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DESARROLLO SOCIAL: LA POBREZA URBANA Y LAS CONDICIONES DE VIVIENDA

Econ. Jorge Enrique Torres R.1

1. ANTECEDENTES Las condiciones habitacionales influyen en parte en el nivel de la calidad de vida de la población. Consecuentemente, la atención de las necesidades habitacionales contribuye a la formación de capital humano, lo cual desencadena efectos en dos direcciones: sobre la productividad del trabajo, los ingresos de los hogares y la demanda agregada de la economía y, a nivel de la oferta, sobre la competitividad de las empresas y el volumen de la producción. La incidencia conjunta se materializa en el crecimiento del PIB. En América Latina el acceso a la vivienda de calidad, concebida según los atributos de la vivienda adecuada, está restringido para una proporción importante de la población, la cual se encuentra marginada del mercado habitacional comercial debido principalmente a las limitaciones de la demanda en lo que tiene que ver con los ingresos, la capacidad de ahorro y el acceso al crédito hipotecario. Desde la oferta, por fallas en el mercado de suelo urbano, la dimensión y diversidad de la producción, la orientación y el costo de la financiación, el nivel tecnológico predominante, las escalas de producción, etc., aspectos que inciden significativamente en el proceso de formación de los precios. De otra parte, la función compensatoria del Estado vía el efecto redistributivo del gasto social en vivienda, en la forma de subsidios directos e indirectos a la demanda, históricamente ha adolecido de limitaciones de suficiencia de recursos y problemas en la focalización. Examinando las consecuencias solamente en el ámbito sectorial, es evidente que estas condiciones no han permitido atender a los hogares afectados por carencias habitacionales críticas (déficit de vivienda convencional acumulado, asentamientos precarios, etc.), la población de nuevos hogares que se conforma cada año y la demanda no deficitaria en los países de la región. Aunque el problema es mucho más complejo y diverso, las consideraciones anteriores dejan claro que en América Latina no se ha aprovechado a fondo el potencial social y económico implícito en los procesos de urbanización y, a nivel particular, en los procesos de producción de unidades habitacionales y de servicios de vivienda. De otra parte, y como se desarrolla con mayor profundidad en este documento, la existencia de una relación entre la precariedad habitacional y la pobreza, constituye una condición de las sociedades latinoamericanas que amerita un reconocimiento en lo que tiene que ver con su impacto sobre la calidad de vida de la población y la competitividad de la región. En términos más específicos, en América Latina se requiere con urgencia formular políticas sectoriales que sean compatibles con las necesidades habitacionales de la población, sus expectativas y sus condiciones socioeconómicas, en un contexto en el cual el Estado

1 Director Ejecutivo CENAC, Cra. 10 No. 19-65 Of. 804 – Bogotá D.C., Colombia, www.cenac.org.co, (57) 1 – 3423508, e-mail: cenac@cenac.org.co

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complemente la capacidad de pago de los hogares con ingresos insuficientes y promueva el desarrollo de los mercados que presentan fallas críticas como el suelo urbano y la financiación hipotecaria. La pobreza se manifiesta territorialmente y espacialmente en la vivienda. Actualmente se reconoce que esta es un problema multidimensional que no puede ser atacado con acciones desarticuladas (López, Núñez, 2007). También que los pobres no son capaces de superar su situación sólo con sus propios esfuerzos. Tampoco en el corto plazo. Se requiere, entonces, implementar objetivos y programas sociales de corto y largo plazo para romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. Los primeros deben ayudar a enfrentar la situación actual y los segundos deben dedicarse a la acumulación de capital humano. La acumulación de capital humano está relacionada con los activos de las personas y del hogar. Dentro de este marco, la vivienda es un activo estratégico en la lucha contra la pobreza. Relacionado con la urbanización, actualmente la producción se concentra en las grandes ciudades, las regiones más avanzadas y los países desarrollados. Es importante también destacar que las ciudades facilitan las economías de escala de todo tipo, las economías de aglomeración que incluyen los beneficios de la ubicación (estar cerca de otros productores del mismo bien o servicio), y las economías de urbanización, las cuales viabilizan el intercambio, las correspondencias y el aprendizaje (Banco Mundial, 2008). Estar cerca de otros productores de una gran variedad de bienes y servicios fomenta la innovación, el intercambio de ideas y tecnologías Actualmente las ciudades en América Latina registran, frente a sus respectivos países: • Proporción importante del PIB nacional y mayor PIB per cápita • Hogares con mejores ingresos • Menor proporción de pobreza e indigencia • Nivel más alto de calidad de vida Pero las ciudades también presentan mayor desigualdad y segregación social, contienen un stock habitacional deficiente en términos de calidad y dimensión y se evidencia la tendencia a la concentración de una proporción creciente de hogares pobres. América Latina requiere un proceso de urbanización incluyente en el sentido de garantizar a sus habitantes el derecho a la vivienda y a la ciudad, expresado de manera sintética en la siguiente igualdad, la cual integra los componentes requeridos para desarrollar este derecho (Giraldo; García; Ferrari; Bateman, 2009)

VIVIENDA SOCIAL = T+U+SV+C • T: Tierra • U: Urbanismo • SV: Subsidios de vivienda • C: Crédito habitacional

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Respecto del urbanismo es importante considerar los programas de mejoramiento integral de barrios, como parte de las acciones requeridas para mejorar la calidad de los atributos del entorno. Igualmente, trabajar con programas de seguridad en la tenencia y habitabilidad del stock. Las reflexiones consignadas en este documento apuntan a constituir un aporte que contribuya al proceso de sensibilización de los tomadores de decisiones en materia de política pública social y habitacional sobre las profundas implicaciones que se derivan de la relación entre la pobreza y la calidad habitacional de los hogares, de manera que se entienda que la lucha por la vivienda adecuada es también la lucha contra la pobreza en América Latina. Es necesario destacar que para el desarrollo de este trabajo se partió del valioso aporte contenido en el documento elaborado para UN HÁBITAT por Brendan McBride, sobre el cual se hacen varias referencias (McBride, 2009). De otra parte, además de la información regional, en el texto se incluyen reflexiones inferidas de condiciones ilustrativas pertinentes a Colombia, dado que el autor, en estos casos específicos, no contó con información disponible para otros países. Básicamente se trata de análisis que relacionan las condiciones habitacionales de los hogares con la pobreza, los cuales se realizaron en el marco de trabajos para la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, MERPD, y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado en Colombia, entre otros. Sería muy interesante para la región que esta información también se compile y se genere en otros países, dado que las fuentes de información corresponden a las encuestas de calidad de vida, de hogares o de ingresos y gastos. De otra parte, el análisis se concentra en variables nacionales, escalas urbanas y, en una medida menor a la deseada en ciudades, dada la baja disponibilidad de información consolidada pertinente a este nivel territorial, situación que en la región también es extrema respecto de los países y ciudades del Caribe. Una enseñanza derivada de la realización de este documento, relacionada con la disponibilidad de información, apunta a confirmar la gran importancia de trabajar en la región en la dirección de compilar y actualizar permanentemente información sobre las ciudades de América Latina. Esto concebido en el marco de un proceso institucional colectivo y participativo que tenga como objetivo estratégico la difusión abierta de información especializada, la cual tiene la potencialidad de aportar al nivel de conocimiento existente sobre la realidad urbana de América Latina, y a la profundización de la democracia, en tanto la buena información constituye un activo básico para la participación y el debate. En la región existe un acervo importante de información generada por la Comisión Económica para América Latina, CEPAL, la cual se encuentra validada por los gobiernos, información generada por las instituciones nacionales sectoriales y de las ciudades, la cual cada vez presenta mayor cobertura y alcance. Para finalizar, es pertinente plantear que la importancia de capitalizar los procesos de producción regional de información también incluye la incorporación de las fuentes institucionales que están produciendo información sobre aspectos centrales de la percepción ciudadana, relacionada con las políticas locales, las cuales comprenden ahora un grupo de ciudades latinoamericanas.

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2. MARCO MACROECONÓMICO Y SECTORIAL2 El análisis de la pobreza urbana y las condiciones de vivienda debe tener como referente principal la política macroeconómica y su relación con la ciudad. A este respecto, aunque la lucha contra la pobreza y la exclusión urbana constituyen factores a considerar en la definición de propuestas de política de vivienda y hábitat, también debe considerarse que los logros en este campo son un resultado indirecto del desempeño macroeconómico. Las concepciones económicas que consideran a la construcción como sector líder mantienen actualmente una importancia intermedia en América Latina, lo cual es determinante en la asignación de recursos públicos a la política habitacional. Aunque esta interpretación de la función de los sectores en los planes nacionales de desarrollo económico de los países se relativizó a partir de los 80s, es interesante anotar que durante los dos últimos años se retomaron medidas de política económica anti recesivas que enfatizaron en la inversión en el sector, especialmente en programas dirigidos a incentivar la producción de vivienda y la construcción de obras de infraestructura, en general para América Latina. Durante el período 1997 – 2008 se observa un comportamiento muy inestable del sector, al registrarse tanto variaciones negativas como tasas de crecimiento destacadas, en la mayoría de países. Como se ilustra en la Tabla 1, los países que han reportado altas tasas de crecimiento durante los últimos años son principalmente Perú, Costa Rica y Panamá.

Tabla 1 Tasa anual de crecimiento del sector de la construcción en los países de América Latina (%)

1997 – 2008*

País 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*

Argentina 16.6 8.7 -7.9 -9.3 -11.6 -33.4 34.4 29.4 20.4 17.9 9.9 3.7 Bolivia 4.9 35.8 -16.8 -4.2 -7.0 16.2 -23.7 2.2 6.4 8.2 14.3 9.2 Brasil 8.5 1.1 -2.9 2.0 -2.1 -2.2 -3.3 6.6 1.8 4.7 5.0 3.2 Chile 6.3 1.9 -9.9 -0.7 4.1 2.5 4.3 3.2 10.1 4.0 5.4 9.7 Colombia 2.2 -7.2 -27.0 -3.9 1.6 3.2 14.7 13.4 12.8 13.5 11.5 2.8 Ecuador 2.7 -0.2 -24.9 18.3 19.7 20.0 -0.7 4.0 7.3 3.8 0.1 13.8 Paraguay -2.5 -0.7 -5.8 -7.8 -1.4 -8.9 14.4 2.1 4.5 -3.5 7.2 10.5 Perú 14.9 0.6 -10.5 -6.5 -6.5 7.7 4.5 4.7 8.4 14.8 16.6 16.5 Uruguay 2.4 9.8 8.9 -11.1 -8.7 -22.0 -7.1 7.5 4.2 14.0 5.5 9.0 Venezuela 17.2 1.4 -17.4 4.0 13.5 -8.4 -39.5 25.1 20.0 30.6 17.7 4.2 Costa Rica 6.1 17.4 -1.6 4.4 14.4 -1.5 4.8 6.3 -0.2 18.2 21.6 10.4 Cuba 3.0 -2.6 7.5 8.4 -5.3 -2.4 4.4 10.0 18.9 37.7 -8.6 3.3 El Salvador 6.2 8.5 -1.8 -3.4 9.6 6.7 3.2 -9.8 3.4 5.5 1.2 -6.0 Guatemala 10.0 9.3 7.8 -18.3 12.2 15.4 -3.7 -8.9 4.5 13.1 8.8 -3.6 Honduras -3.0 5.3 10.5 1.5 -7.8 -11.5 3.8 1.2 -2.3 9.4 9.7 6.3 México 9.3 4.2 5.0 4.2 -5.7 2.1 3.3 5.3 2.5 7.9 4.4 -0.6 Nicaragua -8.6 -1.4 36.4 -1.0 2.1 -13.3 2.7 12.1 7.3 -3.2 -2.6 -2.8 Panamá 6.7 11.9 36.0 1.3 -21.8 -7.1 32.5 13.9 1.0 18.4 20.3 30.0 Rep. Dominicana 3.5 16.7 12.9 -4.0 -3.9 4.6 -17.1 -2.3 9.2 24.6 3.2 -0.4

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. Cepalstat – Badecon. * Datos preliminares

2 Este punto se relaciona principalmente con el sector de la construcción, dado que el análisis de los agregados macroeconómicos, se trata en el capítulo “Importancia económica de las ciudades”, el cual se ocupa de manera más profunda del tema.

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La participación del sector de la construcción en el PIB en América Latina registra dos grupos de países según el nivel de importancia o contribución dentro de la economía de cada nación. En este sentido, los países en los cuales el sector ha representado más del 5% del PIB a partir de 2001 son: Chile, Ecuador, Perú, Uruguay, Venezuela, Cuba, México y Nicaragua. En el resto, el sector ha reportado una participación generalmente inferior al 5% durante estos años. Tabla 2.

Tabla 2 Participación del sector de la construcción en el PIB en los países de América Latina (%)

1997 – 2008* País 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*

Argentina 5.1 5.4 5.1 4.7 4.3 3.2 4.0 4.7 5.2 5.7 5.7 5.6 Bolivia 3.0 3.9 3.2 3.0 2.8 3.1 2.3 2.3 2.3 2.4 2.6 2.7 Brasil 5.0 5.0 4.9 4.8 4.6 4.4 4.2 4.2 4.2 4.2 4.2 4.1 Chile 7.3 7.2 6.6 6.2 6.3 6.3 6.3 6.2 6.4 6.4 6.4 6.8 Colombia 5.7 5.2 4.0 3.7 3.7 3.7 4.1 4.4 4.7 5.0 5.2 5.2 Ecuador 7.8 7.7 6.1 7.1 8.0 9.3 8.9 8.5 8.7 8.6 8.4 9.0 Paraguay 5.1 5.0 4.8 4.6 4.4 4.0 4.4 4.4 4.4 4.1 4.1 4.3 Perú 6.6 6.6 5.9 5.3 5.0 5.1 5.1 5.1 5.2 5.5 5.9 6.3 Uruguay 7.7 8.1 9.1 8.2 7.8 6.8 6.2 6.0 5.8 6.2 6.1 6.1 Venezuela 8.7 8.8 7.7 7.7 8.5 8.5 5.6 5.9 6.4 7.6 8.3 8.2 Costa Rica 3.6 3.9 3.6 3.7 4.2 4.0 3.9 4.0 3.8 4.1 4.6 5.0 Cuba 5.7 5.6 5.6 5.8 5.3 5.1 5.1 5.3 5.7 7.0 6.0 5.9 El Salvador 4.6 4.9 4.6 4.4 4.7 4.9 4.9 4.4 4.4 4.4 4.3 3.9 Guatemala 4.2 4.4 4.6 3.6 3.9 4.4 4.1 3.6 3.7 3.9 4.0 3.7 Honduras 5.3 5.4 6.1 5.9 5.3 4.5 4.5 4.2 3.9 4.0 4.1 4.2 México 6.3 6.3 6.3 6.2 5.8 5.9 6.0 6.1 6.1 6.2 6.3 6.2 Nicaragua 5.4 5.1 6.5 6.2 6.1 5.3 5.3 5.6 5.8 5.4 5.1 4.8 Panamá 3.7 3.8 5.0 4.9 3.8 3.5 4.4 4.7 4.4 4.8 5.2 6.2 Rep. Dominicana 5.9 6.4 6.8 6.2 5.8 5.8 4.8 4.6 4.6 5.2 4.9 4.7

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. Cepalstat – Badecon. * Datos preliminares.

Unos rasgos comunes del panorama general de América Latina a nivel macroeconómico y sectorial son los siguientes: • Ingreso per cápita bajo, comparado con las economías emergentes más dinámicas y los países

desarrollados. En el mismo marco comparativo, desempeño irregular del producto interno y, con pocas excepciones, bajas tasas anuales de crecimiento

• Baja participación del producto interno del sector de la construcción en la economía nacional y volatilidad en su comportamiento histórico. Una participación predominante del subsector de edificaciones urbanas en la composición del producto sectorial, frente a la construcción de infraestructura, la cual tiene la potencialidad de aportar una mayor participación

• Pérdida del reconocimiento de la construcción como sector líder de la economía. Relativización de la importancia de la construcción de vivienda a nivel de la política económica (generación de empleo), y la política social (mejoramiento de la calidad de vida)

• Consecuentemente, el gasto público en vivienda social no es considerado con la misma importancia y prioridad del asignado a los sectores educación, salud y seguridad social

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3. CONDICIONES HABITACIONALES Para presentar este tema, es pertinente llamar la atención acerca de algunos aspectos que no son tratados directamente o con profundidad en el texto siguiente, dado que no están relacionados con información cuantitativa disponible. Aquí es evidente, entonces, el problema de la producción y el libre acceso a la información de interés de la región y la limitación que surge por la ausencia crítica de instancias de validación de la misma, lo cual resalta la urgencia de avanzar en superar los problemas del mal procesamiento de las estadísticas, los cuales afectan la validez y el alcance de los análisis. En primer lugar y como recurso precursor de los procesos habitacionales, las limitaciones que se introducen a la política sectorial vía las fallas del mercado del suelo urbano, las cuales inciden sobre el precio de la vivienda y la accesibilidad económica de los hogares, el tamaño y diversidad de la oferta de vivienda social, etc. Otro tema pendiente es el relativo al stock vacante tanto de vivienda como de otro tipo de edificaciones, el cual ofrece la potencialidad de renovación y reconversión, aportando directamente al aumento de la oferta total de vivienda. La seguridad en la tenencia, como atributo de la vivienda adecuada, necesaria para la consolidación del patrimonio de los hogares y su alcance como respaldo económico, es un tema que debe ser considerado prioritario. Igualmente, la potencialidad de generación de ingresos de la vivienda, dada su función de lugar de trabajo del hogar. En otro campo, en la región son frecuentes las preocupaciones asociadas con aspectos como la calidad de la vivienda social y el precio de las soluciones generadas por el Estado, frente al precio de las soluciones de mercado. Sobre estos dos temas, el trabajo de Brendan McBride citado, presenta información de interés sobre instituciones y programas destacados en la región. Respecto de las categorías de precariedad habitacional, como las definidas en el déficit de vivienda, es necesario avanzar en la incorporación de un espectro nuevo de problemas que ameritan tanto la profundización en el conocimiento relacionado como una atención urgente. Se trata de la población residente en islas y zonas costeras, la cual es altamente vulnerable a los riesgos derivados del cambio climático. En otra dimensión territorial y política, las ciudades de frontera también conforman otro eje problemático, al estar afectadas por procesos de migración, inseguridad, inestabilidad económica por variaciones en el comercio, el tipo de cambio, etc. Finalmente, las ciudades de la región ofrecen una rica experiencia de buenas prácticas en materia de la gestión pública del sector de la vivienda y el hábitat, algunas de las cuales se mencionan en el texto. El llamado es a concentrar también la atención en estas enseñanzas. 3.1. STOCK DE VIVIENDA Además de constituir la oferta total de vivienda, el stock habitacional es importante dado que su calidad determina en buena parte el nivel de las condiciones habitacionales de la población y de su calidad de vida. Respecto de su dimensión, el stock habitacional incide de manera significativa sobre los precios de los servicios habitacionales (vivienda nueva, arrendamiento, etc.), variable esta que es definitiva en el proceso de atención de las necesidades habitacionales de los hogares.

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En América Latina el tamaño del stock habitacional está rezagado respecto del tamaño de la población y el flujo de nuevas viviendas no tiene la dinámica requerida para superar esta situación. En la Tabla 3 se presenta el stock habitacional por país.

Tabla 3

Stock de vivienda en América Latina

País Año Viviendas Ocupadas

País Año Viviendas ocupadas

Antigua y Barbuda 2001 20.464 Haití 2003 153.208 Antillas Neerlandesas 2001 60.031 Honduras c/ 2001 1.211.307 Argentina b/ c/ 2001 10.073.625 Islas Vírgenes Británicas 1980 3.382 Barbados f/ 1980 67.387 Jamaica 1982 517.768 Belice f/ 2000 51.398 México 2000 21.732.079 Bolivia 2001 1.977.665 Nicaragua 2005 979.458 Brasil 2000 45.023.428 Panamá 2000 681.928 Chile 2002 3.899.448 Paraguay 2002 1.098.005 Colombia c/ g/ 2005 10.570.899 Perú 2007 6.400.131 Costa Rica 2000 935.289 República Dominicana 2002 2.193.848 Dominica 1980 17.343 Santa Lucía 2001 46.817 Ecuador 2001 2.879.935 Trinidad y Tobago f/ 2000 303.871 El Salvador f/ h/ 1992 1.236.937 Uruguay c/ 1996 970.037 Granada 1980 21.297 Venezuela 2001 5.261.202 Guatemala c/ 1994 1.591.823

a/ Incluye categoría no responde o no sabe; b/ Se excluyen los hogares censados que viven en la calle; c/ Número total de hogares; d/ Corresponde a la población urbana de 2000 personas y más; e/ Corresponde a la población rural agrupada de menos de 2000 personas y a la población rural dispersa; f/ Número total de viviendas; g/ Las estimaciones tienen un error de muestreo que es importante evaluar para utilizar la información. Se recomienda remitirse a los documentos metodológicos y tablas de frecuencias básica; h/ La suma de propietario, inquilino y otras formas no es igual al total de viviendas ocupadas porque no se incluye la categoría "No responde". Fuente: CEPAL. Pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe. Situación actual y financiamiento de políticas y programas. 2009

En los Gráficos 1 y 2 se compara el número de viviendas por cada 1.000 habitantes de los países de América Latina y de la Unión Europea, UE, con el objeto de ilustrar las diferencias sensibles que presenta la región en esta proporción. Reconociendo diferentes aspectos interesantes, llaman la atención especialmente dos de ellos. En primer lugar que ningún país de América Latina y El Caribe registra una proporción de viviendas por cada 1.000 habitantes localizada en el rango observado para la UE, de 568.3 (España) y 340.8 (Polonia). Es más, para el caso particular de América Latina, la proporción más alta corresponde a Uruguay, la cual es casi la mitad (52.7%) de la mayor europea. En segundo lugar, siendo El Caribe una zona menos urbanizada que América Latina, presenta un rezago menor en el tamaño del stock habitacional, al punto que en los diez primeros lugares se localizan seis países de esta región y diez en los veinte primeros. Tres países de Centro América se localizan dentro de las menores proporciones, serie que es cerrada por Haití.

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Gráfico 1

Número de viviendas por cada 1.000 habitantes en América Latina y el Caribe

Fuente: CEPAL Cálculos y Elaboración: CENAC. DANE. Censo 2005. Datos del año: Uruguay 1996, Argentina, Ecuador, Bolivia, Venezuela 2001, Brasil, México 2000, Chile, Rep. Dominicana, Paraguay 2002, Jamaica 1982, Dominica 1980, Colombia 2005, Perú 2007, Haití 2003.

Gráfico 2 Número de viviendas por cada 1.000 habitantes en la Unión Europea

Fuente: European Mortgage Federation National Experts, National Central Banks, National Statistics Offices, Eurostat. En: A Review of Europe’s Mortgage and Housing Markets. Hypostat 2006; Cálculos y Elaboración: CENAC. Datos del año 2007

Respecto de la relación entre la población y el activo habitacional en términos de mercado, se puede inferir que en la región existe un desequilibrio de mercado caracterizado por un exceso de demanda frente a la oferta, con las implicaciones que esta condición económica deriva sobre los precios de los servicios habitacionales e inmobiliarios.

299,

4

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1

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7

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9

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4

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0

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3.2. TENENCIA DE VIVIENDA La experiencia histórica evidencia cómo los hogares y las políticas públicas de vivienda han privilegiado el acceso a la propiedad como el medio más indicado para atender las necesidades habitacionales de la población, independientemente de la región del mundo y del estado de desarrollo de la economía de cada país. De otra parte, mientras la preferencia de los hogares por la propiedad es, en gran medida, indiferente al estado de la vivienda, nueva o usada, las políticas sectoriales de vivienda social generalmente enfatizan en los programas de vivienda nueva. No obstante esta tendencia, las estadísticas que se consignan en este documento evidencian que no siempre existe una correspondencia directa entre el tamaño de la economía y la proporción de hogares propietarios de la vivienda en la cual habitan. Es decir, los beneficios del crecimiento económico no generan per se la atención mayoritaria de las necesidades habitacionales vía la propiedad de la vivienda. En este sentido, es posible verificar que existen países desarrollados con una muy alta proporción de arrendatarios, y países pobres con una composición de la tenencia de vivienda fuertemente concentrada en propietarios (CENAC, 2007; Gilbert, 2003; Jaramillo, 2002; McBride, 2009; Pérez, 2006; Torres, J.E., 2005; Pérez, Torres, J.E., 2008). Estas consideraciones son pertinentes cuando se diseñan y formulan las políticas públicas del sector habitacional. Lo importante es viabilizar el acceso de los hogares a viviendas adecuadas, mediante la integración de programas de mercado para los grupos sociales con capacidad de pago autónoma, y programas institucionales de vivienda dirigidos hacia la población con ingresos insuficientes, con aplicación de subsidios que complementen su capacidad económica. En ambos casos promoviendo el desarrollo de todos los mercados relacionados con la vivienda, como la financiación hipotecaria de mercado y alternativa, suelo urbano, producción de unidades habitacionales, circulación de las unidades del stock, principalmente. Las necesidades habitacionales de los hogares son complejas y diversas y la forma como la población resuelve atenderlas comprende, consecuentemente, una gran variedad de soluciones y servicios de vivienda. En el proceso social de ocupación del territorio y de uso del stock se combinan de manera sistémica los tipos de vivienda y las formas de tenencia, en un mercado en el cual se enfrentan las unidades existentes y las viviendas generadas por diversas formas de producción, del lado de la oferta, con la demanda de los hogares, la cual presenta una compleja composición cultural y socioeconómica, con motivaciones heterogéneas en lo que tiene que ver con el interés que determina el gasto en vivienda, es decir si éste se hace con la finalidad de uso, sustitución, renta, etc. En este proceso es importante reconocer, entonces, que la mayor parte de las necesidades habitacionales se atiende con los servicios generados por el stock de vivienda constituido históricamente y concentrado actualmente en las ciudades. El arrendamiento es una forma de tenencia que no sólo es atractiva para los hogares que no se interesan en la propiedad, independientemente de su nivel económico. El stock arrendado genera rentas que se canalizan principalmente hacia los hogares propietarios de los estratos bajos y medio bajos de la población y permite una alternativa para aquellos de su mismo nivel socioeconómico que no tienen posibilidades de acumulación para la cuota inicial de una vivienda nueva, o los ingresos para responder con suficiencia por un crédito hipotecario. Es una forma de tenencia que en América Latina ha contribuido a desestimular los desarrollos urbanísticos

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ilegales, los cuales en la actualidad son protagonizados por hogares que se encuentran marginados tanto del mercado de compra de vivienda nueva (objeto principal de las políticas), como del acceso al mercado de arrendamientos.

El arrendamiento permite al hogar disponer de una serie de flexibilidades en cuanto a la demanda cambiante de área que caracteriza su ciclo de vida. También, con relación a la localización respecto del lugar del trabajo y el equipamiento urbano requerido por sus miembros. Es decir, facilita la atención de las necesidades de movilidad del hogar al interior de la ciudad y el país. El arrendamiento es una forma de tenencia que se manifiesta en mayor proporción en los hogares de estratos medios. En los altos y bajos esta proporción es comparativamente menor (McBride 2009). En el primero de estos dos grupos sociales porque sus ingresos determinan un acceso fácil a la propiedad, y en el segundo porque sus condiciones socioeconómicas no permiten materializar esta alternativa, ni pagar arriendo. Para los hogares pobres las alternativas más viables se concentran en generar sus viviendas vía autogestión en zonas de ocupación ilegal, en condiciones precarias de calidad urbana y habitacional, o acudir al inquilinato en zonas que, en gran proporción, se encuentran en proceso de deterioro. De manera consecuente con las observaciones formuladas anteriormente, en la Tabla 4 se presenta la distribución del stock según forma de tenencia de la vivienda en América Latina. Se observa que los cinco países que presentan una proporción de propietarios superior al 75% de los hogares son, en orden descendente: Nicaragua, Paraguay, Venezuela, Honduras y Guatemala. Las menores proporciones corresponden a Haití, Colombia y Jamaica. Sobre la otra forma de tenencia predominante, el arrendamiento, los mayores porcentajes se observan en Jamaica, Colombia, República Dominicana, Ecuador y Haití.

Tabla 4 Tenencia de vivienda en América Latina

País Total

viviendas Propietarios Inquilinos Otras formas de

tenencia No. No. % No. % No. %

Argentina (2001) 10.073.625 7.547.517 74,9 1.122.208 11,1 1.403.900 13,9 Bolivia (2001) 1.977.665 1.321.428 66,8 326.045 16,5 330.192 16,7 Brasil (2000) 45.023.428 33.575.522 74,6 6.238.673 13,9 5.209.233 11,6 Chile (2002) 3.899.448 2.827.199 72,5 688.610 17,7 383.639 9,8 Colombia (2005) 10.570.899 5.753.156 54,4 3.306.409 31,3 1.511.334 14,3 Costa Rica (2001) 935.289 669.754 71,6 153.513 16,4 112.022 12,0 Ecuador (2000) 2.879.935 1.936.909 67,3 672.690 23,4 270.336 9,4 El Salvador (1992) 1.236.937 766.341 62,0 197.083 15,9 137.290 11,1 Guatemala (1994) 1.591.823 1.208.161 75,9 169.613 10,7 214.049 13,5 Haití (2003) 153.208 89.172 58,2 33.027 21,6 31.009 20,2 Honduras (2001) 1.211.307 930.964 76,9 179.586 14,8 100.757 8,3 Jamaica (1982) 517.768 241.659 46,7 211.211 40,8 64.898 12,5 México (2001) 21.732.079 16.370.794 75,3 2.879.284 13,3 2.482.001 11,4 Nicaragua (2005) 979.458 826.471 84,4 45.340 4,6 107.647 11,0 Panamá (2000) 681.928 465.756 68,3 93.969 13,8 122.203 17,9 Paraguay (2002) 1.098.005 857.890 78,1 111.966 10,2 128.149 11,7 Perú (2007) 6.400.131 4.534.095 70,8 979.657 15,3 886.379 13,9 República Dominicana (2002) 2.193.848 1.366.657 62,3 617.731 28,2 209.460 9,6 Trinidad y Tobago (2000) 303.871 230.292 75,8 46.144 15,2 27.435 9,0 Uruguay (1996) 970.037 599.361 61,8 172.593 17,8 198.083 20,4 Venezuela (2001) 5.261.202 4.099.364 77,9 642.690 12,2 519.148 9,9 Total 119.691.891 86.218.462 72,0 18.888.042 15,8 14.449.164 12,1

Fuente: Cálculos a partir de datos CEPAL.

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Sobre la composición de la tenencia de vivienda es pertinente comentar que la región presenta un escenario general de cambio, dado que en los últimos quince años no se han registrado avances generalizados y significativos en la proporción de propietarios y, como alternativa compensatoria, otros tipos de tenencia como el arrendamiento y formas asociadas como el usufructo han ganado participación. Es más, en este período ocho países presentan reducción en la proporción de propietarios, tres han mantenido el mismo nivel y cuatro han incrementado el valor de este indicador, los cuales corresponden a Chile y tres países de Centro América. Este escenario de estancamiento se predica en tanto existe la paradoja de las políticas nacionales que se han concentrado en la provisión de unidades de vivienda nueva, privilegiando la propiedad como principal forma de tenencia. Desde otra mirada, es pertinente mencionar que los hogares que se encuentran en condición de usufructo son los más afectados por condiciones de precariedad habitacional y pobreza. (Torres, J.E., 2007) Tomando a Colombia como ilustrativo, en este caso de la reducción progresiva de la proporción de propietarios, la política de vivienda de interés social, VIS, no ha logrado avanzar en el cumplimiento de su principal objetivo, concentrado en incrementar la proporción de propietarios de vivienda de calidad en el país. Al contrario, no obstante los esfuerzos del gobierno nacional, Colombia presenta una reducción progresiva de la proporción de propietarios, tal como se observa en la Tabla 5.

Tabla 5 Colombia. Evolución del tipo de tenencia

Tipo de tenencia Censo de población Encuestas

1964 1973 1985 1993 2005 (1) 2007 (2) Viviendas Hogares Viviendas Hogares Hogares Hogares

Propia 61,3 53,2 67,7 63,5 54,0 49,9 Arriendo 24,4 31,1 23,5 27,7 31,0 33,4 Otro tipo 14,3 12,8 8,8 6,6 15,0 16,4 Sin información 0,0 2,9 0,0 2,1 0,0 0,4 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 (1) La desagregación “Otro tipo” incluye la proporción correspondiente a “sin información (2) Estimación CENAC Fuente: DANE – Censos de población y vivienda

3.3. SERVICIOS PÚBLICOS Asociado al proceso de urbanización, América Latina ha registrado un avance importante en la cobertura de los servicios públicos básicos domiciliarios. Esto, expresado en términos de la conexión de las viviendas a las redes correspondientes. La aclaración es necesaria, dado que en la región subsisten problemas importantes en la frecuencia en el suministro y en la calidad del servicio. Evidencia de lo anterior son las situaciones que actualmente afrontan varios países en materia de agua potable y energía eléctrica como consecuencia de la ocurrencia periódica del Fenómeno del Niño. Sin embargo, el nivel de las coberturas no es homogéneo, lo cual descubre un factor de desigualdad regional importante, altamente asociado a la calidad de vida de la población.

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Respecto del alcantarillado, el Gráfico 3 es claro en mostrar cómo en este campo existen las mayores deficiencias, considerando que en la mitad de los países de la región, más del 50% de los hogares están excluidos de la cobertura.

Gráfico 3 Disponibilidad de inodoro conectado a alcantarillado en los países de América Latina. 2007

Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006 * Los datos se refieren al año más cercano al 2005

Para el caso del agua potable se evidencia un avance mayor en la región, aunque la precariedad en la presencia de este atributo del hábitat y de la vivienda persiste en tres de cada cuatro hogares, en ocho de los diecisiete países relacionados en el Gráfico 4.

Gráfico 4 Disponibilidad de acueducto por tubería en los países de América Latina. 2007

Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006 * Los datos se refieren al año más cercano al 2005

90,6

82,5

74,5 73,5

62,055,8 55,2

51,2 50,9

40,3 39,8 37,733,0

26,4 25,6 23,2

9,7

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

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2006

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(200

6)

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006)

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guay

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Perú

(20

05)

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6)

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alva

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6)

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(200

5)

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ica

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. Dom

inic

ana

(200

6)

Para

guay

% H

ogar

es

98,595,2 94,5 92,9 91,3 90,9

87,483,1 82,5

76,3 75,5 73,7 71,964,6 64,6 64,5 64,4

0

20

40

60

80

100

120

Arg

entin

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Cos

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2006

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6)

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6)

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6)

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2005

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6)

Perú

(20

05)

% H

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es

13

Las mayores coberturas de los servicios públicos domiciliarios básicos se registran en energía eléctrica, con niveles superiores al 95% de la población en diez países. Sin embargo, todavía persisten porcentajes importantes de no cobertura en el conjunto restante de países (Gráfico 5).

Gráfico 5 Disponibilidad de energía eléctrica en los países de América Latina. 2007

Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006 * Los datos se refieren al año más cercano al 2005

Examinando la situación de los servicios públicos en América Latina, desde la perspectiva de la distribución regional de las coberturas en lo referente al alcantarillado y acueducto, en las Tablas 6 y 7 se observa que se registran mayores deficiencias en las áreas rurales, algunas extremas, dado que afectan a proporciones muy altas de la población.

Tabla 6 Población con acceso a servicios de saneamiento mejorados, por área urbana y rural (%)

País Área urbana y rural

2006 Área urbana

2006 Área rural

2006 Argentina 91 92 83 Bolivia 43 54 22 Brasil 77 84 37 Chile 94 97 74 Colombia 78 85 58 Costa Rica 96 96 95 Cuba 98 99 95 Ecuador 84 91 72 El Salvador 86 90 80 Guatemala 84 90 79 Honduras 66 78 55 México 81 91 48 Nicaragua 48 57 34 Panamá 74 78 63 Paraguay 70 89 42 Perú 72 85 36 República Dominicana 79 81 74 Uruguay 100 100 99 América Latina y el Caribe 79 86 52

Fuentes: CEPAL-UNICEF

99,6 99,5 99,1 99,0 98,5 98,2 97,9 96,8 96,5 96,488,5

81,8 81,0 80,273,9 73,9 72,4

0

20

40

60

80

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120A

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200

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Perú

(20

05)

% H

ogar

es

14

Tabla 7

Población con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua (%)

País Área urbana y rural

2006 Área urbana

2006 Área rural

2006 Argentina 96 98 80 Bolivia 86 96 69 Brasil 91 97 58 Chile 95 98 72 Colombia 93 99 77 Costa Rica 98 99 96 Cuba 91 95 78 Ecuador 95 98 91 El Salvador 84 94 68 Guatemala 96 99 94 Honduras 84 95 74 México 95 98 85 Nicaragua 79 90 63 Panamá 92 96 81 Paraguay 77 94 52 Perú 84 92 63 República Dominicana - 97 91 Uruguay 100 100 100 América Latina y el Caribe 92 97 73

Fuentes: CEPAL-UNICEF

3.4. DÉFICIT DE VIVIENDA 3.4.1.Las primeras estimaciones. El déficit cuantitativo y cualitativo El estudio de las necesidades habitacionales presenta como uno de sus fundamentos básicos la medición convencional del déficit de vivienda, la cual concierne dos enfoques o metodologías de dimensionamiento, de tipo cuantitativo y cualitativo. La medición convencional correspondiente al déficit habitacional en términos cuantitativos, aplicada desde comienzos de los años cincuenta, indica un dimensionamiento basado en la diferencia resultante entre el número de hogares y de viviendas bajo el supuesto que para determinado número de hogares, debe existir igual número de viviendas independientes. La medición cualitativa del déficit habitacional surge como complemento de la medición cuantitativa al considerar, más allá del faltante de unidades de vivienda requerido respecto al número de hogares, la proporción de hogares afectados por carencias o privaciones en sus viviendas (servicios públicos, espacio, materiales de la estructura). La metodología de cálculo intrínseca a cada una de estas limita el alcance de sus resultados debido a las siguientes particularidades: • El déficit de vivienda calculado de manera independiente para cada una de las categorías

(cuantitativa y cualitativa), no ofrece un dimensionamiento global del problema habitacional que permita identificar la verdadera magnitud de los hogares afectados por carencias de esta naturaleza. En este sentido:

15

- El déficit cuantitativo es indiferente al estado de las viviendas actuales en términos de su

estructura física - El déficit cualitativo no considera la habitabilidad, la privacidad, etc., como carencias

habitacionales • Las dos mediciones consideran como carencias habitacionales atributos concernientes

únicamente al interior de la casa sin tener en cuenta los problemas del entorno que afectan la calidad de vida de los hogares

El primer caso (déficit cuantitativo) considera dos situaciones: • Viviendas que deben ser sustituidas por la precariedad de sus materiales • Hogares secundarios que habitan en la misma vivienda con otros hogares y que tienen más de

dos miembros (cohabitación) El déficit cualitativo, cuya atención involucra la implementación de políticas y programas de mejoramiento, considera: • Estructura (materiales inestables) • Hacinamiento - Tres o más personas por cuarto en el área urbana - Más de tres personas por cuarto en el área rural

• Servicios públicos domiciliarios - Sin sanitario conectado a alcantarillado o a pozo séptico; sin conexión a acueducto, sin

servicio de energía eléctrica o de recolección de basuras en el área urbana - Sin sanitario, sin conexión a acueducto u obtención del agua de río, manantial, nacimiento

o quebrada o aguas lluvias en el área rural Estas categorías singulares se pueden ampliar y combinar. 3.4.2.Medición fundamentada en el concepto de necesidades humanas En nuestro medio se llegó al agotamiento de la capacidad de diagnóstico sobre el problema de la vivienda y, por extensión, de las alternativas de tratamiento fundamentadas en los esquemas tradicionales de naturaleza cuantitativa y cualitativa, esta última referida directamente a la casa en sí, sin considerar otros aspectos vitales de la urbanización y el bienestar humano. Por esta razón se introduce como innovación en el sistema de medición la consideración de otros atributos relativos a la vivienda, relacionados con el entorno físico y social y con el contorno urbano, esto es, con la ciudad. De acuerdo con lo anterior, la medición integral de las necesidades habitacionales reúne los atributos de la casa y el entorno bajo la consideración que las condiciones propias de la subnormalidad no se restringen al ámbito físico y del interior de la casa, sino que conciernen igualmente las carencias del entorno. Los aspectos indicados anteriormente además de integrar el concepto propio de la vivienda (casa y entorno), constituyen elementos fundamentales en la

16

construcción de indicadores sobre la calidad de vida. En este sentido, resulta pertinente resaltar la importancia que representa el componente vivienda en el ámbito urbano al constituir uno de los atributos de la ciudad (CENAC, 1993). En virtud de los planteamientos anteriormente expuestos, el dimensionamiento y análisis del déficit habitacional se ajusta al estudio de: • Atributos de la casa - Estructura - Espacio - Servicios Públicos

• Atributos del entorno - Localización - Infraestructura de servicios - Ámbitos de participación y comunicación - Seguridad y confianza

3.4.3.Hacia una medición fundamentada en la concepción de derechos Esta medición hace referencia a las necesidades hábitat de los ciudadanos, conceptos que aportan, además de un mayor nivel de integralidad, una dimensión política del diagnóstico habitacional en los términos implícitos en los derechos económicos, sociales y culturales, desarrollados en el marco del sistema de Naciones Unidas y reconocidos por los países de la región. (UN-Hábitat, 2007). Consecuentemente, en las necesidades hábitat se parte de considerar: • Los atributos del Hábitat: Vivienda y Entorno • El ciudadano como sujeto de derechos, más que como sujeto de necesidades en el caso de los

hogares • Incorporación de categorías políticas como el derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad, a

la ciudad democrática. Además, se propone como objetivo de la política pública sectorial de vivienda y hábitat profundizar la democracia y luchar contra la inequidad

• Estas consideraciones habilitan la instrumentalización de estimaciones que permitan transitar del concepto de vivienda adecuada (Naciones Unidas), al derecho de la vivienda digna, consagrado en las constituciones de los países de América Latina

Esta interpretación, dirigida hacia la definición y dimensionamiento de la problemática y potencialidad relacionada con la vivienda y el hábitat, incorpora los conceptos de derechos y el Desarrollo Humano territorial. Desde otra perspectiva, acoge el concepto de Goce efectivo de

derechos, desarrollado por la Corte Constitucional de Colombia y relacionado con el cambio efectivo de las condiciones reales de las personas, el cual se debe producir en el ámbito de la aplicación de la política pública de vivienda. (Giraldo, 2009)

17

3.4.4.Dimensión del déficit cuantitativo de vivienda No obstante las anteriores reflexiones, en la región sólo existe información sobre estimaciones del déficit convencional de vivienda, especialmente el cuantitativo. Contrastando la población de hogares en América Latina a partir de la última estimación registrada a la fecha, se tiene que los países que necesitan agregar la mayor cantidad de unidades habitacionales a su stock de vivienda, con respecto a su población, son: Honduras, Nicaragua, Bolivia, El Salvador y República Dominicana. El porcentaje que representa el déficit cuantitativo de vivienda sobre el total de hogares latinoamericanos según país, se expone en la Tabla 8.

Tabla 8 Déficit cuantitativo de vivienda en algunos países de América Latina como

porcentaje del total de hogares

País Déficit

Hogares Año No. %

Argentina 3,000,000 29.8 10,073,625 2001 Chile 450,000 11.3 4,000,000 2005 Colombia 1,307,757 12.4 10,570,899 2005 Venezuela 1,600,000 30.4 5,261,202 2001 Costa Rica 189,261 17.9 1,055,075 2004 El Salvador 545,000 33.5 1,626,036 2004 Guatemala 410,097 18.6 2,200,608 2002 Honduras 700,000 57.8 1,211,307 2001 México 4,290,665 17.3 24,803,625 2005 Bolivia** 855,000 34.8 2,457,000 2007 Brasil** 6,656,526 11.4 58,377,273 2007 Nicaragua** 550,000 50.4 1,091,400 2005 Paraguay** 400,000 26.8 1,492,683 2007 Perú** 1,010,878 16.7 6,050,227 2003 República Dominicana** 800,000 30.4 2,634,865 2007

Fuente: Cálculos a partir de datos CEPAL * Fecha datos déficit: 2002 (Guatemala), 2004 (Costa Rica, El Salvador), 2005 (Chile, Colombia, México). Datos hogares: 2001 (Argentina, Venezuela, Honduras), 2004 (El Salvador), 2005 (Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México) **El número de hogares corresponde a una estimación basada en la población total y el tamaño promedio de los hogares

En Chile actualmente se aplica una estimación nueva del déficit habitacional que considera aspectos relacionados con el potencial de recuperación de las viviendas y la necesidad de sustitución, situaciones referenciales que definen un intervalo que comprende otras categorías del déficit (McBride, 2009). 3.4.5.Otros indicadores El seguimiento a los Objetivos del Milenio, ODM, aporta información a nivel de los países de América Latina en materia de la calidad del hábitat, como es el caso de los asentamientos precarios. Aunque este capítulo no aborda el tema de los ODM, los cuales serán tratados en otro aparte del informe SOLACC, el Gráfico 6 compara la región con otras, observándose una mejor posición relativa de América Latina.

18

Gráfico 6 Proporción de hogares en asentamientos precarios 2003

Fuente: UN-Hábitat, DAPD, DANE

Otro indicador se relaciona con uno de los atributos más importantes del entorno, como lo es el espacio público. En este caso, se compara el espacio público por habitante en dos ciudades de países desarrollados, Singapur, dos capitales latinoamericanas y varias ciudades mayores e intermedias de Colombia. El Gráfico 7 es elocuente en la marcada diferencia en esta proporción en el caso de Colombia, no obstante los esfuerzos por mejorar la disponibilidad y disfrute de este atributo.

Gráfico 7 Espacio público por habitante (m2/habitante). 2007

Fuente: UN-Hábitat, DAPD, DANE

4. EL MERCADO DE VIVIENDA3 4.1. LOS MERCADOS HABITACIONALES La mayor parte de las políticas de vivienda en la región ofrecen posibilidades de aportar resultados efectivos principalmente en los grupos poblaciones que derivan sus ingresos de

3 Los temas tratados sobre los modelos de gestión sectorial tienen como fuente de información la opinión de los expertos regionales consultados en el marco de una investigación realizada por el CENAC para el Instituto Colombiano de Productores de Cemento, ICPC (ICPC; CENAC, 2006)

0,72

0,58

0,32

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

África Asia Meridional America Latina y elCaribe

%

22 2220

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64 4 4 4

3 32 1 1

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20

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m2

19

actividades económicas de carácter formal y cuentan con condiciones para acceder al mercado de créditos hipotecarios. No obstante, existen limitaciones pendientes de superar en la capacidad económica de la demanda, la composición y características de la oferta, el acceso y costo del crédito, principalmente. Respecto de la población con menor capacidad económica, especialmente los hogares con ingresos inferiores a 3 salarios mínimos nacionales y ocupaciones laborales informales e inestables, las actuales políticas sectoriales no han reportado en la región resultados significativos en la atención de sus necesidades habitacionales. Esta situación es atribuible en alta proporción a la existencia de fallas en tres de los mercados que son estratégicos para el proceso de producción y acceso a la vivienda social (Giraldo; García; Ferrari; Bateman, 2009): • La generación de suelo urbanizado e infraestructura y la muy baja producción de vivienda

social de menor precio, la cual es la más apropiada para los hogares más pobres. La falta de aplicación de los instrumentos de gestión del suelo urbano está en la base de una problemática que se ha profundizado por la pretensión de atender el mercado de vivienda social accediendo al suelo requerido exclusivamente mediante mecanismos de mercado comercial, no objeto de gestión pública, el cual determina un sistema de precios de perfil especulativo

• Mercado de soluciones de vivienda. Específicamente por la baja dimensión y diversidad de la oferta de vivienda social más económica, en términos de su composición por precios, tipología y localización territorial a nivel nacional, y urbana al interior de las ciudades

• Mercado financiero hipotecario y de microcrédito habitacional para hogares de ingresos

menores y ocupaciones informales. Esta limitación tiene el carácter de falla estructural de la política de vivienda en la región, dado que es la que mayor deserción causa en los hogares beneficiarios de la asignación de los subsidios y la que lleva más años incidiendo de manera negativa sobre el acceso de los hogares a soluciones de vivienda. De otra parte, como su solución se encuentra principalmente dentro del dominio del sector privado, los gobiernos nacionales enfrentan restricciones para intervenir. Esto, en términos del cumplimiento de los supuestos del actual modelo de gestión pública sectorial del sector de la vivienda y la construcción que predomina en los países de América Latina, el cual, en materia de financiación, opera con base en los agentes del mercado. Esta problemática de la región es estudiada más profundamente por Bruce Fergusson (Ferguson, 1999). Sin embargo, es pertinente comentar que en algunos países se han logado avances para relativizar la incidencia de esta limitación del mercado financiero sobre la política sectorial. Se pueden mencionar entre otros, los casos de Chile con el sistema de cooperativas abiertas, Colombia con la Banca de Oportunidades y la Banca Capital de Bogotá, Brasil, con el programa habitacional actual, etc. Brendan McBride, en su trabajo citado, presenta la situación particular de financiación y microfinanciación para varios países (McBride, 2009).

Aún existiendo una oferta de vivienda aceptada por los hogares y una capacidad de pago adecuada, en los niveles de bajos ingresos es difícil que estos gestionen completamente sus ahorros y los integren con los subsidios y el crédito en la proporción y con la oportunidad requerida para cerrar la operación de compra de una solución de vivienda social. Además, esta situación se agudiza porque en América Latina se eliminaron los apoyos institucionales a los

20

procesos de organización de la demanda, sin los cuales es poco probable que la demanda de vivienda de los hogares pobres se materialice. 4.2. LA OFERTA DE VIVIENDA 4.2.1.La producción de vivienda El rezago del tamaño del stock habitacional de América Latina se confirma y adquiere mayor complejidad en cuanto al alcance de sus implicaciones, si se examina la producción de vivienda por cada 1.000 habitantes. En la Tabla 9 se calcula el número de viviendas que se construyen por cada mil habitantes en algunos países de América Latina, a partir de los datos de las unidades habitacionales aprobadas para construcción en el 2005 y la población del mismo año. Como se observa, este indicador es muy bajo en la región si se tiene en cuenta que la media internacional es de 6.5 viviendas por cada mil habitantes y de 7 para países industrializados (DNP, 2005). Es pertinente reiterar que el stock constituye la oferta total de vivienda, cuya dimensión y crecimiento determina, a su vez, el precio de los servicios habitacionales.

Tabla 9 Número de viviendas en construcción por cada 1.000 habitantes en algunos países de América Latina

País Unidades de

vivienda Población (miles de

habitantes) No. de viviendas por cada 1.000 habitantes

Colombia* 28.278 41.242 0,69 Costa Rica 26.565 4.325 6,14 Guatemala 10.000 12.700 0,79 México 555.555 103.263 5,37 Honduras 7.975 7.197 1,11 * Datos a 2005 Fuente: CENAC – Consulta a expertos

Con respecto a la Tabla 9, es pertinente mencionar que en Irlanda y España la producción de vivienda por cada 1.000 habitantes en el 2006 fue de 22,2 y 13,4 unidades, respectivamente. Para el caso de Colombia, la Tabla 10 presenta la situación para las principales ciudades.

Tabla 10 Producción de vivienda por cada 1.000 habitantes

Año Bogotá

D.C. Medellín,

A.M. Cali, A.U.

Barranquilla, A.U.

Bucaramanga, A.M.

Pereira, A.U.

Armenia, A.U.

2005 4,84 4,55 3,35 2,99 3,76 5,32 2,69 2006 5,42 5,81 4,11 2,21 4,86 10,37 2,25 2007 5,19 4,54 5,18 2,69 3,78 5,98 3,03 2008 6,59 4,78 3,39 2,28 8,75 5,35 3,63

A.U.: Área urbana - A.M.: Área metropolitana Fuente: DANE. Censo de edificaciones – Cálculos: CENAC

4.2.2.Predominio de la producción informal de vivienda Sin embargo, tomando nuevamente a Colombia como caso ilustrativo, la anterior situación no ha sido gratuita y los efectos se han sentido, entre otros, en el proceso de generación del stock de

21

vivienda. Como lo presenta el Gráfico 8, todavía no se ha logrado invertir la naturaleza del flujo de incorporación de unidades habitacionales al stock, en lo que tiene que ver con sus formas de producción. Durante el último período intercensal (1993-2005), la producción informal duplicó la producción de origen legal, de forma que el 64.9% de las unidades de vivienda se construyó mediante diversas formas de producción social. A su vez, esta participación es superior, según estimación del CENAC, a la del período intercensal precedente (1985-1993). Reconociendo la importancia de este aporte al stock, se debe resaltar que este tipo de viviendas generalmente contiene problemas de calidad estructural, habitabilidad, etc. Para el caso de México la producción social se estimó en 62,9%, sobre el total de unidades producidas, en el año 2003. (Torres, R. 2003)

Gráfico 8 Producción de la oferta de vivienda según origen

Fuente: DANE. Elaboró: Economía Urbana

Esta situación del mercado habitacional es la consecuencia principal de las fallas que históricamente se han presentado en el nivel de operación de los mercados habitacionales y en la política pública sectorial, las cuales han determinado un nivel importante de desatención de las necesidades habitacionales de los hogares, especialmente los de ingresos medios y bajos. Una de las consecuencias se materializa en la formación de estímulos para la autogestión de las soluciones de vivienda. La falta de correspondencia entre el tamaño de la población en Colombia y las dimensiones del stock y del flujo de producción de vivienda formal es uno de los factores importantes de la acumulación e incremento del déficit de vivienda. Con respecto a las variables de la oferta del mercado habitacional es pertinente concluir reafirmando y planteando los siguientes aspectos:

• Predominio de los procesos de producción social, con incidencia sobre la calidad del stock • Deficiencias críticas en la operación de los mercados de suelo urbano y financiero • Rezago en la dimensión del stock habitacional, respecto del tamaño de la población de los

países • Deficiencias cualitativas del stock de vivienda y significativo déficit cuantitativo acumulado

∆∆∆∆ Oferta de Vivienda 1993-2005

(3.134.114)

Oferta Formal: 1.100.548

(35,1%)

Oferta Informal: 2.033.566

(64,9%)

No VIS: 554.026

(17,7%)

VIS: 546.522

(17,4%)

No VIP: 399.675

(12,8%)

VIP: 146.845

(4,7%)

22

• Insuficiencia en la producción anual de nuevas viviendas de origen formal, comparativamente frente a la formación anual de nuevos hogares

• Concentración de la producción de vivienda social en los rangos superiores de precios de este segmento. Falta de diversidad en cuanto a precios y tipos de soluciones en la oferta de vivienda social

• Predominio en la aplicación de sistemas constructivos tradicionales en el sector formal. Alta proporción de proyectos habitacionales de pequeña escala

• Volatilidad en las empresas y concentración de la producción de vivienda en personas naturales y sociedades limitadas constituidas para desarrollar solo un proyecto, en gran parte de los casos

• Predominio de la producción social de vivienda frente a la producción formal, en la composición del stock y en el flujo anual de unidades nuevas

4.3. LA DEMANDA DE VIVIENDA Con respecto a la demanda del mercado habitacional, en la región se presentan, entre otras, las siguientes condiciones: • Proporción importante de la población en condiciones de déficit cuantitativo y cualitativo • Alta demanda anual por formación de nuevos hogares, concentrada en el segmento de

vivienda social • Demanda no deficitaria de vivienda de una dimensión importante (alquiler, segunda vivienda,

etc.) • Niveles de pobreza de gran incidencia sobre la población • Limitaciones severas de la capacidad de pago de los hogares no pobres • Necesidad de subsidios para apalancar la demanda de los hogares de menores ingresos y

pobres • Alta demanda insatisfecha, a nivel de la demanda efectiva total y la demanda social • El nivel de costos de la vivienda social determina un sistema de precios que contribuye a la

exclusión de los hogares más pobres con necesidades habitacionales críticas 5. LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA SECTORIAL4 En los países de América Latina la atención estatal de las necesidades habitacionales de la población se inició a comienzos del Siglo XX, concentrada en la solución de problemas de tipo cualitativo, especialmente el saneamiento. A partir de 1930 se inicia un énfasis creciente en la producción directa de nuevas soluciones de vivienda, para finalizar en la década de los años 80s, cuando esta intervención, mediante el modelo de acceso universal, estaba retomando nuevamente la prioridad de las carencias cualitativas, en un nuevo escenario de lucha contra la pobreza. A partir de los 90s se generaliza en la región la implementación del modelo de subsidios directos a la demanda de vivienda (McBride, 2009).

4 Misma fuente de información que la señalada en la nota de pie de página No. 3: (ICPC; CENAC, 2006)

23

5.1. TIPO PREDOMINANTE DE MODELO DE GESTIÓN ESTATAL SOBRE EL SECTOR VIVIENDA

La intervención pública relativa a la pobreza urbana se ha visto ligada a la implementación de medidas sobre asuntos específicos, que han derivado como resultado el concentrar el énfasis en la preocupación por algunos de los instrumentos de la política de vivienda, como es el caso de subsidio a la demanda. En este sentido, el desconocimiento de la diversidad y complejidad propias de las necesidades habitacionales de los hogares, genera vulnerabilidad en el sector y en la misma política pública introduciendo con ello una concepción singular de la intervención del Estado, contraria al alcance de la función social que le compete bajo su carácter de Estado Social de Derecho. Como premisa que se desprende de lo anterior, y de manera consecuente con el carácter holístico que exige la formulación de lineamientos de política de vivienda, resulta igualmente necesario trascender el simple diseño de instrumentos que desvíen la atención sobre el análisis y tratamiento del problema de fondo, cual es la pobreza urbana. De igual forma, el reconocimiento de los procesos sociales de ocupación del territorio y de manifestaciones del mismo como es el caso de la producción social de vivienda y hábitat (en su carácter de oferta de espacio habitacional desarrollado por la población), debe trascender su mirada desde el aporte que genera en términos de contribución al crecimiento y mejoramiento del stock habitacional, hacia el potencial que concentra en materia del desarrollo de experiencias de gestión social y participación política local de importancia. La generación de soluciones habitacionales mediante las diversas formas de producción social que intervienen sobre el territorio, constituye una alternativa válida y un aporte a la atención de las necesidades habitacionales de la población. Se trata, entonces, de apoyar el despliegue de su potencialidad, controlando los efectos negativos que se forman por su falta de reconocimiento dentro de las políticas del sector hábitat y la consecuente inexistencia de programas de apoyo técnico y financiero a estos procesos. Entrando en materia, el cambio estructural más importante en la política sectorial de vivienda en América Latina ha sido el paso del modelo universal de gestión, en el cual el Estado ejerció el monopolio de la producción y financiación de vivienda social, al modelo de subsidios directos a la demanda, transición que en nuestro medio se inició a finales de la década de los años 80 y se extendió durante toda la década siguiente. Esta transformación tuvo como marco el proceso de ajuste de las economías al perfil definido como el más consecuente con la globalización, dentro del llamado Consenso de Washington. Considerando la política sectorial, es preciso anotar que los modelos de gestión pública fundamentados en los subsidios directos a la demanda, dentro de los principios del Estado facilitador, son los más comunes en la región, mientras que el correspondiente a la gestión directa por parte del Estado ha dejado de aplicarse en la mayoría de países. Sin embargo, como ya se anotó antes, las recientes medidas anti recesivas tomadas por gran parte de los gobiernos de la región retomaron elementos del modelo anterior, especialmente instrumentos orientados a estimular la producción de vivienda vía subsidios a la tasa de interés, gestión pública de proyectos habitacionales y de infraestructura, etc.

24

En términos generales, actualmente la política sectorial en los países de la región se caracteriza por: • Participación inestable del gasto público en vivienda sobre el gasto público social y total, la

cual no siempre alcanza una participación cercana al 1% del PIB, proporción considerada como apropiada para obtener resultados importantes sobre la solución del problema habitacional

• Metas cuantitativas distantes de los requerimientos nacionales de producción habitacional • Vulnerabilidad originada por la singularidad de la política, al concentrarse en pocos

programas (vivienda nueva), e instrumentos (subsidios directos y crédito hipotecario de mercado)

Las limitaciones inherentes a la aplicación del modelo de subsidios directos a la demanda de vivienda, especialmente las asociadas con la imposibilidad del cierre financiero individual (ahorro y crédito, principalmente), requerido por los hogares para comprar soluciones de vivienda en el mercado, conllevaron a la mutación de este modelo hacia un sistema de subsidios directos a la demanda efectiva de vivienda de los hogares. Esta aparente modernización del subsidio de vivienda, si no está acompañada de un programa habitacional institucional público dirigido hacia la población que no cuenta con la capacidad económica suficiente para participar en el mercado de vivienda, constituye una ruptura definitiva con la posibilidad de atender las necesidades habitacionales de los hogares de bajos ingresos y, especialmente, los hogares en condición de pobreza. Es decir, esta mutación descubrió la enorme diferencia entre las concepciones que plantean la política de vivienda desde una perspectiva de mercado y las que se apoyan en una concepción de derechos. 5.2. LIMITACIONES DEL MODELO DE SUBSIDIOS DIRECTOS A LA DEMANDA

DE VIVIENDA 5.2.1.Pertinencia del modelo de gestión habitacional estatal Los resultados de las políticas públicas de vivienda en América Latina están muy asociados al modelo de gestión sectorial que la mayor parte de los gobiernos aplican desde 1990, el cual se fundamenta en un sistema de subsidios directos a la demanda de los hogares con ingresos insuficientes para atender directamente y de manera autónoma sus necesidades habitacionales. Es necesario consignar primero que este modelo ha demostrado resultados muy destacados en Chile y Costa Rica, en Colombia, donde ha incidido sobre el desarrollo de algunos de los mercados habitacionales, existiendo otros países donde presenta potencialidades. Sin embargo, en la actualidad en buena parte de los programas nacionales de vivienda social se presentan unas condiciones complejas en lo que tiene que ver con la capacidad de respuesta de la población objeto y el desempeño de los mercados que participan en la formación de la oferta de soluciones habitacionales. Uno de los problemas no resueltos actualmente radica en que los programas e instrumentos de las políticas nacionales de vivienda, a excepción de Chile, prácticamente no han operado para la

25

población de menores ingresos. De otra parte, los hogares pobres que acceden a la asignación de los subsidios generalmente desertan en el proceso por la dificultad de encontrar una oferta de vivienda de precio y características consecuentes con sus expectativas e ingresos, y la imposibilidad de gestionar los recursos propios y obtener el crédito complementario. Esto ha generado una población beneficiaria que nunca pudo resolver realmente sus necesidades habitacionales, en términos de acceder a las soluciones planteadas por la política nacional de vivienda que, además, sean aceptadas por el hogar. Para tratar esta situación y mejorar la efectividad de estos programas la normatividad se ha orientado recientemente hacia la comprobación previa del “cierre financiero” de los hogares beneficiarios y, de manera consecuente, se ha planteado para el instrumento el enfoque de subsidio a la demanda efectiva. Esto, en unos países en los cuales la población objeto está concentrada en rangos de ingresos mensuales de los hogares generalmente inferiores a dos salarios mínimos mensuales. Las políticas nacionales de vivienda enfrentan una problemática compleja y profunda, dado que han tenido como resultado visible y motivo de preocupación constante, la muy deficiente atención de los hogares en condición de pobreza y de los hogares no pobres de bajos ingresos y de ocupaciones informales de la población objeto. De la situación descrita, es necesario excluir a Brasil, donde la creación del Ministerio de las Ciudades y el proceso de los presupuestos participativos aportan elementos novedosos dentro de los modelos de gestión sectorial. 5.2.2.Singularidad de la política Las manifestaciones concretas de la problemática de vivienda en América Latina, expresadas en la demanda de servicios habitacionales e inmobiliarios de los hogares, son complejas y diversas y la política de vivienda debe corresponder a esta condición. Sin embargo, en la región la política habitacional adolece de singularidad en la medida en que no reconoce gran parte de las formas como los hogares atienden sus necesidades habitacionales con los servicios derivados del stock habitacional. Esta singularidad generalmente se manifiesta en el propósito de atender la población objeto con énfasis en un programa y dos instrumentos: vivienda nueva, subsidio directo a la demanda y crédito, respectivamente. Esta singularidad genera vulnerabilidad en la política y en el sector de la vivienda y la construcción y es uno de los factores que aleja a los hogares de los programas públicos de vivienda. 5.2.3.Recursos insuficientes Los recursos de las políticas nacionales de vivienda social están distantes de los requeridos, de acuerdo con la magnitud de las necesidades habitacionales críticas, represadas y marginales, como las correspondientes al déficit de vivienda, y la formación de nuevos hogares, demanda para cambio de tenencia, segunda vivienda, etc. Del análisis de la información que se presenta a continuación se infiere la necesidad de realizar mayores transferencias de recursos para la implementación de las políticas nacionales de vivienda.

26

5.2.4.Gasto público social en vivienda como porcentaje del PIB El examen del gasto público en vivienda es importante en el análisis dado que éste constituye un factor estratégico en la definición de la viabilidad de una alta proporción de los hogares para atender sus necesidades habitacionales, tanto las extremas y acumuladas, como las que surgen del crecimiento de la población y de su movilidad en cuanto a tenencia, tipo de vivienda, localización residencial, etc. De acuerdo con la información de la Tabla 11, se puede afirmar que, en términos generales, el gasto público destinado a vivienda en América Latina es muy inestable y, además, bajo para atender el déficit acumulado, ya que en el mejor de los casos se destina hasta el 3% del PIB, como se registra en Cuba. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente comentar que en 2005-2006 solo diez países de América Latina invirtieron más del 1,5% del PIB en vivienda, de los cuales tres pertenecen a Suramérica (Argentina, Bolivia, Uruguay, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua y República Dominicana).

Tabla 11 Gasto público en vivienda como porcentaje del PIB (Bienios)

País 1990/1991 1995/1996 2000/2001 2005/2006 Argentina (Urbano) 1,7 1,5 1,4 1,6 Bolivia ND 2,6 1,8 2,1 Brasil 1,5 0,7 0,9 1.0 Chile 0,2 0,2 0,3 0,2 Colombia 0,5 1 1,2 0,6 Ecuador (Urbano) 0 0,3 0,4 0,2 Paraguay 0,5 0,6 0,5 0,9 Perú ND ND 0,1 0,1 Uruguay (Urbano) 0,3 0,5 0,5 1,5 Venezuela 1,7 0,9 1,3 1,4 Costa Rica 1,9 1,8 1,6 1,7 Cuba 4,8 5,5 2,6 3.0 El Salvador ND 0,1 2,1 2,2 Guatemala 0,1 1 1,6 2,4 Honduras 0 0 0,2 0,1 México 0,9 1,2 1,3 1,9 Nicaragua 1,2 1,4 1,5 2,8 Panamá 1,1 1,7 1,3 1,1 República Dominicana 1,8 3,1 1,6 2,1

ND: No disponible Fuente: CEPAL

Los recursos de las políticas nacionales de vivienda social están distantes de los requeridos de acuerdo a la magnitud de las necesidades habitacionales de su población objeto. Aunque no se han realizado estudios que permitan generalizar a toda la región, existe evidencia acerca de que los países que han alcanzado resultados importantes respecto de las políticas nacionales de vivienda son aquellos que han destinado más del 1% anual del PIB a esta categoría del gasto social.

27

De otra parte, la participación del gasto en vivienda sobre el gasto público total también presenta una situación heterogénea en la región, evidenciando seguramente las sensibles diferencias que existen en el tamaño de la economía, las funciones y el tamaño del Estado, la profundidad de la política social, etc. Esta información se presenta en el Gráfico 9.

Gráfico 9 Participación del gasto público social en vivienda en el gasto público total. Países de América Latina. 2006

Fuente: CEPAL: Base de datos sobre gasto social

Una forma alternativa de medir la dimensión del gasto en vivienda de un país es recurriendo al gasto per cápita, sobre el cual la Tabla 12 presenta información pertinente a los países de la región.

Tabla 12 Gasto público social en vivienda por habitante

País Miles de US$ de 2000 Argentina-2003 76 Bolivia-2003 2 Brasil- 2004 7 Chile 2003 10 Colombia-2001 18 Ecuador 2004 2 Paraguay 2004 8 Perú -2001 3 Uruguay 2003 18 Venezuela 2004 27 Costa Rica-2004 80 Cuba-2004 78 El Salvador-2004 19 Guatemala-2004 28 Honduras-2004 17 México-2004 77 Nicaragua-2004 17 Panamá-2004 51 República Dominicana 2003 42

Fuente: CEPAL: Base de datos sobre gasto social

3,4

2,92,6 2,6

2,01,8 1,7 1,7 1,6

1,2 1,2 1,2 1,1

0,60,3 0,3 0,2

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

Bol

ivia

(20

05)

Nic

arag

ua

(20

05)

Cu

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(200

5)

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(20

05)

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ay

Pan

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(20

04)

El

Salv

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Bra

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Uru

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y(2

005)

Chi

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Ecu

ado

r

%

28

Haciendo la aclaración de que los datos remiten a diferentes años de referencia, se observa que los mayores gastos por habitante corresponden en su orden a Costa Rica, Cuba, México, Argentina, Panamá y República Dominicana, en un rango que va desde US$80.000 hasta US$42.000. En el otro extremo, los menores gastos per cápita están muy distantes de los anteriores, entre dos y tres mil dólares, correspondiendo en este caso a Bolivia, Ecuador y Perú. En el medio se localizan la mayor parte de países, con gastos comprendidos entre siete mil y US$28.000. Nuevamente, esta composición evidencia la notable diferencia que existe en los países de la región respecto de la importancia que se asigna al sector habitacional y a la política de vivienda y hábitat en los planes de desarrollo económico y en los programas de lucha contra la pobreza. Esto es consecuencia, además de la restricción presupuestal, de las diferentes concepciones que se aplican para promover el crecimiento de la economía. Es necesario aclarar que en este caso también existen diferentes metodologías para definir el gasto público sectorial, especialmente en la cobertura territorial y los tipos de gasto que se imputan. En algunos casos, los datos corresponden al nivel central, en otros comprende el anterior y el gasto público local. Se contabiliza el gasto en subsidios para adquisición de vivienda solamente, y en otros se agregan el gasto en programas de subsidios a la tasa de interés, titulación, arrendamientos temporales, etc. Esto destaca, nuevamente, la importancia de trabajar las estadísticas de la región para superar estas limitaciones que afectan la validez y el alcance de la información disponible. 5.3. LOGROS DE AMÉRICA LATINA EN LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA Y

HÁBITAT Planteadas las anteriores consideraciones, también es importante reconocer que en la región se han alcanzado importantes logros en el desarrollo y consolidación de programas e instrumentos de las políticas sectoriales, los cuales actualmente cuentan con un claro reconocimiento a nivel internacional. Sin ser exhaustivo, se pueden plantear los siguientes (Lincoln Institute of Land Policy, 2010): • Argentina. Grandes operaciones urbanas. Puerto Madero, modelo de gestión público-privada • Brasil y Colombia. Los metros de superficie, Bus Rapid Transit, BRT, tipo sistema

TransMilenio (Colombia) • Chile. El subsidio directo a los hogares demandantes de vivienda social, como ejemplo de una

gestión pública sin corrupción • Colombia. Desarrollo de la participación en plusvalías en los procesos de gestión del suelo

urbano. • El Salvador. Producción masiva de vivienda social, a cargo de empresas privadas, sin

aplicación de subsidios estatales. Proyecto Alta Vista • Perú. Programas de titulación masiva 6. POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO El desarrollo de este tema al final del documento no es casual, dado que las condiciones de pobreza y de distribución del ingreso de los hogares de América Latina constituyen un resultado del conjunto de sus características socioeconómicas, las cuales son determinantes de la forma

29

como se atienden sus necesidades habitacionales, los consecuentes niveles de calidad habitacional y de vida y de las posibilidades de los hogares de superarlas. En la parte inicial del documento se mencionó que la lucha de largo plazo contra la pobreza se concentra en programas sociales que aseguren la acumulación de capital humano, la cual está relacionada con los activos de las personas y del hogar. Dentro de este marco, la vivienda es un activo estratégico en la lucha contra la pobreza. Sin embargo, en la relación de los ciudadanos con el hábitat existen condiciones que contribuyen a la creación de la pobreza y a su realimentación, algunas de las cuales hacen parte del concepto que las define como trampas de pobreza. Una de ellas es la trampa física y geográfica, la cual se manifiesta a través de hechos generados por las condiciones geográficas de la región en la que reside el hogar; y las oportunidades laborales, de producción y de habitabilidad que ese territorio le puede ofrecer a esa familia. Otra, es la trampa ambiental, expresada por degradación ambiental y muy relacionada con asentamientos de vivienda en zonas de riesgo (López, Núñez, 2007). Los indicadores que se comentan en este punto advierten con claridad sobre los desequilibrios regionales y nacionales que existen en los países de América Latina, lo cual evidencia la presencia de problemas críticos de pobreza y de distribución del ingreso, con los consecuentes efectos negativos sobre la calidad de vida de la población, las limitaciones en su nivel de desarrollo humano y las implicaciones sobre la integración económica y la competitividad global de la región. 6.1. POBREZA E INDIGENCIA En el Gráfico 10 se presenta información por país, relativa a la proporción de población en condición de pobreza e indigencia en el año 2006. Una primera observación resalta la marcada desigualdad en el indicador de pobreza, entre el valor máximo y mínimo, dado que Honduras quintuplica a Chile en la proporción de habitantes en esta condición. A nivel de indigencia, esta relación es extrema, dado que Honduras supera en 14.5 veces a Chile. Observando la totalidad de la información es claro que los países que han obtenido logros importantes se han distanciado de los otros, especialmente en la reducción de la población indigente. Se registra también que en la región existen cuatro grupos de países, según la proporción de pobreza de su población. Los menos pobres, Chile, Uruguay, Costa Rica, Argentina, con un máximo de 21%. Luego, Venezuela, Panamá, Brasil y México, hasta 31.7%. Un grupo de cinco países se localiza entre 42.6% y 47.5% de pobreza. Los más pobres parten de 54%, Bolivia, hasta 68.9%, que corresponde a Honduras. Aunque no fue posible disponer de información para el mismo año anterior, en la Tabla 13 se presenta información sobre pobreza e indigencia, desagregada a nivel urbano y rural. Nuevamente Nicaragua, Honduras y Paraguay presentan las mayores proporciones de pobreza urbana (55% a 63.8%), a una distancia significativa de Chile, (18.5% en 2003). Es interesante anotar también que este país también presenta la menor proporción de pobreza rural, con el 20% de la población. La pobreza rural presenta una mayor incidencia, al punto que mientras solo

30

cuatro países tienen más de un 50% de su población en pobreza en la parte urbana, en la rural esta proporción se presenta en diez de los dieciocho países.

Gráfico 10 Pobreza e indigencia en América Latina. 2006

* Porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior al doble del costo de una canasta básica de alimentos. Incluye la población en situación de indigencia ** Porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006

Tabla 13 Porcentaje de la población en situación de pobreza e indigencia

País Pobreza* Indigencia**

Urbano Rural Urbano Rural Argentina*** 26,0 ND 9,1 ND Bolivia (2003) 53,8 80,6 20,2 58,8 Brasil 32,8 53,2 8,2 22,1 Chile (2003) 18,5 20,0 4,4 6,2 Colombia 45,4 50,5 18,2 25,6 Ecuador 45,2 54,5 17,1 29,2 Paraguay 55,0 68,1 23,2 44,2 Uruguay*** 18,8 ND 4,1 ND Costa Rica 20,0 22,7 5,6 9,0 El Salvador (2004) 41,2 56,8 13,8 26,6 Guatemala (2002) 45,3 68,0 18,1 37,6 Honduras (2003) 62,7 84,8 35,1 69,4 México 28,5 47,5 5,8 21,7 Nicaragua (2001) 63,8 76,9 33,2 54,9 Panamá 24,4 47,8 7,7 29,4 República Dominicana 45,4 51,4 22,3 28,8

ND: No disponible * Porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior al doble del costo de una canasta básica de alimentos. Incluye la población en situación de indigencia ** Porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos. Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006

68,9

61,9

60,

5

54,8

54,0

47,5

46,8

44,5

44,5

42,6

31,7

30,

3

29,0

28,5

21,0

18,6

18,

1

13,7

34,

112

,6

3,2

3,15,37

,28,512

,0

8,5

8,7

16,021

,0

16,120

,2

19,0

31,

2

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Pobreza* Indigencia**

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Respecto de la indigencia, en el sector urbano se presenta una distribución por países similar a la comentada para la pobreza, en el sentido de coincidir los mismos con los mayores porcentajes, y también el correspondiente a la menor proporción de la población en esta condición. La indigencia rural tiene manifestaciones muy altas en Honduras, Nicaragua, Bolivia y Paraguay, en un rango que va desde 69.4% hasta 44.2%. 6.2. DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, SEGÚN EL COEFICIENTE DE GINI El coeficiente de Gini, el cual generalmente se utiliza como un indicador de la desigualdad de los ingresos, registra la diferencia significativa que existe entre los países desarrollados de la Unión Europea, UE, y los de América Latina. En efecto, mientras que en la UE los menores índices se concentran en el rango 0.2-0.4, en la región cuatro países reportan coeficientes cercanos a 0.6, como es el caso de Brasil y Guatemala, con 0.59 y Colombia y Honduras, con 0.58. Como referente de máxima desigualdad se puede mencionar que el coeficiente llega a 0.6-0.7 en varios países africanos (Medina, Fernando. 2001). La mejor situación se presenta en Venezuela (0.41), Uruguay (0.45), Costa Rica (0.47) y Perú (0.48), destacándose que estas dimensiones de la desigualdad se encuentran próximas a la estimada para Estados Unidos. En este marco, es importante destacar que cuatro países han logrado reducciones importantes, como es el caso de Brasil y Nicaragua, con 0.5 en los últimos diez años, y Perú y Venezuela, con 0.7 y 0.9, en el mismo período, respectivamente. Costa Rica no ha presentado cambios, mientras que en tres países el coeficiente ha aumentado: Guatemala, Honduras y Colombia, en orden de incremento. (Tabla 14)

Tabla 14 América Latina y el Caribe: Coeficiente de GINI. Total (valores entre 0 y 1)

País Año Coeficiente Año Coeficiente Argentina 1999 0,54 2006 0,52 Bolivia (Estado Plurinacional de) 1999 0,59 2007 0,57 Brasil 1999 0,64 2008 0,59 Chile 1998 0,56 2007 0,52 Colombia 1999 0,57 2005 0,58 Costa Rica 1999 0,47 2008 0,47 Ecuador - - 2008 0,50 El Salvador 1999 0,52 - - Guatemala 1998 0,56 2006 0,59 Honduras 1999 0,56 2007 0,58 México 1998 0,54 2008 0,52 Nicaragua 1998 0,58 2005 0,53 Panamá - - 2008 0,52 Paraguay 1999 0,57 2008 0,53 Perú 1999 0,55 2008 0,48 República Dominicana - - 2008 0,55 Uruguay - - 2008 0,45 Venezuela (República Bolivariana de) 1999 0,50 2008 0,41

Fuente: CEPAL A nivel urbano, los menores coeficientes, como lo muestra la Tabla 15, se presentan en Perú con 0.42, Uruguay 0.45, y Costa Rica, Panamá y Paraguay con 0.47. La mayor desigualdad, como para el total país, coincide en Brasil y Colombia, donde el coeficiente es de 0.59.

32

Tabla 15 América Latina y el Caribe: Coeficiente de GINI. Urbano (Valores entre 0 y 1)

País Año Coeficiente Año Coeficiente Argentina 1999 0,54 2006 0,51 Bolivia (Estado Plurinacional de) 1999 0,50 2007 0,50 Brasil 1999 0,63 2008 0,59 Chile 1998 0,55 2006 0,52 Colombia 1999 0,56 2005 0,59 Costa Rica 1999 0,45 2008 0,47 Ecuador 1999 0,53 2008 0,48 El Salvador 1999 0,46 - - Guatemala 1998 0,52 2006 0,55 Honduras 1999 0,52 2007 0,49 México 1998 0,50 2008 0,49 Nicaragua 1998 0,55 2005 0,50 Panamá 1999 0,50 2008 0,47 Paraguay 1999 0,50 2008 0,47 Perú 1999 0,50 2008 0,42 República Dominicana - - 2008 0,55 Uruguay 1999 0,44 2008 0,45

Fuente: CEPAL En la parte rural de los países de América Latina se presenta una situación bien diferente, dado que en este caso, las medidas menores del coeficiente de Gini se reportan en Paraguay, Uruguay y Perú, con 0.28, 0.39 y 0.42, respectivamente, como se aprecia en la Tabla 16. La mayor desigualdad corresponde a Bolivia (0.6) y Honduras (0.57).

Tabla 16 América Latina y el Caribe: Índice de concentración GINI. Rural (Valores entre 0 y 1)

País Año Coeficiente Año Coeficiente Bolivia (Estado Plurinacional de) 1999 0,64 2007 0,60 Brasil 1999 0,58 2008 0,53 Chile 1998 0,49 2006 0,51 Colombia 1999 0,53 2005 0,50 Costa Rica 1999 0,46 2008 0,44 Ecuador - - 2008 0,46 El Salvador 1999 0,46 - - Guatemala 1998 0,51 2006 0,53 Honduras 1999 0,51 2007 0,57 México 1998 0,48 2008 0,49 Nicaragua 1998 0,55 205 0,50 Panamá - - 2008 0,55 Paraguay 1999 0,57 2008 0,28 Perú 1999 0,43 2008 0,42 República Dominicana - - 2008 0,49 Uruguay - - 2008 0,39 Venezuela (República Bolivariana de) - - 2008 0,46

Fuente: CEPAL En la Tabla 17 se presenta el coeficiente de Gini para las algunas de las principales ciudades de América Latina, de la cual se puede concluir, a nivel general, que, si bien las grandes ciudades son menos pobres que su país, también tienden a ser más desiguales. A nivel internacional los avances más importantes en el mejoramiento de la distribución del ingreso, expresados en la reducción del Coeficiente de Gini, se han presentado en China,

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explicados en buena parte por el intenso proceso de urbanización y una inversión pública significativa en las zonas rurales pobres. Esto confirma que en materia de mejoramiento general de las condiciones de calidad de vida el motor es la ciudad, porque la ciudad está más relacionada con el desarrollo, el territorio y, consecuentemente, con el desarrollo urbano regional. La vivienda, a su vez, es un atributo de la ciudad. Sin embargo, volviendo a la urbanización reciente de China, es pertinente plantear una reflexión sobre las consecuencias ambientales de este proceso (Giraldo; García; Ferrari; Bateman, 2009).

Tabla 17 Coeficiente de GINI de las principales ciudades de América Latina

Ciudades GINI Ciudades GINI Brasilia (2005) 0,64 Bogotá (2006) 0,53 Belo Horizonte(2005) 0,61 Buenos Aires ( 2005) 0,52 Sao Paulo (2005) 0,61 Ciudad de Guatemala (2004) 0,5 Río de Janeiro (2005) 0,6 Caracas (2002) 0,48 Curitiba (2005) 0,59 Montevideo (2005) 0,46 México (2005) 0,56 Lima ( 2007) 0,45 Santiago (2006) 0,55 Guadalajara (2005) 0,4 Quito (1991) 0,54 Fuente: UN-HABITAT GLOBAL Urban Observatory, 2008

Sobre las ciudades, es interesante advertir que estas registran un mayor ingreso per cápita que el correspondiente al total de su país. En segundo lugar, se confirma que a nivel urbano y de las ciudades mayores, la región también presenta diferencias significativas, al punto que la ciudad con menor producto por habitante (La Paz), es superada en más de diez veces por la que reporta el mayor PIB per cápita, en este caso, Brasilia. Once ciudades tienen un producto por habitante superior a US$10.000 y una de ellas está por encima de US$20.000. Sin embargo, la distancia respecto de los países desarrollados es enorme, si se considera que en estos casos el PIB por habitante se concentra en el rango de US$40.00-50.000 (CEPAL). El PIB percápita de Miami es del orden de US$28.000. La Tabla 18 presenta la información por ciudad para América Latina.

Tabla 18 PIB percápita de las principales ciudades de América Latina y el Caribe

País Área urbana PIB per cápita 2008 (Dólares)

País Área urbana PIB per cápita 2008 (Dólares)

Bolivia La Paz 2.057 Mexico Puebla 7.569 Paraguay Asuncion 2.078 Brasil Rio de Janeiro 8.489 Guatemala Ciudad de Guatemala 3.874 Colombia Bogota 9.106 Honduras Tegucigalpa 4.082 Mexico Guadalajara 9.254 Ecuador Quito 4.261 Colombia Medellín 9.779 El Salvador San Salvador 4.284 Brasil Curitiba 10.458 Peru Lima 4.678 Uruguay Montevideo 10.631 Brasil Campinas 4.687 Mexico Ciudad de Mexico 11.170 Brasil Salvador de Bahía 5.193 Venezuela Caracas 11.405 Brasil Fortaleza 5.372 Panamá Ciudad de Panamá 11.541 Ecuador Guayaquil 6.011 Brasil Porto Alegre 12.174 Colombia Cali 6.555 Argentina Buenos Aires 12.232 Costa Rica San José 6.882 Chile Santiago 12.243 Rep. Dominicana Santo Domingo 7.257 Brasil Sao Paulo 14.214 Brasil Recife 7.321 Mexico Monterrey 15.784 Brasil Belo Horizonte 7.438 Brasil Brasilia 20.708 Fuente: América Economía. Mejores ciudades para hacer negocios 2009

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6.3. DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DECILES DE INGRESO PER CÁPITA Otra medida relacionada con la desigualdad es la distribución del ingreso per cápita, la cual está asociada con la concentración del ingreso. En la Tabla 19 se confirma que este problema en la región también muestra perfiles críticos, dado que, a excepción de Venezuela, Uruguay, Perú, Costa Rica y El Salvador, en los demás países el 10% más rico de la población concentra entre el 40% y 50% del ingreso total, presentando Colombia la mayor proporción, con 49.09%. Sin embargo, para toda la región este porcentaje es, desde todo punto de vista, extremo cuando se contabiliza el 30% más rico de la población, es decir el ingreso de los deciles 8, 9 y 10. En el otro extremo, el 10% más pobre de la población (por ingreso per cápita), recibe menos del 1% del ingreso total en Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Honduras, Panamá y República Dominicana.

Tabla 19 Distribución del ingreso de las personas por deciles, según área geográfica 2008

(Porcentaje del ingreso nacional total) País Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10

Bolivia-2007 0.39 1.6 2.62 3.59 4.87 6.6 8.53 11.28 17,00 43.51 Brasil 0.81 1.82 2.65 3.57 4.53 5.85 7.45 9.8 14.84 48.69 Chile- 2006 1.47 2.59 3.42 4.28 5.24 6.43 8.04 10.55 15.5 42.48 Colombia - 2005 0.85 1.97 2.8 3.6 4.5 5.66 7.23 9.66 14.64 49.09 Costa Rica 1.49 2.93 3.92 4.87 5.93 7.42 9.23 11.6 16.2 36.39 Ecuador 1.45 2.47 3.53 4.52 5.64 7.01 8.67 11.26 16.1 39.34 El Salvador- 2004 0.98 2.46 3.63 4.72 5.88 7.31 9.32 12.09 16.94 36.67 Guatemala - 2006 1.02 1.8 2.6 3.56 4.61 5.82 7.61 10.11 15.17 47.71 Honduras- 2007 0.59 1.33 2.17 3.31 4.71 6.43 8.59 11.72 17.41 43.74 México 1.45 2.56 3.47 4.42 5.48 6.75 8.46 10.86 15.3 41.24 Nicaragua 1.19 2.29 3.16 4.17 5.27 6.63 8.32 10.68 15.19 43.11 Panamá 0.89 1.95 3.11 4.22 5.54 7.13 9.14 11.9 16.85 39.28 Paraguay 1.16 2.29 3.28 4.29 5.38 6.79 8.61 11.14 15.7 41.37 Perú 1.43 2.6 3.68 4.82 6.08 7.65 9.58 12.07 16.33 35.76 Rep. Dominicana 0.95 1.98 2.85 3.87 5.04 6.51 8.43 11.3 16.73 42.35 Uruguay 1.83 3.12 4.15 5.19 6.36 7.72 9.51 11.95 16.36 33.81 Venezuela 1.82 3.41 4.55 5.69 6.92 8.31 10.05 12.42 16.39 30.44 Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006

Una conclusión inmediata de la revisión general de estos indicadores permite confirmar que en la región existe una condición crítica de inequidad que conforma un escenario complejo para la efectiva atención de las necesidades y derechos de los ciudadanos, especialmente aquellas que requieren el concurso del ingreso de los hogares, como es el caso de las necesidades habitacionales. Confirmando el panorama de inequidad en la región, en la Tabla 20 se consigna información sobre el consumo per cápita, a precios constantes del año 2.000. En primera instancia, es clara la diferencia de Argentina y Uruguay respecto de los países que le siguen en el tamaño del consumo. En segundo lugar, la distancia entre el menor consumo y el mayor es de 8.8 veces, al punto que el menor, Nicaragua, equivale a una suma de 2.4 dólares diarios.

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Tabla 20 América Latina: Consumo total por habitante

País * US$ a precios

constantes de 2000 País *

US$ a precios constantes de 2000

Argentina (G) 7.699 Cuba (P) 3.613 México (G) 5.690 República Dominicana (P) 3.301 Brasil (G) 3.576 El Salvador (P) 2.364 Chile (M) 5.216 Guatemala (P) 1.592 Venezuela (M) 4.962 Honduras (P) 1.320 Colombia (M) 2.409 Ecuador (P) 1.318 Perú (M) 2.289 Paraguay (P) 1.307 Uruguay (P) 6.301 Bolivia (P) 978 Panamá (P) 4.081 Nicaragua (P) 875 Costa Rica (P) 3.765 América Latina 4.022

* (G): Países Grandes; (M): Países Medianos; (P): Países Pequeños Fuente: CEPAL

6.4. ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO “El desarrollo humano sitúa a las personas en el centro del desarrollo. Se trata, en este sentido, de que las personas desarrollen su potencial, aumenten sus posibilidades y disfruten de la libertad para vivir la vida que valoran” (PNUD, 2009). Esta medición considera una serie de indicadores con los cuales se pretende hacer una lectura integral del desarrollo que trascienda el concepto de crecimiento económico y los indicadores convencionales que relacionan la economía y la población. Respecto de América Latina, hay que empezar por decir que ningún país clasifica dentro de la categoría de Desarrollo Humano muy Alto (0.900 a 1.000) y los primeros países se ubican a partir del puesto 44, en el rango correspondiente a Desarrollo Humano Alto (0.800-0-900), donde se clasifican siete países del total analizado, como se observa en la Tabla 21. En la región el mayor índice corresponde a Chile, con 0.878, frente a Noruega, que registra el valor más alto con 0.971. La mayor parte de los países se clasifica en la categoría Desarrollo Humano Medio (0.500-0.800), siendo Nicaragua el país que registra el menor valor.

Tabla 21 Clasificación según el Índice de Desarrollo Humano, IDH

Clasificación 1980 2000 2005 2007 Desarrollo Humano Alto 44 Chile 0,743 0,845 0,867 0,878 49 Argentina 0,804 0,862 0,869 0,866 50 Uruguay 0,782 0,842 0,852 0,865 51 Cuba 0,838 0,863 53 México 0,739 0,814 0,829 0,854 54 Costa Rica 0,772 0,830 0,846 0,854 58 Venezuela 0,694 0,772 0,791 0,844 60 Panamá 0,737 0,797 0,812 0,840 75 Brasil 0,685 0,789 0,800 0,813 77 Colombia 0,795 0,807 78 Perú 0,712 0,795 0,778 0,806 80 Ecuador 0,777 0,806 Continúa

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Tabla 21 (Continuación)

Clasificación según el Índice de Desarrollo Humano, IDH Clasificación 1980 2000 2005 2007

Desarrollo Humano Medio 90 República Dominicana 0,701 0,749 0,755 0,777 101 Paraguay 0,678 0,772 0,761 106 El Salvador 0,689 0,744 0,736 0,747 112 Honduras 0,553 0,677 0,695 0,732 113 Bolivia 0,578 0,668 0,700 0,729 122 Guatemala 0,550 0,667 0,689 0,704 124 Nicaragua 0,593 0,671 0,710 0,699 Fuente: Tablas ONU, HDI 2009; PNUD, Informe Sobre el Desarrollo Humano 2009.

6.5. LA RELACIÓN ENTRE LA PRECARIEDAD HABITACIONAL Y LA POBREZA La pobreza, como se ha comentado antes, se manifiesta territorialmente y espacialmente en la vivienda. Por esta razón, la pobreza se examina en este documento desde la perspectiva habitacional, reconociendo que este enfoque no desconoce la importancia definitiva del empleo y los ingresos de la población en la formación y superación de los procesos de pobreza. En este caso, no se analizan directamente las variables del empleo y de su informalidad, dado que este tema es dominio de otros trabajos considerados en este libro, especialmente los que tratan sobre Importancia económica de las ciudades y Población y urbanización, de los profesores César Ferrari y Alan Gilbert, respectivamente. Este tema se desarrolla tomando a Colombia como caso ilustrativo, dado que en la región no se dispuso de información comparable para este trabajo. Los resultados que se presentan en los primeros dos numerales, relacionados con la tenencia de vivienda y la pobreza, y la aplicación del principio de gastos soportables, como atributo del concepto de vivienda adecuada, son tomados de la investigación Lineamientos para la formulación de la política pública de vivienda para

población desplazada, realizada para la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre Desplazamiento Forzado de Colombia (2009), en la cual participó el autor. El tercer numeral, donde se trata la relación entre el déficit de vivienda, la tenencia y la probabilidad de pobreza de los hogares, contiene algunos resultados que hacen parte del informe final de la investigación Las

condiciones habitacionales de los hogares y su relación con la pobreza, realizada por el autor para la Misión para el Diseño de una Estrategia de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, MERPD, de Colombia (Torres, 2007). Esto, sin embargo, no significa que no existan estudios como estos en la región. Más bien, implica la necesidad de realizar un mayor esfuerzo para localizar y compilar esta información, dentro del desarrollo de iniciativas que viabilicen la estructuración de sistemas de información, observatorios urbanos, etc. 6.5.1.La relación entre los tipos de tenencia de la vivienda y la pobreza La consecuencia social del rezago del tamaño del stock habitacional y del insuficiente flujo de generación de unidades nuevas de origen formal con niveles apropiados de calidad, sumado a las

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limitaciones de la capacidad económica de los hogares para atender sus necesidades habitacionales, se expresa en manifestaciones críticas, entre ellas la relación de las formas de tenencia y la pobreza. Esta relación reúne, desde la oferta, las fallas del mercado y los vacíos de la política pública de vivienda, con las restricciones asociadas con los ingresos de los hogares, desde la demanda. En esta dirección y tomando a Colombia como ejemplo, la Tabla 22 evidencia cómo los propietarios que llegaron a esa condición con base en sus propios recursos, al margen de la política pública, sin asistencia técnica y marginados del circuito comercial del mercado habitacional, constituyen la mayor proporción de hogares en condición de pobreza en el país, cuando esta población se clasifica según tipo de tenencia de la vivienda.

Tabla 22

Colombia. Distribución de los hogares según tenencia de vivienda y condición de pobreza. 2007 Tipo de tenencia No pobre Pobre

Total 100 100 Propia 52.5 46.8 En arriendo o subarriendo 35.8 30.7 En usufructo 10.3 18.9 Otra 1.4 3.6

Fuente: DANE. Encuesta de Ingresos y Gastos

Sobre esta situación es pertinente predicar, al menos, las siguientes dos observaciones: El alto costo de los alquileres es, proporcionalmente respecto del ingreso, más severo en los hogares pobres, lo cual los induce a buscar soluciones en el espectro de las ofertas de la urbanización ilegal, donde, vía la “propiedad”, aumentan el riesgo de caer en trampas de pobreza, en las cuales esta condición se tornará crónica. En segundo lugar, llama la atención que en Estados Unidos parte de las medidas para enfrentar la crisis económica y proteger a los deudores hipotecarios tomaron como población objeto a los hogares cuyo gasto en vivienda representa más del 31% de su ingreso. Esto, existiendo de por medio una distancia enorme en términos de ingreso per cápita. (Wall Street Journal, febrero de 2009) Esta problemática composición de la población pobre debe ser una prioridad de atención de la política pública de vivienda social, confirmando la importancia de asociar los programas de mejoramiento habitacional y de barrios con los programas de lucha contra la pobreza. 6.5.2.Alto costo de oportunidad y gastos no soportables de los hogares que compran

vivienda en el mercado formal de vivienda En la Tabla 23 se presenta la estructura del gasto de los hogares colombianos según tipo de tenencia de la vivienda. Se observa que, para los hogares que están pagando la vivienda (a bancos, el Fondo nacional de Ahorro, FNA, fondos de empleados, etc.), adquirida en los canales comerciales del mercado, la proporción de gasto es menor en todas las categorías que la correspondiente a la media del total de hogares, a excepción de los gastos en vehículo. Esta situación tiene al menos dos lecturas, en el marco de este trabajo. En primera instancia, una lectura económica que indica la existencia de un costo de oportunidad alto para los hogares que invierten en vivienda. La aceptación de una menor proporción de gasto no es viable en una

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población que sostiene niveles de consumo mínimos, como lo confirma la distribución del ingreso per cápita, por salarios mínimo legales, y el 46% de la misma en condición de pobreza.

Tabla 23 Composición del gasto de los hogares según tenencia de vivienda. Participación %. Total nacional

Componente del gasto

Total Tipo de la tenencia de la vivienda

Propia pagada

Propia pagando

Arriendo o subarriendo

Usufructo Otra

Gasto de vivienda 22,8 23,6 16,2 23,6 24,4 21,1 Alimentos 20,8 20,1 12,2 24,3 22,2 24,7 Gastos financieros 7,2 7,3 9,7 6,6 6,2 4,6 Vestuario 6,5 6,0 4,0 7,5 7,6 9,3 Inversión en vivienda 6,2 5,5 29,3 0,8 2,1 0,5 Electrodomésticos 5,8 5,9 4,5 6,0 6,3 6,6 Servicios públicos 5,7 6,2 3,4 5,6 6,0 5,6 Educación 5,5 5,8 4,7 5,7 4,6 4,4 Cuidado personal 5,4 5,2 3,2 6,2 6,4 6,8 Transporte 3,7 3,8 3,1 3,9 3,5 3,0 Gastos en vehículo 3,7 3,8 4,8 3,0 3,9 3,6 Recreación 3,0 2,8 2,4 3,5 2,9 3,5 Salud 2,6 2,9 1,7 2,3 3,0 5,4 Gastos varios 0,9 0,9 0,6 0,9 1,0 0,7 Alumbrado publico 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2

Fuente: DANE. Encuesta de Ingresos y Gastos

En segundo lugar, esta situación no corresponde al atributo definido para la vivienda adecuada, en términos de que la compra de vivienda social no debe implicar el sacrificio de otros gastos importantes para el hogar. Es decir, es una transgresión de uno de los atributos que la Corte Constitucional de Colombia ha acogido en desarrollo del concepto de vivienda digna. Desde otro punto de vista, esta composición evidencia severas limitaciones para la materialización de la demanda efectiva de los hogares objeto de la política pública sectorial y amerita una reflexión cuidadosa acerca de la suficiencia del subsidio a la demanda, diseñado para apalancar la capacidad de pago de los hogares con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales legales, actualmente fijados en Colombia en US$261 (enero 30 de 2010). La información que se ha comentado, también es posible construirla para los países de América Latina, dado que en todos existe la misma fuente de información utilizada en este caso para Colombia. 6.5.3.Déficit de vivienda, tenencia y probabilidad de pobreza En lo que tiene que ver con la relación del déficit de vivienda con la pobreza, se observa que la primera condición trasciende la pobreza misma, dado que el 14.1% de los hogares no pobres se encuentra en situación deficitaria (Tabla 24). De otra parte, dos de cada tres hogares en condición de déficit habitacional es pobre, situación que de hecho los margina de la política pública sectorial, la cual se apoya en el mercado y considera un cierre financiero individual, en el marco del cual los hogares deben obtener crédito

39

y ahorrar para materializar el acceso al subsidio familiar de vivienda, SFV, y el goce efectivo de las soluciones habitacionales de vivienda social.

Tabla 24 Categorías del déficit habitacional según condición de pobreza. Cabecera 2003

Componente No pobre Pobre

% % Hogares 100,0 100,0 Hogares sin carencias 85,9 63,8 Total Déficit (1 + 2) 14,1 36,2 1 Déficit cuantitativo 7,2 16,5 1 Hogares que cohabitan 6,4 11,6 2 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y sin paredes adecuadas 0,2 1,3 3 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y con pisos en tierra 0,0 0,4 4 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos en tierra 0,0 0,0 5 Hogares sin alcantarillado y sin paredes adecuadas 0,5 1,9 6 Hogares sin alcantarillado y con pisos en tierra 0,0 1,2 7 Hogares sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos en tierra 0,0 0,0 2 Déficit cualitativo 6,9 19,8

1 Sin paredes o pisos (estructura) 0,7 1,9 2 Sin servicios (acueducto, alcantarillado, energía - basuras) 5,0 8,6 3 Hacinamiento 1,0 7,3 4 Sin estructura y sin servicios 0,0 0,0 5 Sin estructura y hacinamiento 0,1 0,7 6 Sin servicios y hacinamiento 0,1 1,1

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, ECV - DANE 2003. Cálculos Consultor

Tabla 25 Categorías del déficit habitacional según condición de pobreza. Cabecera 2003

Componente No pobre Pobre Total

% % % Hogares 57,1 42,9 100,0 Hogares sin carencias 64,2 35,8 100,0 Total Déficit (1 + 2) 34,1 65,9 100,0 1 Déficit cuantitativo 36,7 63,3 100,0 1 Hogares que cohabitan 42,3 57,7 100,0 2 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y sin paredes adecuadas 14,2 85,8 100,0 3 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y con pisos en tierra 2,7 97,3 100,0

4 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con

pisos en tierra 0,0 0,0 0,0

5 Hogares sin alcantarillado y sin paredes adecuadas 26,6 73,4 100,0 6 Hogares sin alcantarillado y con pisos en tierra 4,8 95,2 100,0 2 Déficit cualitativo 31,7 68,3 100,0 1 Sin paredes o pisos (estructura) 32,9 67,1 100,0 2 Sin servicios (acueducto, alcantarillado, energía - basuras) 43,4 56,6 100,0 3 Hacinamiento 15,6 84,4 100,0 4 Sin estructura y sin servicios 37,9 62,1 100,0 5 Sin estructura y hacinamiento 11,7 88,3 100,0 6 Sin servicios y hacinamiento 11,9 88,1 100,0 Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, ECV - DANE 2003. Cálculos Consultor

Finalmente y para cerrar esta sección se examina la relación entre la condición de déficit habitacional y la probabilidad de pobreza de los hogares en Colombia. En la Tabla 26 se observa que los hogares afectados por las categorías del déficit cualitativo tienen el doble de probabilidad de pobreza que los afectados por los tipos que conforman el déficit cuantitativo.

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Tabla 26

Colombia. Probabilidad que un hogar sea pobre según la condición de calidad habitacional (Déficit de vivienda)

Tipo de déficit de vivienda Total Cabecera Resto Sin déficit 0 0 0 Con déficit cualitativo 0.3844 0.6300 0.2926 Con déficit cuantitativo 0.1980 0.2041 0.1984

Fuente: Encuesta de calidad de Vida. ECV- DANE 2003. Cálculos Consultor

Este aspecto es importante para considerarlo en los procesos de formulación de la política pública de vivienda y hábitat a nivel local y nacional, especialmente en la asignación de los recursos del gasto social, dado que es pertinente inferir que es posible asociar los programas de la política de vivienda social con los de la lucha contra la pobreza. Sin embargo, no obstante la mayor probabilidad de pobreza de los hogares con carencias habitacionales cualitativas, los recursos del subsidio se han direccionado principalmente hacia programas de vivienda nueva, con los cuales se atiende el déficit cuantitativo y la formación anual de nuevos hogares demandantes de vivienda social. Con este punto concluye el contenido del documento. Para su desarrollo se realizó un esfuerzo importante en materia de compilación de información, de la cual sólo una parte se incluye en este texto. Consecuentemente, el CENAC amplió de manera significativa su base de datos de América Latina, la cual se encuentra en proceso de organización para ponerla a disposición libre de los usuarios del Centro en la página www.cenac.org.co, específicamente en el boletín estadístico correspondiente a América Latina. Este producto constituye un importante valor agregado del trabajo realizado para UN HÁBITAT-SOLACC, y será objeto de actualización permanente, de acuerdo con la periodicidad de las series estadísticas.

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