIDIFI, báo cáo Thủ tướng chính phủ kết quả thực hiện.
- VDB và VCB được huy động vốn trong nước và vốn nước ngoài theo Luật
các tổ chức tín dụng (kể cả vốn ODA) để cho VIDIFI vay lại trên nguyên tắc
ngân sách không bù lãi suất, được chính phủ bảo lãnh các khoản vay nước
ngoài.
• Đầu tư và thu hồi vốn đầu tư: Chủ đầu tư được quyền:
- Quyết định mức phí đường cao tốc Hà Nội- Hải Phòng đảm bảo hoàn vốn
nhưng vẫn thu hút được chủ phương tiện đi vào đường cao tốc.
72
- Trong thời hạn thực hiện hợp đồng, chủ đầu tư được quyền thu phí đường cao
tốc Hà Nội – Hải Phòng, quốc lộ 5, quyền kinh doanh các dịch vụ CSHT kỹ
thuật và kinh doanh quảng cáo trong phạm vi đường cao tốc Hà Nội – Hải
Phòng để bảo đảm tiền vay khi tiến hành vay vốn đầu tư dự án tại VDB, VCB
và các tổ chức tín dụng khác. Quyền thu phí và quyền kinh doanh các dịch vụ
CSHT kỹ thuật và kinh doanh quảng cáo trong phạm vi đường cao tốc Hà Nội
- Hải Phòng được phép chuyển giao trong giao dịch dân sự.
- Kinh doanh các dịch vụ, CSHT kỹ thuật trong phạm vi đường cao tốc.
- Quản lý trạm thu phí quốc lộ 5 đến hết thời gian thu phí đường cao tốc.
- Miễn nghĩa vụ đảm bảo thực hiện hợp đồng BOT.
- Được giao đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng các khu đô thị, các khu công
nghiệp, các khu dịch vụ, hậu cần phục vụ dọc tuyến đường cao tốc.
• Tình trạng hiện tại: sau bốn năm triển khai (khởi công 2007), chỉ mới thực
hiện vài hạng mục đơn giản, tiến độ rất chậm.
(2) Dự án đường ô tô cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận:
Do công ty cổ phần đầu tư và phát triển đường cao tốc BIDV (BEDC) làm chủ đầu
tư, thực hiện theo hợp đồng BOT và Thủ tướng ban hành một số cơ chế, chính sách
hỗ trợ dự án (Quyết định số 229/QĐ-TTg ngày 08/02/2010 của chính phủ). Nội dung
cơ chế chính sách hỗ trợ dự án như sau:
• Về giải phóng mặt bằng: giao UBND tỉnh Tiền Giang làm chủ đầu tư thực
hiện các tiểu dự án GPMB, tái định cư. Trong trường hợp giá trị đất ở tại khu
tái định cư cao hơn giá trị đất được bồi thường hỗ trợ khi thu hồi tại nơi ở cũ
thì Chủ đầu tư hỗ trợ phần chênh lệch đó. Giá trị đất ở tại khu tái định cư để
tính hỗ trợ bao gồm chi phí GPMB và chi phí xây dựng hạ tầng; Căn cứ thiết
kế được Bộ GTVT thẩm định, BEDC chỉ định đơn vị tư vấn tiến hành cắm
mốc chỉ giới GPMB để bàn giao cho UBND tỉnh Tiền Giang triển khai công
tác bồi thường. Đối với các công trình công cộng thuộc diện phải di dời để
73
GPMB (y tế, giáo dục, thủy lợi, điện, điện thoại, giao thông…), để đẩy nhanh
tiến độ GPMB, cho phép Chủ đầu tư tiểu dự án GPMB, tái định cư chỉ phải
lập báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình, lập thiết kế một bước và
được chỉ định thầu các đơn vị có đủ điều kiện và năng lực thực hiện hợp đồng
tư vấn, thi công, xây lắp, mua sắm thiết bị.
• Vay vốn để thực hiện dự án: Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam
(BIDV) huy động vốn trong nước và nước ngoài theo Luật các Tổ chức tín
dụng (kể cả vốn ODA) để cho BEDC vay lại. Chính phủ bảo lãnh các khoản
vay nước ngoài, miễn thẩm định hồ sơ vay vốn của BEDC.
• Hình thức lựa chọn nhà thầu: BEDC tự quyết định việc lựa chọn nhà thầu
đảm bảo yêu cầu tiến độ, chất lượng và hiệu quả của dự án.
• Hỗ trợ thực hiện Dự án:
- BEDC được phép tiếp nhận nguyên trạng (cơ sở vật chất, lao động) trạm thu
phí cầu Mỹ Thuận để tổ chức thu phí từ 01/ 4 / 2010, tạo nguồn hỗ trợ thực
hiện dự án. Nguồn thu phí này được tính vào phương án tài chính của dự án
đầu tư đường cao tốc Trung Lương – Mỹ Thuận.
- Khai thác dịch vụ dọc tuyến: BEDC được độc quyền khai thác các dịch vụ,
CSHT trong phạm vi đường cao tốc và độc quyền kinh doanh quảng cáo dọc
tuyến cao tốc thành phố Hồ Chí Minh – Trung Lương và Trung Lương – Mỹ
Thuận trong thời gian khai thác theo quy định của pháp luật.
- BEDC được miễn nghĩa vụ đảm bảo thực hiện hợp đồng BOT;
- BEDC được miễn toàn bộ tiền sử dụng đất trong quá trình khai thác các khu
chức năng phục vụ quản lý khai thác đường cao tốc, gồm: Trung tâm điều
hành, khu dịch vụ, hậu cần phục vụ đường cao tốc.
• Tình trạng hiện tại: vẫn chưa tổ chức thực hiện được.
(3) Cơ chế hỗ trợ đặc biệt cho Công ty ĐTPT đường cao tốc Việt Nam (VEC)
74
Tại Quyết định số 1202/QĐ-TTg ngày 10/09/2007 của chính phủ về việc thí điểm
một số cơ chế, chính sách áp dụng cho các Dự án đầu tư , khai thác đường bộ cao tốc
do công ty làm chủ đầu tư, cụ thể:
i) Đối với các dự án đường cao tốc được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm
định là có hiệu quả, có khả năng hoàn vốn thì được áp dụng cơ chế cho vay lại từ
nguồn vốn vay ODA; từ nguồn vốn vay thông thường hoặc vay thương mại của các
chính phủ, các tổ chức tín dụng quốc tế; từ nguồn vốn phát hành trái phiếu quốc tế
dài hạn của chính phủ.
ii) Tùy theo từng dự án, VEC được phát hành trái phiếu công trình trong nước và
quốc tế theo quy định, do chính phủ bảo lãnh. Trường hợp trong thời gian hoàn vốn,
VEC chưa thu hồi đủ vốn từ nguồn thu của dự án và các nguồn thu khác để trả các
khoản vay, thì được phát hành thêm trái phiếu để hoàn trả. Bộ Tài chính xem xét,
trình Thủ tướng chính phủ từng trường hợp cụ thể.
iii) VEC được vay vốn tín dụng đầu tư phát triển theo quy định tại Nghị định
151/2006/NĐ-CP ngày 20 tháng 12 năm 2006 của chính phủ về tín dụng đầu tư và
tín dụng xuất khẩu của nhà nước, để đầu tư các dự án đường cao tốc.
iv) VEC quyết định mức thu phí đường cao tốc do VEC làm chủ đầu tư, đảm bảo
yêu cầu hoàn vốn của dự án (trừ các dự án cơ quan nhà nước có thẩm quyền yêu cầu
áp dụng mức thu phí do nhà nước quy định).
v) Giao cho VEC khai thác các dịch vụ dọc tuyến đường cao tốc do VEC làm chủ
đầu tư liên quan đến khai thác tuyến (trạm xăng dầu, trạm dừng xe, quảng cáo, các
công trình khác) theo quy định của pháp luật. Hiệu quả thu được từ khai thác các
dịch vụ này (nếu có) sẽ được tính vào hiệu quả đầu tư của dự án.
vi) Đối với những dự án do nhà nước yêu cầu đầu tư nhưng khả năng thu phí hoàn
vốn thấp, chính phủ hỗ trợ chi phí bồi thường, tái định cư và giải phóng mặt bằng.
vii) VEC được sử dụng vốn điều lệ của mình theo nguyên tắc tập trung hoàn thành
nhiệm vụ đầu tư và khai thác các tuyến đường cao tốc được giao làm chủ đầu tư,
đồng thời cân đối để phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh.
75
viii) Trong thời gian thu phí hoàn vốn, nguồn kinh phí để hoàn vốn từ thu phí hoặc
nhượng quyền khai thác được ưu tiên sử dụng để hoàn trả các khoản vốn vay.
ix) Trong giai đoạn đầu tư xây dựng và thu phí hoàn vốn vay, trường hợp trong năm
tài chính VEC không có lợi nhuận từ tất cả các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch
vụ thì được trích lập hai quỹ khen thưởng và phúc lợi với mức trích tối đa không quá
hai tháng lương thực tế và được hạch toán vào chi phí quản lý, điều hành dự án và
chi phí quản lý thu phí.
x) Trên cơ sở quy hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, VEC chủ động lựa chọn
tuyến đường bộ cao tốc, trình cấp có thẩm quyền giao nhiệm vụ xúc tiến công tác
chuẩn bị đầu tư.
Nhận xét :
Các chính sách ưu đãi đặc biệt của chính phủ tập trung chủ yếu vào các vấn đề: đẩy
nhanh công tác GPMB, cho phép các SPV góp vốn, huy động vốn và vay vốn để
thực hiện dự án, đầu tư và thu hồi vốn, kinh doanh hạ tầng kỹ thuật dọc tuyến, quản
lý các trạm thu phí để tạo vốn... Điều này được đánh giá là các hỗ trợ tích cực của
chính phủ thể hiện sự quyết tâm phát triển đường bộ. Tuy nhiên, đến nay các dự án
vẫn chưa đáp ứng được tiến độ theo hợp đồng BOT đã ký mà nguyên nhân chủ yếu
vẫn là các doanh nghiệp được giao dự án là các DNNN đã cổ phần hóa, không có
khả năng thực hiện dự án. Về hình thức, các dự án do tư nhân hợp tác cùng nhà
nước, nhưng bản chất thì vẫn là vốn ngân sách.
Đối với mô hình VEC, về hình thức được xây dựng giống mô hình đã thành công ở
các nước, nhưng chức năng hoạt động thì xuất hiện nhiều bất ổn, cả hai vai trò quản
lý nhà nước và nhà đầu tư đều tồn tại, tạo xung đột về lợi ích. Hơn nữa vốn chủ sở
hữu của VEC rất mỏng, không thể đạt được hiệu quả như kỳ vọng của nhà nước.
f. Đầu tư theo hình thức PPP
Thời gian vừa qua, rất nhiều dự án đường cao tốc lớn đang được xúc tiến theo hình
thức PPP. Tuy nhiên, do hành lang pháp lý chưa có và chưa thể hiện đầy đủ sự hài
hòa về lợi ích cũng như chia sẻ rủi ro giữa các bên liên quan nên các dự án này vẫn
76
không thể triển khai. Quy chế thí điểm đầu tư PPP đã tăng cường vai trò chủ động
của nhà nước trong việc lập, đề xuất và mời gọi các dự án PPP, lựa chọn các nhà đầu
tư trong nước và nước ngoài thông qua hình thức đấu thầu quốc tế rộng rãi, phù hợp
với thông lệ quốc tế, nhưng chưa đủ để thu hút đầu tư PPP. Để khu vực tư nhân chấp
nhận tham gia vào PPP, sự minh bạch và bình đẳng giữa các bên tham gia rất quan
trọng. Đồng thời cần hạn chế tối đa những rủi ro liên quan đến xung đột về lợi ích.
Điều này xảy ra khi một tổ chức đề xuất, chuẩn bị dự án đồng thời có vai trò quan
trọng trong việc quyết định lựa chọn dự án. Ngoài ra, mức độ xung đột lợi ích sẽ
tăng lên khi một tổ chức đó vừa hỗ trợ, thúc đẩy phát triển dự án, vừa giám sát và
thực hiện các đánh giá sau khi dự án được thực hiện (giống mô hình VEC).
Điều cần lưu ý là, BOT, BT… đang sử dụng hiện nay theo đúng nghĩa là các dạng
hợp đồng hợp tác công tư, tuy nhiên đã bị bóp méo. Các dự án BOT thành công có
tính hấp dẫn rất cao, đến mức độ tư nhân phải tranh giành, dùng các thủ thuật tiêu
cực để có dự án. Với những dự án này thực chất không cần nhà nước kêu gọi, không
cần nhà nước hỗ trợ, và các dự án này chỉ tập trung ở một số địa điểm “đắc địa”, nó
không đúng với bản chất của PPP.
• Phân biệt giữa PPP và các dạng hợp đồng BOT, BT…
Do khái niệm PPP không nằm trong phạm vi các mối quan hệ diễn ra hàng ngày nên
dễ gây nhầm lẫn. Thực tế tại Việt Nam, rất ít người (thậm chí các cán bộ cao cấp
ngành GTVT) có thể phân biệt rõ ràng sự khác nhau giữa PPP và BOT, BT của Việt
Nam. Hầu hết đều khẳng định BOT, BT,… hiện nay chính là PPP.
Để dễ dàng phân biệt BOT, BT của Việt Nam hiện nay với PPP, tác giả giả định một
hàm tương quan y = f(a,b) với y: hình thức đầu tư, a: phần tham gia của nhà nước
và b: phần tham gia của tư nhân.
Khi a = 0: BOT, BT thuần tuý như hiện nay ở Việt Nam;
Khi b = 0: hình thức đầu tư truyền thống bằng vốn ngân sách.
Phần còn lại (a > 0, b > 0) chính là PPP.
77
BOT thuần tuý chỉ phù hợp với các dự án “siêu lợi nhuận” (nhưng số dự án này rất ít
và không thuộc phạm vi nghiên cứu của luận án). BOT có sự tham gia của nhà nước
trở thành PPP. Đối với PPP, sự hỗ trợ của chính phủ là yếu tố then chốt để hình thức
này có thể vận hành tốt. Nó thường được ví giống như một cuộc hôn nhân, cả hai
bên đều phải thể hiện trách nhiệm cao nhất đối với các cam kết của mình mới có thể
thành công. Trên thế giới (trừ Trung Quốc) chỉ tồn tại hình thức PPP; và BOT,
BT,… là các dạng hợp đồng của PPP (Lưu ý: BOT, BT… của các nước đã được
lồng ghép mối quan hệ hợp tác nên chính là PPP) và không tồn tại BOT, BT đứng
riêng lẻ như Việt Nam (riêng Trung Quốc, ban đầu cũng có hình thức BOT, BT như
Việt Nam, nhưng đã bỏ hình thức này từ hơn 10 năm trước do không thể triển khai).
Nguyên nhân của tình trạng này là do Việt Nam đã học tập kinh nghiệm không đầy
đủ, dẫn đến PPP về đến Việt Nam bị cắt bỏ phần tham gia của nhà nước, sinh ra
những hình thức đầu tư dưới tên gọi là BOT, BT như hiện nay, và hậu quả là hiệu
quả đầu tư kém, cơ sở hạ tầng lạc hậu, và nhất là đã tạo ra các đặc quyền cho nhà
đầu tư và các tiêu cực trong khu vực công. Đúng ra với vị thế là người đi sau, chúng
ta có thuận lợi là học hỏi những thất bại của các nước đi trước, không nên dẫm vào
‘sai lầm” của những người đi trước. (Nguồn: Tổng hợp từ các nghiên cứu và bằng
chứng thực tiễn).
2.3.3 Năng lực của các Nhà đầu tư
Hiện nay có nhiều nhà đầu tư đa lĩnh vực muốn đầu tư giao thông, đó là một tín hiệu
đáng mừng chứng tỏ năng lực của các nhà đầu tư ngày càng lớn, họ đã nhìn xa trông
rộng đến một thị trường đầu tư dài hơi, gắn lợi ích lâu dài của Nhà đầu tư với lợi ích
phát triển bền vững của đất nước. Đây cũng là động lực quan trọng để thực hiện mục
tiêu xây dựng 6.500km đường cao tốc vào năm 2020.
Kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy, chỉ có thực hiện cơ chế xã hội hoá
nguồn vốn đầu tư, hạ tầng giao thông mới phát triển nhanh và chất lượng vì Nhà đầu
tư có động lực hoàn vốn. Gần đây, thị trường xây dựng đường cao tốc rất sôi động
đồng nghĩa với việc khả năng hoàn vốn và sinh lợi của các dự án được đánh giá cao.
Nhưng một nghịch lý là, rất nhiều nhà đầu tư quan tâm, nhưng rất ít nhà đầu tư tham
78
gia dự án, phải chăng do năng lực của các nhà đầu tư không phù hợp với điều kiện
của dự án? Hay tồn tại các nguyên nhân khác? Phần này sẽ tiến hành phân tích năng
lực của từng đối tượng nhà đầu tư cụ thể để tìm đáp án cho những nghi vấn ở trên.
2.3.3.1 Doanh nghiệp nhà nước đã cổ phần
Ngành GTVT được xem là khá hùng hậu với 8 tổng công ty hoạt động theo mô hình
Tổng công ty 90, mỗi tổng công ty có khoảng 20 công ty thành viên. Tuy nhiên,
những năm gần đây, hầu hết các doanh nghiệp này bộc lộ những khó khăn, nổi bật
nhất là vấn đề tài chính với những khoản nợ khổng lồ. Do vậy, khi đầu tư dự án rất
khó khăn và thường thất bại.
Nhận xét : Từ số liệu bảng 2.7 cho thấy:
• Vốn chủ sở hữu thấp, tiềm lực mỏng, khó đảm bảo 30% vốn chủ sở hữu;
• Doanh thu hàng năm không đều. Doanh số và lãi hàng năm của các công ty
giao thông thường là số ảo, trên thực tế nhiều doanh nghiệp vẫn nợ lương
công nhân, nợ nhà cung cấp… hàng tỷ đồng. Lãi là lãi ảo, nợ thì nợ thật. Tình
trạng này nghiêm trọng đến mức Bộ GTVT phải xin chính phủ cơ chế: không
chuyển tiền thanh toán một số công trình trọng điểm được đầu tư bằng nguồn
trái phiếu qua ngân hàng mà thanh toán qua kho bạc, hoặc mỗi dự án phải
thành lập công ty mới để các doanh nghiệp không bị ngân hàng siết nợ và có
tiền đầu tư vào công trình mới.
• Các doanh nghiệp chủ yếu đóng góp vốn bằng thiết bị và nhân lực để thi công
phần sản lượng theo tỷ lệ.
• Năng lực quản lý dự án kém nên các dự án hầu hết không đúng tiến độ, dẫn
đến thất thoát, lãng phí lớn trong quá trình đầu tư.
79
Bảng 2.7: Tình hình tài chính các Tổng công ty ngành GTVT Đơn vị tính: Ngàn đồng
TT Vốn Đ.lệ Năm Tổng tài sản Tổng nợ Vốn CSH Doanh thu Lợi nhuận
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
1 Tổng công ty Xây dựng CTGT 1 220,187
2007 4,124,162 3,913,608 210,554 2,637,642 (207,445) 2008 4,246,399 4,003,780 242,619 2,645,384 16,800 2009 5,085,475 4,785,863 299,612 3,437,487 17,138
2 Tổng công ty Xây dựng CTGT 4 183,766
2007 2,034,875 1,882,929 151,946 1,825,458 (62,618) 2008 2,141,283 2,045,937 95,346 2,164,865 (31,388) 2009 2,350,795 2,090,277 260,518 1,997,035 46,881
3 Tổng công ty Xây dựng CTGT 5 231,311
2007 4,615,066 4,490,131 124,935 1,748,929 (102,667) 2008 3,706,787 3,550,005 156,782 1,033,582 48,965 2009 4,045,871 3,780,116 265,755 2,382,236 177,865
4 Tổng công ty Xây dựng CTGT 6 126,619
2007 3,097,882 2,922,686 175,196 2,194,635 (145,395) 2008 2,393,537 2,338,919 54,618 1,295,305 (67,927) 2009 2,494,157 2,354,161 139,996 1,355,603 29,951
5 Tổng công ty Xây dựng CTGT 8 179,983
2007 2,664,113 2,486,885 177,228 1,761,664 (93,370) 2008 2,733,312 2,525,616 207,696 1,685,182 9,359 2009 2,951,729 2,717,818 233,911 1,732,314 11,072
6 Tổng công ty Xây dựng Thăng Long 108,707
2007 2,937,490 2,761,742 175,748 1,937,297 (323,272) 2008 1,879,603 1,946,215 (66,612) 1,598,654 11,756 2009 2,157,975 2,225,801 (67,826) 1,561,430 12,607
7 Tổng công ty Xây dựng đường thủy 123,951
2007 2,854,615 2,636,425 218,190 1,306,065 (689,029) 2008 2,057,844 2,522,278 (464,434) 1,418,305 (23,483) 2009 2,158,725 2,839,716 (680,991) 1,415,222 (128,049)
8 Tổng CT ĐTPT đường cao tốc VN 1,018,793 2009 6,551,476 5,529,817 1,021,659 1,812
Nguồn : Tổng hợp báo các hồ sơ năng lực các Tổng công ty
80
• Tình hình công nợ không tốt, dư nợ lớn, hầu hết các doanh nghiệp đã vay vốn
đến kịch trần hạn mức tín dụng và bị siết chặt điều kiện, hạn mức cho vay, chỉ
tính lãi vay phải trả để thi công đã vượt quá số vốn đang bị mắc kẹt. Chẳng
hạn, dự án cao tốc Sài Gòn – Trung Lương với tổng mức đầu tư: 10,000 tỷ,
nếu tính tiền lãi vay hàng năm (70% x10,000 tỷ x 21%) là 1,470 tỷ. Trong khi
đó trần thu phí mỗi năm của dự án này khoảng 720 tỷ. Nhiều đơn vị không có
khả năng thanh toán nợ đến hạn, phải xin gia hạn, dãn nợ, khoanh nợ. Khi
chuyển sang công ty cổ phần, nhiều đơn vị không thể bán được cổ phiếu do
nợ quá lớn. Mức báo động về nợ vay của các Tổng công ty ngành GTVT thể
hiện qua tỷ lệ nợ vay /vốn chủ sở hữu rất cao (bảng 2.8).
Bảng 2.8: Tình hình nợ vay của các Tổng công ty giao thông
Đơn vị
Tỷ số nợ/ Vốn sở hữu
2007 2008 2009
Tổng công ty XDCTGT 1 18.59 16.50 15.97
Tổng công ty XDCTGT 4 12.39 21.46 8.02
Tổng công ty XDCTGT 5 35.94 22.64 14.22
Tổng công ty XDCTGT 6 16.68 42.82 16.82
Tổng công ty XDCTGT 8 14.03 12.16 11.62
Tổng công ty XD Thăng Long 15.71 (29.22) (32.82)
Tổng công ty XD Đường Thủy 12.08 (5.43) (4.17)
Tổng công ty ĐT PT đường cao tốc VN - - 5.41
Nguồn: Tính toán từ bảng 2.7
• Các khoản nhà nước nợ doanh nghiệp cũng rất lớn càng làm trầm trọng hơn
tình hình khó khăn của doanh nghiệp.
• Năng lực kinh doanh yếu thể hiện qua tỷ lệ doanh thu trên tổng tài sản thấp và
hiệu quả kinh doanh thể hiện qua tỷ lệ lợi nhuận trên doanh thu thấp, cụ thể ở
bảng 2.9.
81
Bảng 2.9: Tình hình kinh doanh của các Tổng công ty giao thông
Đơn vị Tỷ số D.thu/ Tổng tài sản
Tỷ số lợi nhuận/ Doanh thu
2007 2008 2009 2007 2008 2009
Tổng CTXD CTGT 1 0.640 0.623 0.676 (0.079) 0.006 0.005
Tổng CTXD CTGT 4 0.897 1.011 0.850 (0.034) (0.014) 0.023
Tổng CTXD CTGT 5 0.379 0.279 0.589 (0.059) 0.047 0.075
Tổng CTXD CTGT 6 0.708 0.541 0.544 (0.066) (0.052) 0.022
Tổng CTXD CTGT 8 0.661 0.617 0.587 (0.053) 0.006 0.006
TCT XD Thăng Long 0.660 0.851 0.724 (0.167) 0.007 0.008
TCT XD Đường Thủy 0.458 0.689 0.656 (0.528) (0.017) (0.090)
TCT ĐT PT đường cao tốc
VN - - 0.0003 - - -
Nguồn : Tính toán từ bảng 2.7
Nhìn chung, có thể mô tả ngắn gọn tình trạng của đối tượng này là vốn chủ sở hữu
thấp, tổng dư nợ lớn, hệ số thanh khoản thấp, tình hình kinh doanh không ổn định và
trình độ quản lý kém. Đây là thành phần kinh tế chủ đạo trong cơ cấu kinh tế của
Việt Nam nhưng chưa phát huy được vai trò “đầu tàu” của mình và trong thời gian
tới cũng chưa có dấu hiệu thành phần kinh tế này sẽ chuyển biến “tích cực” để có thể
đi tiên phong trong sự nghiệp phát triển hạ tầng giao thông. Thông qua phân tích tình
hình tài chính của các tổng công ty ngành GTVT cho thấy rõ khả năng đầu tư của
khu vực này rất thấp, không thể kỳ vọng vào đối tượng này để đạt được mục tiêu
phát triển nhanh chóng hệ thống đường bộ Việt Nam.
2.3.3.2 Khu vực tư nhân trong nước
Đa số các dự án do khu vực tư nhân trong nước đầu tư khá thành công, thực hiện
nghiêm túc và trách nhiệm, đạt hiệu quả cao (Cầu Cỏ May, quốc lộ 1K…). Tuy
nhiên, nhà nước chưa nhìn nhận năng lực của đối tượng này để biến khu vực này
thực sự trở thành động lực phát triển đất nước. Nếu nhìn vào mức độ phát triển và
82
đóng góp vào GDP, có thể thấy sự phát triển của khu vực tư nhân trong thời gian qua
là vượt trội nhất. Khu vực này đã vượt lên từ xuất phát điểm rất thấp để đạt ngưỡng
cao trong đóng góp vào GDP, xuất khẩu, đầu tư, phát triển công nghiệp, tạo việc
làm... chiếm 47.54 % vốn đầu tư toàn xã hội (hình 2.9). Điều đáng lưu ý là tốc độ
tăng trưởng GDP của khu vực này luôn cao hơn gấp rưỡi, gấp đôi tốc độ tăng chung
cũng như tốc độ tăng của các khu vực khác.
0 500 1,000 1,500 2,000
2007
2008
2009
2010
527.4
683.7
771.7
941.8
1,143.7
1,485.0
1,658.4
1,980.9
Nghìn tỉ đồng
GDP
Tư nhân
Hình 2.9 : Đóng góp của khu vực tư nhân vào GDP
Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam
Bài học cho sự phát triển của Việt Nam trong thời gian tới, có thể nhắc đến 3 nguồn
lực mà các nước “hoá rồng” đã thực hiện, đó là đầu tư nước ngoài, xuất khẩu và khu
vực tư nhân trong nước. Nếu khai thác cả 3 động lực này một cách cân bằng thì vấn
đề khan hiếm vốn đầu tư cho GTVT sẽ được giải quyết. Cần chú ý, đối tượng này
chủ yếu là doanh nghiệp với quy mô nhỏ, nếu tham gia vào các dự án đường bộ, chỉ
phù hợp với các dự án có qui mô nhỏ. Nếu dự án có qui mô lớn phải hợp tác dưới
hình thức tổ hợp đầu tư. Hình thức tổ hợp thường phức tạp về quản lý do mâu thuẫn
giữa các thành viên góp vốn, chính phủ cần cân nhắc vấn đề này khi mời hợp tác.
2.3.3.3 Nhà đầu tư nước ngoài
Cho đến nay, đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đã được nhìn nhận như là một trong
những “trụ cột” tăng trưởng kinh tế của Việt Nam. Đây là đối tượng rất tiềm năng
nhưng thời gian qua không thể thu hút được. Mặc dù chất lượng sử dụng FDI trong
thời gian qua còn thấp, thiếu tính bền vững, gây ô nhiễm môi trường trầm trọng,
83
nhưng không thể phủ nhận những đóng góp quan trọng của khu vực này đối với sự
phát triển của Việt Nam. Việt Nam đang nổi lên như một quốc gia có nhiều tiềm
năng thu hút đầu tư nước ngoài, bên cạnh vị trí địa lý thuận lợi, chính trị ổn định,
tiềm năng tăng trưởng kinh tế dài hạn, còn có nhiều lợi thế so sánh hấp dẫn như:
nguồn lao động rẻ, thị trường tiêu thụ tiềm năng, tài nguyên đa dạng... Làn sóng đầu
tư mới từ các châu lục đang hướng vào Việt Nam ngày càng tăng, tỷ trọng đóng góp
vào GDP tăng đều qua các năm nhưng tỷ trọng chưa cao (hình 2.10)
205.4 273.7 304.0 370.8
1,143.7
1,485.01,658.4
1,980.9
0
500
1,000
1,500
2,000
2007 2008 2009 2010
Khu vực FDI
GDP
Hình 2.10: Đóng góp của khu vực FDI vào GDP
Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam
Nguyên nhân là do môi trường đầu tư còn quá nhiều rào cản, từ các thủ tục hành
chính cho đến cơ chế ưu đãi. Theo Thứ trưởng Bộ kế hoạch đầu tư Đặng Huy Đông
cho biết, một số dự án BOT phải mất hơn 4 năm để đàm phán39. Sự lãng phí thời
gian và tiền của này khó có thể chấp nhận, đặc biệt là với nhà đầu tư nước ngoài.
Nếu đặt lên bàn cân, rõ ràng các nhà đầu tư nước ngoài sẽ lựa chọn một dự án do họ
đầu tư 100% vốn, có lợi nhuận hấp dẫn hơn và thủ tục cũng đơn giản hơn so với một
dự án PPP còn mù mờ như hiện nay”.
Tình trạng quá tải của giao thông đường bộ ngày càng nghiêm trọng đe dọa sẽ làm
trì trệ các hoạt động kinh tế của đất nước (đặc biệt là giao thông đô thị ở 2 thành phố
Hồ Chí Minh và Hà Nội). Nếu Việt Nam không duy trì các cam kết là đẩy mạnh việc
cải cách hành chính, đầu tư đồng bộ, thực hiện đúng các cam kết của WTO cũng như 39 VOVonline, Sẽ có thị trường PPP cạnh tranh, ngày 4/5/2011
84
các hiệp định song phương và đa phương, tạo sự minh bạch trong đầu tư... thì sẽ khó
níu chân các nhà đầu tư nước ngoài. Họ sẽ tìm một giải pháp an toàn thay vì mạo
hiểm đầu tư không hiệu quả theo lối tư duy nông cạn. Và tình trạng các chung cư
xuống cấp trầm trọng, các con đường mới đầu tư đã bị hư hỏng nặng, các cây cầu bị
rạn nứt sau khi thi công, và việc di chuyển vài chục mét phải mất hơn 2 giờ... sẽ tiếp
tục tiếp diễn.
Tóm lại, từ kết quả phân tích năng lực của các nhà đầu tư từ các thành phần kinh tế
và khả năng tài trợ của các nguồn vốn cho thấy hình thức PPP của Việt Nam nên
hướng đến khu vực FDI.
2.4 Đánh giá chung về đầu tư tư nhân trong lĩnh vực GTĐB hiện nay
2.4.1 Thành công
Tại hội nghị thường niên lần thứ 44 do ADB tổ chức 5/2011, Thứ trưởng Bộ Kế
hoạch và Đầu tư Đặng Huy Đông cho biết, “Việt Nam coi CSHT là lĩnh vực ưu tiên
hàng đầu trong cơ chế đầu tư PPP; Chính phủ khuyến khích các nguồn vốn từ khu
vực tư nhân trong và ngoài nước cùng đầu tư vào lĩnh vực này”. Quy chế thí điểm
đầu tư PPP được chính phủ ban hành ngày 9/11/2010 và bắt đầu có hiệu lực từ ngày
15/01/2011 bước đầu đã giải quyết được phần nào thiếu hụt vốn đầu tư của nhà
nước, từ đó đẩy nhanh tiến độ dự án do được bổ sung vốn và nguồn vốn nhà nước
đầu tư tập trung hơn (không bị chia nhỏ). Đồng thời, học tập kinh nghiệm từ tư nhân
về quản lý, sáng kiến kinh doanh và công nghệ tiên tiến để giảm chi phí, rút ngắn
thời gian và nâng cao hiệu quả của dự án. Trong quá trình triển khai quy chế thí
điểm không ngừng được sửa đổi, hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện thực tiễn.
Bên cạnh đó hỗ trợ các ngành có liên quan đến dự án phát triển.
Về phía nhà đầu tư có thêm một lĩnh vực đầu tư mới thuộc độc quyền của nhà nước.
Tham gia PPP, tư nhân được chia sẻ bớt rủi ro thông qua những hỗ trợ của chính phủ
như được kinh doanh không gian dự án, miễn thuế, bảo lãnh tỷ giá... được tạo điều
kiện thuận lợi để vận hành dự án hoàn vốn và thu lợi nhuận hợp lý.
85
2.4.2 Những tồn tại và nguyên nhân
2.4.2.1 Hợp đồng BOT, BT
Bên cạnh những thành công, với kết quả phân tích ở mục 2.3 cho thấy đầu tư tư nhân
tại Việt Nam còn nhiều vấn đề phải xem xét lại, đặc biệt là hiệu quả đầu tư, cụ thể:
• Chưa thu hút được nhà đầu tư nước ngoài, nguyên nhân là do:
- Thị trường tài chính chưa phát triển và thiếu minh bạch: Việt Nam đang trong
quá trình hội nhập, DNNN đang trong quá trình đổi mới, hệ thống pháp lý
chưa hoàn thiện, hệ thống thông tin yếu, các báo cáo tài chính chưa trung
thực… Đối với các nhà đầu tư nước ngoài chuyên nghiệp thì việc đầu tư vào
thị trường tài chính không minh bạch sẽ là một quyết định không khôn ngoan.
- Khoảng cách rất lớn giữa các qui định được ban hành với khả năng áp dụng
vào thực tiễn. Hơn nữa, các văn bản thay đổi liên tục gây lúng túng cho các
nhà đầu tư. Hiện nay, các dự án thu hút đầu tư ngày càng nhiều nhưng thiếu
cơ chế nên không thực hiện được.
- Thủ tục đầu tư phức tạp, rườm rà. Không có người chịu trách nhiệm về kết
quả của dự án, thành công hay thất bại của dự án không ảnh hưởng đến các
đơn vị được trao quyền mời chào, tìm kiếm nhà đầu tư.
- Bên cạnh đó, chính sách ưu đãi không hợp lý và mỗi địa phương tự quy định
khác nhau về chính sách ưu đãi đầu tư. Môi trường đầu tư còn nhiều rủi ro,
phân biệt đối xử, làm cho tư nhân chưa mạnh dạn đầu tư.
- Những hiểu biết của nhà nước và nhà đầu tư trong nước về BOT chưa đầy đủ,
nên trong quá trình đàm phán với đối tác nước ngoài, nhà nước không đánh
giá chính xác hiệu quả của các dự án, không thương lượng các điều kiện hợp
đồng thỏa đáng dẫn đến đàm phán luôn thất bại, và nhà đầu tư trong nước thì
tự từ bỏ những dự án tốt mang lại lợi nhuận cao.
• Nhà nước chưa thực hiện tốt nhiệm vụ cung cấp thông tin có liên quan đến dự
án cho các nhà đầu tư như: qui hoạch phát triển kinh tế, qui hoạch GTVT,
86
các thông tin về tài chính như thuế, lãi suất ưu đãi đầu tư, tuyển dụng lao
động… để nhà đầu tư tính toán đầu vào chính xác.
• Nhà nước quản lý đầu tư không hiệu quả, nguyên nhân chủ yếu là do quy
hoạch yếu; tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng vốn đầu tư, nhất là vốn
ngân sách và ODA vẫn phổ biến và ngày càng nghiêm trọng; cơ chế quản lý
đầu tư vừa lỏng lẻo, vừa phức tạp, cơ chế xin – cho chưa giải quyết triệt để.
Ví dụ như cầu Đồng Nai, mặc dù biết rất rõ nguy cơ sập cầu có thể xảy ra bất
cứ lúc nào, đe dọa tính mạng và tài sản của người dân, của đất nước, cần thiết
phải xây dựng ngay trước khi xảy ra sự cố (mọi thủ tục pháp lý đối với những
công trình thuộc dạng cấp bách đều được pháp luật cho phép rút ngắn) nhưng
nhà nước lại chỉ định thầu cho Tổng Công ty Xây dựng số 1 thực hiện theo
hợp đồng BOT. Trong thời gian nhà đầu tư thực hiện các thủ tục theo quy
trình đầu tư thì không biết điều gì sẽ xảy ra với chiếc cầu này. Hoặc dự án cao
tốc Trung Lương – Mỹ Thuận – Cần Thơ rất hấp dẫn, nhiều nhà đầu tư trong
và ngoài nước muốn nhà nước tổ chức đầu thầu để có cơ hội đầu tư, nhưng
nhà nước chỉ định thầu cho Ngân hàng phát triển Việt Nam, làm mất cơ hội
lựa chọn được nhà đầu tư tốt hơn. Ngoài ra, do đầu tư dàn trải, tự phát nên
không đủ vốn tài trợ cho tất cả dự án, dẫn đến các dự án hoặc thi công giữa
chừng thì ngừng lại, hoặc đã thi công xong nhưng nhà nước không thể thanh
toán cho nhà đầu tư. Chính vì vậy nhà nước không thể mạnh tay với khối
DNNN đã cổ phần.
• Các dự án đầu tư bằng vốn tư nhân trong nước rất ít và hiệu quả đầu tư thấp.
Nhiều dự án sau khi thực hiện được một phần hoặc đã hoàn thành nhưng
không hoàn vốn được, các nhà đầu tư phải bán dự án lại cho nhà nước nhằm
giảm bớt thua lỗ. Nguyên nhân là do:
- Hiểu biết không chính xác về loại hình đang đầu tư nên không đề xuất được
các điều kiện hỗ trợ dự án khả thi.
- Chưa có phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư khoa học và chính xác.
87
- Chất lượng công tác lập dự án còn thấp, xác định dòng tiền không chính xác,
hầu hết các dự án phải điều chỉnh dự toán. Cụ thể:
Xác định chi phí dự án: Tổng mức đầu tư lập không chính xác, áp đặt ý chí chủ
quan, ấn định trước tổng mức đầu tư theo kiểu “đẽo chân cho vừa giày”. Khi thực
hiện, hầu hết tổng mức đầu tư đều tăng (có dự án tăng gấp 2 lần), tăng nhiều nhất là
chi phí GPMB do: (1) công tác khảo sát xã hội, môi trường chưa được quan tâm
đúng mức, chưa xác định chính xác nguồn gốc nhà và đất nên khối lượng GPMB dự
tính không đúng. Đơn giá do UBND tỉnh quyết định, bảo đảm sát với giá thực tế
trong điều kiện chuyển nhượng bình thường, nhưng thời gian kể từ khi lập dự án đến
thực hiện đền bù dài, giá thị trường biến động theo chiều hướng không ngừng gia
tăng. Vì vậy kinh phí GPMB luôn bị vượt so với dự toán ban đầu; (2) chi phí GPMB
lớn chiếm từ 10% - 40% tổng mức đầu tư. Những dự án BOT nằm trong vùng hấp
dẫn thì tỷ lệ này càng cao (trung bình khoảng 25% - 35%, cá biệt khoảng 60%-90%).
Bảng 2.10: Tổng hợp giá trị xây lắp và giải phóng mặt bằng.
(Đơn vị tính : tỷ đồng)
Dự án Tổng mức đầu tư
GPMB
Giá trị %
1 Dự án đầu tư xây dựng tuyến N2 đoạn Củ Chi -
Đức Hòa và Thạnh Hoá - Mỹ An
1.585 170 11
2 Dự án đầu tư quốc lộ 50 đoạn ngã tư giao giữa dự
án cầu Bình Tiên với đường Nguyễn Văn Linh đến
Gò Công (Km3+004-Km47+334)
1.509 531 35
3 Dự án đầu tư xây dựng tuyến nam Sông Hậu - Cần
Thơ, Hậu Giang, Sóc Trăng và Bạc Liêu
2.197 318,5 14
4 Dự án cải tạo, nâng cấp quốc lộ 1K địa bàn
TP.HCM, Bình Dương, Đồng Nai
397 107 27
5 Dự án cải tạo đoạn An Sương – An Lạc (Km 1901-
Km1915) quốc lộ 1A địa phận TP.HCM
314 70 22
6 Cao tốc TP.HCM – Long Thành - Dầu Giây 10.614 1.500 14
88
7 Dự án đường xuyên Á trên địa phận VN 2.300 720 31
8 Đường cao tốc TP.HCM-Trung Lương 6.555 527 12
Nguồn: Tổng hợp các hồ sơ dự án đầu tư
Ngoài ra, định mức nguyên vật liệu xây dựng thì phù hợp nhưng giá nguyên vật liệu
áp dụng không chính xác (Sở xây dựng các địa phương công bố giá thấp trượt xa
thực tế). Ví dụ, cùng một dự án, nhà thầu trong nước bỏ thầu 1,000,000 VND/khối
bê tông, nhưng nhà thầu nước ngoài bỏ thầu 4,000,000 VND/khối bê tông. Vì vậy
nên khi thực hiện không đủ chi phí, kết quả là công trình kém chất lượng.
Xác định nguồn thu: nguồn thu chủ yếu của các dự án dựa vào thu phí, phụ thuộc
vào lưu lượng xe và loại xe. Tuy nhiên, việc xác định lưu lượng xe, tỷ lệ tăng trưởng
xe không chính xác. Các nguồn thu hấp dẫn khác không được sử dụng như: khai thác
không gian dự án, thu phí các công trình cũ đã hoàn thành … Nếu các dự án BOT
tiếp tục dựa vào thu phí hoàn vốn mà không được nhận những giá trị này thì không
có dự án nào hiệu quả và đàm phán thất bại là tất yếu. Lúc này chỉ có những tuyến
đường có lưu thông nhiều xe mới thu hút được nhà đầu tư, còn những dự án rất tiềm
năng về đất nhưng lượng xe lưu thông ít sẽ không thể kêu gọi đầu tư được, dẫn đến
không khai thác được những giá trị gia tăng do đất đem lại.
• Quan điểm đầu tư BOT chưa nhất quán, cần nhìn nhận khả năng đầu tư của
các DNNN rất kém và không phát huy tính xã hội hóa. Mặc dù dự án có tỷ
suất sinh lợi thấp, thậm chí lỗ nhưng các DNNN vẫn chấp nhận, làm cho tình
trạng tài chính của doanh nghiệp càng nghiêm trọng hơn, nguyên nhân là do:
- Áp lực giải quyết việc làm cho cán bộ công nhân viên.
- Áp lực phá sản hoặc sáp nhập vào doanh nghiệp khác nếu không có việc làm.
- Thực hiện dự án để có cơ hội phát sinh tiêu cực.
- Vòng đời dự án khoảng 20 năm mới biết chính xác lời hay lỗ, nhưng vào thời
gian đó thì những người chịu trách nhiệm hoặc đã về hưu, hoặc đã thăng tiến
ở vị trí cao hơn, không thể truy cứu trách nhiệm.
89
Chính những tồn tại trên nên thời gian qua các dự án BOT không đủ vốn để thực
hiện, tiến độ dự án chậm, chi phí tăng do trượt giá khiến cho việc hoàn thành dự án
càng khó khăn, các DNNN báo cáo Thủ tướng xin “đặc cách”, xin “cơ chế” ... Các
nhà đầu tư tư nhân quay lưng lại với lời kêu gọi của chính phủ.
2.4.2.2 Hình thức PPP
Hiện nay, các dự án PPP khởi động rất chậm, mà nguyên nhân xuất phát từ nhà đầu
tư lẫn chính phủ, cụ thể như sau:
Thứ nhất, nhà nước giữ vai trò chỉ “hỗ trợ” nên không phát huy thế mạnh của chính
quyền trong việc thực hiện các chính sách, đặc biệt là công tác GPMB, khiến dự án
bị kéo dài ảnh hưởng đến lợi nhuận của nhà đầu tư. Hơn nữa, giá đền bù biến động
mạnh càng làm nhà đầu tư khó khăn thêm.
Thứ hai, chưa có hệ thống chính sách, hành lang pháp lý, thể chế rõ ràng và có hiệu
lực thực thi cao nên sự hợp tác với khu vực công chưa được đảm bảo chắc chắn và
lâu dài cho việc kinh doanh của nhà đầu tư. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình
là hai trong số các điều kiện cần thiết để đảm bảo cho một dự án PPP thành công,
nhưng những điều kiện này cũng không đơn giản đối với Việt Nam.
Thứ ba, thực lực tài chính của nhà đầu tư trong nước yếu nên rất nhạy cảm với các
biến động kinh tế, cộng với sự thiếu nghiêm túc khi thực hiện dự án (phổ biến là
DNNN) nên khả năng huy động tài chính đúng tiến độ là thấp. Công tác nghiên cứu
khả thi không được gắn kết với công tác quy hoạch, dự báo phát triển nên kết quả dự
báo thiếu độ tin cậy và nguy cơ không thu hồi được vốn đầu tư rất lớn.
Thứ tư, các nhà đầu tư nước ngoài có năng lực tài chính mạnh, chuyên môn cao
nhưng rất nhạy cảm với môi trường đầu tư chưa rõ ràng nên không muốn đầu tư.
Ngoài ra, Việt Nam không có các loại bảo hiểm thương mại đối với những lĩnh vực
mà dự án yêu cầu như: hư hỏng về vật liệu xây dựng, trì hoãn khởi công, bảo hiểm
rủi ro chính trị… làm tăng rủi ro của dự án.
90
Thứ năm, trong mối quan hệ hợp tác, rủi ro không được chia sẻ phù hợp. Nhà đầu tư
có khuynh hướng dồn rủi ro cho nhà nước nhằm giảm bớt trách nhiệm; phía nhà
nước cũng chưa có chính sách cụ thể để chia sẻ rủi ro công bằng với nhà đầu tư.
Thứ sáu, kinh tế vĩ mô không ổn định. Các chính sách vĩ mô thay đổi liên tục, lãi
suất và tỷ giá biến động leo thang khiến nhà đầu tư khó tiếp kiểm soát được lợi
nhuận kỳ vọng của mình.
Cuối cùng, chính sách hỗ trợ chưa phù hợp. Theo qui chế thí điểm, tổng phần góp
của nhà nước cố định cho tất cả dự án là 30% là không khả thi, sẽ dẫn đến tình trạng
có dự án hỗ trợ quá thừa, có dự án không khả thi vì mức hỗ trợ không đủ bù đắp.
Bài học kinh nghiệm từ các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, không có khung hỗ
trợ cố định cho tất cả dự án. Chính phủ cần xây dựng một tỷ suất sinh lợi chuẩn làm
cơ sở điều tiết mức hỗ trợ và phân bổ rủi ro.
Có thể kết luận ngắn gọn rằng, hiện nay hình thức PPP không triển khai được chủ
yếu là do cả hai khu vực nhà nước và tư nhân chưa thực sự thấu hiểu mục tiêu của
nhau. Sự tương tác giữa hai bên còn rất lỏng lẻo. Nhà nước điều khiển chương trình
PPP một cách cảm tính thay vì tìm cách thấu hiểu kỳ vọng của khu vực tư nhân để
có những hành động chính xác. Bên cạnh đó, nhà nước còn làm quá nhiều việc thay
thị trường, chen lấn và choán chỗ tư nhân. Điều quan trọng là nhà nước chưa thực sự
từ bỏ, còn bao thầu quá lớn trong dịch vụ công, chưa tách biệt giữa quản lý nhà nước
và tổ chức cung cấp các hàng hóa công cho xã hội. Còn khu vực tư nhân thay vì chủ
động chứng minh khả năng đáp ứng mục tiêu của nhà nước, lại quyết định từ bỏ, tìm
kiếm cơ hội phù hợp hơn. Đối với quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010
không thể vận dụng vì tồn tại quá nhiều điểm bất hợp lý, tuy áp dụng thí điểm nhưng
nhà nước cần điều chỉnh để hành lang pháp lý này có thể tiệm cận với mặt bằng pháp
lý chung của khu vực và thế giới. Tiềm năng đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh
vực đường bộ ở Việt Nam rất lớn, nhưng khái niệm này còn quá mới nên cần có thời
gian để hoàn thiện môi trường đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi cho PPP “cất cánh”.
Phân tích tình hình đầu tư tư nhân trong thời gian qua càng khẳng định cơ hội của
PPP trong lĩnh vực đường bộ. Tuy nhiên, thành công của nó phụ thuộc rất lớn vào
91
hành động của chính phủ. Đây là loại hình đầu tư thâm dụng vốn và thời gian thu hồi
vốn dài. Nếu chính phủ không có cơ chế ưu đãi cụ thể đủ hấp dẫn sẽ không thể thu
hút được các nhà đầu tư. Với những ưu đãi đang dành cho hai dự án đầu tư theo cơ
chế đặc biệt, chính phủ hoàn toàn có thể áp dụng một phần các hỗ trợ đó cho khu
vực tư nhân, chắc chắn sẽ thu hút được các nhà đầu tư tốt, nhanh chóng phát triển
hình thức PPP và chất lượng hạ tầng sẽ được cải thiện nhanh chóng.
Hiện trạng hệ thống đường bộ của Việt Nam còn quá “nghèo nàn”, tác động tiêu cực
và gây sức ép lên tăng trưởng kinh tế cao và bền vững. Nền kinh tế Việt Nam đang
rất cần lực bẩy để tiến lên phía trước, nhưng phải đối mặt với áp lực tài chính nặng
nề, và gánh thêm những doanh nghiệp nhà nước yếu kém. Hiện nay, Việt Nam phải
tiếp tục vay nợ để đầu tư khiến nợ công tiếp tục tăng mạnh lên mức 56,7% GDP
(năm 2010), trong khi đó hiệu quả sử dụng vốn (bao gồn NSNN, trái phiếu chính
phủ và ODA) rất thấp. Nguyên nhân là do chưa giải quyết triệt để vấn đề lợi ích
nhóm. Kể từ khi chính phủ ban hành Nghị quyết 11/NQ-CP với mục tiêu ổn định
kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát, những hành động cắt giảm, đình hoãn, chuyển vốn
đầu tư công ở tất cả các bộ, ban ngành, tỉnh thành địa phương trong cả nước càng
bộc lộ nhiều vấn đề bất cập. Nếu chúng ta tiến hành cắt giảm đầu tư công không theo
một tiêu chí khoa học nào, mà đơn thuần mang tính chất hành chính, “cơ học” như
hiện nay thì cứ cắt giảm, sau đó tăng mạnh hơn, lại tiếp tục cắt giảm nữa, và cái
vòng luẩn quẩn ấy cứ lặp đi, lặp lại dẫn đến lợi bất cập hại và Việt Nam khó tránh
khỏi “vết xe đổ” của Hi Lạp, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha và Mỹ. Bối cảnh hiện nay
cho thấy cần có sự đột phá để phá vỡ vòng luẩn quẩn đang tồn tại. Theo quan điểm
của tác giả, sự đột phá này nên bắt đầu từ việc đầu tư phát triển hệ thống CSHT hiện
đại, một là tạo tiền đề cho sự phát triển bền vững; hai là tạo việc làm chống suy
thoái. Để sự đột phá được thành công, đất nước rất cần khu vực tư nhân góp sức, và
thông qua PPP sẽ hình thành một kênh thu hút vốn đầu tư bền vững, giúp giảm chi
tiêu NSNN, cải thiện chất lượng dịch vụ và minh bạch hoá về đầu tư. PPP chính là
lời giải cho những tồn tại, khiếm khuyết của đầu tư công trong lĩnh vực giao thông
đường bộ hiện nay.
92
Dù PPP được áp dụng rất thành công ở các nước, nhưng không có nghĩa sẽ giải
quyết được các vấn đề đang vướng mắc của Việt Nam. Trên thực tế, các nước kém
phát triển và đang phát triển lao vào sao chép mô hình hoạt động của các nước phát
triển mà không xác định là có phù hợp với điều kiện của đất nước mình hay không,
hoặc sao chép không đầy đủ như các loại hình BOT, BT ở Việt Nam hiện nay. Vì
vậy, Việt Nam cần học hỏi có chọn lọc những kinh nghiệm của các nước. Thách
thức lớn nhất hiện nay là làm thế nào để tạo ra sự khác biệt trong hình thức PPP Việt
Nam, để thấu hiểu nhu cầu của các bên liên quan, và nhất là phải tìm ra một giải
pháp “win -win” cho cả chính phủ, khu vực tư nhân lẫn cộng đồng.
Kết quả phân tích trong chương này cũng cho thấy hai vấn đề là: (1) nhà nước không
thể thu hút được khu vực tư nhân (đặc biệt là khu vực FDI) và (2) PPP của Việt Nam
nên hướng đến khu vực FDI. Vì vậy, vận dụng mô hình của Sader (2000) có thể phù
hợp với điều kiện hiện tại của Việt Nam.
Chương 2 phân tích, đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ
Việt Nam thời gian qua cho thấy hiệu quả đầu tư thấp, nhiều rào cản khiến tư nhân
không thể tham gia, nguyên nhân chủ yếu do:(i) môi trường pháp lý sơ sài, chưa có
thể chế rõ ràng, chính sách hỗ trợ phù hợp, và hiệu lực thực thi cao;(ii) quan điểm
đầu tư tư nhân của chính phủ không nhất quán;(iii) năng lực của các nhà đầu tư
trong nước yếu; (iv) kinh tế vĩ mô biến động mạnh và (v) tương tác giữa nhà nước
và tư nhân chưa chặt chẽ. Ngoài ra, kết quả phân tích cũng cho thấy cơ hội của
hình thức PPP rất lớn và mô hình của Sader (2000) phù hợp để ứng dụng nghiên
cứu tại Việt Nam. Những nguyên nhân cản trở khu vực tư nhân tham gia các dự án
đường bộ sẽ tiếp tục được làm rõ trong chương 3.
Kết luận chương 2
93
CHƯƠNG 3: ĐO LƯỜNG MỨC ĐỘ SẴN LÒNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH
THỨC PPP CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN TRONG LĨNH VỰC ĐƯỜNG BỘ
TẠI VIỆT NAM
3.1 Giới thiệu
Nhu cầu vốn để phát triển mạng lưới đường bộ ở nước ta rất lớn so với những ngành
khác. Chính phủ đã có nhiều giải pháp nhằm tạo vốn đáp ứng nhu cầu phát triển
song vẫn không thành công. Trước yêu cầu bức thiết này, cũng như những quốc gia
khác, chính phủ ngày càng quan tâm đến hình thức hợp tác công tư (PPP).
Gildenhuys và Knipe (2000) nhấn mạnh, thành công của PPP đòi hỏi nhà nước và tư
nhân phải tham gia thực sự, thiếu một trong hai chủ thể này thì không tồn tại PPP.
Hiện nay, mặc dù chính phủ nỗ lực kêu gọi, cam kết cải cách, đầu tư của khu vực tư
nhân vẫn rất hạn chế, tất cả dự án PPP đề xuất đều không thực hiện được, số lượng
nhà đầu tư quan tâm dự án rất nhiều, nhưng không có nhà đầu tư nước ngoài nào
chấp nhận tham gia. Nguyên nhân có thể do chính phủ đã không “thấu hiểu” được
các kỳ vọng của họ. Ông Ayumi Konishi - Giám đốc ADB Việt Nam nhận xét, đối
với các nhà đầu tư mục tiêu lợi nhuận là quan trọng nhất, nhưng do hình thức PPP ở
Việt Nam mới ra đời, chưa thể tính toán, dự báo được mọi yếu tố tác động nên khó
đảm bảo đạt được lợi nhuận kỳ vọng, các điều kiện của dự án PPP đường bộ hiện
nay chưa đủ để hấp dẫn họ.
Hơn nữa, chính phủ Việt Nam có biểu hiện như Stacey (1997) đã từng đề cập, do dự
khi trao quyền tự chủ hoàn toàn cho những cơ quan điều tiết non trẻ. Trái lại, các
mục tiêu chính trị thường được đưa vào, dẫn đến việc áp đặt các tiêu chuẩn và điều
kiện thái quá mà không đáp ứng với mối quan tâm của các nhà đầu tư. Để tìm được
câu trả lời chính xác cho thái độ của các nhà đầu tư tư nhân hiện nay, tác giả tiến
hành cuộc khảo sát để tìm hiểu quan điểm cũng như mức độ sẵn lòng đầu tư của khu
94
vực này đối với các dự án PPP đường bộ, từ đó có thêm cơ sở gợi ý các đề xuất điều
chỉnh cơ chế vận hành PPP phù hợp.
Chương 1 đã trình bày cơ sở lý thuyết và đề xuất mô hình nghiên cứu. Trong chương
2 tác giả tiến hành phân tích bối cảnh của Việt Nam để xem xét tính phù hợp của mô
hình nghiên cứu đã lựa chọn ở chương 1, kết quả cho thấy tác giả lựa chọn phương
pháp tiếp cận từ khía cạnh đo lường các yếu tố tác động đến sự sẵn lòng đầu tư của
khu vực tư nhân là phù hợp. Hơn nữa, kết quả từ bước phân tích ở chương 2 cũng
chỉ ra rằng hình thức PPP của Việt Nam nên hướng đến khu vực FDI, thích hợp để
áp dụng mô hình của Sader (2000).
Trong chương 3 này giới thiệu phương pháp nghiên cứu sử dụng để đánh giá các
thang đo lường các khái niệm nghiên cứu và kiểm định mô hình nghiên cứu cùng các
giả thuyết đề ra. Chương này tập trung vào ba nội dung chính: thiết kế nghiên cứu,
nghiên cứu thử nghiệm và nghiên cứu chính thức.
3.2 Qui trình nghiên cứu
Nghiên cứu này bao gồm hai bước chính: nghiên cứu thử nghiệm và nghiên cứu
chính thức. Cả hai nghiên cứu này đều sử dụng phương pháp định lượng. Hình 3.1
biểu diễn qui trình nghiên cứu sử dụng trong đề tài này.
Hình 3.1: Qui trình nghiên cứu
Khám phá quan điểm của các chuyên gia
Tính phù hợp của bảng câu hỏi nghiên cứu
Xác định mức độ tác động của các nhân tố
Xác định các nhân tố ảnh hưởng
Thảo luận trực tiếp
Nghiên cứu thử nghiệm (pilot testing)
Nghiên cứu chính thức
Cơ sở lý thuyết
Điều chỉnh bảng câu hỏi nghiên cứu
Bảng câu hỏi nghiên cứu chính thức
Mức độ tác động của các nhân tố
Xây dựng bảng câu hỏi nghiên cứu
Phương pháp Kết quả Mục đích
95
Nghiên cứu thử nghiệm được thực hiện thông qua thảo luận trực tiếp với một số cơ
quan nhà nước đại diện cho khu vực công, các công ty tư nhân hoạt động trong
ngành xây dựng, giao thông và ngân hàng. Kết quả từ cuộc thảo luận này cung cấp
cơ sở điều chỉnh thang đo nháp. Sau đó sử dụng thang đo nháp phỏng vấn 36 công ty
tư nhân trong ngành xây dựng, giao thông, ngân hàng. Mục đích của nghiên cứu này
nhằm đánh giá sơ bộ thang đo trước khi tiến hành nghiên cứu chính thức. Nghiên
cứu chính thức được thực hiện thông qua phỏng vấn trực tiếp 150 công ty tư nhân.
Tiến độ thực hiện nghiên cứu được trình bày tóm tắt ở bảng 3.1.
Bảng 3.1: Tiến độ thực hiện nghiên cứu
Phương pháp Kỹ thuật Thời gian
1. Nghiên cứu
thử nghiệm
Định tính và định
lượng
Thảo luận với một số cơ quan
nhà nước đại diện khu vực công
và tập đoàn tư nhân ngành xây
dựng, giao thông, ngân hàng.
Nghiên cứu định lượng thực hiện
với 36 công ty tư nhân trong và
ngoài nước.
Tháng
12/2010
2. Nghiên cứu
chính thức
Định lượng Phỏng vấn trực tiếp với mẫu 150
công ty tư nhân ngành xây dựng,
giao thông, ngân hàng đang kinh
doanh tại Việt Nam.
Tháng
1-3/2011
3.2.1 Mẫu nghiên cứu
Nghiên cứu này sử dụng phương pháp chọn mẫu theo định mức với 3 thuộc tính
kiểm soát là hình thức sở hữu, ngành nghề kinh doanh và qui mô doanh nghiệp. Các
doanh nghiệp tham gia nghiên cứu là các công ty tư nhân trong nước, liên doanh và
công ty 100% vốn nước ngoài, có qui mô từ vừa trở lên hoạt động trong lĩnh vực
giao thông, xây dựng và ngân hàng tại Việt Nam. Lý do chọn qui mô công ty từ vừa
trở lên vì đặc điểm của dự án đường bộ thâm dụng vốn, rủi ro cao và thời gian hoàn
vốn dài. Ngoài ra, đối tượng trả lời phỏng vấn là những thành viên trong ban giám
96
đốc công ty. Mục đích của yêu cầu này nhằm đảm bảo độ tin cậy của bảng trả lời
phỏng vấn.
3.2.2 Thang đo
Có năm khái niệm được sử dụng trong nghiên cứu này để đo lường mức độ sẵn lòng
đầu tư vào các dự án PPP đường bộ tại Việt Nam bao gồm: (1) lợi nhuận đầu tư, (2)
khung pháp lý, (3) chia sẻ rủi ro, (4) kinh tế vĩ mô và (5) lựa chọn đối tác. Năm khái
niệm trên đều là khái niệm đơn hướng. Ngoại trừ thang đo tìm kiếm đối tác là thang
đo mới, các thang đo còn lại dựa trên mô hình của Sader (2000). Lý do bổ sung thêm
thang đo lựa chọn đối tác xuất phát từ kết quả nghiên cứu định tính (thảo luận nhóm
ở bước nghiên cứu thử nghiệm). Các chuyên gia khuyến nghị rằng do đặc điểm của
của các dự án GTVT thường qui mô lớn, có xu hướng vượt quá khả năng tài chính
của một công ty. Ngoài ra, do tính chất phức tạp về kỹ thuật và tính liên đới đến nhà
nước, đặc biệt tại Việt Nam, khi thị trường PPP còn đang trong giai đoạn khởi động,
chứa đựng nhiều rủi ro tiềm tàng, các nhà đầu tư muốn được chia sẻ rủi ro hơn là
thực hiện dự án một mình. Nhà đầu tư chính tìm những đối tác có thể hỗ trợ cả
chuyên môn kỹ thuật lẫn tài chính. Dự án thành công và kinh doanh hiệu quả hay
không tuỳ thuộc vào mức độ tin cậy của tất cả các đối tác tham gia dự án. Tất cả các
thang đo được đo lường dạng Likert 7 điểm, trong đó 1: hoàn toàn phản đối và 7:
hoàn toàn đồng ý.
Thang đo lợi nhuận
LN01 Khả năng thành công khi đầu tư vào dự án đường bộ tại Việt Nam không
cao do không thể khai thác nguồn thu từ không gian dự án.
LN02 Công ty anh/chị đạt được lợi nhuận kỳ vọng do dung lượng thị trường lớn.
LN03 Công ty của anh/chị hài lòng với chính sách hỗ trợ hiện tại của Nhà nước
cho các dự án đường bộ
LN04 Công ty anh/chị hài lòng vì có nhiều qui định pháp lý bảo vệ quyền lợi của
công ty anh/chị khi đầu tư các dự án GTĐB.
LN05 Hiện nay, Nhà nước Việt Nam khống chế trần thu phí là phù hợp.
LN06 Công ty anh/chị rất hài lòng về nguồn thu từ dự án.
LN07 Thực hiện theo qui chế thí điểm PPP (Quyết định 71-CP), khả năng nguồn
97
thu không bù đắp được chi phí đầu tư rất cao.
LN08 Chi phí đầu tư ban đầu của các dự án GTĐB lớn là một thách thức lớn đối
với công ty của anh/chị.
LN09 Dòng ngân lưu từ các dự án GTĐB Việt Nam thường lớn giúp công ty đạt
lợi nhuận cao.
LN10 Nhà nước luôn tạo điều kiện để công ty anh/ chị giảm rủi ro khi đầu tư vào
các dự án GTĐB.
LN11 Thị trường vốn trong nước phát triển giảm chi phí tài chính cho dự án
GTĐB.
LN12 Công ty anh/chị luôn đạt được lợi nhuận mong muốn khi đầu tư các dự án
GTĐB Việt Nam vì điều kiện kinh doanh hấp dẫn.
Thang đo khung pháp lý
KPL01 Công ty anh/chị không gặp trở ngại về pháp lý khi đầu tư các dự án GTĐB
ở Việt Nam.
KPL02 Các quy định pháp lý hiện hành tạo điều kiện thuận lợi để công ty anh/chị
đầu tư các dự án GTĐB Việt Nam.
KPL03 Các chính sách ưu đãi của Nhà nước đối với các dự án GTĐB cung cấp cho
công ty anh/chị một cơ hội đầu tư tốt.
KPL04 Công ty anh/chị muốn đầu tư các dự án GTĐB Việt Nam vì chính sách ưu
đãi rất hấp dẫn.
KPL05 Nhà nước KHÔNG có cơ chế hỗ trợ phù hợp để công ty anh/chị đạt được
kết quả kinh doanh tốt.
KPL06 Công ty anh/chị gặp khó khăn về vấn đề pháp lý khi đầu tư ở Việt Nam.
KPL07 Công ty anh/chị muốn đầu tư các dự án GTĐB ở Việt Nam vì hiện nay
khung pháp lý đã đầy đủ.
Thang đo kinh tế vĩ mô
KTVM01 Các chính sách vĩ mô ít thay đổi trong thời gian dài.
KTVM02 Nhà nước tạo rất nhiều thuận lợi cho hoạt động đầu tư nước ngoài tại Việt
Nam hiện nay.
KTVM03 Hiện tại, Nhà nước Việt Nam đang kiểm soát tình hình kinh tế vĩ mô tốt.
98
KTVM04 Công ty anh/chị lạc quan về tình hình kinh tế vĩ mô của Việt Nam hiện nay.
KTVM05 Nhà nước sử dụng hiệu quả các công cụ tiền tệ giúp kinh tế vĩ mô ít biến
động.
KTVM06 Công ty anh/chị khó khăn khi đưa ra quyết định định đầu tư các dự án
GTĐB Việt Nam vì tình hình kinh tế vĩ mô hiện nay bất ổn.
Thang đo chia sẻ rủi ro
RR01 Luật pháp Việt Nam có qui định rõ về việc bù đắp rủi ro cho các công ty
đầu tư các dự án GTĐB tại Việt Nam.
RR02 Công ty anh/chị lo ngại đầu tư các dự án GTĐB Việt Nam hiện nay vì rủi ro
quá lớn .
RR03 Nhà nước hỗ trợ thông qua phân bổ quỹ đất cho Công ty Anh/chị sử dụng.
RR04 Các rủi ro của dự án GTĐB được phân bổ phù hợp giữa các bên khi tham
gia PPP.
RR05 Công ty anh/chị KHÔNG được Nhà nước chia sẻ rủi ro một cách hợp lý khi
tham gia đầu tư các dự án GTĐB Việt Nam.
RR06 Công ty anh/chị hài lòng khi hợp tác với Nhà nước.
RR07 Nhà nước luôn tạo điều kiện để Công ty anh/chị giảm rủi ro khi đầu tư các
dự án GTĐB Việt Nam như mong đợi.
RR08 Chi phí đền bù giải tỏa không được chia sẻ phù hợp.
Thang đo tìm kiếm đối tác
ĐT01 Công ty dễ dàng tìm được đối tác tin cậy để hợp tác đầu tư các dự án GTĐB
tại Việt Nam.
ĐT02 Công ty anh/chị ít khi gặp khó khăn trong quá trình hợp tác với đối tác khi
đầu tư các dự án GTĐB.
ĐT03 Năng lực của đối tác Việt nam luôn đáp ứng được yêu cầu của công ty
anh/chị.
ĐT04 Các đối tác nước ngoài có tiềm lực mạnh thích đầu tư vào các dự án GTĐB
Việt Nam.
ĐT05 Môi trường đầu tư hiện tại của Việt Nam làm công ty anh/chị gặp khó khăn
khi muốn tìm đối tác.
99
ĐT06 Nhà nước Việt Nam tạo điều kiện thuận lợi để Công ty anh/chị dễ dàng tìm
được đối tác kinh doanh.
ĐT07 Công ty anh/chị được chia sẻ kinh nghiệm từ đối tác trong nước khi hợp tác
đầu tư các dự án GTĐB
3.3 Đánh giá và điều chỉnh thang đo – Pilot testing (n=36)
Bảng câu hỏi thử nghiệm gồm có 40 câu hỏi được sử dụng với 36 đối tượng nghiên
cứu. 40 câu hỏi của bảng câu hỏi thử nghiệm được sắp xếp theo thứ tự ngẫu nhiên,
đồng thời có sử dụng các câu hỏi ngược mục đích để kiểm tra độ tin cậy của người
trả lời, và hội tụ về 05 nhóm theo các chủ đề: lợi nhuận, khung pháp lý, kinh tế vĩ
mô, chia sẻ rủi ro và tìm kiếm đối tác.
Phương pháp thống kê độ tin cậy (Reliability Statistics) và phương pháp thống kê
tương quan giữa từng câu hỏi với toàn bộ các câu hỏi còn lại trong nhóm (Item-total
Satistics) được sử dụng để kiểm định độ tin cậy của bảng câu hỏi trước khi sử dụng
chính thức trong nghiên cứu. Kết quả kiểm định thang đo thử nghiệm như sau:
(1) Thang đo lợi nhuận
Reliability Statistics
Cronbach's Alpha N of Items
.79840 11
Item-Total Statistics
Corrected Item-Total Correlation Cronbach's Alpha if Item Deleted
LN01 .676 .755
LN02 .611 .767
LN03 .570 .770
LN04 .470 .781
40 Gliem and Gliem (2003), chỉ số Cronback Alpha của từng nhóm và của toàn bộ bảng câu hỏi cuối cùng phải từ 0.700 trở lên.
100
LN05 .442 .786
LN06 .451 .783
LN07 .378 .794
LN08 .414 .787
LN09 .390 .789
LN11 .324 .794
LN12 .333 .793
LN10 có chỉ số Corrected Item-Total Correlation = .298 < .300 bị loại41
(2) Thang đo kinh tế vĩ mô:
Reliability Statistics
Cronbach's Alpha N of Items
.778 5
Item-Total Statistics
Corrected Item-Total Correlation Cronbach's Alpha if Item Deleted
KTVM02 .758 .664
KTVM03 .402 .786
KTVM04 .758 .664
KTVM05 .410 .782
KTVM06 .472 .764
KTVM01 có chỉ số Corrected Item-Total Correlation = .066< .300 bị loại.
(3) Thang đo khung pháp lý
Reliability Statistics
Cronbach's Alpha N of Items
.790 7
41 Theo de Vaus (2002), các câu hỏi có tương quan với các câu hỏi khác trong nhóm nhỏ hơm 0.300 sẽ không được đưa vào bảng câu hỏi của nghiên cứu.
101
Item-Total Statistics
Corrected Item-Total Correlation Cronbach's Alpha if Item Deleted
KPL01 .497 .768
KPL02 .341 .800
KPL03 .427 .780
KPL04 .716 .720
KPL05 .470 .771
KPL06 .629 .744
KPL07 .612 .750
(4) Thang đo chia sẻ rủi ro
Reliability Statistics
Cronbach's Alpha N of Items
.778 6
Item-Total Statistics
Corrected Item-Total Correlation Cronbach's Alpha if Item Deleted
RR01 .447 .764
RR02 .586 .729
RR04 .654 .710
RR05 .731 .697
RR07 .338 .787
RR08 .426 .770
RR03 có chỉ số Corrected Item-Total Correlation = .174 < .300, và RR06 có chỉ số
Corrected Item-Total Correlation = .186 < .300 bị loại khỏi thang đo.
(5) Thang đo tìm kiếm đối tác
Reliability Statistics
Cronbach's Alpha N of Items
.852 5
102
Item-Total Statistics
Corrected Item-Total Correlation Cronbach's Alpha if Item Deleted
ĐT01 .805 .792
ĐT02 .688 .822
ĐT03 .687 .818
ĐT04 .485 .863
ĐT05 .721 .805
ĐT06 có chỉ số Corrected Item-Total Correlation = .065 < .300, và ĐT07 có chỉ số
Corrected Item-Total Correlation = .208 < .300 bị loại
• Đánh giá sơ bộ toàn bộ thang đo với hệ số độ tin cậy Cronbach's Alpha
Reliability Statistics
Cronbach's Alpha N of Items Cronbach's Alpha N of Items
.891 40 .893 34
Như vậy, tất cả chỉ tiêu đều đạt yêu cầu với chỉ số Cronback Alpha của các thang đo
đều > .700 và Corrected Item-Total Correlation tất cả đều > .300. Có 06 câu hỏi
trong bảng câu hỏi thử nghiệm là LN10, KTVM 01,RR03, RR06, ĐT06, ĐT07 bị
loại ra khỏi bảng câu hỏi nghiên cứu chính thức của đề tài. Bảng câu hỏi nghiên cứu
chính thức của đề tài còn 34 câu hỏi (phụ lục 9) được phân bố như sau:
- Nhóm Lợi nhuận có 11 câu, gồm các câu: 29, 28, 18, 23, 19, 1, 2, 5, 8, 11, và 13
- Nhóm Kinh tế vĩ mô có 05 câu, gồm các câu: 26, 20, 21, 24 và 25
- Nhóm Khung pháp lý có 07 câu, gồm các câu: 4, 6, 14, 34, 27, 33 và 9
- Nhóm Chia sẻ rủi ro có 06 câu, gồm các câu: 3, 7, 15, 16, 17 và 31
- Nhóm Tìm kiếm đối tác có 05 câu, gồm các câu: 10, 12, 22, 32 và 30
3.4 Nghiên cứu chính thức
Phương pháp chọn mẫu cho nghiên cứu chính thức giống như nghiên cứu thử
nghiệm. Thống kê qui trình khảo sát như sau:
103
Nội dung Thực hiện
• Ngày bắt đầu khảo sát 08/01/2011
• Ngày kết thúc khảo sát 15/03/2011
• Số bản câu hỏi phát đi 167
• Số bảng câu hỏi thu về 167
• Số bảng câu hỏi bị loại 17
• Số bảng câu hỏi hợp lệ 150
• Tỷ lệ trả lời 89.8%
• Đặc điểm của mẫu nghiên cứu
Tuy mô hình Sader (2000) nghiên cứu cách thức thu hút FDI vào lĩnh vực cơ sở hạ
tầng, nhưng trong cơ cấu mẫu sử dụng cho nghiên cứu, các dự án FDI chiếm 80%.
Do vậy, tác giả đã lựa chọn cơ cấu các công ty để khảo sát cho nghiên cứu này như
hình 3.2:
Liên doanh18.67%
FDI42.00%
DNTN trong nước
39.33%
0.00% 0 0
Hình 3.2: Tỷ lệ tư nhân tham gia phỏng vấn theo từng loại hình doanh nghiệp
• Hình thức đầu tư mong đợi
Trong các tiêu chí phân loại để khảo sát, vẫn sử dụng đồng thời cả hình thức PPP và
BOT, BTO, BT… vì mặc dù hình thức BOT, BT của Việt Nam đã có sự sai lệch,
nhưng hiện nay vẫn tồn tại. Quyết định 71 không loại trừ nghị định 108, cả hai văn
bản pháp lý này tồn tại song song. Kết quả khảo sát cho thấy: hình thức đầu tư được
lựa chọn nhiều nhất là PPP (52%), kế đến là BOT (23.33%) và BT (20.67%). Điều
này cho thấy cơ hội của PPP tại Việt Nam rất lạc quan.
104
23.33%
2.67%
20.67%
52.00%
1.33%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%BOT
BOO
BT
PPP
BTO
KHÁC
Hình 3.3: Các hình thức đầu tư mong đợi
• Mức độ sẵn lòng đầu tư
Hoàn toàn khôngsẵn lòng 2.00%
Không sẵn lòng14.67%
Có phần không sẵn lòng 48.67%
Không ý kiến16.00%
Có phần sẵnlòng 12.67%
Sẵn lòng4.67%
Hoàn toàn sẵn lòng1.33%
Hình 3.4: Mức độ sẵn lòng đầu tư vào các dự án PPP đường bộ của tư nhân
Kết quả khảo sát cho thấy hầu hết các nhà đầu tư không muốn tham gia: 1.33% nhà
đầu tư hoàn toàn sẵn lòng, 4.67% sẵn lòng đầu tư, 12.67% có phần sẵn lòng, 16%
không có ý kiến, 48.67% có phần không sẵn lòng, 14.67% không sẵn lòng, và 2%
hoàn toàn không sẵn lòng. Kết quả khảo sát phù hợp với thực trạng đầu tư hiện nay.
• Các nguyên nhân khiến tư nhân không muốn tham gia các dự án PPP
đường bộ ở Việt Nam
Các nhà đầu tư từ chối đầu tư với lý do quan trọng nhất là lợi nhuận thấp 49.33%; kế
đến là khung pháp lý không đầy đủ 30.61%; khó khăn trong việc tìm kiếm đối tác
6.67%; tình hình kinh tế vĩ mô không ổn định 5.33%; chia sẻ rủi ro chưa hợp lý
6.67%; và lý do khác 1.33%.
105
Khung pháp lý không đầy đủ 30.67%
Tình hình kinh tế vĩ mô chưa ổn định
5.33%Lợi nhuận thấp
49.33%
Khó khăn trong việc tìm đối tác 6.67%
Phân bổ rủi ro chưa hợp lý 6.67%
Khác 1.33%
Hình 3.5: Các nguyên nhân cản trở thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân
Yếu tố lợi nhuận: nhà đầu tư cho rằng tỷ suất sinh lợi của dự án quá thấp, thể
hiện mean của các biến < 4, chủ yếu do điều kiện kinh doanh không hấp dẫn,
nguồn thu không đủ bù đắp chi phí và các hỗ trợ chưa tương xứng với rủi ro.
Descriptive Statistics
N Min Max Mean Std. Deviation
LN06 150 1 7 3.35 .984
LN07 150 1 7 3.54 1.450
LN08 150 1 7 3.51 1.140
LN09 150 1 7 3.62 1.417
LN11 150 1 7 3.52 1.273
LN12 150 1 7 3.31 1.182
LN03 150 1 7 3.60 1.541
LN05 150 1 7 3.67 1.288
LN04 150 1 7 3.26 1.323
LN02 150 1 7 3.53 1.432
LN01 150 1 7 3.55 1.369
Khung pháp lý: từ kết quả khảo sát cho thấy các nhà đầu tư đánh giá về khung
pháp lý hiện nay của Việt Nam rất yếu, không rõ ràng, gây khó khăn cho nhà
đầu tư khi tham gia vào dự án.
106
Descriptive Statistics
N Min Max Mean Std. Deviation
KPL01 150 1 7 3.17 1.241
KPL02 150 1 6 2.83 .886
KPL07 150 1 6 2.55 .782
KPL03 150 1 6 2.83 1.002
KPL05 150 1 6 2.71 .980
KPL06 150 1 7 2.90 .975
Chia sẻ rủi ro: Do đặc điểm rủi ro cao của dự án, các nhà đầu tư muốn được
bảo hiểm một phần rủi ro. Tuy nhiên kỳ vọng này cũng không đạt được trong
điều kiện hiện tại của Việt Nam.
Descriptive Statistics
N Min Max Mean Std. Deviation
RR01 150 1 6 3.57 .944
RR02 150 1 7 3.85 1.368
RR04 150 1 7 3.79 1.166
RR05 150 1 7 3.49 1.641
RR07 150 1 7 3.63 1.127
RR08 150 1 7 3.91 1.586
Kinh tế vĩ mô: các nhà đầu tư cho rằng tình hình vĩ mô của Việt Nam không
tốt. Do thời gian đầu tư rất dài (25 -30 năm), các chính sách kinh tế, đặc biệt
là chính sách tiền tệ không nhất quán và thay đổi liên tục sẽ ảnh hưởng đến
khả năng thu hồi vốn đầu tư trong tương lai của họ.
Descriptive Statistics
N Min Max Mean Std. Deviation
KTVM03 150 2 6 3.61 .817
KTVM04 150 1 6 3.46 .872
107
KTVM05 150 1 6 3.55 .894
KTVM06 150 1 6 3.57 .893
Tìm kiếm đối tác: khả năng tìm kiếm đối tác tin cậy cũng không được các nhà
đầu tư đánh giá cao, do năng lực tài chính và quản lý của các đối tác trong
nước yếu, hạn chế về kinh nghiệm.
Descriptive Statistics
N Min Max Mean Std. Deviation
ĐT01 150 1 7 3.42 1.125
ĐT02 150 1 7 3.85 1.246
ĐT03 150 1 7 3.71 1.406
ĐT04 150 1 7 3.80 1.400
Theo kết quả từ bảng Descriptive Statistics, mean của các biến quan sát đều < 4 cho
thấy các nhà đầu tư đánh giá thấp tính hấp dẫn của các dự án đường bộ Việt Nam.
3.4.1 Kiểm định các nhân tố tác động đến sự sẵn lòng đầu tư của tư nhân
• Phân tích nhân tố khám phá EFA (Exploratory Factor Analysis)
Theo Hair & các tác giả (1998), factor loading là chỉ tiêu để đảm bảo mức ý nghĩa
thiết thực của EFA (ensuring practical significance). Factor loading > 0.3 được xem
là đạt được mức tối thiểu, factor loading > 0.4 được xem là quan trọng, > 0.5 được
xem là có ý nghĩa thực tiễn. Nếu chọn tiêu chuẩn factor loading > 0.3 thì kích thước
mẫu tối thiểu là 350, nếu kích thước mẫu khoảng 100 thì nên chọn tiêu chuẩn factor
loading > 0.55, nếu kích thước mẫu khoảng 50 thì Factor loading phải > 0.75.
Nghiên cứu này có kích thước mẫu là 150 nên tiêu chuẩn factor loading là ≥ 0.500.
Sau 4 lần thực hiện ma trận xoay nhân tố, 3 biến được rút ra khỏi thang đo: (1)
KTVM02 có factor loading bằng .208; (2) ĐT05 có factor loading bằng .440; và
KPL04 có factor loading bằng .485 không đáp ứng được tiêu chuẩn về factor loading
≥.500 nên tiếp tục bị loại bỏ ra khỏi thang đo.
108
Đối với thang đo mức độ sẵn lòng đầu tư, kết quả phân tích nhân tố khám phá EFA
có hệ số KMO42 là .686 và kiểm định Barlett43 có Sig = 0.000 < 0.05 nói lên tính
tương thích của các yếu tố này rất cao. Như thế kết quả chạy EFA đáp ứng tiêu
chuẩn đề ra cho KMO, kiểm định Bartlett, communalities và factor loading.
KMO and Bartlett's Test
Kaiser-Meyer-Olkin Measure of Sampling Adequacy .686
Bartlett's Test of Sphericity Approx. Chi-Square 2859.315
Df 465
Sig. .000
Rotated Component Matrix(a)
Component
LN KPL RR KTVM ĐT
LN08 .850
LN06 .749
LN07 .716
LN03 .711
LN09 .701
LN05 .649
LN01 .637
LN04 .581
LN12 .581
LN11 .573
LN02 .553
KPL05 .875
KPL03 .863
42 KMO là một chỉ tiêu để đo lường tính thích hợp của EFA, 0.5≤ KMO ≤ 1 thì phân tích nhân tố là thích hợp. 43 Nếu kiểm định này có ý nghĩa thống kê (Sig. ≤ 0.05) thì các biến quan sát có tương quan với nhau trong tổng thể.
109
KPL07 .775
KPL01 .648
KPL06 .627
KPL02 .539
RR02 .758
RR04 .724
RR08 .669
RR05 .586
RR01 .535
RR07 .531
KTVM04 .830
KTVM05 .827
KTVM03 .797
KTVM-6 .742
ĐT03 .700
ĐT01 .656
ĐT02 .582
ĐT04 .525
Extraction Method: Principal Component Analysis. Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization. a Rotation converged in 5 iterations.
Total Variance Explained
Component
Rotation Sums of Squared Loadings
Total % of Variance Cumulative %
1 5.027 16.217 16.217
2 3.344 10.786 27.003
3 3.042 9.813 36.816
4 2.705 8.724 45.540
5 2.505 8.079 53.619
110
Xem xét phương sai trích với 31 biến trong thang đo là 53.619%. Với chỉ số
cumulative của rotation sums of squared loading là 53.619% cho biết 5 nhân tố giải
thích được 53.619% biến thiên của các dữ liệu thu thập. Tỷ lệ này thỏa mãn đề nghị
của Hair & et al. (1998) và Gerbing & Anderson (1988)44.
• Hệ số tin cậy Cronback Alpha
Corrected Item-Total
Correlation Cronbach's Alpha if Item
Deleted Lợi nhuận đầu tư: α = .871
LN06 .656 .857
LN07 .630 .856
LN08 .779 .848
LN09 .611 .857
LN11 .484 .866
LN12 .505 .865
LN03 .611 .858
LN05 .583 .859
LN04 .499 .865
LN02 .476 .868
LN01 .552 .862
Khung pháp lý: α = .820
KPL01 .470 .828
KPL02 .470 .814
KPL07 .618 .789
KPL03 .734 .758
KPL05 .747 .755
KPL06 .548 .799
44 Hair & et al. (1998) và Gerbing & Anderson (1988) yêu cầu phương sai trích phải ≥50%.
111
Chia sẻ rủi ro: α = .754
RR01 .481 .728
RR02 .586 .692
RR04 .557 .704
RR05 .467 .733
RR07 .490 .721
RR08 .463 .732
Kinh tế vĩ mô: α = .826
KTVM03 .669 .773
KTVM04 .672 .770
KTVM05 .670 .771
KTVM06 .595 .806
Tìm kiếm đối tác: α = .699
ĐT01 .449 .657
ĐT02 .464 .647
ĐT03 .588 .563
ĐT04 .446 .662
Kết quả kiểm gra độ tin cậy Cronback Alpha cho thấy các thang đo đều đạt yêu cầu.
Sau khi kiểm định các thang đo bằng hệ số Cronbach alpha và phân tích nhân tố
khám phá EFA, xác định 5 nhân tố: (1) LN – lợi nhuận đầu tư; (2) KTVM – kinh tế
vĩ mô; (3) KPL – khung pháp lý hiện hành; (4) RR – chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và
tư nhân và (5) ĐT- tìm kiếm đối tác là các biến độc lập, có thể đưa vào phân tích hồi
quy tuyến tính.
3.4.2 Phân tích hồi quy tuyến tính (regression)
• Mô hình nghiên cứu và các giả thuyết
Mô hình nghiên cứu gồm có một biến phụ thuộc là mức độ sẵn lòng đầu tư của các
nhà đầu tư tư nhân được định nghĩa là chỉ tiêu đánh giá khả năng thu hút các nhà đầu
tư tư nhân dưới sự tác động của các biến độc lập: lợi nhuận, khung pháp lý, kinh tế
vĩ mô, chia sẻ rủi ro và tìm kiếm đối tác. Những nhân tố này sẽ tác động đến sự sẵn
112
lòng đầu tư vào các dự án PPP đường bộ ở Việt Nam của các công ty được nghiên
cứu theo mô hình ở hình 3.6 .
Hình 3.6: Mô hình nghiên cứu
Các giả thuyết được kiểm định :
Quan hệ giữa nhân tố lợi nhuận và sự sẵn lòng đầu tư : quan hệ dương
Quan hệ giữa nhân tố khung pháp lý và sự sẵn lòng đầu tư : quan hệ dương
Quan hệ giữa nhân tố chia sẻ rủi ro và sự sẵn lòng đầu tư : quan hệ dương
Quan hệ giữa nhân tố kinh tế vĩ mô và sự sẵn lòng đầu tư : quan hệ dương
Quan hệ giữa nhân tố tìm kiếm đối tác và sự sẵn lòng đầu tư : quan hệ dương
Kiểm tra tương quan giữa biến phụ thuộc với từng biến độc lập và tương quan giữa
các biến độc lập với nhau bằng hệ số Pearson.
• Phân tích tương quan các nhân tố - hệ số Pearson
Correlations
Mức độ sẵn lòng
Lợi nhuận
Khung pháp lý Rủi ro Kinh tế
vĩ mô Đối tác
Mức độ sẵn lòng đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam
Pearson Correlation 1 .525(*) .391(*) .262(*) .269(*) .356(*)
Sig.(2-tailed) .000 .000 .001 .001 .000
N 150 150 150 150 150 150
* Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).
113
Phân tích hệ số tương quan (correlations) với hệ số Pearson giữa 5 biến độc lập trên
với 1 biến phụ thuộc là mức độ sẵn lòng đầu tư vào đường bộ tại Việt Nam cho thấy
cả 5 biến độc lập đều có tương quan cao, thấp nhất là biến độc lập chia sẻ rủi ro với
.262 và cao nhất là biến lợi nhuận với .525. Với chỉ số α tới hạn là 0.01 (1%) cho ý
nghĩa về mặt thống kê thì tất cả các biến đều có Sig. (2-tailed) nhỏ hơn 0.01 nên đều
có ý nghĩa về mặt thông kê. Vì vậy, cả năm biến độc lập trên đều có thể đưa vào
phân tích hồi quy đa biến.
• Phân tích hồi quy đa biến:
Model Summary(b)
Model R R Square Adjusted R Square Std. Error of the Estimate
1 .834(a) .696 .686 .654
a Predictors: (Constant),
Hệ số R2 hiệu chỉnh = .686 cho thấy 68.60% mức độ sẳn lòng đầu tư được giải thích
với kết quả phân tích hồi quy gồm 5 biến độc lập được nêu.
• Phân tích ANOVA (Analysis of Variances)
Với degree of freedom là 5, kết quả phân tích hồi quy cho giá trị F là 65.994 và ý
nghĩa thống kê Sig. nhỏ hơn chỉ số tới hạn α, (.000 < 0.05), bác bỏ giả thuyết trống
Ho (các nhân tố nghiên cứu đồng nhất) và kết luận có khác biệt về mặt thống kê
trong mối quan hệ của biến phụ thuộc Mức độ sẳn lòng đầu tư và các biến độc lập.
ANOVA(b)
Model Sum of Squares df Mean Square F Sig.
1 Regression 141.005 5 28.201 65.994 .000(a)
Residual 61.535 144 .427
Total 202.540 149
a Predictors: (Constant),
114
• Phân tích hồi quy với hệ số hồi quy (Regression Coefficients)
Coefficients(a)
Model
Unstandardized Coefficients
Standardized Coefficients
t
Sig.
Collinearity Statistics
Β Std. Error Beta (β) Tolerance VIF
1
(Constant) 3.420 .053 64.075 .000 REGR factor score Lợi nhuận .612 .054 .525 11.435 .000 1.000 1.000REGR factor score Khung pháp lý .456 .054 .391 8.515 .000 1.000 1.000REGR factor score Rủi ro .305 .054 .262 5.695 .000 1.000 1.000REGR factor score Kinh tế vĩ mô .314 .054 .269 5.856 .000 1.000 1.000REGR factor score Đối tác .415 .054 .356 7.744 .000 1.000 1.000
a Dependent Variable: Muc do san long
Tất cả các nhân tố đều có giá trị beta (β) >0, hầu hết phân bổ của tập hợp các giá trị
của từng nhân tố từ điểm trung bình trở xuống. Tất cả giá trị về ý nghĩa thống kê của
các nhân tố < giá trị tới hạn α (cột Sig.) cho thấy tất cả thống kê đều loại bỏ Ho (giả
thuyết trống) và có ý nghĩa về mặt thống kê.
Theo kết quả phân tích hồi quy đa biến giữa biến phụ thuộc là mức độ sẵn lòng đầu
tư vào đường bộ tại Việt Nam và năm biến độc lập là lợi nhuận, khung pháp lý, chia
sẻ rủi ro, kinh tế vĩ mô và tìm kiếm đối tác cho thấy tất cả các nhân tố trên đều có
tương quan thuận đến mức độ sẵn lòng đầu tư. Hiện tượng đa cộng tuyến (multi-
collinearity) giữa các nhân tố trên không xảy ra với yếu tố khuyết đại phương sai
(variance inflation factors) của tất cả năm nhân tố đều bằng 1 và độ chấp nhận
(tolerance) khá cao bằng 1.
Như thế mô hình nghiên cứu cần được thiết lập lại theo mức độ chuẩn hóa β như
sau: lợi nhuận với hệ số chuẩn hóa β là .525; khung pháp lý với hệ số chuẩn hóa β
là .391; tìm kiếm đối tác với hệ số chuẩn hóa β là .356; kinh tế vĩ mô với hệ số chuẩn
hóa β là .269; chia sẻ rủi ro với hệ số chuẩn hóa β là .262. Từ kết quả phân tích trên,
phương trình hồi quy được biểu diễn như sau :
115
MĐSL = .525LN + .391KPL + .356ĐT + .269KTVM + .262RR
Hình 3.7: Mức độ tác động của các nhân tố đến sự sẵn lòng đầu tư
3.4.3 Kiểm tra tính khác biệt về mức độ sẵn lòng đầu tư theo loại hình doanh
nghiệp và hình thức lựa chọn đầu tư
• Loại hình doanh nghiệp
Với Ho (giả thuyết trống) là có sự khác biệt giữa các loại hình doanh nghiệp với mức
độ sẵn lòng đầu tư vào đường bộ tại Việt Nam.
Test of Homogeneity of Variances
Dependent Variable: Muc_do_san_long
Levene Statistic df1 df2 Sig.
1.719 2 147 .183
Kiểm tra tính đồng nhất của phương sai (Test of Homogeneity of Variances) cho
thấy giá trị ý nghĩa về mặt thống kê Sig = .183 ≥ 0.05 nên phương sai trong số liệu
không có ý nghĩa khác biệt nhau về mặt thống kê.
ANOVA
Dependent Variable: Muc_do_san_long
Sum of Squares df Mean Square F Sig.
Between Groups 1.594 2 .797 .583 .559
0.525
0.391
0.356
0.269
0.262
0 0.2 0.4 0.6
LN
KPL
ĐT
KTVM
RR
116
Within Groups 200.946 147 1.367
Total 202.540 149
Kết quả phân tích ANOVA cũng cho thấy không có khác biệt về mức độ sẵn lòng
đầu tư vào cơ sở hạ tầng GTĐB tại Việt Nam của các công ty được khảo sát theo các
loại hình doanh nghiệp với chỉ số ý nghĩa về mặt thống kê lên đến .559
Robust Tests of Equality of Means
Dependent Variable: Muc_do_san_long
Statistic(a) df1 df2 Sig.
Welch .590 2 73.068 .557
Brown-Forsythe .588 2 112.355 .557
a Asymptotically F distributed.
Kiểm tra theo phương pháp Welch cho ý nghĩa về mặt thống kê là .557 và giá trị
tương tự theo phương pháp Brown-Fortsythe. Như thế mức độ sẵn lòng đầu tư
không có khác biệt giữa các công ty có các loại hình doanh nghiệp khác nhau.
• Hình thức đầu tư
Thống kê miêu tả (Descriptive Statistics) cho các nhóm hình thức đầu tư. Kết quả
các phân tích đều cho kết quả là không có khác biệt về mặt ý nghĩa thống kê giữa
các hình thức đầu tư với mức độ sẵn lòng đầu tư vào đường bộ tại Việt Nam.
Test of Homogeneity of Variances
Dependent Variable: Muc_do_san_long
Levene Statistic df1 df2 Sig.
.723 4 145 .577
ANOVA
Dependent Variable: Muc_do_san_long
Sum of Squares df Mean Square F Sig.
117
Between Groups 3.596 4 .899 .655 .624 Within Groups 198.944 145 1.372 Total 202.540 149
Robust Tests of Equality of Means(b) Dependent Variable: Muc_do_san_long
Statistic(a) df1 df2 Sig.
Welch .872 4 6.231 .530
Brown-Forsythe .809 4 30.289 .529
a Asymptotically F distributed.
3.4.4 Thảo luận kết quả khảo sát
Phân tích tác động của các nhân tố đến mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân
vào đường bộ thông qua hàm hồi qui cho thấy:
• Khó khăn trong việc thu hồi vốn đầu tư và đạt lợi nhuận kỳ vọng là trở ngại
lớn nhất cho sự tham gia của tư nhân vào đường bộ. Nhà nước cần có những
hỗ trợ thiết thực hơn mới có thể thu hút được khu vực này. Các mức ưu đãi
dành cho tư nhân phải bảo đảm cho các chủ đầu tư tìm kiếm được lợi nhuận
kỳ vọng trong điều kiện kinh doanh chung của khu vực, để họ chấp nhận đầu
tư hướng vào những lĩnh vực mà chính phủ muốn khuyến khích đầu tư.
• Thiếu một khung pháp lý minh bạch được xem là hạn chế đáng kể. Do bản
chất quan liêu của hệ thống, gây ra sự chậm trễ, tốn kém về thời gian và chi
phí, làm mất cơ hội đầu tư, đồng thời sự phối hợp kém giữa các cơ quan chính
phủ đã hạn chế sự tham gia của tư nhân. Bộ máy hành chính hiệu quả quyết
định sự thành công không chỉ thu hút vốn nước ngoài mà của toàn bộ quá
trình huy động, sử dụng vốn cho đầu tư phát triển. Bộ máy phải thống nhất,
gọn nhẹ, sáng suốt và nhạy bén về chính sách, với những thủ tục hành chính,
những qui định pháp lý có tính chất tối thiểu, đơn giản, công khai và nhất
quán, được thực hiện bởi những con người có trình độ chuyên môn cao, được
giáo dục tốt và có kỷ luật, tôn trọng pháp luật. Theo kết quả nghiên cứu trên,
118
khung pháp lý hiện hành cản trở sự tham gia của khu vực tư nhân; được
chứng minh bằng tỷ lệ mean của thang đo "khung pháp lý “ thấp.
• Một vấn đề nữa được khu vực tư nhân quan tâm là việc lựa chọn các đối tác
tin cậy. Hình thức PPP thường được áp dụng đối với các dự án có vốn đầu tư
lớn, một công ty tư nhân khó thực hiện thành công dự án một mình, cần thiết
phải hợp tác với các đối tác khác trở thành một tổ hợp đầu tư, vừa chia sẻ rủi
ro, vừa phù hợp với khả năng tài chính của doanh nghiệp. Tuy nhiên việc tìm
kiếm đối tác không dễ dàng, nhất là năng lực các đối tác trong nước thấp.
• Sự thiếu niềm tin vào chính sách vĩ mô tiếp tục được minh họa với tỷ lệ mean
của thang đo “kinh tế vĩ mô” thấp, thể hiện sự thất bại của chính phủ trong
việc bảo đảm nghĩa vụ hợp đồng. Những bất ổn kinh tế không chỉ làm dòng
vốn FDI bị chững lại, thu hẹp, mà còn làm cho dòng vốn trong nước chảy
ngược ra ngoài, tìm đến những nơi "trú ẩn" mới an toàn và hấp dẫn hơn.
Chính sách tiền tệ phải giải quyết được các vấn đề chống lạm phát và ổn định
tiền tệ. Chính sách lãi suất và tỷ giá tác động trực tiếp đến dòng chảy FDI với
tư cách là những yếu tố quyết định giá trị đầu tư và mức lợi nhuận thu được
tại một thị trường xác định. Xem xét sự vận động của vốn nước ngoài ở các
nước trên thế giới cho thấy, dòng vốn đầu tư dài hạn, nhất là FDI đổ vào một
nước tỷ lệ thuận với sự gia tăng niềm tin của các chủ đầu tư, tỷ lệ nghịch với
độ chênh lệch lãi suất trong - ngoài nước, trong - ngoài khu vực. Nếu chênh
lệch càng cao, tư bản nước ngoài càng ưa đầu tư theo kiểu cho vay ngắn hạn,
ít chịu rủi ro và hưởng lãi ngay trên chỉ số chênh lệch lãi đó. Một tỷ giá hối
đoái linh hoạt, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế ở từng giai đoạn thì
khả năng thu lợi nhuận từ xuất khẩu càng lớn, sức hấp dẫn với vốn nước
ngoài càng lớn. Một nước có mức tăng trưởng xuất khẩu cao sẽ làm yên lòng
các nhà đầu tư vì khả năng trả nợ của nước đó được bảo đảm hơn, mức độ
mạo hiểm trong đầu tư sẽ giảm xuống.
• Vấn đề chia sẻ rủi ro cũng được các nhà đầu tư quan tâm trong việc đưa ra
quyết định đầu tư. Kết quả nghiên cứu cho thấy khu vực tư nhân chưa hài
119
lòng với mức độ chia sẻ rủi ro hiện nay của chính phủ.
• Thử nghiệm Anova cho thấy không có sự khác biệt về các nhân tố tác động
đến mức sẵn lòng đầu tư của khu vực tư trong lĩnh vực đường bộ giữa các
loại hình doanh nghiệp và loại hình đầu tư. Điều này phản ánh khu vực tư
(trong và ngoài nước) khi tham gia đầu tư đều có những kỳ vọng giống nhau.
3.5 Kết quả nghiên cứu chính
• Kết quả đo lường
Có năm khái niệm nghiên cứu bao gồm: lợi nhuận đầu tư, khung pháp lý, chia sẻ rủi
ro, kinh tế vĩ mô và tìm kiếm đối tác. Kết quả nghiên cứu thử nghiệm cho thấy các
thang đo đạt được yêu cầu về giá trị (giá trị hội tụ và độ tin cậy). Một số hàm ý cho
kết quả như sau:
Một là, một cách tổng quát, các thang đo của Sader (2000) thông qua điều chỉnh, bổ
sung có thể sử dụng được cho các dự án PPP đường bộ tại Việt Nam.
Hai là, thang đo tìm kiếm đối tác được xây dựng hoàn toàn mới. Giá trị và độ tin cậy
của nó đạt được trong nghiên cứu này sẽ góp phần để phát triển thang đo này trong
các nghiên cứu tiếp theo.
• Kết quả mô hình lý thuyết
Kết quả phân tích hồi qui đa biến cho thấy có năm yếu tố có ảnh hưởng đến sự sẵn
lòng tham gia đầu tư các dự án đường bộ theo hình thức PPP của khu vực tư nhân.
Năm yếu tố đó là (1) lợi nhuận đầu tư, (2) khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3)
chia sẻ rủi ro phù hợp giữa nhà nước và tư nhân, (4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm
được đối tác tin cậy. Trong các yếu tố này, lợi nhuận đầu tư đóng vai trò quan trọng
nhất. Tiếp theo là yếu tố khung pháp lý, kế đến là tìm kiếm đối tác và ổn định vĩ mô.
Vấn đề chia sẻ rủi ro có tác động kém nhất. Kết quả này cũng không thay đổi theo
loại hình doanh nghiệp và hình thức đầu tư.
120
Trong chương này, để nghiên cứu nguyên nhân khu vực tư nhân không muốn đầu tư
các dự án đường bộ theo hình thức PPP, tác giả sử dụng các thang đo của mô hình
Sader (2000) là: lợi nhuận, khung pháp lý, kinh tế vĩ mô và chia sẻ rủi ro, cùng với
thang đo mới được tác giả xây dựng từ kết quả của nghiên cứu định tính, và
phương pháp khảo sát trực tiếp các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước hoạt
động trong ngành xây dựng và giao thông. Kết quả phân tích định lượng cho thấy
65.34% các nhà đầu tư không muốn tham gia. Lý do mà khu vực này từ chối đầu tư
xếp theo thứ tự tính quan trọng giảm dần: khó hoàn vốn và lợi nhuận thấp, thiếu
một khung pháp lý minh bạch, kinh tế vĩ mô bất ổn, chia sẻ rủi ro chưa hợp lý, và
khó khăn trong việc lựa chọn đối tác. Những kết quả phân tích trên là cơ sở để luận
án đề xuất những gợi ý giải pháp nhằm thu hút khu vực tư nhân góp sức xây dựng
và phát triển mạng lưới đường bộ hiện đại thông qua PPP.
Kết luận chương 3
121
CHƯƠNG 4: CÁC PHÁT HIỆN VÀ KẾT LUẬN
4.1 Tóm tắt
Chương này trình bày tóm tắt những phát hiện trong quá trình nghiên cứu về hình
thức hợp tác công – tư ở các chương trước, sau đó gợi ý một số điều chỉnh về chính
sách thu hút PPP. Như đã đề cập trong phần giới thiệu, mục tiêu chính của luận án
này là nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị
trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông
đường bộ ở Việt Nam. Một số đóng góp mang tính ứng dụng kết quả của nghiên cứu
này cũng được trình bày trong chương này. Cuối cùng là những hạn chế của nghiên
cứu này và các chủ đề cho các nghiên cứu tiếp theo.
4.2 Tóm tắt các phát hiện chính
Chương 1 phân tích các nghiên cứu thực nghiệm về hình thức hợp tác công – tư
trong quá khứ. Kết quả phân tích cho thấy một thực tế là: (1) không một chủ thể nào
(bao gồm cả nhà nước và tư nhân) có thể độc lập cung cấp đầy đủ các cơ sở hạ tầng
cần thiết (Mona và các tác giả, 2006) ; (2) khi tham gia vào bất cứ lĩnh vực nào,
chính phủ có thể không đủ điều kiện để được trở thành một đối tác trong hình thức
hợp tác công-tư, mà chỉ có thể là một đối tác trong quan hệ hợp tác công – công
(Khulumane, 2008). Đối với sự thành công của PPP, theo kết quả nghiên cứu của tác
giả, quan trọng nhất là cả hai khu vực nỗ lực điều chỉnh sự khác biệt về mục tiêu đầu
tư trên cơ sở đảm bảo kết quả hợp tác là “win – win”. Dựa trên các dữ liệu được mô
tả trong chương 2, có thể kết luận rằng hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam cần
phải được cải thiện cả về chất lượng và số lượng. Phân tích nguồn vốn đầu tư các dự
án đường bộ cho thấy nguồn lực nhà nước hoàn toàn không có khả năng đáp ứng,
cần thiết phải bổ sung nguồn vốn từ khu vực tư nhân hợp tác cùng nhà nước thông
qua PPP. Kết quả phân tích năng lực nhà đầu tư tư nhân cũng chỉ ra rằng PPP nên
hướng đến khu vực FDI. Ngoài ra, chương này cũng cho biết chính phủ vẫn chưa
thực sự nắm bắt được kỳ vọng của nhà đầu tư, dẫn đến có sự lệch lạc, không tương
122
thích trong việc kêu gọi tư nhân tham gia PPP. Chương 3 khám phá mức độ sẵn lòng
đầu tư của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ thông qua xem xét các kỳ
vọng của nhà đầu tư. Kết quả phân tích thống kê mô tả hoàn toàn phù hợp bối cảnh
hiện tại của Việt Nam, đó là hầu hết các nhà đầu tư tư nhân (đặc biệt là khu vực FDI)
không muốn tham gia vào PPP. Phân tích hồi qui đa biến được thực hiện với năm
biến độc lập chỉ ra nguyên nhân khu vực tư nhân từ chối tham gia PPP, trong đó tác
động mạnh nhất là yếu tố lợi nhuận, kế đến khung pháp lý, tìm kiếm đối tác, kinh tế
vĩ mô và cuối cùng là chia sẻ rủi ro. Các phát hiện cụ thể như sau:
• Một là, sự tương tác chặt chẽ giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân
trong suốt quá trình hợp tác là tuyệt đối cần thiết, đặc biệt trong giai đoạn đầu
khi thị trường PPP mới thành lập. Sự tương tác này phải hướng đến dung hòa
sự khác biệt giữa hai khu vực và quan trọng nhất là đạt được mục tiêu khẩn
cấp – vốn đầu tư và chất lượng hạ tầng. Nếu không bất kỳ nỗ lực nào hướng
tới một quan hệ đối tác công-tư đều có thể thất bại.
• Hai là, để đo lường mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân vào các dự
án PPP đường bộ ở Việt Nam, bên cạnh bốn thang đo của mô hình Sader
(2000) bao gồm: lợi nhuận đầu tư, kinh tế vĩ mô, khung pháp lý và chia sẻ rủi
ro, tác giả xây dựng một thang đo mới là tìm kiếm đối tác để bổ sung mô hình
nghiên cứu các nhân tố tác động đến sự sẵn lòng đầu tư.
• Ba là, khía cạnh tiếp cận phù hợp cho những nền kinh tế đang phát triển và
chưa tồn tại thị trường PPP là chính phủ cần nắm bắt chính xác các kỳ vọng
của nhà đầu tư để có những điều chỉnh hợp lý nhằm đạt được các mục tiêu
mong đợi thông qua PPP. Nghiên cứu này đã xác định trong 5 kỳ vọng chính
của nhà đầu tư tác động đến sự sẵn lòng tham gia PPP, trong đó lợi nhuận đầu
tư tác động mạnh nhất, kế tiếp là khung pháp lý, tìm kiếm đối tác, điều kiện vĩ
mô và cuối cùng là chia sẻ rủi ro.
123
4.3 Đóng góp mang tính ứng dụng
Không dễ dàng để phác thảo một chính sách để chữa trị tất cả các vấn đề liên quan
đến phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam. Một số hàm ý chính
sách của nghiên cứu này được bắt nguồn từ kết quả điều tra về yếu tố tác động đến
sự sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân ở Việt Nam. Đầu tiên, chính phủ muốn thu
hút vốn tư nhân (đặc biệt là vốn FDI) theo hình thức PPP trong lĩnh vực đường bộ
phải thỏa mãn được các kỳ vọng của đối tượng này. Kết quả nghiên cứu từ mô hình
đo lường sự sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân cho thấy chính phủ cần cải thiện
môi trường đầu tư, tăng thêm tính hấp dẫn cho các dự án PPP mới có thể đạt được
mục tiêu phát triển hạ tầng giao thông thông qua PPP. Một số gợi ý về ứng dụng kết
quả nghiên cứu như sau:
4.3.1 Xây dựng bộ tiêu chí để lựa chọn các hợp đồng PPP ngành đường bộ
Kohlberg và Fitzsimons (1985) cho rằng trước khi đầu tư bất cứ dự án đường bộ
nào, phải tiến hành nghiên cứu khả thi bởi các chuyên gia tư vấn quốc tế để xem xét
khả năng, triển vọng của một dự án hợp tác công – tư. Cũng như các quốc gia đang
phát triển khác, giao thông đường bộ Việt Nam chưa phát triển và các cơ hội đầu tư
trong lĩnh vực này còn rất lớn, đang thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư trong và
ngoài nước. Tuy nhiên, do các rào cản về môi trường đầu tư nên đã hạn chế sự tham
gia của khu vực này. Nhằm đạt được mục đích đánh giá, lựa chọn các dự án phù hợp
với hình thức PPP, tác giả đề xuất một bộ tiêu chí lựa chọn hình thức hợp đồng phù
hợp áp dụng cho dự án đường bộ Việt Nam (cần lưu ý luận án chỉ xem xét những dự
án sử dụng thu phí hoàn vốn).
Các tiêu chí lựa chọn hợp đồng PPP bao gồm:
• Đánh giá quy mô và phạm vi dự án
• Khả năng áp dụng thu phí người sử dụng khả thi
• Giới hạn chuyển giao rủi ro tối thiểu
• Khả năng hoàn trả của dự án
124
• Mức độ hỗ trợ của chính phủ
• Tái phân bổ rủi ro giữa nhà nước – tư nhân
Bên cạnh đó, để hỗ trợ quá trình ra quyết định của chính phủ, tác giả gợi ý sơ đồ “Ra
quyết định” dựa theo các tiêu chí trên để lựa chọn hình thức hợp đồng PPP phù hợp
như hình 4.1.
125
Hình 4.1: Sơ đồ ra quyết định trong lựa chọn hình thức hợp đồng PPP
126
• Giải thích hình 4.1:
Bước 1: Đánh giá quy mô dự án: Quy mô dự án cần xem xét 2 khía cạnh: hạ tầng
và tài chính. Khía cạnh hạ tầng phụ thuộc vào bản chất và thành phần của dự án. Ví
dụ, các cầu và đường bao thường là quy mô nhỏ; các con đường mới, đường cao tốc
thì qui mô lớn. Tương tự, trong khía cạnh tài chính, chi phí của con đường ngắn
thường nhỏ hơn những con đường mới, đường cao tốc, hoặc dự án có thiết kế phức
tạp. Các chi phí chuẩn bị đầu tư của dự án PPP đường bộ tương đối cao cho cả nhà
nước và tư nhân. Các chi phí đấu thầu của một dự án PPP đường bộ nhỏ (khoảng 20
triệu USD) là USD 250.000, và chi phí này tăng đối với các dự án lớn45. Cần xác
định qui mô dự án để lựa chọn mô hình phù hợp trên cơ sở các yếu tố chính: năng
lực kỹ thuật, năng lực vốn, khả năng tài trợ từ thị trường vốn, quy mô tài trợ nợ.
Do giới hạn chuyên môn về kỹ thuật ngành GTVT, tác giả kiến nghị nhà nước thuê
đơn vị tư vấn có uy tín xác định mức sàn qui mô của các dự án đường bộ ở Việt
Nam. Nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư, các dự án có chi phí đầu tư dưới mức sàn
không nên áp dụng hình thức PPP, có thể áp dụng hợp đồng O&M, chìa khóa trao
tay, nhượng quyền, hoặc bảo trì. Không cần thiết phải phân bổ rủi ro.
Bước 2: Phân bổ rủi ro ban đầu: Điều quan trọng của phân bổ rủi ro là xác định
chính xác và đầy đủ các rủi ro hiện hữu và rủi ro tiềm tàng để phân bổ phù hợp nhằm
giảm chi phí và tăng giá trị đồng tiền.
Bước 3: Đánh giá khả thi về tài chính : để đánh giá khả thi về tài chính của dự án,
nhà nước cần:
• Đánh giá năng lực tài chính của các thành viên trong tổ hợp có đảm bảo đáp
ứng các yêu cầu của hợp đồng PPP ?
• Kiểm tra tính phù hợp và khả thi của cấu trúc tài chính do nhà thầu đề xuất,
các hỗ trợ tài chính của chính phủ, của các đối tác hoặc cơ quan tài chính.
45 SMEC(2011).
127
Việc xác định năng lực tài chính, khả năng thanh toán, tỷ số nợ và tỷ suất sinh lợi
phụ thuộc vào: (i) bên bảo lãnh và các cơ cấu hỗ trợ; (2) báo cáo tài chính được cung
cấp; thông tin chung sẵn có, như chỉ số tín nhiệm, giá cổ phiếu… cụ thể như sau:
• Quy mô đơn vị: % doanh thu từ dự án trong cơ cấu doanh thu của nhà thầu?
So sánh quy mô tài sản ròng của nhà thầu với quy mô yêu cầu đối với SPV.
• Nguồn tài chính: vốn chủ sở hữu, vốn vay.
• Kiểm tra báo cáo tài chính và tính toán các chỉ số tài chính:
- Khả năng thanh toán: chỉ số thanh toán hiện hành/thanh toán nhanh.
- Hệ số khả năng thanh toán lãi vay.
- Tỷ số nợ/ vốn cổ phần.
- Tỷ suất sinh lợi: ROS, ROA, ROE.
• Kết hợp với các yếu tố như: bảo lãnh chính phủ, hoàn thành dự án trước tiến
độ, chất lượng tốt hơn/ giải pháp sáng tạo…
• Xem xét các đề xuất của nhà thầu có phù hợp với khả năng của chính phủ?
Cần đánh giá khả thi về tài chính của dự án theo các kịch bản giả định: kịch bản tốt,
trung bình, xấu và xác suất điều chỉnh rủi ro (tái phân bổ rủi ro) xảy ra. Các đơn thầu
của đối tác tư nhân sẽ được so sánh với nhau để xác định đơn thầu cung cấp giá trị
cao nhất. Đơn thầu tốt nhất nếu thỏa các điều kiện: rủi ro chuyển giao lớn (chí phí
đầu tư của nhà thầu cao); giảm thiểu chi phí cho tư nhân và chính phủ; khả năng
cung cấp dịch vụ đạt yêu cầu mong đợi. Để lượng hóa kết quả đánh giá, kiến nghị
nhà nước thuê đơn vị tư vấn quốc tế độc lập có uy tín để xây dựng mức chuẩn của
các chỉ tiêu đánh giá khả thi về tài chính một cách khoa học áp dụng cho các dự án
đường bộ ở Việt Nam.
Bước 6: Chính phủ hỗ trợ tài chính: các dự án không đạt được khả thi về tài chính
sẽ nhận được hỗ trợ của chính phủ nhằm cải thiện tính khả thi tài chính của dự án.
128
Bước 8: Đánh giá khả thi hợp đồng chìa khóa trao tay: thuận lợi cơ bản của hợp
đồng chìa khóa trao tay là chuyển giao các rủi ro thiết kế và xây dựng cho tư nhân.
Xét sự tương đồng giữa hợp đồng chìa khóa trao tay DBOM và hợp đồng DBFM,
kiến nghị mô hình chìa khóa trao tay chỉ giới hạn là thiết kế - xây dựng (DB) hoặc
xây dựng – chuyển giao (BT). Hợp đồng chìa khóa trao tay ngành đường bộ chỉ phù
hợp với các dự án như mục 4.2.1i).
Bước 9: Đánh giá khả thi hợp đồng cho thuê: đánh giá hợp đồng cho thuê cần kết
hợp với các chi phí giám sát hợp đồng cho thuê của nhà nước để khẳng định tính khả
thi của một dự án.
Bước 10: Đánh giá khả thi hợp đồng bảo trì
• Các hợp đồng có thể áp dụng khi thu phí trực tiếp không khả thi
Trong các tình huống mà thu phí trực tiếp không khả thi, các hợp đồng mà khu vực
tư nhân dựa trên thu phí hoàn vốn sẽ không thể áp dụng (O&M và BOT bị loại trừ).
Các hợp đồng có thể áp dụng bao gồm:
i. Chìa khóa trao tay (BT) hoặc DB, phù hợp với:
Dự án cầu và đường hầm.
Dự án đường có hạng mục cầu lớn, nút giao thông, các cấu trúc phức tạp
khác.
Dự án về đổi mới công nghệ.
Dự án đường bộ là một phần của các cơ sở phát triển lớn như đường vào
cảng, đường nối với khu công nghiệp hay các khu thương mại…
Khi các điều kiện trên không thỏa mãn, nên thực hiện theo hình thức truyền thống.
ii. Các hợp đồng bảo trì: mô hình này chuyển trách nhiệm về bảo trì đường cho
khu vực tư nhân, đặc biệt phù hợp nếu nhà nước muốn khuyến khích nâng
cao hiệu quả và áp dụng kỹ thuật tiên tiến. Tuy nhiên, thứ nhất, do áp lực
thiếu việc làm của các đơn vị quản lý đường bộ thuộc Cục đường bộ nên phải
cân nhắc cẩn thận, bởi vì việc sử dụng dịch vụ thuê ngoài có thể bị phản đối
129
do làm giảm việc làm của các đơn vị này. Thứ hai, khi đánh giá tính khả thi
của các hợp đồng bảo trì cần xem xét năng lực của khu vực tư nhân có phù
hợp để thực hiện các hợp đồng này không. Nếu tiếp tục tình trạng như hiện
tại, nhà nước chỉ định thầu những nhà đầu tư không đủ năng lực, sẽ không đạt
được tăng giá trị đồng tiền. Hơn nữa, việc quản lý và giám sát của nhà nước
về sự tuân thủ hợp đồng của nhà thầu có thể tốn kém thời gian và nguồn lực,
cần tính toán cẩn thuận các chi phí liên quan đến hoạt động giám sát này,
cùng những chi phí phát sinh trong quá trình mở và chấm thầu. Các chi phí
này cần được so sánh với các khoản tiết kiệm có được nếu thuê khu vực tư
nhân để đưa ra quyết định. Vì những lý do trên, cơ hội cho các hợp đồng bảo
trì là rất hạn chế.
• Các hợp đồng có thể áp dụng khi thu phí trực tiếp khả thi nhưng tài
chính dự án không khả thi.
i. Chìa khóa trao tay hoặc DB: tương tự như mục 4.2.a.i).
ii. Hợp đồng O & M: nếu việc thu phí trực tiếp khả thi có thể chuyển rủi ro về vận
hành cho tư nhân. Các hạn chế ở mục 4.2.a.ii) cũng đúng với hợp đồng O & M.
Giống như hợp đồng bảo trì cần cân nhắc các hạn chế của hợp đồng O & M.
Nếu tỷ lệ giữa chi phí giám sát và hiệu quả nhờ tiết kiệm không khả thi, nhà
nước có thể cân nhắc một hợp đồng “chỉ vận hành” cho chức năng thu phí. Các
hệ thống giám sát giao thông tự động và độc lập là cần thiết để giảm thiểu các
vi phạm trong thu phí. Các NHTM ngại cung cấp các khoản vay này do hợp
đồng không có bảo đảm của chính phủ và ngân hàng không có quyền tham gia
hợp đồng, hay bảo lãnh ưu tiên cho chủ nợ khi nhà thầu không trả được nợ.
Hiện nay, rất ít nhà thầu tư nhân Việt Nam đủ năng lực thực hiện hợp đồng
này. Nhà nước nên mời hợp đồng nhượng quyền vận hành, tức chỉ thu phí,
không yêu cầu nhà thầu bảo trì.
• Các hợp đồng có thể áp dụng khi thu phí trực tiếp và tài chính dự án đều
khả thi
130
Khi một dự án được xác định là thu phí khả thi và tư nhân có thể vay ngân hàng để
tài trợ dự án, có thể tận dụng các mô hình kết hợp thiết kế, xây dựng, vận hành và
bảo trì đường. Ba hình thức hợp đồng được đề xuất là:
BOT không có hỗ trợ của nhà nước.
BOT có sự hỗ trợ của nhà nước.
DBFM.
Sự khác nhau cơ bản giữa BOT và DBFM là: với DBFM, SPV được chính phủ thanh
toán theo hợp đồng (rủi ro doanh thu do nhà nước chịu), còn với BOT, SPV nhận
doanh thu từ thu phí đường bộ (rủi ro doanh thu được chuyển cho tư nhân).
Các nguyên tắc lựa chọn hình thức hợp đồng phù hợp cho trường hợp này:
Tối đa hóa sử dụng các nguồn lực khan hiếm của nhà nước bằng việc tối thiểu
hóa bảo đảm và hỗ trợ của chính phủ cho các PPP.
Tối thiểu hóa các trách nhiệm thực tế và tiềm tàng của nhà nước46. Chính phủ
chỉ cung cấp hỗ trợ khi dự án không khả thi tài chính nếu thiếu sự hỗ trợ này.
Áp dụng mô hình DBFM yêu cầu nhà nước cam kết thanh toán theo hợp đồng, định
kỳ trong suốt thời gian hợp đồng. Các cam kết này có thể xem là một khoản nợ của
nhà nước. Ngoài khoản nợ dài hạn này, nhà nước còn chịu rủi ro doanh thu. Với các
trách nhiệm thực tế và tiềm tàng gắn với mô hình hợp đồng DBFM, tác giả đề xuất
chỉ áp dụng DBFM khi hợp đồng BOT không khả thi.
Do điều kiện khan hiếm nguồn vốn, tác giả đề xuất lựa chọn ưu tiên là hình thức cho
thuê (O&M) và BOT. Các hình thức hợp đồng khác chỉ áp dụng khi chính phủ muốn
tận dụng các sáng kiến hoặc lợi thế của tư nhân để cải thiện chất lượng dịch vụ hoặc
nâng cao hiệu quả đầu tư. Cụ thể:
Hợp đồng xây dựng – sở hữu –k doanh (BOO) không phải là một lựa chọn lý tưởng
do chính phủ không công nhận quyền sở hữu đối với cơ sở hạ tầng.
46 Trách nhiệm tiềm tàng là trách nhiệm có khả năng xảy ra trong tương lai dẫn đến khoản nợ phải trả một số tiền phụ thuộc vào các sự kiện trong tương lai.
131
Hợp đồng thiết kế – xây dựng (DB) không phải là một lựa chọn lý tưởng do không
giải quyết vấn đề thiếu hụt vốn, chỉ tận dụng chuyên môn, sáng tạo của tư nhân.
Hợp đồng thiết kế – xây dựng - tài trợ - bảo trì (DBFM) không lý tưởng với Việt
Nam, có thể lựa chọn nếu phần rủi ro giữ lại cho nhà nước không quá lớn.
Hợp đồng kinh doanh – bảo trì (O&M) có thể lựa chọn vì giải quyết được vấn đề
thiếu hụt vốn và chính phủ duy trì được quyền sở hữu cơ sở hạ tầng của mình.
Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT) rất lý tưởng cho Việt Nam vì
chính phủ duy trì được quyền sở hữu cơ sở hạ tầng của mình.
4.3.2 Hành lang pháp lý cho các dự án PPP đường bộ Việt Nam
Tại Việt Nam, khung pháp lý của PPP bắt đầu mở ra khi Quyết định 71 ngày
9/11/2010 được ban hành dù chỉ là thí điểm. Thực tiễn cho thấy, khung pháp lý thí
điểm này tồn tại quá nhiều hạn chế, vướng mắc, gần như không thể áp dụng, đã cản
trở việc triển khai hình thức PPP trong thời gian qua. Trên cơ sở nghiên cứu khung
pháp lý của các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là những quốc gia có nét tương đồng
với Việt Nam như Ấn Độ, Trung Quốc, Thái Lan, Malaysia… kết hợp với điều kiện
và hoàn cảnh đất nước, tác giả xây dựng một dự thảo Nghị định PPP ngành đường
bộ cung cấp hành lang pháp lý cho các dự án PPP hoạt động. Nghị định này sẽ thay
thế Quyết định 71 ngày 9/11/2010, các hướng dẫn triển khai các hợp đồng BOT,
BT… vẫn áp dụng theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009. Trong trường
hợp có sự khác biệt giữa các điều khoản trong Nghị định này với bất kỳ nghị định
nào khác thì các điều khoản của Nghị định này sẽ được ưu tiên áp dụng. Dự án BOT,
BT thực hiện theo quy định của Nghị định 108 được hiểu trong Nghị định này là các
dự án BOT, BT thực hiện theo hình thức PPP trong đó phần vốn Ngân sách nhà
nước tham gia vào dự án là 0%. (xem chi tiết dự thảo Nghị định tại phụ lục 11).
Các mục tiêu chính sách của chính phủ về PPP ngành đường bộ cần được qui định
chi tiết trong Luật giao thông đường bộ. Cụ thể:
132
• Đảm bảo dự án PPP đường bộ đóng góp thực hiện mục tiêu phát triển hạ tầng
giao thông theo quy hoạch, các mục tiêu kinh tế và xã hội toàn diện của chính
phủ.
• Đảm bảo khuôn khổ pháp lý và thể chế hiệu quả để xác định, chuẩn bị, thực
hiện và quản lý các dự án PPP đường bộ.
• Có một quy trình thực hiện nhằm đảm bảo các dự án PPP được đánh giá theo
chuẩn mực và chỉ các dự án khả thi về kinh tế và tài chính mang lại hiệu quả
mới được đề xuất nhằm mục tiêu:
Đạt giá trị đồng tiền cho Nhà nước bằng việc phân bổ rủi ro cho bên nào xử lý
và quản lý tốt nhất.
Khả thi tài chính về khía cạnh bền vững ngân sách, chuyển giao cam kết liên
quan đến quyết toán công và tiềm năng thu hồi của đầu tư tư nhân.
- Tối ưu hóa các lợi ích của hiệu quả, kiến thức, linh hoạt và sáng kiến tư nhân.
- Khả thi về tài chính, và
- Cân bằng về các lợi ích kinh tế và xã hội và các chi phí.
• Khuyến khích đầu tư các dự án theo quy hoạch và tăng cường hiệu quả kinh
tế, cải thiện an toàn đường bộ và giảm tắc nghẽn giao thông.
• Đảm bảo có sự tham gia của một cơ quan nhà nước như một nhà đầu tư hoặc
cung cấp dịch vụ, tạo các điều kiện thiết lập một mặt bằng sân chơi giữa các
doanh nghiệp như vậy và các công ty tư nhân cạnh tranh.
• Khuyến khích đấu thầu cạnh tranh cho các dự án.
• Khuyến khích đàm phán hợp đồng có sự linh hoạt nhiều nhất có thể được.
• Công nhận tính chất lâu dài của đầu tư hạ tầng và giảm thiểu các rủi ro kèm
theo bằng cách đảm bảo giá trị và thực hiện hợp đồng thông qua theo quy
định pháp luật.
• Đảm bảo phân công trách nhiệm rành mạch, rõ ràng giữa các cơ quan chính
phủ nhằm thực hiện hiệu quả Nghị định này.
• Đảm bảo xây dựng và quản lý qui hoạch để nhà đầu tư khai thác được quỹ đất
dọc hành lang của dự án.
133
• Đảm bảo giảm dần số dự án đầu tư 100% vốn ngân sách, sử dụng phần ngân
sách này tham gia vào các dự án PPP.
• Đảm bảo thống nhất giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong xác
định, thiết kế, đánh giá, tiếp thị và quản lý các dự án PPP.
• Hoàn thiện năng lực thực hiện của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
• Đảm bảo quản lý hiệu quả và các nguyên tắc đã giao kết của dự án PPP trong
suốt chu kỳ dự án;
Bộ GTVT chịu trách nhiệm thực hiện khung chính sách này ở cấp trung ương và
tỉnh; định kỳ 6 tháng, UBND báo cáo cho Bộ GTVT về các dự án PPP. Bộ GTVT
chịu trách nhiệm rà soát, tổng hợp và kiến nghị nội dung điều chỉnh bổ sung chính
sách với chính phủ sau đó công bố các chi tiết của chính sách điều chỉnh lại trên
trang web của Bộ GTVT.
Bộ GTVT đóng vai trò kiến tạo chính sách cung cấp dịch vụ chứ không phải là cung
cấp dịch vụ. Sự tách bạch giữa hoạch định chính sách với cung cấp dịch vụ giúp cơ
quan này có thể giới thiệu các đối tác tư nhân cạnh tranh để cung cấp các dịch vụ
trên thị trường. Đối với điều tiết kinh tế, hai nhiệm vụ điều tiết cốt lõi là thiết lập,
giám sát, thực thi biểu phí tối đa và các tiêu chuẩn dịch vụ tối thiểu. Trong hai nhiệm
vụ này, kiểm soát mức giá tối đa mà doanh nghiệp đưa ra là một nhiệm vụ khá rõ
ràng nhưng dễ gây tranh cãi. Mặc dù biểu phí thường được công chúng quan tâm
nhất, nhưng chúng không phải là biện pháp duy nhất để điều tiết. Sự điều tiết mang
tính kinh tế còn bao gồm việc kiểm soát cơ cấu thuế quan, chất lượng của tiêu chuẩn
dịch vụ, điều kiện tiếp cận mạng lưới đường bộ, quyền đi đường cho người tham gia
giao thông, và các nghĩa vụ đầu tư liên quan khách hàng hiện tại và khách hàng mới.
Có thể kết luận ngắn gọn rằng, mục tiêu của Nghị định này hướng đến là quản lý nhà
nước hiệu quả và thực thi, lựa chọn dự án phù hợp; tầm nhìn và mục tiêu rõ ràng;
quản lý chi phí và tiến độ hiệu quả, nhân lực có kinh nghiệm, quản lý tốt rủi ro; sự
gắn kết chặt chẽ giữa các nhà đầu tư tư nhân và tính chủ động của các bên tham gia
trong dự án. Đây chính là những yêu tố then chốt để các dự án PPP thành công.
134
4.3.3 Cơ chế phân bổ và quản lý rủi ro
Một phân tích chi tiết cần được tiến hành để quyết định có nên thực hiện dự án?
Thực hiện theo loại hợp đồng PPP nào là phù hợp nhất? Mỗi dự án phải có phương
án phân bổ rủi ro tối ưu. Do vậy, thách thức đối với nhà nước là làm thế nào để tối
ưu hóa hiệu quả của dự án và hỗ trợ tài chính của chính phủ đảm bảo:
(1) Tạo ra giá trị đồng tiền tốt nhất thông qua phân bổ rủi ro thông minh,
(2) Cho phép phân bổ rủi ro tạo ra mức chi phí vốn và mức đóng góp của nhà
nước hợp lý, và
(3) Có thể vay thương mại tài trợ cho dự án.
Hình thức tái phân bổ rủi ro từ tư nhân sang nhà nước như hiện nay không phải là
cách hiệu quả để tăng cường khả thi tài chính hoặc khả năng thanh toán của dự án.
Phương pháp hiệu quả hơn nếu “mua” rủi ro từ tư nhân thông qua các biện pháp hỗ
trợ tài chính. Bảng 4.1 trình bày các rủi ro chính và đề xuất của tác giả về phân bổ
rủi ro cho một dự án PPP đường bộ ở Việt Nam.
Bảng 4.1: Phân bổ rủi ro chính của các dự án PPP đường bộ Việt Nam (lần 1)
Rủi ro Phân bổ Quản lý tối ưu hóa rủi ro
1. Rủi ro trước đầu tư Nhà nước Nghiên cứu khả thi chi tiết, thu hồi đất, di
chuyển các cơ sở, khu tái định cư, và dọn
dẹp môi trường
2. Rủi ro thiết kế
Lỗi phía nhà nước
Lỗi phía Tư nhân
Nhà nước
Tư nhân
Giám sát thiết kế
Giám sát thiết kế
3. Rủi ro xây dựng
Chi phí vượt trội
Chậm tiến độ
Tư nhân
Tư nhân
Giám sát, thanh tra công tác xây dựng
Giám sát, thanh tra công tác xây dựng
4. Rủi ro pháp lý Nhà nước Xây dựng khung pháp lý minh bạch
5. Rủi ro bất khả kháng
Rủi ro chính trị gián tiếp
Tư nhân
Bảo hiểm
135
Rủi ro chính trị trực tiếp Nhà nước
6. Rủi ro vận hành Tư nhân Giám sát, thanh tra hoạt động
7. Rủi ro doanh thu Nhà nước Dự báo chính xác lưu lượng giao thông
8. Rủi ro tài chính
Tỷ giá hối đoái
Lãi suất
Chia sẻ
Chia sẻ
Ổn định kinh tế vĩ mô
Ổn định kinh tế vĩ mô
4.3.4 Một số giải pháp mang tính tác nghiệp hỗ trợ các dự án PPP thành công
Theo đánh giá của Morgan Standley (2008), tính hấp dẫn của các dự án đường bộ
Việt Nam không cao như Trung Quốc và Ấn Độ (bảng 4.2).
Bảng 4.2: Tính hấp dẫn của các dự án GTVT ở các quốc gia
Trung Quốc Ấn Độ Việt Nam
Sân bay + + -
Điện - ++ +
Cảng 0 + ++
Đường sắt + +
Đường bộ ++ ++ +
Nước +
Ghi chú: (-) không hấp dẫn,(0) bình thường, (+) hấp dẫn, (++) rất hấp dẫn Nguồn: Morgan Standley (2008)
Từ bảng 4.2 cho thấy, cơ hội của BOT thuần túy (không có sự hỗ trợ của nhà nước)
rất thấp. Để thu hút được tư nhân, chính phủ cần mở rộng chính sách ưu đãi tạo điều
kiện cho khu vực tư nhân được đầu tư, kinh doanh và đạt được lợi nhuận kỳ vọng.
4.3.4.1 Mở rộng biên độ hỗ trợ tài chính của chính phủ
Nếu chính phủ giữ lại nhiều rủi ro thì mục tiêu PPP sẽ không đạt được. Nhiều dự án
đường cao tốc ở Malaysia và Indonesia phụ thuộc rất nhiều vào sự hỗ trợ của chính
phủ, đến mức các dự án ảnh hưởng đến cân đối ngân sách của chính phủ, làm lợi quá
mức cho tư nhân. Nếu chuyển giao quá nhiều rủi ro cho tư nhân thì sẽ khó thu hút
đầu tư. Chính phủ Việt Nam cần đánh giá các rủi ro để đưa ra mức hỗ trợ phù hợp.
136
• Đánh giá của tư nhân về rủi ro theo PPP
Tư nhân sẽ không tham gia vào PPP nếu rủi ro lớn hơn lợi ích nhận được. Để đạt
được kỳ vọng của khu vực tư nhân, một dự án đường bộ phải cung cấp thu nhập
tương xứng với rủi ro dự án và thu nhập của các dự án tương tự trên thế giới. Do đặc
điểm các dự án đường bộ thường có rủi ro cao, tư nhân chỉ đấu thầu các dự án có tỷ
lệ thu hồi lớn hơn rủi ro. Vì vậy, chính phủ phải cạnh tranh quốc tế để thu hút các
nhà thầu (đặc biệt khu vực FDI) cho một con đường.
Để đạt được tỷ lệ thu hồi cao như kỳ vọng của các nhà đầu tư, nhà nước có thể sử
dụng 2 chiến lược: (1) Hạ thấp rủi ro; (2) Tăng nguồn thu.
Chiến lược 1: Nhà nước có thể giảm rủi ro bằng cách xử lý tốt những rủi ro giữ lại
bao gồm cả rủi ro lưu lượng giao thông hoặc cung cấp bảo lãnh doanh thu tối thiểu
cho tư nhân để tăng tính hấp dẫn và khả năng thành công của dự án (hình 4.2).
Hình 4.2: Tác động của các biện pháp giảm thiểu rủi ro
Chiến lược 2: để tăng tính hấp dẫn của các dự án, nhà nước sử dụng các hình thức hỗ
trợ để tăng thu hồi cho nhà đầu tư bao gồm trợ cấp vốn, kinh doanh không gian dự
án, trợ giá đầu ra, miễn thuế … (hình 4.3).
Tỷ lệ thu nhập yêu cầu mới
Tỷ lệ thu nhập cao
Mức rủi ro
Thấp Rủi ro cao
137
Hình 4.3: Tác động của các hỗ trợ làm tăng tỷ lệ thu hồi
Để thu hút được vốn tư nhân (đặc biệt là vốn FDI) để phát triển mạng lưới giao
thông đường bộ theo hình thức PPP, chính phủ Việt Nam cần mở rộng biên độ hỗ trợ
tài chính, đảm bảo các nhà đầu tư đạt được lợi nhuận kỳ vọng.
• Các hình thức hỗ trợ tài chính của chính phủ
Hỗ trợ tài chính của chính phủ cho dự án PPP được cung cấp dưới nhiều hình thức
nhằm làm tăng khả thi tài chính. Mức độ hỗ trợ phụ thuộc vào các rủi ro chuyển giao
cho tư nhân và yêu cầu tài trợ của dự án, cụ thể gồm:
(i) Hỗ trợ tài chính trực tiếp
Tài trợ vốn: Tài trợ vốn thi công phù hợp với dự án PPP khả thi kinh tế nhưng
không khả thi tài chính. Kiến nghị mức góp vốn không nên cố định 30% như hiện
nay, mà sẽ điều chỉnh phù hợp với từng dự án cụ thể và không vượt quá 49% giá trị
đầu tư để đạt mục tiêu sử dụng PPP.
Giải phóng mặt bằng: Thu hồi đất để thực hiện công tác GPMB là thách thức lớn
cho nhà đầu tư trong giai đoạn trước đầu tư. Chính phủ/Bộ GTVT thuận lợi hơn
trong việc thu hồi đất để đảm bảo mặt bằng sẵn sàng cho dự án triển khai, tác giả
kiến nghị rủi ro này giữ lại cho chính phủ.
Tỷ lệ thu nhập yêu cầu mới
Tỷ lệ thu nhập cao
Mức rủi ro
Thấp Rủi ro cao
138
Trợ cấp đầu ra: Nếu một dự án rất hấp dẫn về mặt kinh tế nhưng việc thanh toán phí
cầu đường thấp sẽ giới hạn về hoàn vốn thì chính phủ phải trợ cấp một phần phí.
Đây là một khoản phí do chính phủ thanh toán theo mỗi xe được ghi nhận trên tuyến
đường. Các lợi ích của hình thức này là được thanh toán theo thời gian và vì vậy ít
gây áp lực với NSNN hơn là tài trợ vốn, không có sự xói mòn về giao thông trên
đường do tính nhạy cảm của việc thu phí. Hình thức hỗ trợ này giảm rủi ro doanh thu
cho nhà vận hành, được sử dụng tại Malaysia, Anh và Tây Ban Nha. Công cụ này rất
thu hút các nhà đầu tư, tuy nhiên tác giả kiến nghị chỉ áp dụng hình thức này đối với
những con đường độc đạo.
Ưu đãi thuế: các ưu đãi về thuế của chính phủ cho các dự án PPP bao gồm:
a) Miễn thuế khi mua bất động sản để thực hiện dự án BOT.
b) Miễn thuế nhập khẩu vật liệu thô và thiết bị cho xây dựng.
c) Miễn thuế VAT cho các dự án BOT và BTO…
d) Miễn hoặc giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế cổ tức.
Quyền khai thác không gian dự án: Đây là một phương thức tạo ra thu nhập cho dự
án đường PPP. Các nước trong khu vực như Malaysia và Nhật Bản đã thành công
trong việc thu hút tư nhân theo hình thức hỗ trợ này. Nhà đầu tư được phép kinh
doanh các khu đất này (chung cư, khách sạn, siêu thị, rạp chiếu phim, .v.v.) để hỗ trợ
thu nhập từ việc thu phí.
Tại Việt Nam, giá trị của khu đất trước khi triển khai dự án thường thấp khoảng 1 - 4
tỉ đồng/ha, do là đất nông nghiệp. Tuy nhiên, khi nằm trong không gian dự án trở
thành đất sử dụng cho công nghiệp/thương mại, giá trị có thể lên đến 50 - 100 tỉ
đồng/ha. Nếu khu vực dịch vụ có kích thước khoảng 8 ha, thu nhập tăng thêm
khoảng 400 tỷ đồng, tạo một giá trị gia tăng rất lớn.
Luật pháp cần qui định các quyền kinh doanh đất thương mại dọc các hành lang
đường bộ cho mô hình BOT có hỗ trợ của chính phủ, nhằm tăng cường khả thi tài
139
chính dự án và thu hút lợi ích bổ sung từ các nhà phát triển bất động sản và do vậy
tăng tính cạnh tranh giữa các nhà thầu nhằm giảm chi phí.
(ii) Hỗ trợ tài chính gián tiếp
Bảo đảm doanh thu tối thiểu: Hỗ trợ doanh thu thường được thực hiện với một mức
độ tối thiểu về đền bù do chính phủ thanh toán. Đối với các dự án rủi ro cao, chính
phủ Việt Nam có thể cung cấp bảo lãnh doanh thu tối thiểu. Theo luật PPP ở một số
quốc gia, chính phủ có thể bảo lãnh đến 90% doanh thu của dự án47. Theo kinh
nghiệm từ các quốc gia cho thấy chính phủ các nước hiếm khi phải đền bù khoản hỗ
trợ này cho tư nhân do nguồn thu kết hợp với các hỗ trợ khác đã đủ bù đắp.
Bảo lãnh vay vốn: Theo hình thức này, chính phủ cung cấp bảo lãnh dòng tiền để
thanh toán các khoản nợ. Từ đó tư nhân dễ dàng tiếp cận nguồn tài trợ từ nợ vay vì
tiền lãi và thanh toán khoản vay được đảm bảo. Hơn nữa, rủi ro của dự án có thể
giảm, do vậy tỷ lệ thu hồi kỳ vọng của nhà đầu tư cũng sẽ giảm. Hình thức này đã
được sử dụng rộng rãi trên thế giới trong lĩnh vực PPP đường bộ, chính phủ Việt
Nam nên thực hiện bảo lãnh vay vốn để tăng hấp dẫn cho các dự án. Mặc dù, chính
phủ lo ngại hành động này sẽ làm tăng nợ công, nhưng một bảo lãnh vay vốn không
tốn chi phí công khi dự án đủ dòng tiền thanh toán nợ. Mối lo ngại này có thể được
triệt tiêu nếu bước lựa chọn bên được nhượng quyền thực hiện nghiêm túc.
Bảo lãnh tỷ giá: Biến động tỷ giá rất khó kiểm soát, nhà đầu tư có thể giảm thiểu tác
động của rủi ro tỷ giá bằng cách giảm phụ thuộc vào hàng nhập hoặc vay nước
ngoài, nhưng tốn kém chi phí. Nhà đầu tư cũng có thể sử dụng hợp đồng tương lai
nhưng rất tốn kém và cũng không sẵn có ở Việt Nam do thời gian hợp đồng dài.
Doanh thu từ các dự án đường bộ chủ yếu bằng nội tệ. Sau hai cuộc khủng hoảng tài
chính, các nhà đầu tư và ngân hàng nước ngoài có thể không chấp nhận rủi ro tiền tệ,
đặc biệt tiền đồng Việt Nam luôn có xu hướng mất giá. Do vậy, chính phủ Việt Nam
có thể chấp nhận các sáng kiến hạn chế rủi ro tỷ giá cho nhà đầu tư thông qua điều
chỉnh mức trợ cấp của chính phủ, hoặc bảo lãnh tỷ giá.
47 Luật PPP của Nhật Bản cho phép bảo lãnh doanh thu tối thiểu 90%. Luật PPP của Hàn Quốc là 75%.
140
Bảo lãnh rủi ro bất khả kháng do tác động chính trị: Luật PPP cần cho phép Chỉnh
phủ bảo lãnh dự án trong các trường hợp bất khả kháng chính trị kéo dài.
Do đặc điểm của từng dự án khác nhau, tác giả kiến nghị không xây dựng khung các
hình thức hỗ trợ cố định. Nhà nước nên yêu cầu đơn vị tư vấn xây dựng một mức lợi
nhuận tham chiếu dành cho các dự án đường bộ.
4.3.4.2 Điều chỉnh giá thu phí theo điều kiện thị trường
Mức thu phí quá cao có thể làm chuyển hướng giao thông sang một tuyến đường
khác, tạo sự không hiệu quả về phân bổ giao thông. Vì vậy, thiết kế mức phí đảm
bảo phân bổ rủi ro phù hợp cho người sử dụng, công ty dự án và nhà nước rất quan
trọng. Trong nghiên cứu này, tác giả đề nghị:
• Điều chỉnh tăng giá thu phí cầu đường do mức giá hiện nay quá thấp, nhưng
cần tăng từ từ để người sử dụng dễ dàng chấp nhận, không bị sốc. Tuy nhiên,
việc điều chỉnh cũng cần đảm bảo bảo vệ người sử dụng không phải trả phí
quá cao do thu nhập người dân còn thấp.
• Điều chỉnh mức phí theo các biến động: lạm phát, CPI, các chỉ số kinh tế
khác… ít có phản đối của người tiêu dùng do mức tăng phù hợp với điều kiện
thị trường.
• Kiến nghị bãi bỏ thuế VAT 10% trong cơ cấu giá thu phí để tạo điều kiện cho
nhà đầu tư thu hồi vốn nhanh hơn.
• Mức phí nên được thiết lập cho từng dự án dựa trên một số yếu tố sau: mức
độ phát triển khu vực, tiềm năng tăng trưởng kinh tế, thu nhập người sử dụng
có thể chi trả; chi phí tài trợ dự án.
4.3.4.3 Cải cách triệt để khu vực DNNN đã cổ phần ngành GTVT và xây dựng
Để đảm bảo mục tiêu ổn định kinh tế và phát triển bền vững đòi hỏi Việt Nam phải
tái cơ cấu vai trò của chính phủ và DNNN, đặc biệt cần đẩy mạnh cải cách. DNNN
bằng các giải pháp khả thi để nâng cao hiệu quả hoạt động của thành phần kinh tế
“chủ đạo” này, đảm bảo họ có khả năng cạnh tranh thực sự và tự thu hút vốn chứ
141
không ỷ lại vào sự “bao cấp” của chính phủ. Do vậy, chính phủ phải kiên quyết hơn
trong vấn đề cải cách để biến đổi khu vực kinh tế này trở nên cạnh tranh hơn. Giải
pháp đầu tiên là chính phủ phải ngừng hỗ trợ các DNNN như hiện nay. Nói cách
khác, các ngân hàng phải hoạt động theo đúng chức năng của nó, tự thẩm định đối
với mỗi công ty và mỗi dự án, quyết định ai đủ tiêu chuẩn. Nếu chính phủ tiếp tục hỗ
trợ các khoản vay của DNNN dù dưới bất kỳ hình thức nào thì các doanh nghiệp này
cứ thoải mái chi tiêu bởi họ biết trong trường hợp xấu nhất sẽ có người thay thế
thanh toán nợ và không bị phá sản dẫn đến sự không bình đẵng giữa DNNN nhận
được rất nhiều vốn, đất… và tư nhân khó tiếp cận vốn vay vì lãi suất cao. Nếu muốn
DNNN tự đứng trên đôi chân của mình, cần phải xem các doanh nghiệp này như một
doanh nghiệp tư nhân độc lập chứ không phải là một bộ phận của chính phủ.
Việt Nam đã gia nhập WTO nhưng vẫn “bao cấp” thành phần kinh tế này thay vì cải
cách nó hiệu quả hơn. Đây thực sự là một quyết định kỳ lạ, bởi như thể Việt Nam gia
nhập WTO cho vui thôi. Chính phủ nên có quan điểm nhất quán về thành phần kinh
tế này để sớm có những quyết định phù hợp nâng cao hiệu quả hoạt động của các
doanh nghiệp này, có khả năng cạnh tranh độc lập góp phần ổn định kinh tế, thúc
đẩy phát triển chung cả nước.
4.3.4.5 Thành lập Ủy ban PPP
Trong quá trình thu hút tư nhân tham gia vào bất cứ dịch vụ công cộng nào, bước đi
hợp lý đầu tiên là thành lập Ủy ban PPP để đánh giá và phê duyệt dự án. Việc thành
lập và các chức năng, nhiệm vụ của ủy ban cần được qui định theo pháp luật. Ủy ban
cần có một phó thủ tướng đứng đầu, các đại diện từ các bộ ngành liên quan và nên
có đại diện có năng lực của tư nhân48 nhằm tận dụng các lợi thế của khu vực này
cũng như nâng cao năng lực của ủy ban (chú ý: qui định rõ điều lệ hoạt động của ủy
ban nhằm hạn chế xung đột lợi ích). Vụ trưởng Vụ KHĐT của MOT phải là một
thành viên của ủy ban này, các thành viên khác đại diện cho MPI, MOF, MOC…
48 Ủy ban PPP của Hàn Quốc, Nhật Bản đều có đại diện từ khu vực tư nhân.
142
Vai trò chính của Ủy ban là giám sát chương trình PPP ngành đường bộ và chuẩn bị
các danh mục dự án ưu tiên. Ủy ban đảm bảo rằng các ASB chỉ đề xuất dự án nếu họ
có đủ năng lực chuẩn bị dự án và quản lý trong suốt quá trình từ chuẩn bị đến thực
hiện dự án, đồng thời phải làm rõ khả năng ASB có đủ nguồn vốn ngân sách để thực
hiện chương trình PPP. Ở cấp độ dự án, ủy ban sẽ bảo đảm các dự án được chuẩn bị
tốt, khả thi, có khả năng thanh toán và đúng qui trình, các dự án được ưu tiên theo
đúng trình tự hợp lý và không nằm ngoài qui hoạch tổng thể.
Không nên xem việc thành lập Ủy ban PPP như một cách lấn sân vào công việc tốt
đẹp đang được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác. Ủy ban này
sẽ giảm thiểu những thủ tục hành chính rườm rà vì không phải qua nhiều “cửa”, phải
tự cam kết sẽ giám sát các hoạt động đường bộ một cách đáng tin cậy với quan điểm
tuân thủ yêu cầu quản trị minh bạch.
Chức năng cụ thể của Ủy ban bao gồm:
• Xem xét, phân tích nhu cầu do MOT/ Cục đường bộ đề xuất có phù hợp nằm
trong danh mục dự án.
• Làm rõ BOT hay Cục đường bộ chịu trách nhiệm giám sát chuẩn bị dự án.
• Bảo đảm khả năng ngân sách của MOT/ VRA đủ để thuê tư vấn nghiên cứu
khả thi và hỗ trợ chuẩn bị dự án theo yêu cầu.
• Phê duyệt ban đầu để MOT/ VRA chuẩn bị dự án và đăng ký dự án với MPI.
• Phê duyệt các kết quả nghiên cứu khả thi do MOT/ VRA đề xuất.
• Phê duyệt các tài liệu mời thầu.
• Phê duyệt dự thảo hợp đồng dự án.
• Nhận báo cáo tiến độ hàng tháng, hàng năm từ các đơn vị có liên quan về cả
quá trình dự án từ chuẩn bị đến thực hiện.
4.3.4.6 Chuyển đổi mô hình Tổng công ty PT đường cao tốc Việt Nam (VEC)
VEC được xây dựng theo mô hình Công ty đường cao tốc Hàn Quốc. Mô hình VEC
hiện nay không rõ ràng, có 3 lựa chọn để chuyển đổi VEC như bảng 4.3. Bất luận
VEC có cổ phần hóa hay không, VEC cũng nên hướng vào chức năng cung cấp dịch
143
vụ bao gồm xây dựng, vận hành, bảo trì và khai thác. Chức năng quản lý nhà nước
nên chuyển sang Cục đường bộ (VRA).
Nếu chính phủ quyết định cổ phần hóa VEC, VEC với vai trò là nhà đầu tư tư nhân,
không thể tiếp tục nhận các đặc quyền hay ưu đãi, phải cạnh tranh công bằng như
các nhà đầu tư khác. Nếu VEC không được cổ phần hóa, VEC là công ty đường thu
phí 100% vốn nhà nước, nhằm đảm bảo tư nhân có thể tham gia, cần phải hạn chế
DNNN cạnh tranh với tư nhân. Tác giả kiến nghị VEC nên chuyển đổi theo mô hình
3 – Công ty thu phí 100% vốn nhà nước.
4.3.4.7 Các kiến nghị khác
• Nâng cao hiệu qua sử dụng vốn NSNN, tránh đầu tư dàn trải, manh mún, và
lãng phí như thời gian qua. Đặc biệt phải có quan niệm đúng đắn về nguồn
vốn ODA. Đây không phải là nguồn vốn không tốn chi phí, tuy lãi suất vay
thấp nhưng là lãi suất vay ngoại tệ nên phải tính thêm phần giảm giá của
VNĐ. Với cách tính toán như trên thì lãi suất vay sẽ không còn thấp, nếu tiếp
tục sử dụng không hiệu quả thì gánh nặng nợ quốc gia sẽ ngày càng trầm
trọng. Do đó cần xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA một cách
hợp lý, công tác chuẩn bị và thẩm định dự án một cách cẩn thận và khoa học
để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. Ngoài ra, cần đa dạng hoá
nguồn vốn đối ứng và chỉ rõ trách nhiệm của cơ quan, đơn vị tiếp nhận vốn
ODA để nâng cao trách nhiệm trong việc sử dụng hiệu quả vốn ODA.
• Thành lập Quỹ đường bộ hoặc ngân hàng nhà nước về hạ tầng để tài trợ cho
các dự án đường bộ thay vì thành lập Quỹ bảo trì đường bộ như hiện nay.
Hình thức này rất thành công tại các nước như Mỹ, Pháp, Trung Quốc, Ấn
Độ,… Báo cáo của RICS cho biết, Canada là quốc gia triển khai PPP hiệu quả
nhất thế giới trong năm qua, thông qua 2 chiến lược chính là thành lập Ủy ban
Giám sát các dự án PPP và khai trương 2 quỹ PPP có tên gọi “Gateways and
Border Crossings” và “Building Canada” có vốn đầu tư 1,2 tỉ đôla Canada.
Một trong những chức năng chính của tổ chức này là tập trung phát triển các
144
dự án hạ tầng trọng điểm bằng nguồn vốn công của 2 quỹ này và vốn tư nhân
trong và ngoài nước. Đây được xem là hình thức hỗ trợ gián tiếp của chính
phủ. Ngoài ra, công tác tổ chức các bộ máy vận hành, bảo dưỡng dự án cần
gọn nhẹ, hệ thống, khoa học, tránh tình trạng vừa thừa vừa thiếu.
• Nâng cao trình độ cho các cán bộ quản lý và nhà đầu tư trong nước, đảm bảo
nhận thức đúng về loại hình đầu tư này để phát huy các lợi thế của nó.
• Ổn định vĩ mô tạo niềm tin cho nhà đầu tư.
4.4 Những hạn chế của quá trình nghiên cứu luận án
Đề tài này đã được tác giả ấp ủ trong một thời gian khá dài với mong muốn có thể
đóng góp dù rất nhỏ bé để thay đổi tình trạng đầu tư lãng phí và kém hiệu quả trong
lĩnh vực công nói chung và đường bộ nói riêng của Việt Nam hiện nay. Mặc dù đề
tài được thực hiện với tất cả sự nỗ lực và tâm huyết của tác giả, nhưng do khả năng
và kiến thức có giới hạn nên không tránh khỏi những hạn chế và thiếu sót. Một số
hạn chế của luận án cần xem xét nghiên cứu chuyên sâu như sau:
Một là, nghiên cứu chỉ thực hiện trong một lĩnh vực, đó là đường bộ. Cần lưu ý là
chính phủ Việt Nam muốn áp dụng hình thức PPP cho tất cả các dự án cơ sở hạ tầng
như đường sắt, cảng biển, sân bay. Vì vậy, những nghiên cứu tiếp theo cần mở rộng
xem xét hình thức PPP ở tất cả các lĩnh vực để nhận dạng các điểm tương đồng cũng
như khác biệt.
Hai là, kết quả nghiên cứu chỉ phù hợp áp dụng trong giai đoạn đầu của hình thức
PPP. Khi thị trường PPP Việt Nam trưởng thành cần tiến hành các nghiên cứu tiếp
theo để nắm bắt chính xác kỳ vọng của chính phủ cũng như khu vực tư nhân khi mục
tiêu thông qua PPP đã thay đổi, không hướng đến thu hút vốn đầu tư nữa.
145
Bảng 4.3: Đánh giá các phương án cho vai trò tương lai của VEC
VEC - nhà đầu tư vốn sở hữu
Quyền ưu tiên chọn các dự án đường cao tốc
Thực hiện dự án KT-XH không khả thi tài chính
Cạnh tranh bình đẳng với các nhà
đầu tư
VEC - cơ quan quản lý nhà nước
VEC - Công ty đường thu phí nhà nước sở hữu 100%
(+) Ít thay đổi so với hệ thống hiện tại
Sử dụng tài trợ ngoài cân đối ngân sách
Tăng số lượng các nhà đầu tư tiềm năng
Đảm bảo phát triển đúng quy hoạch
Giảm thiểu thay đổi về tổ chức của VEC
Các dự án tốt thuộc VEC, dự án kém hơn cho nhà đầu tư khác
Tăng hỗ trợ chính phủ, giảm giá trị
Tối đa hóa giá trị cho chính phủ nhờ cạnh tranh
Kiến thức, kinh nghiệm về PPP cho MOT/VRA
Mô hình thành công ở nhiều nước49. Có thể song song với PPP như Hàn Quốc
Vốn chủ sở hữu nhỏ, chậm tiến độ, không hiệu quả
Mở thị trường cho cạnh tranh
Cho phép bù giá chéo giữa các tuyến đường hiệu quả và không hiệu quả
(-) Hạn chế cơ hội cho tư nhân, giảm tiết kiệm từ hiệu quả của tư nhân
Bảo vệ lợi ích các cổ đông, hoạt động phi thương mại cần hỗ trợ của chính phủ
Bỏ bảo lãnh chính phủ đối với trái phiếu VEC phát hành
Giảm số lượng nhà đầu tư tiềm năng
Rủi ro giữ lại nhà nước. Mâu thuẩn với chính sách bình đẳng Hạn chế cơ hội cho tư nhân, giảm tiết kiệm
Giảm công việc cho VEC
Khó khăn phân bổ các dự án giữa tư nhân – VEC Cần vốn NSNN mạnh
49 Hoa Kỳ, Pháp, Indonesia, Nam Phi…
146
Kết luận
Luận án phân tích tình hình đầu tư giao thông đường bộ ở Việt Nam trong thời gian
cho thấy tồn tại nhiều bất cập, nguy cơ khan hiếm nguồn vốn trong tương lai và đặc
biệt là đầu tư tư nhân rất hạn chế do khoảng cách quá lớn giữa kỳ vọng của khu vực
tư nhân và khu vực công cộng; lợi nhuận đầu tư thấp, mục tiêu và cam kết của chính
phủ không rõ ràng, quá trình ra quyết định phức tạp, điều hành các chính sách không
hiệu quả, khung pháp lý không đầy đủ, thị trường vốn trong nước chưa phát triển,
thiếu các cơ chế để thu hút tài chính dài hạn từ khu vực tư nhân,… và các tồn tại trên
càng nghiêm trọng hơn do cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.
Bên cạnh đó, luận án nghiên cứu và học tập những kinh nghiệm (các bài học thành
công và thất bại) về PPP của các nước trên thế giới thông qua các nghiên cứu thực
nghiệm. So sánh hình thức đa dạng hoá nguồn vốn đầu tư của các nước (đặc biệt các
nước đang phát triển) và Việt Nam đã cho thấy sự cần thiết phải tăng khả năng huy
động vốn từ khu vực tư nhân theo hình thức PPP để phát triển bền vững hệ thống
giao thông đường bộ ở Việt Nam.
“Cũ người mới ta”, tuy PPP rất phổ biến trên thế giới nhưng còn quá mới tại Việt
Nam và tiềm ẩn nhiều thách thức. Để áp dụng hình thức này cần tiến hành các phân
tích cụ thể và thực hiện các dự án thí điểm để có những điều chỉnh thích hợp. Đặc
biệt vấn đề tư nhân hoá cần xem xét cận thận tùy theo mức độ trưởng thành của nền
kinh tế cũng như các cam kết bền vững của chính phủ thông qua các cơ chế quản lý.
Vì sự khác biệt về chính sách, điều kiện kinh tế - xã hội, đặc biệt kinh nghiệm và
mức độ trưởng thành của nền kinh tế thị trường ở nước ta còn thấp nên chính phủ
cần có những hỗ trợ phù hợp để hướng đầu tư tư nhân vào lĩnh vực GTVT nói
chung, giao thông đường bộ nói riêng. Ngoài ra, vấn đề quản lý và sử dụng nguồn
vốn hiệu quả cần được chú trọng. Nguồn vốn vay ODA cần phải tiến hành các biện
pháp giám sát chặt chẽ quá trình thu hút và sử dụng vốn để đảm bảo việc thực hiện
được minh bạch.
147
Hình thức hợp tác công tư (PPP) là lựa chọn hàng đầu của Việt Nam hiện nay.
Thông qua PPP, tạo điều kiện cạnh tranh minh bạch, công bằng cho các nhà đầu tư,
đồng thời thu hút được vốn đáp ứng mục tiêu vừa xây dựng hạ tầng giao thông làm
bệ phóng phát triển kinh tế một cách bền vững, vừa không tăng nợ công. Đây cũng
chính là lý do tác giả thực hiện nghiên cứu này, với mong muốn đóng góp các kết
quả nghiên cứu được để phát triển thành công hình thức này tại Việt Nam.
148
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ CÔNG BỐ
Bài báo khoa học
1. (2010): “Hạ lãi suất cần có lộ trình và giải pháp hợp lý”, Tạp chí thị trường tài
chính tiền tệ - ISSN 1859-2805 (số 17), 01/09/2010.
2. (2011): “Một số kiến nghị để điều hành lãi suất hiệu quả”, Tạp chí thị trường
tài chính tiền tệ - ISSN 1859-2805, số 11 ngày 01/06/2011.
3. (2011): “Hợp tác công tư cho phát triển hạ tầng giao thông tại Việt nam”, Tạp
chí công nghệ ngân hàng, số 63, tháng 06/2011.
4. (2011): “Thu hút đầu tư tư nhân vào lĩnh vực CSHT giao thông đường bộ Việt
Nam - tại sao khó khăn?”, Tạp chí giao thông vận tải – ISSN 0866-7012 số
07/2011.
5. (2011): “Phát triển hạ tầng giao thông đường bộ việt nam theo hình thức hợp
tác công tư (ppp), “Tạp chí giao thông vận tải – ISSN 0866-7012 số 11/2011.
149
Danh mục tài liệu tham khảo
TIẾNG VIỆT
1. Bộ KH&ĐT (2005), “Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội từ 2006 đến 2010”.
2. Các báo cáo tài chính của các Tổng công ty XDCTGT thuộc Bộ GTVT từ 2006 –
2009.
3. Esther Malini (số 3/2007), “Hình thức BOT trong xây dựng cầu đô thị của Ấn
Độ”, T/C Cầu đường Việt Nam.
4. Hồ sơ các dự án: quốc lộ 5, xa lộ TP.HCM – Biên Hòa – Vũng Tàu, cải tạo –
nâng cấp quốc lộ 1A đoạn An Sương – An lạc, đường Trường Sơn, cầu Cỏ
May, cầu Ông Thìn, cầu đường Bình Triệu II, đường Huỳnh Tấn Phát – TP
HCM, cao tốc Sài Gòn – Long Thành - Dầu Dây, Dự án Quận 9 – Nhơn Trạch,
cao tốc Sài Gòn – Trung Lương, cầu Rạch Miễu, đường Bình Dương qua thị xã
Thủ Dầu Một, quốc lộ 1K, Cầu Phú Mỹ - Tp HCM, Cầu Thái Hà, đường trục
phía Tây Nam Hà Nội, nâng cấp mở rộng đường 70, cầu đường Bình Tiên,
đường cao tốc Hà Nội – Hải Phòng, đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận.
5. Lê Quốc Hội (2010), “Tổng quan kinh tế Việt Nam 2010 và khuyến nghị 2011”.
6. Luật đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29/11/2005
7. Luật doanh nghiệp số 60/2005/QH11 ngày 29/11/2005
8. Nghị định 108/2006/NĐ-CP ngày 22/09/2006 của Chính phủ về việc Quy định
chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư.
9. Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hợp
đồng xây dựng – kinh doanh- chuyển giao (BOT), Hợp đồng xây dựng –
chuyển giao – kinh doanh (BTO) và hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT).
10. Quyết định 78/2010/NĐ-CP ngày 14/7/2010 của Chính phủ về việc cho vay lại
nguồn vốn vay nước ngoài.
150
11. Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Chính phủ về việc ban
hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác Công - Tư.
12. Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát
triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030.
13. Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê duyệt Quy hoạch
phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau
năm 2020.
14. Tedisouth (2009), “Báo cáo nghiên cứu khả thi hệ thống trạm thu phí và trung
tâm điều hành quản lý giao thông thông minh cao tốc TP.HCM - Trung
Lương.”
15. Thông tư 03/2011/TT-BKHĐT ngày 27/01/2011 của Bộ KH ĐT về việc hướng
dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27
tháng 11 năm 2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT.
16. Tiêu chuẩn thiết kế áo đường mềm 22-TCN-211-06.
17. Tổng cục thống kê Việt Nam (2010), trang chủ http://www.gso.gov.vn
18. Ủy ban Tài chính - Ngân sách (2010), “Báo cáo về kết quả giám sát việc thực
hiện nghị quyết của Quốc hội về quản lý, phân bổ và sử dụng vốn trái phiếu
Chính phủ 2003 – 2010”.
TIẾNG ANH
19. Abadie, Richard (2008), “Infrastructure finance: surviving the credit crunch,”
Talking Points, Public Sector Research Centre-PricewaterhouseCoopers,
August 2008, London.
20. Abednego, M. P. and Ogunlana, S. O. (2006), "Good project governance for
proper risk allocation in public-private partnerships in Indonesia", International
Journal of Project Management 24 (7): 622-634.
21. ADB (2000), “Developing best practices for promoting private sector investment
in infrastructure”, Asian Development Bank.
151
22. ADB (2006), “Public private partnership (PPP) handbook”.
23. ADB (2008), “Public-private partnership (PPP) handbook”, Available at
http://www.adb.org/Documents/Handbooks/Public-Private
Partnership/default.asp
24. Ahadzi & Bowles (2004), “Public Private Partnerships and contract negotiations:
An empirical study”, Construction Management and economics, 22(9), p 967-
978.
25. Ahadzi, M. (2001), “The Private Finance Initiative: The procurement process in
perspective”, Proceedings of 17th annual ARCOM Conference 5-7 September,
University of Salford. Vol.1, p 991-999.
26. Akintoye, A., Hardcastle, C., Beck, M., Chinyio, E., and Asenova, D. (2003),
“Achieving Best Value in Private Finance Initiative Project Procurement”,
Construction Management and Economic, July 2003, 21: 461-470.
27. Albert P. C. Chan, Patrick T. I. Lam, Daniel W. M. Chan, Esther Cheung, and
Yongjian Ke (2010), “Critical Success Factors for PPPs in Infrastructure
Developments: Chinese Perspective”, Journal of Construction Engineering and
Management / Volume 136.
28. Aristeidis Pantelias và Zhanmin Zhang (2010), “Methodological Framework for
Evaluation of Financial Viability of Public-Private Partnerships: Investment
Risk Approach”, Journal of infrastructure systems © ASCE / December 2010/
DOI: 10.1061/_ASCE_IS.1943-555X.0000015.
29. Arndt, R., and Maguire, G. (1999), “Private provision of public infrastructure:
Risk identification and allocation project survey report”, Dept. of Treasury and
Finance, Melbourne, Australia.
30. Bernard Pasquier (2008), ” Restructuring the Libyan Economy in Light of the
New Role of the Government and the Private Sector”, Private Sector
Development Workshop, Tripoli, April 29-30, 2008.
152
31. Birch, M.H. and Haar, J (2000), “The impact of privatization in the Americas”,
Coral Gables: North-South Center Press, University of Miami.
32. Birnie,J. (1999), “Private finance initiatve (PFI) – UK construction industry
response”, Journal of construction procurement, 5(1): 5-14.
33. Boyfield, K. (1992), “Private sector funding of public sector infrastructure”,
Public money and management, Oxford, 12(2) : 41 – 46.
34. Brodie, M.J. (1995), “Public/private joint venture: the government as partner –
bane or benefit?”, Real estate issues, Chicago, 20 (2) : 33 -39.
35. Canadian Council for Public-Private Partnerships (2004), “About PPP”,
available at <www.pppcouncil.ca/aboutPPP_definition.asp>.
36. Charoenpornpattana, S. and Minato, T. (1999), “Privatization-Induced Risks:
State-Owned Transportation Enterprises in Thailand”, in Proceedings of Joint
CIB Symposium on Profitable Partnering in Construction Procurement
(London: E & FN Spon), pp. 429-439.
37. Chowdhury, Md. Shoaib (2011), “Public Private Partnership: A Prospective in
the Development of Sustainable Transport Infrastructures and Services in
Bangladesh”, journal of construction engineering and management © ASCE,
Conf. Proc. doi:10.1061/41167(398)97.
38. Cristina D. Checherita (2004), “A Macroeconomic Analysis of Investment under
Public - Private Partnerships and its Policy Implications - the Case of
Developing Countries”.
39. Dailami, Mansoor, and Michael Klein, 1997, “Government Support to Private
Infrastructure Projects in Emerging Markets,” Policy Research Working Paper,
No. 1688, Washington: World Bank.
40. Davids, I. Theron, F. Maphunye, KJ. (2005), “Participatory Development in
South Africa: A development management perspective”, Pretoria: van
Schaicks.
153
41. Duncan Black (1948), “Public choice theory”.
42. Estache, A and de Rus, G. (2000), “Privatization and regulation of transport
infrastructure: guidelines for policymakers and regulators”, Washington DC:
Worldbank.
43. European Commission (2003), “Guidelines for Successful Public-Private
Partnerships”.
44. Flanagan, R. and Norman, G. (1993), “Risk Management and Construction”,
Blackwell Scientific Publications, Oxford.
45. Gerbing & Anderson (1988), “An Update Paradigm for Scale Development
Incorporing Unidimensionality and Its Assessments”, Journal of Marketing
Research, Vol.25, 186-192.
46. Gildenhuys, J.S.H. and Knipe, A. (2000), “The Organisation of Government: An
Introduction”, Pretoria: van Schailk.
47. Grant, T. (1996), “Keys to successful public-private partnerships”, Canadian
Business Review, pp. 27-8
48. Hall, D. (2009), “A crisis for public-private partnerships (PPPs)?”, Public
Services International Research Unit (PSIRU), University of Greenwich,
Greenwich. Accessed on 24th of Feb 2010.
49. Hair & et al. (1998), “Multivariate Data Analysis, Prentice-Hall International,
Inc,”.
50. Hambros, S.G. (1999), “Public private partnerships for highway: experience,
structure, financing”, Applicability and comparative assessment, Canada.
51. Henry Alinaitwe (2011),“Contractors’ Perspective on Critical Factors for
Successful Implementation of Private Public Partnerships in Construction
Projects in Uganda”, Second International Conference on Advances in
Engineering and Technology (AET2011 Conference Papers), 31st Jan - 2nd
Feb 2011.
154
52. Hensher,DA., and Brewer, AM., (2001), “Transport: An economics and
management perspective”, Oxford, New York.
53. Hardcastle, C., Akintoye, A., Edwards, P.J. and Li, B., (2005), “Critical Success
Factors for PPP/PFI Projects in the UK Construction Industry: a factor analysis
approach”, Construction Management and Economic, 23: 459-471.
54. Hwang, T. and Chen, C. (2004), “The future development of competition
framework”, Netherland: Kluwer law international.
55. HM Treasury, (1998), “Partnerships for Prosperity: the Private Finance
Initiative”, London.
56. Iyer, K. C. and Mohammed Sagheer (2010), “Hierarchical Structuring of PPP
Risks Using Interpretative Structural Modeling”, journal of construction
engineering and management © ASCE, DOI: 10.1061/(ASCE)CO.1943-
7862.0000127.
57. John L. Ward và Sussman (2006), “Analysis of the Malaysian Toll Road Public-
Private Partnership Program and Recommendations for Policy
Improvements”. ESD Working Paper Series, http://esd.mit.edu/wps/2005.htm
58. Kerf, M. and Klein, M. (1998), “Concessions for infrastructure: a guide to their
design and award”, Washington D.C: World Bank.
59. Kessides, I.N. (2004), “Reforming Infrastructure. Privatisation, Regulation, and
Competition”, Washington DC. Worldbank.
60. Khulumane John Maluleka (2008), “Transport economic regulatory intervention
in the transport infrastructure: a publicprivate partnership exploratory study”.
Doctor thesis, University of South Affica.
61. Koch, C. and Buser, M. (2006), “Emerging Metagovernance as an Institutional
Framework for Public Private Partnership Networks in Denmark”,
International Journal of Project Management, 14: 548-556.
155
62. Kohlberg, K.A.H., Fitzsimons, J.M. (1985), “Provision of Roads by a
Concession to Private Industry”, Annual Transport Convention, Pretoria.
63. Kopp, J.C. (1997), “Private capital for public works : designing the next –
generation franchise for public private partnership in transportation
infrastructure”, Master thesis, Department of civil engineering, North western
university, USA.
64. KPMG Global Infrastructure and Projects Group (2011), “PPP Vietnam
Workshop”.
65. Kumaraswamy, M.M. and Zhang, X.Q. (2001), “Governmental Role in BOT-Led
Infrastructure Development”, International Journal of Project Management,
pp. 195-205.
66. Leibenstein (1966), “x-efficicency theory”, American Economic Review.
67. Levy, S.M. (1996), “Build, Operate, Transfer: Paving the Way for Tomorrow’s
Infrastructure”, New York, NY: Wiley.
68. Li, B., Akintoye, A., Edwards, & Hardcastle (2005), “The allocation of risk in
PPP/PFI construction projects in the UK”, International Journal of Project
Management, 23(1), p 25–35.
69. Liu, X. P., and Wang, S. Q. (2006), “Risk allocation principle and framework for
PPP projects”, Construction Economics, 2(1), 59–63 (in Chinese).
70. Mackie, P. (2010), “Cost-Benefit Analysis in Transport: A UK Perspective”,
International Transport Forum Discussion Paper 2010-16,
http://internationaltransportforum.org/jtrc/DiscussionPapers/DP201016.pdf.
71. Marcus Ahadzi and Graeme Bowles (2004), “Public–private partnerships and
contract negotiations: an empirical study Marcus”, Construction Management
and Economics (November 2004) 22, 967–978.
156
72. Mazars (2009), “How PPP will be integral to tackling the economic crisis in
2010”, Mazars Group, http:/www.mazars.ie › ... › Latest News › 2009 News
Archive
73. McCarthy, S.C. and Tiong, R.L.K. (1991), “Financial and contractual aspects of
build – operate – transfer projects”, International journal of project
management, pp. 222 -227.
74. Merna and Smith, N.J. (1996), “Guide to the Preparation and Evaluation of
Build – Own – Operate - Transfer Project Tenders”, Hong Kong:Asia Law&
Practice.
75. Merna T. and Dubey, R. (1998), “Financial Engineering in the Procurement of
Projects”, Hong Kong: Asia Law & Practice.
76. Michael J. Garvin (2010), “Enabling Development of the Transportation Public-
Private Partnership Market in the United States”, Journal of construction
engineering and management © asce / April 2010 Vol. 136, No. 4, April 1,
2010. ©ASCE, ISSN 0733-9364/2010/4-402–411/$25.00.
77. Michael Regan; Jim Smith; and Peter E. D. Love (2011), “Impact of the Capital
Market Collapse on Public-Private Partnership Infrastructure Projects”, Journal
of construction engineering and management © ASCE, 137(1)
doi:10.1061/(ASCE)CO.1943-7862.0000245
78. Miller, John B. (2000), “Principles of Public and Private Infrastructure
Delivery”, Boston: Kluwer Academic Publishers.
79. Mitchell, M.F. (1987), “Thoughts on road privatization in South Africa”,
Proceedings of the Annual Transportation Convention, CSIR Conference
Centre. Pretoria.
80. Mohammad Mustajab (2009), “Infrastructure Investment in Indonesia:Process
and Impact”, ISBN: 978-90-367-3888-0/978-90-367-3887-3 (e-book)
157
81. Mona Hammami, Jean-Francois Ruhashyankiko, and Etienne B. Yehoue (2006),
“Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure”, IMF.
82. Morgan Standley (2008), “A primer on Infrastructure investing.”
83. Neslund, N và Neslund, K. (2004), “Law Business and Society”, Boston: Irwin
84. Nisar, T.M. (2007), “Risk Management in Public-Private Partnership
Contracts”, Public Organization Review, 7/1: 1-19.
85. Nyagwachi, J.N. và Smallwood J.J. (2006), “South africa public private
partnership (PPP) projects: a systemic model for planning and
implementation”. Proceedings of the 5th Post Graduate Construction Industry
Development Board Conference held in Bloemfontein on 16-18 March 2008.
86. OECD (2011), “Improving the Practice of Cost Benefit Analysis in Transport”,
Discussion Paper No. 2011-1, International Transport Forum. http://www.oecd-
ilibrary.org/transport/improving-the-practice-of-cost-benefit-analysis-in-
transport
87. Federal Highway Administration (2009), “Public-Private Partnerships for
Highway Infrastructure:Capitalizing on International Experience”, The
International Technology Scanning Program.
88. Philippe Burger, Justin Tyson, Izabela Karpowicz, và Maria Delgado Coelh
(2009), “The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partnerships”,
IMF.
89. Plumb Ion, Zamfir Andreea, Mina Laura (2009), “Public – private partnership –
Solution or victim of the current economic crisis?”, The Journal of the Faculty
of Economics - Economic, pp 426-430.
90. Pricewaterhouse Coopers (2008), “Building New Europe’s Infrastructure-
Public- private partnerships in Central and Eastern Europe”, March 19, 2009,
http://www.ukmediacentre.pwc.com/imagelibrary/detail.asp?MediaDetailsID
158
91. Qiao, L., Wang, S.Q., Tiong, and Chan (2001), “Framework for Critical Success
Factors of BOT Projects in China”, Journal of Project Finance, 7/1: 53-61.
92. Quinet, E. (2010), “The Practice of Cost-Benefit Analysis in Transport: The Case
of France”, International Transport Forum Discussion Paper 2010-17,
http://internationaltransportforum.org/jtrc/DiscussionPapers/DP201017.pdf.
93. Raisbeck (2009), “PPPs and the global credit crunch: what next for the PPP
financial model and global governance?”, From 'Revisiting and Rethinking' to
'Revamping and Revitalising' PPPs, CIB Symposium TG72, Hong Kong.
94. Ramanadham, V.V. (1988), “Privatisation in the UK”, Kent: Mackays.
95. Ramirez Soberanis, V. (2010), “The Practice of Cost Benefit Analysis in the
Transport Sector: A Mexican Perspective”, International Transport Forum
http://internationaltransportforum.org/jtrc/DiscussionPapers/DP201018.pdf
96. Robert Cameron Mitchell và Richard T. Carson (2005), “Using surveys to value
public goods: The contingent valuation method”, United States of America,
Fourth printing.
97. Rockart, J.F (1982), “The changing Role of information systems executive: a
Critical success factors perspective”, Sloan management review. 24 (1), 3-13.
98. Roshana Takim, Abdul-Rahman, R Ismail, K and Egbu, C. O (2008), “The
Acceptability of Private Finance Initiative (PFI) Scheme in Malaysia”, Asian
Social Science,Vol. 4, No.12. Available at: www/ccsenet.org/journal/html.
99. Sader, F. (2000), “Attracting Foreign Direct Investment Into Infrastructure: Why
is it so difficult?”, Washington DC, World Bank.
100. Schaufelberger, J.E. and Wipadapisutand, I. (March/April 2003), “Alternate
Financing Strategies for Build-Operate-Transfer Projects”, Journal of
Construction Engineering and Management, 129/2: 205-213.
101. Senge, M.T. (2006), “The Fifth Discipline: The Art and Practice of the
Learning Organization”, Doubleday Publishing: MIT, USA.
159
102. Shanshan Xu, Martin de J., and Dominic Stead (2008), “Applying public-
private partnership to subway construction in China: What is the evidence?”,
Paper presented at the IEEE/NGI conference on infrastructures, November 10-
12, Rotterdam.
103. SMEC (2011), “Study on Mobilizing Private International Financing for Toll
Road Projects in Vietnam Report”, SMEC.
104. Stacey (1997), ”New capacities for old? Prospects for public private
partnerships in service delivery in South Africa”, Angola and Mozambique,
Research report No. 61 commissioned by the International Development
Research Centre of Canada.
105. Stiglitz, Joseph E. (2000), “Economics of Public Sector”, Third Edition,
W.W.Norton & Company.
106. Stein, S.W. (1995), “Construction financing ang BOT projects”, International
bussiness lawyer, International association, pp. 173 – 180.
107. Thomas, A.V., Kalidindi, S. N. and Ananthanarayanan, K. (2003), “Risk
Perception Analysis of BOT Road Project Participants in India”, Construction
Management and Economics, June 2003, 21/4: 393-407.
108. Tiong, R. L K. (1996), “CSFs in competitive tendering and negotiation model
of BOT projects”, Journal of Construction Engineering and Management,
ASCE, 122(3), 205 – 211.
109. UNESCAP and the Ministry of Planning and Budget (2007), “High-level
Expert Group Meeting”, Seoul.
110. United Nations Economic Commission for Europe (2000), “Guidelines on
private public partnerships for infrastructure development”, United Nations
Publications.
160
111. United Nations Economic Commission for Europe (2008), “Guidebook on
promoting good governance in public – private partnerships”, United Nations
Publications, Sales No. 08.II.E.1, ISBN: 978-92-1-116979-9.
112. Vass, I. (2009), “Parteneriatele public-private, cheia programelor anticriză”.
<http://www.juridice.ro/note-studii-opinii/38688.html>.
113. Vickram Cuttaree (2009), “Key Success Factors for PPP projects Based on
International Experience”, The Worldbank.
114. Wang, S.Q., Tiong, R.L.K, Ting, S.K and Ashley, D. (2000), “Evaluation and
Management of Political Risks in China’s BOT Projects”, Journal of
Construction Engineering and Management, 126/3: 242-250;
115. Ward, S.C. and Chapman, C.B. (1991), “On the Allocation of Risk in
Construction Projects”, International Journal of Project Management, 9/3:
140-147;
116. World Bank (1994), “World Development Indicators”, Washington D.C., The
World Bank.
117. World bank (1996), “Sustainable Transport: Priorities for policy reform”,
Washington D.C., The World Bank.
118. World Bank (1997), “Financial, Economic, and Social Topics in
Transportation”, Washington D.C., The World Bank.
119. World Bank (1997), “Infrastructure Strategies in East Asia: The Untold Story”.
120. World Bank (2002), “Urban Transport”, Washington D.C. The World Bank.
121. World bank (2005), “East Asia and Pacific Infrastructure Department”.
122. World Bank (2005), “East Asia Pacific Infrastructure at a Glance”.
123. World Bank (2005), “Private Solutions for Infrastructure in Rwanda”, Public
PrivateInfrastructure Advisory Facility, Washington D.C. The World Bank.
161
124. World Bank (2006), “Transport Strategy of Vietnam: Transition, Reform, and
Sustainable Management”.
125. World bank (2006), “Vietnam Infrastructure Strategy - Cross-Sectoral Issues”.
126. World Bank (2006), “Vietnam’s Infrastructure Challenge”.
127. World Bank (2007), “The Growth Report”, World Bank Growth Commission.
128. World bank (2010), “Private activity in infrastructure remains at peak levels
but is becoming more selective”, Public-Private Infrastructure Advisory Facility
(PPIAF).
129. World Economic Forum (2010), “Global Competitiveness Report 2009-
20010”.
130. Xiao-Hua Jin (2010), “Determinants of efficient risk allocation in privately
financed public infrastructure projects in australia”, Journal of construction
engineering and management © ASCE, doi: 10.1061/(ASCE)CO.1943-7862
131. Yelin Xu; Albert P. C. Chan; and John F. Y. Yeung (2010), “Developing a
Fuzzy Risk Allocation Model for PPP Projects in China”, Journal of
construction engineering and management © ASCE 10.1061/(ASCE)CO.1943-
7862.0000189.
132. Yescombe, E.R. (2007), “Public-Private Partnerships: Principles of Policy
and Finance”, London: Elsevier.
133. Yongjian Ke, ShouQing Wang, and Albert P. C. ChanRisk (2010), “Allocation
in Public-Private Partnership Infrastructure Projects: Comparative Study”,
Journal of construction engineering and management © ASCE, volum 16,
doi:10.1061/(ASCE)IS.1943-555X.0000030
134. Young Hoon Kwak, YingYi Chih, William Ibbs, C. (2009), “Towards a
comprehenshive understanding of Public Private Partnerships for Infrastructure
Development”, California Management review vol. 51, No. 2.
162
135. Zhang, X.Q. (2004), “Concessionaire Selection: Methods and Criteria”, Journal
of Construction Engineering and Management, 130/2: 235-244.
136. Zhang, X.Q. (2005), “Critical Success Factors for Public-Private Partnerships
in Infrastructure Development”, Journal of Construction Engineering and
Management, 131/1: 3-14.
137. Zhang, X.Q. (2005), “Financial Viability Analysis and Capital Structure
Optimization in Privatized Public Infrastructure Projects”, Journal of
Construction Engineering and Management, 131/6: 656-668.
138. Zhang, W.R., Wang, S.Q, Tiong, R.L.K. Ting, S.K. and Ashley, D. (1998),
“Risk management of Shanhai’s privately financed Yan’an Donglu tunnels”,
Engineering, Construction and architectural management, pp. 3999-409.