suport curs drfs 2011_2012

DEZVOLTARE REGIONALA si FONDURI STRUCTURALE SUPORT DE CURS

Semestrul I 2011 2012

Lect. univ. dr. Drago JALIU

Copyright Drago Jaliu

2

I.Istoricul i evoluia dezvoltrii regionale. Cercetarea experienei privind dezvoltarea regional n rile Uniunii Europene.

I.1. Evoluia politicii de dezvoltare regional

Uniunea European acioneaz pentru a promova dezvoltarea armonioas i intete n particular reducerea diferenelor care exist ntre diferitele regiuni1. Politicile europene regionale au crescut n paralel cu integrarea european.

nc de la mijlocul anilor 80 importana politicilor europene de dezvoltare nu a ncetat s scad, att n termeni legali, ct i bugetari. n termeni legali, problema atingerii Coeziunii Economice i Sociale n Europa a trecut de la a fi doar o meniune n Preambulul Tratatului de la Roma, la a deveni Titlul XIV (actual Titlul XVII)2 dup adoptarea Actului Unic European. La Tratat se adaug Regulamentul Consiliului Nr. 1260/99, prin care sunt stabilite prevederile generale de funcionare a Fondurilor Structurale (i amendat prin Regulamentul Nr. 1447/2001). n termeni bugetari, dezvoltarea politicilor a crescut de la stadiul n care reprezentau aproape 10% din bugetul Comunitilor Europene i 0,09% din PIB-ul UE-15 n 1980, la mai mult de o treime din buget i aproximativ 0,37 din PIB-ul UE, ca o medie a perioadei 1998-20013. Politicile de dezvoltare au devenit, dup Politica Agricol Comun, a doua mare politic european, din punct de vedere al dimensiunii zonei de implementare.4

ntr-o prim faz, crearea Pieei Unice a fost precedat de Reforma Fondurilor Structurale din 1989, reform care presupunea nu doar coordonare celor trei Fonduri Structurale de atunci (Fondul Social European FSE, Fondul European pentru Orientare i Garantare Agricol FEOGA i Fondul European de Dezvoltare Regional FEDR), i o ampl restructurare a principiilor care le guvernau, dar i dublarea banilor alocai dezvoltrii regionale de la 15,1% din bugetul european n 1988 la 30,2% n 19925. n al doilea rnd,

1 Scopul politicii de coeziune este definit n Tratatul UE, ca find reducerea disparitilor dintre nivelele de

dezvoltare a diferitelor regiuni i napoierea regiunilor i insulelor cele mai defavorizate, inclusiv a zonelor rurale. Conform Tratatului, cel mai important obiectiv este de a sprijini regiunile cel mai puin dezvoltate i Obiectivul de convergen al Statelor Membre, pentru care sunt alocate trei sferturi din resursele financiare destinate politicii de coeziune. 2

Politica de Coeziune i are baza legal primar n textul Tratatului UE (Titlul XVII -Coeziunea Economic si Social si Art. 148 despre Fondul Social European). 3 Comisia Europen, Al doilea Raport privind Coeziunea Economic i Social, Bruxelles , 2001.

4Puigcerver-Pealver, M.C. The Impact of Structural Funds Policy on European Regions Growth. A Theoretical and Empirical Approach, The European Journal of Comparative Economics Vol. 4, p. 179-208. 5 Consiliul European de la Bruxelles reformeaz n februarie 1988 modul de funcionare a Fondurilor de

Solidaritate, numite Fonduri Structurale i decide s le aloce 68 miliarde de ECU (la preurile anului 1997).


3

decizia luat prin Tratatul de la Maastricht de a crea o moned unic europen era n strns legatur cu decizia de creare a Fondului de Coeziune6. Modificarea contextului economic i social de la nivelul statelor membre a determinat Comisia European s adopte linii directoare generale7 pentru a se asigura de valoare adugat a interveniilor comunitare. Acestea au avut scopul de a stabili o politic general i cadrul de prioriti crora le pot fi integrate modificrile la Obiectivul 1 (19941999).

Liniile directoare au stabilit o serie de prioriti tematice care s sprijine scopul principal al interveniilor prin Fondurile Structurale: s ajute la identificarea condiiilor care favorizeaz dezvoltarea economic sustenabil, creterea i competitivitatea i prin acestea, indirect, ocuparea forei de munc. Acest obiectiv general a fost fixat prin intermediul urmtoarelor prioriti specifice: infrastructura primar, mediu productiv (toate tipurile de msuri pentru a mbunti creterea i complexitatea mediului de afaceri i a industriei), dezvoltarea cercetrii i a tehnologiei, mediu i dezvoltare sustenabil, dezvoltarea resurselor umane i anse egale.

Dup reforma de la Maastricht, mai mult de dou treimi din alocarea Fondurilor Structurale a fost concentrat n aa numitele regiuni aflate sub Obiectivul 1. Este vorba de regiunile al cror PIB pe cap de locuitor, calculat dup standardele puterii de cumprare, este mai mic de 75% din media european.

Concentrarea politicii regionale a fost crescut ulterior prin reducerea numrului de obiective de la 7 (perioada de programare 19941999) la 3 obiective (perioada de programare 2000 - 2006)8.

Obiectivul 1 - promoveaz dezvoltarea i ajustarea structural a regiunilor a cror dezvoltare a rmas n urm;

Obiectivul 2 - contribuind la conversia economic i social a regiunilor n dificulti structurale, altele dect cele eligibile pentru Obiectivul 1 nou;

Obiectivul 3 - servete ca un cadru de referin pentru toate msurile de promovare a resurselor umane n statele membre. Se ine cont de Titlu privind ocuparea forei de

6 Tratatul asupra Uniunii Europene, intrat n vigoare n 1993, consider coeziunea ca fiind unul dintre obiectivele

eseniale ale Uniunii, n paralel cu Uniunea Economic i Monetar i cu Piaa Unic. Tratatul prevede i crearea unui Fond de Coeziune menit s sprijine proiecte favorabile mediului nconjurtor, precum i transporturile n statele membre mai puin prospere. 7 Prioriti pentru completarea programelor Fondurilor Structurale la sfritul anului 1999- Ghidul Comisiei,

mai 1997. Formularea liniilor directoare a fost susinut de Statele Membre n cadrul unei ntlniri informale a minitrilor responsabili de politica regional, 14-15 nov. 1996. n mod official, Statele Membre au cerut Comisiei s formuleze liniile directoare ale politicii regionale n acord cu principiul subsidiaritii. 8 Regulamentul Consiliului (CE) Nr. 1260/99 din 21 iunie 1999.


4

munc n Tratatul de la Amsterdam9 i noua Strategie european pentru ocuparea forei de munc ce promoveaz o politic de dezvoltare a sistemelor de educaie, formare i ocupare a forei de munc.

De la intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht privind Uniunea European n noiembrie 1993, consolidarea coeziunii economice si sociale a devenit, din punct de vedere oficial, unul dintre obiectivele Uniunii Europene, pe lng nfiinarea pietei interne i a Uniunii Economice i Monetare. De-a lungul istoriei integrrii europene postbelice s-a acordat tot mai mult importan coeziunii. ns, pe msur ce Uniunea se extindea, realizarea coeziunii economice i sociale a devenit mai dificil, deoarece statele membre deveneau tot mai eterogene.10 Politicile Structurale au fost create plecnd de la trei mari prezumii: exist dispariti ntre regiunile Uniunii, politicile structurale sunt capabile s reduc aceste dispariti, i creterea regional i convergena duc la coeziune. De aceea, CE a realizat evaluarea impactului Fondurilor Structurale n sprijinul elaborrii viitoarelor politici i maximizrii impactului asupra dezvoltrii economice.11

I.2. Scurt istoric al fondurilor structurale i de coeziune Fondurile structurale au contribuit, nc de la nfiinarea Comunitii Oelului i a

Crbunelui, la realizarea politicilor europene n domeniul economic i social. 1957. nc de la redactarea Tratului de la Roma, documentul care a pus bazele viitoarei Comuniti Europene, s-au fcut referiri precise la nevoia de eliminare a disparitilor economice dintre regiuni. 1958. S-au nfiinat Fondul Social European i Fondul European pentru Orientare i Garantare n Agricultur.

1975. Dup intrarea n Comunitate a Danemarcei, Irlandei i a Marii Britanii s-a creat Fondul European de Dezvoltare Regional. Este pentru prima dat cnd a aprut conceptul de redistribuire ntre zonele bogate i srace ale Comunitii. 1986-1987. S-a introdus n Tratat conceptul de Coeziune social i economic, care a urmrit s ajute ultimele state intrate (Spania i Portugalia) pentru a face fa provocrilor pieei unice.

9 O dat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, 1999, ocuparea forei de munc a fost consacrat

drept unul dintre obiectivele Comunitii, creia i-au fost conferite noi competene pentru ca, mpreun cu Statele Membre, s elaboreze o strategie coordonat de ocupare a forei de munc. 10Fondurile Structurale ale UE dincolo de Agenda 2000: Reforma i implicaiile pentru actualele i viitoarele state membre, Institutul European de Administraie Public, Maastricht, Olanda. 11Puigcerver-Pealver, M.C. The Impact of Structural Funds Policy on European Regions Growth. A Theoretical and Empirical Approach, The European Journal of Comparative Economics Vol. 4, nr. 2, p. 179-208.


5

1988. La iniiativa lui Jacques Delors, preedintele Comisiei Europene, s-au dublat resursele financiare pentru fondurile structurale pe urmtorii ani. Astfel, rile srace au primit n nou ani aproximativ 154 mld Ecu. 1989. S-a revoluionat sistemul de acordare a fondurilor structurale, prin introducerea principiului programrii multi-anuale, stabilirea obiectivelor prioritare i punerea la punct a sistemului de parteneriate ntre statele membre. 1992. efii de stat au hotrt dublarea bugetelor pentru regiunile dezavantajate. 1993. Coeziunea a devenit obiectiv prioritar pentru Uniune. 1995. Prin accederea Suediei i Finlandei, regiunile puin populate au nceput s primeasc fonduri. 1999. efii de state i de guvern au hotrt la Berlin cea de-a doua reform a fondurilor structurale, punnd accent pe ajutorarea grupurilor sociale i a regiunilor dezavantajate.

I.3. Reforma politicii de dezvoltare regional pentru 2007-2013 De la ase membri n 1950 la douzeci i cinci n 2004 i la douzeci i apte n 2007,

Uniunea European se poate prezenta acum, pe bun dreptate, ca un continent. ntinzndu-se de la Oceanul Atlantic pn la Marea Neagr, ea reunete Europa Occidental i Europa Oriental pentru prima dat de la separarea lor de ctre Rzboiul Rece, n urm cu 60 de ani.

Nu toi europenii celor 27 de state al Uniunii Europene se bucur de aceleai avantaje n termeni socio-economici. Exist dispariti accentuate ntre statele membre i ntre regiuni. Cele mai dinamice 10 regiuni din UE au PIB-ul pe cap de locuitor de cinci ori mai mare dect cele mai puin prospere regiuni din UE. 12 Extinderea Uniunii Europene la 27 de state membre a generat provocri din punct de vedere al competitivitii sale i a coeziunii interne. Decalajele existente ntre statele membre i regiunile din acestea s-au accentuat. Aceste decalaje provin din deficientele structurale n factorii-cheie ai competitivitii, i anume dotarea inadecvat cu capital fizic i uman (cu infrastructuri i for de munc), insuficiena capacitii de inovare, a sprijinului ntreprinderilor i a nivelului sczut de capital de mediu (un mediu natural i/sau urban poluat). Implementarea politicii de coeziune la nivelul Uniunii Europene presupune reducerea decalajelor existente ntre regiuni n termeni de producie, productivitate i ocupare. O cretere economic puternic n special n noile State Membre, cele 10 care au aderat n mai

12 Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines, 2007-2013.


6

2004 plus Romnia si Bulgaria, poate fi un impuls semnificativ pentru restul economiei Uniunii Europene lrgite.13

Aadar, politica de coeziune are drept scop reducerea decalajelor existente ntre regiunile din Uniunea European.14 Pentru atingerea elului politicii de coeziune, statele membre i regiunile au nevoie de ajutor financiar important n vederea solutionrii diverselor probleme structurale rspndite i a realizrii potenialului lor de cretere. Exist dispariti semnificative ntre statele membre ale UE i regiunile sale, acestea n afara diferenelor Produsului Naional Brut (PNB) fiind date de:

dotrile cu infrastructura, calitatea mediului, omaj i aptitudinile forei de munc necesare pentru dezvoltarea viitoare, mrimea i diversitatea mediului de afaceri, diferene n ceea ce privete utilizarea noilor tehnologii.

Politica de coeziune economic i social a Uniunii Europene este, nainte de toate, o politic a solidaritii. Scopul acesteia este s promoveze un nalt nivel de competitivitate i de ocupare a forei de munc, oferind ajutor regiunilor mai puin dezvoltate i celor care se confrunt cu probleme structurale. Se asigur astfel o dezvoltare stabil i durabil a UE i o funcionare optim a Pieei Interne. Politica regional se bazeaz n principal pe solidaritate financiar, adic pe redistribuirea unei pri din bugetul comunitar realizat prin contribuia Statelor Membre ctre regiunile i grupurile sociale mai puin prospere.

n acelai timp Uniunea se confrunt ca ansamblu cu provocarea rezultat n urma potenialei accelerri a restructurrii economice n urma globalizrii, deschiderii pieelor, revoluiei tehnologice, dezvoltrii economiei i societii bazate pe cunoatere, mbtrnirii populaiei i creterii nivelului emigrrilor.

Pentru ndeplinirea obiectivelor stipulate n tratatul privind constituirea UE, aciunile care vor fi finanate din bugetul UE alocat politicii de coeziune trebuie s contribuie la promovarea creterii sustenabile15, competitivitii i a gradului de ocupare. 16

Politica de coeziune are un puternic caracter instrumental, iar prin fondurile sale de solidaritate contribuie la ndeplinirea obiectivelor altor politici sectoriale ale UE cum ar fi politica agricol comun, politica social, politica de protecie a mediului. n plus, politica de dezvoltare regional este corelat i cu politica de extindere a UE, prin crearea fondurilor de

13 ibidem 14

Tratatul privind UE, art.158. 15

Strategia de la Goteborg, 2001. 16

Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines, 2007-2013.


7

pre-aderare Phare, ISPA i SAPARD, la care au acces rile n curs de aderare i prin care este sprijinit tranziia acestora la standardele UE.

Prin reducerea decalajelor existente ntre regiuni, politica de coeziune urmrete mbuntirea funcionrii Pieei Unice Europene, precum i oferirea de oportuniti economice menite s ajute persoanele s-i foloseasc cunotinele n scopul consolidrii potenialului de cretere economic a UE spre beneficiul tuturor. Acest lucru va genera o cretere a bunstrii cu avantaje asupra ntregii economii europene.

I.4. Baza legal a politicii de dezvoltare regional

Baza legal a politicii comunitare de dezvoltare regional este stabilit prin Titlul XVll al Tratatului Uniunii Europene ce definete obiectivul politicii regionale: reducerea disparitilor existente ntre nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni i a rmnerii n urm a regiunilor mai puin dezvoltate sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale. Acesteia li se adaug:

Regulamentul nr. 1080/2006 privind Fondul European pentru Dezvoltare Regional Regulamentul nr. 1081/2006 privind Fondul Social European Regulamentul nr. 1082/2006 privind cooperarea teritorial european Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European

pentru Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune Regulamentul nr. 1084/2006 privind Fondul de Coeziune

I.5. Obiectivele politicii de coeziune pentru perioada financiar 2007-2013

Politica de coeziune este finanat din bugetul UE prin 3 instrumente structurale: Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR), Fondul Social European (FSE) i Fondul de Coeziune (FC). Cele trei instrumente financiare finaneaz urmtoarele obiective:17 Obiectivul 1. Obiectivul de convergen.

Vizeaz regiunile NUTS II cu un PIB/Capita mai mic dect 75% din media comunitar. Alocarea financiar pentru acest obiectiv a crescut la aproximativ 81,54%,

17 COUNCIL REGULATION (EC) No 1083/2006 of 11 July 2006 laying down general provisions on the

European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund.


8

251,163 mld. euro din alocarea pentru politica de coeziune.18 De asemenea sunt eligibile a fi finanate sub acest obiectiv din Fondul de Coeziune, statele membre ale cror PNB/capita este mai mic dect 90% din media comunitar. Obiectivul urmrete accelerarea dezvoltrii economice n regiuni mai puin dezvoltate prin investiii n infrastructur, capitalul uman, inovare i dezvoltarea societii bazate pe cunoatere, protejarea mediului. Obiectivul 2. Competitivitate regional i ocuparea forei de munc.

Regiunile care pot beneficia de finanri sub acest obiectiv sunt acelea care nu sunt eligibile pentru a primi fonduri sub obiectivul de convergen. Acest obiectiv este finanat doar din fondurile structurale, adic din FEDR i FSE. Alocarea financiar este de 15,95% din bugetul politicii de coeziune i nsumeaz 49,127 mld. euro pentru perioada financiar 2007-2013. Aciunile care pot fi finanate sub acest obiectiv sunt acelea care privesc dezvoltarea regiunilor competitive, ocuparea forei de munc prin anticiparea schimbrilor economice i sociale, prin creterea i mbuntirea calitii investiiilor n capitalul uman, inovare i promovarea societii informaionale.19

Obiectivul 3. Cooperare teritorial european. Acest obiectiv urmrete creterea cooperrii ntre regiuni pe trei niveluri: cooperare

interregional ncurajarea schimbului de experien ntre zone din UE, cooperare transfrontalier programe comune derulate de regiuni aflate la granie i cooperare transnaional. Alocarea financiar pentru acest obiectiv este de 7,75 mld. Euro, reprezentnd 2,52% din fondurile pentru politica de coeziune i este finanat integral din FEDR.

Pentru perioada financiar 2007-2013, cadrul politicii este strns legat de ndeplinirea obiectivelor nscrise n Agenda de la Lisabona20, dar i de Agenda de la Gteborg.21 Figura nr. 3.6. Regiuni eligibilie 2007-2013 politica de coeziune

18 ibidem

19 ibidem

20 Politica de Coeziune economic i social a Uniunii Europene trebuie vazut ca parte integrant a Strategiei de

la Lisabona (2000), care si propunea s transforme Europa pna n anul 2010, n cea mai dinamic i mai competitiv economie bazat pe cunoastere. Strategia de la Lisabona a fost completat n anul 2001, n cadrul Consiliului European de la Gotheburg cu noi obiective, printre care cel mai important este asigurarea dezvoltrii durabile. Comisia european a prezentat la 2 februarie 2005 o strategie revizuit pentru UE n scopul stimulrii creterii i crerii de locuri de munc. Aceasta strategie are ca scop revitalizarea agendei Lisabona agenda reformei economice a UE n 2000. n alte cuvinte, politica de coeziune trebuie s cuprind obiectivele de la Lisabona i de la Goteburg i s devin un vector important al realizrii acestora prin programele de dezvoltare regional i naional. 21Potrivit declaratiei de la Lisabona, economia european trebuie s devin pn n 2010 cea mai competitiv economie din lume. Agenda de la Goteborg adaug obiective legate de promovarea proteciei mediului nconjurtor i dezvoltarea durabil.


9

Sursa: Comisia European, 2006.

Alocare financiar Fonduri Structurale i de Coeziune pe obiective prioritare Repartizarea acestei sume pe cele trei obiective ale politicii reformate este urmtoarea:

81, 54 % pentru obiectivul Convergen, din care 24,5% sunt destinate Fondului de Coeziune;

15,95% pentru obiectivul competitivitate regional i ocuparea forei de munc; 2,52% pentru obiectivul cooperare teritorial european.

Fonduri Structurale i de Coeziune

Zone eligibile Alocri financiare

Obiectiv Convergen 81,54% 251,16 Mld. Euro

FEDER

FSE

Regiuni cu PIB/loc


10

FEDER

FSE

Statele membre propun o list de regiuni NUTS I sau NUTS II

15,95% 49,13 Mld. Euro

Obiectiv Cooperare teritorial european 2,52 % 7,75 Mld Euro

FEDER Regiuni de grani i regiuni de cooperare transnaional

2,52 % 7,75 Mld Euro

I.6. Instrumentele financiare ale politicii regionale Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR) FEDR contribute la finantarea interventiei care urmrete consolidarea coeziunii

economice i sociale, redresnd principalele dezechilibre regionale prin intermediul unei susineri pentru dezvoltarea i ajustarea structurala a economiilor regionale, inclusiv reconversia regiunilor industriale in declin i a regiunilor mai putin dezvoltate i susinnd cooperarea transfrontalier, transnationala i interregionala.22 Baza legala:

Regulamentul 1083/2006 care stabileste normele generale de reglementare a Fondului European de Dezvoltare Regionala (FEDR), a Fondului Social European (FSE), precum si a Fondului de Coeziune; Regulamentul (CE) NR. 1080/2006 al Parlamentului European i al Consiliului din 5 iulie 2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regional si de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1783/1999.

FEDR a fost creat n 1975, devenind cea mai important component a sprijinului structural. Decizia crerii acestui fond a fost luat n contextul aderrii la 1 ianuarie 1973 a Danemarcei, Irlandei i Regatului Unit. n urma acestei extinderi s-a simit acut nevoia unui instrument de sprijin pentru dezvoltarea regional. FEDR este cel mai important fond structural n termeni de resurse, deoarece acord ajutoare financiare substaniale zonelor defavorizate, reducnd astfel disparitile existente la nivelul UE. FEDR asigur ajutor financiar n urmtoarele domenii23:

22 (CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala i de abrogare a Regulamentului (CE)

nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 2, alin.a. 23

RegulamentuI(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 3, alin.b.


11

investiiilor productive care contribuie la crearea i mentinerea locurilor de munc, acest lucru realizndu-se n special prin intermediul unor ajutoare directe pentru investiiile efectuate n IMM-uri;

investiii n infrastructur;

dezvoltare regional i local, prin acordarea de asisten i servicii pentru ntreprinderi, n special pentru IMM-uri, crearea i dezvoltarea instrumentelor de finanare precum capitalul de risc, fondurile de mprumut i de garanie, fondurile de dezvoltare local, subveniile la doband, conectarea la reea, cooperarea i schimbul de experien ntre regiuni, orae i factorii sociali, economici i de mediu relevani; asistenei tehnic.

n cazul n care un program operaional susinut de FEDER vizeaz operaiuni care pot beneficia de o finanare prin intermediul unui alt instrument de susinere comunitar, statele membre stabilesc, n fiecare program operaional, criteriile care permit delimitarea operaiunilor susinute de FEDR i a celor finanate de alte instrumente.24

Fondul Social European (FSE) FSE contribuie la prioritile Comunitii n ceea ce privete intensificarea coeziunii

economice i sociale prin imbuntirea ocuprii forei de munc i a posibilitilor de angajare, prin ncurajarea unui nivel ridicat de ocupare a fortei de munc i o mbuntire cantitativ i calitativ a ocuprii forei de munc. Baza legal: Regulamentul 1083/2006 care stabilete normele generale de reglementare a Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDER), a Fondului Social European (FSE), precum i a Fondului de Coeziune. Regulamentul nr. 1081/2006 al Parlamentului European i al Consiliului, din 5 iulie 2006, conine prevederile referitoare la Fondul Social European (FSE) i abrog Regulamentul nr. 1784/1999.

Fondul Social European este principalul instrument al politicii sociale i a fost creat n anul 1960 cu scopul de a preveni i combate omajul prin promovarea unor msuri care s faciliteze accesul pe piaa muncii, s asigure egalitatea de anse ntre femei i brbai. Totodat, FSE susine calificarea i dezvoltarea profesional, prin sprijinirea aciunilor de formare25. FSE are ca sarcin mbuntirea oportunitilor de angajare pentru omeri i

24 Regulamentul(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala i de abrogare a

Regulamentului (CE) nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 9.

25 Profiroiu, M. Politici Europene, Editura Economic, Bucureti, 2003, p. 317.

MalinuskaSticky Notestructura unui program , axele, dupa 2013 ce se lanseaza, gradul actual de absorbtie a fondurilor ministerul site romania suma regiunile romaniei.


12

muncitori n Piaa Unic, prin creterea mobilitii lor i prin facilitarea adaptrii la schimbrile industriale, n particular prin instruire vocaional i reinstruire, precum i prin sistemele de recrutare.

n cadrul obiectivelor ,,Convergen" i ,,Competitivitate regional i ocuparea forei de munc, FSE va sprijini aciuni26 legate de: Creterea adaptabilitii lucrtorilor, a ntreprinderilor i antreprenorilor n vederea anticiprii i aplicrii unui management al schimbrii economice; mbuntirea accesului la angajare i incluziune sustenabil pe piaa muncii a persoanelor inactive, prevenirea omajului n rndul tinerilor, ncurajarea mbtrnirii active i prelungirea vieii active i creterea participrii pe piaa muncii;

ntrirea incluziunii sociale a categoriilor dezavantajate, n vederea integrrii lor durabile pe piaa locurilor de munc i combaterea tuturor formelor de discriminare pe piaa muncii; Consolidarea capitalului uman, prin ncurajarea aplicrii unor reforme ale sistemelor de educaie i de formare profesional i prin crearea unor activiti de conectare n reea a unitilor de nvmnt superior, a centrelor de cercetare i de tehnologie i a ntreprinderilor, n vederea eficientizrii sistemului de invmnt; Promovarea parteneriatelor, pactelor i iniiativelor prin intermediul sistemului de reea, cu scopul realizrii unei mobilizri n favoarea reformelor din domeniul ocuprii forei de munc i asimilarii pe piaa muncii.

Domenii de finantare:27 Promovarea includerii sociale i a anselor egale pentru toi; Dezvoltarea educaiei i a formrii continue; Promovarea unei fore de munc adaptabile i calificate, sprijinirea inovaiei n organizarea muncii;

Sprijinirea ntreprinztorilor i a crerii de locuri de munc; Susinerea potenialului uman n cercetare, tiin i tehnologie; mbuntirea participrii femeilor pe piaa muncii.

26 Regulamentul (CE) nr. 1081/2006 al Parlamentului European i al Consiliului din 5 iulie 2006 privind Fondul

Social European i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1784/1999, J.O. nr. 210/12/31.07.2006, art.3, alin.l. 27

ibidem


13

Fondul de Coeziune (FC) Se institute un Fond de coeziune (denumit n continuare Fondul'') n scopul

intensificrii coeziunii economice i sociale n cadrul Comunitii, n perspectiva promovrii unei dezvoltri durabile28. Baza legal: Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 care stabilete normele generale de reglementare a Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDER), a Fondului Social European (FSE), precum i a Fondului de Coeziune. Regulamentul definete cadrul legal n care se nscrie politica de coeziune, inclusiv metoda de stabilire a liniilor directoare strategice ale Comunitii pentru coeziune, a cadrului strategic naional i a procesului de examinare la nivelul Comunitii.

Regulamentul (CE) nr. 1084/2006 al Consiliului, din 11 iulie 2006, de instituire a Fondului de coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1164/94.

Fondul de coeziune ofer sprijin financiar n urmtoarele domenii29: reelele transeuropene de transport, n special proiectele prioritare de interes comun ce urmeaz s fie realizate pn n anul 2010. n Decizia nr. 1692/96/CE30 sunt enumerate modurile de transport vizate: reelele rutiere, feroviare i de ci navigabile interioare, ,,autostrzile mari, porturi maritime i porturi fluviale interioare, aeroporturi i alte puncte de legtur ntre reelele modale, precum i sistemele de gestionare a traficului i de navigare. protecia mediului, sprijinind proiecte care sutin dezvoltarea durabil, precum i eficacitatea energetic i energiile regenerabile.

Totodat, FC susine proiecte din domeniul transportului care nu au legatur cu reelele transeuropene, transportul feroviar, transportul pe cile navigabile interne, transportul maritim, sistemele de transport intermodal i interoperabilitatea lor, gestiunea traficului rutier, maritim i aerian, transporturile urbane specifice i transporturile publice.

Spre deosebire de Fondurile Structurale, Fondul de Coeziune nu cofinaneaz programe, ci furnizeaz finanare direct pentru proiecte individuale, care sunt clar identificate de la inceput. Decizia de a finana un proiect este luat de Comisie, n acord cu Statul Membru beneficiar, n timp ce proiectele sunt administrate de autoriti naionale i

28 (CE) nr. 1084/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de creare a Fondului de Coeziune i de abrogare a

Regulamentului (CE) nr.l 164/94, J. O. nr. 210/79/31.07.2006, art. 1, alin.a. 29

Regulamentul (CE) nr.l084/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de creare a Fondului de Coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr.l 164/94, J. O. nr. 210/79/31.07.2006, art. 2. 30

Decizia nr. 1692/96/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 23 iulie 1996 privind orient arile comunitare pentru dezvoltarea retelei transeuropene de transport, J.O L 228, 09.09.1996.


14

supervizate de un Comitet de Monitorizare. Fondul de coeziune este instrurnentul financiar care sprijin investiiile n domeniul infrastructurii de transport, energiei i mediului.

Fondurile structurale i de coeziune contribuie la realizarea obiectivelor politicii de coeziune dup cum urmeaz:

obiectivul de convergen: FEDR, FSE i Fondul de Coeziune;

obiectivul de competitivitate regional i locuri de munc: FEDR i FSE;

obiectivul de cooperare teritorial european: FEDR.

Aciunile complementare ale instrumentelor structurale

Fondul European pentru Agricultura i Dezvoltare Rural (FEADR) FEADR contribuie la promovarea unei dezvoltri rurale durabile n intreaga

Comunitate, venind n completarea politicilor de pia i de susinere a veniturilor aplicate n cadrul politicii agricole comune, al politicii de coeziune i al politicii comune n domeniul pescuitului. Baza legal:

Regulamentul (CE) NR. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rural acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR); Regulamentul (CE) NR. 1944/2006 al Consiliului din 19 decembrie 2006 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rural acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rural (FEADR).

Fondul European pentru Agricultur i Dezvoltare Rural este aciunea complementar destinat politicii agricole comune a Uniunii Europene. Acest fond este corespondentul Fondului SAPARD, accesibil ns statelor membre ale UE. Are ca obiective31 susinerea pieei produselor agricole i promovarea restructurrii agriculturii comunitare. n art. 4, alin. 132 sunt enunate obiectivele cheie ale FEADR. Acestea sunt: mbuntirea competitivitii agriculturii i silviculturii prin sprijinirea restructurrii, dezvoltrii i inovaiei; mbuntirea mediului i a spaiului rural, prin sprijinirea gestionrii terenurilor; mbuntirea calitii vieii n mediul rural i promovarea diversificrii activitilor economice.

Ajutorul acordat prin FEADR este pus n aplicare n cadrul unui parteneriat ntre Comisie i statul membru n cauz, precum i cu autoritile i organismele desemnate de acest stat

31 Regulamentul (CE) NR. 1944/2006, J.O. nr. L 367, 22.12.2006, art. 1, alin. A.

32 Idem, art. 4, alin. 1.


15

membru. Astfel, statul membru desemneaz partenerii cei mai reprezentativi la nivel naional, regional i local i din domeniul economic, social, ecologic sau din alte domenii. n acest fel sunt create condiiile necesare pentru o participare larg i eficient a tuturor organismelor care doresc s se implice. Toate activitile se realizeaz respectnd normele i practicile naionale, i au ca obiectiv promovarea egalitii, dezvoltarea durabil, protecia mediului.33

Parteneriatul are ca obiect elaborarea i monitorizarea planului strategic naional, precum i ntocmirea, punerea n aplicare, monitorizarea i evaluarea programelor de dezvoltare rural. Statele membre implic fiecare dintre partenerii n cauz n diverse faze ale programrii, innd seama n mod adecvat de termenul stabilit pentru fiecare etap.34

Aciunile35 care vor fi finanate prin FEADR sunt numeroase i sunt centrate pe cteva

msuri, i anume:

msuri pentru diseminarea cunostinelor i mbuntirea potenialului uman, prin sprijinirea tinerilor fermieri, instruire profesional, sprijin pentru scheme de pensionare anticipate, utilizarea serviciilor de consiliere de ctre fermieri i deintorii de pdure, instituirea unor servicii de administrare, sprijin i consiliere a fermelor i a sectorului forestier;

msuri de restructurare i dezvoltare a capitalului fizic, precum i de promovare a inovaiei, prin modernizarea exploataiilor agricole, mbuntirea valorii economice a pdurilor, cooperarea pentru modernizarea i crearea unor noi produse i tehnologii, dezvoltarea infrastructurii necesare evoluiei i adaptrii sectoarelor agricol i forestier i constituirea unor aciuni de prevenire a catastrofelor. msuri pentru mbuntirea calitii produciei i a produselor agricole prin sprijinirea fermierilor in vederea adaptrii la standardele europene, ncurajarea fermierilor s mbunteasca standardele de calitate ale produselor.

Fondul European pentru Pescuit (FEP) Fondul European pentru Pescuit (FEP) este aciunea financiar complementar

destinat politicii comunitare din domeniul pescuitului, care sprijin msuri pentru creterea competitivitii sectorului piscicol, n condiiile asigurrii unui echilibru durabil ntre resurse i capacitatea de exploatare. Baza legal: Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului din 27 iulie 2006 privind Fondul European pentru Pescuit.36



35 Regulamentul (CE) NR. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare

rurala acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR), J.O.,.art. 20, alin. a, b, c.


16

Obiectivele FEP, conform art. 4, din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului, sunt urmtoarele:

susinerea Politicii Comune n domeniul Pescuitului prin asigurarea dezvoltrii durabile a resurselor piscicole i a activitilor de pescuit; promoveaz echilibrarea balanei dintre capacitatea flotei comunitare i resursele marine disponibile; susine ntrirea competitivitii ntreprinderilor viabile economic din sectorul de pescuit i dezvoltarea unor structuri competitive de exploatare a resurselor; favorizarea conservrii i proteciei mediului i resurselor marine; susinerea dezvoltrii durabile n zonele costiere, maritime i lacustre unde se desfoar activiti de pescuit i acvacultur i mbuntirea condiiilor de munc n aceste zone; Valorificarea resurselor umane i promovarea egalitii ntre brbai i femei, care i desfoar activitatea n sectorul de pescuit.

I.7. Principiile de programare ale fondurilor structurale37 Comisia i statele membre asigur coerena interveniilor Fondurilor mpreun cu

msurile, politicile i prioritile Comunitii i complementaritatea cu celelalte instrumente financiare comunitare. Coerena i complementaritatea respective reies n special din liniile directoare strategice ale Comunitii pentru coeziune, n cadrul strategic naional de referin i n programele operaionale.

Complementaritate: aciunile comunitare trebuie s fie complementare cu cele naionale corespondente.

Parteneriat: aciunile comunitare trebuie realizate printr-o strns consultare ntre Comisie i Statele Membre, mpreun cu autoriti i organisme numite de Statele Membre, cum ar fi autoriti regionale i locale, parteneri economici i sociali. Parteneriatul trebuie s acopere pregtirea, finanarea, monitorizarea i evaluarea asistenei financiare. Statele Membre trebuie s asigure asocierea partenerilor relevani la diferite stadii ale programrii.

Subsidiaritate: Fondurile Structurale nu sunt direct alocate proiectelor alese de Comisie. Principalele prioriti ale programului de dezvoltare sunt definite de autoriti naionale/regionale n cooperare cu Comisia, dar alegerea proiectelor i managementul lor sunt sub responsabilitatea exclusiv a autoritilor naionale i regionale.

36 COUNCIL REGULATION (EC) No 1198/200 of 27 July 2006 on the European Fisheries Fund, J.O. L 223/1-

15.8.2006.

37 Ministerul Economiei i Finanelor , http://anaf.mfinante.ro/wps/portal.


17

Adiionalitate: Ajutorul Comunitar nu poate nlocui cheltuieli structurale publice sau altele echivalente ale Statelor Membre. Bugetul programelor pot include att fonduri UE ct i fonduri naionale din surse publice sau private.

Compatibilitate: Operaiunile finanate de Fonduri Structurale trebuie s fie n conformitate cu prevederile Tratatului UE, precum i cu politicile i aciunile UE, inclusiv regulile privind concurena, achiziiile publice, protecia mediului, eliminarea inegalitilor, promovarea egalitii ntre brbai i femei.

Multianualitate: aciunea comun a Comunitii i Statelor Membre trebuie s fie implementat pe o baz multianual printr-un proces de organizare, luare de decizii i finanare bazat pe formularea de strategii integrate i coerente multi-anuale i definirea de obiective concrete.

Concentrare: Fondurile Structurale sunt concentrate pe cteva obiective prioritare; de fapt, o mare parte a acestora acoper un numr limitat de zone, care au nevoie de sprijin pentru dezvoltarea lor, iar resursele rmase sunt dedicate anumitor grupuri sociale care se confrunt cu dificulti n toat Uniunea European, fr a satisface criterii geografice speciale.

Documente de programare la nivel comunitar Liniile strategice comunitare privind coeziunea reprezint

Liniile strategice la nivel comunitar n domeniul economic, social i al cooperrii teritoriale

Cadrul de intervenie a fondurilor structurale Modalitatea de transpunere a prioritilor CE n vederea promovrii unei dezvoltri echilibrate, armonioase i durabile.

Diversitatea de structuri i abordri pentru managementul fondurilor structurale existente n statele membre arat c acestea i-au stabilit instituiile i instrumentele de lucru necesare potrivit cu propria cultura organizaional.

II.Cercetri privind experiena statelor membre ale UE.

Abordm aceast seciune pornind de la unul dintre cele mai importante principii ale politicii de coeziune, principiul programrii. Conform acestui principiu, evideniat n cadrul legislativ comunitar38, politica de coeziune trebuie s fie implementat pe o baz multianual

38 Regulamentul 1083/2006 care stabileste normele generale de reglementare a Fondului European de Dezvoltare

Regionala (FEDER), a Fondului Social European (FSE), precum i a Fondului de Coeziune


18

printr-un proces de organizare, luare de decizii i finanare bazat pe formularea de strategii integrate i coerente multi-anuale i definirea de obiective concrete. Aplicarea acestui principiu vizeaz o nou abordare n planificare de ctre statele membre. n decursul ultimilor perioade financiare calitatea administraiei publice a influenat n mod esenial aplicarea acestui principiu.

De aceea, considerm relevant pentru demersul nostru tiinific o sumar trecere n revist a experienelor ctorva dintre statele membre ale UE, insistnd asupra perioadelor financiare 2000-2006, dar aruncnd o privire i asupra principalelor schimbri din punct de vedere instituional ce au avut loc n perioada 1994-1999, mai ales n vechile state membre.

n aceast trecere n revist, vom pune accent i pe modul n care au fost respectate dou dintre principiile cheie ale instrumentelor structurale, i anume: principiul parteneriatului i cel al disponibilitii informaiei. De asemenea, cteva cuvinte se impun cu privire la greelile frecvente identificate n gestionarea fondurilor structurale la nivelul Spaniei, Poloniei, Cehiei, Ungariei i Italiei, precum i leciile nvate din povestea de succes a Irlandei.

Perioada dintre 2000 i 2013 include dou perioade de programe, prima ncepnd din 2000 pn n 2006, iar a doua din 2007 pn n 2013 (cu posibilitatea de a se extinde pn n 2015 n baza regulii n+239).

Pentru perioada 2000 2006, peste 250 miliarde euro au fost alocai pentru Politici Structurale i, n mare parte, cheltuii n aceast perioad de ctre cele 15 State Membre i pentru interveniile structurale n Noile State Membre care au aderat la Uniune n 200440. n plus, o parte dintre cei 250 miliarde euro au fost folosii n etapa de pre-integrare. Principalii beneficiari pentru ntreaga perioad au fost Spania, Portugalia, Italia i Grecia, urmate de Germania de Est i Irlanda. ncepnd din 2004, noile State Membre au fost ajutate prin includerea n regiunile Obiectivului 1. Principalii beneficiari din punct de vedere al alocrilor financiare au fost Polonia, urmat de Ungaria i Rebublica Ceh. Pn n 2006, cifrele anuale indic plile efective, iar pentru 2007 2008, sumele necheltuite au fost distribuite n mod egal.

39 Angajamentul Comisiei susine alocarea anual a unei pri din resursele bugetare ale Comunitii. Aceast

alocare are loc n anul N i n fiecare an urmtor, care, n baza regulii N+2, va deveni urmtorul an N. La data de 31 decembrie a anului N+2 angajamentul de plat va fi ntrerupt. Aceasta nseamn c Statul Membru care nainteaz cererile de plat pentru sume mai mici dect alocarea anual din bugetul Comunitii va pierde n mod irevocabil diferena de sum. ntreruperea afecteaz numai sumele de bani pentru care nu au fost naintate cereri de plat. Exist cteva excepii de la aceast regul, cnd decizia de ntrerupere poate fi retras. n perioada 2007-2010 se aplic regula N+3, iar n perioada 2011-2013 regula N+2. 40

Bradley, J. / Untiedt, G. /Mitze; T. Analysis of the Impact of Cohesion Policy. A note explaining the HERMIN-based simulations, Project-No. 2006 CE.16.0.AT.035, Muenster and Dublin, May 14 th, 2007.


19

n momentul n care s-a introdus programarea fondurilor structurale, Marea Britanie, rile Scandinave, Olanda erau deja obinuite cu acest mod de planificare, avnd experiena structurilor guvernamentale n aceast abordare. Aceast procedur inovativ dezvoltat peste ocean, ajuta la nceput autoritile locale s-i defineasc prioritile de dezvoltare, pe o baz strategic. Extinderea modelului de planificare strategic la utilizarea fondurilor structurale s-a fcut cu unele dificulti, generate mai ales de suprapunerile i necoordonrile dintre programele de dezvoltare regional i alte politici i programe locale precum Planurile locale de aciune pentru mediu, Agenda Local 21, Strategiile de dezvoltare rural, etc.41

II.1. Experiena statelor vechi ale Uniunii Europene. Italia. Lansarea politicilor de dezvoltare la nivel local.

n cazul Italiei mare parte a finanrii a fost alocat pentru Sud Mezzogiorno, aflat n urm din punct de vedere socio-economic.42 Regiunea se confrunta cu bariere consistente n dezvoltarea mediului de afaceri cauzate de factori socio-culturali i dispunea de un sector productiv slab, dependent de transferurile directe venite din Nord.

n aceast zon, politicile structurale au vizat n special investiii n infrastructura de baz.

Programele, au facut totui subiectul unor ntrzieri considerabile, cauzate n parte de ineficiena administrativ i constrngerile instituionale,43 fondurile care fuseser alocate programelor operaionale regionale, i care nsumau jumtate din totalul fondurilor, trebuind s fie redirecionate ctre programele naionale, regiunile dovedindu-se incapabile s utilizeze aceste resurse. Aceste date artau c actorii locali desemnai pentru a implementa fondurile destinate dezvoltrii regionale nu au fcut fa cerinelor impuse de procesul de implementare. 44

Situaia s-a schimbat n bine dup nfiinarea, n 1997, a DPS Departamentul pentru politica de dezvoltare i coeziune, care a direcionat procesele administrative spre o cultur organizaional nou, bazat pe performan i care a preluat pregtirea i programarea celor 22 de miliarde de euro din fondurile structurale alocate pentru perioada de programare 2000--2006.

41 Impactul fondurilor structurale-aspecte calitative, IER, septembrie 2007.

42 Reunificarea Germaniei n 1989 a adus 5 land-uri din fosta RDG i Berlinul de Est n cadrul Obiectivului 1

pentru prima perioad de programare. 43

Barca, F. Regional Policy Experience in Southern Italy, European Integration, Regional Policy and Growth, The World Bank, 2003, p. 129. 44

idem


20

Strategia de dezvoltare a sudului, cu mari probleme economice comparativ cu Nordul dezvoltat, realizat de DPS a relevat faptul c polii de cretere trebuiesc identificai la nivel local i lsai s fie dezvoltai de ctre actorii locali, implicndu-se astfel guvernele locale i regionale prin dezvoltaterea pacturilor teritoriale.

Scopul pacturilor teritoriale a fost s susin i s coordoneze proiectele de dezvoltare economic dintr-o zon particular (o provincie, ora sau vecintate larg, de exemplu) i s le pun ntr-un cadru integrat, bazat pe negociere. ntr-un pact teritorial, partenerii sociali relevani definesc un set de obiective de dezvoltare pentru zona n cauz, selecteaz proiecte conform acestor obiective i convin asupra msurilor care pot facilita i susine realizarea lor.

Pactul teritorial s-a remarcat ca un mijloc de a aduna mpreun toate resursele prezente la nivel local i de a le direciona ctre realizarea obiectivelor de dezvoltare. Fiecrui membru al pactului i revenea o anumit sarcin n cadrul proiectului pe care l vor realiza n comun. De exemplu, administraia va avea sarcina s dezvolte procedurile necesare i cadrul de reglementare necesar, ntreprinderile vor asigura know-how, fora de munc necesar i alte input-uri specifice, sindicatele vor asigura interfaa pentru relaiile de munc, iar bncile vor facilita obinerea creditelor necesare. Pn n 2001 fuseser ncheiate 130 de Pactele care au implicat 2000 de autoriti municipale, acoperind 40% din teritoriul italian i o treime din populaia rii.45

Sunt doi factori principali care au fcut posibil reforma politicilor de dezvoltare n Italia. Primul se refer la receptivitatea fa de inovaiile introduse de politica de coeziune european, respectiv introducerea procesului de programare a fondurilor structurale, concentrarea pe dezvoltarea endogen, introducerea Pactelor Teritoriale, bunele practici privind iniiativele locale46

II.2. Spania i Irlanda 2 poveti de succes

Spania este unul dintre marii beneficiari ai asistenei financiare acordat de UE prin fondurile structurale i de coeziune. O lucrare de referin47 privind impactul asistenei structurale asupra dezvoltrii economico-sociale a Spaniei afirm c politicile structurale i-au atins obiectivele pe care spaniolii i le-au propus:dezvoltare i cretere n cele mai srace zece

45 *** Fondurile Structurale- Ghidul actorilor regionali, 2003.

46

47 Angel de la Fuente. The Effect of Structural Funds pending on the Spanish Regions: an Assessment of the 1994

- 99 Objective1 CSF, Instituto de Analisis Economico, April 2003.


21

regiuni ale Spaniei i la reducerea disparitilor regionale. Totui au existat i critici ale modului n care Spania a pus accent n implementarea

proiectelor pe respectarea criteriului eficienei, multe voci afirmnd c a existat o risip n utilizarea fondurilor structurale, cauzat mai ales de o abordare defectuoas a analizelor economice care fundamenteaz proiectele. Experii spanioli consider c dac li s-ar fi acordat mai mult greutate considerentelor privind eficiena, impactul general al asistenei comunitare ar fi fost considerabil mai mare i ar fi fcut mai rapid convergena Spaniei fa de media UE. 48

Dup 20 de ani de dependen fa de asistena comunitar, Irlanda a ajuns s se situeze pe locul cinci n lume din punct de vedere al venitului pe cap de locuitor, bunstarea fiind evident i fiind generat i de o judicioas prioritizare a interveniilor structurale n domenii ca telecomunicaii i resurse umane.

O analiz49 despre experiena irlandez prezint factorii cheie care explic ratele mari de absorbie a fondurilor structurale i de coeziune i efectul de antrenare foarte ridicat rezultat din utilizarea acestei asistene. Astfel, conform studiului publicat de Institutul European din Romnia50 urmtorii factori au fost determinani n succesul gestionrii fondurilor structurale n Irlanda:

Asistena structural a fost gestionat de o administraie capabil, calificat, antrenat n exerciiul planificrii i obinuit cu rigorile utilizrii banilor publici n realizarea de investiii publice;

Managementul i implementarea fondurilor au fost realizate ntr-o manier inovativ. Fondurile structurale nu au venit s umple un gol, ci au fost dirijate pentru a susine diferitele planuri deja existente de investiii publice. Programarea fondurilor structurale, care a impus elaborarea PND i a celorlalte programe operaionale, a avut meritul s uneasc toate planurile sub o logic comun i s instituie un sistem de stabilire a prioritilor pentru investiii, care erau deficitare.

Capacitatea instituional a beneficiarilor de fonduri structurale era destul de bine dezvoltat, prin comparaie cu celelalte ri beneficiare ale fondurilor structurale i de coeziune.


49 McClements, C. The Irish Experience in Structural Funds, ADEPT Training (Ecorys), Rotterdam, 2006.



22

Instituiile irlandeze nsrcinate s asigure implementarea programelor, n majoritate agenii guvernamentale sau organizaii publice, au avut reele de birouri i puncte de acces pe tot cuprinsul rii, cu personal stabil i cu o experien practic n gestionarea de programe, acordarea de granturi i furnizarea de asisten.

Efortul suplimentar generat de o cretere a resurselor financiare a fost preluat prin angajarea mai multor persoane i prin subcontractare. Personalul cu experien a rmas ns s poarte responsabilitatea evalurii i seleciei proiectelor ce urmau s fie finanate.

Departamentul finanelor, a ndeplinit rolul de coordonator general pentru fondurile structurale i pe cel de autoritate de pli.

n Irlanda nu a existat niciodat o administraie paralel care s se ocupe numai de fondurile structurale i de coeziune. Funciile respective au fost preluate ct mai mult posibil de ctre structurile existente i numai acolo unde responsabilitile cereau o autorizare special, au fost create departamentele speciale n ministere.

Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Irlanda. Instituia responsabil pentru publicitatea alocrilor structurale este Ministerul

Finanelor prin unitatea de gestionare a instrumentelor structurale. Sursele relevante de obinere a informaiei sunt Planul Naional de Dezvoltare, Cadrul Strategic Comunitar i programele operaionale. Informaiile se gsesc i online pe paginile de internet dedicate: www.ndp.ie. Conform unui studiu, modul n care informaia este diseminat ctre potenialii beneficiari este unul foarte bun51

II.3. Experiene ale dezvoltrii regionale n statele penultimului val de aderare. Polonia, Ungaria i Cehia.

n perioada de programare 2004-2006, Polonia i Cehia au renunat la realizarea unor programe operaionale regionale propriu-zise, ncorporndu-le n alte programe sectoriale sau ntr-un singur program naional (exemplu JROP Joint Regional Operational Programme n

51Harvey, B. EAPN manual on the management of the EU Structural Funds, 2006, p. 24.


23

Republica Ceh)52.

II.3.1. Polonia i politica de coeziune

Polonia, care este a asea ar a Uniunii Europene din punct de vedere a mrimii, avnd o populaie care ajunge la 8,5% din totalul acesteia i va juca un rol dominant in configurarea viitoarelor politici europene.

Conform specialitilor, abordarea Poloniei fa de politica regional ar trebui s se concentreze pe53:

dezvoltarea capitalului uman, pentru a ajuta Polonia s evolueze ctre o economie bazat pe cunoatere prin iniiative legate de cercetare i dezvoltare, pe sprijinul pentru mbuntirea standardelor de mediu i a implementarii reformelor instituionale.

descentralizarea finanelor publice care poate avea efecte importante asupra eficienei politicii i aciunilor de politic regional.

Acordarea unei mai mari importane programrii orizontale, mai mult dect celei sectoriale, i competentele crescute ale administraiilor locale n programarea dezvoltrii regionale.

Specialitii sunt de prere c Planului Naional de Dezvoltare i lipsete o viziune transparent asupra perspectivelor de dezvoltare ale Poloniei. PND nu conine o definire a prioritilor naionale, ntre care construcia unei economii bazate pe cunoastere ar trebui s fie scopul strategic principal pentru urmtorii ani.

Spre deosebire de Spania, Polonia a susinut ideea c politica de coeziune trebuie s rmn politica fundamental a UE, aa cum a fost definit prin tratate. Pentru Polonia, ca i pentru alte ri unde acest domeniu are o mare importan, se vor ivi probleme n coordonarea activitilor finanate prin fonduri europene n contextul a dou politici separate, fiecare avnd instrumente financiare distincte54. Astfel, apare pericolul ca dou politici diferite de dezvoltare regional vor fi implementate n Polonia n actuala perioad de programare una general, adresat zonelor urbane i alta legat de agricultur i dezvoltare rural.

52 Baleanu, A. Impactul fondurilor structurale. Aspecte calitative. Colecia de studii I.E.R. nr. 20, Bucureti

2007. 53

idem 54

Este vorba despre politica de coeziune (FEDR, FSE,FC) i politica agricol comun (FEADR, FEP).


24

Principalele dificulti ntlnite n managementul fondurilor structurale n Polonia

nceputul experienei Poloniei n gestionarea fondurilor structurale a fost marcat de cteva disfuncionaliti:

Stafful implicat n managementul fondurilor nu avea experien i exista o fluctuaie continu a personalului din cauza salariilor mici

Structurile administrative (autoritile publice, beneficiarii finanrilor europene) nu erau orientate pe proiecte (obiective, rezultate, evaluarea efectelor etc.)

Sistemul finanelor publice nu era pregtit pentru a se ocupa de operaiile financiare ale fondurilor structurale

Sistemul de management i implementare era supra-reglementat, cernd prea multe informaii detaliate

Numrul staffului nu era adecvat volumului de munc produs de procedurile stabilite (locale).

Aceste dificulti au generat probleme serioase: - Au fost elaborate multe proiecte mici, detaliate, s-au acordat foarte muli bani, dar pe

parcursul implementrii au fost semnate multe anexe de contract i schimbri n proiecte, doar pentru c proiectele erau prea detaliate

- sistemul financiar era sofisticat i ntrzia plile au trecut pn la 6 luni de la plata facturii la rambursare fr ca beneficiarul s fi anexat copii ale facturilor la cererea plii

- procedurile erau prea detaliate i inconsistente pe plan intern - exist o Lege sau un Regulament pentru aproape orice

- monitorizarea excesiv i raportarea activitilor aplicate asupra beneficiarilor au cauzat ca beneficiarii i Autoritile de Management s pregateasc rapoarte sau s le verifice n permanen.

La nceputul lui 2006, pregtindu-se de noua perioad financiar, 2007-2013, Polonia a simplificat sistemul de gestionare a fondurilor structurale, astfel:

Regulamentele redundante au fost anulate, procedurile modificate i simplificate, raportul de monitorizare a devenit mai scurt, i pregtit doar de 2 ori pe an. Sistemul a devenit mai puin restrictiv, mai puin rigid i mult mai prietenos pentru beneficiari.


25

ncet, dar inevitabil, beneficiarilor li s-a acordat mai mult ncredere, de vreme ce, la urma urmei, ei sunt responsabilii pentru tot ceea ce se ntmpl n timpul implementrii proiectului.

Au fost ncurajai beneficiarii s pregateasc proiecte mai mari, generale, implementate pe perioade mai lungi de timp. De asemenea s-a acordat flexibilitate beneficiarilor s defineasc componentele proiectului ntr-un mod mai puin detaliat. Acest fapt, nlesnete unele aciuni n timpul proiectului, aciuni pe care beneficiarii nu le puteau prognoza n planificarea proiectului.

Dup aceste msuri, nivelul de absorbie al Poloniei n urmtoarele 15 luni a crescut considerabil i a fost determinat de:

O structura mult mai bun a proiectelor, aproape toate proiectele vechi au fost terminate si noile proiecte sunt mai usor de implementat.

Procedurile sunt mai simple, a crescut i gradul de expertiz la nivelul instituiilor care gestioneaz banii europeni, dar i la nivelul beneficiarilor. Fluctuaia personalului este, n acest moment mult redus.

Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Polonia.

n Polonia, instituiile responsabile cu diseminarea informaiilor despre fondurile structurale i de coeziune sunt ministerele i organismele intermediare. Beneficiarii se bazeaz pe informaiile publicate pe site-urile oficiale (www.funduszestrukturalne.gov.pl). Mai mult, sectorul organizaiilor nonprofit ncearc s se substituie n acest proces de diseminare instituiilor publice (www.ngo.pl).55

II.3.2. Ungaria i experiena 2004-2006. Din cauza lipsei de tradiie i de capacitate administrativ la nivelul regiunilor de tip NUTS2, Ungaria a elaborat Programele Operationale pentru 2004-2006, la nivel naional n loc de regional. Au fost astfel evitate problemele pe care Comisia European le-ar fi avut dac ar fi trebuit s lucreze cu zeci de regiuni noi i neexperimentate, i n plus, se dorea un succes rapid n absorbia resurselor disponibile n primii ani, care erau i cei mai critici, dup aderare.

55 Harvey, B. op.cit., p.24


26

Consideraii privind principalele dificulti ntlnite n managementul fondurilor structurale n Ungaria.

n primul rnd, capacitatea intern de absorbie a Ungariei are nevoie de mbuntiri constante n administraia public, prin accelerarea procesului de solicitare de fonduri, evaluare i plat, mbuntirea funciilor de monitorizare i control, creterea transparenei i eliberarea funcionarilor publici de teama de a fi implicai n scandaluri artificial create i de a fi acuzai de utilizarea neadecvat a banilor. De asemenea, este necesar o nou cultur politic, bazat pe cooperare i nu pe conflicte, pe transparen i nu pe suspiciuni, pe stabilitatea instituiilor i funcionarilor publici i nu pe teama concedierii la nceputul fiecare perioade electorale.

Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Ungaria. Autoritile publice responsabile cu gestionarea fondurilor structurale n Ungaria au

depus eforturi de a face cunoscute oportunitile de finanare n rndul beneficiarilor. Informaiile despre fonduri i programele operaionale sunt disponibile i n englez (www.nfh.hu/angol/index2.htm). Totui exist probleme la nivelul beneficiarilor din mediul rural al cror acces la informaia online este limitat.56

II.3.3. Lecii nvate din experiena Cehiei ntr-o lucrare despre influena fondurilor structurale asupra programelor de investiii publice din Cehia57, se afirm faptul c programele 2004-2006 reprezint mai mult gndirea unor birocrai i nu sunt expresia nevoilor reale din regiuni. Abordarea strategic a dezvoltrii a fost sacrificat pentru imperativul de a trage ct mai mult din fondurile alocate, fapt care a condus la neglijarea efortului de identificare a nevoile reale de la nivel local i regional.

Consideraii privind principalele dificulti ntlnite n managementul fondurilor structurale n Cehia.

Experiena Cehiei n perioada 2004-2006 a relevat urmtoarele probleme58:

numr sczut de proiecte pregtite pentru finanare. Datorit acestui fapt, proiectele mari au demarat n general n al doilea an, primul an fiind folosit pentru elaborarea proiectelor i pregtirea implementrii. Estimrile pentru perioada de

56 Idem, p.25.

57 Potluka, O. / umpkov, M. Structural funds programming cycle as a factor of change of the Czech public

expenditure programmes. 58

Bleanu, A. op. cit.


27

programare 2007-2013 indic o distribuie similar a cheltuirii fondurilor, cu o cretere mai pronunat din anul 2009 i un maxim n perioada 2012-2013.

birocraia excesiv i prin complicarea accesului la fonduri, mult peste cerinele impuse de Comisia European. Calitatea procedurilor are o contribuie important, pe lng managementul financiar, la ratele de absorpie a fondurilor.

Criteriile de selecie a proiectelor au fost vagi, interpretabile i uneori irelevante, n circa jumtate din programele operaionale. Evaluatorii externi angajai pentru evaluarea i selecia proiectelor au provenit din medii eterogene, avnd experiene profesionale inegale, fapt care a condus n multe cazuri la adoptarea de decizii contradictorii ale comisiilor de evaluare a proiectelor. Evaluatorii interni, mai omogeni i mai bine instruii, au fost uneori suspectai de lips de obiectivitate.

Managementul personalului a fost afectat de dificultile create prin reorganizarea frecvent a structurilor i modificarea cadrelor de competen profesional, precum i prin lipsa unui sistem coerent i rezonabil de stimulare a personalului angajat.

Dificulti n managementul financiar al fondurilor structurale, n condiiile n care au fost aplicate n paralel procedurile a dou sisteme financiare diferite, cel european i cel naional.

Avnd n vedere disfuncionalitile identificate, coordonatorul asistenei structurale din Cehia care este Ministerul Dezvoltrii Regionale, s-a angajat s simplifice circuitele financiare pentru programarea 2007-2013, astfel nct s se evite blocaje in desfurarea programelor.

Cehia a confirmat tendin general constatat n noile state membre, referitoare la dificultile privind gestionarea asistenei din domeniul resurselor umane.

Au mai fost identificate i alte probleme legate de implementarea programelor operaionale:

Perioada de evaluare i selecie a proiectelor a durat mult mai mult dect se previzionase (pentru unele proiecte aceasta a fost de 8-10 luni, fa de 3 luni preconizate);

Probleme legate de respectarea procedurilor privind achiziiile publice. Muli dintre beneficiarii fondurilor structurale nu au tiut c trebuie respectat legislaia naional privind achiziiile publice. Mai mult dect att, n unele cazuri aceast procedur a fost ngreunat de cerinele solicitate de autoritile


28

de management care se adugau prevederilor generale.

Pentru buna funcionare a sistemului de gestionare a fondurilor structurale au fost fcute multe angajri. Personalul nou venit n sistem a beneficiat de instruire prin programele de preaderare, totui experiena acestora a fost redus. Mai mult dect att, s-a observat o lips a comunicrii ntre cei nou venii i stafful vechi.

Au fost ns i aspecte pozitive n managementul fondurilor structurale n Cehia. Principiul parteneriatului s-a considerat c a fost aplicat cu succes n mare parte dintre cazuri. Ministerul Dezvoltrii Regionale care a fost coordonatorul naional al asistenei nerambursabile acordat Cehiei n perioada 2004-2006, a ncurajat aplicarea acestui principiu la nivel naional, regional i local. Foarte muli actori relevani ai dezvoltrii regionale nu au ntmpinat probleme n a deveni parteneri ai instituiilor regionale sau locale. Procedura n schimb, deseori, a fost nesistematic sau haotic. Pentru perioada 2007-2013, partenerii au fost implicai mult mai activ n elaborarea programelor operaionale i a Cadrului Strategic Naional de Referin prin mese rotunde, conferine, buletine electronice.

Un alt aspect important care a ajutat absorbia fondurilor structurale n Cehia este implicarea sectorului de consultan. n Cehia sectorul consultanei este foarte bine dezvoltat, firmele lucrnd doar cu succes fee.

Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Cehia

n Cehia, exist un singur portal de informare pe care se regsesc toate documentele relevante i informaiile utile pentru beneficiarii fondurilor structurale: www.strukturalni-fondy.cz. Programele operaionale sunt disponibile de asemenea pe site-urile ministerelor de profil, cu competen n domeniu59 Din punct de vedere al transmiterii informaiilor ctre beneficiari au existat dou abordri. Prima a constat n informarea beneficiarilor de-a lungul procesului de elaborare a procedurilor. Cea de-a doua abordare a fost una mai tcut, procedurile fiind stabilite de ctre instituiile responsabile fiind doar apoi transmise ctre beneficiari.

59 Harvey, B. op.cit., p.23


29

II.4. Consideraii cu privire la gestionarea fondurilor structurale n statele membre. Lecii nvate.

Cteva consideraii se impun n acest moment analiznd experiena statelor membre n gestionarea fondurilor structurale i modul n care politica de coeziune a influenat managementul strategic la nivelul statelor membre.

Dup deciderea alocrii resurselor ntre statele membre, guvernele naionale sunt responsabile de hotrrea distribuirii ntre programele naionale i regionale i ntre regiuni (cu excepia Fondului de Coeziune, care se aloc pe baza planului naional), innd cont de alocrile indicative propuse de Comisie60. Prin urmare, n perioada financiar 2007-2013, peste 100 miliarde euro din fondurile structurale vor fi direcionate nu spre programele regionale, ci spre cele sectoriale, concepute i gestionate la nivel naional.61 Totui,

distribuirea programelor naionale i regionale variaz semnificativ ntre state, n majoritatea noilor state membre, ct i n Grecia i Portugalia, care aloc cea mai mare parte din resurse, programelor naionale.62

Numrul de programe operaionale elaborate de fiecare stat membru difer de la o ar la alta63. Polonia are 21 de programe operaionale, dintre care 16 sunt regionale i 5 sunt tematice sau sectoriale cu acoperire naional. Cehia i-a dezvoltat 17 programe operaionale sub obiectivul Convergent i dou sub obiectivul Competitivitate regional i Ocupare. Slovacia are 11 PO dintre care unul este PO Regional. rile mici au 2-3 programe operaionale.

n majoritatea statelor membre s-a dovedit dificil de eliminat total ineria sistemului pentru a adapta alocarea fondurilor n funcie de schimbrile survenite la nivelul nevoilor.

Abordarea de jos n sus. Implicarea partenerilor. Respectarea principiului parteneriatului reprezint o provocare permanent pentru

programele europene. Statele din penultimul val de aderare s-au confruntat cu probleme n coordonarea programelor i n gestionarea parteneriatelor. Aspectele cele mai importante se refer la reticena ministerelor sectoriale de a colabora ntre ele i datorit confuziilor n

60 Regulamentul Consiliului nr. 1083-2006 din 11 iulie 2006, trasnd prevederile generale asupra Fondului

European de Dezvoltare Regional, Fondului Social European i Fondului de Coeziune. 61

Bleanu, A. Impactul Fondurilor Structurale - aspecte calitative, Institutul European din Romnia, Bucureti, 2007. 62

Comisia Europen, Al Patrulea Raport privind Coeziunea Politic i Social, Bruxelles, mai 2007. 63

Bleanu, A. op. cit.


30

atribuirea responsabilitilor. Apariia acestor probleme nu surprinde deoarece exist slabe legturi ntre nivelul naional i cel regional i local n aceste ri.

O bun practic n aplicarea acestui principiu ne este demonstrat de Italia. Rspndirea pactelor teritoriale64 poate conduce la declinul politicilor de dezvoltare centralizate astfel ca politicile de dezvoltare s poat fi lsate, la nivel local, n responsabilitatea partenerilor sociali. n acest mod, se pot utiliza mai bine resursele prezente la nivel local, evitnd astfel risipa exagerat din trecut. Abordarea de jos n sus a pactului teritorial a stimulat toate prile instituionale, sociale i economice implicate pentru

identificarea de strategii inovative i integrate de promovare a dezvoltrii locale prin exploatarea resurselor locale, i a condus la mbuntirea atractivitii i competitivitii zonei.

Tabelul 3.1. Actori ai ciclului de programare al Fondurilor Structurale 2005 200665

Faz Actori Rolul partenerilor Plan de dezvoltare/Cadrul de Sprijin Comunitar

Comisia, statele membre Consultativ

Documentul unic de programare

Autoriti la nivel naional regional i altul, numite de ctre statele membre

Consultativ

Programul operaional Comisia, statele membre Consultativ

Programare

Programul complement Statele membre sau Autoritatea de Management, Comitetul de Monitorizare, parteneri

Rol consultativ sau acionnd prin intermediul Autoritii de Management sau a Comitetului de Monitorizare

Management/ Implementare

Statele membre, autoriti de nivel regional i local, organizaii publice i private, numite de ctre statul membru

Rol consultativ sau acionnd prin intermediul Autoritii de Management

Monitorizare Statele membre, autoriti de nivel regional i local, organizaii publice i private, numite de ctre statul membru. Actori acionnd n principal prin Comitetului de Monitorizare

Participarea n cadrul Comitetelor de Monitorizare, dar n funcie de ar , avnd putere diferit de legitimitate. Rol de la consultare la drept de vot egal.

Evaluare ex-ante Statele membre sau Autoritatea de Management, Comitetul de Monitorizare, parteneri

Rol consultativ sau acionnd prin intermediul Autoritii de Management sau a Comitetului de Monitorizare

Evaluare

Evaluare intermediar Evaluator independent sub supravegherea Autoritii de Management, n cooperare cu

Rol consultativ sau acionnd prin intermediul Autoritii

64 Vezi cazul Italiei.

65 Partnership in the 2000-2006 programming period, Analysis of the implementation of the partnership

principle, discussion paper of DG Regio, november 2005.


31

statele membre i Comisie de Management sau a Comitetului de Monitorizare

Evaluare ex-post Evaluator independent sub supravegherea Comisiei, n cooperare cu statele membre i Autoritatea de Management

Rol consultativ sau acionnd prin intermediul Autoritii de Management

Prioritizarea investiiilor. Nevoia de infrastructur. n Spania, proiectele de infrastructur au fost dintre cele mai profitabile datorit ratelor

nalte de recuperare a investiiilor, fapt care a indicat i nevoia prioritar pentru acest tip de intervenii pn cnd s-a constituit stocul necesar de infrastructur. Investiiile n infrastructura de transport au urmrit mai ales ntrirea infrastructurii regionale interne, aceasta pentru a pregti regiunile mai srace nainte. n Spania, fondurile comunitare au fost cheltuite pe trei domenii majore: infrastructur, cu o medie pe regiuni de 45% din totalul fondurilor alocate, pentru dezvoltarea capitalului uman, cu o medie pe regiuni de 34% i pentru sprijinirea afacerilor,cu o medie pe regiuni de 21%.

Capacitate administrativ i alegerea celui mai bun sistem de management. Dac n vechile state membre, crearea i adaptarea structurilor administrative necesare,

a instrumentelor i a procedurilor pentru utilizarea fondurilor structurale s-a realizat treptat, n cazul celor zece state membre care au aderat la UE n 2004, crearea premizelor instituionale i operaionale a trebuit s se fac toate ntr-un singur pas.

Sistemul irlandez este opusul soluiilor aplicate n toate noile state membre, unde structurile necesare pentru managementul i implementarea asistenei structurale formeaz

practic mini-administraii paralele, cu reguli i proceduri diferite de cele naionale. Consecinele au fost legate de apariia incompatibilitilor, a necorelrilor i ntrzierilor, cel mai notabil n managementul financiar. Sistemul paralel este i mai costisitor, datorit numrului destul de important de funcionari publici angajai n plus.66

Prezentm n continuare caracteristicile principale ale diferitelor sisteme (4) de gestionare a fondurilor structurale n statele membre ale UE.

- modelul centralizat integrat luarea deciziei este centralizat, programele operaionale acoper ntregul teritoriu al statului membru; acest sistem de administrare este caracterizat de o birocratizare suplimentar centralizat;

66 Bleanu, A. op.cit.


32

- modelul centralizat non-integrat programele operaionale sunt centralizate dar s-au nfiinat noi structuri administrative pentru administrarea lor. Gestionarea centralizat poate reduce viteza de absorbie a fondurilor, fapt pe care l atest i ratele modeste de absorbie realizate. n toamna anului 2006, la doi ani dup lansarea programelor, fusese cheltuit n medie doar o treime din fondurile alocate fostelor tari comuniste. 67

Rata de absorbie mai 2004 septembrie 2006 (pli totale efectuate, % din alocrile naionale)

ara rata de absorbie (%) Republica Ceh 26,0

Estonia 29,0

Ungaria 32,5

Letonia 25,0

Lituania 25,5

Polonia 24,5

Slovacia 27,5

Slovenia 34,0

- modelul descentralizat integrat aspecte ale implementrii programelor operaionale sunt descentralizate, ca de exemplu (pri din) asistena fondurilor structurale europene este gestionat prin programele de aciune regional i/sau anumite atribuii/responsabiliti sunt delegate instituiilor regionale existente;

- modelul descentralizat non-integrat atunci cnd programele operaionale ale fondurilor structurale europene sunt descentralizate n timp ce instituiile sunt nfiinate pentru administrarea acestor programe.

Modele de management ale fondurilor structurale europene n statele membre UE n perioada 2000 2006

Centralizat integrat Centralizat non-integrat

Irlanda (pentru programul aciunilor pe infrastructur economic i social)

Portugalia, majoritatea noilor state membre

Descentralizat integrat Descentralizat non-integrat

Spania, n anumite state germane, Austria, Irlanda (programe regionale)

Olanda, Suedia, Marea Britanie i Belgia

67 www.europa.eu/ DG Regio.


33

* exist anumite state membre care au primit asisten din fondurile structurale pentru a administra programe individuale de fonduri structurale europene i care aplic modele administrative diferite (de exemplu, Finlanda, Italia i Frana).

Delegarea accentuat a sarcinilor de implementare de ctre Autoritile de management i Autoritatea de plat ctre organismele de implementare este o alt caracteristic a sistemului irlandez. Autoritatea de management, care se afl la nivelul de sus al lanului de implementare, poate avea un personal minim, de doar cteva persoane. n schimb, la cellalt capt al lanului de implementare, unde se afl beneficiarii fondurilor, sunt delegate cele mai multe dintre sarcini.

Un exemplu de schem tipic irlandez de delegare a reponsabilitilor este n programul operaional de dezvoltare a resurselor umane. Agenia de ocupare a forei de munc i formare profesional, care desfoar activiti finanate prin FSE, numr cteva sute de angajai, dintre care muli sunt traineri care susin chiar ei cursurile de formare programate, utiliznd infrastructura creat prin peste 20 de centre de formare din ar.68 Mecanism al finanrii continue69

Departamentul de finane, coordonatorul asistenei structurale n Irlanda, i-a propus s utilizeze la nivelul maxim posibil fondurile europene i s diminueze corespunztor presiunea asupra finanrilor naionale. Pentru aceasta, a fost adoptat un principiu, potrivit cruia nici o cheltuial public eligibil pentru fondurile structurale i de coeziune nu putea s fie finanat exclusiv din surse naionale. Departamentele guvernamentale care desfurau proiecte de investiii posibil de a fi finanate din fondurile europene au fost obligate s ia n considerare componena de co-finanare.

Regula a fost relativ uor de impus, pentru c n caz contrar, Departamentul de finane avea dreptul s blocheze realizarea programelor n cauz. Principiul a funcionat pn n 2002, cnd finanele publice irlandeze au devenit suficient de puternice pentru a putea prelua singure o parte din povara financiar pentru unele investiii publice. Aplicarea principiului a fost facilitat, pe de o parte, de ncorporarea sistemului de implementare a fondurilor structurale n sistemul naional de gestiune al fondurilor publice aa cum am artat mai devreme, iar pe de alt parte, de o alt decizie cu mare impact privind managementul financiar. Toate proiectele irlandeze au fost finanate, n prim instan, direct sau indirect din

68 Bleanu, A. op.cit.

69 idem


34

sursele naionale, urmnd ca ulterior, pe msura certificrii cheltuielilor eligibile pentru sistemul fondurilor structurale, sumele cuvenite s fie recuperate de la Comisia European.

Mecanismul de finanare din fonduri europene al proiectelor a fost simplu. Proiectele au fost finanate dintr-un singur surs naional, documentele de plat au fost transmise departamentelor speciale din ministerele respective, iar dup certificare i n funcie de aceasta, fondurile eligibile pentru asisten structural au fost recuperate de la Comisia European. Cheltuielile care nu au fost declarate eligibile pentru fondurile europene, au rmas s fie suportate pn la sfrit din sursele naionale de finanare.

Oficialitile irlandeze au considerat c merit s fie asumat riscul pe care l reprezint necertificarea i deci nerambursarea de la Bruxelles a unora dintre cheltuieli, pentru c beneficiul adus de mecanismul finanrii continue i stabile va fi mult mai mare. Graie acestei decizii, administraia irlandez a reuit s realizeze implementarea programelor fr ntrzieri sau blocaje, cu rate foarte nalte de absorbie a fondurilor europene. Guvernul irlandez a neles i a tratat fondurile structurale i de coeziune ca o surs de investiii, mai degrab dect o surs de finanare a unui numr de proiecte i programe. Investiiile mari de tipul construciilor de drumuri naionale, staiilor de tratare a apei, programelor de formare profesional certificate, sau al altor investiii sau alte proiecte publice cu o natur repetitiv, au fost incluse de la nceput ca scheme de finanare pre-definite n programele operaionale respective. Prin aceasta s-au scurtat sau eliminat unele etape legate

de organizarea apelurilor la propuneri de proiecte, iar executarea proiectelor nu a mai fcut obiectul unor apeluri la propuneri, iar proiectele au intrat direct n execuie dup verificarea calitii acestora n raport cu un set de criterii prestabilite. n plus, faptul c activitile legate de certificarea cheltuielilor efectuate n proiecte i raportrile de proiect au fost ncredinate departamentelor speciale din ministerele sectoriale respective i autoritii de plat, au simplificat la maximum structurile de implementare, au clarificat responsabilitile i au eficientizat n plus timpii de execuie ai proiectelor.

Autoritile publice locale irlandeze au deinut n mare msur competenele interne pentru ntocmirea i managementul proiectelor clasice de infrastructur staii de tratare a apei, drumuri naionale, protecia mediului. Ele au mai posedat i expertiza necesar pentru organizarea licitaiilor publice, astfel c acolo unde au existat competenele necesare, o parte din lucrri au fost executate n regie proprie.

Planificarea strategic

Au existat dificulti n cazul noilor state membre de a alege direcii de dezvoltare


35

strategic, de a identifica inte clare i a elabora obiective pe termen lung. O mai mare prioritate a fost acordat obiectivelor pe termen scurt i mediu, n faa obiectivelor pe termen lung i s-au preferat tipurile de intervenii simple i directe, n locul interveniilor complexe, care s combine simultan mai multe obiective. De asemenea, au fost preferate interveniile la scar naional n detrimentul celor regionale care s stimuleze dezvoltarea local i regional. Acest fapt a fost determinat, n cazul noilor state membre de administraii regionale/locale mai puin performante din punct de vedere al capacitii instituionale.

Informare proactiv

Situaia disponibilitii informaiei cu privire la finanrile europene s-a mbuntit considerabil n ultima perioad. n timpul perioadelor anterioare de programare, beneficiarii gseau foarte anevoios informaiile relevante. Documentele nu erau cunoscute, senzaia fiind de lips intenionat de transparen din partea instituiilor responsabile. Situaia s-a ameliorat, documente ca Planul Naional de Dezvoltare, Programele Operaionale sau Cadrul Strategic Naional de Referin fiind acum la dispoziia tuturor celor interesai s le parcurg. Sistemul de informare nu este axat doar pe utilizarea surselor electronice, foarte multe instituii diseminnd informaia prin intermediul brourilor sau ghidurilor.

Totui, dei informaia este disponibil, foarte puine state membre au o abordare proactiv. Informaia este ntr-adevr disponibil, dar accesul nu poate fi unitar din partea tutror beneficiarilor. Exist state member care utilizeaz i alte forme de diseminare a informaiei precum: conferine, spoturi TV i radio, mese rotunde, caravane.

III. Instrumente financiare ale dezvoltrii locale i regionale adresate autoritilor locale. Experiena Romniei.

III.1. Politica de dezvoltare regional n Romnia

n Romnia, politica de dezvoltare regional exist de la mijlocul anului 1998. Pn n acel moment, pot fi identificate doar anumite activiti n domeniul planificrii teritoriale legate de identificarea unor zone prioritare, precum litoralul Mrii Negre sau zona Canalului Dunre - Marea Neagr70.

70 Pascariu, G. (coord.) Impactul politicii de coeziune social asupra dezvoltrii economico-sociale la nivel

regional n Romnia, Institutul European din Romnia, Bucureti, 2002.


36

Dezvoltarea regional a devenit unul dintre cele patru programe prioritare incluse n Programul Naional Indicativ Phare 1994-1997 aprobat, att de Guvernul Romniei, ct i de Comisia European. n 1996, Guvernul Romniei dedica, pentru prima dat, politicii de dezvoltare regional i local un capitol din programul su: "programele i fondurile pentru finanarea proiectelor de dezvoltare regional i local vor fi constituite cnd principiile descentralizrii i subsidiaritii vor fi aplicate, caz n care autoritile publice locale vor deveni partenerul de dialog privilegiat. Programele naionale de restructurare vor fi corelate cu proiectele de dezvoltare regional i local adoptarea variantelor regionale i locale va fi stimulat"71. Pn la sfritul guvernrii ncepute n 1996, o serie de programe speciale de investiii au fost promovate pentru zone sau judee cu probleme, precum: Botoani, Vaslui, Giurgiu, Tulcea sau Munii Apuseni. Cu sprijinul Uniunii Europene i n baza legii 151/1998 privind dezvoltarea regional n Romnia, la sfritul anului 1998, s-au constituit, prin asocierea liber consimit a judeelor i a Municipiului Bucureti, 8 regiuni de dezvoltare, care funcioneaz ca instrumente de promovare a dezvoltrii economice i sociale, i care au devenit automat 8 regiuni statistice afiliate la Comisia European pentru Servicii Statistice (EUROSTAT)72. Aceste regiuni reprezint nivelul statistic NUTS II i au constituit subiectul analizelor statistice ncepnd cu anul 2000. Cu toate c aceste regiuni nu se suprapun perfect regiunilor istorice, ele continu,

ntr-o anumit msur, modelul tradiional al distribuiei policentrice a centrelor provinciale. Compoziia celor 8 regiuni a urmat ndeaproape recomandrile Cartei Verzi privind

dezvoltarea regional elaborat n 1997. Structura lor se bazeaz pe principiile similaritii i complementaritii, n raport cu caracteristicile economice i sociale.

Regiunile de dezvoltare ale Romniei nu sunt regiuni administrative i nu au un statut juridic. Ele sunt privite ca regiuni funcionale i de programare pentru implementarea politicii de dezvoltare regional la nivel teritorial.73.

Cele 8 regiuni de dezvoltare (a se vedea figura nr. 1) care au fost create ntre septembrie 1998 i octombrie 1999 i-au dezvoltat propriile structuri instituionale, n concordan cu prevederile legale i au captat o anumit experien, ncepnd cu anul 2000.

71 Din Programul Guvernului Romniei publicat n decembrie 1996.

72 Oltean, I. Politica Regional n Romnia: Implicaii pentru procesul de aderare la Uniunea European,

Dezvoltare Euroregional, Programe de Cooperare n Europa Central i de Est, Friedrich Ebert Stiftung, Romania Office, Bucureti, 2004. 73

Regiunile de dezvoltare din Romnia se situeaz la nivelul statistic NUTS II, fiind similare cu alte niveluri regionale ale rilor din UE. Judeele din Romnia se situeaz la nivelul NUTS III, iar comunele i oraele corespund nivelului NUTS V.


37

Figura 4.1. Regiunile economice de dezvoltare ale Romniei

Regiunile de dezvoltare nu sunt uniti administrativ-teritoriale i nu au personalitate juridic. Ele sunt concepute s constituie un cadru de implementare a politicilor de dezvoltare regional, o structur care s ajute comuniti extinse n rezolvarea unor probleme care depesc posibilitile i sfera de interes ale unui singur jude. Regiunile de dezvoltare constituie cadrul de elaborare, implementare i evaluare a politicilor de dezvoltare regional, precum i de culegere a datelor statistice specifice, n conformitate cu reglementrile europene emise de EUROSTAT74 pentru nivelul al doilea de clasificare teritorial NUTS II, existent n Uniunea European75.

III.2. Consideraii privind disparitile regionale n Romnia

n Romnia, disparitile regionale nu au fost msurate oficial, dect dup 2000. Carta Verde asupra Politicii de Dezvoltare Regional elaborat n 1997 de ctre Guvernul Romniei, a fost pregtit pe baza unei analize preliminare a nivelului disparitilor n Romnia. Perioada urmtoare - 1998-2000 - a fost, de asemenea, caracterizat de analiza aprofundat a zonelor rurale, care a scos la iveal dispariti semnificative 76. Toate aceste studii au demonstrat existena unor diferene semnificative ntre nivelurile de dezvoltare economic i social ntre regiuni i judee i n cadrul judeelor.

Existena dezechilibrelor regionale n Romnia reprezint o motenire a perioadei interbelice cnd, n contextul unei dezvoltrii economice generale reduse, activitatea

74 EUROSTAT Oficiul European de Statistic.

75 Legea 315 din 28 iunie 2004, privind dezvoltarea regional n Romnia, publicat n Monitorul Oficial nr.

577/29.06.2004, capitolul II, art.5, paragraf 2. 76

Carta verde a Dezvoltrii Rurale din 1998 i Studiile BM i PNUD asupra srciei rurale.


38

industrial a fost concentrat ntr-un numr mic de zone, dependente de accesul la resursele minerale i energetice, cu o localizare favorabil din perspectiva cilor importante de transport (Bucureti, Valea Prahovei, Braov, Hunedoara, Valea Jiului, Reia, Brila, Galai, Constana)77.

Din momentul crerii regiunilor, n 1998, exist un numr mare de indicatori care msoar disparitile la acest nivel i care au devenit compatibili cu sistemul EUROSTAT. Deoarece cele 8 regiuni grupeaz judee i arii cu niveluri de dezvoltare mai sczute sau mai ridicate, nivelul inter-regional al disparitilor e mai mic dect acela dintre judee sau dintre comune sau dect cel dintre zonele urbane i cele rurale. Aceasta conduce la opinia general conform creia, nivelul disparitilor n Romnia nu este

suport curs drfs 2011_2012

Documents