Tematsko izvješće Europski semestar – preporuke državama članicama usmjerene su na važna pitanja, ali potrebno ih je bolje provoditi

HR 2020 16

2

Sadržaj

Odlomak

Sažetak I. – X.

Uvod 01. – 13. Proces Europskog semestra 01. – 08.

Odgovornost za europski semestar dijele Komisija i države članice 09. – 13.

Opseg revizije i revizijski pristup 14. – 20.

Opažanja 21. – 56. Opći napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. 21. – 33. Izgledno je da će od osam ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. biti dostignuto njih šest (osim ciljnih vrijednosti za smanjenje siromaštva i istraživanje) 21. – 24.

Komisija nije iznijela dovoljno preporuka usmjerenih na suzbijanje siromaštva i istraživanje u određenim državama članicama 25. – 31.

Naglasak u okviru europskog semestra počeo se premještati na ciljeve održivog razvoja 32. – 33.

Države članice ostvaruju nisku stopu potpune ili znatne provedbe preporuka državama članicama, a Komisijino praćenje nije uvijek cjelovito 34. – 44. U provedbi više od dviju trećina preporuka državama članicama ostvaren je barem „određeni napredak”, ali države članice ostvaruju nisku stopu potpune ili znatne provedbe tih preporuka 34. – 37.

Komisija nije u potpunosti dokumentirala svoje praćenje provedbe preporuka državama članicama 38. – 40.

Nedovoljna povezanost potrošnje proračunskih sredstava EU-a i provedbe preporuka državama članicama 41. – 44.

Preporuke državama članicama usmjerene su na relevantne rizike, ali se u njima ne objašnjava u dovoljnoj mjeri zašto bi određenim reformama trebalo dati prednost pred drugima 45. – 56. Broj preporuka državama članicama i njihovih poddijelova smanjio se od 2015. 45.

3

Integrirane smjernice služe za utvrđivanje prioriteta, ali Komisija ne izvješćuje o njihovoj provedbi 46. – 47.

Preporuke državama članicama usmjerene su na rizike utvrđene u izvješćima za pojedinačne zemlje, ali određivanje prioriteta nije jasno objašnjeno 48. – 52.

Nacionalni programi reformi ne sadržavaju uvijek povratne informacije o prioritetnim ciljnim vrijednostima EU-a ili o tome kako su se uključili nacionalni dionici 53. – 56.

Zaključci i preporuke 57. – 64.

Prilozi Prilog I. – Razvoj procesa koordinacije ekonomskih politika od 1993. godine

Prilog II. – Glavni elementi procesa europskog semestra od 2015.

Prilog III. – Kalendar europskog semestra – ključne promjene u razdoblju 2011. – 2018.

Prilog IV. – Odabir država članica za revizijski uzorak

Prilog V. – Glavni pokazatelji u okviru strategije Europa 2020. za skupinu EU 28

Prilog VI. – Procjena napretka u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020.

Pokrate i skraćeni nazivi

Pojmovnik

Odgovori Komisije

Revizorski tim

Kronologija

4

Sažetak I. Europski semestar godišnji je ciklus koordinacije ekonomskih i fiskalnih politika unutar EU-a koji Komisija i Vijeće provode kako bi se poboljšala gospodarska i socijalna održivost EU-a. Europski semestar uveden je 2010. i otad se razvija.

II. Taj ciklus pruža Komisiji, državama članicama i socijalnim partnerima priliku da se uključe u trajni međusobni dijalog. Izvješća za pojedinačne zemlje temelje se na opsežnim kontaktima s državnim vlastima, nacionalnim tijelima i dionicima, i to na tehničkoj i političkoj razini. Europski semestar utječe i na odluke država članica u području proračunskih i ekonomskih politika. U tom kontekstu Komisija na temelju svojih ovlasti i vlastite prosudbe utvrđuje najvažnije izazove u svakoj državi članici.

III. Komisija ima koordinacijsku ulogu, dok konačnu odgovornost za upućivanje smjernica državama članicama snosi Vijeće. U okviru tog procesa oblikuju se ciljane preporuke državama članicama (tzv. preporuke za pojedine zemlje ili preporuke po državama članicama) koje Vijeće na temelju prijedloga Komisije upućuje svakoj državi članici. Komisija prati provedbu preporuka državama članicama.

IV. Ovo se izvješće objavljuje na kraju desetogodišnjeg razdoblja na koje se odnosi strategija Europa 2020. i na početku novog strateškog okvira. Riječ je o trećem u nizu izvješća Europskog revizorskog suda (Sud) o europskom semestru. Sud je 2018. objavio dva izvješća o dvjema dimenzijama europskog semestra: Paktu o stabilnosti i rastu (PSR) te postupku u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP). Ta tri izvješća zajedno daju sveobuhvatan pregled djelotvornosti koordinacije politika na razini EU-a.

V. Sud je ispitao provodi li Komisija djelotvorno postupke u okviru europskog semestra kojima se jača nadzor nad politikama država članica, kako je utvrđeno u Uredbi (EU) br. 1466/97 (u daljnjem tekstu: Uredba). U ovom izvješću objedinjuju se iskustva stečena na temelju napretka u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020., provedbe preporuka državama članicama, njihova oblikovanja i praćenja mjera poduzetih u pogledu tih preporuka.

VI. Pomak u dostizanju šest od osam ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. postavljenih za 2020. – u ključnim područjima kao što su zapošljavanje, stupanj obrazovanja i energija – bio je pozitivan i te će se vrijednosti vjerojatno u potpunosti dostignuti. Međutim, napredak je spor u pogledu ciljnih vrijednosti koje se odnose na siromaštvo te istraživanje i razvoj.

5

VII. U preporukama državama članicama poziva se na važne strukturne reforme. Komisijine višegodišnje procjene pokazuju da su države članice u razdoblju 2011. – 2018. 26 % takvih preporuka provele u znatnoj mjeri ili u potpunosti, a za njih oko 44 % ostvaren je barem „određeni napredak”. U provedbi preostalih 30 % preporuka državama članicama ostvaren je „ograničen napredak” ili „nije ostvaren napredak”.

VIII. Sud je pregledao dokumente sastavljene u okviru europskog semestra i utvrdio da su preporuke državama članicama općenito usmjerene na pitanja utvrđena u izvješćima za pojedinačne zemlje, prioritete utvrđene u godišnjem pregledu rasta i u integriranim smjernicama. U preporukama državama članicama upozorava se i na područja politika na koja se potrebno usmjeriti, ali se često ne objašnjava u dovoljnoj mjeri zašto bi određenim reformama trebalo dati prednost pred drugima. U Komisijinim izvješćima za pojedinačne zemlje općenito se upozorava na bitne rizike te ona služe kao dobra osnova za oblikovanje preporuka državama članicama.

IX. Nacionalni programi reformi (NPR-ovi) sadržavaju procjene rizika i odgovore u okviru relevantnih politika koje sastavljaju same države članice. Međutim, Sud je utvrdio niz slučajeva u kojima u NPR-ovima nedostaju informacije o tome na koje su prioritete i ciljne vrijednosti predložene mjere usmjerene. Komisija nije dostavila pisano očitovanje o nedostatku informacija u pojedinačnim NPR-ovima.

X. Sud na temelju svojih nalaza preporučuje Komisiji sljedeće:

(1) da u okviru procesa europskog semestra stavi jači naglasak na dimenziju socijalnih pitanja i istraživanja;

(2) da pojača praćenje provedbe preporuka državama članicama;

(3) da snažnije istakne povezanost fondova EU-a i preporuka državama članicama;

(4) da poboljša oblikovanje preporuka državama članicama;

(5) da postroži svoje procjene NPR-ova.

6

Napomena

Revizijske aktivnosti Suda relevantne za ovo izvješće dovršene su prije pandemije COVID-19 pa se u izvješću ne uzimaju u obzir nikakvi događaji i promjene u okviru relevantnih politika do kojih je došlo zbog odgovora na pandemiju.

7

Uvod

Proces Europskog semestra

01. Europski semestar godišnji je ciklus koordinacije ekonomskih i fiskalnih politika unutar EU-a koji Komisija i Vijeće provode kako bi se poboljšala gospodarska i socijalna održivost EU-a te odgovorilo na strukturne izazove s kojima se EU suočava: fiskalna politika, makroekonomske neravnoteže i strukturne reforme povezane s dugoročnim rastom, zapošljavanjem i drugim socijalnim pitanjima.

02. Europski semestar uspostavljen je kao dio odgovora EU-a na gospodarsku i financijsku krizu u Europi i provodi se od 20101. Cilj je europskog semestra uskladiti kalendare uspostavljenih postupaka kako bi se bolje uskladili ciljevi nacionalnih proračunskih politika, politika rasta i politika zapošljavanja u razdoblju nakon financijske krize (vidjeti Prilog I.). Europski semestar objedinjuje nekoliko postupaka koji obuhvaćaju složena područja politika s više različitih mehanizama koordinacije: preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu (PSR), postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP) i strategiju Europa 2020. za rast i radna mjesta (vidjeti tablicu 1.)

1 Europski semestar uveden je kao novi element nakon dogovora iz 2010. (vidjeti

Komunikaciju COM(2010) 250 final „Reinforcing economic policy coordination” i Komunikaciju COM(2010) 367/2 „Enhancing economic policy coordination for stability, growth and jobs – Tools for stronger EU economic governance”) i izmjena koje su 2011. Uredbom (EU) br. 1175/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. unesene u Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (SL L 306, 23.11.2011., str. 12).

8

Tablica 1. – Dimenzije i postupci relevantnih politika koji se koordiniraju u sklopu europskog semestra

Dimenzije relevantnih politika u okviru europskog semestra

područje fiskalna Makroekonomska Mikro-

ekonomska i strukturna

smjernice EU-a integrirane smjernice: opće smjernice ekonomskih politika i smjernice za politike zapošljavanja

politika EU-a Pakt o stabilnosti i rastu (PSR)

Postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP)

Strategija Europa 2020.

potpodručje politike

preventivni dio PSR-a

korektivni dio PSR-a

(postupak u slučaju

prekomjernog deficita)*

preventivno djelovanje u okviru MIP-a

korektivno djelovanje

u okviru MIP-a

radna mjesta rast

Napomena: *Postupak u slučaju prekomjernog deficita (EDP) obuhvaćen je Paktom o stabilnosti i rastu (PSR) i premda ovisi o koordinaciji koja se provodi u okviru europskog semestra, ima zasebnu pravnu osnovu i provodi se zasebnim postupcima.

Izvor: Sud.

03. Europski semestar pruža Komisiji, državama članicama i socijalnim partnerima priliku da se uključe u trajni međusobni dijalog. Kako bi se potaknula dublja razina nacionalne odgovornosti na razini država članica, između Komisije i državnih vlasti, nacionalnih tijela i dionika odvijaju se opsežni kontakti. Europski semestar utječe na odluke država članica u području proračunskih i ekonomskih politika. U tom kontekstu Komisija na temelju svojih ovlasti i vlastite prosudbe utvrđuje najvažnije izazove u svakoj državi članici.

04. Provedba strategije Europa 2020. za rast i radna mjesta2 („strategija Europa 2020.”) započela je 17. lipnja 2010. u doba financijske i gospodarske krize. Strategija Europa 2020. počela se provoditi nakon Lisabonske strategije. Europa 2020. desetogodišnja je strategija za pomoć EU-u u prevladavanju krize u kojoj je postavljen cilj da gospodarstvo EU-a postane pametno, održivo i uključivo. U okviru 1. prikazane su ciljne vrijednosti iz strategije Europa 2020. Napredak u postizanju ciljeva strategije

2 Vidjeti komunikaciju Komisije „ EUROPE 2020 – A strategy for smart, sustainable and

inclusive growth ”, COM(2010) 2020, od 3.3.2010., Prilog 1., str. 30.

9

Europa 2020. procjenjuje se u okviru europskog semestra. Države članice pozivaju se da u svojim nacionalnim programima reformi (NPR-ovima) izvješćuju o napretku u dostizanju svojih ciljnih vrijednosti3.

Okvir 1.

Ciljne vrijednosti koje je EU postavio u strategiji Europa 2020.

o Povećanje stope zaposlenosti stanovništva u dobi 20 – 64 godine sa sadašnjih 69 % na najmanje 75 %.

o Ostvarenje ciljne vrijednosti ulaganja u području istraživanja i razvoja u iznosu od 3 % BDP-a, ponajprije poboljšanjem uvjeta za ulaganje privatnog sektora u istraživanje i razvoj te razvoj novog pokazatelja za praćenje inovacija.

o Smanjenje emisija stakleničkih plinova za najmanje 20 % u usporedbi s razinama iz 1990., ili za 30 % ako su uvjeti za to odgovarajući, povećanje udjela energije iz obnovljivih izvora u našoj konačnoj potrošnji energije na 20 % te ostvarenje 20 %-tnog povećanja energetske učinkovitosti.

o Smanjenje postotka mladih koji rano napuštaju školovanje s trenutačnih 15 % na 10 % i povećanje postotka stanovništva u dobi između 30 i 34 godine s visokoškolskim obrazovanjem s 31 % na najmanje 40 %.

o Smanjenje broja Europljana koji žive ispod nacionalnog praga siromaštva za 25 %, čime bi se 20 milijuna građana izbavilo od siromaštva.

Izvor: komunikacija Komisije „ EUROPE 2020 – A strategy for smart, sustainable and inclusive growth”, COM(2010) 2020 od 3.3.2010., Prilog 1., str. 30.

05. Komisija i države članice s vremenom su usavršavale europski semestar, a osim središnjeg naglaska u tom procesu koji je stavljen na fiskalna i društveno-gospodarska pitanja, vode se rasprave o tome da se veći naglasak stavi na okolišnu održivost i vladavinu prava. Godišnji pregled rasta EU-a za 2020. pokazuje preusmjeravanje strategije Unije na održivi rast. Njime se kao glavni cilj određuju ciljevi Ujedinjenih naroda za održivi razvoj, a europski zeleni plan postaje nova strategija rasta Unije, pri čemu izvješća za pojedinačne zemlje iz 2020. sadržavaju analizu i rezultate praćenja ciljeva održivog razvoja4. U zasebnoj komunikaciji Komisija je istražila načine na koje

3 Komunikacija Komisije „Provjera napretka strategije Europa 2020. za pametan, održiv i

uključiv rast”, COM(2014) 130 final/2 od 19.3.2014., str. 18.

4 Komunikacija Komisije „Godišnja strategija održivog rasta 2020.”, COM(2019) 650 final, 17.12.2019.

10

makroekonomski nadzor može doprinijeti utvrđivanju i rješavanju određenih izazova u pogledu vladavine prava5.

06. Procesom europskog semestra obuhvaćeni su sljedeći dokumenti (vidjeti Prilog II.):

o opće smjernice ekonomskih politika i smjernice za politike zapošljavanja, koje se zajednički nazivaju „integrirane smjernice”. Predlaže ih Komisija, a donosi Vijeće u cilju usmjeravanja politika država članica u tim područjima. Premda opće smjernice ekonomskih politika nisu ograničene na određeno razdoblje (posljednje su odobrene 2015.), smjernice za politike zapošljavanja svake se godine ažuriraju ili ponovno potvrđuju. Iako smjernice nisu obvezujuće za države članice niti se države članice mogu sankcionirati u slučaju njihove neprimjene, te smjernice pružaju Komisiji osnovu za iznošenje preporuka državama članicama. Nadalje, Uredbom se od Komisije traži da nagleda i provjerava njihovu provedbu.

o godišnji pregled rasta (GPR), komunikacija koju priprema Komisija i koja se objavljuje u studenome u sklopu „jesenskog paketa”. U njemu se navode glavni izazovi s kojima se EU i europodručje suočavaju, utvrđuju opći gospodarski i socijalni prioriteti EU-a i državama članicama pružaju političke smjernice na razini EU-a za godinu koja slijedi. Prioriteti navedeni u GPR-u temelje se na drugim izvješćima iz „jesenskog paketa” ili na drugim relevantnim dokumentima: primjerice, GPR za 2018. temelji se „na govoru predsjednika Junckera o stanju Unije 2017., europskom stupu socijalnih prava, Bijeloj knjizi o budućnosti Europe te pet dokumenata za razmatranje koji su uslijedili nakon donošenja Bijele knjige”. U obzir su također „uzete rasprave s Europskim parlamentom, Vijećem, drugim institucijama EU-a, nacionalnim parlamentima i socijalnim partnerima”.

o „jesenski paket”, koji osim godišnjeg pregleda rasta uključuje Izvješće o mehanizmu upozoravanja za postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP) i nacrt Zajedničkog izvješća o zapošljavanju. Od 2015. sadržava i komunikaciju u kojoj se sažeto iznose Komisijina procjena nacrta proračunskih planova za sljedeću godinu koje su dostavile države članice europodručja i preporuke za europodručje.

o izvješća za pojedinačne zemlje, radni dokumenti službi Komisije koje Komisija podnosi u veljači svake godine od 2015. (Komisija je prije 2015. radni dokument s procjenom NPR-a objavljivala u svibnju, dok su se detaljna preispitivanja

5 Vidjeti Komunikaciju komisije o dodatnom jačanju vladavine prava u Uniji,

COM(2019) 163 final, str. 9. – 12.

11

objavljivala zasebno u travnju). Ta izvješća sadržavaju procjenu gospodarskog stanja svake države članice te njihova napretka u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. i provedbi preporuka državama članicama.

o programi stabilnosti i konvergencije te nacionalni programi reformi (NPR-ovi), koje države članice podnose svake godine u travnju. Uredbom je propisano da se programima stabilnosti i konvergencije trebaju obuhvatiti fiskalni planovi koji uzimaju u obzir različita fiskalna pitanja i makroekonomske neravnoteže. Propisano je i da su države članice dužne objaviti nacionalne programe reformi u kojima se navode njihovi planovi i istodobno uzimaju u obzir različite višegodišnje i godišnje smjernice koje su pripremljene na razini EU-a, primjerice smjernice za pitanja povezana s MIP-om, strategiju Unije za rast i zapošljavanje („strategija Europa 2020.”), integrirane smjernice (za ekonomske politike i politike zapošljavanja) i godišnji pregled rasta. Komisija svake godine u obliku dopisa koji se upućuje državama članicama objavljuje i posebne smjernice o formatu i sadržaju NPR-ova.

o radni dokumenti službi Komisije za preventivni dio, koje u svibnju svake godine pripremaju službe Komisije koje u tim dokumentima iznose analizu programa stabilnosti i konvergencije. Radni dokumenti obuhvaćaju sve utvrđene fiskalne rizike te se u njima izvješćuje o fiskalnim kretanjima i usklađenosti s okvirom za fiskalna pravila preventivnog dijela PSR-a.

o preporuke državama članicama, koje Komisija svake godine u svibnju podnosi Vijeću na odobrenje u srpnju. Komisija prati njihovu provedbu kako bi procijenila napredak i o tome izvješćuje u izvješćima za pojedinačne zemlje za narednu godinu. U slučajevima u kojima se ne ostvari nikakav napredak ili se zabilježi pogoršanje, Vijeće zatim, na temelju preporuke Komisije, odlučuje jesu li potrebni bilo kakvi daljnji izvršni koraci (primjerice sankcije ili druge mjere, kao što su odluke o ograničavanju financiranja sredstvima EU-a).

o izvješća o praćenju: za države u kojima su utvrđene makroekonomske neravnoteže postoji i postupak posebnog praćenja njihova napretka s pomoću agende relevantne politike i preporuka relevantnih za MIP. Taj se postupak odvija u studenome/prosincu. O izvješćima Komisije o praćenju raspravlja se na sastancima odbora Vijeća te se ona objavljuju. Vijeće iznosi zaključke o cjelokupnom postupku u siječnju naredne godine.

07. U Prilogu III. prikazane su ključne promjene u kalendaru europskog semestra u razdoblju 2011. – 2018.

12

08. Od 2011. ukupno četiri države članice (Irska, Portugal, Cipar i Grčka) isključene su iz europskog semestra tijekom razdoblja provedbe programa makroekonomske prilagodbe u tim zemljama. Time se izbjegava udvostručavanje preporuka za mjere utvrđene u takvim programima.

Odgovornost za europski semestar dijele Komisija i države članice

09. Za davanje smjernica državama članicama na temelju preporuka Komisije u konačnici je odgovorno Vijeće. Pravo odlučivanja o posebnim mjerama koje su potrebne prepušteno je nacionalnim tijelima. To pravo odlučivanja potrebno je kako bi se politička odgovornost zadržala na razini država članica (nacionalnoj, regionalnoj, lokalnoj).

10. Komisija ima koordinacijsku ulogu, pri čemu ovlasti sankcioniranja ima samo u vezi s Paktom o stabilnosti i rastu te postupkom u slučaju makroekonomske neravnoteže. Od Komisije se očekuje da poštuje načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Također je odgovorna za GPR, izvješća za pojedinačne zemlje i nacrte preporuka državama članicama, strategiju Europa 2020., radne dokumente svojih službi za preventivni dio PSR-a, nacrt Zajedničkog izvješća o zapošljavanju, detaljno preispitivanje i Izvješće o mehanizmu upozoravanja, kao i za cjelokupno praćenje i izvješćivanje o praćenju poduzetih mjera. Komisija je također odgovorna za preispitivanje tog procesa svakih 5 godina te, prema potrebi, davanje preporuka za njegovo prilagođavanje6.

11. Glavno tajništvo Komisije odgovorno je za koordinaciju europskog semestra i nadzor nad njime te upravlja središnjom skupinom glavnih uprava (GU), koja uključuje GU za gospodarske i financijske poslove (GU ECFIN), GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike (GU GROW) te GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (GU EMPL). Sudjelovanje GU-ova u radu središnje skupine može se mijenjati ovisno o prioritetima procesa europskog semestra. Timovi za pojedinačne zemlje uključuju voditelje timova iz Glavnog tajništva i službenike iz različitih glavnih uprava, kao i službenike zadužene za europski semestar iz predstavništava EU-a u relevantnim državama članicama.

6 Članak 12.a Uredbe br. 1466/97.

13

12. Za upućivanje smjernica državama članicama odgovorno je Vijeće. Od Vijeća se očekuje da slijedi Komisijine preporuke i prijedloge ili da u slučaju neslaganja javno objasni svoje stajalište7.

13. Koncept nacionalne odgovornosti ključan je za proces europskog semestra. Odnosi se na razinu predanosti i napretka koja se traži od država članica kako bi se zajamčila tješnja koordinacija ekonomskih politika i održiva konvergencija njihovih gospodarskih rezultata u skladu s člancima 120., 121. i 148. UFEU-a i odredbama Uredbe. Taj je koncept s vremenom podrobnije razrađen u različitim komunikacijama Vijeća i Komisije te u samoj Uredbi (vidjeti okvir 2.).

7 Članak 2.-a stavak 3. i članak 2.-ab stavak 2. Uredbe br. 1466/97.

14

Okvir 2.

Koncept nacionalne odgovornosti u provedbi europskog semestra

U skladu s rezolucijom o koordinaciji ekonomskih politika koju je Europsko vijeće donijelo 1997. u Luxembourgu, pojačana koordinacija fiskalnih politika mora se odvijati u skladu s načelom supsidijarnosti iz Ugovora, pri čemu se moraju poštovati ovlasti nacionalnih vlada za određivanje vlastitih strukturnih i proračunskih politika, no istodobno i odredbe Ugovora te Pakta o stabilnosti i rastu8. Navedeno je ponovljeno i u predloženim revizijama Pakta o stabilnosti i rastu iz 2005.9

Države članice nanovo su 2011. naglasile da „iskustva stečena i pogreške učinjene tijekom prvog desetljeća ekonomske i monetarne unije ukazuju na potrebu za poboljšanim gospodarskim upravljanjem u Uniji koje bi se trebalo temeljiti na snažnijem nacionalnom vlasništvu zajednički dogovorenih pravila i politika i na solidnijem okviru nadzora nacionalnih ekonomskih politika na razini Unije”10.

Države članice dužne su voditi računa o smjernicama koje su im upućene prilikom razrade svojih ekonomskih politika, politika zapošljavanja i proračunskih politika prije donošenja ključnih odluka u vezi s nacionalnim proračunima za sljedeće godine11 i za provedbu preporuka koje su im upućene. Države članice iznose svoje planove i izvješćuju o napretku u nacionalnim programima reformi (NPR-ovi).

Nacionalna odgovornost odnosi se i na dijalog između Komisije i brojnih dionika u državama članicama u svakoj fazi ciklusa europskog semestra, što uključuje redovite službene posjete državama članicama na političkoj i tehničkoj razini12.

Kako bi se postigla bolja fiskalna disciplina i povećala nacionalna odgovornost za fiskalna pravila EU-a, fiskalnim okvirom EU-a zahtijeva se od država članica da uspostave nacionalne proračunske okvire i neovisne fiskalne institucije zadužene za praćenje usklađenosti s numeričkim fiskalnim pravilima i procjenu potrebe za aktiviranjem korektivnih mehanizama.

8 Europsko vijeće, Luxembourg, 12. i 13. prosinca 1997., Zaključci predsjedništva i Prilog 1.

Rezoluciji Europskog vijeća o koordinaciji ekonomskih politika u 3. fazi EMU-a i o člancima 109. i 109.b Ugovora, stavak 3.

9 Izvješće Vijeća Europskom vijeću – „Improving the implementation of the Stability and Growth Pact”, Bruxelles, 21. ožujka 2005., 7423/05, UEM 97, ECOFIN 104, str. 4. Priloga.

10 Uredba (EU) br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju, stavak 3. preambule, 16. studenoga 2011.

11 Članak 2.-a stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1466/97.

12 Članak 11. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1466/97.

15

Opseg revizije i revizijski pristup 14. Glavno revizijsko pitanje glasilo je: „je li Komisija djelotvorno koordinirala ekonomske i strukturne politike u okviru Uredbe br. 1466/97 o europskom semestru”, koja se u ovom izvješću naziva „Uredba”. Sud je ispitao Komisijinu provedbu te Uredbe. Razmotrio je okvir za europski semestar i strategiju Europa 2020. te povezane strukturne reforme potrebne za poboljšanje socijalne i gospodarske održivosti.

15. Ovim se izvješćem dovršava niz od triju izvješća Suda o europskom semestru. Prve dvije dimenzije europskog semestra, Pakta o stabilnosti i rastu (PSR) i postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP), obrađene su u dvama tematskim izvješćima objavljenima 201813. Konkretnije, Sud se usredotočio na sljedeća revizijska pitanja:

(a) Je li napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. bio dovoljan i je li koordinacija te strategije u okviru europskog semestra bila djelotvorna?

(b) Jesu li preporuke državama članicama bile usmjerene na prioritete utvrđene u godišnjem pregledu rasta (GPR) i integriranim smjernicama i jesu li države članice u potpunosti ili u dovoljnoj mjeri provele preporuke koje su im upućene?

(c) Je li Komisija predano provodila cjelokupno praćenje provedbe preporuka državama članicama i je li pružala točne informacije?

(d) Je li Komisija oblikovala preporuke državama članicama i sastavljala preporuku Vijeću na temelju vlastitih procjena iznesenih u izvješćima za pojedinačne zemlje i procjena nacionalnih programa reformi (NPR) koje su izradile države članice?

16. Sud je detaljno ispitao proces europskog semestra na uzorku od šest država članica (Austrija, Belgija, Finska, Mađarska, Italija i Nizozemska) tijekom razdoblja 2011. – 2018. (vidjeti Prilog IV. za informacije o odabiru država članica u uzorku). U relevantnim je slučajevima Sud uzeo u obzir i druge države članice.

17. Revizijski kriteriji koje je Sud primijenio proizašli su iz:

(a) zahtjeva iz pravnog okvira, posebice Uredbe br. 1466/97 o europskom semestru;

13 Vidjeti tematsko izvješće Suda br. 3/2018 o postupku u slučaju makroekonomske

neravnoteže (MIP) i tematsko izvješće Suda br. 18/2018 o preventivnom dijelu PSR-a.

16

(b) strategije Europa 2020. i Komisijina preispitivanja tog procesa ili preispitivanja Lisabonske strategije kao prethodnice strategije Europa 2020.;

(c) internih smjernica Komisije za izradu različitih procjena i izvješća, koje ona pruža vlastitim službama zaduženima za pojedinačne zemlje ili državama članicama;

(d) dokumenata koje su objavile različite institucije EU-a i druge međunarodne organizacije ili koji su nastali na temelju istraživanja za utvrđivanje najbolje prakse.

18. Sud je obavio pregled cijelog niza dokumenata (npr. GPR-a, izvješća za pojedinačne zemlje, NPR-a, preporuka državama članicama, izvješća o praćenju provedbe preporuka) tijekom dvaju ciklusa (2014. i 2016.) za svaku državu članicu u uzorku kako bi shvatio kako taj proces funkcionira i nadopunjuju li se ti različiti dokumenti međusobno na djelotvoran i usklađen način i, ako da, na koji način.

19. Glavni sugovornik Suda bilo je Glavno tajništvo Komisije, koje je glavno odgovorno za koordinaciju cijeloga procesa i središnjih glavnih uprava (tj. ECFIN, EMPL i GROW).

20. Revizijske aktivnosti Suda relevantne za ovo izvješće dovršene su prije pandemije COVID-19 pa se u izvješću ne uzimaju u obzir nikakvi događaji i promjene u okviru relevantnih politika do kojih je došlo zbog odgovora na pandemiju.

17

Opažanja

Opći napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020.

Izgledno je da će od osam ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. biti dostignuto njih šest (osim ciljnih vrijednosti za smanjenje siromaštva i istraživanje)

21. Strategijom Europa 2020. utvrđeno je osam ciljnih vrijednosti za države članice. Napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. na razini EU-a uglavnom je pozitivan, dok je na razini država članica neujednačen (vidjeti Prilog V.). Na razini EU-a ciljne vrijednosti povezane sa zapošljavanjem, energijom i obrazovanjem vjerojatno će se ostvariti 2020. godine. Međutim, na napredak u dostizanju ciljne vrijednosti za smanjenje siromaštva utjecala je financijska kriza iz 2008., a u pogledu ciljne vrijednosti za rashode u području istraživanja i razvoja države članice ostvarile su ograničen napredak (vidjeti sliku 1. i Prilog V.).

Slika 1. – Pokazatelji za 2020. kojima se EU služio za mjerenje napretka u dostizanju ciljnih vrijednosti u razdoblju 2008. – 2018.

Napomena: dva pokazatelja kojima se mjeri potrošnja primarne i konačne energije upotrebljavaju se za mjerenje napretka u dostizanju ciljne vrijednosti povećanja energetske učinkovitosti za 20 %.

Izvor: Eurostat.

stopa zaposlenosti

rashodi u područjuistraživanja i razvoja

emisije stakleničkih plinova

udio obnovljive energije ubruto potrošnji konačne

energije

potrošnja primarneenergijepotrošnja konačne energije

osobe koje su ranonapustile obrazovanje i

osposobljavanje

stjecanje visokogobrazovanja

osobe izložene riziku odsiromaštva ili socijalne

isključenosti

ciljne vrijednosti iz strategije Europa 2020. 2008. najnoviji podatci (2016./2017.)

18

22. Broj osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti povećao se u godinama neposredno nakon krize (sa 116 milijuna 2008. na 122 milijuna 2012. godine) te se počeo smanjivati nakon 2012. u skladu s oporavkom općeg gospodarstva (sa 122 milijuna 2012. na 109,2 milijuna 2018. godine)14. Međutim, ciljna vrijednost iz strategije Europa 2020. bila je da se od siromaštva ili socijalne isključenosti izbavi 20 milijuna ljudi u odnosu na polaznu vrijednost iz 2008., čime bi se ukupan broj do 2020. smanjio na 96,1 milijun.

23. Kad je riječ o istraživanju i razvoju, ciljna vrijednost postavljena 2000. u okviru Lisabonske strategije bila je da se do 2010. rashodi za istraživanje i razvoj u svakoj državi članici povećaju na 3 % BDP-a i da EU postane najkonkurentnije i najdinamičnije svjetsko gospodarstvo utemeljeno na znanju. Ta ciljna vrijednost nije nikad dostignuta. U strategiji Europa 2020. postavljena je ista ciljna vrijednost od 3 %, ali za EU u cjelini, čime je državama članicama omogućeno da same odrede nacionalne ciljne vrijednosti. Nacionalne ciljne vrijednosti znatno se međusobno razlikuju, kao što je vidljivo na slici 2.

14 2008. godina bila je izvorna referentna godina prema kojoj su postavljene ciljne vrijednosti.

19

Slika 2. – Rashodi za istraživanje i razvoj 2008. i 2018. godine te ciljna vrijednost za istraživanje i razvoj iz strategije Europa 2020., prikaz po državama članicama

Izvor: Sud na temelju podataka Eurostata; unutarnji rashodi za istraživanje i razvoj (bruto domaći rashodi u tom području) po sektorima [rd_e_gerdtot]; 31. siječnja 2020.

Napomena: ciljna vrijednost za istraživanje i razvoj za CZ odnosi se isključivo na državne rashode u tom području (https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Archive:Europe_2020_indicators_-_research_and_development).

24. Tijekom desetogodišnjeg razdoblja 2000. – 2010. ta je razina porasla na 1,93 % BDP-a, što je povećanje od svega 0,16 postotnih bodova. Tijekom sljedećih 8 godina u okviru strategije Europa 2020. predmetni su se rashodi povećali na 2,12 % BDP-a 2018. godine, što je dodatno povećanje od tek 0,19 postotnih bodova (vidjeti sliku 3.).

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

4,00

4,50

SE AT DK DE FI BE FR NL SL CZ UK HU IT PT EE LU ES EL IE PL LT SI HR BG CY MT LV RO

% B

DP-a

2008. 2018. nacionalne ciljne vrijednosti za 2020.

20

Slika 3. – Bruto domaći rashodi za istraživanje i razvoj u skupini EU 28, (postotak BDP-a)

Izvor: Sud na temelju podataka Eurostata.

Komisija nije iznijela dovoljno preporuka usmjerenih na suzbijanje siromaštva i istraživanje u određenim državama članicama

25. U razdoblju 2011. – 2016. Komisija je u 14 država članica uputila ciljane preporuke koje su izravno usmjerene na suzbijanje siromaštva. Međutim, Sud je analizom utvrdio da postoje slučajevi u kojima to nije učinila kada se stanje pogoršalo. Na primjer, u tablici 2. vidljivo je da 2016. godine za 11 od 18 država članica u kojima se broj osoba koje žive u siromaštvu i socijalnoj isključenosti (u različitim mjerama) povećao u odnosu na razine prije krize nisu izdane ciljane preporuke.

1,77 % 1,93 % 2,12 %

3 %

2000. 2010. 2018.

% B

DP-a

bruto domaći rashodi za istraživanje i razvoj (% BDP-a)

ciljna vrijednost iz strategije Europa 2020.

21

Tablica 2. – Države članice kojima 2016. nisu upućene ciljane preporuke povezane sa smanjenjem siromaštva

Država* Broj osoba Postotni bodovi

BE + 145 000 + 0,4

CY + 53 000 + 4,1

DK + 119 000 + 1,6

FI + 17 000 – 0,1**

FR + 390 000 0,0

LU + 24 000 + 3,5

MT + 18 000 + 3,7

NL + 319 000 + 1,6

PT + 106 000 + 1,5

SE + 224 000 + 0,8

UK + 1 202 000 + 0,9

* Grčka je isključena jer se za nju 2016. nije provodio proces europskog semestra zbog provedbe trećeg programa ekonomske prilagodbe (2015. – 2018).

** Unatoč blagom smanjenju u postotnim bodovima za skupinu osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti, Finska je uvrštena u tablicu jer je u njoj zabilježen porast broja stanovnika (glavni pokazatelj za strategiju Europa 2020.).

Izvor: podatci Eurostata o siromaštvu ili socijalnoj isključenosti; baza podataka Komisije CESAR za klasifikaciju preporuka državama članicama.

26. Komisija je iznijela niz preporuka državama članicama usmjerenih na smanjenje siromaštva u područjima kao što su: zapošljavanje, stjecanje vještina, cjeloživotno učenje, skrb o djeci i uključivanje prethodno marginaliziranih građana na tržište rada. Međutim, Sud smatra da se zbog ciljne vrijednosti postavljene u strategiji Europa 2020. i učinka financijske krize na brzinu napretka opravdano moglo iznijeti više preporuka državama članicama usmjerenih na izravne mjere za smanjenje siromaštva.

27. Kao odgovor na visoku nezaposlenost Komisija je uvela nekoliko važnih mjera koje se financiraju iz proračuna EU-a, primjerice usmjeravanjem na regije s visokim stopama nezaposlenosti mladih. Unatoč tim nastojanjima, učestalost siromaštva mjerena pokazateljem „rizika od siromaštva” u razdoblju 2008. – 2018. znatno se razlikovala među različitim dobnim skupinama. Rizik od siromaštva u dobnoj skupini 18 – 24 godine znatno se povećao, dok se za generaciju osoba starijih od 65 godina

22

znatno smanjio. Slijedom toga, razlike u siromaštvu između tih dviju dobnih skupina dosegnule su 2018. 7,0 postotnih bodova, u usporedbi sa samo 1,0 postotnim bodom 2008.15 (vidjeti sliku 4.). Eurostat definira taj pokazatelj kao udio osoba s ekvivalentnim raspoloživim dohotkom ispod praga rizika od siromaštva, koji je postavljen na 60 % nacionalnog medijana ekvivalentnog raspoloživog dohotka (nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa))16.

Slika 4. – Osobe izložene riziku od dohodovnog siromaštva prema dobnim skupinama u skupini EU 27, 2008. – 2017. (postotak ukupnog stanovništva)

Izvor: Sud na temelju podataka Eurostata, stopa rizika od siromaštva prema pragu siromaštva, dobi i spolu – istraživanja EU-SILC-a i ECHP-a [ilc_li02], ažurirano 31. siječnja 2020.

28. U vrijeme obavljanja revizije zabilježen je niz događaja zbog kojih se i dalje jači naglasak stavlja na pitanja zapošljavanja i siromaštva:

o tijekom 2017. predstavljen je europski stup socijalnih prava, koji sadržava 20 načela koja podupiru Europski parlament, Vijeće i Komisija17;

15 Vidjeti također dokument službi MMF-a za raspravu „Inequality and poverty across

generations in the EU”, siječanj 2018.

16 https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1& pcode=tessi012&language=en.

17 Preporuka Komisije od 26. travnja 2017. o europskom stupu socijalnih prava, C(2017) 2600 final.

13 %

15 %

17 %

19 %

21 %

23 %

25 %

2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018.

% B

DP-a

Dobna skupina 18 – 24 Dobna skupina 25 – 49 Dobna skupina 50 – 64 osobe u dobi od 65 ili starije

23

o u kontekstu UN-ovih ciljeva održivog razvoja za 2030. čelnici EU-a obvezali su se na smanjenje udjela osoba koje žive u siromaštvu u svim njegovim dimenzijama za najmanje polovicu, među ostalim ciljevima održivosti (klimatske promjene)18;

o u svojem planu za Europu predsjednica Komisije istaknula je da želi „postići ravnotežu između socijalnog i tržišnog” predlaganjem „akcijskog plana za potpunu provedbu europskog stupa socijalnih prava” te da bi europski semestar trebalo preusmjeriti kako bi on postao „instrument koji obuhvaća ciljeve održivog razvoja Ujedinjenih naroda”19.

29. Europski semestar ima potencijal da bude važan proces koordinacije politika za rješavanje problema siromaštva na višedimenzionalan način: osiguravanjem odgovarajućih fiskalnih rezervi za pružanje potpore tijekom i neposredno nakon krize, davanjem preporuka svim zemljama u kojima je razina siromaštva visoka ili se pogoršava te daljnjim jačanjem veze između preporuka državama članicama i proračunske potpore za promicanje reformi.

30. Kad je riječ o istraživanju i razvoju, Sud je utvrdio da Komisija nije uputila ciljane preporuke svakoj državi članici koja se u tom području nije približavala svojim nacionalnim ciljnim vrijednostima za rashode. Primjerice, za 17 takvih članica 2017. godine nisu iznesene odgovarajuće preporuke državama članicama (vidjeti tablicu 3. u Prilogu VI.).

31. Na globalnoj razini EU zaostaje za drugim naprednim gospodarstvima kao što su Sjedinjene Američke Države, Japan i Južna Koreja. Kina brzo hvata korak u području istraživanja i razvoja (vidjeti sliku 5.). U kontekstu pojačanog tržišnog natjecanja drugih globalnih aktera potrebno je učiniti više u tom području u okviru europskog semestra i izvan njega. Iako su države članice održale razinu javnih rashoda za istraživanje i razvoj, poslovni sektor zaostaje u tom području te u tom sektoru postoji najveći potencijal za napredak u budućnosti20.

18 Rezolucija Ujedinjenih naroda koju je usvojila Opća skupština, „Transforming our world: the

2030 Agenda for Sustainable Development”; A/RES/70/1; 25. rujna 2015.

19 Političke smjernice za sljedeću Europsku komisiju za razdoblje 2019. – 2024. „Ambicioznija Unija – moj program za Europu”, predsjednica Ursula von der Leyen tijekom kandidature; str. 9.

20 Vidjeti sliku 2. na str. 4. strateških napomena ESPC-a, Europska komisija, broj 6/2015.

24

Slika 5. – Rashodi za istraživanje i razvoj izraženi kao postotak BDP-a za EU u usporedbi s ostalim globalnim akterima

Izvor: Sud na temelju podataka Eurostata.

Naglasak u okviru europskog semestra počeo se premještati na ciljeve održivog razvoja

32. Komisija je počela pratiti napredak nacionalnih politika u postizanju ciljevaodrživog razvoja dodavanjem novog priloga („E”) u kojem se iznosi statistička procjenatrendova u vezi s ciljevima održivog razvoja u državama članicama tijekom 5 zadnjihgodina, na temelju Eurostatova skupa pokazatelja koje EU upotrebljava za ciljeveodrživog razvoja. Komisija je također počela iznositi preporuke državama članicamakoje se odnose na ciljeve održivog razvoja. Takve nedavno iznesene preporuke nisuobuhvaćene revizijskim aktivnostima Suda.

33. Slično tome, Sud je utvrdio da postoji određen mali broj slučajeva u kojima se uizvješćima za pojedinačne zemlje upozorava na pitanja povezana s vladavinom prava,kao što su neovisnost pravosuđa, korupcija, sukob interesa i sloboda medija. To sudobri primjeri doprinosa koji se u okviru europskog semestra može dati vladaviniprava.

2,18

4,55

2,91

3,20

2,632,78

0,89

2,15

1,772,07

0

1

2

3

4

5

2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017.

% B

DP-

a

Južna Koreja Japan Sjedinjene Američke Države Kina bez Hong Konga EU 28

25

Države članice ostvaruju nisku stopu potpune ili znatne provedbe preporuka državama članicama, a Komisijino praćenje nije uvijek cjelovito

U provedbi više od dviju trećina preporuka državama članicama ostvaren je barem „određeni napredak”, ali države članice ostvaruju nisku stopu potpune ili znatne provedbe tih preporuka

34. Komisija je uspostavila internu bazu podataka pod nazivom CESAR koja sadržava procjene koje sastavljaju različiti GU-ovi o razini provedbe preporuka državama članicama. Prema podatcima iz CESAR-a, od cjelokupnog broja preporuka državama članicama u razdoblju 2011. – 2017. kao „potpuno provedeno” unutar jedne godine od njihova iznošenja kategorizirano je njih 1,6 %, dok je „znatan napredak” ostvaren u slučaju 4,6 % preporuka (vidjeti sliku 6. i okvir 3.). Većina preporuka državama članicama uvrštena je u kategoriju „određeni napredak” (50,9 %) ili u kategoriju „ograničeni napredak” (35,5 %). Preporuke državama članicama često se uvrštavaju u kategoriju „određeni napredak” čim se u nacionalnim parlamentima ili podzakonskim aktima donesu određene mjere ili reforme.

Slika 6. – Godišnje procjene statusa provedbe preporuka državama članicama

Izvor: Sud, godišnje procjene za razdoblje 2011. – 2017. na temelju Komisijine baze podataka CESAR.

1,6 %4,6 %

50,9 %

35,5 %

4,4 % 3,0 %

Ukupna godišnja procjena preporuka državama članicama iznesenih u razdoblju 2011. – 2017.

potpuna provedba

znatan napredak

određeni napredak

ograničeni napredak

nije ostvaren napredak

nije obavljena procjena

26

35. Iako je to važan korak u provedbi tih preporuka, Komisija je iznijela točnu procjenu da državama članicama preostaje još dosta posla. Iz toga proizlazi da, unatoč tome što je europski semestar dobra platforma za koordinaciju za praćenje napretka, države članice nisu provele preporuke koje su im upućene u dovoljnoj mjeri da se riješe utvrđeni strukturni problemi.

Okvir 3.

Razine provedbe kako ih je definirala Komisija

Na početku europskog semestra 2011. provedena je procjena preporuka državama članicama te su postojale tri kategorije za procjenu: „nije ostvaren napredak”, „djelomična provedba” i „potpuna provedba”. Nakon dvaju ciklusa europskog semestra kategorije za procjenu podrobnije su razrađene te im je broj povećan na pet: „nije ostvaren napredak”, „ograničeni napredak”, „određeni napredak”, „znatan napredak” i „potpuna provedba”.

„Određeni napredak” primjenjuje se na slučajeve u kojima je pojedina država članica donijela mjere kojima se djelomično rješavaju pitanja iz relevantne preporuke za pojedinu zemlju, i/ili kojima se rješavaju pitanja iz relevantne preporuke za pojedinu zemlju, no i dalje treba uložiti dosta napora u njihovo rješavanje jer je provedeno tek nekoliko relevantnih mjera. Na primjer, u nacionalnom parlamentu ili podzakonskim aktom donesena je jedna mjera ili više njih, ali nisu donesene provedbene odluke.

„Ograničeni napredak” primjenjuje se za opis slučajeva u kojima je pojedina država članica najavila određene mjere, no njima se tek u ograničenoj mjeri rješavaju pitanja iz relevantne preporuke za pojedinu zemlju; i/ili je predstavila zakonodavne akte u relevantnom upravljačkom ili zakonodavnom tijelu, no ti akti još nisu doneseni te je potreban znatan dodatni nezakonodavni rad prije nego što se relevantna preporuka provede; predstavila je nezakonodavne akte, ali ih potom nije popratila provedbom potrebnom za rješavanje pitanja iz relevantne preporuke.

36. Komisija je u svibnju 2017. uvela višegodišnju procjenu, kojom se tijekom duljeg razdoblja promatra provode li se relevantne preporuke državama članicama. Višegodišnjom procjenom izdvajaju se preporuke državama članicama koje se rješavaju, ali za čiju je provedbu bilo potrebno dulje od godine dana. Višegodišnja procjena pokazala je da je tijekom razdoblja 2011. – 2018. „potpuno provedeno” 9 % preporuka državama članicama, dok je „znatan napredak” ostvaren za 17 % preporuka (vidjeti sliku 7.).

27

Slika 7. – Višegodišnje procjene statusa provedbe preporuka državama članicama

Izvor: Sud, višegodišnja procjena na temelju Komunikacije Komisije „Europski semestar 2019.: preporuke po državama članicama”, COM(2019) 500 final, 5. lipnja 2019.

37. Ako određena država članica nakon isteka roka nije na odgovarajući način odgovorila na preporuku Vijeća za relevantno područje politike ili ako razvija politike protivne savjetu, Komisija može izdati upozorenje za relevantnu politiku21. Osim toga, ako države članice ne provode preporuke koje su im upućene, Komisija ima mogućnost postrožiti preporuke i u njih uključiti posebne mjere22. U uzorku preporuka državama članicama koje su obuhvaćene revizijom Komisija nije preporučila nijednu posebnu mjeru, iako se zbog spore ili djelomične provedbe na razini država članica niz tih preporuka ponavljao nekoliko godina.

Komisija nije u potpunosti dokumentirala svoje praćenje provedbe preporuka državama članicama

38. Sud je procijenio informacije zabilježene u bazi CESAR kako bi utvrdio stupanj kvalitete i pouzdanosti procesa praćenja, koji služi kao osnova za Komisijina izvješća.

21 Na temelju članka 121. stavka 4. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

22 Na temelju članka 2.-a stavka 3. točke (a) Uredbe 1466/97.

9,0 %

17,0 %

44,0 %

25,0 %

5,0 %

Ukupna višegodišnja procjena preporuka državama članicama iznesenih u razdoblju 2011. – 2018.

potpuna provedba

znatan napredak

određeni napredak

ograničeni napredak

nije ostvaren napredak

28

Utvrdio je da relevantne glavne uprave, u nekoliko slučajeva utvrđenih u revizijskom uzorku (19 višegodišnjih procjena od njih 202), nisu dokumentirale svoje procjene u CESAR-u ili nisu uključile informacije za određene poddijelove preporuka državama članicama (poddijelovi tih preporuka različiti su elementi obuhvaćeni jednom preporukom). CESAR je koristan alat za praćenje provedbe preporuka državama članicama, no kako bi postao što korisniji, važno je da informacije koje sadržava budu cjelovite.

39. Sud je pregledom praćenja provedbe preporuka državama članicama u naknadnim izvješćima za pojedinačne zemlje i drugim Komisijinim izvješćima utvrdio da se poddijelovi tih preporuka često prerazvrstavaju. Zbog toga je tijekom godina teško uspoređivati brzinu napretka ili stopu provedbe.

40. Dok je CESAR interna baza podataka i stoga nije prikladna za objavljivanje, Komisija objavljuje višegodišnji pregled, no ne postoji javno dostupna konsolidirana baza podataka u kojoj bi bilo jednostavno pronaći preporuke državama članicama za sve godine i njihov status provedbe u različitim godinama.

Nedovoljna povezanost potrošnje proračunskih sredstava EU-a i provedbe preporuka državama članicama

41. U skladu sa zajedničkim odredbama o europskim strukturnim i investicijskim fondovima (ESI fondovi)23, korištenje tim fondovima trebalo bi biti povezano s ciljevima europskog semestra, a posebice s preporukama državama članicama. Studija provedena za Komisiju 2018.24 pokazuje u kojoj su mjeri ESI fondovi doprinijeli provedbi preporuka državama članicama (vidjeti okvir 4.).

23 Članci 15. i 96. Uredbe (EU) br. 1303/2013 od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih

odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006.

24 Izvješće koje je za Komisiju pripremio institut Ismeri Europa, „Support of European Structural and Investment (ESI) Funds to the implementation of the Country Specific Recommendations and to structural reforms in Member States”, 2018.

29

Okvir 4.

Izvadci iz ključnih zaključaka o potpori ESI fondova za provedbu preporuka državama članicama za razdoblje 2012. – 2015.

o Približno 240 milijardi eura od ukupno 281 milijarde eura iz EFRR-a, ESF-a i KF-a dodijeljeno je za preporuke državama članicama/strukturne izazove relevantne za fondove. Drugim riječima, 85,1 % ukupnih sredstava tih fondova doprinosi rješavanju preporuka državama članicama/strukturnih izazova relevantnih za fondove (odjeljak 6.2.1., odlomak 2., str. 124.).

o Države članice dodijelile su između 38 % (npr. Njemačka) i 100 % (npr. Latvija i Luksemburg) svojih dijelova ESI fondova za preporuke državama članicama (odjeljak 6.2.1., odlomak 5., str. 124.).

o Veze između programskih dokumenata i strukturnih reformi obično su neodređene i općenite. U sporazumima o partnerstvu i operativnim programima ne objašnjava se kako će se financijskim sredstvima poduprijeti njihova provedba, ciljne vrijednosti i vremenski raspored (odjeljak 6.2.1., odlomak 6., str. 124.).

o Dokazi pokazuju da se financijska sredstva upotrebljavaju za provedbu strukturnih reformi i doprinos provedbi preporuka državama članicama. Međutim, takvi dokazi nisu dovoljni za procjenu primjerenosti dosadašnjih intervencija ili doprinosa njihovih rezultata nužnim promjenama (odjeljak 6.2.2., odlomak 4., str. 125.).

42. Nastojanja da se financijskim poticajima iz proračuna EU-a podupre provedba strukturnih reformi iznesena su još u općim smjernicama ekonomskih politika iz 1997. (u vezi s reformama tržišta rada). Sve relevantne preporuke državama članicama uzete su u obzir pri izradi programa za ESI fondove za razdoblje 2014. – 2020., i to u okviru ex ante uvjeta i/ili ciljanih ulaganja. Od 2016. nadalje u izvješćima za pojedinačne zemlje navode se informacije o doprinosu proračuna EU-a rješavanju strukturnih izazova. S obzirom na to da je provedba tih ulaganja još u tijeku, za procjenu njihovih rezultata trebat će više vremena.

30

43. U mišljenju Suda o zajedničkim odredbama za fondove kohezijske politike25 iznesene su preporuke o tome kako u budućnosti povećati djelotvornost proračunske potpore EU-a za provedbu preporuka državama članicama. Konkretno, Sud je preporučio da preporuke državama članicama budu jasne, nedvosmislene i operativne kako bi se na odgovarajući način primijenile odredbe predložene u članku 15. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama. Sud je također preporučio Komisiji da predloži propisivanje odredbi za procjenu ispunjenja kriterija na temelju povezanih preporuka državama članicama u vezi s člankom 11. stavcima 2. i 4. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama.

44. Kako bi se državama članicama pružila tehnička pomoć u osmišljavanju i provedbi strukturnih reformi, u srpnju 2015. uspostavljena je Služba za potporu strukturnim reformama. Komisija je 2017. predložila uvođenje financijskih poticaja za promicanje strukturnih reformi26 te je 2018. u okviru VFO-a za razdoblje 2021. – 2027. predložila 25 milijardi eura za novi program potpore reformama. U vrijeme obavljanja revizije Komisijin je prijedlog bio u zakonodavnom postupku te bi se uključivanjem predloženog programa potpore reformama u VFO moglo doprinijeti povećanju stope provedbe preporuka državama članicama.

Preporuke državama članicama usmjerene su na relevantne rizike, ali se u njima ne objašnjava u dovoljnoj mjeri zašto bi određenim reformama trebalo dati prednost pred drugima

Broj preporuka državama članicama i njihovih poddijelova smanjio se od 2015.

45. Odluka Komisije iz 2015. o pojednostavnjenju preporuka državama članicama dovela je do smanjenja prosječnog broja poddijelova tih preporuka s 20 2014. godine na 12,5 2019. godine. Unatoč namjeri da preporuke državama članicama smanjenjem njihova broja postanu ciljanije, Sud je primijetio da se pojedinačne preporuke

25 Mišljenje Suda br. 6/2018 o Prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju

zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i financijskih pravila za njih i za Fond za azil i migracije, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za upravljanje granicama i vize; odlomci 31. – 34. i 4. preporuka, odlomci 36. – 39. i 9. preporuka.

26 „Dokument za razmatranje o produbljenju ekonomske i monetarne unije”, COM(2017)291 od 31. svibnja 2017., str. 24.

31

posljednjih godina dotiču niza nepovezanih dimenzija relevantnih područja politike ili obuhvaćaju širok spektar politika (vidjeti sliku 8. i okvir 5.).

Slika 8. – Prosječan broj preporuka državama članicama i njihovih poddijelova, 2011. – 2019., prikaz po državama članicama

Izvor: Sud, na temelju podataka prikupljenih iz baze podataka CESAR.

12,3

16,4

20,8 20,3

10,0 10,18,7 8,0

12,5

5,4 6,0 6,1 6,03,9 3,3 2,9 2,7 3,5

preporukedržavamačlanicamaza 2011.

preporukedržavamačlanicamaza 2012.

preporukedržavamačlanicamaza 2013.

preporukedržavamačlanicamaza 2014.

preporukedržavamačlanicamaza 2015.

preporukedržavamačlanicamaza 2016.

preporukedržavamačlanicamaza 2017.

preporukedržavamačlanicamaza 2018.

preporukedržavamačlanicamaza 2019.

prosječan broj poddijelova prosječan broj preporuka državama članicama

32

Okvir 5.

Primjeri miješanja različitih pitanja u revizijskom uzorku preporuka državama članicama za 2016.

Preporuka 3. za Nizozemsku dotiče se reformi drugog stupa mirovinskog sustava, poremećaja na tržištu nekretnina, povlaštenog poreznog tretmana duga kućanstava i poreznih odbitaka na hipotekarne kamate.

Preporuka 2. za Italiju dotiče se reformi javne uprave, borbe protiv korupcije i trajanja građanskopravnih postupaka.

Preporuka 2. za Mađarsku dotiče se poreza specifičnih za određeni sektor, poreznog opterećenja osoba s niskim primanjima, transparentnosti javne nabave, okvira za borbu protiv korupcije te restriktivnih propisa u uslužnom i maloprodajnom sektoru.

Preporuka 3. za Finsku dotiče se politika tržišnog natjecanja u uslužnom i maloprodajnom sektoru, politika poduzetništva i ulaganja te administrativnog i regulatornog opterećenja.

Preporuka 2. za Belgiju dotiče se politika o rastu plaća, aktivnih politika tržišta rada, obrazovanja i strukovnog osposobljavanja te integracije migranata.

Preporuka 1. za Austriju dotiče se fiskalnih ciljnih vrijednosti PSR-a za ostvarenje srednjoročnog proračunskog cilja, održivosti zdravstvenih i mirovinskih sustava te fiskalnih odgovornosti na različitim razinama vlasti.

Integrirane smjernice služe za utvrđivanje prioriteta, ali Komisija ne izvješćuje o njihovoj provedbi

46. Sud je utvrdio da su prioriteti navedeni u godišnjim smjernicama državama članicama koje se temelje na godišnjem pregledu rasta (GPR) i preporukama državama članicama uglavnom usklađeni sa općim smjernicama ekonomskih politika i smjernicama za politike zapošljavanja (koje se zajednički nazivaju „integrirane smjernice”). Iako se u uvodnim izjavama preporuka državama članicama u općim crtama spominju prioriteti, u pojedinačnim preporukama državama članicama nije ex ante navedeno na koje se prioritete iz GPR-a i integriranih smjernica oni odnose (vidjeti sliku 9.).

47. Nije provedena ex post evaluacija mjere u kojoj su se relevantne države članice u provedbi preporuka koje su im upućene i svih relevantnih nacionalnih politika usmjerile na prioritete utvrđene u integriranim smjernicama, što je propisano

33

Uredbom27. Takvom ex post evaluacijom dobile bi se dragocjene informacije o provedbi prioriteta iz integriranih smjernica.

Slika 9. – Nedostatna eksplicitna sljedivost i manjak povratnih informacija među različitim razinama utvrđivanja ciljeva u okviru europskog semestra

Izvor: Sud.

Preporuke državama članicama usmjerene su na rizike utvrđene u izvješćima za pojedinačne zemlje, ali određivanje prioriteta nije jasno objašnjeno

48. U izvješćima za pojedinačne zemlje obuhvaćeni su glavni makroekonomski i strukturni rizici te nedostatci koje utvrđuju timovi za pojedinačne zemlje te se u njima izvješćuje o mjerama politika koje razmatraju države članice. Općenito su dobra osnova za oblikovanje preporuka državama članicama.

49. Na početku svake preporuke za pojedinu zemlju nalazi se uvodna izjava u kojoj se navode razlozi za iznošenje preporuke. Sud je ispitao uvodne izjave preporuka državama članicama iz revizijskog uzorka i utvrdio sljedeće:

27 Člankom 2.-a stavkom 2. točkama (a) i (b) Uredbe br. 1466/97 propisan je nadzor nad

provedbom općih smjernica ekonomske politike i preispitivanje provedbe smjernica za politike zapošljavanja.

Nema ex ante povezanosti preporuka državama članicama s prioritetima u GPR-u, kao ni

ex ante povezanosti prioriteta iz GPR-a s integriranim

smjernicama

Ne provodi se ex postizvješćivanje o tome kako se

provedbom preporuka državama članicama doprinosi

napretku u pogledu integriranih smjernica i prioriteta iz GPR-a

Opće smjernice ekonomskih politika i smjernice za politike zapošljavanja te

strategija Europa 2020.

Godišnji pregled rasta (GPR), Izvješće o mehanizmu upozoravanja i

Zajedničko izvješće o zapošljavanju

Izvješća za pojedinačne zemlje i radni dokumenti službi Komisije

Preporuke državama članicama

34

(a) nema objašnjenja kojom su logikom određeni prioriteti za uključivanje određenih pitanja, obrazloženja zašto su izostavljena određena pitanja koja su prethodno utvrđena u izvješćima za pojedinačne zemlje, kao ni objašnjenja zašto su uklonjene preporuke iz prethodnih godina koje nisu u potpunosti provedene;

(b) nema upućivanja na dijelove NPR-ova u kojima države članice potvrđuju ili preuzimaju obvezu za provedbu konkretnih reformi ili preporuka;

(c) nema objašnjenja na koji način preporuke državama članicama utječu jedne na druge (npr. jesu li suprotstavljene ili međuovisne).

50. Prijedlozi za preporuke državama članicama oblikuju se u okviru internog procesa koji koordinira Glavno tajništvo, a nakon razmjene stajališta s državama članicama o različitim pitanjima. Iako Komisija provodi opsežne analize i rasprave s državama članicama, Sud nije pronašao kriterije na temelju kojih su određena pitanja dobila prioritet i mjesto u preporukama, dok druga nisu. Kriteriji i obrazloženja za odabir predloženih preporuka državama članicama nisu jasno dokumentirani.

51. Povrh toga, provedivost preporuka državama članicama ovisi o realističnom roku za provedbu. U Komisijinim smjernicama navedeno je da se provedba preporuka državama članicama očekuje u roku od 12 do 18 mjeseci, no u pojedinačnim preporukama nije naveden točan rok u kojem bi država članica trebala poduzeti potrebne korake. Sud je primijetio da je za provedbu određenih preporuka potrebno više od uobičajenih 12 do 18 mjeseci, zbog čega se niz preporuka državama članicama ponavlja i nekoliko godina.

52. Provedivost preporuka može ovisiti i o tome postoje li dostatna financijska sredstva za njihovu provedbu na nacionalnoj razini. Sud je utvrdio niz slučajeva u kojima preporuke državama članica nisu uključivale nikakvu naznaku financijskih resursa potrebnih za njihovu provedbu (vidjeti okvir 6.).

35

Okvir 6.

Primjeri preporuka upućenih državama članicama iz uzorka u kojima nema nikakvih informacija o financijskim sredstvima potrebnima za njihovu provedbu

Kada je Komisija 2015. iznijela preporuku 2. za Belgiju, smatrala je da su za financiranje porezne reforme dostupna dostatna sredstva ako se relevantni porezi prebace s rada na druge komponente. Na kasnijim bilateralnim sastancima s predmetnom državom članicom pokazalo se da za poreznu reformu nedostaje financijskih sredstava u visini od oko 1,5 % BDP-a, zbog čega je provedba te reforme sa stajališta dostupnih resursa postala manje izgledna.

Kad je riječ o preporukama iz 2013. i 2015. za Finsku, većina najavljenih reformi nije dovoljno detaljno razrađena da bi omogućila odgovarajuću procjenu ili ne sadržava pojedinosti potrebne za razumijevanje njihova učinka. Mjere su kvantificirane u pogledu ušteda ili troškova za proračun tek u nekoliko slučajeva.

U slučaju preporuka iz 2013. i 2015. za Nizozemsku Sud u relevantnom NPR-u nije pronašao nikakve primjedbe o financijskoj provedivosti predmetnih preporuka.

Kad je riječ o Mađarskoj, Sud je utvrdio da u relevantnom NPR-u nije bilo o govora o financijskoj provedivosti ili drugim elementima preporuka upućenih toj zemlji.

Nacionalni programi reformi ne sadržavaju uvijek povratne informacije o prioritetnim ciljnim vrijednostima EU-a ili o tome kako su se uključili nacionalni dionici

53. Uredbom je propisano da države članice trebaju dostaviti NPR-ove i programe stabilnosti i konvergencije te da ih Komisija treba procijeniti28. Prije nego što preporuke državama članicama dobiju konačan oblik, Komisija pregledava dostavljene programe, što je navedeno i u uvodnim izjavama preporuka. Međutim, Sud je utvrdio da Komisija nije procijenila stopu provedbe preporuka državama članicama koju su dostavile same države članice, kao ni kako države članice namjeravaju odgovoriti na bitne ekonomske izazove i izazove u području zapošljavanja ili na nedostizanje ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020.

54. Nadalje, uključenost lokalnih i regionalnih vlasti u europski semestar – među ostalim u osmišljavanje i provedbu NPR-ova – nije bila obvezna niti su je relevantne države članice službeno organizirale. Lokalne i regionalne vlasti ne smatraju se

28 Članak 2.-a, stavak 2. točka (d) Uredbe (EU) br. 1466/97.

36

partnerima u tom procesu iako se znatan dio preporuka državama članicama ne može potpuno provesti bez njihove aktivne uloge. Primjerice, lokalne i regionalne vlasti odgovorne su za više od polovice javnih ulaganja u EU-u29. Međutim, Komisija općenito nije iznosila primjedbe o nepostojanju savjetovanja s lokalnim i regionalnim vlastima i drugim relevantnim dionicima.

55. Povrh toga, Sud je pregledom NPR-ova dostavljenih 2014. i 2016. utvrdio slučajeve u kojima ti programi nisu sadržavali informacije u skladu s Komisijinim smjernicama (vidjeti okvir 7.).

Okvir 7.

Primjeri NPR-ova koji ne sadržavaju informacije u skladu s Komisijinim smjernicama

Sud je utvrdio da mjere predložene u NPR-ovima nisu upućivale na prioritete utvrđene u GPR-u ili integriranim smjernicama (npr. austrijski, belgijski, mađarski, nizozemski i finski NPR-ovi za 2014. i 2016. te talijanski NPR za 2016.).

Utvrđeno je da određeni prioriteti iz GPR-a relevantni za pojedinu državu članicu nisu uzeti u obzir u samom NPR-u (npr. u talijanskom NPR-u za 2016. nema spomena određenih važnih pitanja, kao što su ponovno pokretanje ulaganja, digitalna agenda ili fleksigurnost).

Sud je utvrdio da se u NPR-ovima iz uzorka nije na zadovoljavajući način poštovala uputa iz smjernica da se o ekonomskom stanju i stanju nezaposlenosti te o glavnim izazovima i strateškim odgovorima na te izazove izvješćuje u jasnom i sažetom obliku u uvodnim odjeljcima – ta su se pitanja obično obrađivala samo u glavnom tekstu NPR-ova (npr. Mađarska (2014., 2016.), Nizozemska (2016.)).

56. Sud tijekom revizije nije pronašao nikakvu evidenciju kojom bi se dokumentirala Komisijina procjena NPR-ova. Osim toga, Komisija ne šalje državama članicama službeno pisano očitovanje o tome koje informacije nedostaju u njihovim NPR-ovima.

29 Europski odbor regija, Mišljenje o boljem upravljanje europskim semestrom: kodeks

postupanja za uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti”, 123. plenarno zasjedanje, 11. – 12. svibnja 2017.

37

Zaključci i preporuke 57. Europski semestar važan je proces koordinacije politika čiji su rezultat utemeljena godišnja ekonomska analiza za sve države članice te relevantne smjernice ekonomskih i socijalnih politika EU-a, godišnji prioriteti i preporuke državama članicama. Njime je obuhvaćen širok spektar dimenzija fiskalne, ekonomske i socijalne politike te politike održivosti, kao i povezani postupci.

58. Komisija provodi opsežne aktivnosti i na temelju vlastite prosudbe utvrđuje izazove koji su, prema mišljenju Suda, općenito najvažniji izazovi u svakoj državi članici. Unatoč opsežnim aktivnostima koje u okviru tog procesa koordinacije provode EU i države članice, Sud je zaključio da države članice ostvaruju nisku stopu potpune ili znatne provedbe preporuka koje su im upućene. Također je zaključio da Komisija nije iskoristila sve odredbe dostupne u okviru Uredbe kako bi postrožila svoje preporuke državama članicama u slučajevima u kojima već nekoliko godina nije ostvaren znatan napredak u pogledu provedbe pojedinih preporuka.

59. Napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. na razini EU-a uglavnom je pozitivan, dok je na razini država članica neujednačen. Na razini EU-a vjerojatno je da će se do 2020. dostignuti šest od osam ciljnih vrijednosti: jednu koja se odnosi na zapošljavanje, tri u području energije i dvije u vezi s obrazovanjem. Međutim, ciljne vrijednosti u vezi sa smanjenjem siromaštva te istraživanjem i razvojem neće biti dostignute. Sud je istodobno utvrdio da Komisija u preporukama državama članicama koje se ne približavaju ciljnim vrijednostima u tim područjima nije u dovoljnoj mjeri naglasila da te države trebaju poduzeti potrebne korake (vidjeti odlomke 21. – 31.). Razmatranje okolišne održivosti i vladavine prava u okviru europskog semestra važna je razvojna promjena za budućnost (vidjeti odlomke 32. – 33.).

38

1. preporuka – U okviru procesa europskog semestra potrebno je staviti jači naglasak na dimenziju socijalnih pitanja i istraživanja

Komisija bi trebala staviti naglasak na:

(a) smanjenje siromaštva u okviru europskog semestra, i to uravnoteženom kombinacijom preporuka državama članicama koje su izravno usmjerene na smanjenje siromaštva i onih koje se odnose na zapošljavanje;

(b) istraživanje i razvoj, i to iznošenjem relevantnih preporuka svim državama članicama koje u tom području ne ostvaruju napredak.

Preporučeni rok provedbe: od iznošenja preporuka državama članicama za 2021. nadalje

60. Preporuke državama članicama nisu potpuno provedene u nizu država članica. Višegodišnja procjena pokazuje da su države članice u razdoblju 2011. – 2018. u znatnoj mjeri ili u potpunosti provele 26 % preporuka koje su im upućene. Države članice nisu uložile dovoljno napora da u potpunosti provedu oko 44 % preporuka državama članicama u kojima je već zabilježen određeni napredak. Višegodišnjom procjenom provedbe preporuka državama članicama dobiva se bolja predodžba nego godišnjim procjenama jer se njome obuhvaća provedba u svim godinama nakon iznošenja određene preporuke. Međutim, Komisija nije u dovoljnoj mjeri iskoristila svoje ovlasti da preporuči posebne mjere u slučajevima u kojima države članice ne provode preporuke koje su im upućene (vidjeti odlomke 34. – 37.).

61. Sud je procijenio bazu podataka CESAR koja se upotrebljava za praćenje provedbe preporuka državama članicama. U nekoliko slučajeva u revizijskom uzorku (točnije u njih 19 od 202) neke glavne uprave nisu dokumentirale svoje procjene u toj bazi. Kad bi informacije bile potpune, baza bi bila korisnija. Zbog čestog prerazvrstavanja preporuka državama članicama praćenje određenih preporuka i/ili njihovih poddijelova manje je usporedivo tijekom godina (vidjeti odlomke 38. – 40.).

39

2. preporuka – Potrebno je pojačati provedbu i praćenje preporuka državama članicama

Komisija bi trebala:

(a) zajamčiti da sve relevantne glavne uprave dokumentiraju svoje procjene u CESAR-u;

(b) uspostaviti javno dostupnu višegodišnju bazu svih preporuka državama članicama i njihova statusa provedbe;

(c) razmotriti predlaganje posebnih mjera u slučajevima u kojima države članice ne poduzmu potrebne korake na temelju smjernica koje su im upućene prethodnih godina (članak 2.-a stavak 3. točka (a) Uredbe br. 1466/97).

Preporučeni rok provedbe: za točke (a) i (c) počevši od 2021., za točku (b) počevši od 2022.

62. U izvješćima za pojedinačne zemlje precizno su opisani rizici i nedostatci u državama članicama te se u njima u općim crtama izvješćuje o mjerama politika koje razmatraju države članice. Ta izvješća općenito služe kao osnova za odabir i oblikovanje preporuka državama članicama, ali veza između uporabe financijskih sredstava EU-a kojima se podupiru reforme i preporuka državama članicama nije dovoljno razrađena (vidjeti odlomak 29. i odlomke 41. – 44.).

3. preporuka – Potrebno je snažnije istaknuti povezanost između fondova EU-a i preporuka državama članicama

Komisija bi trebala snažnije istaknuti povezanost između fondova EU-a kojima se podupiru reformski procesi u državama članicama i preporuka upućenih tim zemljama. O preporukama državama članicama trebalo bi se voditi računa u različitim fazama proračunskih postupaka.

Preporučeni rok provedbe: od iznošenja preporuka državama članicama za 2021. nadalje

63. Sud je utvrdio da je Komisijina koordinacija u okviru europskog semestra primjerena za utvrđivanje relevantnih rizika u izvješćima za pojedinačne zemlje i preporukama državama članicama. Preporuke državama članicama općenito su usmjerene na prioritete utvrđene u godišnjem pregledu rasta i integriranim smjernicama, no u tim su se preporukama u određenim slučajevima miješala razna

40

pitanja te općenito nisu sadržavale jasne rokove i informacije o troškovima. Preporuke državama članicama usmjerene su na rizike utvrđene u izvješćima za pojedinačne zemlje, ali određivanje prioriteta nije dovoljno objašnjeno. Djelotvornost europskog semestra ovisi i o razini nacionalne odgovornosti te predanosti država članica da u razumnim rokovima provedu preporuke koje su im upućene (vidjeti odlomke 45. – 52.).

4. preporuka – Potrebno je poboljšati oblikovanje preporuka državama članicama

Komisija bi trebala zajamčiti da se pojedinačne preporuke državama članicama odnose isključivo na jedno pitanje u okviru istog područja politike, da uključuju mjerljive ciljne vrijednosti i realistične rokove (godišnje ili višegodišnje) te da sadržavaju potpuno dokumentirano obrazloženje za davanje prioriteta predmetnom pitanju pred drugima koja nisu uključena u relevantne preporuke.

Preporučeni rok provedbe: od iznošenja preporuka državama članicama za 2021. nadalje

64. Sud je utvrdio da se u NPR-ovima često ne objašnjava točan sadržaj mjera koje relevantna tijela planiraju, kao ni njihovi očekivani rokovi, ključne etape provedbe i procjene njihovih troškova i učinka te da ih se umjesto toga često opisuje samo u vrlo općenitim crtama. Premda je Uredbom propisano da je Komisija dužna obavljati procjenu NPR-ova, Sud je utvrdio da Komisija nije dokumentirala svoju procjenu kvalitete i cjelovitosti NPR-ova (vidjeti odlomke 53. – 56.).

5. preporuka – Potrebno je pružiti jasnu procjenu NPR-ova

Komisija bi trebala:

(a) u svojim smjernicama za NPR-ove zatražiti utvrđivanje i prikaz odgovora država članica u okviru relevantnih politika na prioritete i ciljne vrijednosti definirane na razini EU-a te jasne opise načina na koji države članice namjeravaju provesti svaku preporuku koja im je upućena, s informacijama o rokovima i troškovima;

(b) dokumentirati procjenu kvalitete i cjelovitosti informacija dostavljenih u okviru NPR-ova te zatražiti dodatne informacije u slučaju da nedostaju.

Preporučeni rok provedbe: od podnošenja NPR-ova za 2021. nadalje

41

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Alex Brenninkmeijer, na sastanku održanom u Luxembourgu 30. lipnja 2020.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne predsjednik

42

Prilozi Prilog I. – Razvoj procesa koordinacije ekonomskih politika od 1993. godine

Izvor: Sud.

Govor o stanju Unije

Elementi uvedeni u okviru europskog semestra

Tumač

Ugovori i sekundarno zakonodavstvo

Stupanje ugovora i sekundarnog zakonodavstva na snagu

Smjernice i preporuke

Strategije

Europski semestar

2010.1999. 2012.2008.2007.2004.

13. prosinca 2007.Ugovor iz Lisabona

2000. 2014.1998. 2011. 2016.1995. 2005. 2009.

15. rujna 2016.Govor o stanju Unije

1994.

23. kolovoza 2015.Govor o stanju Unije

1993.

3. ožujka 2010.Strategija

Europa 2020.

23. ožujka 2000.Lisabonska strategija

Smjernice za europodručje

2015.

13. rujna 2017.Govor o stanju Unije

25. ožujka 2011.Pakt Euro Plus

7. studenoga 1993.Stupanje Ugovora iz

Maastrichta na snagu

17. svibnja 2016.Program SRSP 2017. – 2020.

1992.

1. siječnja 1999.Stupanje korektivnog dijela

PSR-a na snagu

2002. 2017.2003.

7. veljače 1992.Ugovor iz Maastrichta

1997. 2006. 2013.

20. svibnja 2016.Stupanje programaSRSP 2017. – 2020.

na snagu

2001.1996.

Detaljna preispitivanja

Procjena programa stabilnosti i konvergencije koju obavlja Komisija

Nacionalni akcijski planovi za zapošljavanje

Smjernice za pojedinačne zemlje

Izvješće o mehanizmu upozoravanja

Preporuke za europodručje

GPR

Preporuke državama članicama

Radni dokumenti s lužbi Komisije o NPR-ovima

Radni dokumenti s lužbi Komisije o programima stabilnosti i konvergencije

NPR-ovi

nacrt Zajedničkog izvješća o zapošljavanju

Programi stabilnosti i konvergencije

27. lipnja 2005.Izmjene PSR-a

1. studenoga 1997.Europska strategija

zapoš ljavanja

7. srpnja 1997.Pakt o stabilnosti i rastu (PSR)

1. srpnja 1998.Stupanje preventivnog dijela

PSR-a na snagu

1. prosinca 2009.Stupanje Ugovora izLisabona na snagu

2. ožujka 2012.Ugovor TSCG

16. studenoga 2011.Paket od

šest mjera

13. prosinca 2011.Stupanje paketa od

šest mjera na snagu

1. siječnja 2013.Stupanje ugovora TSCG

na snagu31. svibnja 2013.

Stupanje paketa oddvije mjere

na snagu

studeni 2010.Pokretanje europskog

semestra

21. svibnja 2013.Paket od

dvije mjere

Međuvladini sporazumi i ugovori

Opće smjernice ekonomskih politika

Smjernice za politike zapošljavanja

15. prosinca 1997.

6. srpnja 1998.

26. lipnja 2003.

1. listopada 1997.

ožujak 1998.

lipanj 1998.

rujan 1998.

listopad 2005.

12. srpnja 2011.

8. lipnja 2011.

8. lipnja 2011. 27. svibnja 2015.

12. siječnja 2011.14. veljače 2012.

22. prosinca 1993.

30. svibnja 2012. 26. ožujka 2015.Izvješća za pojedinačne zemlje

43

Prilog II. – Glavni elementi procesa europskog semestra od 2015.

Izvor: Sud.

Smjernice za politike

zapošljavanja

Godišnji pregled rasta

Izvješće Komisije za pojedinačnu zemlju,

uključujući takvo izvješće s detaljnim

preispitivanjem Nacionalni program reformi (NPR)države članice

Komisija predlaže preporuke državi članici

Država članica daje povratne informacije o

provedbi preporuka koje su joj upućene

Komisijino praćenje

Godišnji ciklus

Višegodišnje opće smjerniceekonomskih politika, jednogodišnji

ciklus smjernica za politike zapošljavanja

Opće smjernice ekonomskih

politika

Vijeće usvaja preporuke državi članici

Izvješće države članice o provedbipreporuka iz prethodne godine i

napretku u dostizanju ciljnihvrijednosti iz strategije Europa 2020.

Zajedničko izvješće o zapošljavanju

Izvješće o mehanizmu upozoravanja,izvješća o ulaganjima te drugim ekonomskim i

socijalnim reformama

Strategija Europa 2020.

Desetogodišnji ciklus

Petogodišnji prioriteti Komisije i ostale najave

prioriteta u okviru relevantnih politika

Petogodišnji ciklus igodišnje izjave

U izvješćima za pojedinačne zemlje i NPR-ovimatrebalo bi voditi računa o smjernicama EU-a

Podatci na temelju kojih se oblikujupreporuke državi članici

44

Prilog III. – Kalendar europskog semestra – ključne promjene u razdoblju 2011. – 2018.

Izvor: Sud.

Ciklus ZIMA LJETO2011. GPR

2012.

jesenski paket (uključujući GPR,

Zajedničko izvješće o zapošljavanju)

Izvješće o mehanizmu

upozoravanja (AMR)

Detaljno preispitivanje

2013.

2014.2015.2016.2017.2018.

Napomene:GPR je uključen u jesenski paket i prebačen sa siječnja 2011. na studeni 2012.Izvješće o mehanizmu upozoravanja uključeno je u jesenski paket i prebačeno s veljače 2012. na studeni 2012.Detaljno preispitivanje prebačeno je s travnja 2012. na veljaču/ožujak 2013.Detaljno preispitivanje uključeno je u izvješće za pojedinačne zemlje (objavljeno u veljači/ožujku) 2015.Ocjena NPR-ova u okviru radnih dokumenata službi Komisije sada je obuhvaćena izvješćima za pojedinačne zemlje i prebačena sa svibnja 2014. na veljaču/ožujak 2015.Preporuke za europodručje prebačene su sa svibnja 2015. na studeni 2016.

konačne preporuke državama članicama

(Europsko vijeće)jesenski paket

(uključujući GPR, AMR i Zajedničko

izvješće o zapošljavanju)

Detaljno preispitivanje

izvješća za pojedinačne zemlje

(uključujući detaljno

preispitivanje)

radni dokumenti službi Komisije

(ocjena programa stabilnosti i

konvergencije)

preporuke za europodručje

radni dokument službi Komisije o

europodručju

JESEN PROLJEĆE

PSK-ovi i NPR-ovi

radni dokumenti službi Komisije

(procjena PSK-ova i NPR-ova) nacrti preporuka

državama članicama (Komisija)

preporuke za europodručje

45

Prilog IV. – Odabir država članica za revizijski uzorak

01. U središtu revizije postupaka koji se primjenjuju u okviru europskog semestra bilo je šest država članica (pet iz europodručja i jedna izvan europodručja). Riječ je o istom uzorku koji se upotrebljavao za reviziju preventivnog dijela PSR-a.

02. U uzorak nisu bile uključene države članice (uz iznimku Italije30) na koje se tijekom čitavog razdoblja obuhvaćenog revizijom primjenjivao postupak u slučaju prekomjernog deficita ili program prilagodbe, ili koje su prethodno već bile obuhvaćene u okviru revizija postupka u slučaju prekomjernog deficita, Grčke ili revizija postupka u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP). Sud je među preostalim državama članicama odabrao one koje su bile obuhvaćene korektivnim dijelom tijekom duljeg razdoblja, u kojima je nedavno zabilježeno pogoršanje strukturnog salda ili koje su bilježile najveću udaljenost od srednjoročnog cilja (vidjeti tablicu 1.).

30 Italija je izašla iz postupka u slučaju prekomjernog deficita u lipnju 2013., a u razdoblju koje

je tome prethodilo jednim je dijelom bila obuhvaćena revizijom koju je Sud proveo nad postupkom u slučaju prekomjernog deficita. Italija je uključena u uzorak zbog opsežne primjene klauzula o fleksibilnosti u okviru preventivnog dijela Pakta i njezine općenite važnosti za makroekonomska kretanja u EU-u.

46

Tablica 1. – Odabir država članica za revizijski uzorak

Primjedbe

2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016.**Belgi ja -4,03 -3,42 -2,73 -2,85 -2,48 -2,10 Revizi ja europskog semestra -4,61 -4,78 -4,17 -3,48 -3,60 -3,23

Estoni ja 0,27 -0,10 -0,40 0,31 0,31 0,18Na razini s rednjoročnog ci l ja ti jekom ci jelog referentnog razdobl ja 0,17 0,27 -0,10 -0,40 0,31 0,31

Irska -7,52 -6,45 -4,32 -3,22 -2,99 -2,15 Obuhvaćena preventivnim di jelom samo 2016. -8,83 -7,52 -6,45 -4,32 -3,22 -2,99

Latvi ja -1,26 -0,03 -0,94 -1,76 -2,09 -1,85 Na razini s rednjoročnog ci l ja 2013. i 2014. -1,19 -0,26 0,97 0,06 -0,76 -1,09

Li tva -3,59 -2,60 -2,27 -1,42 -1,20 -1,43 Na razini s rednjoročnog ci l ja 2015. i 2016. -2,29 -2,59 -1,60 -1,27 -0,42 -0,20

Luksemburg 1,38 2,47 2,06 2,15 0,71 0,90Na razini s rednjoročnog ci l ja ti jekom ci jelog referentnog razdobl ja 0,00 0,88 1,97 1,56 1,65 0,21

Nizozemska -3,58 -2,26 -0,94 -0,53 -1,07 -1,40Revizi ja europskog semestra (obuhvaćena EDP-om godinu dana dul je od Li tve i Latvi je) -3,03 -3,08 -1,76 -0,44 -0,03 -0,57

Austri ja -2,53 -1,82 -1,24 -0,67 -0,59 -1,01Revizi ja europskog semestra (obuhvaćena EDP-om godinu dana dul je od Li tve i Latvi je) -2,76 -2,08 -1,37 -0,79 -0,22 -0,14

Portugal -6,22 -3,09 -2,50 -1,37 -1,82 -2,33Obuhvaćen EDP-om ti jekom ci jelog referentnog razdobl ja -7,60 -5,72 -2,59 -2,00 -0,87 -1,32

Slovačka -4,11 -3,56 -1,69 -2,05 -2,06 -2,04Dug < 60 % BDP-a ti jekom ci jelog referentnog razdobl ja -6,65 -3,61 -3,06 -1,19 -1,55 -1,56

Finska -0,85 -1,14 -0,98 -1,75 -1,75 -1,52 Revizi ja europskog semestra -0,61 -0,35 -0,64 -0,48 -1,25 -1,25

Danska -0,50 0,04 -0,18 0,56 -2,26 -1,36 Manje tra jan i manji defici t/dug od Mađarske -0,22 0,00 0,54 0,32 1,06 -1,76

Hrvatska — — -3,57 -3,85 -3,49 -3,84 Obuhvaćena EDP-om u razdobl ju 2013. – 2016. — — -4,08 -3,57 -3,85 -3,49

Mađarska -4,52 -1,44 -1,47 -2,50 -2,35 -2,63 Revizi ja europskog semestra -1,88 -2,82 0,26 0,23 -0,80 -0,65

Pol jska -6,07 -4,04 -3,44 -2,65 -3,01 -2,65 Manje tra jan i manji defici t/dug od Mađarske -7,26 -5,07 -3,04 -2,44 -1,65 -2,01

Rumunjska -2,98 -2,01 -1,07 -0,63 -0,78 -2,74 Manje tra jan i manji defici t/dug od Mađarske -4,59 -1,98 -1,01 -0,07 0,37 0,22

Švedska 0,00 0,10 -0,19 -0,82 -1,04 -0,96Na razini s rednjoročnog ci l ja ti jekom ci jelog referentnog razdobl ja 1,77 1,00 1,10 0,81 0,18 -0,04

Ujedinjena Kra l jevina -5,84 -6,56 -4,55 -5,15 -4,48 -3,30

Obuhvaćena EDP-om ti jekom ci jelog referentnog razdobl ja -6,00 -4,59 -5,31 -3,30 -3,90 -3,23

Ostale revizije koje je Sud proveoNjemačka -1,34 -0,12 0,27 0,82 0,92 0,71 EDP -1,68 -0,84 0,38 0,77 1,32 1,42

Grčka -6,40 -0,43 1,98 0,57 -1,13 -0,27 Revizi ja Grčke -9,65 -5,90 0,07 2,48 1,07 -0,63

Španjolska -6,17 -3,35 -1,90 -1,80 -2,53 -2,61 MIP -7,04 -6,17 -3,35 -1,90 -1,80 -2,53

Francuska -5,09 -4,26 -3,53 -2,79 -2,74 -2,39 EDP/MIP -5,50 -4,69 -3,86 -3,13 -2,39 -2,34

Ita l i ja -3,27 -1,28 -0,87 -1,06 -0,98 -1,50 EDP -3,27 -3,27 -1,28 -0,87 -1,06 -0,98

Cipar -5,50 -5,14 -1,69 2,02 0,35 0,22 EDP -5,06 -5,50 -5,14 -1,69 2,02 0,35

Malta -2,78 -3,65 -2,47 -2,39 -2,09 -1,65 EDP -4,02 -2,78 -3,65 -2,47 -2,39 -2,09Sloveni ja -4,79 -2,13 -2,16 -2,75 -2,69 -2,48 MIP -4,55 -4,79 -2,13 -2,16 -2,75 -2,69

Bugarska -1,87 -0,48 -0,76 -2,48 -2,56 -2,43 MIP -1,51 -0,87 0,52 0,24 -1,48 -1,56Češka -2,63 -1,48 0,08 -0,78 -1,96 -1,42 EDP -3,06 -1,63 -0,48 1,08 0,22 -0,96

Izvor: podatci Komisije (preventivni dio – jesenska prognoza iz 2015.)* Udal jenost od s rednjoročnog ci l ja (negativna = s trukturni sa ldo manji od s rednjoročnog ci l ja , pozi tivna = s trukturni sa ldo veći od s rednjoročnog ci l ja )** Na temelju podataka iz prognoza

U okviru preventivnog dijelaStrukturni saldo manji od proračunskog cil ja prema procjenama Komisije iz prosinca 2015.Uključeno u revizijski uzorak Suda za MIPUključeno u revizijski uzorak Suda za EDPUključeno u revizijski uzorak Suda za GrčkuUključeno u revizijski uzorak Suda za europski semestar

europodručje

izvan europodručja

Revizija već obavljena

Analiza kriterija i odabir uzorka država članica za reviziju europskog semestra

EMU Država članicaStrukturni saldo

Udaljenost od srednjoročnog cilja (strukturni saldot -

1 – srednjoročni ciljt)*

47

Prilog V. – Glavni pokazatelji u okviru strategije Europa 2020. za skupinu EU 28

Tema Glavni pokazatelj 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018.Ciljna

vrijednoststopa zaposlenosti dobne skupine 20 – 64, ukupno (% stanovništva) 70,30 69,00 68,50 68,60 68,40 68,40 69,20 70,10 71,10 72,20 73,20 75,00• stopa zaposlenosti dobne skupine 20 – 64, žene (% stanovništva) 62,80 62,30 62,00 62,20 62,40 62,60 63,50 64,30 65,30 66,50 67,40 :• stopa zaposlenosti dobne skupine 20 – 64, muškarci (% stanovništva) 77,90 75,70 75,00 75,00 74,60 74,30 75,00 75,90 76,90 78,00 79,00 :bruto domaći rashodi za istraživanje i razvoj (¹) (% BDP-a) 1,84 1,94 1,93 1,97 2,01 2,02 2,03 2,04 2,04 2,06 2,12 3,00• poduzetništvo 1,16 1,19 1,19 1,24 1,27 1,28 1,30 1,31 1,32 1,36 1,41 :• tijela vlasti 0,24 0,26 0,25 0,25 0,25 0,25 0,24 0,24 0,23 0,23 0,23 :• visoko obrazovanje 0,42 0,46 0,47 0,46 0,47 0,47 0,47 0,47 0,47 0,46 0,46 :• privatni neprofitni subjekti 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 :emisije stakleničkih plinova (²) (indeks 1990. = 100) 90,60 83,80 85,70 83,00 82,10 80,40 77,50 78,10 77,80 78,30 : 80,00udio obnovljive energije u bruto potrošnji konačne energije (%) 11,10 11,90 12,50 13,10 14,40 15,20 16,20 16,70 17,00 17,50 : 20,00potrošnja primarne energije (u mili junima tona ekvivalenta nafte) 1 693,00 1 595,00 1 654,00 1 593,00 1 585,00 1 571,00 1 511,00 1 537,00 1 547,00 1 562,00 : 1 483,00potrošnja konačne energije (u mili junima tona ekvivalenta nafte) 1 180,00 1 108,00 1 160,00 1 105,00 1 106,00 1 108,00 1 066,00 1 088,00 1 110,00 1 123,00 : 1 086,00

osobe koje su rano napustile obrazovanje i osposobljavanje, ukupno (³) (% stanovništva u dobi 18 – 24)

14,70 14,20 13,90 13,40 12,70 11,90 11,20 11,00 10,70 10,60 10,60 < 10,00

• osobe koje su rano napustile obrazovanje i osposobljavanje, žene (³) (% stanovništva u dobi 18 – 24)

12,70 12,30 11,90 11,50 10,90 10,20 9,60 9,50 9,20 8,90 8,90 :

• osobe koje su rano napustile obrazovanje i osposobljavanje, muškarci(³) (% stanovništva u dobi 18 – 24)

16,70 16,10 15,80 15,30 14,50 13,60 12,70 12,40 12,20 12,10 12,20 :

stjecanje visokog obrazovanja, ukupno (³) (% stanovništva u dobi 30 – 34) 31,20 32,30 33,60 34,80 36,00 37,10 38,00 38,70 39,20 39,90 40,70 ≥ 40,00• stjecanje visokog obrazovanja, žene (³) (% stanovništva u dobi 30 – 34) 34,30 35,70 37,20 38,60 40,20 41,40 42,30 43,40 43,90 44,90 45,80 :• stjecanje visokog obrazovanja, muškarci (³) (% stanovništva u dobi 30 – 34) 28,00 28,90 30,00 31,00 31,80 32,80 33,60 34,00 34,40 34,90 35,70 :osobe izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti, EU 27 (⁴)(⁷)(u mili junima)

116,10 114,50 117,00 119,60 122,20 121,60 120,80 117,80 116,90 111,84 109,23 96,10

osobe izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti, EU 28 (⁴)(⁷)(u mili junima)

: : : 121,00 123,60 122,80 122,00 119,00 118,10 113,00 : :

osobe izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti, EU 28 (⁴)(⁶)(⁷) (% stanovništva)

23,70 23,30 23,70 24,30 24,70 24,60 24,40 23,80 23,50 22,40 : :

• osobe koje žive u kućanstvima s vrlo niskim intenzitetom rada, EU 28 (⁶)(⁷) (% stanovništva u dobi 0 – 59)

9,20 9,10 10,10 10,40 10,50 11,00 11,30 10,70 10,50 9,50 : :

• osobe izložene riziku od siromaštva nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa), EU 28 (⁶)(⁷) (% stanovništva)

16,60 16,40 16,50 16,80 16,80 16,70 17,20 17,30 17,30 16,90 : :

• osobe u teškoj materijalnoj oskudici, EU 28 (⁶)(⁷) (% stanovništva) 8,50 8,20 8,40 8,90 9,90 9,60 8,90 8,10 7,50 6,60 6,00 :

Zaposlenost

Istraživanje i razvoj

Klimatske promjene i energija

Obrazovanje

Siromaštvo i socijalna isključenost

48

Napomene: (1) Ukupne emisije, uključujući emisije CO2 iz međunarodnog zračnog prometa i neizravne emisije CO2, ali ne uključujući emisije iz korištenja zemljišta, prenamjene

korištenja zemljišta i šumarstva. (2) Prekid vremenskog niza 2014. (prijelaz s Međunarodne standardne klasifikacije obrazovanja ISCED za 1997. na klasifikaciju ISCED za 2011.). (3) Pokazatelj „Osobe izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti” odgovara ukupnom broju osoba koje su: izložene riziku od siromaštva nakon socijalne

pomoći (socijalnih prijenosa), u teškoj materijalnoj oskudici ili žive u kućanstvima s vrlo niskim intenzitetom rada. Osobe se broje samo jedanput čak i ako su obuhvaćene s nekoliko potpokazatelja.

(4) Opća je ciljna vrijednost EU-a ukloniti rizik od siromaštva i isključenosti za najmanje 20 milijuna ljudi do 2020. godine. Zbog problema u vezi s dostupnošću podataka relevantna se ciljna vrijednost procjenjuje samo za EU 27.

(5) Podatci za EU 27 za 2008. (6) Za 2018. izneseni su procijenjeni podatci.

Izvor: Eurostat, „Smarter, greener, more inclusive?”, izdanja 2015. – 2019.

49

Prilog VI. – Procjena napretka u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020.

01. U analizi usvojenog niza od devet glavnih pokazatelja pokazuje se napredak EU-a u ostvarivanju njegovih općih ciljnih vrijednosti za 2020. u pet područja: zapošljavanje, istraživanje, energija, obrazovanje i smanjenje siromaštva (vidjeti tablicu 1. i sliku 4.). Time se, međutim, prikrivaju razlike u uspješnosti među pojedinačnim državama članicama i njihovi položaji u odnosu na prosjek EU-a.

Tablica 1. – Napredak EU-a u dostizanju svojih općih ciljnih vrijednosti za 2020. u pet područja politike

Ciljne vrijednosti iz strategije Europa 2020. za EU

Početni podatci

Najnoviji dostupni podatci

Ključna kretanja u relevantnom razdoblju

Izgledan ishod 2020., na temelju nedavnih trendova

Zapošljavanje

Povećanje stope zaposlenosti stanovništva u dobi 20 – 64 godine na najmanje 75 %

68,6 % (2010.)

73,2 % (2018.)

Stopa zaposlenosti postupno se oporavljala i premašila razinu iz vremena prije krize. Povećanje broja radnih odnosa na nepuno radno vrijeme i nezaposlenosti mladih u nekim državama članicama. Iako su smanjene, i dalje postoje znatne razlike između spolova.

Izgledno je ostvarenje ciljne vrijednosti od 75 %

Istraživanje

Povećanje kombiniranih javnih i privatnih ulaganja u istraživanje i razvoj na 3 % BDP-a

1,93 % (2010.)

2,12 % (2018.)

Rashodi u području istraživanja i razvoja u EU-u izraženi u postotku BDP-a stagnirali su tek ponešto iznad 2 %. Poslovni sektor i dalje je bio najveći ulagač u istraživanje i razvoj. I dalje postoje nejednakosti u cijelom EU-u zbog činjenice da je u sjevernim i

Neće se ostvariti ciljna vrijednost od 3 %

50

Ciljne vrijednosti iz strategije Europa 2020. za EU

Početni podatci

Najnoviji dostupni podatci

Ključna kretanja u relevantnom razdoblju

Izgledan ishod 2020., na temelju nedavnih trendova

zapadnim zemljama EU-a istraživanje i razvoj u poslovnom sektoru razvijenije.

Energija

(a) Smanjenje emisija stakleničkih plinova za najmanje 20 % u odnosu na razine iz 1990.

14 % (2010.)

21,7 % (2017.)

Znatan napredak ostvaren je za sve tri ciljne vrijednosti. Oporavak gospodarstva EU-a donosi određene rizike za ostvarivanje svih ciljnih vrijednosti.

Izgledno je ostvarenje svih triju ciljnih vrijednosti Ciljne vrijednosti za 2020.: 20 % redom za svaku ciljnu vrijednost

(b) Povećanje udjela energije iz obnovljivih izvora u konačnoj potrošnji energije na 20 %

12,5 % (2010.)

17,5 % (2017.)

(c) Kretanje prema povećanju energetske učinkovitosti od 20 % (za potrošnju primarne energije)

5,7 % (2010.)

15,7 % (2017.)

Obrazovanje

(a) Smanjenje stopa napuštanja školovanja na manje od 10 % stanovništva u dobi 18 – 24 godine

13,9 % (2010.)

10,6 % (2018.) U slučaju obiju ciljnih

vrijednosti ostvaren je dobar napredak. Povećane su razlike između spolova u stjecanju visokog obrazovanja.

Izgledno je ostvarenje obiju ciljnih vrijednosti Ciljne vrijednosti za 2020.: ≤ 10 % odnosno ≥ 40 %

(b) Povećanje udjela stanovništva u dobi 30 – 34 godine sa završenim visokim obrazovanjem na najmanje 40 %

33,8 % (2010.)

40,7 % (2018.)

51

Ciljne vrijednosti iz strategije Europa 2020. za EU

Početni podatci

Najnoviji dostupni podatci

Ključna kretanja u relevantnom razdoblju

Izgledan ishod 2020., na temelju nedavnih trendova

Siromaštvo

Smanjenje broja osoba izloženih riziku od siromaštva i socijalne isključenosti za najmanje 20 milijuna (u usporedbi s 2008. kao referentnom godinom)

Povećanje od 0,5 milijuna (2010.)

Smanjenje od 6,9 milijuna (2018.)

Broj osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti bio je najveći 2012. dosegnuvši 122 milijuna. Otada je postupno smanjen na 109,23 milijuna tijekom 2017. Određeni je napredak ostvaren u pogledu teške materijalne oskudice, no u pogledu drugih dvaju oblika siromaštva – dohodovnog siromaštva i vrlo niskog intenziteta rada – nije zabilježen nikakav stvarni napredak.

Neće se ostvariti ciljna vrijednost Ciljna vrijednost za 2020.: Smanjenje broja ljudi izloženih riziku od siromaštva i socijalne isključenosti za 20 milijuna (tj. 96,1 milijun ljudi)

Izvor: procjena koju je obavio Sud (vidjeti Prilog VI.); Komisija, Europski semestar 2019.: ocjena napretka u provedbi strukturnih reformi te sprječavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža i rezultati detaljnih preispitivanja u skladu s Uredbom (EU) br. 1176/2011, Dodatak 2. – Napredak prema ostvarenju ciljeva strategije Europa 2020., str. 19, 27. veljače 2019.; Eurostat, „Smarter, greener, more inclusive?”, izdanje za 2019.

Ključne činjenice i prepreke u vezi s napretkom koji se ostvaruje u području smanjenja siromaštva

02. Ciljna vrijednost strategije Europa 2020. za smanjenje siromaštva temelji se na glavnom pokazatelju „rizika od siromaštva ili socijalne isključenosti” (koji je još poznat kao pokazatelj AROPE31). Riječ je o kompozitnom pokazatelju kojim su obuhvaćena tri

31 Podatke o siromaštvu trebalo bi tumačiti oprezno. Primjerice, na kompozitni pokazatelj

AROPE posebno utječe pokazatelj „rizika od dohodovnog siromaštva nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa)”. Taj drugi pokazatelj relativna je mjera stupnja siromaštva i njegov prag uvelike varira među državama članicama. Također varira tijekom vremena jer prati razvoj nacionalnog medijana raspoloživog dohotka: u nizu država članica taj je prag

52

aspekta siromaštva: (1) dohodovno siromaštvo nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa)32; (2) teška materijalna oskudica33; i (3) život u kućanstvima s vrlo niskim intenzitetom rada34.

03. Unatoč ciljnoj vrijednosti u okviru strategije Europa 2020., u skladu s kojom bi se 20 milijuna ljudi izvuklo iz siromaštva ili socijalne isključenosti35 u usporedbi s razinama prije krize iz 2008., u skladu s pokazateljem AROPE za 2018. 109 milijuna ljudi, tj. gotovo četvrtina (22 %) stanovništva u EU 27 i dalje je bila ugrožena te je zabilježen tek ograničen napredak u slučaju 6,9 milijuna ljudi36. Zbog financijske krize glavni pokazatelj siromaštva (AROPE) znatno se pogoršao u razdoblju 2009. – 2012., nakon čega je bilježio postupno poboljšanje do 2018. (vidjeti sliku 1.).

zabilježio pad tijekom razdoblja 2008. – 2017. (Grčka i Cipar) ili je ostao gotovo isti (Španjolska i Italija).

32 Osobe koje žive u kućanstvu s „ekvivalentnim” raspoloživim dohotkom nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa) u iznosu manjem od 60 % nacionalnog medijana. Taj je prag konvencionalan i predstavlja razinu dohotka koja se smatra neophodnom za dostojanstven život.

33 Osobe koje si ne mogu priuštiti najmanje tri od sljedećih pet stavki: plaćanje stanarine, otplatu stambenog kredita ili plaćanje računa za komunalne usluge; adekvatno grijanje u kućanstvu; podmirivanje iznenadnih troškova; redovite obroke koji sadržavaju meso ili proteine; odlazak na odmor; televizor; stroj za pranje rublja; automobil; telefon. EU je 2017. ažurirao taj popis i on sada sadržava dodatnih sedam stavki: zamjena iznošenih odjevnih predmeta i dotrajalog pokućstva; posjedovanje dvaju para cipela; potrošnja malog iznosa novčanih sredstava za osobne potrebe; redovito bavljenje rekreacijskim aktivnostima; izlazak na piće/jelo jednom na mjesec; internetska veza. Neposjedovanje stroja za pranje rublja, televizora i telefona uklonjeni su s izmijenjenog popisa kao neprimjerene mjere oskudice.

34 Pripadnici dobne skupine 0 – 59 godina koji žive u kućanstvima u kojima su radno sposobne osobe (osim studenata mlađih od 25 godina) odradile manje od 20 % svojeg ukupnog radnog potencijala tijekom prošle godine.

35 U skladu s ciljnom vrijednosti za 2020. i u okviru Programa Ujedinjenih naroda za održivi razvoj do 2030., države članice EU-a obvezale su se da će do 2030. prepoloviti stopu siromaštva u svim njezinim dimenzijama.

36 Zbog nedovoljne količine usporedivih podataka za 2008. Hrvatska nije uključena u izračune (1,1 milijun osoba bilo je 2017. izloženo riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti).

53

Slika 1. – Pokazatelj AROPE – Osobe izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti, EU 27 (u milijunima osoba), 2008. – 2017.

Izvor: Sud na temelju podataka Eurostata iz siječnja 2020.

04. Unatoč općenitom poboljšanju kompozitnog pokazatelja, postoje znatne razlike u napretku među državama članicama, osobito u članicama s najvećim skupinama izloženima riziku od siromaštva. Na slici 2. prikazana je kumulativna razlika u skupinama unutar država članica za koje se smatra da su izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti (u tisućama) 2018. u usporedbi s 2008. godinom. U dvanaest od 27 država članica tijekom istog razdoblja općenito je zabilježen porast broja stanovnika.

116,1114,4

116,6119,5

122,4 121,6 120,8

117,8 116,9

111,8109,2

2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.

Ciljna vrijednost 96,1

54

Slika 2. – Promjene u broju ljudi izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti (u tisućama osoba), EU 27, 2018. u odnosu na 2008.

Izvor: Sud na temelju podataka Eurostata iz siječnja 2020.

05. Usto, razlike među državama na koje upućuju određeni potpokazatelji još su vidljivije nego razlike na koje upućuje jednostavna usporedba stopa izloženosti riziku od siromaštva. Primjerice, teška materijalna oskudica 2018. u nekim državama članicama praktički nije postojala, dok je u drugima pogađala gotovo petinu njihova stanovništva (vidjeti tablicu 2.). Usto, razlike među državama na koje upućuju određeni potpokazatelji još su vidljivije nego razlike na koje upućuje jednostavna usporedba stopa izloženosti riziku od siromaštva.

-5 000

-4 000

-3 000

-2 000

-1 000

0

1 000

2 000

u tis

ućam

a

55

Tablica 2. – Velike razlike među državama članicama u pogledu potpokazatelja siromaštva ili socijalne isključenosti, stanje 2018.

Viši rizik Niži rizik

Osobe izložene riziku od dohodovnog siromaštva nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa) (EU 28: 17,1 %)

23,5 % (Rumunjska) 23,3 % (Latvija) 22,9 % (Litva)

9,6 % (Češka) 12 % (Finska) 12,2 % (Slovačka)

Osobe u teškoj materijalnoj oskudici (EU 28: 5,9 %)

20,9 % (Bugarska) 16,8 % (Rumunjska) 16,7 % (Grčka)

1,3 % (Luksemburg) 1,6 % (Švedska) 2,4 % (Nizozemska)

Osobe koje žive u kućanstvima s vrlo niskim intenzitetom rada (EU 28: 8,8 %)

14,6 % (Grčka) 13,1 % (Irska) 12,1 % (Belgija)

4,5 % (Češka) 5,2 % (Slovačka) 5,2 % (Estonija)

Izvor: Eurostat, podatci iz siječnja 2020.

06. Kretanja na tržištu rada imaju važnu ulogu u području siromaštva i socijalne isključenosti. Nakon znatnog smanjenja zbog gospodarske recesije (2009. – 2013.), 73,2 % građana EU-a u dobi između 20 i 64 godine bilo je zaposleno 2018. (porast sa 70,3 % 2008.; vidjeti sliku 3.). To je najveći postotak od 2002. sa znatnim smanjenjem razlika između spolova (11,6 % 2018. u odnosu na 15,1 % 2008.). Međutim, na povećanje stope zaposlenosti pozitivno je utjecao postupan porast broja radnih mjesta s nepunim radnim vremenom (18,5 % 2018. u odnosu na 16,8 % 2008.)37.

37 https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&

pcode=tesem100&plugin=1.

56

Slika 3. – Stopa zaposlenosti u skupini EU 28 (dobna skupina 20 – 64, ukupan postotak stanovništva) 2008. – 2018.

Izvor: Sud na temelju podataka Eurostata iz siječnja 2020.

07. U cilju daljnjeg razvoja socijalne dimenzije unutar EU-a u studenome 2017. potpisan je europski stup socijalnih prava, koji sadržava popis načela u 20 područja kojima se željela zajamčiti i poboljšati pravna stečevina Europske unije. Njegov uspjeh ovisit će o njegovoj provedbi i stupnju predanosti na nacionalnoj razini. U ovoj je fazi za Sud i dalje prerano da u okviru ove revizije utvrdi hoće li to dovesti do bilo kakvog poboljšanja nezadovoljavajućih rezultata koji su u tom pogledu zabilježeni u sklopu europskog semestra.

Ključne činjenice i prepreke u vezi s napretkom koji se ostvaruje u području rashoda za istraživanje i razvoj

08. Rashodi za istraživanje i razvoj u odnosu na BDP na razini EU-a posljednjih su nekoliko godina stagnirali tek nešto malo iznad 2 % i nije izgledno da će se ostvariti ciljna vrijednost od 3 % (vidjeti sliku 4.).

70,3 %

69,0 %68,5 % 68,6 % 68,4 % 68,4 %

69,2 %70,1 %

71,1 %

72,2 %

73,2 %

2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.

Ciljna vrijednost 75,0 %

57

Slika 4. – Bruto domaći rashodi za istraživanje i razvoj u skupini EU 28 (postotak BDP-a), 2008. – 2018.

Napomena: podatci za 2018. uglavnom su okvirni.

Izvor: Sud na temelju podataka Eurostata iz siječnja 2020.

09. Sud je u pogledu istraživanja i razvoja utvrdio da je u preporukama državama članicama mala pozornost bila usmjerena na države članice s niskim ili čak negativnim rastom rashoda u području istraživanja i razvoja (vidjeti tablicu 3.).

1,84 %1,94 %1,93 %1,97 % 2,01 % 2,02 % 2,03 %2,04 % 2,03 % 2,06 % 2,12 %

3 %

2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.

Polazna vrijednost iz 2008. Napredak povrh razine iz 2008.

58

Tablica 3. – Države članice s negativnim ili sporim napretkom kojima nije upućena ciljana preporuka za područje istraživanja i razvoja, 2016. – 2017.

Država članica

Preporuke za 2016. Preporuke za 2017.

Rashodi u području

istraživanja i razvoja

(izraženi kao postotak

BDP-a) 2015.

Države članice s manje od

50 % napretka

zabilježenog 2015. u

ostvarivanju svoje ciljne vrijednosti

za 2020.

Preporuka ili potpreporuka državi članici za područje istraživanja i razvoja 2016.

Rashodi u području

istraživanja i razvoja (izraženi

kao postotak

BDP-a) 2016.

Države članice s manje od

50 % napretka

zabilježenog 2016. u

ostvarivanju svoje ciljne vrijednosti

za 2020.

Preporuka ili potpreporuka državi članici za područje istraživanja i razvoja 2017.

AT 3,05 40,3 % — 3,09 43,7 % — BG 0,96 48,6 % — 0,78 31,4 % —

DK 2,96 82,6 %

Poticati suradnju između poduzeća i sveučilišta

2,87 43,5 % —

FI 2,90 % negativno

Promicati poduzetništvo i ulaganja kako bi se potaknuo rast proizvodnje visoke dodane vrijednosti

2,75 negativno —

HR 0,84 negativno — 0,84 negativno — HU 1,36 46,3 % — 1,21 28,0 % — IT 1,34 48,6 % — 1,29 35,1 % —

LT 1,04 22,5 %

Poboljšati prihvaćanje i upotrebu nove tehnologije; koordinirati politike u području inovacija

0,74 negativno —

LU 1,27 negativno

Ukloniti prepreke ulaganjima i inovacijama koje ograničavaju gospodarski razvoj u

1,24 negativno

Povećati diversifikaciju gospodarstva, među ostalim uklanjanjem prepreka ulaganju i inovacijama

59

Država članica

Preporuke za 2016. Preporuke za 2017.

Rashodi u području

istraživanja i razvoja

(izraženi kao postotak

BDP-a) 2015.

Države članice s manje od

50 % napretka

zabilježenog 2015. u

ostvarivanju svoje ciljne vrijednosti

za 2020.

Preporuka ili potpreporuka državi članici za područje istraživanja i razvoja 2016.

Rashodi u području

istraživanja i razvoja (izraženi

kao postotak

BDP-a) 2016.

Države članice s manje od

50 % napretka

zabilježenog 2016. u

ostvarivanju svoje ciljne vrijednosti

za 2020.

Preporuka ili potpreporuka državi članici za područje istraživanja i razvoja 2017.

sektoru poslovnih usluga

LV 0,63 5,4 %

Provesti konsolidaciju istraživačkih ustanova i pružiti poticaje privatnim ulaganjima u inovacije

0,44 negativno —

MT 0,77 16,3 % — 0,61 5,4 % — PL 1,00 36,4 % — 0,97 33,6 % —

PT 1,24 negativno

Poticati suradnju između sveučilišta i poslovnog sektora

1,27 negativno —

RO 0,49 negativno — 0,48 negativno — SE 3,27 negativno — 3,25 negativno — SI 2,20 41,6 % — 2,00 27,0 % — SK 1,18 97,3 % — 0,79 44,6 % — Komisija 2016. nije predložila nikakvu

izravno povezanu preporuku za pojedinu zemlju u slučaju 10 od 15 država članica s negativnom ili niskom stopom provedbe (<50 %) nacionalne ciljne vrijednosti za 2020.

Komisija 2017. nije predložila nikakvu izravno povezanu preporuku za pojedinu zemlju u slučaju 16 od 17 država članica s negativnom ili niskom stopom provedbe (<50 %) nacionalne ciljne vrijednosti za 2020.

Napomena: Sud nije mogao napraviti izračun za Češku i Ujedinjenu Kraljevinu jer nijedna od tih dviju zemalja nije utvrdila jasnu ciljnu vrijednost za 2020. Osim toga, Grčka nije bila uključena u proces europskog semestra zbog triju programa ekonomske prilagodbe (2010., 2012. i 2015.). Napomena: podatci iz 2016. za Irsku i Ujedinjenu Kraljevinu.

Izvor: podatci Eurostata o istraživanju i razvoju; baza podataka Komisije CESAR za klasifikaciju preporuka državama članicama.

60

10. Nadalje, i dalje su prisutne velike razlike u rashodima u području istraživanja i razvoja među državama članicama EU-a (2017.: od 0,50 % BDP-a u Rumunjskoj do 3,33 % u Švedskoj). Razlike u ulaganjima u području istraživanja i razvoja – posebice kad se uzme u obzir da poduzeća u sjevernim i zapadnim zemljama EU-a više ulažu u taj sektor – općenito odražavaju razlike u industrijskim strukturama, mjeru u kojoj poduzeća temelje svoje poslovanje na znanju te istraživačkim kapacitetima.

61

Pokrate i skraćeni nazivi CESAR: baza podataka Europske komisije za praćenje provedbe preporuka državama članicama

EDP: postupak u slučaju prekomjernog deficita

ESI fondovi: europski strukturni i investicijski fondovi

GPR: godišnji pregled rasta

GU: Glavna uprava

MIP: postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže

NPR-ovi: nacionalni programi reformi

PSK: program stabilnosti i konvergencije

PSR: Pakt o stabilnosti i rastu

Strategija Europa 2020.: Strategija EU-a za rast i radna mjesta

62

Pojmovnik Ciljevi održivog razvoja: Program održivog razvoja do 2030., koji je međunarodna zajednica donijela u rujnu 2015., program je za odgovor na globalne trendove i izazove. U središtu Programa do 2030. 17 je ciljeva održivog razvoja i s njima povezane ciljne vrijednosti, koji su zadani do 2030. Međunarodna zajednica ima ambiciozan novi okvir za suradnju svih zemalja na zajedničkim izazovima. Ciljevi održivog razvoja prvi su put univerzalno primjenjivi na sve zemlje te ih se EU obvezao ostvariti.

Detaljno preispitivanje: analitički dokument Komisije čiji je cilj utvrditi i procijeniti stupanj ozbiljnosti makroekonomskih neravnoteža u kontekstu MIP-a. Od 2015. godine detaljna preispitivanja uključena su u izvješća za pojedinačne zemlje u okviru europskog semestra.

Opće smjernice ekonomskih politika: zajednički prioriteti i zajedničke ciljne vrijednosti ekonomskih politika država članica EU-a koje na temelju prijedloga Europske komisije odobrava Vijeće. Te su smjernice predviđene Ugovorom o funkcioniranju Europske unije. Trebale bi biti usmjerene na makroekonomske i strukturne politike EU-a u cjelini i pojedinačnih država članica EU-a.

Pakt o stabilnosti i rastu: obvezujući sporazum za sve države članice EU-a od 1997. (reformiran 2005. i 2011.) o provedbi odredbi Ugovora iz Maastrichta koje se odnose na održivost fiskalnih politika država članica, ponajprije održavanjem javnog deficita i duga na prihvatljivoj razini.

Postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP): nadzorni mehanizam čija je svrha utvrditi, spriječiti i otkloniti pojavu makroekonomskih neravnoteža koje bi mogle nepovoljno utjecati na ekonomsku stabilnost određene članice EU-a, europodručja ili EU-a u cjelini. Od 2012. godine dio je europskog semestra.

Postupak u slučaju prekomjernog deficita (EDP): korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu (PSR) kojim se utvrđuje način na koji bi države trebale postupati u slučaju da se njihov javni dug ili proračunski deficit ocijeni prekomjernim u skladu s odredbama iz članka 126. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu (PSR) kojim se utvrđuje način na koji bi države trebale postupati u slučaju da se njihov javni dug ili proračunski deficit ocijeni prekomjernim u skladu s odredbama iz članka 126. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

63

Preporuke državama članicama (također: preporuke za pojedine zemlje ili preporuke po državama članicama): smjernice u okviru relevantne politike o tome kako održati stabilne javne financije koje Komisija svake godine sastavlja i upućuje državama članicama. Komisija ih, nakon sastavljanja, u srpnju podnosi Vijeću na odobrenje u kontekstu europskog semestra.

Programi stabilnosti (konvergencije): dokument koji države članice europodručja (i članice koje nisu u europodručju) izrađuju svake godine i u kojem iznose politike i mjere koje namjeravaju provesti kako bi zajamčile održive fiskalne politike, očuvale fiskalne položaje u okviru kojih su srednjoročni ciljevi postignuti ili premašeni ili omogućile pomak k ostvarenju srednjoročnog cilja, vodeći pritom računa o tome da se ulažu odgovarajući napori u smanjenje duga kako bi poštovale pravilo o dugu i referentnu vrijednost iz Ugovora od 60 %.

Smjernice za politike zapošljavanja: zajednički prioriteti i zajedničke ciljne vrijednosti za politike zapošljavanja država članica EU-a koje na temelju prijedloga Komisije izrađuje Vijeće. Te su smjernice predviđene Ugovorom o funkcioniranju Europske unije. Smjernice za politike zapošljavanja i opće smjernice ekonomskih politika zajedno čine integrirane smjernice.

Strategija Europa 2020.: strategija Europske unije za rast i radna mjesta koja se počela provoditi 2010. godine na razdoblje od deset godina, do 2020. U okviru strategije ističu se tri prioriteta: pametan, održiv i uključiv rast, pri čemu se za svaki prioritet određuje jedna ciljna vrijednost ili njih više (sveukupno ih je osam) u pet tematskih područja (zapošljavanje, istraživanje i razvoj, klimatske promjene i energija, obrazovanje te siromaštvo i socijalna isključenost). Strategijom je također obuhvaćeno sedam vodećih tematskih inicijativa.

Učinak prelijevanja: učinak koji pojedini događaj ili više njih u jednoj zemlji mogu imati na gospodarstva drugih zemalja. Iako postoje slučajevi pozitivnih učinaka prelijevanja, pojam se najčešće upotrebljava za negativan učinak koji događaji u pojedinoj zemlji imaju na druge dijelove svijeta.

Višegodišnji financijski okvir (VFO): sedmogodišnji okvir kojim se uređuje proračun EU-a. Utvrđen je u uredbi Vijeća koju se donosi jednoglasnom odlukom, uz suglasnost Europskog parlamenta. Financijskim se okvirom za široka područja politike („naslove”) utvrđuje najveći iznos financijskih sredstava koja se smiju potrošiti u pojedinoj godini te se određuje ukupna godišnja gornja granica za odobrena sredstva za preuzete obveze i plaćanja.

HR HR 1

ZAVRŠNI ODGOVORI EUROPSKE KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG

REVIZORSKOG SUDA

„EUROPSKI SEMESTAR – PREPORUKE DRŽAVAMA ČLANICAMA USMJERENE SU

NA VAŽNA PITANJA, ALI POTREBNO IH JE BOLJE PROVODITI”

SAŽETAK

Europski semestar („semestar”) stvoren je u sklopu odgovora EU-a na gospodarsku i financijsku krizu

koja je pogodila Europu prije deset godina. Od tada su ga Europska komisija i države članice preko

Vijeća neprestano usavršavale kako bi se koordinirano suočile s društveno-gospodarskim pitanjima,

uključujući produktivnost i konkurentnost te poslovno okruženje, kao i s gospodarskim i socijalnim

aspektima širih izazova povezanih s klimatskim promjenama, energijom i održivosti.

Semestar bi trebao ostati prilagodljiv i neprekidno se razvijati po pitanju opsega i usmjerenosti.

Nagla pojava pandemije bolesti COVID-19 („kriza”) i njezin izrazito disruptivan učinak šok je koji je

potresao svaku državu članicu. Kriza je prouzročila vrlo veliku kratkoročnu štetu s dugoročnim

posljedicama. Usklađeno djelovanje nužno je za suočavanje s ovom krizom. Komisija je odgovorila i

prilagodila svoj pristup trenutačnoj zdravstvenoj, društvenoj i gospodarskoj krizi, zadržavajući pritom

snažan naglasak na oporavku nakon nje. Semestar se pokazao neprocjenjivim u osiguravanju

koordiniranog odgovora EU-a, ali i pojedinih država članica na štetu u području gospodarstva i

zapošljavanja. Komisija i Vijeće složili su se da će iskoristiti fleksibilnost koja je dostupna u okviru

pravila kako bi vlade mogle poduprijeti gospodarsku djelatnost i osigurati mrežu socijalne sigurnosti

za građane EU-a. Preporuke državama članicama za 2020. osvrću se na zdravstveni i društveni učinak

neposredne krize, kao i na strukturne izazove s kojima se treba suočiti u fazi oporavka. U fazi nakon

COVID-a Komisija i države članice još će bolje surađivati kako bi osigurale usklađenost i bolju

provedbu reformi.

Europski revizorski sud primijetio je da je pri provedbi 30 % preporuka državama članicama od 2011.

do 2018. ostvaren „ograničen ili nikakav” napredak. Ažurirani podaci o razini provedbe preporuka

državama članicama za razdoblje 2011.–2019. pokazuju da su države članice provele 22 % preporuka

državama članicama u znatnoj mjeri ili potpuno, 46 % uz barem „određeni napredak”, a za preostalih

32 % preporuka državama članicama zabilježeno je da je ostvaren „ograničen” napredak ili da „nije

ostvaren napredak” u provedbi. Barem „određeni napredak” po pitanju provedbe na razini od gotovo

70 % smatra se mjerom uspjeha europskog semestra. To pokazuje da Komisija strogo prati reforme,

ali i opravdava trenutačna nastojanja Komisije da dodatno poboljša provedbu. Komisija je isto tako

radila na: i) poboljšanju analize o održivosti u dokumentima semestra, ii) daljnjem razvoju

povezanosti između upotrebe fondova EU-a i preporuka semestra, iii) integraciji programa potpore

reformama i iv) razvoju svoje kvalitativne procjene praćenja preporuka državama članicama.

Nakon krize, u kojoj su se u svim državama članicama pojavili vrlo slični problemi, Komisija će

surađivati s državama članicama na dodatnom unapređenju plana reformi.

Europski revizorski sud navodi da, iako je izgledno da će šest od osam ciljnih vrijednosti strategije

Europa 2020. biti dosegnuto, napredak je spor po pitanju ciljnih vrijednosti u području siromaštva te

istraživanja i razvoja.

Komisija borbu protiv siromaštva shvaća iznimno ozbiljno. Stavila je veći naglasak na socijalna

pitanja uključivanjem europskog stupa socijalnih prava i „pregleda socijalnih pokazatelja” u europski

semestar. Isto tako, u svojem godišnjem izvješću o zapošljavanju i socijalnim kretanjima u Europi

prati razvoje i čimbenike koji utječu na siromaštvo. Velik broj preporuka državama članicama tijekom

godina odnosio se na zapošljavanje, stjecanje vještina, obrazovanje odraslih, skrb o djeci i

HR HR 2

uključivanje onih koji su najudaljeniji od tržišta rada. Sva su ova područja ključna u borbi protiv

siromaštva.

Kada je riječ o istraživanju i razvoju, neke su države članice bile mnogo brže od drugih. Njemačka i

Danska dosegnule su svoje ciljne vrijednosti prije 2020. Na razini EU-a intenzitet istraživanja i

razvoja povećao se s 1,81 % u 2000. na 2,19 % u 2018. Iako EU općenito nije ispunio svoje ambicije

za ulaganja u istraživanje i razvoj, ciljna vrijednost od 3 % nedvojbeno je imala učinak mobilizacije.

Povećanje javnih rashoda za istraživanje i razvoj te javne potpore istraživanju i razvoju u poduzećima

u godinama snažne fiskalne konsolidacije nakon krize 2008. ne bi se dogodilo da politika nije bila

usmjerena na ulogu istraživanja i razvoja za gospodarski rast.

Uslijed trenutačne krize Komisija naglašava da bi države članice trebale djelovati u oba područja, tj. u

smanjenju siromaštva te u istraživanju i inovacijama kao prioritetima strategije oporavka.

Europski revizorski sud navodi da Komisija državama članicama ne pruža pisano očitovanje o

nacionalnim programima reformi. Komisija smatra da je ciljani dijalog s relevantnim tijelima u

državama članicama djelotvorniji od općenitog pisanog očitovanja o nacionalnom programu reformi.

U slučaju utvrđenih nedostataka Komisija stupa u kontakt s nadležnim tijelima kako bi zatražila

informacije koje nedostaju. Komisija se služi i drugim izvorima (npr. misije za utvrđivanje činjenica,

bilateralni razgovori s državama članicama, službenici zaduženi za europski semestar) kako bi dobila

potpunu i uravnoteženu sliku.

Europski semestar snažno je partnerstvo između Komisije, Vijeća i država članica. Europski

parlament još je jedan od ključnih sudionika u gospodarskim dijalozima. On je usredotočen na

prioritete država članica i Europske unije za provedbu strukturnih reformi uz ulaganje u zelenu i

održivu budućnost. Komisija naglašava i da preporuke treba podržati Europsko vijeće, koje ih i donosi

nakon što ih pomno razmotre različiti odbori Vijeća.

Komisija je razmotrila razna iznesena opažanja i prateće preporuke Europskog revizorskog suda. Iako

je Komisija spremna prihvatiti moguća poboljšanja u procesu semestra, ne slaže se s tvrdnjom da se u

semestru ne posvećuje dovoljno pozornosti socijalnoj i istraživačkoj dimenziji.

UVOD

Odlomci od 1. do 8. – proces europskog semestra

Komisija utvrđuje najvažnije izazove s kojima se država članica suočava kroz analizu koja se temelji

na dokazima i koja se nalazi u izvješću za pojedinačnu zemlju. Ta se izvješća objavljuju i javno su

dostupna. Semestar se razvija s vremenom te, iako je u početku bio usmjeren na fiskalne aspekte,

aspekte povezane sa zapošljavanjem i socijalne aspekte, sada se usredotočuje i na ciljeve održivog

razvoja Ujedinjenih naroda u mjeri u kojoj su oni obuhvaćeni pravnim osnovama za semestar. Takva

je analiza već predstavljena u izvješćima za pojedinačne zemlje za 2020. Ova je kriza izazvala neke

neposredne zdravstvene, socijalne i gospodarske zahtjeve koje je potrebno riješiti. Međutim, održivost

će postati središnja tema semestra za oporavak nakon krize i bit će ideja vodilja za sva ulaganja.

Europa ima jedinstvenu priliku razviti svoje vještine, istraživanja i inovacije te svoju infrastrukturu

kako bi promicala gospodarski model utemeljen na ekološkoj održivosti i klimatskoj neutralnosti.

Komisija je spremna raspravljati o mogućim političkim rješenjima i na zahtjev ponuditi tehničku

podršku. Ipak, Komisija prepušta državama članicama da odrede najprikladnije mjere politike za

rješavanje utvrđenih prioriteta. S obzirom na kratak godišnji ciklus i mogućnost ponavljanja potreba

za reformama u narednim godinama, uplitanje u područje politike za koje se smatra da je u

nadležnosti države članice dosad se nije smatralo potrebnim. Pomoć s reformama omogućena je kroz

Komisijine programe u okviru ESI fondova i tehničke pomoći koju pruža GU REFORM.

HR HR 3

Mehanizam vladavine prava zaseban je instrument u odnosu na semestar. U tijeku su rasprave kako bi

se veći naglasak stavio na vladavinu prava uvođenjem novog mehanizma vladavine prava.

Odlomci od 9. do 19. – odgovornost za europski semestar dijele Komisija i države članice

Komisija je doista poduzela niz mjera kako bi osigurala redoviti dijalog i razmjenu informacija s

državama članicama tijekom cijelog ciklusa europskog semestra.

OPAŽANJA

Odlomci od 21. do 31. i odlomak 59. – dvije od osam ciljnih vrijednosti strategije Europa 2020.

vjerojatno neće biti ispunjene. Komisija nije iznijela dovoljno preporuka usmjerenih na

suzbijanje siromaštva i istraživanje u određenim državama članicama. Dodatna pitanja kao što

je vladavina prava.

Komisija napominje da je postizanje ciljnih vrijednosti za zapošljavanje i obrazovanje preduvjet za

postizanje nižih razina siromaštva i viših razina istraživanja i razvoja. Restrukturiranje i reforme

nakon financijske krize bili su usmjereni na financijski sektor i hitne probleme nezaposlenosti mladih

i ranog napuštanja školovanja. To se pokazalo učinkovitim jer je postignuta rekordna razina

zaposlenosti i smanjenje ranog napuštanja školovanja, što je utjecalo i na smanjenje siromaštva.

Komisija borbu protiv siromaštva shvaća iznimno ozbiljno. U svojem instrumentu REACT-EU, koji

je pokrenut u okviru plana oporavka za Europu, Komisija je predložila da se dodatnim sredstvima

koja će se dodijeliti Europskom socijalnom fondu prioritetno obuhvate, među ostalim, mjere za

suzbijanje siromaštva djece. Predloženi izmijenjeni prijedlog VFO-a za razdoblje 2021.–2027. za

Europski socijalni fond plus (ESF+) uključuje zahtjev prema kojem bi svaka država članica trebala

izdvojiti 5 % svojih sredstava iz fonda ESF+ za mjere za suzbijanje siromaštva djece. Tim će se

sredstvima izravno pridonijeti i provedbi budućeg instrumenta politike jamstva za djecu, koji će

Komisija predložiti 2021.

Komisija je stavila veći naglasak na socijalna pitanja uključivanjem europskog stupa socijalnih prava i

„pregleda socijalnih pokazatelja” u europski semestar. Komisija naglašava da se preporuke ne izdaju

„automatski” državama članicama u kojima je došlo do pogoršanja određenog pokazatelja. Komisija u

obzir uzima socijalna kretanja, trenutačne politike države članice i napredak u provedbi relevantnih

reformi. Nadalje, velik broj preporuka državama članicama tijekom godina odnosio se na

zapošljavanje, stjecanje vještina, obrazovanje odraslih, skrb o djeci i uključivanje onih koji su

najudaljeniji od tržišta rada. Sva su ova područja ključna u borbi protiv siromaštva. Kao rezultat toga

ostvaren je znatan napredak u smanjenju siromaštva od vrhunca gospodarske i financijske krize 2012.,

čime se udio osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti znatno smanjio ispod

razine prije krize. Godine 2018. 110 milijuna ljudi bilo je izloženo riziku od siromaštva ili socijalne

isključenosti u 28 država članica EU-a, što je 13,9 milijuna ljudi manje u usporedbi s vrhuncem iz

2012. i 7,5 milijuna manje u odnosu na razinu prije krize (2008.). Nadalje, podaci za 2019. dostupni

za osam država članica (Austrija, Bugarska, Danska, Latvija, Mađarska, Poljska, Rumunjska i Finska)

pokazuju daljnji pad udjela stanovništva izloženog riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti.

Rashodi za istraživanje i razvoj bili su na vrlo različitim razinama među državama članicama i takvo

se stanje nastavilo ovisno o početnoj točki za svaku državu. Njemačka i Danska dosegnule su svoje

ciljne vrijednosti prije 2020. i učvrstile su svoj vodeći položaj u području inovacija. Napredak je

sporiji u drugim državama članicama jer one pokušavaju proširiti istraživanje i inovacije u

akademskom i poslovnom okruženju.

Procjena Europskog revizorskog suda da Komisija nije iznijela dovoljno preporuka usmjerenih na

suzbijanje siromaštva i istraživanje u određenim državama članicama kosi se s njezinim priznanjem

da je Komisija iznijela niz preporuka državama članicama usmjerenih na smanjenje siromaštva u

područjima kao što su: zapošljavanje, stjecanje vještina, cjeloživotno učenje, skrb o djeci i

HR HR 4

uključivanje prethodno marginaliziranih građana na tržište rada. Europski revizorski sud isto tako

prepoznaje rad na europskom stupu socijalnih prava i UN-ovim ciljevima održivog razvoja. To

pokazuje umjerenost Komisije na rješavanje temeljnih uzroka siromaštva: pristup tržištima rada,

vještine i skrb o djeci. Zbog trenutačne krize Komisija stavlja snažan naglasak na potporu dohotku i

izravne mjere za smanjenje siromaštva. To se već može vidjeti u preporukama državama članicama za

2020. Komisija kroz svoje preporuke Vijeću za 2020. isto tako nastoji ulagati u istraživanje i razvoj

kako bi iskoristila priliku koju pruža ekologizacija gospodarstva i predanost Europe klimatskoj

neutralnosti.

U sklopu analize poslovnog okruženja određene države članice Komisija razmatra druge aspekte ako

postoji makroekonomska poveznica. Kad je riječ o očuvanju vladavine prava, jednoj od ključnih

vrijednosti Europske unije, Komisija će svake godine objavljivati izvješće o vladavini prava s

poglavljima za pojedine države članice.

Odlomci od 34. do 40. te odlomci 58. i 61. – Komisijine višegodišnje procjene provedbe

preporuka državama članicama za države članice

Europski revizorski sud navodi da je stopa potpune ili znatne provedbe preporuka državama

članicama niska i da Komisijino praćenje nije uvijek potpuno.

Komisija surađuje s državama članicama kako bi poboljšala njihovu potpunu ili znatnu provedbu.

Činjenica da su od početka europskog semestra 2011. više od dvije trećine preporuka državama

članicama provedene uz barem „određeni napredak” potvrđuje da se važne reforme provode, iako za

to može trebati više vremena. Neke reforme nailaze na snažno političko i društveno protivljenje, čak i

kada vlada pokaže da im je predana.

Države članice ostvarile su najveći napredak tijekom godina u području financijskih usluga, pristupa

financiranju, stečajnih okvira, zakonodavstva u području zaštite radnih mjesta i aktivnih politika

tržišta rada. To je odraz važnosti koja se pridaje stabilizaciji financijskog sektora kao odgovoru na

gospodarsku i financijsku krizu, što je zahtijevalo odlučno političko djelovanje. Isto tako, mjere

poduzete radi promicanja otvaranja novih radnih mjesta s ugovorom na neodređeno vrijeme i

rješavanja problema segmentiranosti tržišta rada odražavaju dobru provedbu odgovarajućih

preporuka. Do odlučne provedbe došlo je i po pitanju preporuka za fiskalnu politiku i fiskalno

upravljanje kako bi se osigurala stabilnost javnih financija u razdoblju nakon financijske krize.

O uspješnoj provedbi reformi svjedoči i činjenica da su se neravnoteže postupno poboljšavale ili

ispravljale tijekom posljednjih godina.

Komisija provodi godišnje i višegodišnje procjene preporuka državama članicama dvaput tijekom

svakog ciklusa europskog semestra. Komisijina metodologija procjene i dodjela kategorija provedbe s

vremenom su se poboljšale i izrazito su stroge kako bi se održao pritisak na državu članicu da nastavi

i dovrši reforme. Kako bi se olakšale analiza i usporedba stope napretka tijekom godina, Komisija

upotrebljava sintetički pokazatelj za procjenu napretka po pitanju preporuka državama članicama.

U slučaju trajne nedovoljne provedbe Komisija aktivno surađuje s državama članicama kako bi

osigurala pravilno rješavanje utvrđenih pitanja i prioriteta politika. Ona smatra da dodatne preporuke

Vijeća i posebne mjere ne doprinose konstruktivnom dijalogu za pronalaženje rješenja. Umjesto toga,

Komisija smatra da se to najbolje može postići usmjeravanjem dostupnih sredstava EU-a prema

rješavanju problema iz preporuke državi članici. Sredstva kohezijske politike usklađena su sa

semestrom, dok GU REFORM pruža tehničku pomoć državama članicama. Novopredloženi

mehanizam za oporavak i otpornost (s proračunom od 561 milijardi EUR) bit će u potpunosti

usmjeren na reforme politika povezane s europskim semestrom.

HR HR 5

Kako bi se povećala stopa potpune ili znatne provedbe, Komisija se više savjetuje s državama

članicama, pruža potporu reformama kroz namjenske usluge i osigurava bolju povezanost europskih

fondova s reformama.

Kada je riječ o bazi podataka CESAR za procjene preporuka državama članicama, njezina se

funkcionalnost neprekidno poboljšava. Riječ je o internom radnom alatu koji se dijeli s državama

članicama od prosinca 2019.

Odlomci od 41. do 44. – povezanost proračunskih sredstava EU-a i provedbe preporuka

državama članicama

Europski revizorski sud navodi da postoji „nedovoljna povezanost potrošnje proračunskih sredstava

EU-a i provedbe preporuka državama članicama”. Međutim, Komisija može potvrditi da su sve

relevantne preporuke državama članicama uzete u obzir pri izradi programa za europske strukturne i

investicijske fondove za razdoblje 2014.–2020. Treba imati na umu da se europski strukturni i

investicijski fondovi u trenutačnom programskom razdoblju potencijalno provode u razdoblju od

deset godina (zbog pravila n + 3). Kako bi se ishodi i rezultati ulaganja ostvarili, potrebno je naravno

još više vremena, pa je potrebna dugoročna perspektiva da bi se prosudila djelotvornost tog dijela

mjera za poticanje provedbe preporuka državama članicama. U „studiji” na koju upućuje Europski

revizorski sud potvrđene su poveznice između programskih dokumenata ESI fondova (sporazumi o

partnerstvu i operativni programi) i preporuka državama članicama u okviru europskog semestra.

„Nespecifična i općenita” priroda tih poveznica proizlazi iz opće prirode sporazumâ o partnerstvu,

koji su „okvirni” programski dokumenti i stoga nisu namijenjeni posebnim provedbenim zahtjevima.

Prema Uredbi o zajedničkim odredbama, pri donošenju odluka o intervencijama u programskim

dokumentima uzimaju se u obzir, među ostalim elementima, relevantne preporuke državama

članicama. Sporazumi o partnerstvu i operativni programi strateški su dokumenti za primjenu ESI

fondova tijekom razdoblja od sedam godina i nisu namijenjeni isključivo provedbi preporuka

državama članicama. Međutim, u okviru izvješćâ za pojedinačne zemlje od 2016. redovito se

izvješćuje o doprinosu proračuna EU-a rješavanju strukturnih problema. Nadalje, sinergije između

semestra i upotrebe fondova EU-a znatno su ojačane tijekom godina te se očekuje da će se nastaviti i

u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru. Komisija je za razdoblje 2021.–2027. predložila da

države članice odrede kako će se relevantne preporuke državama članicama uzimati u obzir pri

pripremi programskih dokumenata. Tijekom programskog razdoblja 2021.–2027. države članice

trebale bi odboru za praćenje i Komisiji redovito predstavljati napredak u provedbi programâ kojima

se podupiru preporuke državama članicama. Tijekom revizije u sredini programskog razdoblja države

članice trebale bi, među ostalim, razmotriti potrebu za izmjenama programa kako bi se uzele u obzir

relevantne preporuke državama članicama koje su donesene ili izmijenjene nakon početka

programskog razdoblja.

Komisija je 27. svibnja 2020. objavila prijedlog o instrumentu Next Generation EU (EU sljedeće

generacije). Prvi stup i središnji dio plana oporavka bit će novi mehanizam za oporavak i otpornost.

Taj se mehanizam temelji na instrumentu za provedbu reformi i zamjenjuje proračunski instrument za

konvergenciju i konkurentnost (BICC), o kojem se nedavno raspravljalo sa suzakonodavcima.

Komisija je predložila i instrument za tehničku potporu, samostalnu uredbu kojom se nastavlja

postojeći Program potpore strukturnim reformama (SRSP).

Odlomci od 45. do 52. – pojednostavnjenje preporuka državama članicama i određivanje

prioriteta reformi

Sve složene preporuke državama članicama na koje upućuje Europski revizorski sud imaju

zajedničku temu, a to su fiskalna politika, zapošljavanje i socijalna politika te poslovno okruženje i

ulaganja. Sastavnice preporuka odnose se na različita područja politike u kojima se od država članica

očekuje da reagiraju preko svojih različitih ministarstava i administrativnih tijela u sličnom

HR HR 6

vremenskom roku. To je odraz činjenice da rješavanje određenog društveno-gospodarskog pitanja

zahtijeva političko djelovanje u različitim područjima. Kada je riječ o određivanju prioriteta reformi,

preporuke koje je predložila Komisija odražavaju stajališta Komisije o prioritetnim mjerama koje

treba poduzeti.

Postupkom u Vijeću osigurava se da države članice raspravljaju o preporukama prije njihova

dovršetka. Na koncu preporuke donosi Vijeće. Nadalje, naglasak je na neprekidnom dijalogu s

državama članicama i dionicima kako bi se odredili prioriteti i konkretne reforme. Komisija smatra da

se tim mehanizmima osigurava izvedivost preporuka koje se donose. Naravno, Komisija je svjesna da

je za neke reforme potrebno više vremena od drugih, stoga je razvila višegodišnju procjenu napretka

provedbe.

Kada je riječ o upućivanju na preporuke u integriranim smjernicama, već postoji znatan broj

upućivanja u dokumentima preporuka te ni države članice ni Komisija nisu izrazile potrebu za još više

upućivanja. Po pitanju teksta i obrazloženja preporuka važno je napomenuti da svaka preporuka ima

popratnu uvodnu izjavu te popratnu analizu u izvješću za pojedinačnu zemlju. Zahvaljujući opsežnoj

suradnji između država članica i Komisije, ne postoji dvosmislenost u razmjeni poruka.

Odlomci od 53. do 56. – suradnja s nacionalnim dionicima i procjena nacionalnih programa

reformi

Komisija zahtijeva od država članica da surađuju s dionicima, a to i sama čini tijekom misija za

utvrđivanje činjenica. Osim toga, tijekom izrade programa za upotrebu sredstava postoji redovita

razmjena informacija između Komisije i lokalnih vlasti. Lokalne i regionalne vlasti dobro su

integrirane u cikluse izrade programa za fondove kohezijske politike i njihove provedbe. Komisija je

predložila da se to zadrži i u programskom razdoblju 2021.–2027.

Kada je riječ o nacionalnim programima reformi, Komisija potvrđuje dosljednost sadržaja, ali se

suzdržava od uplitanja u nacionalnu tradiciju dokumentiranja i formatâ. Nacionalni program reformi

postao je veoma važan alat za države članice, kojim se olakšava koordinacija između ministarstava i

regija u procesu reformi. Prijedlozi Komisije za preporuke Vijeća o nacionalnim programima reformi

i mišljenja o programima stabilnosti i konvergencije država članica sami su po sebi dokumentirani

zapis Komisijine procjene programâ. Procjena je izričito dokumentirana u standardnoj uvodnoj izjavi

pravnog teksta preporuke državi članici. Osim toga, informacije sadržane u tim programima uzimaju

se u obzir za ažuriranje procjene preporuka državama članicama predstavljene u svibanjskoj krovnoj

Komunikaciji, koja je dio objavljenog paketa europskog semestra. U sadržaju prijedlogâ preporuka

državama članicama uzimaju se u obzir i mjere o kojima su države članice izvijestile u svojim

programima. Komisija procjenjuje usklađenost s predloškom i usredotočuje se na glavne reformske

obveze, kao i na potvrdu Komisijina prikupljanja informacija iz drugih izvora.

Kada je riječ o bazi podataka CESAR, unutarnji postupci Komisije osmišljeni su kako bi sve

relevantne glavne uprave mogle pridonijeti cjelokupnoj Komisijinoj procjeni preporuka državama

članicama u CESAR-u. Budući da se radi o živućem alatu koji se neprestano razvija s ciljem dodatnog

poboljšanja postupka procjene i praćenja, u CESAR-u se razvijaju nove funkcije kako bi se bolje

osiguralo da sve relevantne glavne uprave unesu svoju procjenu u bazu podataka.

Komisija se ne slaže s izjavom da često prerazvrstavanje preporuka državama članicama čini praćenje

manje usporedivim tijekom godina. Procjena provedbe preporuka državama članicama vrši se najprije

pojedinačno za svaki poddio, a zatim objedinjavanjem za cjelovite preporuke državama članicama.

Kako bi se olakšale analiza i usporedba stope napretka tijekom godina, Komisija upotrebljava

sintetički pokazatelj za procjenu napretka po pitanju provedbe preporuka državama članicama. U

CESAR su uvedene određene prilagodbe kako bi se tijekom određenog razdoblja bolje pratile

preporuke u svakom području politike.

HR HR 7

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

59. Komisija se ne slaže sa zaključkom Europskog revizorskog suda o nedovoljnoj usmjerenosti na

smanjenje siromaštva ni o postojanju neravnoteže u kombinaciji preporuka državama članicama.

Kako bi se posvetila posebna pozornost pitanjima vladavine prava, uveden je novi mehanizam

vladavine prava. Uključivanje takvih pitanja u okviru semestra usmjereno je na slučajeve koji imaju

nedvojben makroekonomski učinak.

1. preporuka – u okviru procesa europskog semestra potrebno je staviti snažan naglasak na socijalnu i

istraživačku dimenziju

Komisija prihvaća ovu preporuku jer će se njome u potpunosti obuhvatiti društveno-gospodarske

posljedice krize uzrokovane bolešću COVID-19. Komisija se zalaže za izlazak ljudi iz siromaštva

rješavanjem uzroka rizikâ od siromaštva.

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku jer se ne može obvezati na izdavanje preporuka

državama članicama za sve države članice u kojima nema napretka. S obzirom na novi europski zeleni

plan i digitalnu transformaciju, očekuje se da će istraživanje i inovacije imati važnu ulogu u

europskom semestru i za konkurentnost i klimatsku neutralnost gospodarstva EU-a.

2. preporuka – potrebno je pojačati provedbu i praćenje preporuka državama članicama

Prva alineja – Komisija prihvaća ovu preporuku i odsad osigurava da svi članovi tima za

pojedinačnu zemlju ažuriraju svoju procjenu provedbe u CESAR-u. Budući da se radi o živućem alatu

koji se neprestano razvija s ciljem dodatnog poboljšanja postupka procjene i praćenja, u CESAR-u se

razvijaju nove funkcije kako bi se bolje osiguralo da sve relevantne glavne uprave unesu svoju

procjenu u bazu podataka.

Druga alineja – Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku. Osigurat će da informacije koje su

već javno dostupne u izvješćima za pojedinačne zemlje o preporukama državama članicama i njihovu

statusu provedbe budu dostupne i na internetu. To bi ovisilo o suglasnosti država članica.

Treća alineja – Komisija ne prihvaća ovu preporuku. Komisija razvija suradnički odnos s državama

članicama radi zajedničkog utvrđivanja izazova i suočavanja s njima.

Naime, Komisija već primjenjuje načelo koje je iznio Europski revizorski sud, ponavljajući preporuke

u narednim krugovima semestra u slučaju izostanka provedbe i pojašnjavajući ih kada je to

opravdano. Stoga se ne smatra primjerenim razmatrati poduzimanje daljnjih mjera u skladu s

Uredbom.

3. preporuka – potrebno je snažnije istaknuti povezanost između fondova EU-a i preporuka državama

članicama

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku za višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021.–

2027. Pri izradi programa za ESI fondove već postoje neki uzajamno dogovoreni uvjeti za reforme.

Štoviše, Komisija je 27. svibnja 2020. predložila novi mehanizam za oporavak i otpornost kojim će se

osigurati velika financijska potpora reformama i ulaganjima koje provode države članice, čime će se

državama članicama pomoći u rješavanju pitanja utvrđenih u europskom semestru. Međutim, to će

ovisiti o pregovorima u Parlamentu i Vijeću.

4. preporuka – potrebno je poboljšati oblikovanje preporuka državama članicama

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku u mjeri u kojoj bi se pojedinačne preporuke

državama članicama trebale usredotočiti na jedno općenito pitanje politike. Činjenica da preporuka

državi članici sadržava razna pitanja odraz je stvarnosti u kojoj rješavanje određenog društveno-

gospodarskog pitanja zahtijeva političko djelovanje u različitim područjima. Mjerljive ciljne

HR HR 8

vrijednosti već postoje u okviru strategije Europa 2020. i dodavanje još ciljeva ne smatra se korisnim.

Ni propisivanje rokova ne smatra se praktičnim jer je Komisija svjesna da će se reforme možda morati

provoditi u različitim fazama tijekom vremena. Ono što bi se moglo predvidjeti jest detaljnija

kvalitativna procjena naporâ koje država članica ulaže u provedbu. To se već uzima u obzir kada

Komisija procjenjuje provedbu i primjenjuje različite kategorije procjene, npr. ograničeni napredak,

određeni napredak itd. Komisija već pruža odgovarajuće obrazloženje preporuka iz izvješćâ za

pojedinačne zemlje i uvodnih izjava preporuka državama članicama.

5. preporuka – potrebno je pružiti jasnu procjenu NPR-ova

Prva alineja – Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku ovisno o ishodu pregovorâ koji su u

tijeku sa suzakonodavcima o VFO-u i mehanizmu za oporavak i otpornost.

NPR-ovima se nadopunjuju i potvrđuju informacije dobivene iz drugih izvora. NPR-ovi kakvi se

trenutačno upotrebljavaju smatraju se svrsishodnima i izrazito korisnima za oblikovanje preporuka

državama članicama. Oni već sadržavaju različite elemente koje je predložio Europski revizorski sud.

Istodobno će Komisija, u okviru svoje postojeće suradnje s državama članicama, istražiti koja se

uzajamno korisna poboljšanja NPR-ova mogu ostvariti.

Nadalje, s obzirom na prijedloge Komisije za VFO za razdoblje 2021.–2027., struktura NPR-ova

može se prilagoditi prema potrebi, u skladu s predloženom ulogom NPR-ova u mehanizmu za

oporavak i otpornost. Konkretno, u okviru mehanizma za oporavak i otpornost države članice moći će

predstaviti svoje planove za oporavak i otpornost priložene NPR-ovima.

Druga alineja – Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Nacionalni programi reformi imaju vrlo važnu ulogu u osiguravanju predanosti provedbi reformi u

državama članicama, među vlastitim ministarstvima i s dionicima. Za Komisiju su NPR-ovi koristan

alat kojim se objedinjuju i potvrđuju informacije koje je Komisija prikupila raznim drugim kanalima u

okviru svojih aktivnosti kontinuiranog gospodarskog nadzora.

Komisijina procjena NPR-ova odražava se u predloženim preporukama državama članicama i

popratnim uvodnim izjavama. Smatra se da pružanje izričite, namjenske procjene NPR-a državi

članici ne donosi nikakvu dodanu vrijednost s obzirom na trenutačnu ulogu koju NPR-ovi imaju u

kontekstu europskog semestra.

Revizorski tim U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojim presjeda član Suda Alex Brenninkmeijer i koje je specijalizirano za rashodovna područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodio član Suda Alex Brenninkmeijer, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Raphael Debets, rukovoditelj Zacharias Kolias, voditelj radnog zadatka Jacques Sciberras te revizori Georgios Karakatsanis, Marko Mrkalj, Adrian Savin, Albano Martins Dias da Silva, Athanasios Koustoulidis, Giuseppe Diana, Maëlle Bourque, Maria Isabel Quintela, Marion Schiefele i Stefano Sturaro. Jezičnu podršku pružao je Michael Pyper.

Zbog pandemije COVID-19 i strogih mjera ograničavanja kretanja nije moguće priložiti fotografiju revizorskog tima.

Kronologija

Događaj Datum

Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 19.9.2017.

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije) 31.1.2019.

Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka 30.6.2020.

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima 20.7.2020.

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te je potrebno navesti sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite privatnosti i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

PDF ISBN 978-92-847-2102-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/391205 QJ-AB-19-027-HR-N HTML ISBN 978-92-847-2068-2 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/039942 QJ-AB-19-027-HR-Q

Od 2010. naovamo europski semestar provodi se kao godišnji ciklus usklađivanja ekonomskih i fiskalnih politika unutar EU-a. Sud je utvrdio da je Komisija u izvješćima za pojedinačne zemlje iznijela utemeljenu analizu godišnjeg gospodarskog napretka država članica, da je koordinacijom strategije Europa 2020. do te referentne godine doprinijela dostizanju šest od osam ciljnih vrijednosti i da je Vijeću predložila relevantne preporuke državama članicama. Međutim, također je utvrdio da države članice ostvaruju nisku stopu potpune ili znatne provedbe preporuka koje su im upućene te je iznio niz preporuka za poboljšanje djelotvornosti europskog semestra i Komisijinih aktivnosti za provedbu tog procesa u skladu s relevantnom uredbom i to: stavljanjem jačeg naglaska na područja u kojima se ostvaruje spor napredak (kao što su suzbijanje siromaštva i istraživanje), jačanjem praćenja provedbe preporuka državama članicama, snažnijim isticanjem povezanosti između fondova EU-a i tih preporuka te sastavljanjem pisanog očitovanja o nacionalnim programima reformi.

Tematsko izvješće Suda u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a.