Sociologia dei processi dell’integrazione europea

PARTE POLITICO ISTITUZIONALE –

GOVERNANCE E POLITICHE DELL’UE

L’integrazione europea

• Il processo di integrazione: bicicletta o triciclo?• Pro: Confini: Nuovi paesi membri; ambiti policy:

esteri, difesa; adozione di numero di provvedimenti: 20 volte maggiore al 1957

• Contro: euroscettici (eurobarometro), stop trattato costituzionale

• E’ l’Europa il nostro futuro comune?• Identità e cittadinanza europea. La UE è ciò che fa?• Governance europea

Come funziona la UE?

• Per poter studiare UE in modo comparato ad altri sistemi politici occorre comparare oggetti di studio che appartengono a stessa categoria, per lo meno rispetto alle dimensioni di analisi.

• L’UE può essere comparata a sistemi politici degli stati nazione rispetto ad alcune dimensioni:

• 1)      forma di governo• 2)      distribuzione territoriale del potere• 3)      potere giudiziario• 4)      rappresentanza interessi organizzati• 5)      rappresentanza politica• 6) amministrazione

Forme di governo UE• Particolarità: esecutivo “duale”: Commissione europea + Consiglio (europeo e consiglio

dell’Unione europea): 

• -         Consiglio: obiettivi di lungo periodo, delega alla commissione nella creazione e modifica dei trattati, interviene nella fase discendente tramite comitati di regolazione

- Commissione: propone idee e soluzioni politiche, inizia processo legislativo comunitario, rappresenta UE nei negoziati commerciali, gestisce bilancio, regola alcuni campi politica pubblica (es concorrenza), controlla implementazione delle norme comunitarie da parte stati membri

• Funzione di governo:

- Obiettivi di lungo p (consiglio europeo)

- Implementazione politiche pubbliche comunitarie (consiglio unione europea + commissione) tramite Direzioni generali (DG) e Comitati di regolazione

• Organizzazione istituzionale: è un sistema a fusione (legittimazione unica: esecutivo si forma entro legislativo e ne è dipendente da rapporto fiduciario: es sistemi parlamentari (Italia) ) o separazione (legittimazione indipendente es governi presidenziali) tra poteri?

Rapporto tra legislativo e esecutivo europeo non è nè sistema fusione nè separazione istituzionale pura: sembra più separazione perché commissione consiglio e parlamento hanno legittimazione separate ma consiglio si pone a metà strada tra altri due e voto del presidente della commissione e commissari nel parlamento europeo (dal 1992: trattato maastricht) fa apparire elementi fusione tra legisl e esecutivo

Potere giudiziario

• Corte di giustizia europea (CGE) ha giurisdizione in 3 aree principali

• a)      procedure di infrazione: distorta o mancata applicazione diritto comunitario (processo avviato da commissione: precontenzioso)

• b)     controllo legalità atti legislativi ed esecutivi della UE (ricorsi di annullamento atti comunitari)

• c)      pronunce pregiudiziali (giudici nazionali possono chiedere pronuncia preventiva): è una fonte gerarchicamente sovraordinata?

Distribuzione territoriale del potere

• Federalismo• Fonti normative e principio sussidiarietà• Federalismo cooperativo: centro:

produzione norme; periferia: implementazione

• Manca federalismo fiscale, sistema di rappresentanza politica degli interessi, divisione costituzionale sovranità

Rappresentanza interessi organizzati

• Assenza sistema partitico forte: modello pluralistico di gruppi di pressione

• Istituzionalizzazione lobby

• Non nel campo della dimensione sociale dell’UE (dialogo sociale)

Rappresentanza interessi diffusi

• Trattato di Roma: Assemblea generale parlamentari nazionali (solo bilancio)

• Oggi co-decisione, il PE è co-legislatore insieme al Consiglio nell’approvare proposte Commissione

• Problemi PE: dinamiche gruppi parlamentari, scarsa partecipazione elettorale e assenza competizione elettorale europea, no agende rivali nel PE, principio unanimità

• Debolezza del sistema politico europeo (es nomina commissari europei) ed effetti su governance processi (quale legittimazione) in periodo espansione competenze

L’amministrazione

• Esiste una eurocrazia?• Commissione promuove rete europea di

esperti nazionali• Ruolo di promozione delle proposte

comunitarie e persuasione interlocutori entro reti di policy orizzontali più che su sistema verticale di azione amministrativa basato su gerarchia, comando e controllo

Evoluzione della struttura istituzionale UE

• Dal trattato CEE di Roma (1957) a Atto unico europeo (1986) immobilità, poi forte evoluzione

• Come nascono i Trattati: unanimità Governi; su principi e pratiche politiche che spesso si affermano al di fuori dei trattati, stabilisce chi come e cosa devono essere prese decisioni UE

• Crescita ruolo e poteri PE, sempre più co-legislatore. Nomina presidente Commissione. Anche se scarsa legittimazione

• Politicizzazione crescente: della Commissione (tramite esecutivi nazionali) e nel crescente ruolo Consiglio europeo (capi di governo) che oggi domina tutte le scelte politiche europee

Mutamento del policy making• Il processo di integrazione nasce come integrazione negativa

• Fino all’Atto unico europeo la CEE era solo regolazione economica (esclusa PAC) tramite armonizzazione delle norme nazionali con norme europee (limite dell’unanimità del Consiglio)

• UE post Maastricht ha iniziato a produrre integrazione positiva: ruolo attivo nuove politiche pubbliche e una “politica” europea: ruolo crescente UE con scarsità risorse economiche e amministrative e problema conciliare accentramento con rispetto specificità nazionali. Come risolvere il problema di regolazione?

• nel settore UEM risolto con struttura autonoma (BCE e sistema banche centrali nazionali) isola governo moneta unica da pressioni governi nazionali. Ma non estendibile ad altri settori

• Le agenzie europee per applicazione regolamenti; le reti transnazionali di regolatori nazionali

conclusioni

• Istituzionalizzazione da CE a UE

• Costituzionalizzazione dei trattati

• Politicizzazione UE

Breve storia dell’UE (I)

• UE oggi:

- Unione europea (Maastricht 1992) - 27 paesi (dal 2007)- mercato comune- euro (16) - unione doganale (già 1957 ma completata con Schengen)- PAC- politica commerciale comune- politica pesca comune

Breve storia dell’UE (II)

• Le tappe fondamentali:

- dichiarazione di Schuman (1950) esprime volontà di un Europa unita da parte 6 paesi (Ger, Fr, It, Be, Ola, Lux) che anno dopo a Parigi istituiscono CECA- Nasce Comunità economica europea (1957, Roma)- unione doganale (1968)- prime elezioni dirette Parlamento europeo (1979)-1985 Accordi di Schengen per Fr, Belg, Lux, Germ, Sp e Port. Aderiranno: It e Austr (1997), Gr, Dk, Fin, Isl, Norv (2000), poi nel 2007 molti dei nuovi entrati. Oggi spazio schengen 28 paesi

- Atto unico europeo (1986) da parte 12 paesi membri: i 6 iniziali e 6 nel frattempo aderito alla CEE: Irl, UK e DK (1973); Grec (1981), Sp e port (1986)- 1992: firma trattato Maastricht che istituisce UE dal 1993: 12 paesi fondatori- 1995 UE a 15 (Austr, Svez, Finl)

Breve storia dell’UE (II)

• Le tappe fondamentali (II):

- Trattato di Amsterdam (1997) da parte 15 stati membri- 1 gennaio 1999: euro (in 11 paesi)- 2001, Dichiarazione Laeken per creazione Convenzione europea- 2003 primo intervento di politica di difesa (contingente pacificazione in Bosnia)- 2004: entrano Lettonia, Estonia, Lituania, Polonia, Rep Ceca, Slovacchia, Ungheria, Slovenia, Malta, Cipro- 2004 Roma: firma trattato adozione Costituzione per l’Europa - 2007 ingresso Bulgaria, Romania (euro in Slovenia)- 2007 accordo su Trattato riforma che sostituisce Costituzione europea; firma trattato Lisbona- 2009 16 paesi zona euro (con Cipro Malta e Slovacchia)

Trattato di Roma 1957

• Nasce la Comunità economica europea• 6 paesi (it, fr, be, lux, ol, germ)• Cosa prevede trattato. Linee guida su:

- eliminazione dazi doganali + tariffa doganale estera comune. Un mercato comune basato su libera circolazione di: persone, servizi, merci, capitali - politiche comuni agricoltura (PAC), commerciale e trasporti- fondo sociale europeo- banca europea investimenti- cooperazione tra stati membri

Atto unico europeo 1986• È il trattato (poi modificato con Maastrich) che ha

emendato il trattato di roma del 1957 e che prevede:- completamento costruzione mercato interno e rilancio integrazione economica (ruolo Commissione)- avvio Unione politica- rafforzamento PE che ha autorità legislativa anche per casi di cooperazione- voto a maggioranza qualificata nelle materie sul mercato unico all’interno del consiglio dell’UE

Trattato Maastricht 1992

• Nasce UE, 12 paesi membri• 3 pilastri:

- Comunità europee: mercato comune, UEM dal 1999, sviluppo questioni sociali e dialogo sociale; (opting out britannico)

- Politica estera e sicurezza comune (PESC): unanimità su decisioni strategiche- Cooperazione giudiziaria e di polizia: uno spazio europeo di giustizia e collaborazione contro criminalità

• Cresce ruolo istituzioni UE: Commissione su UEM e PESC, Consiglio su linee programmazione, PE in tutte le aree di policy soggette a codecisione e nella nomina Commissione; CGE potere sanzionare stati membri

Trattato di Amsterdam 1997

• Rafforzamento unione politica; riordino vari trattati in vista allargamento

• cooperazione polizia e giudiziaria; e rafforzamento PESC (ruolo Consiglio europeo)

• Avvio definitivo UEM con BCE e SEBC

• accorpamento degli accordi di Schengen (cooperazione rafforzata e eliminazione frontiere) nel primo pilastro

• Inserimento “Accordo sociale” e dell’occupazione nel primo pilastro (ruolo Consiglio europeo su lotta a disocc)

• Nascita OMC (o MAC); rafforzamento ruolo presidente Commissione, cui nomina approvata da PE

Trattato di Nizza 2001• Ragioni: estensione UE a est, revisione istituzioni; parziale

fallimento (adottate solo poche decisioni rispetto finalità poste nel Consiglio europeo di qualche mese prima)

• Nuova ponderazione voti Consiglio e modifica Commissione• Estensione codecisione PE (40% materie) e modifica numero

parlamentari• Estensione voto a maggioranza qualificata su altre materie nel

Consiglio dell’UE• Carta dei diritti fondamentali (nel CE di Nizza ma non nel

trattato) e creazione Europa economico e sociale (strategia di Lisbona, coordinamento soft)

• Rafforzamento presidente Commissione che può licenziare singoli Commissari

• DICHIARAZIONE LAEKEN 2001: allargamento UE e Convenzione per le riforme (Giscard d’Estaing/Amato): Costituzione europea (roma 2004)? no francese e olandese 2005

Trattato di Lisbona 2007

• Completamento riforme istituzionali avviate a Nizza e fermate dalla bocciatura della Costituzione europea nel 2005

• Pieni poteri giuridici alla Carta dei diritti fondamentali dell’UE; personalità giuridica UE

• Rafforzamento PESC con nomina Alto rappresentante

• Codecisione settore giustizia e affari interni

• Modifica nomina Commissione e Presidente Consiglio (2 anni e mezzo rinnovabili) che rappresenta esternamente UE; confermata presidenza semestrale Consiglio UE; 750 parlamentari PE

Genesi del MAC• Integrazione negativa e rischi di dumping sociale: necessità

regolazione sociale• Libertà circolazione e concorrenza e terzo pilastro

pensionistico: riduzione dello spazio di azione dei singoli WS• Mentre l’integrazione negativa trova fondamento in vari Trattati

ed è promossa da Commissione e CGE, integrazione positiva ha bisogno di accordo dei governi nazionali

• Vincolo politico dei WS nazionali e difficoltà WS europeo• Metà anni 90: bocciature Maastricht in DK e svalutazione lira e

sterlina (92) prime insicurezze su EU e integrazione economica: necessità dimensione sociale. Titolo sull’occupazione Trattato Amsterdam

• Spinta governi progressisti su titolo occupazione e processo inclusione sociale

Cosa è il MAC• Consiglio europeo Lisbona 2000: economia basata su

conoscenza più competitiva. Ogni anno un consiglio europeo dedicato a “Strategia di Lisbona”. MAC strumento per attuarla tramite conciliazione coesione sociale e competitività

• Obiettivi e indicatori comuni, piani nazionali di azione, peer review, valutazione congiunta

• Non vincolante: soft law. Ragione parziale fallimento

• Ambiti applicazione: occupazione (previsto espressamente) e protezione sociale

• Vantaggi: scambio info e best practices, apprendimento reciproco e no concorrenza sociale, né intaccata sovranità nazionale

Processo di inclusione e modello sociale europeo

• Raccomandazioni 441 e 442/92; art 137 Trattato Amsterdam

• Consiglio europeo Nizza 2000: obiettivi comuni lotta povertà e esclusione sociale

• NAP 2001 e 2005. Relazione congiunta

• Obiettivi generali (2006) per settori povertà, pensioni, sanità: promuovere coesione sociale e pari opportunità tramite WS finanziariamente sostenibili; crescita economica con posti di lavoro i qualità e numerosi; buona governance WS tramite trasparenza e valutazione politiche