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SUMÁRIO
Sumário......................................................................................................................................5
Introdução.................................................................................................................................6
1. Instalação da Subcomissão Para Tratar da Política de Incentivos Fiscais......................9
1.1. 1º Reunião Pública - 29 de Agosto de 2011....................................................................9
1.2. 2º Reunião Pública - 12 de Setembro de 2011..............................................................11
1.3. 3º Reunião Pública - 03 de Outubro de 2011................................................................12
2. Histórico da Política de Incentivos Fiscais........................................................................14
3. Atualidade............................................................................................................................16
4. O Fundopem/RS..................................................................................................................18
Gráfico 1..............................................................................................................................20
5. Estratégias de Desenvolvimento........................................................................................23
6. Controle e Fiscalização da Política de Incentivos Fiscais................................................27
Conclusões e Recomendações ................................................................................................29
Referências...............................................................................................................................32
RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
INTRODUÇÃO
O presente relatório é fruto dos trabalhos desenvolvidos na Subcomissão para Tratar
da Política de Incentivos Fiscais, vinculada à Comissão de Economia e Desenvolvimento
Sustentável da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul; tendo como relator o Deputado
Estadual Luis Lauermann.
Os objetivos principais da subcomissão foram fundamentados na ampliação da
participação social no debate sobre o tema dos incentivos fiscais, sedimentando o debate nos
ideários da participação popular, na transparência e publicidade dos atos governamentais.
Entende-se que, dentre as inúmeras áreas que requerem atenção, a economia é um dos
pilares na estruturação do estado e da sociedade. A complexidade da área econômica requer
dos governantes e gestores a capacidade de apresentar, face às adversidades, uma cesta de
alternativas a fim de responder aos anseios sociais. Há a necessidade de atender essas
demandas enfrentando os obstáculos impostos pela conjuntura econômica internacional.
Nesse sentido, salienta-se a "importância da atuação estatal no exercício das suas funções de
ordenar e regular a complexa atividade econômica e atenuar as desigualdades sociais" 1.
Muito além da regulação das atividades econômicas, compete ao Estado intervir na
economia, especialmente no que concerne à promoção do desenvolvimento. O tema da
tributação se apresenta como um dos principais instrumentos de estímulo e fomento à indução
de comportamento dos agentes econômicos. Assim, os poderes concedidos ao Estado através
dos instrumentos de incentivos fiscais, facultam a constituição de soluções pontuais para as
demandas de cada região.
Objetivamente, podemos identificar os incentivos fiscais como uma forma de “cobrir
com vantagens financeiras o custo da alocação de uma empresa em outra parte que não aquela
que ela escolheria por uma lógica de mercado” 2. O padrão de competitividade do mercado
atual não faculta, a qualquer Estado que seja, optar pela não utilização de instrumentos de
incentivos fiscais para atração de investimentos.
A disputa gerada entre os Estados ficou conhecida como "guerra fiscal". Esse termo é
empregado para “expressar a situação criada pelos estados e municípios em oferecerem às
1PIRES, Adilson Rodrigues. Ligeiras Reflexões sobre a questão dos incentivos fiscais no Brasil In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Incentivos Fiscais: questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo, SP: MP Editora, 2007, p. 17. 2DULCI, Otávio Soares. Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações federativas no Brasil. Revista de Sociologia e Política. 2002, n.18, p. 97.
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empresas determinados benefícios fiscais, como créditos especiais de ICMS ou empréstimos
subsidiados de longo prazo"3. Estudiosos como Neto (2007) e Kapron (2008) entendem que
através desse instrumento ocorre efetivamente a transferência de recursos públicos para a
constituição de investimentos industriais privados.
Dulci (2002) complementa que "trata-se de um jogo de ações e reações travado entre
governos estaduais (e adicionalmente entre governos municipais) com o intuito de atrair
investimentos privados ou de retê-los em seus territórios"4. Na busca para atrair
investimentos produtivos, as decisões dos governos, sejam eles municipais ou estaduais, "são
motivadas principalmente pelas expectativas de ganhos de bem-estar através da elevação dos
níveis de emprego e renda da região"5. Esses dois itens são entendidos como fundamentais
para a ampliação da qualidade de vida de uma determinada região.
Para tanto, municípios e estados desenvolvem e ampliam a utilização de instrumentos
de incentivos fiscais, os quais são empregados a fim de constituir um cenário mais atrativo
para os investidores. Em suma, entende-se que através dos incentivos fiscais os objetivos são
maiores do que apenas fornecer ao Estado instrumentos para intervenção na economia
privada, mas sim, se constituem como uma forma capaz de estimular a constituição de
melhorias no âmbito social e humano, agregando “qualidade de vida à população, seja através
da criação de empregos, do acesso à cultura, da geração e redistribuição da renda ou de
quaisquer outros meios lícitos”6.
Motivados pela complexidade e atualidade do tema, face ao crescente debate sobre
desenvolvimento estadual promovido pelo Executivo, a Subcomissão Para Tratar da Política
de Incentivos fiscais não busca exaurir essa discussão, a qual necessita de constante revisão e
aprimoramento.
Contudo, os debates e reflexões realizados na Subcomissão, publicizados através deste
relatório, poderão contribuir para a compreensão, qualificação e democratização do acesso aos
instrumentos fiscais de promoção do desenvolvimento econômico, bem como de novas
3ELALI, André. Incentivos fiscais, neutralidade da tributação e desenvolvimento econômico: A questão da redução das desigualdades regionais e sociais In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Incentivos Fiscais: questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo, SP: MP Editora, 2007, p. 2.4 DULCI, Otávio Soares. Op. cit., p . 95.5 PORSSE, Alexandre A. HADDAD, Eduardo A., RIBEIRO, Eduardo P. Efeitos econômicos de políticas regionais de incentivo fiscal: uma abordagem de equilíbrio geral computável In: Jornadas de Economia Regional Comparada: orgs: Luiz Roberto Targa, Ronaldo Herrlein Jr., Marli Marlene Mertz – Porto Alegre: PUCRS, 2005, p.2.6 PIRES, Adilson Rodrigues. Op. cit., p. 35.
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perspectivas de controle e transparência sobre os benefícios e o retorno deles para a
sociedade.
O primeiro capítulo abordará os entornos da constituição da Subcomissão para Tratar
Sobre a Política de Incentivos Fiscais e das três reuniões realizadas a fim de debater os temas
pertinentes a essa matéria.
No segundo capítulo realizaremos uma breve reflexão sobre o histórico da política de
incentivos fiscais no estado do Rio Grande do Sul, sendo seguido pela terceira etapa, a qual
consistirá na avaliação do cenário atual sobre esse ponto. Ao longo do quarto capítulo
centraremos a análise sobre a política do Fundopem/RS, tendo como capítulo subsequente a
avaliação das estratégias de desenvolvimento. O penúltimo capítulo abordará a questão do
controle e fiscalização dos incentivos fiscais, concluindo com as observações e
recomendações pertinentes à matéria.
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1. INSTALAÇÃO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE
INCENTIVOS FISCAIS
Na pauta do dia 25 de agosto de 2011 da Comissão de Economia e Desenvolvimento
Sustentável estava a proposição de autoria do Deputado Luis Lauermann sobre a criação de
uma subcomissão para tratar da Política de Incentivos Fiscais no âmbito estadual. Tendo como
objetivo discutir a Política de Incentivos Fiscais de forma clara e transparente, buscava-se
estimular a participação da sociedade nesse debate, auxiliando na construção de propostas
para o desenvolvimento do estado.
Neste sentido, o Parlamento Gaúcho constitui-se como um dos principais espaços para
que esse debate seja realizado. Constituída e validada ao longo dos seus 176 anos de história,
a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul sempre desempenhou um papel de
vanguarda na defesa dos interesses do povo gaúcho. De tal forma, considerando os preceitos
democráticos da participação popular, a casa legislativa estadual abriu suas portas para que o
desenvolvimento do estado e o bem estar da sua população sejam ideários presentes ao longo
dos trabalhos que a Subcomissão para Tratar da Política de Incentivos Fiscais se propôs a
realizar.
A presente subcomissão foi pautada pelo diálogo com os setores governamentais,
entidades de classe, estudiosos, representantes de setores da indústria, do comércio e de
trabalhadores organizados. A Subcomissão para Tratar da Política de Incentivos Fiscais
realizou três reuniões públicas, as quais serão brevemente analisadas a seguir.
1.1. 1º REUNIÃO PÚBLICA - 29 DE AGOSTO DE 2011
A primeira reunião realizada pela Subcomissão Para Tratar da Política de Incentivos
Fiscais foi realizada às 17 horas do dia 29 de agosto de 2011 na Sala Dr. Alberto Pasqualini,
no 4º andar da Assembleia Legislativa. Contou com a presença do ilustre secretário estadual
da fazenda, sr. Odir Tornollier, o qual foi responsável por apresentar o histórico da política de
incentivos fiscais no estado do Rio Grande do Sul e suas influências no cenário atual.
Participaram da mesa, além do relator, deputado estadual Luis Lauermann e do
secretário estadual da fazenda; o prefeito do município de Dois Irmãos, Gerson Miguel
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Deputado Luis Lauermann, Secretário da Fazenda Odir Tornollier, Secretário Municipal da Fazenda de São Leopoldo Luiz Fernando Heylmann, Prefeito Municipal de Dois Irmãos Miguel Schwengber e Secretário Municipal de Administração de Dois Irmãos Paulo Brachtvogel.
RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
Schwengber,; Paulo José Schimidt Brachtvogel, Dilamar Tadeu do Amaral e Sérgio José
Fritzen, respectivamente secretários municipais de Dois Irmãos de Administração, Fazenda e
Agricultura, Indústria, Comércio e Turismo.
Abertos os debates a respeito da pauta principal apresentada pelo secretário da
fazenda, os representantes da administração municipal de Dois Irmãos propuseram alterações
nos critérios do Fundo Operação Empresa – o Fundopem, que contempla municípios com
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) baixo. Segundo o prefeito do município, esse
instrumento apresenta restrições sobre o acesso ao Fundo para localidades com IDH alto, o
que gera a incapacidade de competição com outras cidades em entorno.
O secretário da Fazenda destacou, entretanto, que o estado trabalhava na criação de
outro sistema, no qual os critérios envolverão a infraestrutura econômica e de formação de
mão de obra. Este sistema seria o novo Fundopem, aprovado meses depois na Assembleia
Legislativa (que será detalhado no capítulo 5). O relator da Subcomissão destacou a
importância da participação de entidades ligadas aos diversos setores da indústria e de
sindicatos a fim de que se possa ampliar o debate sobre esse tema.
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1.2. 2º REUNIÃO PÚBLICA - 12 DE SETEMBRO DE 2011
A segunda reunião organizada pela Subcomissão para Tratar da Política de Incentivos
Fiscais teve como pauta principal a Análise da Política de Desenvolvimento, através da visão
sobre a Política de Incentivos Fiscais. O palestrante principal fora o sr. Marcelo de Carvalho
Lopes, Diretor Presidente do Badesul – Banco de Desenvolvimento que substituiu a
Caixa/RS, o qual elaborou sobre o papel do estado na busca, captação e estimulação de linhas
de crédito que propiciem o desenvolvimento.
A mesa foi composta pelo deputado relator da subcomissão, Luis Lauermann; pelo
diretor-presidente do Badesul, Marcelo Lopes; pelo presidente da Rede Unilojas, Adriano
Vier, e; pelo secretário municipal de agricultura, indústria, comércio e turismo de Dois
Irmãos, Sérgio José Fritzen.
O diretor-presidente do Badesul explanou sobre as funções que o banco tem na
retomada do desenvolvimento do estado. Como agência de fomento, suas principais funções
são de viabilizar linhas de crédito e meios de financiamento para os investimentos,
principalmente dentro das áreas consideradas de interesse pelo governo, tais como a indústria
calçadista, moveleira, de microcondutores e softwares.
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Adriano Vier, presidente da Rede Unilojas, Sérgio José Fritzen, secretário municipal da agricultura, indústria, comércio e turismo de Dois Irmãos, deputado Luis Lauermann e Marcelo Lopes, diretor-presidente do Badesul.
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1.3. 3º REUNIÃO PÚBLICA - 03 DE OUTUBRO DE 2011
A terceira e última reunião realizada pela Subcomissão Para Tratar da Política de
Incentivos Fiscais foi realizada no mês de outubro, tento como tema principal as propostas de
desenvolvimento econômico para o estado, sua relação custo-benefício das atrações de
investimentos através de incentivos fiscais. Neste sentido, a reunião contou com a presença do
secretário de Ciência, Inovação e Desenvolvimento Tecnológico do Estado, Cléber Prodanov,
o qual expôs as reformulações propostas ao programa Pró-Inovação. A seguir, o Secretário-
Adjunto de Desenvolvimento e Promoção do Investimento, José Antunes Junior apresentou o
Plano de Desenvolvimento Econômico do Governo do Estado, consubstanciado em um
conjunto de projetos de lei que já estão tramitando na Casa.
A mesa foi composta pelo Secretário Estadual da Ciência, Inovação e
Desenvolvimento Tecnológico, Cléber Prodanov; pelo Secretário-Adjunto de
Desenvolvimento e Promoção do Investimento, José Antunes Junior; pelo deputado Luis
Lauermann; pelo diretor da Fiergs Thômaz Nunnenkamp; pelo presidente da Associação das
Indústrias de Móveis do Rio Grande do Sul, Ivo Cansan; e pelo vice-presidente da
Associação Brasileira das Indústrias de Calçado - Abicalçados - Paulo Roberto Schefer.
O novo Fundopem e as políticas de incentivo à produção local novamente foram
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Leonardo Gaffrée Dias, membro da SDPI, secretário da Ciência, Inovação e Tecnologia Cléber Cristiano Prodanov, secretário-adjunto da secretaria de Desenvolvimento e Promoção do Investimento José Antunes Junior, deputado Luis Lauermann, diretor da Fiergs Thômaz Nunnenkamp e vice-presidente da Abicalçados Ivo Cansan.
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mencionadas. “O governo Tarso está trabalhando com o conceito amplo de desenvolvimento.
Temos a agência de desenvolvimento, o Badesul, e o BRDE (Banco Regional de
Desenvolvimento) direcionados para esta política”, complementou José Antunes Júnior. Além
do novo Fundopem, formação profissional e tecnológica e o apoio à transferência de
tecnologia foram citadas outras ações do governo do estado para fortalecimento da indústria
gaúcha, tais como o Pró-Inovação.
Na ocasião, o secretário Cleber Prodanov divulgou que o governo estadual
apresentaria um diagnóstico das carências de cada região em formação de mão de obra. “Este
levantamento vai orientar os recursos que virão do Pronatec (Programa Nacional do Ensino
Técnico) para a criação de 22 mil vagas de ensino técnico e profissionalizante”, ressaltou o
secretário.
Os representantes dos setores calçadista e moveleiro destacaram o empenho do
governo estadual em aprofundar o diálogo com os empresários. “Que estas medidas do
governo gerem frutos logo”, ressaltou o presidente da Movergs. Para o diretor da Fiergs, é
preciso, ainda, valorizar o empreendedor. “Temos que estimular o empreendedorismo, se não,
de nada adianta formação de mão-de-obra e incentivo fiscal”, disse Thômaz Nunnenkamp.
Participaram da reunião, ainda, os técnicos da Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do
Investimento Nery dos Santos Filho e Leonardo Gaffrée Dias, que detalharam a proposta do
novo Fundopem.
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2. HISTÓRICO DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
O debate em torno da temática dos incentivos fiscais é recorrente. Seu histórico,
contudo, confunde-se com a própria atualidade do tema. Quando analisamos de forma
pormenorizada essa política, percebe-se que o uso de instrumentos fiscais no repertório de
políticas de desenvolvimento regional ocorre há décadas no Brasil.
Conforme o entendimento do Secretário Estadual da Fazenda, Odir Tonollier, esse
debate tem transitado na história dos governos do Estado. A opção política dos governos de
estimular o desenvolvimento através da oferta de incentivos tributários preceitua-se desde a
década de 1960. Todavia, a partir de 1990 se generalizou, provocando o acirramento da guerra
fiscal no País. Ao longo das últimas décadas os governos estaduais têm assumido um papel
mais ativo na formulação de políticas regionais de desenvolvimento, recorrentemente
utilizando instrumentos de incentivos fiscais para atração de investimentos.
Como causa principal, destaca-se que nos anos 90 o Estado não apenas se retira da
economia, como também deixa de fazer investimentos significativos. Assim, devido a
ausência de um modelo nacional de desenvolvimento, coube aos estados e municípios a tarefa
de realizar a política industrial por meio de vultosas concessões, que se estendem por prazos
longos. Nesse cenário, os incentivos fiscais constituíram valiosos instrumentos para atração de
investimentos, reduzindo seletivamente a carga tributária.
No Estado, a política de incentivos fiscais, via de regra, é baseada através de
concessões no recolhimento do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de
Serviços – ICMS, caracterizando a “renúncia fiscal”. Entende-se por renúncia fiscal,
conforme previsto na Lei Complementar nº 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal), as anistias,
remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração
de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos
ou contribuições. Corresponde a opção de desoneração tributária realizada por um ente
federativo face ao não recolhimento, por lei ou acordo firmado, de um ou mais impostos
como forma de estimular a produção, venda e/ou consumo dentro da sua área de abrangência.
A atração de investimentos mediante a concessão de benefícios relacionados com o
recolhimento do ICMS pode ser considerada como o principal instrumento das políticas
públicas estaduais do RS, no que se refere ao desenvolvimento econômico, durante a década
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
de 1990. Em suma, os incentivos fiscais no estado do Rio Grande do Sul foram estabelecidos
através da política de renúncia fiscal, pela isenção da cobrança, total ou parcial, do ICMS.
Como expoente dessa estratégia, salienta-se o papel do Fundo Operação Empresa do Rio
Grande do Sul (Fundopem/RS), criado em 1972 e reeditado a cada governo.
Para o Secretário da Fazenda, a introdução de ferramentas que fomentem a captação
de investimentos é “matéria vencida”, pois "não há como se instalar uma grande indústria no
Rio Grande do Sul sem se conceder renúncia fiscal” 7. Para Tonollier o fornecimento de
benefícios que tornem atrativos os investimentos no estado “praticamente virou uma lei”8.
Neste sentido, se a concessão de benefícios fiscais como elemento decisivo na atração de
investimentos é incontornável, cabe ao Estado ter política definida de alocação destes
recursos, de forma a que contemplem, o máximo possível, uma política de enfrentamento das
desigualdades regionais acentuadas pela geografia do estado.
O direcionamento dos recursos destinados a incentivos fiscais deve ser compreendido
dentro do programa de governo, buscando estimular aquele(s) setor(es) definido(s) como
prioritário(s). Ao longo do processo de gerência dos incentivos, busca-se direcioná-los para
áreas chaves, constituindo uma margem de manobra para o Governo. Esse direcionamento
deve ser realizado de forma articulada com o cenário econômico regional, nacional e
internacional, requerendo a sua constante análise e atualização por parte do governo.
A utilização dos instrumentos fiscais tem permitido aos governos a alavancagem de
setores econômicos importantes no estado, como o metalúrgico, cuja cadeia está consolidada
e em expansão. Ademais, a política de benefícios demonstrou-se muitas vezes essencial em
momentos de crise, promovendo e estimulando a manutenção de cadeias produtivas, tais
como ocorridos com os ramos Coureiro Calçadista, Suinocultor e Avicultor no Rio Grande do
Sul.
Contudo, salientou o Secretário da Fazenda, somente a concessão de benefícios fiscais
não atrai os empreendimentos, e sim, um conjunto de outra condições, que são essenciais, tais
como: logística, mão de obra qualificada, centros de tecnologia, fornecedores e mercado
consumidor.
7 TONOLLIER, Odir. In: AUDIÊNCIA PÚBLICA 29-08-2011 SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS RDI 125/2011, 1º, 2011, Porto Alegre. Transcrição da Audiência Pública Realizada no Dia 29/08/2011 da Subcomissão Para Tratar da Política de Incentivos Fiscais. Porto Alegre: Assembleia Legislativa: 2011. p. 4. 8 TONOLLIER, Odir. Op. Cit. p. 4.
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
3. ATUALIDADE
Hoje em dia entende-se que os incentivos fiscais constituem instrumentos consumados
e estabelecidos junto ao sistema econômico nacional. Tal perspectiva é corroborada pelo
Secretário Odir Tonollier, quando este afirma que "já não há mais guerra; a proposta venceu
completamente, e coube aos estados se renderem a tal situação"9. Assim, compreende-se que a
partir da institucionalização da "guerra fiscal", nenhum estado poderia abrir mão do emprego
de incentivos fiscais para a atração de investimentos e investidores a fim de estimular sua
economia. Segundo Tonollier, “quando uma empresa chega e vai conversando [...] sequer
cogita de colocar o tópico em discussão. Ela vem para discutir outras coisas, porque a do
incentivo é básica”10.
De tal sorte que, a implantação ou manutenção de grandes empreendimentos na planta
industrial dos estados, nos moldes atualmente regulados, tem como preceito básico a
concessão de benefícios tributários. Regueira (2003) ressalta que “como resultado, as
empresas promovem leilões entre os estados com o objetivo de maximizar o volume de
benefícios recebidos, reduzindo o custo do investimento”11, desta forma, acirrando ainda mais
a disputa entre os entes federados.
Cabe destacar que, conforme previamente abordado, a grande maioria dos incentivos
fiscais no cenário estadual constitui-se através da isenção da cobrança do ICMS. Esse imposto
representa, segundo estudo realizado por Kapron (2004), "a principal fonte de receita do
estado. Seu fato gerador é a venda das mercadorias ou serviços. É pago pelo consumidor e
recolhido pela empresa juntamente com o preço do produto" 12.
Neste sentido, o Secretário da Fazenda destaca que a política de incentivos fiscais
atualmente concedidos representa a renúncia fiscal sobre quase a metade dos números
potenciais de arrecadação do ICMS. Em teoria, um estado tornava-se mais competitivo quanto
menor fosse o percentual de imposto cobrado.
Assim, buscava-se apresentar no estado uma menor carga tributária possível, a fim de
9 TONOLLIER, Odir. Op. Cit. p. 4.10 Idem.11 REGUEIRA, Krongnon Wailamer de Souza. A política industrial nos anos 90 e a alocação de recursos produtivos: Guerra e Renúncia Fiscal. In: Revista Paranaense de Desenvolvimento. Curitiba, nº 104, jan/jun – 2003, p. 63.12 KAPRON, Sérgio Roberto. Renúncias Fiscais do Fundopem e Os Setores Beneficiados In: 4. Encontro de Economia Gaúcha: org. Osmar Tomaz de Souza. - Porto Alegre : EDIPUCRS, 2008, p. 5.
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
disputar com os demais Estados. Contudo, a contradição dessa estratégia é exposta no estudo
de Dulci (2007), quando esclarece que "a disputa por capitais externos obriga a crescente
concessão dos estados. Na origem estão as desigualdades regionais do país e a limitação de
recursos internos para investimentos capazes de alterar tais desigualdades" 13.
A ausência de recursos para propor políticas que alterem as realidades sociais demanda
da própria escolha política feita pelos incentivos fiscais. De tal sorte, “a opção da política
estadual de utilizar recursos públicos para subsidiar investimentos privados coincide com a
perda da capacidade estadual de promover investimentos públicos" 14.
Há de se ressaltar, entretanto, que na opinião do Secretário Odir, os incentivos fiscais
caracterizam-se como instrumentos frágeis. Essa fragilidade deriva de dois fatores principais,
quais sejam, a temporalidade pela qual são aplicados e a possibilidade de reversão destes
através de uma reforma tributária. Assim, a existência desses recursos e sua aplicação, nas
palavras do secretário adjunto da Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do
Investimento, José Antônio Valle Antunes Jr. (Junico), não se constituem como única variável
considerada pelos investidores durante a escolha do local de instalação.
Face à necessidade de atração de investimentos, é fundamental que os entes federados
desenvolvam as bases estruturais para que possam concretizar a atração dos investimentos
almejados. Entretanto, a capacidade destes de constituir políticas públicas, realizar
investimentos, obras e demais ações necessárias para o estímulo do desenvolvimento
econômico e social fica tanto mais restrita quanto menor for a arrecadação tributária realizada.
Enfim, há de se considerar que o cenário corrente do desenvolvimento requer a análise
de um conjunto de variáveis relacionadas a esse tema. Indo além dos debates pautados
exclusivamente em torno dos incentivos fiscais, deve-se ponderar, por exemplo, os fatores
humanos – disponibilidade e qualificação da mão de obra – e de infraestrutura – existência e
acessibilidade à matéria prima e rotas de distribuição, disponibilidade de tecnologia, potencial
energético, distância dos mercados consumidores, dentre outros. Todavia, os instrumentos de
incentivos fiscais podem ser determinantes para a escolha e implantação dos investimentos.
13 DULCI, Otávio Soares. Op. cit., p. 97.14 KAPRON, Sérgio Roberto. Op. cit. p. 9.
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
4. O FUNDOPEM/RS
O Fundo Operação Empresa do Rio Grande do Sul (FUNDOPEM/RS) foi criado pela
Lei Estadual nº 6.427 de 1972, sendo reeditado e alterado por basicamente todos os governos
que seguiram. Apresenta-se com o objetivo de prestar apoio financeiro às empresas
industriais, visando ao desenvolvimento econômico e social do estado. Constituiu uma das
principais políticas públicas de desenvolvimento econômico da década de 1990 no estado do
Rio Grande do Sul. Ponto de inúmeros debates e intervenções ao longo da subcomissão,
entende-se como necessário desenvolver uma análise centrada sobre essa temática, a qual
expomos a seguir.
Por meio do Fundopem a empresa beneficiada deixa de recolher parte do ICMS
incremental mediante o compromisso acordado em contrato de realizar investimentos e/ou
manter ou ampliar o quadro de empregos. Assim, os investimentos efetuados pelas empresas
privadas originam-se de recursos públicos não recolhidos. A estratégia proposta pelo
Fundopem se baseia no financiamento através da isenção fiscal, de empresas a fim de
estimulá-las a desenvolverem investimentos no estado. Atualmente, através dessa ferramenta,
é possibilitada às empresas a apropriação de até 90% do ICMS devido ao Estado15.
Indiscutivelmente uma ferramenta de estímulo através da renúncia fiscal, o Fundopem
é um benefício dirigido a cada empresa individualmente. Este programa não beneficia um
determinado segmento ou cadeia produtiva, nem representa uma política geral ou ampla de
investimentos. Conforme o Secretário Odir Tonollier, concomitantemente a isso, esse
instrumento é considerado, conforme destacado pelos representantes da FIERGS/RS e da
MOVERGS/RS em reunião da subcomissão, de difícil acesso e restrito a setores específicos e
a grandes empresas.
Essas principais características, a individualidade do recurso e a dificuldade para
acessá-lo, apresentam claras afrontas ao princípio constitucional da isonomia. Por meio do
Fundopem, incorporam-se os valores devidos aos cofres públicos a título de impostos, ao
patrimônio das empresas beneficiadas, mediante acordo para investimento e expansão do
quadro de pessoal. Ao gerar vantagens particulares a determinados empreendimentos em
15 Mediante a aprovação das alterações propostas pelo PL 335/2011, o qual propunha alterações na Lei nº 11.916/2003, fora ampliada a margem de investimento possível, para as empresas fixa-se o limite em 90% do ICMS incremental devido. Para Cooperativas este benefício pode chegar a até 100% dos valores devidos ao Estado.
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
detrimento das demais empresas concorrentes ou não, produz-se um desequilíbrio tributário,
que pode, no limite, causar efeitos negativos sobre os empreendimentos não beneficiados e,
consequentemente, na economia do estado.
Outro ponto desse programa que requer análise foi destacado pelo prefeito municipal
de Dois Irmãos, sr. Gerson Miguel Schwengber, ao alentar sobre os requisitos de concessão
do Fundopem face aos índices de desenvolvimento humano dos municípios. O secretário da
Fazenda, Odir Tonollier, salienta que o Fundopem apresenta dificuldades perante as diversas
realidades regionais do estado.
As disparidades geradas através da concessão de benefícios para certas empresas em
prejuízos as outras são acentuadas face ao mapa do desenvolvimento regional do estado. É
defeso e fundamental a acessibilidade desses recursos por localidades que apresentem maior
necessidade. Cada região, seja analisada de forma micro ou macro, apresenta características
próprias, necessitando ações pontuais ou políticas públicas que possibilitem a adaptação
frente as realidades locais. O Fundopem, contudo, não se constitui como um programa
voltado para amenizar essas realidades e sim para estimular a fixação e manutenção de
grandes empreendimentos no estado.
No quesito de transparência, há dificuldade no acesso aos dados, muitas vezes
protegidos por sigilo fiscal. Não obstante, a fim de ampliar o debate, buscamos no estudo
realizado por Kapron (2008) os dados que permitem a identificação dos setores beneficiados.
Ainda assim, utilizando como referência os dados constantes no referido estudo, percebemos
que o montante principal de benefícios destinados pelo Fundopem, ao longo de 1997 a 2004,
se concentra em sete setores: O setor do Fumo/Cigarro captou R$ 955 milhões em benefícios
através do Fundopem, seguido pelo Petroquímico com (R$ 734 milhões), Bebidas (R$ 412
milhões), Metais (R$ 390 milhões), Calçados (R$ 234 milhões), Plásticos (R$ 210 milhões) e
Borrachas (R$ 175 milhões).
Os recursos públicos estatais alocados a fim de estimular a competitividade industrial
através da renúncia fiscal criam, em contrapartida, a expectativa da sociedade sobre os
benefícios sociais advindos desses investimentos. Como exposto anteriormente, a concessão
de qualquer forma de incentivos fiscais busca o desenvolvimento de determinada região ou
localidade. O conceito de desenvolvimento social está concatenado ao preceito de
desenvolvimento industrial. Portanto, espera-se que, ao atrair investimentos para seu
território, empregando as ferramentas disponíveis de incentivos fiscais, o gestor público está
visando, como resultado final, o desenvolvimento humano deste território.
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
Conforme alertado pelo Secretário Odir Tonollier, em termos fiscais o retorno para o
Estado é virtualmente inexistente. Todavia, a estratégia de desenvolvimento através do
Fundopem considera o retorno indireto, qual seja, que esses instrumentos servem para alterar
o cenário de empregos formais nas macrorregiões onde são concedidos. Essas alterações por
sua vez acionariam uma cadeia de alterações sociais e econômicas nos entornos das empresas
beneficiadas. Contudo, diversos são os estudos que ou chegam a conclusões negativas ou
atestam a impossibilidade de concluir como positiva a influência dos incentivos fiscais no
desenvolvimento humano e social das regiões onde há a instalação de beneficiados pelas
concessões.
Retomando o tema dos investimentos públicos face à concessão de benefícios fiscais,
ressalta-se o fato de haver uma relação empírica negativa entre a renúncia fiscal concedida
através do Fundopem e a capacidade de investimento do Estado. Assim, quanto maior o
percentual de recursos que o estado abdica de recolher em prol do desenvolvimento e da
atração de investimentos, menor será a sua capacidade de realizar investimentos públicos.
Haja vista que o ICMS é o principal tributo recolhido pelo estado, a lógica da renúncia fiscal
gera, em última análise, um “enforcamento” das finanças públicas.
Essa afirmação é corroborada pelo gráfico constituído no estudo realizado em 2008
por Kapron, no qual o autor propõem a análise entre Investimentos Estaduais e valores
destinados ao Fundopem sob a forma de renúncia, conforme segue:
Fonte: SEFAZ Finanças Online, Balanços do Estado e Documentos Diversos sobre Fundopem
In: KAPRON, Sérgio Roberto. Op. Cit. 2008, p. 6.
20
Gráfico 1
Investimentos Estaduais e Renúncias Fundopem
R$ Milhões a valores de 2005
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
R$ Milhões
Renúncias de Fundopem Investimentos Estaduais
RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
Através dos dados tabulados no Gráfico 1 percebemos que a partir da década de 1990,
quando a política de incentivos fiscais consolida-se no estado, há um aumento das renúncias
concedidas, culminando no ano 1999. Paralelamente a isso, apresenta-se o decrescente
percentual de investimentos públicos efetuados pelo Governo do Estado, os quais em 2002
quase se equivalem ao montante de tributos renunciados. Há de se destacar, contudo, que os
incentivos fiscais não são a única variável que influenciou nos investimentos estaduais,
devendo considerar o resfriamento do mercado bem como os ciclos de crise ocorridos ao
longo das décadas de 1990 e 2000.
Como representante da Federação das Indústrias do Rio Grande do Sul – FIERGS,
Thômaz Nunnenkamp, Diretor da FIERGS e coordenador Conselho Técnico de Assuntos
Tributários, Legais e Financeiros, identifica o Fundopem como uma ferramenta de estímulo
que é empregada no intuito de fornecer condições mais favoráveis para a competitividade das
indústrias e empresas beneficiadas. Lembra ele que a parte fiscal é também apenas um dos
tópicos necessários para o desenvolvimento, o qual, em determinadas situações não é
essencial. Todavia, esse benefício, quando concedido, pode fornecer o ponto de diferença
necessário para que o investimento seja competitivo.
Ivo Cansan, Presidente da Movergs - Associação das Indústrias de Móveis do Estado
do Rio Grande do Sul, entende que os incentivos fiscais são fundamentais para a atração de
novas indústrias. Nesse sentido, o Fundopem representa uma alternativa de fomento para as
indústrias que aqui estão sediadas. Todavia, a acessibilidade a este recurso constitui um dos
grandes entraves para a sua aplicação e utilização, entendimento corroborado pelo Vice
Presidente da Abicalçados – Associação Brasileira das Indústrias de Calçados, Paulo Roberto
Schefer. Este destaca que nos últimos 5 anos, somente duas empresas do setor coureiro
calçadista conseguiram acessar essa ferramenta de estímulo econômico.
Presentemente, conforme Nery Dos Santos Filho, Diretor do Departamento de Ações e
Programas Especiais, o Fundopem representa um dos instrumentos disponíveis dentro do
SEADAP. O Sistema para Atração e Desenvolvimento de Atividades Produtivas agrega as
diversas ferramentas disponibilizadas pela política estadual de desenvolvimento para esse fim.
Este instrumento porém apresenta dificuldades de acessibilidade face ao rol de normativas
operacionais, confirmando o posicionamento anteriormente destacado.
É necessário salientar, contudo, que o Fundopem é um instrumento destinado à
grandes indústrias ou empreendimentos, não sendo acessível aos médios, pequenos e micro
empresários. Esse ponto é fundamental para a análise, pois conforme dados divulgados pela
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
Agência de Notícias do Sebrae16, no início do ano de 2011, mais de 50% dos empregos
formais no país foram registrados por micro ou pequenas empresas. Dessa forma, a estratégia
de concessão de incentivos a fim de fomentar o desenvolvimento e a geração de emprego e
renda necessita reavaliação.
Em suma, o Fundopem constituiu uma das ferramentas de incentivo fiscal mais
utilizada pelas últimas gestões à frente do Estado. Como estratégia de desenvolvimento
regional, os resultados obtidos frente ao volume de recursos renunciados ainda carecem de
uma análise oficial. Instrumento consolidado dentro da política estadual de incentivos fiscais,
teve sua aplicação concentrada sobretudo em 8 grandes setores produtivos.
A proposta apresentada pelo Governo Tarso dentro do Plano de Desenvolvimento
Econômico, considera o Fundopem como um instrumento importante no rol das políticas
estaduais de incentivos fiscais. Propondo alterações na sua estrutura a fim de dirimir as
distorções percebidas e apresentando propostas de soluções para as fragilidades observadas,
busca-se ampliar a sua aplicabilidade. Tais propostas serão abordadas de forma mais
pormenorizada no próximo capítulo, o qual versa sobre as estratégias de desenvolvimento.
16 TAVARES, Dilma. Pequenos negócios criam maior parte dos empregos, a maioria no interior do País. Brasília: Agência SEBRAE de Notícias, 2011. Disponível em <http://www.sebrae.com.br/integra_noticia?noticia=11131921> Acesso em: 28 out 2011.
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
5. ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO
Dentro da temática dos incentivos fiscais, entendendo como fundamental a definição
de um plano de ação a fim de definir os rumos para o desenvolvimento do estado, a
Subcomissão para Tratar da Política de Incentivos Fiscais contou com as exposições do
diretor-presidente do Badesul Agência de Fomento, Marcelo de Carvalho Lopes e do
Secretário Adjunto da Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do Investimento - SDPI,
José Antônio Valle Antunes Jr. (Junico), os quais buscaram explorar o tema em questão.
O Plano de Desenvolvimento Econômico apresentado pelo Secretário Adjunto da
SDPI propõe a retomada do papel do Estado como agente de indução e fomento do
desenvolvimento. Desta forma, não apenas com a concessão de benefícios fiscais ou
tributários, almeja-se dar vazão aos clamores que atentam para a disparidade do índice de
desenvolvimento de diversas regiões do estado. Neste sentido, reiteram-se os termos
anteriormente expostos, no qual se entende que o Estado possui papel central na estimulação,
ordenação e regulação das atividades econômicas a fim de reduzir as desigualdades sociais.
À frente do Badesul, antiga Caixa Estadual S/A. – Agência de Fomento RS
(Caixa/RS), Lopes destacou que a alteração do nome e da logomarca da agência define uma
nova postura do Governo do Estado diante da temática do desenvolvimento. Atualmente o
Badesul assume a função de banco de fomento, participando de forma ativa na política
proposta pelo Governo Tarso para o Desenvolvimento Econômico do estado.
Conforme Marcelo Lopes, o Badesul representa um dos braços do sistema de
desenvolvimento idealizado pelo governo. Este, mais focado nas questões do financiamento,
tem sua atuação centrada em setores definidos como prioritários pelo governo. A agência
dispõe dos recursos humanos e tecnológicos para fornecer o suporte necessário ao
desenvolvimento das políticas públicas de promoção e fomento de investimentos.
A proposta apresentada articula todas as estruturas do governo estadual voltadas ao
desenvolvimento econômicos – Badesul, Agência Gaúcha de Desenvolvimento e Promoção
do Investimento (AGDI, vinculada à SDPI), com outros órgãos e instituições, como o Banco
Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), Banco do Estado do Rio Grande do
Sul (Banrisul), Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),
Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES), Fundação de Amparo à Pesquisa do
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
Estado do Rio Grande do Sul (FAPERGS), dentre outros – para a formulação e a execução
das políticas públicas para o desenvolvimento.
A estratégia do Estado é expressa no Plano Estadual de Desenvolvimento Econômico
apresentado pelo Governo Tarso a esta casa legislativa. Este se estrutura em quatro pontos
principais, quais sejam: 1. O Programa de Subvenção de Juros; 2. Implantação do Novo
Fundopem e do Integrar/RS; 3. Programa de Economia da Cooperação, e; 4. Reestruturação
no Pró-Inovação.
O primeiro ponto visa constituir uma ferramenta através da qual será fomentado o
desenvolvimento econômico, buscando reduzir as desigualdades regionais e apoiar a geração
de emprego e renda. Com o Programa de Promoção do Investimento no Estado do Rio Grande
do Sul – Investe/RS, o Governo Estadual buscará fornecer apoio aos setores econômicos
regionais, fortalecendo o mercado interno. Por meio da equalização de taxas de juros dos
empréstimos retirados junto ao BNDES, o programa deve contribuir para o aumento da
competitividade das empresas gaúchas não só no mercado interno, mas no externo também.
Com as alterações propostas para o Fundo Operação Empresa do Estado do Rio
Grande do Sul – Fundopem/RS e a criação do Programa de Harmonização do
Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Sul – Integrar/RS, busca-se oxigenar as linhas
de incentivos fiscais já existentes, direcionando-as para o desenvolvimento tecnológico e
social. A alteração dos limites percentuais possíveis de serem empregados, permitindo para as
empresas a aplicação de 90% do ICMS incremental e para as cooperativas até 100% deste,
constitui um diferencial para a atração de investimentos.
Contudo, esses limites estão condicionados às escolhas de localização regional
realizadas pelos investidores. Isto se deve às modificações que incluem, igualmente, a
inserção de um plano de incentivos aos beneficiados voltado ao conteúdo local. O fomento é
previsto para setores prioritários, dentre eles as indústrias oceânica, automotiva e de petróleo e
gás, e propõe a ampliação da margem de benefícios para os investimentos que buscarem
fornecedores dentro do território estadual. Há o interesse em valorizar o conteúdo local,
fornecendo mais estímulos para aqueles empreendimentos que buscarem dentro do estado as
matérias-primas e os recursos necessários para suas atividades.
Segundo o Secretário Adjunto, a proposta busca valorizar não somente o número de
empregos previstos pelas empresas beneficiárias, mas a valorização concomitante da massa
salarial, dos valores agregados à qualificação da mão de obra e ao trabalho especializado.
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
Conjuntamente a isso, o projeto buscou ampliar sua acessibilidade, retirando as barreiras
instituídas através dos requisitos básicos de acessibilidade, um dos principais entraves
enfrentados pelos municípios.
O terceiro ponto prevê alterações na Lei nº 8.820/89, que criou o Fundo de
Fortalecimento dos Arranjos Produtivos Locais (Fundo APL). Trata-se de uma política de
fomento ao cofinanciamento de política pública de desenvolvimento local direcionada a
arranjos produtivos locais – APLs. Conjuntamente com os recursos públicos destinados aos
programas, propõe-se que as empresas contribuam com recursos para novos projetos, de
forma simultânea no Fundo público e na entidade gestora do APL, dessa forma ampliando a
capacidade de iniciativa, atuação e mobilização.
Os Arranjos Produtivos Locais consistem no conjunto de empreendimentos que
compõem determinado setor produtivo. O presente instrumento, pautado no entendimento que
sozinho um determinado empreendimento não apresenta capacidade competitiva suficiente
para enfrentar as oscilações da realidade econômica, propõe que os empreendimentos ajam
coletivamente. Desta maneira, apresentam mais força e possibilidade de crescimento.
A quarta abordagem da estratégia de desenvolvimento, apresentada pelo Secretário de
Ciência, Inovação e Tecnologia, Cléber Prodanov, consiste na reestruturação do programa
Pró-Inovação. Derivada da Lei Estadual de Inovação (Lei nº 13.196, de 13/07/09), a alteração
estabelece que a coordenação desse será realizada conjuntamente pelas Secretarias da Ciência,
Inovação e Tecnologia; Fazenda e Desenvolvimento e Promoção do Investimento. O referido
programa, desde a sua aprovação até o ano de 2011 não havia sido efetivamente
implementado. Conforme dados fornecidos pelo secretário Cléber Prodanov, das 12 propostas
de convênio apresentadas desde a criação do programa, nenhuma foi assinada devido às
criteriosas exigências constantes na lei.
Não obstante, o secretário destacou o posicionamento do Estado como indutor e
estimulador da produção técnico-científica. Este posicionamento condiz com o projeto de
constituir as bases para as novas indústrias e a realidade mundial que se vislumbra. Frente a
essa realidade, o Governo Tarso Genro busca, com a reformulação do Pró-Inovação,
desenvolver uma ferramenta de estimulo à inovação.
Através desse incentivo fiscal se almeja estimular a inovação e a pesquisa científica e
tecnológica em ambiente produtivo, visando contribuir para o desenvolvimento
socioeconômico integrado e sustentável do Estado. O Pró-Inovação é dirigido para a indústria
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
que busca inovar e pode ser acumulado com outros benefícios, como por exemplo, o
Fundopem. Assim, tendo como pano de fundo o desenvolvimento de um novo perfil de
economia estadual, preza-se pelo fomento à pesquisa, ao desenvolvimento tecnológico e ao
enraizamento de uma cultura de inovação; buscando justamente atrair empresas com o perfil
de inovação tecnológica.
Outro ponto de destaque para o secretário-adjunto da SPDI, José Antunes Junior é a
constituição da Sala do Investidor. Nas suas palavras, “um ambiente físico e virtual no qual
recebemos os investidores interessados e debatemos todas as questões relacionadas com a
constituição do investimento no estado”. Em consonância com este posicionamento, o diretor
do Departamento de Ações e Programas Especiais da SDPI, Nery dos Santos, identifica que
através da Sala do Investidor, é possível explorar todos os diversos assuntos pertinentes às
instalações de investimentos no RS. Dentre os pontos debatidos, podemos destacar a questão
ambiental, de infraestrutura, logística, energética, oferta de mão de obra. Em acordo com isso,
conforme o secretário-adjunto da SDPI, o tema dos incentivos fiscais não é o único abordado
quando da busca por atrair ou fomentar um investimento. Todavia, este se apresenta como um
diferencial, efetivamente como um estimulo para que o investidor opte pela implantação no
nosso estado.
Enfim, entendemos como fundamental o papel do Estado na constituição,
implementação e articulação de ferramentas de fomento para o desenvolvimento.
Considerando este um conceito complexo que para ser alcançado requer a cooperação e o
trabalho conjunto. Acreditamos que as estratégias de trabalho propostas visam estimular a
participação conjunta dos entes federados, da sociedade civil, das faculdades e universidades
e dos empreendedores para alcançarem um objetivo comum.
Entretanto, foi necessário a adequação do rol de instrumentos disponíveis para o
fomento do desenvolvimento, face às mudanças conjunturais. Presentemente, a
competitividade requer um alto grau de desenvolvimento tecnológico e capacidade de inovar
perante as situações e problemas enfrentados. Outrossim, é necessário implementar projetos
que dialoguem não somente com empresas específicas, mas com as cadeias produtivas como
um todo. Essas, formadas por grupo de empresas, empreendimentos, cooperativas e indústrias
envolvidas direta e indiretamente nos setores produtivos estaduais.
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
6. CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
Derivados do conceito accountability termos como “controle externo”, “sistemas de
fiscalização”, “transparência” e “acessibilidade aos dados” permearam as reuniões realizadas
pela subcomissão. Sem uma tradução oficial para a língua portuguesa, o termo em inglês foi
cunhado sob a insígnia de instituir aos administradores públicos a responsabilidade de prestar
contas das suas ações e de serem responsabilizados por estas.
A noção de cidadania, ampliada e facilitada pelo crescimento do acesso aos meios de
comunicação, propõe uma nova abordagem perante o Estado, no qual cada indivíduo torna-se
responsável pelo acompanhamento das ações públicas. A difusão de informações e a
praticidade de acessá-la com o apertar de um botão conjuntamente com a nova perspectiva de
participação popular obrigaram os governos e órgãos públicos a adotarem medidas a fim de
responderem aos anseios da população.
Os benefícios fiscais concedidos pelo poder público à iniciativa privada, utilizados
como instrumentos de fomento à atividade econômica, devem obedecer, além de critérios
objetivos e preceitos legais, ao princípio da publicidade.
Neste sentido, é consenso dentre os debatedores na Subcomissão, a necessidade de
aprimorar os mecanismos de transparência e de publicização da concessão de incentivos no
Estado. A análise constituída através dos debates realizados nas reuniões públicas da
subcomissão fora de que: 1. Os dados referentes à política estadual de incentivos fiscais,
dentre os quais podemos destacar as informações pertinentes aos montantes destinados,
beneficiários, formas de estímulo concedidos, vantagens acumuladas, critérios de escolha,
dentre outros, quando acessíveis, são escassos; 2. Há a necessidade de se permitir acesso aos
dados brutos, não sujeitando a consulta a dados filtrados ou previamente analisados,
facultando ao interessado produzir suas próprias conclusões; 3. A conjugação dos fatores
anteriores obstrui a apuração dos resultados - econômicos, socais e de desenvolvimento -
obtidos através dos incentivos concedidos.
Quanto a questão do controle externo, os papéis desempenhados pelos Tribunais de
Contas, em nível Federal e estaduais, demonstram-se de extrema importância. Como órgãos
fiscalizadores, fazem parte das suas atribuições a análise, avaliação e julgamento das finanças
realizadas pelos entes públicos.
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
Atualmente, o debate sobre a transparência das contas públicas tem sido ampliado,
perpassando a esfera pública e chegando à privada. O alcance das informações, através da
evolução dos meios de comunicação, permite tanto aos gestores públicos como ao cidadão o
acesso a virtualmente todos os dados que permeiam o cotidiano da administração pública.
Ainda assim, paira sobre a temática dos incentivos fiscais uma nebulosidade quando das
informações e dados pertinentes.
Conforme colocação do secretário municipal da fazenda de São Leopoldo, Luiz
Fernando Heylmann, é necessário que os incentivos sejam pensados para que os Estados e
Municípios os apliquem de forma a beneficiar toda a população. A efetivação dessa
perspectiva somente poderá ser comprovada através da transparência dos dados referentes aos
benefícios concedidos e do cruzamento destes com as informações referentes aos índices de
desenvolvimento humano, trabalho, emprego e renda, estes últimos amplamente divulgados.
A premência quanto ao acesso a essas informações condiz com o interesse de apurar e
avaliar os resultados obtidos através dos estímulos fiscais. O secretário da fazenda, Odir
Tonollier, considera importante saber qual é o retorno da política de incentivos fiscais,
identificando quais foram os beneficiados, como se deu e qual montante receberam. Essa
análise é imprescindível para mensurar o retorno para a sociedade e para o Estado do
investimento realizado através da concessão de incentivos fiscais.
É necessário salientar que, conforme observamos no capítulo 4 quando abordamos a
temática do Fundopem, em níveis fiscais, o retorno é próximo a zero. Em seu estudo
publicado no ano de 2010, Dulci corrobora com esse posicionamento ao afirmar que
em que pesem os eventuais resultados positivos das políticas [industriais] implementadas no âmbito estadual, quando tais políticas têm como base o manejo de instrumentos fiscais o processo de expansão econômica resultante tende a ser artificial e pouco sustentável a longo prazo.17
É defesa a proposta da democratização do acesso às informações como meio de coibir
a má aplicação de recursos e a prática de qualquer forma de corrupção. Nos moldes atuais, o
acesso à informação sobre o montante de recursos destinados a esse fim, como são
selecionados os beneficiários, sua implantação, fiscalização, os resultados obtidos, bem como
a análise do impacto nas finanças estaduais ainda é insuficiente.
17 DULCI, 2010. p. 104.
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Ao longo dos meses em que foram realizados os trabalhos da Subcomissão Para Tratar
da Política de Incentivos Fiscais, oportunos foram os debates estabelecidos. Em meio à
apresentação, tramitação e votação dos projetos que constituíram o pacote de reformas
visando o desenvolvimento, o papel desempenhado por esta subcomissão foi o de intermediar
as discussões. Buscando identificar os pontos de consenso, os controversos e aqueles ainda
não suficientemente debatidos, propusemos a arregimentação de propostas, ideias e
perspectivas. Estes apontamentos compuseram a nossa exposição, cabendo, contudo, retomar
alguns destes pontos.
A partir dos anos 90, a política de concessão de benefícios fiscais foi intensificada,
produzindo uma verdadeira guerra fiscal entre os estados. Essa disputa constituiu um cenário
favorável para os grandes empreendedores, que, de certa forma, promovem um leilão em
busca das mais favoráveis condições de instalação.
Hoje os benefícios fiscais se encontram sedimentados na estrutura econômica vigente.
Assim, os governos, sejam municipais ou estaduais enfrentam a imposição destes na lógica de
atração de investimentos. Atualmente, os incentivos fiscais constituem benefícios que podem
fazer a diferença perante a análise do quadro geral, porém é necessário conjugá-los com as
demais necessidades dos investimentos. Essas giram, sobretudo, entre os quesitos
infraestrutura, oferta energética, existência e qualificação da mão de obra e acessibilidade
geográfica.
Objetivamos na continuidade do relatório analisar de forma pormenorizada o
Fundopem/RS, por este ser destacado correntemente durante as reuniões da subcomissão.
Assim, vislumbramos que ele constituiu uma das principais ferramentas empregadas pelos
governos para atração de investimentos, bem como para estímulo daquelas já localizadas no
território estadual. Apresentando como uma das principais justificativas a necessidade de
fornecer um diferencial competitivo para os empreendimentos beneficiados. A expectativa era
que com a ampliação destes empreendimentos na economia, gerariam melhorias nos índices
de emprego, salário e qualidade de vida da população em seu entorno. Contudo, segundo os
dados levantados, esse instrumento concentrou sua atuação em oito grandes setores
produtivos.
Há de se ressaltar, entretanto, que a acessibilidade dos dados correspondentes aos
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
investimentos realizados pelas empresas, bem como aos montantes de recursos renunciados
pelo Estado é extremamente difícil. Desta forma, não foi realizado, desde a sua criação até o
presente momento, nenhuma avaliação quanto a eficácia deste instrumento na efetiva melhora
dos índices supramencionados daquelas regiões onde estão, ou estavam, as empresas
beneficiadas. Essa característica não é exclusiva do Fundopem/RS, sendo que a dificuldade de
acesso às informações pode ser identificada quando da busca por informações acerca da quase
totalidade dos benefícios fiscais concedidos.
Não obstante, há que mencionar as melhorias observadas nas regiões onde se
localizam os empreendimentos beneficiados. Isso corresponde ao retorno indireto originado
pela concessão de incentivos fiscais. A inserção destes instrumentos desencadeiam alterações
concatenadas nas relações produtivas, econômicas e sociais locais. Ainda assim, urge
constituir instrumentos que propiciem a realização de uma avaliação efetiva dos resultados
obtidos nestas áreas, cruzando dados com aqueles levantados pelo Ministério do Trabalho e
Emprego, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Fundação de Economia e Estatística,
dentre outros.
Outro ponto polêmico referente ao Fundopem/RS é o fato de ser concedido
individualmente a cada empreendimento. Esta particularidade pode gerar distorções dentro
dos setores produtivos, onde as empresas beneficiadas alcançam uma margem diferenciada de
competitividade frente as demais indústrias do mesmo setor no estado. Esta questão terá seus
efeitos minimizados, na execução do projeto que o Executivo aprovou nesta Casa, o qual
versa sobre os Arranjos Produtivos Locais – APLs.
Quando da consideração dos pontos fundamentais para a definição de uma estratégia
de desenvolvimento para o estado, vislumbramos a imprescindibilidade de constituir ações
conjuntas e concatenadas entre os mais diversos setores, do público ao privado. Para tanto é
necessário vincular e organizar os esforços tanto das diversas pastas e esferas que compõem
os governos como dos setores industriais e da sociedade civil.
No Rio Grande do Sul o processo de retomada do crescimento econômico passa
primeiramente pelo respeito as características produtivas peculiares de cada região e o seu
estímulo. São incluídos como elementos essenciais para o efetivo crescimento a construção e
valorização das articulações locais, dos micro e pequenos empreendimentos, das cooperativas
e dos demais setores produtivos condizentes com as lógicas de cada localidade.
Ao valorizar os esforços conjuntos desenvolvidos pelos sistemas cooperados e pelos
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
arranjos produtivos locais, o Governo reconhece a necessidade de propor políticas que
dialoguem com as realidades de cada região do estado. Focado na necessidade de manutenção
da diversidade produtiva, ponto fundamental para o fortalecimento econômico, o Governo
estadual propõe a ampliação da capacidade de desenvolvimento tecnológico desses setores.
Ademais, assume a função de motriz da inovação e do conhecimento científico.
Parte fundamental da temática de desenvolvimento consiste na construção do
conhecimento técnico-científico. Isso tem por consequência direta a ampliação da
qualificação da mão de obra e no estímulo ao desenvolvimento tecnológico. Vital para a
elevação do patamar de desenvolvimento,
o tema da inovação tecnológica é inserido diretamente dentro da política de incentivos
fiscais apresentada, através do projeto Pró-Inovação.
Outro ponto debatido ao longo das reuniões foi sobre a necessidade de aprofundar os
sistemas de fiscalização e de controle externos referente aos recursos destinados aos
incentivos fiscais. Esta perspectiva vai ao encontro dos novos padrões de participação
democrática e popular observados no Brasil, onde a população se insere cada vez mais nos
assuntos do Estado, principalmente através dos incrementos tecnológicos, exercendo a análise
das contas e investimentos realizados com recursos públicos.
Perante a dificuldade de acesso aos dados referentes aos montantes empregados ou não
recolhidos como benefícios fiscais, há a impossibilidade de realizar avaliações condizentes
sobre os resultados obtidos com essas ações. É necessário constituir meios de amplo e fácil
acesso a tais informações, de forma desburocratizada e em tempo real. Ao permitir que todo e
qualquer membro da sociedade possa, quando do seu interesse, alcançar qualquer dado
referente aos poderes públicos, estará o estado cumprindo seu papel dentro da democracia.
Temos que salientar, enfim, que as estratégias expostas ao longo deste relatório
buscam contribuir para que o estado do Rio Grande do Sul possa melhor enfrentar os desafios
que a economia apresenta.
Deputado Luis Lauermann
Relator
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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS
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