stjórnvaldssektir · 2018. 10. 15. · lÖgfrÆÐisviÐ stjórnvaldssektir beiting...

LÖGFRÆÐISVIÐ

Stjórnvaldssektir

Beiting stjórnvaldssekta skv. 37. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005

Ritgerð til BS gráðu í viðskiptalögfræði

Nafn nemanda: Guðlaugur Siggi Hannesson

Leiðbeinandi: Valgerður B. Eggertsdóttir, hdl.

Haust – 2015

LÖGFRÆÐISVIÐ

Stjórnvaldssektir

Beiting stjórnvaldssekta skv. 37. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005

Ritgerð til BS gráðu í viðskiptalögfræði

Nafn nemanda: Guðlaugur Siggi Hannesson

Leiðbeinandi: Valgerður B. Eggertsdóttir, hdl.

Haust – 2015

___________________________________

Stimpill skóla

I

Útdráttur

Í þessu lokaverkefni verður gerð grein fyrir beitingu stjórnvaldssekta í íslenskum

samkeppnisrétti. Það verður byrjað að fara yfir kosti og galla þess að beita þessum sektum

ásamt þeim málsmeðferðarreglum sem stjórnvald þarf að fara eftir. Því næst verður fjallað með

almennum hætti um beitingu stjórnvaldssekta. Jafnframt verður farið stuttlega yfir sögu

sektarákvæða samkeppnislaga og hvernig þróunin hefur verið í réttarframkvæmd. Síðan verður

farið yfir þær valdheimildir sem Samkeppniseftirlitið getur gripið til við rannsókn mála og til

hvaða atriða það þarf að líta til í störfum sínum. Eftir það verður farið yfir stjórnvaldssektir í

samkeppnisrétti og litið til hvaða tilgagni þær eiga að þjóna og hvernig fjárhæð þeirra er

ákvörðuð. Að því búnu verða niðurstöður kynntar en þar kom fram að til að koma í veg fyrir

að fyrirtæki sjái hag sinn í að brjóta á bannreglum samkeppnisréttar þá þurfa að vera

varnaðaráhrif. Til að stemma stigu við samkeppnislagabrot þá hefur hingað til verið beitt

stjórnvaldssektum. Sektir eru taldar henta betur þar sem þær hafa varnaðaráhrif og í því

sambandi er fjárhæð þeirra mikilvæg.

II

Formáli

Lokaritgerð þessi telur til 12 ECTS eininga sem lokaverkefni til B.S. - gráðu í viðskiptalögfræði

við lagadeild Háskólans á Bifröst. Yfirskrift ritgerðarinnar er : Beiting stjórnvaldssekta skv. 37.

gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Hún fjallar fyrst og fremst um heimild Samkeppniseftirlitsins

við að leggja á stjórnvaldssektir.

Ritgerð þessi var unnin haustið 2015 undir leiðsögn Valgerðar B. Eggertsdóttur, hdl. Ég vil

þakka henni fyrir góðar ábendingar og alla þá hjálp sem hún veitti mér við vinnslu

ritgerðarinnar.

Bifröst,

27. 11. 2015.

_____________________________________

Guðlaugur Siggi Hannesson

III

Efnisyfirlit

1 Inngangur ..................................................................................................................................................... 1

2 Stjórnvaldssektir .......................................................................................................................................... 4

2.1 Almennt ................................................................................................................................................. 4

2.2 Kostir og gallar við beitingu stjórnvaldssekta ....................................................................................... 4

2.3 Mannréttindasáttmáli Evrópu og Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands ...................................................... 5

3 Samkeppnislög ............................................................................................................................................. 7

3.1 Uppruni íslenskra samkeppnislaga ........................................................................................................ 7

3.2 Tilurð 37. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 ............................................................................................ 7

3.3 Ákvörðun sekta í tíð samkeppnislaga nr. 8/1993 .................................................................................. 8

3.3.1 Breytingalög nr. 107/2000 ............................................................................................................ 9

3.3.2 Ákvörðun sekta eftir breytingarlög nr. 107/2000 ....................................................................... 10

3.4 Samkeppnislög nr. 44/2005 ................................................................................................................. 11

3.4.1 Breytingarlög nr. 52/2007 .......................................................................................................... 12

4 Samkeppniseftirlitið ................................................................................................................................... 14

4.1 Almennt ............................................................................................................................................... 14

4.1.1 Rannsóknar- og valdheimildir Samkeppniseftirlitsins ................................................................ 14

4.2 Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ............................................................................... 15

4.3 Reglur nr. 880/2005 um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins ............................................................ 19

5 Stjórnvaldssektir í samkeppnisrétti ......................................................................................................... 21

5.1 Almennt um stjórnvaldssektir í samkeppnisrétti ................................................................................. 21

5.2 Heimild til lækkunar á stjórnvaldssekt í samkeppnisrétti .................................................................... 22

5.3 Til hvaða atriða ber að líta til við ákvörðun fjárhæð sekta? ................................................................ 22

5.3.1 Varnaðaráhrif.............................................................................................................................. 24

5.3.2 Á hvern er stjórnvaldssekt lögð? ................................................................................................ 25

5.4 Hvernig er fjárhæð stjórnvaldssekta í samkeppnisrétti ákveðin? ........................................................ 26

5.4.1 Leiðbeinandi reglur framkvæmdastjórnar ESB um aðferðafræði við ákvörðun sekta................ 28

5.5 Niðurfelling sekta ................................................................................................................................ 29

5.6 Niðurfelling og lækkun sekta í samráðsmálum ................................................................................... 30

5.7 Fyrningarfrestur .................................................................................................................................. 30

6 Niðurstaða .................................................................................................................................................. 32

7 Heimildaskrá .............................................................................................................................................. 35

8 Lagaskrá ..................................................................................................................................................... 36

9 Reglur Samkeppniseftirlitsins ................................................................................................................... 36

10 Dómaskrá .................................................................................................................................................... 36

11 Ákvarðanir og úrlausnir Samkeppniseftirlitsins ..................................................................................... 37

12 Úrskurðir áfrýjunarnefndar samkeppnismála ........................................................................................ 37

1

1 Inngangur

Viðfangsefni ritgerðarinnar er beiting 37. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 1 sem heimilar

Samkeppniseftirlitinu að leggja stjórnvaldsektir á fyrirtæki eða samtök fyrirtækja sem brjóta

gegn bannákvæðum samkeppnislaga. Markmið þessarar ritgerðar er að varpa ljósi á hvaða

sjónarmið er horft til við beitingu stjórnvaldssekta í samkeppnisrétti á grundvelli 37. gr. skl.

Hugtakið samkeppni hefur verið skilgreint á þann veg að: „Það að tvö eða fleiri fyrirtæki keppa

innbyrðis á markaði“.2 Samkeppni í sinni einföldustu mynd er barátta tveggja eða fleiri aðila

um yfirburði sín á milli. En í viðskiptum snýst hún fyrst og fremst um keppni milli fyrirtækja

um hylli viðskiptavina á markaði. 3

Samkeppni fyrirtækja á almennt að leiða til lægra vöruverðs ásamt því að fyrirtæki þurfa

stöðugt að leita að nýjungum í starfsemi sinni til að halda í við samkeppnisaðila. Hörð

samkeppni á milli fyrirtækja leiðir oftast til þess að fyrirtæki reyna að koma nýjungum á

markaðinn og þróa nýjar framleiðsluaðferðir. Þetta þurfa fyrirtæki að gera til að verða ekki

undir í samkeppni við önnur fyrirtæki á markaðinum.4 Ávinningurinn sem hlýst af heilbrigðri

samkeppni er sá að hún leiðir fyrst og fremst til lægra vöruverðs, meira vöruúrvals, betri vöru

á markaði, skilvirkni á markaði og framþróun eykst sem ekki myndi nást við skilyrði

einokunar.5

Samkvæmt ný klassískri hagfræði er félagsleg velferð hámörkuð með harðri samkeppni á milli

fyrirtækja. Hagfræðileg rök leiða til þess að frjáls samkeppni skili meiri hagvexti, stuðli að

nýjungum í atvinnurekstri og að sama skapi hámarki skilvirkni fyrirtækja. Þessi atriði eru talin

vera hinum almenna neytanda í hag. Með félagslegri velferð er átt við að samkeppni á milli

fyrirtækja leiði til skilvirkari markaðar og að afkastageta fyrirtækja eykst sem skili sér að lokum

til neytenda og þar með til samfélagsins alls.6 Með þessum rökum hefur Samkeppniseftirlitinu

verið veitt heimild til að beita viðurlögum, ef fyrirtæki verða uppvís um brot á

1 Hér eftir skammstafað skl. eða í töluðu máli samkeppnislög.

2 Páll Sigurðsson. (2008). Lögfræðiorðabók með skýringum. Bls. 363.

3 Whish, Richard og Bailey, David. (2015). Competition Law. Bls. 4.

4 Whish, Richard og Bailey, David. (2015). Compatition Law. Bls. 6-7.

5 Whish, Richard og Bailey, David. (2015). Competition Law. Bls. 4.

6 Whish, Richard og Bailey, David. (2015). Competition Law. Bls. 4-5.

2

samkeppnislögum.7 Samkeppnislög fela samkeppnisyfirvöldum það hlutverk að sjá til þess að

samkeppni sé virk og það þróist hvorki fákeppni né einokun á markaði hér á landi.8

Svo mögulegt sé að ná fram markmiðum samkeppnislaga hefur reynslan sýnt að árangaríkustu

varnaðaráhrifin eru að leggja á háar sektir vegna samkeppnislagabrota. Til að varnaðaráhrifin

skili árangri verða stjórnvaldssektir í samkeppnisrétti að vera hærri en líklegur hagnaður sem

hlaust af ólögmættri samkeppnishamlan viðkomandi fyrirtækis eða samtökum fyrirtækja.9 Á

grundvelli 2. mgr. 37. gr. skl. getur Samkeppniseftirlitið lagt á stjórnvaldssektir í

samkeppnisrétti sem geta numið allt að 10% af heildarveltu síðasta rekstrarárs hjá hverju því

fyrirtæki eða samtökum fyrirtækja sem aðild eiga að broti. Ljóst er því að stjórnvaldssektir í

samkeppnisrétti geta orðið mjög háar. Í samkeppnisrétti er það meginregla að leggja skal

stjórnvaldssekt á þegar brotið er á bannreglum skl. Ekki er til að dreifa tæmandi talningu í skl.

á þeim atriðum sem Samkeppniseftirlitið ber að líta til við ákvörðun fjárhæðar stjórnvaldssekta

fyrir utan að eftirlitinu ber að líta til eðli og umfang brots, hversu lengi það hefur staðið yfir og

hvort um ítrekuð brot á samkeppnislögum er að ræða.

Til að varpa ljósi á viðfangsefnið verður litið til ákvarðana Samkeppniseftirlitsins, úrskurða

áfrýjunarnefndar samkeppnismála og eftir atvikum til dómaframkvæmdar Hæstaréttar Íslands.

Einnig verður litið til evrópskrar samkeppnislöggjafar þar sem íslensk samkeppnislöggjöf er

tekin upp samhliða aðild Íslands að EES-samningnum 10 . Einnig verður litið til skrifa

fræðimanna á réttarsviðinu. Hlutverk Samkeppniseftirlitsins er að framfylgja markmiðum skl.

með því að grípa til aðgerða gegn samkeppnishamlandi hegðun fyrirtækja og eru

stjórnvaldssektir mikilvægar í því samhengi.

Í 2. kafla er fjallað með almennum hætti um stjórnvaldssektir og bent á kosti og galla þess að

beita úrræðinu. Í 3. kafla er fjallað um tilurð 37. gr. skl. en farið verður yfir hvernig beiting

sektarákvæðisins hefur þróast allt frá því að byrjað var að beita þessu ákvæði. Einnig er fjallað

um tilgang og markmið núgildandi skl. Í 4. kafla er fjallað um rannsóknar- og valdheimildir

sem Samkeppniseftirlitið hefur yfir að ráða ásamt þeim málsmeðferðarreglum sem eftirlitið

vinnur eftir í störfum sínum. Í 5. kafla er fjallað um stjórnvaldssektir í samkeppnisrétti þar sem

7 Sbr. IX. kafla Samkeppnislaga nr. 44/2005.

8 Frumvarp til samkeppnislaga. 131. löggjafarþing. Þskj. 883-590. mál. Vefútgáfa alþingistíðinda, slóð:

http://www.althingi.is/altext/131/s/0883.html [Sótt á vefinn 20.10.2015] .

9 Wils. Wouter P.J. (2003). Self-incrimination in EC Antitrust Enforcement: A Legal and Economic Analysis.

Bls. 16. Aðgengileg á vefnum, slóð: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1319248 [Sótt á vefinn

20.11.2015].

10 Sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993, einkum IV. hluta (Samkeppnisreglur og aðrar

sameiginlegar reglur).

http://www.althingi.is/altext/131/s/0883.htmlhttp://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1319248

3

litið er til hvernig fjárhæð þeirra er ákvörðuð. Þá er ennfremur farið yfir tilgang og mikilvægi

stjórnvalssekta í samkeppnisrétti ásamt því að litið er til niðurfellingar og lækkunar á þeim. Í

6. kafla eru niðurstöður kynntar.

4

2 Stjórnvaldssektir

2.1 Almennt

Stjórnvaldssektir hafa verið skilgreindar sem stjórnsýsluviðurlög sem stjórnvald leggur á

einstakling eða lögaðila. Með því að leggja stjórnvaldssektir þá felst sú skylda, sem lögð er á

viðkomandi, að greiða ákveðna fjárhæð til hins opinbera í tilefni þess að aðili hefur á einhvern

hátt í starfsemi sinni brotið ákvæði laga eða reglugerðar sem í lögum er mælt fyrir um að varði

stjórnvaldssekt. Með hugtakinu stjórnsýsluviðurlög er hér vísað til refsikenndra viðurlaga sem

stjórnvöld geta lögum samkvæmt lagt á hinn brotlega í tilefni af háttsemi sem er andstæð

lögum, almennum stjórnvaldsfyrirmælum eða stjórnvaldsákvörðun og hefur að markmiði að

hafa varnaðaráhrif.11 Stjórnsýsluviðurlög teljast ekki til refsinga í skilningi V. kafla almennra

hegningarlaga nr. 19/1940. Um þetta atriði sagði í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála

29. janúar 2005 (3/2004):

Stjórnvaldssektir samkvæmt 52. gr. samkeppnislaga fela í sér refsikennd viðurlög en

eru þó almennt ekki taldar til refsinga. Orðskýring ákvæðisins og forsaga þess leiðir til

sömu niðurstöðu. Lög um meðferð opinberra mála eiga því ekki við um

málsmeðferðina fyrir samkeppnisyfirvöldum heldur lög og reglur um málsmeðferð

fyrir þeim, þar á meðal stjórnsýslulög og síðan lög um meðferð einkamála að því leyti

sem samkeppnismál eru rekin fyrir dómstólum. Gildir það einnig að því er varðar

stjórnvaldssektir.

2.2 Kostir og gallar við beitingu stjórnvaldssekta

Þeir kostir sem stjórnvaldssektir hafa umfram annarskonar refsingar sem unnt er að grípa til,

eru fyrst og fremst þeir að öll málsmeðferð er almennt mun ódýrari en sú aðferð að ljúka máli

fyrir dómstólum. Enn fremur tekur það mun styttri tíma að rannsaka málsatvik og leggja á

sektir heldur en að ljúka því með refsingu s.s. frelsissviptingu. Rökin fyrir þessu eru einkum

þau að þegar um stjórnsýsluviðurlög er að ræða þá rannsakar sama stjórnvaldið almennt málið

og ákveður hver stjórnsýsluviðurlögin eigi að vera. Mörg mál sem eftirlitsstofnanir vinna við

eru af þeim toga að vera flókin og svo unnt er að leysa úr þeim þarfnast oft á tíðum sérþekkingar

á viðeigandi málaflokki. Í þessu samhengi hefur verið bent á að skilvirkni skiptir sköpum við

afgreiðslu mála af þessum toga vegna þess að varnaðaráhrifin eru hvað mest þegar stutt er liðið

frá broti á lögum.12

Það hefur þó verið gagnrýnt að réttaröryggi hins grunaða er almennt betur borgið þegar leyst

er úr málum af hálfu dómstóla heldur en stjórnvöldum. Víðhlítandi réttaröryggi aðila hvers

11 Páll Hreinsson. (2005). Stjórnsýsluviðurlög. Bls. 253.

12 Páll Hreinsson. (2005). Stjórnsýsluviðurlög. Bls. 254-255.

5

máls á þó að vera hægt að tryggja við meðferð stjórnsýslumála ef vandað er til verka. Það er

hægt t.d. með því að virða málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem stjórnvald

virðir þagnarrétt hins brotlega. Að lokum á aðili máls ávallt að geta fengið ákvörðun um

álagningu stjórnsýsluviðurlaga að fullu endurskoðaða af hálfu dómstóla að hverju sinni.13

2.3 Mannréttindasáttmáli Evrópu og Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands

Á grundvelli laga nr. 62/1994 þá hefur Mannréttindasáttmáli Evrópu lagagildi hér á landi en

ákvæði 1. mgr. 6. gr. sáttmálans tryggir að aðili máls á rétt til réttlátrar og opinberrar

málsmeðferðar innan hæfilegs tíma fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómstóli. Þá kveður 2. gr.

Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 („Hér eftir skammstöfuð stjskr.“) um þrískiptingu

ríkisvaldsins en samkvæmt henni þá fara dómendur með dómsvaldið.

Á það hefur verið látið reyna fyrir íslenskum dómstólum að sú skipan, þar sem sama

stjórnvaldið bæði rannsaki mál og taki ákvörðun um hvort lagðar skuli á stjórnvaldssektir

sökum lögbrots, standist ákvæði stjórnarkrár og mannréttindasáttmála Evrópu sbr. Hrd. 1991,

bls. 1690 (93/1989). Fyrir dómi var krafist ógildingar á úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins sem

kvað á um upptöku ólögmæts sjávarafla á þeim grundvelli að ákvæði laga nr. 32/1976, sem

heimiluðu upptöku á veiddum afla, bryti gegn ákvæðum 2. stjskr. sökum þess að óheimilt væri

að framselja dómsvaldið í hendur framkvæmdarvaldsins. Þá var einnig bent á, ógildingunni til

stuðnings að sú skipan að ráðuneytið gæti gert ólögmætan afla upptækan væri brot á 1. mgr. 6.

gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu í dómi sínum að

ákvæði 2. gr. stjskr. bannaði ekki löggjafanum að fela stjórnvöldum úrskurðarvald á tilteknu

sviði. Benti Hæstiréttur á að þótt sjávarútvegsráðuneytinu væru veittar mjög víðtækar heimildir

með umræddum lögum þá gætu aðilar borið úrskurði ráðuneytisins undir almenna dómstóla og

voru lögin því ekki talin brjóta í bága við 2. gr. stjskr. Þá var ekki talið að lögin væru andstæð

1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Hæstiréttur tók þó fram að sökum þess að

ráðuneytinu var falið bæði rannsóknarvald og úrskurðarvald og að um mikla hagsmuni væri að

ræða fyrir aðila máls þá væri mikilvægt að vanda til málsmeðferðar.

Hér verður að hafa í huga að ákvörðun stjórnvalda um stjórnsýsluviðurlög er

stjórnvaldsákvörðun og af þeim sökum gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993 („Hér eftir

skammstöfuð ssl.“) um meðferð slíkra mála, sbr. Hrd. 1999, bls. 957 (275/1998):

13 Páll Hreinsson. (2005). Stjórnsýsluviðurlög. Bls. 256.

6

Fiskvinnslufyrirtæki fór fram á ógildingu ákvörðunar Fiskistofu sem snéri um að leggja

gjald á fyrirtækið samkvæmt lögum nr. 37/1992 vegna ólögmæts sjávarafla.

Fiskvinnslufyrirtækið byggði mál sitt á að í álagningu gjaldsins hafi falist

refsiákvörðun og af þeim sökum bæri að fara eftir reglum opinbers réttarfars er varðar

refsiákvarðanir s.s. er varðar sönnunarbyrði og að í vafa skuli skýra sakborningi í hag

(in dubio pro reo). Í dómi héraðsdóms kom fram að með lögum nr. 37/1992 væri ekki

kveðið á um fésektir heldu einungis um álagningu sérstaks gjalds vegna sannanlegs

ólögmæts sjávarafla og sökum þessa færi málsmeðferð eftir þeim lögum,

stjórnsýslulögum og almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Hæstiréttur staðfesti dóm

héraðsdóms með skírskotun til forsenda hans.

Gerðar eru meiri kröfur til málsmeðferðar þegar um íþyngjandi ákvörðun er að ræða og þá

sérstaklega ef ákvörðun lýtur að stjórnsýsluviðurlögum.14 Um ákvörðun stjórnvalds að leggja

á stjórnsýsluviðurlög sagði í Hrd. 1995, bls. 1459 (156/1995):

Þar sem gjald þetta er unnt að innheimta með aðför án undangengins dóms, verður að

telja enn brýnna, að aðilum sé tryggð vönduð málsmeðferð og réttur til að koma að

athugasemdum sínum og andmælum. Með hliðsjón af eðli ákvörðunarinnar verður að

gera þær kröfur til stjórnvaldsins að tilkynna með tryggilegum hætti, að mál sé til

meðferðar hjá stjórnvaldinu.

Túlkun stjórnsýslulaga er því ekki alltaf sú sama þar sem ákvæði laganna horfa ekki eins við í

öllum málum. Þegar um mikla hagsmuni er að ræða þá eru gerðar mun meiri kröfur til

málsmeðferðar stjórnsýslulaga heldur en þegar hagsmunir eru litlir.15

14 Páll Hreinsson. (2005). Stjórnsýsluviðurlög. Bls. 260-261.

15 Sbr. Hrd. 1991, bls. 1690 en þar tók Hæstiréttur sérstaklega fram að „Sérstök þörf er á rökstuðningi

stjórnsýsluákvarðana, þegar þær eru íþyngjandi og fela í sér refsikennd viðurlög“.

7

3 Samkeppnislög

3.1 Uppruni íslenskra samkeppnislaga

Íslenskur samkeppnisréttur er tiltölulega ung fræðigrein og sækir fyrirmynd sína að miklu leiti

til norrænu nágrannaríkjanna. Við samningu frumvarps sem varð að lögum um verðlag,

samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti nr. 56/1978, sem bönnuðu m.a. samráð

fyrirtækja við gerð tilboða þá var höfð til hliðsjónar löggjöf um verðlagsmál frá Noregi og

Danmörku.16 Sérstök samkeppnislöggjöf var þó ekki tekinn upp hér á landi fyrr en með

setningu samkeppnislaga nr. 8/1993. Með setningu laganna frá árinu 1993 var dregið úr

verðlagsafskiptum en þess í stað sjónum beint á að efla samkeppni.17 Með setningu laga um

Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993 öðlaðist Ísland aðild að samning um Evrópska

efnahagssvæðið (EES-samninginn) en hann hafði töluverð áhrif á breytingar á

samkeppnislöggjöf hér á landi.18 Samkeppnissjónarmið fengu aukið vægi í íslenskri löggjöf og

tekið var tillit til þess við setningu laganna að íslensk fyrirtæki áttu ekki einungis í samkeppni

sín á milli heldur einnig við erlend fyrirtæki á EES-svæðinu. Sökum þessa var talið nauðsynlegt

að íslensk samkeppnislöggjöf væri í meginatriðum sambærileg þeirri sem þekktist í

nágrannaríkjunum og að hún væri í samræmi við samkeppnisreglur sem væru í gildi innan

EES. 19 Við gildistöku samkeppnislaga nr. 8/1993 tók Samkeppnistofnun við hlutverki

Verðlagsstofnunar og áfrýjunarnefnd samkeppnismála var komið á fót.20

3.2 Tilurð 37. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005

Sektarákvæði samkeppnislaga nr. 8/1993 var að finna í 52. gr. en í athugasemdum

greinargerðar við 55. gr. 21 var fjallað um þá heimild samkeppnisráðs til að geta lagt á

stjórnvaldssektir á fyrirtæki eða samtök fyrirtækja sem brutu á bannákvæðum laganna eða

ákvörðunum Samkeppnisstofnunar. Nema í þeim tilvikum þegar brotið taldist óverulegt eða

talið var að ekki væri þörf á sektunum til að efla virka samkeppni. Við ákvörðun sekta skyldi

litið til eðli og umfangs brota á bannákvæðum laganna. Einnig skyldi litið til hversu mikinn

16 Frumvarp til laga um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti., þskj. 462, 245. mál.

Vefútgáfa Alþingistíðinda, slóð: http://www.althingi.is/altext/99/s/pdf/0462.pdf [Sótt á vefinn 22. 11. 2015].

17 Frumvarp til samkeppnislaga. 116. löggjafarþing. 9. mál. Vefútgáfa alþingistíðinda, slóð:

http://www.althingi.is/altext/116/s/0009.html [Sótt á vefinn 22.11.2015]

18 Frumvarp til laga um Evrópska efnahagssvæðið. 116. löggjafarþing. 1. mál. Vefútgáfa alþingistíðinda, slóð:

http://www.althingi.is/altext/116/s/0001.html [Sótt á vefinn 22.11.2015].

19 Stefán Már Stefánsson. (1993). Samkeppnisreglur. Bls. 150.



21 Í meðferð Alþingis á lögunum var 55. gr. flutt í 52. gr.

http://www.althingi.is/altext/99/s/pdf/0462.pdfhttp://www.althingi.is/altext/116/s/0009.htmlhttp://www.althingi.is/altext/116/s/0001.htmlhttp://www.althingi.is/altext/116/s/0009.html

8

skaða ætlaðar samkeppnishömlur hefðu ollið ásamt þeim ávinningi sem af brotinu hlaust.

Sektir gátu numið allt frá fimmtíu þúsund til fjörtíu milljóna króna en þó allt að 10% af heildar

veltu viðkomandi fyrirtækis eða samtaka fyrirtækja þegar sannað þótti að ábati af brotinu hefði

verið meiri en fjörtíu milljónir.22

3.3 Ákvörðun sekta í tíð samkeppnislaga nr. 8/1993

Málavextir í svokölluð „Grænmetissamráðsmáli“ sem fram kom í ákvörðun Samkeppnisráðs

30. mars 2001 (13/2001) og í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála 15. júní 2001

(14/2001) og Hrd. 30. október 2003 (37/2003), sem varpa ljósi á hvernig ákvörðun sekta var

ákvörðuð í tíð 52. gr. skl. fyrir gildistöku breytingarlag nr. 107/2000.

Eftir rannsókn samkeppnisyfirvalda á meintu broti Sölufélags garðyrkjumanna svf., Banana

ehf. (Síðar Ágæti hf) og Eignarhaldsfélags Mata ehf. sem stóð frá árinu 1993 til ársins 1999,

komst Samkeppnisráð að þeirri niðurstöðu með ákvörðun sinni að fyrirtækin hefðu brotið gegn

10. og 12. gr. þágildandi skl. nr. 8/1993. Þeir gerðust sekir um að stunda ólögmætt samráð sín

á milli um verð og skiptingu markaðsins varðandi tilteknar vörutegundir. Samkeppnisráð lagði

stjórnvaldssektir á fyrirtækin þrjú þann 30. mars 2001. Fyrirtækin skutu ákvörðun

Samkeppnisráðs til áfrýjunarnefndar samkeppnismála sem staðfesti ákvörðun Samkeppnisráðs

með úrskurði 15. júní 2001 (14/2001) en lækkaði þó sektirnar. Áfrýjunarnefnd

samkeppnismála lækkaði umræddar stjórnvaldssektir Mata úr 30 milljónum í 5 milljónir þar

sem ósannað þótti að félagið hefði viðhaft ólögmætt samráð við Sölufélag garðyrkjumanna og

Banana. Sekt Banana var lækkuð af áfrýjunarnefnd samkeppnismála úr 35 milljónum í 17

milljónir. Áfrýjunarnefndin féllst ekki á niðurstöðu ákvörðun Samkeppnisráðs að Bananar

hefðu átt aðild að ætluðu verðsamráði við Mata. Sekt Sölufélag garðyrkjumanna var lækkuð af

áfrýjunarnefnd samkeppnismála úr 40 milljónum í 25 milljónir þar sem ekki þótti sannað að

Sölufélag garðyrkjumanna og Mata hafi haft samráð um viðskipti með banana á Suðurnesjum

og við verslanir Nóatúns.

Síðar var málinu skotið til héraðsdóms sem lækkaði sektir fyrirtækjanna enn frekar. Sekt Mata

var lækkuð úr 5 milljónum í 3 milljónir á þeim forsendum að ljóst þótti að Mata átti í

erfiðleikum með að nálgast aðföng á innlendu grænmeti og félagið hefði fullreynt með aðrar



http://www.althingi.is/altext/116/s/0009.html

9

leiðir áður en það leitaði viðskipta til Sölufélags garðyrkjumanna. Héraðsdómur lækkaði sekt

Banana á þeim forsendum að hæfilegt þótti með hliðsjón af broti Ágætis vera 14 milljónir.

Héraðsdómur lækkaði sekt Sölufélags garðyrkjumanna úr 25 milljónum í 20 milljónir þar sem

félagið hafi látið af þeim brotum sem það var sakað um og sýnt samstarfsvilja með því að hafa

lagt fram tillögur til Samkeppnisstofnunar nokkru áður en aðgerðir gegn brotunum hófust.

Samkeppnisráð áfrýjaði málinu til Hæstaréttar og fór fram á að sektir félaganna yrðu hækkaðar

í sömu fjárhæð og áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafði áður komist að. Hæstiréttur féllst ekki

á þá niðurstöðu héraðsdóms að leiða ætti til lækkunar sekta þar sem samþykktir og

framleiðslustýring Sölufélags garðyrkjumanna svf. hafi verið á allra vitorði. Þar sem ekki var

sektað fyrir samráð innan þeirra vébanda, heldur út á við með samráði við Ágæti hf. og Mata

ehf. þá féllst Hæstiréttur ekki á þá niðurstöðu héraðsdóms, að lækka skyldi sektir félaganna

vegna formgalla á meðferð málsins þar sem tekin var afstaða til málsmeðferðar þegar fjallað

var um formhlið málsins. Hæstiréttur snéri af þeim sökum niðurstöðu héraðsdóms við og

hækkaði sektir félaganna í sömu fjárhæð og áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafði áður komist.

3.3.1 Breytingalög nr. 107/2000

Með 17. gr. breytingarlag nr. 107/2000 voru gerðar breytingar á orðalagi 52. gr. þágildandi skl.

og orðalaginu „getur lagt“ var breytt í „leggur“. Vilji löggjafans með orðalagsbreytingunum

var að meginreglan yrði sú að stjórnvaldssektir yrðu lagðar á ef um samkeppnislagabrot væri

að ræða. Þá var gerð sú breyting að fjárhæð sekta skyldi ekki vera hærri en sem næmi 10% af

veltu síðasta almanaksárs hjá viðkomandi fyrirtæki eða samtökum fyrirtækja. Ennfremur var

sett inn heimildarákvæði sem veitti samkeppnisráði heimild að líta til samstarfsvilja hins

brotlega fyrirtækis við ákvörðun fjárhæðar sektar.23 Um sektarfjárhæð segir í frumvarpi sem

varð að samkeppnislögum nr. 8/1993, að 52. gr. laganna væri sniðið að löggjöf sem væri í gildi

innan EES-svæðisins.24 Frá þeim tíma höfðu samkeppnisreglur innan EES breyst og væri

efnisregla þágildandi 52. gr. ekki að öllu leyti sambærileg við samkeppnisreglur EES-

samningsins. Af þeim sökum voru lagðar til breytingar til samræmis við fyrirmyndir löggjafar

EES og ESB, þá sérstaklega höfð hliðsjón af 15. gr. bókunar fjögur við samning EFTA-ríkjanna

um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Með þessari breytingu var stuðlað að því að

23 Frumvarp til laga um breytingu á samkeppnislögum nr. 8/1993. 125. löggjafarþing. Þskj. 770-488. mál.

Vefútgáfa alþingistíðinda, slóð: http://www.althingi.is/altext/125/s/0770.html [Sótt á vefinn 20.10.2015] .




10

sektarákvarðanir hér á landi yrðu í samræmi við það sem tíðkast erlendis. Einnig kom fram að

breytingin sem fólst í því að horfa skyldi til samstarfsvilja fyrirtækja væri í samræmi við

sjónarmið sem kæmu fram í tilkynningu ESA 97/EES/39/01.25

Eftir breytingarlög nr. 107/2000 hljómaði þágildandi 2. mgr. 52. gr. skl. þannig að: „Sektir geta

numið frá 50 þús. kr. til 40 millj. kr. eða meira, en sektin skal þó ekki vera hærri en sem nemur

10% af veltu síðasta almanaksárs hjá hverju því fyrirtæki eða samtökum fyrirtækja sem aðild

eiga að samkeppnishömlunum. Við ákvörðun fjárhæðar sektar getur samkeppnisráð m.a. haft

hliðsjón af samstarfsvilja hins brotlega fyrirtækis.“26

3.3.2 Ákvörðun sekta eftir breytingarlög nr. 107/2000

Málavextir í hinu svokallaða „Olíusamráðsmáli“ sem tekið var til rannsóknar í ákvörðun

Samkeppnisráðs 28. október 2004 (21/2004) og jafnframt í úrskurði áfrýjunarnefndar

samkeppnismála 29. janúar 2005 (3/2004) varpar ljósi á hvernig ákvörðun sekta var ákvörðuð

í tíð þágildandi 52. gr. skl. eftir gildistöku breytingarlaga nr. 107/2000.

Þann 18. desember 2001 hóf Samkeppnisstofnun rannsókn á því hvort Olíufélagið hf. (síðar

Ker hf.), Olíuvezlun Íslands hf. og Skeljungur hf. hafi haft með sér ólögmætt samráð og brotið

þar með gegn þágildandi 10. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993.

Með ákvörðun Samkeppnisráðs sem var mjög ýtarleg, samtals 966 blaðsíður, var komist að

þeirri niðurstöðu að umrædd fyrirtæki réðu yfir samanlagt 99% hins skilgreinda markaðar. Því

næst var fjallað um samráð fyrirtækjanna sem var nær óslitið frá árinu 1993, þar til

Samkeppnisstofnun hóf rannsókn á því. Þessi samskipti olíufélaganna voru öll til þess fallin að

draga úr samkeppni á markaði með sölu og dreifingu á eldsneyti hér á landi. Með

yfirgripsmikilli röksemdarfærslu Samkeppnisstofnunar, var niðurstaðan sú að umrædd

olíufélög hefðu brotið gegn þágildandi 10. gr. skl. Því næst voru gerð grein fyrir almennum

atriðum sem vörðuðu beitingu þágildandi 52. gr. skl. þar á meðal lagaskil sem urðu með 17.

gr. breytingarlaga nr. 107/2000 á 52. gr. þágildandi skl. Lagt var mat á ávinning olíufélaganna

af samráði þeirra og í því sambandi var borin m.a. saman framlegð af rekstri þeirra á tveimur

tímabilum þ.e. frá árunum 1993 til 1995 og frá 1996 til 2001.

25 Frumvarp til laga um breytingu á samkeppnislögum nr. 8/1993. 125. löggjafarþing. Þskj. 770-488. mál.

Vefútgáfa alþingistíðinda, slóð: http://www.althingi.is/altext/125/s/0770.html [Sótt á vefinn 20.10.2015] .

26 Lög um breytingu á samkeppnislögum, nr. 8/1993. Þskj. 1418, 125. löggjafarþing. 488. mál. Sótt á vef

alþingistíðinda, slóð: http://www.althingi.is/altext/stjt/2000.107.html [Sótt á vefinn 22.11.2015].

http://www.althingi.is/altext/125/s/0770.htmlhttp://www.althingi.is/altext/stjt/2000.107.html

11

Niðurstaða samkeppnisráðs var að Ker hf. og Olíverzlun Íslands hf. var gert að greiða hvor um

sig 1,1 milljarð en vegna aðstoðar sem Ker hf. og Olíverzlun Íslands hf. veittu við rannsókn

málsins var sekt þess fyrrnefnda lækkuð um 45% eða í 605 milljónir og sekt þess síðarnefnda

um 20% í 880 milljónir. Ekki þóttu vera skilyrði til að lækka sekt Skeljungs hf. Þá var

Bensínsorkunni ehf. gert að greiða 40 milljónir. Olíufélögin skutu ákvörðun

Samkeppnisstofnunnar til áfrýjunarnefndar samkeppnismála.

Áfrýjunarnefnd samkeppnismála var sammála þeirri aðferðarfræði að horfa til framlegðar af

rekstri sem Samkeppnisstofnun beitti í ákvörðun sinni. En að því bættu taldi áfrýjunarnefndin

að jafnframt yrði að gæta að áhrifum af hagvexti, gengistapi Olíufélaganna og skekkju sem

leiddi af mismunandi hækkun á launavísitölu og vísitölu neysluverðs. Áfrýjunarnefndin

reiknaði ávinning hvers félags um sig sem réð síðan úrslitum um fjárhæð stjórnsýsluviðurlaga

að teknu tilliti til lækkunar vegna samstarfs við rannsókn málsins.

Samkvæmt útreikningum áfrýjunarnefndar samkeppnismála var stjórnvaldssekt Kers hf.

ákveðin 495 milljónir, Olíuverslunar Íslands hf. 560 milljónir og Skeljungs hf. 450 milljónir.

Sekt Bensínorkunnar ehf. var felld niður sökum þess að félagið naut ekki þess kostar að grípa

til andmælaréttar við frumathugun Samkeppnisstofnunnar þar sem litið var á að Bensínorkan

ehf. og Skeljungur hf. væri sama fyrirtækjasamstæðan.

3.4 Samkeppnislög nr. 44/2005

Við innleiðingu reglugerðar Evrópuráðsins nr. 1/2003 frá 16. desember 2002, kvað á um

framkvæmd samkeppnisreglna sem koma fram í 101. og 102. gr. Lissabon-sáttmálans27 var

talið nauðsynlegt að gera efnislegar breytingar á íslenskri samkeppnislöggjöf og setja nýja

samkeppnislöggjöf. 28 Markmið núgildandi samkeppnislaga er að efla virka samkeppni í

viðskiptum manna á milli og vinna þar með að hagkvæmari nýtingu framleiðsluþátta

þjóðfélagsins. Gildissvið laganna nær til hvers konar atvinnustarfsemi en þó er sérstaklega

tekið fram í 2. mgr. 2. gr. laganna að þau ná ekki til launa eða annarra starfskjara launþega. Þá

er gildissvið laganna afmarkað enn frekar í 3. gr. en þar kemur fram að skl. nái til allra

samninga, skilmála og athafna sem ætlað er að hafa áhrif hér á landi. Lögin nái því ekki til

samninga og athafna sem aðeins er ætlað að hafa áhrif utan landssteinanna ef frá er talið ákvæði

27 Áður 81. og 82. gr. stofnsáttmála Evrópubandalagsins.


http://www.althingi.is/altext/131/s/0883.html [sótt á vefinn 20.10.2015] .


12

VII. kafla skl. en þar er kveðið á um reglur um viðskipti á sameiginlegum markaði Evrópska

efnahagssvæðisins.29

3.4.1 Breytingarlög nr. 52/2007

Með frumvarpi að breytingarlögum sem varð að lögum nr. 52/2007, voru gerðar efnislegar

breytingar á 37. gr. skl. Samkeppniseftirlitið átti að verða skylt að leggja á stjórnvaldssektir á

fyrirtæki eða samtök fyrirtækja sem brytu á ákvæðum skl. og orðalag ákvæðisins var gert

skýrara. 30 Þetta var í samræmi við niðurstöðu skýrslu nefndar um beitingu viðurlaga við

efnahagsbrotum sem skipuð var af forsætisráðherra en markmið nefndarinnar var að búa til ný

viðmið, þ.e. í hvaða tilvikum væri rétt að leggja á stjórnvaldssektir.31 Nefndin komst m.a. að

þeirri niðurstöðu að orðalag þágildandi 37. gr. skl. væri óskýrt og gerði tillögu um að gera

ákvæðið skýrara og tryggja að unnt væri að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota á bannreglum

og eftir fyrirmælum sem hvíla á fyrirtækjum skv. ákvæðum skl. Þá skoðaði nefndin að hækka

sektarhámark og í þeim efnum benti nefndin á að í breskum samkeppnisrétti væri unnt að leggja

sektir sem næmu allt að 10% af samanlagðri veltu sl. þriggja ára. Nefndin mat það hins vegar

svo að ekki væri ástæða til að gera slíka breytingu þar sem sektarheimild 37. gr. skl. hafi ekki

verið nýtt til fulls og ekki til að dreifa vísbendingum að ákvæðið hefði ekki fullnægjandi

varnaðaráhrif. 32 Þá var lögfest með breytingarlögunum ákvæði um að fjárhæð sekta sem lagðar

væru á samtök fyrirtækja gæti numið allt að 10% af heildarveltu síðasta rekstrarárs hjá fyrirtæki

eða samtökum fyrirtækja sem aðild eiga að broti. Með 10% veltuhlutfalli var markmiðið að

tryggja að fyrirtæki gæti ekki hagnast á því að brjóta gegn skl. innan samtaka fyrirtækja þannig

að sekt yrði t.d. lægri vegna lægri veltu samtakanna en samanlögð velta einstakra

aðildarfyrirtækja.33

Gerðar voru breytingar á 37. gr. skl. með áðurnefndum breytingarlögum í samræmi við

niðurstöðu nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum. Lagt var til að Samkeppniseftirlitið legði

á stjórnvaldssektir vegna brota gegn 10. gr., 11. gr. eða 12. gr. skl. sbr. 53. og 54. gr. EES-

samningsins. Einnig var lagt til í frumvarpinu að Samkeppniseftirlitið legði einnig



30 Frumvarp til laga um breytingu á samkeppnislögum nr. 44/2005. 133. löggjafarþing, þskj. 788, 522. mál.

Vefútgáfa Alþingistíðinda, slóð: http://www.althingi.is/altext/133/s/0788.html [Sótt á vefinn 25.10.2015].

31Forsætisráðuneytið. (2006). Skýrsla nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum. Bls. 21-22. Aðgengileg á

vefnum: http://www.forsaetisraduneyti.is/media/frettir/Skyrslanefndarumvidurlog.pdf [Sótt á vefinn

22.11.2015].

32 Sama heimild. Bls. 97.

33 Frumvarp til laga um breytingu á samkeppnislögum nr. 44/2005. 133. . löggjafarþing, þskj. 788, 522. mál.


http://www.althingi.is/altext/131/s/0883.htmlhttp://www.forsaetisraduneyti.is/media/frettir/Skyrslanefndarumvidurlog.pdf

13

stjórnvaldssektir vegna brota á ákvörðunum eftirlitsins á grundvelli 14., 15., 16. gr., 17., og 19.

gr. skl. Taldi löggjafinn að nokkuð hafi borið á því í framkvæmd að fyrirtæki hafi ekki tilkynnt

um samruna, þrátt fyrir skýra skyldu sbr. 17. gr. skl. Þá hafi einnig borið á því við framkvæmd

í samkeppnisrétti að skylda til að veita upplýsingar og afhenda gögn skv. 19. gr. skl. hafi ekki

verið virt í hvívetna.34



14

4 Samkeppniseftirlitið

4.1 Almennt

Með setningu samkeppnislaga nr. 44/2005 var Samkeppniseftirlitinu komið á fót og tók það

við af Samkeppnisstofnun og samkeppnisráði. Verkefnum Samkeppniseftirlitsins var fækkað

með þessum skipulagsbreytingum m.a. með því að flytja eftirlit með óréttmættum

viðskiptaháttum og gagnsæi markaða til Neytendastofu.35 Framkvæmd laganna er í höndum

Samkeppniseftirlitsins en það á í störfum sínum að efla virka samkeppni í viðskiptum, vinna

gegn hindrunum fyrir nýja aðila á markaðinn og takmörkunum á frelsi í atvinnurekstri ásamt

því að vinna gegn skaðlegri fákeppni sbr. 1. gr. skl.

Með almennum hætti er hlutverk Samkeppniseftirlitsins skilgreint í 1. mgr. 8. gr. skl. en fjórir

þættir eru taldir upp í stafliðunum a-d. ákvæðisins sem eftirlitið á að sinna. Samkvæmt a-lið á

það að framfylgja boðum og bönnum skl. og heimila undanþágur ef þeim er til að dreifa. Í b-

lið á eftirlitið að ákvarða til hvaða aðgerða á að grípa gegn samkeppnishamlandi hegðun

fyrirtækja. C-liður kveður á um að það ber að gæta þess að opinberir aðilar takmarki ekki

samkeppni með starfsemi sinni eða með öðrum hætti s.s. með lagasetningu og benda

stjórnvöldum á leiðir til þess að ýta undir virka samkeppni. Að lokum á Samkeppniseftirlitið

skv. d-lið að fylgjast með þróun á samkeppni á almennum markaði í íslensku atvinnulífi með

því að hafa eftirlit með hvort merki eru um valdasamþjöppun og hringamyndun sem geti

takmarkað samkeppni.36Samkeppniseftirlitið er sjálfstæð stofnun í skilningi stjórnsýsluréttar

og er með sjálfstæða stjórn. 37 Unnt er að kæra ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins til

áfrýjunarnefndar samkeppnismála sbr. 9. gr. skl.

4.1.1 Rannsóknar- og valdheimildir Samkeppniseftirlitsins

Valdheimild stjórnvalds hefur verið skilgreint á þann hátt að vera „Valdbundin heimild

stjórnvalda ríkis og sveitarfélaga til að fjalla formlega um tiltekin réttarsvið, sem undir þau

heyra, hvert og eitt, að lögum, og til að taka ákvarðanir á þeim sviðum sem binda borgarana.“38

Samkeppniseftirlitinu er falið ákveðið hlutverk með skl. eins og frá hefur verið greint hér að

35 Eiríkur Jónsson, Friðrik Ársælsson og Kristín Benediktsdóttir. (2012). Opinbert markaðseftirlit. Bls. 208. 36 Frumvarp til samkeppnislaga. 131. löggjafarþing. Þskj. 883-590. mál. Vefútgáfa alþingistíðinda, slóð:


37 Eiríkur Jónsson, Friðrik Ársælsson og Kristín Benediktsdóttir. (2012). Opinbert markaðseftirlit. Bls. 209.

38 Páll Sigurðsson. (2008). Lögfræðiorðabók með skýringum. Bls. 468.


15

ofan. Svo Samkeppniseftirlitið geti sinnt þeim þarf það að ráða yfir úrræðum sem ætlað er að

bregðast við röskun á samkeppni.39

Samkvæmt 19. gr. samkeppnislaga hefur Samkeppniseftirlitið heimild til að krefja fyrirtæki,

fyrirtækjahópa og samtök fyrirtækja um allar upplýsingar sem teljast vera nauðsynlegar svo

unnt sé að rannsaka einstaka mál sem rata á borð eftirlitsins. Ennfremur hefur eftirlitið skv. 3.

mgr. 19. gr. skl. heimild til að fá upplýsingar frá öðrum stjórnvöldum s.s. skattyfirvöldum og

tollayfirvöldum og í þessum tilvikum skiptir þagnarskylda þessara stofnanna ekki máli. Þá

getur eftirlitið á grundvelli 4. mgr. 19. gr. skl. lagt skyldu á fyrirtæki, fyrirtækjahópa og samtök

fyrirtækja til að upplýsa stöðu mála um atriði sem skipta máli við framkvæmd samkeppnislaga.

Þegar ríkar ástæður eru til, er Samkeppniseftirlitinu heimilt á grundvelli 20. gr. skl. að hefja

athugun á starfstöð fyrirtækis og samtaka fyrirtækja til að leggja hald á gögn sem skipt geta

máli við rannsókn máls. Samkeppniseftirlitið er skylt að fylgja ákvæðum laga um meðferð

sakamála um leit og hald á munum. Samkeppniseftirlitinu er heimilt að afrita öll tölvugögn

sem finnast á starfstöð fyrirtækis sem grunað er um brot á bannreglum skl. og enginn

greinarmunur er gerður á annars vegar einkagögnum og hins vegar gögnum fyrirtækisins sbr.

Hrd. 3. maí 2002 (178/2002). Í þeim dómi reyndi S hf. m.a. á lögmæddri haldlagningar á

persónulegum tölvutækum gögnum starfsmanna S hf. sem framkvæmd var á starfstöð félagsins

í kjölfar rannsóknar Samkeppnisstofnunar á meintu broti S hf. á samkeppnislögum. Um þetta

atriði sagði Hæstiréttur að:

[...] ef starfsmenn ... hafa varðveitt persónuleg gögn sín í þeim búnaði, í stað þess að

geyma slík gögn á heimili sínu eða öðrum stað, sem friðhelgi þeirra sjálfra samkvæmt

71. gr. stjórnarskrárinnar tekur til, er óhjákvæmilegt að þeir beri áhættu af því að þau

komist í hendur annarra vegna lögmætra aðgerða handhafa opinbers valds[...]

4.2 Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993

Samkeppniseftirlitið er stjórnvald40 í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 („Hér eftir

skammstafað ssl.“) sem byggir valdheimildir sínar á ákvæðum samkeppnislaga41 og gilda

málsmeðferðarreglur ssl. um meðferð mála hjá eftirlitinu þegar það tekur

stjórnvaldsákvarðanir. Hugtakið stjórnvaldsákvörðun er ekki sérstaklega skilgreind í ssl. en



40 Með hugtakinu „stjórnvald“ er hér átt við þau embætti, stofnanir og aðra aðila sem fara með

framkvæmdarvald skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. frumvarp til stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Frumvarp til

stjórnsýslulaga 116. löggjafarþing. Þskj. 505-313. mál. Vefútgáfa alþingistíðinda, slóð:


41 Ólafur Jóhannes Einarsson. (2006). Þagnarréttur og meðferð samkeppnismála. Bls. 56.

16

fram kemur í 2. mgr. 1. gr. laganna að lögin gildi þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða

skyldu manna en að öðru leyti er þess ekki getið hvers konar ákvarðanir teljast vera

stjórnvaldsákvarðanir og hverjar ekki. Hjá Páli Hreinssyni má finna skilgreiningu á

stjórnvaldsákvörðun en hún kveður svo:

Stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun tekin í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint

milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni er kveðið á bindandi

hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.42

Samkvæmt framangreindri skilgreiningu þarf ákvörðunin fyrst og fremst að vera tekin í skjóli

stjórnsýsluvalds og felur því í sér beitingu opinbers valds af hálfu framkvæmdarvaldsins.

Einhliða ákvarðanir um boð eða bönn eru skýrasta dæmið um stjórnvaldsákvörðun, en slíkar

ákvarðanir verða að eiga sér skýra lagastoð.43

Með setningu ssl. var markmiðið að tryggja réttaröryggi manna í viðskiptum við hið opinbera

þegar stjórnvaldsákvörðun er tekin í máli, en þó þannig að lögin stuðli að því að gera

málsmeðferðina í stjórnsýslunni einfalda, hraðvirka og ódýra í framkvæmd. Til að stuðla að

þessu markmiði voru settar málsmeðferðarreglur sem ætlað er að tryggja réttláta málsmeðferð

þegar stjórnvaldsákvörðun er tekin í viðkomandi máli.44

Samkvæmt II. kafla ssl. þá teljast starfsmenn stjórnsýslunnar vera vanhæfir til meðferðar máls

og ákvörðunartöku í því ef það varðar þá sjálfa eða nána venslamenn þeirra, á grundvelli eðli

máls, meginreglu laga, sem og fordæmum dómstóla.45 Um leiðbeiningarskyldu stjórnvalds er

kveðið á um í 7. gr. ssl., en samkvæmt henni er stjórnvaldi skylt að leiðbeina og aðstoða aðila

máls um þau málefni sem eru á starfssviði þess. Leiðbeiningarskylda hvílir á viðkomandi

stjórnvaldi um mál er snerta starfsvið þess í þeim tilvikum þegar taka á stjórnvaldsákvörðun.46

Málshraðareglunni sem kveðið er á um í 9. gr. ssl. er ætlað að tryggja að mál verði rannsakað

á nægilega vandaðan hátt áður en ákvörðun er tekin. 47 En skv. 1. mgr. lagaákvæðisins á

stjórnvald að taka ákvörðun svo fljótt sem unnt er. Rannsóknarreglunni er ætlað að tryggja að

42 Páll Hreinsson. (2005). Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Bls. 169.

43 Páll Hreinsson. (2005). Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Bls. 139

44 Frumvarp til stjórnsýslulaga, þskj. 505, 313. mál. Vefútgáfa Alþingistíðinda, slóð:

http://www.althingi.is/altext/116/s/0505.html. [Sótt á vefinn 22.10.2015].



46 Páll Hreinsson. (2013). Stjórnsýsluréttur: Málsmeðferð. Bls. 419-420.

47 Páll Hreinsson. (2013). Stjórnsýsluréttur: Málsmeðferð. Bls. 445-446.


17

stjórnvald rannsaki mál og afli nauðsynlegra gagna og réttra upplýsinga um málsatvik áður en

það tekur stjórnvaldsákvörðun.48

Í Hrd. 9. október 2014 (111/2014) kom til skoðunar hvort Samkeppniseftirlitið hefði sinnt

rannsóknarskyldu sinni eftir fyrirmælum 10. gr. stjórnsýslulaga. Héraðsdómur sem Hæstiréttur

staðfesti með vísan til forsenda hans að fallast á með V ehf. að Samkeppniseftirlitið hafi ekki í

ákvörðun sinni lagt grunn að skilgreiningunni á markaði, sem atvik málsins vörðuðu, með

viðhlítandi rannsókn eftir fyrirmælum 10. gr. ssl. Af þeim sökum var úrskurður

áfrýjunarnefndar samkeppnismála 30. september 2011 (3/2011) felldur úr gildi.

Meginreglur um andmælarétt sem lögfestar eru í IV. kafla ssl. fela í sér að málsaðili á ávallt

rétt á að tjá sig um efni máls er varðar hann, fá vitneskju eins fljótt og unnt er um það mál sem

varðar hann sem er til meðferðar hjá stjórnvaldinu og eiga þess kost að fá aðgang að skjölum

og öðrum gögnum er mál hans varðar.49 Hér verður þó að hafa í huga, að í þeim tilvikum sem

aðili máls hefur þess kost að skjóta máli sínu til æðra stjórnsýslustigs, leiðir ekki til ógildingar

úrskurðar þess æðra sbr. Hrd. 30. október 2003 (37/2003):

Í ákvörðun samkeppnisráðs 30 mars 2001 (13/2001) komst samkeppnisráð að

þeirri niðurstöðu að nokkur fyrirtæki hefðu brotið gegn 10. og 12. gr. þágildandi

samkeppnislaga nr. 8/1993 með því að stunda ólögmætt samráð sín á milli um

verð og skiptingu markaða varðandi tilteknar vörutegundir. Samkeppnisráð

lagði á stjórnvaldssektir þar að lútandi með ákvörðun sinni þann 30. mars 2001.

Fyrir Hæstarétti fóru fyrirtækin fram á að úrskurður áfrýjunarnefndar yrði

ógildur sökum galla á meðferð málsins hjá samkeppnisstofnun þar sem ekki hafi

verið gætt að rannsóknarreglu 10. gr. ssl. andmælareglu 13. gr. ssl.

málshraðareglu 9. gr. ssl. meðalhófsreglu 12. gr. ssl. og jafnræðisreglu 11. gr.

ssl. Hæstiréttur féllst ekki á þessar málsástæður þar sem atriði sem varða

andmælarétt áfrýjanda á lægra stjórnsýslustigi geti ekki varðað ógildingu

úrskurðar áfrýjunarnefndar á æðra stjórnsýslustigi.

Þá er kveðið á um í 1. mgr. 20. gr. ssl. að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun í máli er skylt

að tilkynna um niðurstöðu til aðila máls nema þegar það er augljóslega óþarft. Eftir að

ákvörðun hefur verið birt telst hún vera bindandi sbr. 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. ssl. Samkvæmt

1. mgr. 21. gr. ssl. þá ber stjórnvaldi í kærumálum ávallt að rökstyðja ákvörðun sína. Fram

48 Páll Hreinsson. (2013). Stjórnsýsluréttur: Málsmeðferð. Bls. 469.

49 Páll Hreinsson. (2013). Stjórnsýsluréttur: Málsmeðferð. Bls. 569.

18

kemur í athugasemdum við V. kafla frumvarps sem varð að ssl. að með rökstuðningi er átt við

að ákvarðanir stjórnvalds séu byggðar á tilteknum réttarheimildum eða sjónarmiðum.50

Almennar sönnunarreglur gilda þegar lagt er mat á málsatvik í stjórnsýslumálum sem snúa að

stjórnsýsluviðurlögum í samkeppnisrétti sbr. Hrd. 30. október 2003 (37/2003):

Fyrir dómi kröfðust áfrýjendur ógildingar á úrskurði áfrýjunarnefndar

samkeppnismála 15 júní 2011 (14/2001). Því var haldið fram að sérstakar

sönnunarreglur ættu við um mat á hegðun fyrirtækja og stjórnenda þeirra á

samkeppnismarkaði. Að hálfu áfrýjunarnefndar samkeppnismála var á því byggt að í

samkeppnismálum gilti meginreglan um frjálst mat sönnunargagna. Á hinn bóginn yrði

að gera ríkar kröfur til sönnunargagna og mats á þeim, þegar um væri að ræða

íþyngjandi ákvarðanir, eins og átti sér stað, þegar sektum væri beitt í

samkeppnismálum. Áfrýjunarnefndin benti á þá sérstöðu er varðar sönnun og

sönnunarmat í samkeppnismálum, að hegðun stjórnenda fyrirtækja ein og sér, gæti á

grundvelli reynslu gefið vísbendingar um ólögmætt atferli. Héraðsdómur féllst á að

sönnunarmat í samkeppnismálum lyti almennum meginreglum, en ekki óskilgreindum

sérreglum, eins og fyrirtækin byggðu á.

Í stjórnsýslurétti hefur verið byggt á þeirri meginreglu þegar stjórnvaldsákvörðun er kærð til

æðra stjórnvalds vegna annmarka á málsmeðferð þá hafa æðri stjórnvöld sem hafa fullar

endurskoðunarheimildir almennt val um það hvort þau bæta úr ákvörðuninni og taka nýja

ákvörðun eða fella stjórnvaldsákvörðun úr gildi og eftir atvikum vísa málinu á ný til meðferðar

hjá hinu lægra setta stjórnvaldi.51 Sérhver ágalli á úrskurði, sem leggur á stjórnsýsluviðurlög,

veldur þó ekki ógildingu.52 Hafi æðra stjórnvald bætt úr þeim annmarka sem var við meðferð

málsins hjá hinu lægra setta stjórnvaldi við kærumeðferð málsins þá verður úrskurður hins

æðra stjórnvalds ekki felldur úr gildi á grundvelli annmarkans fyrir dómstólum.53

Ákvæði ssl. gera einungis lágmarkskröfur til starfsemi stjórnsýslunnar en sérstaklega er tekið

fram í 2. mgr. 2. gr. ssl. að ef til er að dreifa strangari lagaákvæðum um málsmeðferð hjá

stjórnvaldi en kveðið er á um í stjórnsýslulögum gilda þær.54



51 Páll Hreinsson. Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Bls. 881.

52 Sbr. Hrd. 1996, bls. 3628: „Þótt ekki sé vitnað til 2. tölul. 1. gr. laga nr. 32/1976, verður ekki um villst að

úrskurðurinn beinist að afla, sem ólögmætur telst samkvæmt þeim lið. Verður því ekki talið skipta máli, að ekki

var berum orðum vísað til síðastgreinds lagaákvæðis.“ Íslenska ríkið var því sýknað af kröfu um ógildingu

úrskurðarins.

53 Sbr. Hrd. 30. október 2003 (37/2003): „Að þessu athuguðu verður staðfest niðurstaða héraðsdóms um að

úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála verði ekki felldur úr gildi vegna annmarka á meðferð málsins fyrir

samkeppnisyfirvöldum.“



http://www.althingi.is/altext/116/s/0505.htmlhttp://www.althingi.is/altext/116/s/0505.html

19

4.3 Reglur nr. 880/2005 um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins

Almennar málsmeðferðarreglur nr. 880/2005 gilda um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins en

þeim er ætlað að vera til fyllingar málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Reglurnar

fjalla með almennum hætti um hvert hlutverk Samkeppniseftirlitsins eigi að vera og hver

verkefni þess eru frá upphafi málsmeðferðar fyrir stofnuninni. Farið er yfir hverjar kröfur eru

til aðildar, erinda og ábendinga. Þá fjalla þær með almennum hætti um málsmeðferðina sjálfa

og að hverju eftirlitið skuli gæta í vinnu sinni. Samkvæmt 11. gr. reglnanna þarf að tilkynna

aðila máls um upphaf máls og að veita þurfi aðila frest til koma sínum sjónarmiðum á framfæri

og veita aðgang að gögnum máls nema hætta sé á að rannsókn kunni að torveldast af þeim

sökum. Þá kemur einnig fram í 21. gr. reglnanna að ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins skuli

birtar aðila máls og við það séu þær bindandi.55

Með breytingarlögum nr. 52/2007 á skl. var bætt við nýrri lagagrein, þ.e. 17. gr. a. Með henni

var lögfest að Samkeppniseftirlitinu væri heimilt að ljúka málum með sátt í þeim tilvikum þar

sem fyrirtæki eða samtök fyrirtækja hafa gerst brotleg við ákvæði skl. eða ákvarðanir

Samkeppniseftirlitsins. Löggjafinn benti á í frumvarpi að breytingarlögum nr. 52/2007, að ekki

væri mælt fyrir um heimild í samkeppnislögum að ljúka málum með sátt. Þrátt fyrir það hafi

Samkeppniseftirlitið nýtt ólögfesta heimild til að ljúka málum með sátt með góðum árangri og

lögfesting heimildarinnar átti að stuðla að gegnsæi og styrkingu heimildar til að ljúka málum

með sátt. Taldi löggjafinn réttast að veita Samkeppniseftirlitinu heimild til að leggja

stjórnvaldssektir á fyrirtæki eða samtök fyrirtækja ef þau fara ekki eftir ákvæðum sáttar.56

Nánari reglur um framkvæmd sáttar er til að dreifa í 22. gr. málsmeðferðarreglna

Samkeppniseftirlitsins. Í 22. gr. reglna um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins nr. 880/2005

segir að eftirlitinu er heimilt á öllum stigum máls að ljúka því með sátt. Samkvæmt ákvæðinu

getur sátt m.a. falist í því að málsaðili viðurkenni brot á samkeppnislögum og fallist á að greiða

stjórnvaldssekt vegna þess. Sátt getur einnig falist í því að málsaðili fallist á að breyta tiltekinni

hegðun sinni á markaðnum eða hlíta fyrirmælum eða skilyrðum sem ætlað er að vernda eða

55 Reglur nr. 880/2005 um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins. Aðgengilegt á vef Samkeppniseftirlitsins, slóð:

http://www.samkeppni.is/media/reglur/reglur_nr_880_2005_um_malsmedferd_Samkeppniseftirlitsins.pdf [Sótt

á vefinn 20.112015].



http://www.samkeppni.is/media/reglur/reglur_nr_880_2005_um_malsmedferd_Samkeppniseftirlitsins.pdf

20

efla samkeppni. Sátt er bindandi fyrir málsaðila þegar hann hefur samþykkt og staðfest efni

hennar með undirskrift sinni.57

Sá samstarfsvilji sem felst í því að fyrirtæki geri sátt leiðir til lægri sekta en ella, sbr. ákvörðun

Samkeppniseftirlitsins 10. janúar (4/2008) sem varðaði brot Greiðslumiðlunar hf. (nú Valitor

hf.), Kreditkorts hf. og Fjölgreiðslumiðlunar hf. á bannákvæðum samkeppnislaga. Með

ákvörðuninni var Greiðslumiðlun gert að greiða 385 milljónir, Kreditkort 185 milljónir og

Fjölgreiðslumiðlun 165 milljónir. Við mat Samkeppniseftirlitsins á sektarfjárhæð var horft til

þess að umrædd fyrirtæki höfðu frumkvæði að sáttaviðræðum við Samkeppniseftirlitið og

játuðu brot sín á bannákvæðum skl. Þá var einnig horft til þess að fyrirtækin hafa fallist á að

hlíta fyrirmælum sem til þess voru fallin til að efla samkeppni. Í ákvörðun

Samkeppniseftirlitsins segir um sátt Greiðslumiðlunar: „Hins vegar var horft til þess að

Greiðslumiðlun óskaði að eigin frumkvæði eftir sáttarviðræðum og hefur undanbragðalaust

játað brot sín á samkeppnislögum. Einnig hefur félagið fallist á að hlíta fyrirmælum sem til

þess eru fallin að efla samkeppni. Með þessum aðgerðum sínum hefur Greiðslumiðlun

auðveldað og stytt mjög rannsókn og málsmeðferð samkeppnisyfirvalda sem hefur jákvæð

samkeppnisleg áhrif á hinum skilgreinda markaði. Er horft til þessa samstarfsvilja fyrirtækisins

við mat á sektum.“

57 Reglur nr. 880/2005 um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins. Aðgengilegt á vef Samkeppniseftirlitsins, slóð:

http://www.samkeppni.is/media/reglur/reglur_nr_880_2005_um_malsmedferd_Samkeppniseftirlitsins.pdf [Sótt

á vefinn 20.11.2015].

http://www.samkeppni.is/media/reglur/reglur_nr_880_2005_um_malsmedferd_Samkeppniseftirlitsins.pdf

21

5 Stjórnvaldssektir í samkeppnisrétti

5.1 Almennt um stjórnvaldssektir í samkeppnisrétti

Skilgreina má viðurlög sem hvers konar lagaúrræði vegna réttarbrota í þjóðfélaginu.58 Í IX.

kafla skl. er kveðið á um viðurlög við brotum á samkeppnislögum. Þau viðurlög sem kveðið er

á um í skl. eru stjórnvaldssektir og refsingar. Enn fremur er unnt að beita dagssektum sbr. 38.

skl. í þeim tilvikum þegar ekki er farið að ákvörðun sem tekin hefur verið samkvæmt skl. getur

Samkeppniseftirlitið ákveðið að sá eða þeir sem ákvörðunin beinist gegn greiði dagsektir þar

til farið verður að henni.59 Dagsektum er ætlað að knýja fram efndir og/ eða fullnustu á skyldu

og eru dagsektir því ekki viðurlög heldur flokkast þær sem óbein þvingunaraðgerð.60

Á grundvelli a-j. liða 1. mgr. 37. gr. samkeppnislaga leggur Samkeppniseftirlitið

stjórnvaldssektir á fyrirtæki eða samtök fyrirtækja sem brotið hafa gegn banni samkvæmt þeim

atriðum sem talin eru upp í stafliðum ákvæðisins. Samkeppniseftirlitið leggur stjórnvaldssektir

á fyrirtæki eða samtök fyrirtækja sem brjóta gegn:61

a. banni skv. 10. eða 12. gr.,

b. banni skv. 11. gr.,

c. fyrirmælum samkeppnisyfirvalda á grundvelli 14. gr.,

d. skilyrðum sem samkeppnisyfirvöld hafa sett fyrir veitingu undanþágu á

grundvelli 15.gr.,

e. ráðstöfunum, aðgerðum eða bráðabirgðaákvörðunum á grundvelli 16. gr.,

f. íhlutun, fyrirmælum eða skilyrðum samkeppnisyfirvalda á grundvelli 4. mgr. 17.

gr. a., 17. gr. c. og 17. gr. e.

g. banni við að samruni komi til framkvæmda og tilkynningarskyldu skv. 17. gr. a.,

17. gr. b. og 2. mgr. 17. gr. e.

h. sátt milli Samkeppniseftirlitsins og aðila, sbr. 17. gr. f.

i. skyldu til að veita upplýsingar og afhenda gögn skv. 19. gr.,

j. banni skv. 53. og 54. gr. EES-samningsins.

58 Björn Þ. Guðmundsson. (2005). Lögbókin þín. Bls. 519.



60 Björn Þ. Guðmundsson. (2005). Lögbókin þín. Bls. 122.




22

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skl. geta sektir numið allt að 10% af heildarveltu síðasta rekstrarárs

hjá hverju fyrirtæki eða samtökum fyrirtækja sem eiga aðild að broti. Ef brot fyrirtækja tengjast

starfsemi aðila þeirra skal fjárhæð sektar ekki vera hærri en 10% af heildarveltu hvers aðila

þeirra sem er virkur á þeim markaði sem brot samtakanna tekur til. Við ákvörðun sekta skal

hafa hliðsjón af eðli og umfangi brota, hvað brot hafa staðið lengi yfir og hvort um ítrekað brot

er að ræða.62

5.2 Heimild til lækkunar á stjórnvaldssekt í samkeppnisrétti

Unnt er að lækka sektir í þeim tilvikum þegar fyrirtæki hefur frumkvæði að láta

Samkeppniseftirlitið hafa gögn eða upplýsingar um brot sbr. 3. og 4. mgr. 37. gr. skl. Falla má

frá stjórnvaldssekt ef brot telst vera óverulegt eða ekki er talin þörf á sektum eða í þeim tilvikum

þegar fyrirtæki er fyrri til að láta í té gögn eða upplýsingar um brot á 10. eða 12. gr. skl.

Mjög ríkar ástæður verða hins vegar að réttlæta það að sektum er ekki beitt vegna brota á

samkeppnislögum, sbr. úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála 31. júlí (10/2008): „að

mjög ríkar, sérstakar og óvenjulegar ástæður verði að réttlæta það að umræddri undanþágu frá

sektarákvörðun verði beitt.“ Í málinu benti S ehf. á að ýmis atriði varðandi aðstæður í rekstri

fyrirtækisins, s.s. mannekla og tæknilegir örðugleikar varðandi bókhald, ætti að leiða til að

umræddu undantekningarákvæði yrði beitt. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála féllst ekki á þau

rök sem S ehf. benti á, leiddu til lækkunar á sekt þar sem þau væru almenns eðlis og að þau

gætu ekki réttlætt lækkun frá ákvörðun viðurlaga fyrir brot á tilkynningarskyldum samruna

samkvæmt skl. Benti áfrýjunarnefndin ennfremur á að ákvæði skl. um tilkynningarskyldu

vegna samruna væri afar mikilvæg þar sem áhrif samruna á samkeppni yrði ekki haldið uppi

nema umrædd skylda væri virt. Áfrýjunarnefnd taldi að ekki væru ástæður til að miða

stjórnvaldssekt við hlutfall af veltu heldur var sektarupphæð ákvörðuð að álitum 750 þúsund.

5.3 Til hvaða atriða ber að líta til við ákvörðun fjárhæð sekta?

Ákvæði 37. gr. samkeppnislaga felur ekki í sér tæmandi talningu á þeim sjónarmiðum sem

horfa skal til við ákvörðunar um fjárhæð sektar sbr. úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála

12. apríl 2013 (4/2013): Úrskurðarnefnd samkeppnismála tók undir með Samkeppniseftirlitinu

að ákvörðun um fjárhæð sekta getur byggt á fjölda breyta sem geta horft ólíkt við í einstöku

máli. Það leiðir hins vegar af meginreglunni um skyldubundið mat stjórnvalda við ákvörðun



23

fjárhæð sekta að Samkeppniseftirlitinu ber a.m.k. að byggja á þeim atriðum sem lagaákvæðið

kveður á um við töku slíkrar ákvörðunar, sbr. UA 27. mars 2012 (6110/2010):

Ef ráðið verður af lagaákvæði eða lögskýringargögnum að löggjafinn hafi mælt fyrir

um þau matskenndu sjónarmið sem stjórnvald verður að horfa til við ákvörðun um

fjárhæð sektar leiðir af meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat að

stjórnvaldið verður að draga slík sjónarmið inn í mat sitt.

Ólögfest sjónarmið gilda um ákvörðun stjórnvaldssekta sbr. UA 27. mars 2012 (6110/2010) en

þau verða að vera málefnaleg auk þess sem gæta verður jafnræðis og meðalhófs:

Þegar stjórnvald tekur ákvörðun um fjárhæð stjórnvaldssektar þá ber því að byggja

slíka ákvörðun á málefnalegum sjónarmiðum og mat þess á gögnum málsins verður að

vera forsvaranlegt. Enn fremur ber því að gæta að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga

og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga. Ef ráðið verður af lagaákvæði eða

lögskýringargögnum að löggjafinn hafi mælt fyrir um þau matskenndu sjónarmið sem

stjórnvald verður að horfa til við ákvörðun um fjárhæð sektar leiðir af meginreglu

stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat að stjórnvaldið verður að draga slík sjónarmið

inn í mat sitt.

Áfrýjunarnefnd samkeppnismála hefur í úrskurðum sínum bent á að það skipti máli að

samræmi gæti í sektarákvörðunum í samkeppnismálum að því marki sem unnt er, sbr. úrskurð

áfrýjunarnefndar samkeppnismála 30. september 2011 (3/2011):

Þá telur áfrýjunarnefnd mikilvægt að samhengi og samræmi, eins og við getur átt, sé á

milli ákvarðana sekta í samkeppnismálum. Er því sérstaklega horft til úrlausna

áfrýjunarnefndar í málum sem varða misnotkun á markaðsráðandi stöðu undanfarin

misseri.

Í Hrd. 2004 bls. 731 (323/2003) byggði S hf. á því að ekki gætti samræmis í fjárhæð

stjórnvaldssektar:

Með ákvörðun samkeppnisráðs 4. desember 2001 (40/2001) komst samkeppnisráð að

þeirri niðurstöðu að S hf. hefði brotið gegn ákvæðum samkeppnislaga með gerð

einkakaupasamnings og var samningurinn því ógildur. S hf. kærði ákvörðunina til

áfrýjunarnefndar samkeppnismála og kvað áfrýjunarnefndin upp úrskurð sinn með

úrskurði nr. 1/2002 þar sem stjórnvaldssekt var lækkuð úr 25 milljónum í 12 milljónir

þar sem samningurinn hefði staðið í tiltölulega stuttan tíma. Undi S hf. ekki við

niðurstöðu áfrýjunarnefndarinnar og krafðist fyrir héraðsdómi að úrskurðurinn yrði

felldur niður eða sektir lækkaður verulega. Byggði Skífan á því fyrir héraðsdómi að

sektarfjárhæðin væri úr hófi og í engu samræmi við viðurlagaákvarðanir dómstóla og

ekki hefði verið sannað hvert tjónið af brotinu hefði verið. Héraðsdómur komst að

þeirri niðurstöðu að sektarfjárhæðin væri hæfilega ákveðinn í úrskurði

áfrýjunarnefndarinnar. Við mat á fjárhæð stjórnvaldssekta beri að líta til fjárhaglegrar

stöðu markaðsráðandi fyrirtækis og við það mat hvaða sektarfjárhæð sé líkleg til að

hafa nægileg varnaðaráhrif. Hæstiréttur staðfesti niðurstöðu héraðsdóms.

24

5.3.1 Varnaðaráhrif

Svo unnt er að ná fram markmiðum samkeppnislaga hefur reynslan sýnt að árangaríkustu

varnaðaráhrifin eru að leggja á háar sektir vegna samkeppnislagabrota. 63 Í úrskurði

áfrýjunarnefndar samkeppnismála 5. október 2013 (4/2013) var bent á að stjórnvaldssektum

skl. væri m.a. ætlað að hafa varnaðaráhrif og væri því fjárhæð sekta mikilvæg í því sambandi.

Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins 12. apríl 2013 (8/2013), sem áfrýjunarnefnd tók til skoðunar

í áður nefndu máli, benti Samkeppniseftirlitið á að Valitor hf. hafi með sátt sem gerð var árið

2007, viðurkennt alvarlegt brot á samkeppnislögum á árunum 2002-2006. Af þeim sökum hafi

verið lögð sekt á Valitor hf. að fjárhæð 385 milljónir sbr. ákvörðun Samkeppniseftirlitsins 10.

janúar (4/2008). Sú sekt hafi ekki haft tilætluð áhrif en Valitor hf. hélt áfram brotastarfsemi

sinni á bannreglum skl. með því að hafa á árunum 2007-2009, haldið áfram að beita ólögmætri

undirverðlagningu á hinum skilgreinda markaði. Taldi Samkeppniseftirlitið að álögð sekt verði

að hafa slík áhrif á Valitor hf. að félagið hætti brotastarfsemi á skl. Ákvörðun

Samkeppniseftirlitsins var staðfest með úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála 5. október

2013 (4/2013) og var Valitor hf. gert að greiða 500 milljónir í stjórnvaldssekt.

Það leiðir af orðalagi 1. mgr. 37. gr. skl. að varnaðaráhrif sekta stuðli að samkeppnislög nái

markmiðum sínum, sbr. úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála 21. september 2006

(4/2006):

Áfrýjunarnefndin fjallað um tilgang og markmið 37. gr. skl. en í úrskurðarorðum

nefndarinnar segir að ákvæðinu væri ætlað að skapa almenn og sérstök varnaðaráhrif.

Þá bendi úrskurðarnefndin ennfremur á að fram komi í lögskýringargögnum að

tilgangur ákvæðisins eins í núverandi mynd, sé að tryggja þá meginreglu að leggja

sektir á ef brotið er gegn bannákvæðum laganna. Ákvæðið felur í sér skyldu til að taka

tiltekin sjónarmið ávallt til skoðunar. Þó var ekki talið að um tæmandi talningu að ræða

enda bendir orðalag ákvæðisins ekki til þess. Studdist áfrýjunarnefndin á þessi

niðurstaða væru í samræmi við hefðbundnar skoðanir í samkeppnisrétti. Af þeim

sökum verði að líta til fleiri atriða við ákvörðun viðurlaga en þó aðeins þannig að þau

eru í eðlilegum tengslum við það málefni sem fyrir liggur. Ákvörðun viðurlaga í

samkeppnisrétti ber því fyrst og fremst að hafa í huga hversu alvarleg eðlis viðkomandi

brot er, umfang samkeppnishamlan sem átti sér stað og hvað þær hafa staðið lengi yfir.

Einnig mætti líta til stærðar fyrirtækja sem teljast brotleg, huglægrar afstöðu stjórnenda

og hagnaðarsjónarmiða.

Meginreglan er sú að leggja skal stjórnvaldssekt vegna brota á ákvæðum samkeppnislaga, sbr.

Hrd. 9. febrúar (205/2011):

63 Wils. Wouter P.J. (2003). Self-incrimination in EC Antitrust Enforcement: A Legal and Economic Analysis.

Bls. 16.

25

Héraðsdómur féllst á að I ehf. hafi brotið á 11. gr. skl. með viðskiptaháttum sínum og

staðfesti úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála 22. júní 2007 (4/2007) að öðru

leyti en því að fellt var úr gildi ákvæði úrskurðarins um að I ehf. skyldi greiða

stjórnvaldssekt að fjárhæð 130.000.000 kr. Hæstiréttur komst hins vegar að þeirri

niðurstöðu að meginreglan væri sú, að samkvæmt ákvæði 37. gr. skl. skyldi sekt liggja

við brotum á bannreglum laganna. Hæstiréttur taldi réttast að sektin væri hæfilega

ákveðin 80.000.000 kr.

5.3.2 Á hvern er stjórnvaldssekt lögð?

Gildissvið samkeppnislag er nokkuð víðtækt og af þeim sökum eru sektarheimildir

Samkeppniseftirlitsins því mjög víðtækar. Samkeppniseftirlitið getur beit sektum á grundvelli

37. gr. skl. á öll þau fyrirtæki sem stunda hvers konar atvinnustarfsemi óháð því hvort hún er

rekinn af einstaklingum félögum, opinberum aðilum eða öðrum, sbr. 2. gr. skl.64

Í samkeppnisrétti er almennt talið að lögaðilinn sem starfrækir viðkomandi fyrirtæki á sama

tíma og brot þess eigi sér stað, verði almennt gert að greiða sektina.65 Skiptir þá engu máli

hvort lögaðilinn hafi selt viðkomandi fyrirtæki til annars aðila áður en ákvörðun um

stjórnvaldssekt hafi verið tekin.66 Upp hefur komið það álitaefni hvort stjórnvaldssekt hafi

verið beint að réttum aðila sbr. úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála 16. febrúar 2012

(13/2011):

Áfrýjendur byggðu á því að sektarákvörðun hafi ranglega verið beint að Langasjó en

ekki dótturfélögunum, þar sem félögin mynduðu ekki eina efnahagslega einingu í

skilningi samkeppnisréttar. Af þeim sökum væri um aðildarskort að ræða og af þeirri

ástæðu ætti að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Félagið hafi verið móðurfélag Síldar

og fiskjar og Matfugls og fleiri fyrirtækja allt hið meinta brotatímabil.

Áfrýjunarnefnd samkeppnismála taldi að þegar einn aðili fer með eignarhlut brotlegs

félags að fullu sé heimilt að líta á eigandann sem hluta af hinni efnahagslegu einingu,

nema sérstaklega standi á. Byggði sú niðurstaða á fyrri úrskurðum nefndarinnar og

réttarframkvæmd í samkeppnisrétti. Benti áfrýjunarnefnd samkeppnismála á fyrri

úrskurði sína, máli sínu til stuðnings á úrskurð áfrýjunarnefndar 13. október 2009

(14/2009). Þar kom fram að viðurkennt væri í samkeppnisrétti að „oft megi líta á

móður- og dótturfélag sem nokkurn veginn sama aðilann og að heimilt sé að leggja

sektir á móðurfélög vegna samkeppnislagabrota annarra fyrirtækja innan samsteypu

þeirra. Áherslan liggur þá á að leggja sektina á þann aðila sem á endanum hefur arðinn

af starfsemi samsteypunnar og situr í raun við stjórnvölinn í starfseminni.

64 Ragna Björk Ragnarsdóttir. (2008). Viðurlög við samkeppnisbrotum. Bls. 61.

65 Sjá t.d. dóm dómstóls EB í máli nr. C-279/98P Cascades v Commission [2000] ECR I-9693: „It falls, in

principle, to the legal or natural person managing the undertaking in question when the infringement was

committed to answer for that infringement ...“.

66 Sjá t.d. dóm undirréttar EB í máli nr. T-372/94 SCA Holding Ltd v Commission [1998]: „The Court has held

... that an undertaking's infringement must be attributed to the legal person responsible for the operation of that

undertaking when the infringement was committed. While that legal person exists, responsibility for the

undertaking's infringement follows that legal person, even though the assets and personnel which contributed to

the commission of the infringement have been transferred to third persons after the period of the infringement.“

26

Hugtakið fyrirtæki í samkeppnisrétti sætir því sjálfstæðri skýringu og tekur til hvers konar aðila

eða einingar sem stundar atvinnustarfsemi. Hugtakið er þannig af efnahagslegum toga og því

er ekki gerð skilyrði að fyrirtæki sé lögpersóna sbr. úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála

í máli 12. mars 2008 (3/2008). Með ákvörðun Samkeppniseftirlitsins 17. desember 2007

(70/2007) var Hf. Eimskipafélagi Íslands gert að greiða 310 milljónir vegna brota á 11. gr. skl.

Í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála 12. mars 2008 (3/2008) var deilt um hvaða aðili

ætti að greiða stjórnvaldssektina:

Eimskip ehf., sem síðar breyti nafni sínu í Eimskipafélag Íslands ehf. og aftur í Hf.

Eimskipafélag Íslands taldi sig ekki eiga aðild að málinu þar sem ekki hefði verið búið

að stofna félagið þegar hin meintu brot á samkeppnislögum áttu sér stað. Félagið vísaði

til að á árinu 2003 hefði flutningastarfsemi Hf. Eimskipafélags Íslands verið færð til

nýs félags, Eimskips ehf. sem síðar var nefnt Eimskipafélag Íslands ehf. og það félag

hefði verið selt Avion Group á árinu 2005. Sama ár hafi svo Hf. Eimskipafélag Íslands

verið sameinað annars vegar Landsbanka Íslands hf. og hins vegar Straumi-Burðarási

hf. og Hf. Eimskipafélagi Íslands verið slitið í kjölfarið. Af þeim sökum bæru

Landsbanki Íslands hf. og Straumur-Burðarás hf. alla ábyrgð á ætluðum brotum Hf.

Eimskipafélags Íslands. Samkeppniseftirlitið vísaði til þess að sekt vegna brota á

samkeppnislögum ætti eðli málsins samkvæmt að beinast að aðila sem njóti rétthæfis.

Við þær aðstæður sem áttu við í þessu máli bæri að finna hvar viðkomandi fyrirtæki

væri niðurkomið og beina sektarákvörðun að þeim aðila sem tekið hafi við rekstri þess.

Sé þá metið hvort efnahagsleg og starfræn samfella sé á milli upphaflega fyrirtækisins

og þess sem hafi tekið við því.

Samkeppniseftirlitið taldi að flutningasvið Hf. Eimskipafélags Íslands hafi verið rekið í

samfellu og komst ennfremur að þeirri niðurstöðu að það hafi haft markaðsráðandi stöðu á

sjóflutningsmarkaði. Í niðurstöðum áfrýjunarnefndar var litið til þess að ótvíræð skipulagsleg

tengsl hafi verið á milli félaganna þegar Eimskip ehf. tók við flutningastarfsemi Hf.

Eimskipafélagi Íslands og voru stjórnarmenn félaganna að megninu til þeir sömu og áður. Var

því ekki talið unnt að skipta ábyrgð félaganna í samkeppnislegu tilliti. Þá leiddu breytingar á

lagalegu formi og nafni fyrirtækisins ekki til brottfalls á ábyrgð i þeim tilvikum þegar báðir

aðilar eru efnahagslega sami aðilinn. Af þessum sökum komst áfrýjunarnefnd samkeppnismála

að þeirri niðurstöðu að Eimskip ehf. síðar Eimskipafélag Íslands ehf. og nú Hf. Eimskipafélag

Íslands væri ábyrgt vegna athafna Hf. Eimskipafélags Íslands í skilningi samkeppnisréttar sem

til rannsóknar voru. Ákvörðun um sekt var því réttilega beint að því félagi, þar sem sú ráðstöfun

væri best til þess fallin að skapa bæði sérstök og almenn varnaðaráhrif.

5.4 Hvernig er fjárhæð stjórnvaldssekta í samkeppnisrétti ákveðin?

Eins og áður segir þá geta sektir sbr. 2. mgr. 37. gr. skl. numið allt að 10% af veltu síðasta

almanaksárs hjá því fyrirtæki eða samtökum fyrirtækja sem aðild eiga að

27

samkeppnishömlunum. Með ákvörðun Samkeppniseftirlitsins 26. júní (22/2009) var Högum

hf. gert að greiða 20 milljónir í stjórnvaldssekt vegna brota félagsins gegn 3. mgr. 17. gr. a. skl.

Í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála 13. október 2009 (14/2009) benti

áfrýjunarnefndin á ýmis atriði se

stjórnvaldssektir · 2018. 10. 15. · lÖgfrÆÐisviÐ stjórnvaldssektir beiting...

Documents