sổ tay quy trình quản lý và tài liệu ng dẫn cách thực hiện...

Sổ tay quy trình quản lý và tài liệu hướng dẫn cách thực hiện các dự án PPP Tháng 9 - 2016

Dự án: Xây dựng năng lực và hỗ trợ chính sách cho Ban PPP – Bộ Giao thông vận tải

Hợp đồng số: MOT – CS – 9/HDKT – PMU1

Tư vấn: Liên danh tư vấn Công ty TNHH Ernst & Young Solutions LLP và Công ty cổ phần tư vấn quốc tế Giao thông vận tải cùng tư vấn phụ Công ty cổ phần Công nghệ thông tin địa lý eK

May 2015

DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Định nghĩa

BLT Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao

Bộ GTVT Bộ Giao thông vận tải

BOO Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh

BOT Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao

BQLDA Ban Quản lý dự án

BQLTHHĐ Ban Quản lý Thực hiện hợp đồng

BT Xây dựng - Chuyển giao

BTL Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ

BTO Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh

CQNNCTQ Cơ quan nhà nước có thẩm quyền

DSCR Tỷ suất khả năng trả nợ

Dự án loại 1 Dự án do Bộ GTVT là cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Dự án loại 2 Dự án do Bộ GTVT ủy quyền cho Cục quản lý chuyên ngành là cơ

quan nhà nước có thẩm quyền

EIRR Tỷ suất nội hoàn kinh tế

HSDT Hồ sơ dự thầu

HSMST Hồ sơ mời sơ tuyển

HSMT Hồ sơ mời thầu

IRR Tỷ suất nội hoàn

KPI Chỉ số đo lường hiệu quả hoạt động

LLCR Tỷ suất khả năng trả nợ xét trên toàn bộ thời hạn cho vay

NPV Giá trị hiện tại thuần

O&M Kinh doanh - Quản lý

PSC Phương pháp so sánh với đầu tư hoàn toàn bằng vốn ngân sách nhà

nước

UBND Ủy ban nhân dân

VFM Hiệu quả đầu tư

Danh sách các bảng

Bảng 1: Các nguyên tắc chính và tiêu chí đánh giá của từng nguyên tắc ........................................................ 4 Bảng 2: Khung phân tích đa tiêu chí MCA ........................................................................................................ 5 Bảng 3: Những đặc điểm chính của các hình thức hợp đồng PPP ................................................................ 17 Bảng 4: Hệ thống đánh giá xếp hạng các hình thức hợp đồng....................................................................... 20 Bảng 5: Kết quả đánh giá ................................................................................................................................ 21 Bảng 6: Bảng phân bổ và giảm thiểu rủi ro PPP – ví dụ ................................................................................. 23 Bảng 7: Lợi ích của dự án đường bộ .............................................................................................................. 25 Bảng 8: Các bước trong quy trình đấu thầu .................................................................................................... 29 Bảng 9: Các vấn đề cần xem xét trong lựa chọn trưởng nhóm phụ trách đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư .... 30 Bảng 10: Các vấn đề cần xem xét trong quy trình đấu thầu ........................................................................... 33 Bảng 11: Các vấn đề cần xem xét trong đánh giá HSDT ................................................................................ 34 Bảng 12: Các vấn đề cần xem xét trong đàm phán hợp đồng ........................................................................ 36 Bảng 13: Kết quả của quy trình lựa chọn nhà đầu tư ..................................................................................... 37 Bảng 14: Người quản lý hợp đồng – Kỹ năng, kinh nghiệm và kiến thức ...................................................... 44 Bảng 15: Các trách nhiệm về quản lý thực hiện dịch vụ ................................................................................. 46 Bảng 16: Tóm tắt các nhiệm vụ và trách nhiệm chính .................................................................................... 52 Bảng 17: Các vấn đề quản lý hợp đồng và phương thức giảm thiểu ............................................................. 54

Bảng 1 – Phụ lục: Các nội dung của báo cáo nghiên cứu khả thi .................................................................. 57 Bảng 2 – Phụ lục: Sổ tay Thực hiện hợp đồng – Danh sách các nội dung gợi ý ........................................... 60 Bảng 3 – Phụ lục: Danh sách các biểu mẫu Sổ tay PPP ................................................................................ 66

Danh sách các hình

Hình 1: Vòng đời dự án PPP ............................................................................................................................. 1 Hình 2: Tóm tắt quy trình xác định, lựa chọn và lập thứ tự ưu tiên dự án ........................................................ 9 Hình 3: Mô hình tài chính – cấu trúc khái niệm ............................................................................................... 15 Hình 4: Cấu trúc quản lý hợp đồng ................................................................................................................. 41

Hình 1 – Phụ lục: Lưu đồ quy trình giải quyết tranh chấp ............................................................................... 61

Mục lục 1 Xác định, sàng lọc và lập thứ tự ưu tiên các dự án PPP .......................................................... 2

1.1 Giới thiệu ........................................................................................................................................... 3

1.2 Bước 1: Đánh giá tính tuân thủ của dự án với Nghị định 15 ............................................................. 4

1.3 Bước 2: Đánh giá đa tiêu chí chi tiết ................................................................................................. 5

1.4 Bước 3: Đề xuất dự án ...................................................................................................................... 7

1.5 Tóm tắt quy trình ................................................................................................................................ 9

2 Nghiên cứu khả thi chi tiết ...................................................................................................... 10

2.1 Giới thiệu ......................................................................................................................................... 11

2.2 Nghiên cứu khả thi kỹ thuật ............................................................................................................. 11

2.3 Rà soát đặc biệt địa điểm thực hiện dự án...................................................................................... 14

2.4 Đánh giá tác động môi trường ......................................................................................................... 14

2.5 Đánh giá pháp lý .............................................................................................................................. 14

2.6 Phân tích tài chính ........................................................................................................................... 15

2.7 Hình thức hợp đồng dự án .............................................................................................................. 17

2.8 Tái cấu trúc dự án ............................................................................................................................ 21

2.9 Phân tích rủi ro ................................................................................................................................ 22

2.10 Phân tích kinh tế .............................................................................................................................. 24

2.11 Phân tích Hiệu quả đầu tư ............................................................................................................... 26

2.12 Tiến độ dự án và kế hoạch quản lý ................................................................................................. 26

2.13 Khảo sát thị trường/ Xúc tiến đầu tư ............................................................................................... 27

2.14 Tổng kết ........................................................................................................................................... 27

3 Quy trình đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư ............................................................................... 28

3.1 Giới thiệu ......................................................................................................................................... 29

3.2 Các phương án đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư .............................................................................. 29

3.3 Thành lập nhóm phụ trách đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư ............................................................. 30

3.4 Chuẩn bị tài liệu đấu thầu ................................................................................................................ 31

3.5 Đánh giá HSDT ................................................................................................................................ 33

3.6 Thẩm định và phê duyệt kết quả lựa chọn nhà đầu tư .................................................................... 35

3.7 Đàm phán hợp đồng ........................................................................................................................ 35

3.8 Kết thúc giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư .......................................................................................... 37

3.9 Tóm tắt ............................................................................................................................................. 38

4 Quản lý hợp đồng .................................................................................................................. 39

4.1 Giới thiệu ......................................................................................................................................... 40

4.2 Các vấn đề quản lý hợp đồng cần xem xét trong quy trình đấu thầu.............................................. 40

4.3 Thiết lập cấu trúc quản lý hợp đồng ................................................................................................ 41

4.4 Quản lý hợp đồng trong các giai đoạn khác nhau của dự án ......................................................... 47

4.5 Các vấn đề quản lý hợp đồng, phương thức giảm thiểu và quản lý các thay đổi ........................... 54

4.6 Tóm tắt ............................................................................................................................................. 55

Phụ lục A: Đối chiếu nội dung nghiên cứu khả thi ....................................................................................... 57

Phụ lục B: Sổ tay Thực hiện hợp đồng ........................................................................................................ 60

Phụ lục C: Lưu đồ quy trình giải quyết tranh chấp ...................................................................................... 61

Phụ lục D: Ví dụ về lựa chọn hình thức hợp đồng ...................................................................................... 62

5 Phụ lục – Danh sách các biểu mẫu Sổ tay quy trình quản lý và tài liệu hướng dẫn cách thực

hiện các dự án PPP ...................................................................................................................... 66

Sổ tay PPP

1

Nội dung của tài liệu

Tài liệu này là Quyển 2 của Sổ tay PPP bao gồm 3 quyển.

Quyển 1: Cung cấp thông tin về khung thể chế và pháp lý cho các dự án PPP của Việt Nam.

Quyển 2: Cung cấp quy trình quản lý chi tiết trong mỗi bước của vòng đời dự án PPP. Một vòng đời

dự án tiêu biểu được minh họa trong biểu đồ dưới đây:

Hình 1: Vòng đời dự án PPP

Quyển 3: Cung cấp hướng dẫn hợp đồng và mẫu hợp đồng cho các dự án PPP trong lĩnh vực giao

thông vận tải.

Quy trình quản lý dự án PPP được mô tả trong tài liệu này có thể được sử dụng bởi các Cơ quan nhà

nước có thẩm quyền như Bộ Giao thông vận tải, Các Cục quản lý chuyên ngành, và Ủy ban nhân dân

cấp tỉnh trong quá trình thực hiện dự án PPP. Tuy nhiên, Sổ tay PPP này nên được sử dụng đồng

thời với các ý kiến tư vấn của các tư vấn giao dịch, tư vấn kỹ thuật và tư vấn pháp lý được thuê cho

từng dự án cụ thể.

Giai đoạn 1

•Xác định

•Lựa chọn

•Lập thứ tự ưu tiên

•Đề xuất dự án

Giai đoạn 2

•Nghiên cứu khả thi

•Thẩm định dự án

Giai đoạn 3

•Quy trình đấu thấu

•Sơ tuyển

•Đấu thầu

•Ký hợp đồng

Giai đoạn 4

•Quản lý hợp đồng

Sổ tay PPP

2

Giai đoạn 1 Giai đoạn 2 Giai đoạn 3 Giai đoạn 4

1 Xác định, sàng lọc và

lập thứ tự ưu tiên các

dự án PPP

Sổ tay PPP

3

1.1 Giới thiệu

Chương này giải thích quá trình xác định, sàng lọc, và lập thứ tự ưu tiên các dự án PPP bằng cách

sử dụng phương pháp phân tích đa tiêu chí (MCA), và xác nhận sự lựa chọn thông qua lập Đề xuất

dự án.

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền (CQNNCTQ) có trách nhiệm thực hiện quy trình này. Trong

trường hợp này, CQNNCTQ là Bộ Giao thông vận tải (GTVT) hoặc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (UBND

cấp tỉnh). Trong thực tế, quy trình này có thể được thực hiện bởi Bộ GTVT, UBND cấp tỉnh hoặc Cục

quản lý chuyên ngành chịu trách nhiệm thực hiện dự án trong một lĩnh vực cụ thể và sau đây sẽ

được coi là Cơ quan thực hiện. Định nghĩa chi tiết về Cơ quan thực hiện được đề cập trong Quyển 1,

chương [X] của Sổ tay, chương “Cấu trúc quản trị (khung thể chế) cho các dự án PPP”.

Thách thức đối với Cơ quan thực hiện là làm thế nào để xác định được những dự án thích hợp thực

hiện theo hình thức PPP và những dự án thích hợp thực hiện theo hình thức đầu tư công. Mục tiêu

tổng thể của quy trình là tạo ra một “danh sách các dự án đã được xác định” bao gồm các dự án có

tiềm năng thực hiện theo hình thức PPP.

Quy trình được mô tả trong chương này bao gồm giai đoạn sàng lọc dự án sơ bộ. Các dự án được

xác định thông qua quy trình sàng lọc sẽ được tiếp tục đánh giá sâu hơn ở bước nghiên cứu khả thi,

trước khi đưa ra bất kỳ quyết định đầu tư nào.

Chương này mô tả bốn bước liên quan tới việc xác định, sàng lọc và lập thứ tự ưu tiên các dự án

PPP1, bao gồm:

► Bước 1: Đánh giá tính tuân thủ của dự án với Nghị định 15;

► Bước 2: Phân tích đa tiêu chí chi tiết;

► Bước 3: Đề xuất dự án;

► Bước 4: Phê duyệt dự án sau giai đoạn đề xuất dự án.

Các quy trình chi tiết được xây dựng tuân theo quy định pháp luật của Việt Nam, một số quy định

chính được áp dụng bao gồm:

► Nghị định 15/2015/NĐ-CP ban hành ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư

(Nghị định 15);

► Nghị định 30/2015/NĐ-CP ban hành ngày 17/03/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của

Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư (Nghị định 30);

► Nghị định 32/2015/NĐ-CP ban hành ngày 25/03/2015 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng;

► Nghị định 37/2015/NĐ-CP ban hành ngày 22/04/2015 về hướng dẫn về hợp đồng xây dựng;

► Nghị định 46/2015/NĐ-CP ban hành ngày 12/05/2015 về quản lý chất lượng và bảo trì công trình

xây dựng;

► Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ban hành ngày 18/06/2014;

► Nghị định 59/2015/NĐ-CP ban hành ngày 18/06/2015 về quản lý dự án đầu tư xây dựng;

► Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ban hành ngày 18/06/2014 (Luật Đầu tư công);

► Thông tư 86/2015/TT-BGTVT của Bộ GTVT ban hành ngày 31/12/2015 về hướng dẫn chi tiết về

lĩnh vực đầu tư và nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư theo hình thức đối tác công

tư – PPP thuộc lĩnh vực giao thông vận tải;

► Thông tư 02/2016/TT-BKHĐT ban hành ngày 01/03/2016 hướng dẫn lựa chọn sơ bộ dự án, lập,

thẩm định, phê duyệt đề xuất dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư theo hình thức

đối tác công tư.

1 Xin lưu ý rằng người đọc có thể tham chiếu các hướng dẫn liên quan trong Báo cáo Khung sàng lọc sơ bộ cho các Dự án PPP được lập bởi Tư vấn của Hợp đồng MOT-CS-8. Báo cáo này đã được Lãnh đạo Bộ GTVT chấp thuận trong Công văn số 7199/BGTVT-ĐTCT ban hành ngày 24/06/2016.

Sổ tay PPP

4

1.2 Bước 1: Đánh giá tính tuân thủ của dự án với Nghị định 15

Những dự án được xác định sẽ được đánh giá tại Bước 1 để kiểm tra tính tuân thủ với Nghị định 15,

nhằm xem xét liệu dự án này có đáp ứng yêu cầu pháp lý để thực hiện theo mô hình PPP không

hoặc có đáp ứng các tiêu chí cần thiết tối thiểu cho một dự án PPP không. Bước 1 sẽ loại bỏ các dự

án PPP không phù hợp trước khi được đánh giá chi tiết hơn ở Bước 2.

Các dự án chỉ được tiến hành các bước tiếp theo nếu tuân thủ với các nguyên tắc căn bản được nêu

tại Điều 15 của Nghị định 15. Năm nguyên tắc chính và những tiêu chí đánh giá của từng nguyên tắc

được thể hiện trong bảng dưới đây:

Bảng 1: Các nguyên tắc chính và tiêu chí đánh giá của từng nguyên tắc

Các nguyên tắc chính Tiêu chí đánh giá

1. Phù hợp với quy hoạch ► Dự án có phù hợp với các mục tiêu, chính sách, chương trình lớn hơn của Chính phủ, và các chính sách kinh tế - xã hội?

► Dự án có phù hợp với quy hoạch tổng thể của ngành, vùng, địa phương?

► Thời gian diễn ra dự án có phù hợp với tiến độ của quy hoạch?

2. Phù hợp với lĩnh vực đầu tư quy định

► Dự án có thuộc về một trong các lĩnh vực được đề cập trong Điều 4 Nghị định 15?

3. Tính bền vững của dự

án ► Có khả năng cung cấp sản phẩm, dịch vụ liên tục, ổn định, đạt

chất lượng đáp ứng nhu cầu của người sử dụng: • Sản phẩm, dịch vụ đầu ra có dễ xác định, đo lường và kiểm

chứng?

4. Quy mô dự án ► Có tổng vốn đầu tư từ 20 tỷ đồng trở lên, trừ dự án đầu tư theo hợp đồng O&M

• Tổng vốn đầu tư của dự án có trên 20 tỷ đồng không?

• Ngoại trừ dự án không cần phải đáp ứng tiêu chí này được quy định tại Điểm e Khoản 1 Điều 4 Nghị định 15 (tức là các dự án thuộc lĩnh vực công trình kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn và dịch vụ phát triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp).

5. Tính khả thi của dự án ► Các khía cạnh pháp lý và hỗ trợ chính sách:

• Có luật hoặc quy định pháp lý nào khác giới hạn các dự án PPP? (Nếu có các hạn chế pháp lý, dự án sẽ không đạt tiêu chí này.)

• Có chính sách cho khu vực tư nhân tham gia vào lĩnh vực của dự án không?

► Công nghệ:

• Công nghệ cần thiết cho sự thành công của dự án đã được kiểm chứng trên thị trường chưa?

► Sự quan tâm của thị trường: • Có nhiều nhà đầu tư quan tâm tới các dự án như vậy không?

• Đã có dự án PPP tương tự được cấp vốn thành công chưa? (tiêu chí mong muốn nhưng không bắt buộc)

► Hỗ trợ chính sách (mong muốn nhưng không bắt buộc): • Có chỉ đạo, cam kết của Chính phủ về phát triển dự án?2

• Có hỗ trợ vốn từ Chính phủ để cải thiện tính khả thi của dự án không?

* Trừ khi được đề cập cụ thể, các dự án phải tuân thủ với mỗi tiêu chí đề cập phía trên.

2 Chỉ đạo, cam kết này có thể là các cam kết song phương, đa phương, chưa thuộc quy hoạch của Chính phủ.

Sổ tay PPP

5

Các dự án tuân thủ đầy đủ các yêu cầu của Nghị định 15 và vượt qua Bước 1 sẽ được đánh giá chi

tiết hơn ở Bước 2.

1.3 Bước 2: Đánh giá đa tiêu chí chi tiết

Trong Bước 2, các dự án tuân thủ các yêu cầu trong Nghị định 15 sẽ được tiếp tục sàng lọc chi tiết

và lập thứ tự ưu tiên bằng cách sử dụng khung Phân tích đa tiêu chí (MCA). Khung phân tích đa tiêu

chí xem xét các tiêu chí khác nhau được sắp xếp theo từng nhóm dưới đây:

► Nhu cầu thực hiện dự án;

► Phản ứng/mức độ chấp nhận của thị trường đối với dự án;

► Khu vực công và môi trường pháp lý;

► Đặc điểm của dự án và các rào cản tiềm tàng.

Khung phân tích đa tiêu chí phân bổ tỷ trọng cho mỗi nhóm tiêu chí và tính điểm mỗi tiêu chí đánh giá

trong từng nhóm. Cách tính điểm và phân bổ tỷ trọng hỗ trợ việc lựa chọn và lập thứ tự ưu tiên các

dự án.

Việc tính điểm được dựa trên kết quả đánh giá của người đánh giá đối với mức độ dự án đáp ứng

các tiêu chí. Tuy nhiên, tùy thuộc vào từng dự án, không phải tất cả các tiêu chí đều có thể đo lường

một cách tuyệt đối khách quan, mà việc đánh giá còn phụ thuộc vào chủ quan của người thực hiện

phân tích đa tiêu chí. Việc đánh giá và chấm điểm phải được dựa trên mức độ am hiểu ban đầu của

người đánh giá về dự án.

Dưới đây là nội dung chi tiết trong Khung phân tích đa tiêu chí, có bao gồm cơ chế chấm điểm và tính

tỷ trọng, áp dụng chung cho các dự án trong lĩnh vực giao thông.

Bảng 2: Khung phân tích đa tiêu chí MCA

Nhóm A: Nhu cầu thực hiện dự án (Tỷ trọng 30%)

1. Mức độ lợi ích kinh tế (thúc đẩy tăng trưởng GDP tại các địa phương, tạo việc làm, nâng cao chỉ số phát triển con người) đã được chứng minh bởi các dự án tương tự (cùng quy mô và lĩnh vực)? a. Mức độ lợi ích kinh tế cao (5 điểm) b. Mức độ lợi ích kinh tế trung bình (3 điểm) c. Mức độ lợi ích kinh tế thấp (2 điểm) d. Không có lợi ích kinh tế hoặc lợi ích kinh tế không đáng kể (1 điểm)

2. Mức độ nhu cầu đối với dự án? a. Nhu cầu cao (dự án tác động tích cực tới số lượng dân cư lớn) với bằng chứng rõ ràng và

tiềm năng tăng trưởng (5 điểm) b. Nhu cầu trung bình; bằng chứng có thể chỉ mang tính biểu thị; tiềm năng tăng trưởng trung

bình (3 điểm) c. Nhu cầu thấp; bằng chứng không được đo lường thích đáng; tiềm năng tăng trưởng thấp (2

điểm) d. Không có nhu cầu; không có bằng chứng về nhu cầu đối với dự án (1 điểm)

Nhóm B: Phản ứng/ mức độ chấp nhận của thị trường đối với dự án (Tỷ trọng 25%)

1. Có sẵn thị trường vay vốn trong nước/ quốc tế cho các dự án? a. Có cả hai (5 điểm) b. Chỉ có một trong hai (4 điểm) c. Không có cả hai (1 điểm)

2. Trong quá khứ, đã có các dự án tương tự thành công trong việc thu xếp vốn? a. Có (5 điểm) b. Không (3 điểm)

Sổ tay PPP

6

3. Dự án có tạo ra một cơ hội kinh doanh thực sự để có thể thu hút đủ số lượng các đối tác tư nhân? a. Hấp dẫn các đối tác tư nhân (5 điểm) b. Phần nào hấp dẫn các đối tác tư nhân (3 điểm) c. Không hấp dẫn các đối tác tư nhân (1 điểm)

Nhóm C: Khu vực công và môi trường pháp lý (tỷ trọng 20%)

1. Có sẵn nguồn vốn hỗ trợ phát triển dự án không? (chỉ áp dụng cho các dự án có hỗ trợ tài chính từ Chính phủ) a. Ngân sách đã được xác định và Vốn đầu tư của Nhà nước có sẵn (5 điểm) b. Ngân sách chưa được xác định nhưng có sẵn Vốn đầu tư của Nhà nước (3 điểm) c. Ngân sách chưa được xác định nhưng Vốn đầu tư của Nhà nước không có sẵn (1 điểm)

2. Cơ quan thực hiện có đủ năng lực để thực hiện, quản lý và giám sát một hợp đồng PPP? a. Có đầy đủ các năng lực (5 điểm) b. Có một số năng lực (3 điểm) c. Cơ quan thực hiện không đủ khả năng thực hiện, quản lý và giám sát dự án PPP song có thể

tìm kiếm sự hỗ trợ (2 điểm) d. Cơ quan thực hiện không đủ khả năng thực hiện, quản lý và giám sát dự án PPP và không

sẵn sàng tìm kiếm sự hỗ trợ (1 điểm)

3. CQNNCTQ và Cơ quan thực hiện đã từng thực hiện các dự án PPP tương tự thuộc lĩnh vực này trong 5 năm qua chưa? a. Có nhiều kinh nghiệm, ví dụ nhiều hơn 3 dự án (5 điểm) b. Có ít kinh nghiệm, ví dụ 1–3 dự án (4 điểm) c. Có kinh nghiệm thực hiện dự án PPP không tương tự (3 điểm) d. Không có kinh nghiệm (2 điểm)

4. Dự án có sẵn các tài liệu đấu thầu theo tiêu chuẩn không? a. Có, dự án có sẵn các tài liệu đấu thầu theo tiêu chuẩn và rất ít thay đổi cần phải thực hiện (5

điểm) b. Có, dự án có sẵn các tài liệu đấu thầu theo tiêu chuẩn nhưng có những thay đổi lớn cần phải

thực hiện (4 điểm) c. Không có sẵn các tài liệu đấu thầu theo tiêu chuẩn (3 điểm)

5. Có luật hoặc các quy định pháp lý nào khác giới hạn dự án PPP? a. Pháp luật có quy định đặc biệt cho các dự án PPP (5 điểm) b. Không có hạn chế pháp lý (3 điểm) c. Tồn tại hạn chế pháp lý nhất định (2 điểm) d. Pháp luật hiện hành không cho phép đầu tư PPP (1 điểm)

6. Các quy định pháp lý cần thiết, như chính sách thu phí người dùng, có được xác định rõ ràng? a. Có, các quy định pháp lý cần thiết được xác định rõ ràng (5 điểm) b. Không, các quy định pháp lý cần thiết không được xác định rõ ràng nhưng cơ quan chức

năng rất linh hoạt và thực hiện những thay đổi cần thiết một cách nhanh chóng (3 điểm) c. Không, các quy định pháp lý cần thiết không được xác định rõ ràng nhưng cơ quan chức

năng không linh hoạt (1 điểm)

Nhóm D: Đặc điểm của dự án và các rào cản tiềm tàng (Tỷ trọng 25%)

1. Có cần thu hồi đất không? Nếu có, việc thu hồi đất có khó khăn không? a. Không cần thu hồi đất (5 điểm) b. Cần thu hồi diện tích đất giới hạn; công tác thu hồi không khó khăn do chỉ có một số lượng ít

dân cư bị ảnh hưởng (4 điểm) c. Cần thu hồi diện tích đất lớn; công tác thu hồi không khó khăn do chỉ có một số lượng ít dân

cư bị ảnh hưởng (3 điểm) d. Cần thu hồi diện tích đất lớn; công tác thu hồi rất khó khăn do số lượng lớn dân cư bị ảnh

hưởng (2 điểm)

Sổ tay PPP

7

e. Cần thu hồi đất; công tác thu hồi là khó khăn (1 điểm)

2. Mức độ rủi ro nhu cầu của dự án như thế nào? a. Không có rủi ro nhu cầu — áp dụng cho các dự án mà Chính phủ sẽ phải thanh toán theo giai

đoạn thực hiện (5 điểm) b. Nhu cầu là rất cao, do đó rủi ro nhu cầu là rất thấp – áp dụng cho các dự án mà doanh thu

được tạo ra từ thu phí người sử dụng nhưng dự kiến số lượng người sử dụng dự án lớn (3 điểm)

c. Nhu cầu dự án thấp do đó rủi ro nhu cầu là cao (1 điểm)

3. Dự án có tác động tiêu cực đến môi trường, an toàn, sức khỏe và xã hội? a. Không có tác động (5 điểm) b. Tác động không lớn tới môi trường, an toàn, sức khỏe và xã hội (3 điểm) c. Tác động lớn tới môi trường, an toàn, sức khỏe và xã hội (1 điểm)

4. Thời gian xây dựng dự kiến của dự án là bao lâu? a. 2–3 năm (5 điểm) b. 3–5 năm (4 điểm) c. 5–7 năm (3 điểm) d. 7–10 năm (2 điểm)

5. Dự án có phụ thuộc vào việc hoàn thành các dự án khác hoặc hoàn thành các kết nối không? a. Không (5 điểm) b. Có, tuy nhiên, các dự án này đang được triển khai hoặc có khả năng cao được hoàn thành (3

điểm) c. Có, dự án phụ thuộc vào việc xây dựng các dự án khác mà có thể là (i) Chưa được lên kế

hoạch, hoặc (ii) Việc hoàn thành xây dựng không nằm trong tầm kiểm soát của Cơ quan thực hiện hoặc CQNNCTQ (2 điểm)

d. Có, dự án phụ thuộc vào việc xây dựng các dự án khác mà dự án đó có thể không được hoàn thành đúng hạn (1 điểm)

Điểm phân tích đa tiêu chí của một dự án được tính bằng bình quân gia quyền của mỗi nhóm tiêu chí

và số điểm tương ứng. Nếu cần thiết, các dự án khác nhau sẽ được xếp hạng dựa vào tổng điểm.

Dự án sẽ không được tiếp tục thực hiện đánh giá đa tiêu chí nếu không đạt đủ tối thiểu 2 điểm cho

mỗi câu hỏi được liệt kê trong bảng trên. Trong trường hợp hai dự án có điểm bằng nhau nhưng

thuộc hai lĩnh vực khác nhau, Cơ quan thực hiện có thể ưu tiên dự án có ý nghĩa chiến lược cao hơn

hoặc ưu tiên dự án nằm trong danh mục dự án/ lĩnh vực đầu tư được ưu tiên

Xin lưu ý rằng đối với Khung phân tích đa tiêu chí chi tiết, tỷ trọng của từng tiêu chí sẽ phải được Bộ

GTVT/ Ban PPP thống nhất và trao đổi với các cơ quan thực hiện. Sau khi đã được xác định, không

nên thay đổi tỷ trọng thường xuyên. Mặc dù việc áp dụng tỷ trọng và điểm số để đánh giá sẽ giúp

đảm bảo rằng mỗi dự án đều được xem xét một cách thích đáng, việc đánh giá dự án cũng phải tính

đến tác động của các khía cạnh vượt ngoài phạm vi của hệ thống tính điểm và đánh giá được dự án

nào sẽ đáp ứng tốt nhất các mục tiêu và tiêu chí đánh giá của cơ quan có thẩm quyền.

Trong bước tiếp theo, các dự án được xác định sẽ triển khai theo hình thức PPP sẽ được sàng lọc

chi tiết hơn để kiểm tra tính khả thi thông qua bước đề xuất dự án.

1.4 Bước 3: Đề xuất dự án

Đề xuất dự án được tiến hành cho mỗi dự án đã được sàng lọc tại Bước 2. Theo Điều 16 của Nghị

định 15, một đề xuất dự án sẽ bao gồm các nội dung sau:

1. Phân tích hiệu quả kinh tế của nhu cầu dự án: Các mục tiêu dự án và phân tích khái quát hiệu

quả kinh tế của dự án. Phân tích kinh tế sẽ đo lường giá trị đóng góp thuần của dự án xét trên

Sổ tay PPP

8

các chi phí và lợi ích gắn với dự án. Hướng dẫn chi tiết về phân tích kinh tế được trình bày ở

chương sau.

2. Phương án đầu tư PPP: Phân tích khái quát các phương án đầu tư khác nhau đang được xem

xét để áp dụng cho dự án và lý do lựa chọn phương án đầu tư được đề xuất cùng với ma trận

phân bổ rủi ro giữa nhà đầu tư và các CQNNCTQ tương ứng.

3. Thiết kế sơ bộ: Thiết kế sơ bộ sẽ xác nhận sự phù hợp của dự án với quy hoạch, kế hoạch phát

triển, các nội dung chi tiết có thể bao gồm:

► Địa điểm thi công; quy mô dự án; loại hình và cấp độ công trình thi công chính của dự án;

► Kế hoạch thực hiện dự án;

► Thuyết minh về phương án thiết kế được lựa chọn cho công trình chính của dự án;

► Đường dây và thiết bị kỹ thuật (nếu có);

► Chất lượng của công trình dự án/ dịch vụ cung cấp.

4. Phân tích khả thi kỹ thuật: Phân tích khả thi kỹ thuật sẽ bao gồm (i) đặc điểm kỹ thuật của địa

điểm thực hiện dự án; (ii) tình trạng về quyền lưu thông (RoW); (iii) phương án bồi thường, giải

phóng mặt bằng và tái định cư; (iv) mức độ sẵn có của các công nghệ để thực hiện dự án; và (v)

các tác động môi trường của dự án.

5. Phân tích khả thi về tài chính: Được tiến hành để đánh giá tính khả thi tài chính của dự án. Phân

tích sơ bộ về tính khả thi tài chính bao gồm dự kiến ban đầu về chi phí vốn và chi phí vận hành,

dự kiến doanh thu, vốn góp của Nhà nước, các ưu đãi đầu tư/ bảo đảm và tỷ suất nội hoàn tài

chính (khi có hoặc không có sự hỗ trợ từ Chính phủ). Một mô hình tài chính có thể được xây

dựng để hỗ trợ bước phân tích này.

6. Khảo sát thị trường sơ bộ: Để đánh giá sự quan tâm của thị trường, CQNNCTQ sẽ tiến hành

công tác khảo sát thị trường sơ bộ bao gồm các cuộc thảo luận ban đầu với các nhà đầu tư và

bên cấp vốn tiềm năng để đánh giá xem các bên tư nhân có khả năng và có sẵn sàng thực hiện

dự án không.

Đề xuất dự án là phân tích khái quát các nội dung được trình bày ở trên và bị hạn chế bởi mức độ

sẵn có của dữ liệu. Các dự án chứng minh được tính khả thi thông qua đề xuất dự án và có mức lợi

nhuận tài chính dương (khi có hoặc không có sự hỗ trợ tài chính của Chính phủ) sẽ được xếp vào

nhóm các dự án có thể thực hiện theo mô hình PPP. Các dự án này sau đó sẽ được tiếp tục xem xét

trong quá trình phê duyệt được mô tả dưới đây.

Bước 4: Phê duyệt dự án sau giai đoạn đề xuất dự án

Các dự án đã được đánh giá tại Bước 3 cần được phê duyệt để đánh giá chi tiết hơn và phân tích

khả thi chi tiết. Theo Luật Đầu tư công, ban hành ngày 18/06/2014, mỗi dự án được phân loại theo

dự án quan trọng quốc gia hoặc các dự án nhóm A, nhóm B và nhóm C3. Tóm tắt quy trình phê duyệt

mỗi nhóm dự án được quy định trong Nghị định 15 như sau:

► Các dự án quan trọng quốc gia cần được Hội đồng thẩm định nhà nước và Ủy ban Kinh tế Quốc

hội thẩm định theo Luật Đầu tư công trước khi được phê duyệt bởi Quốc hội.

► Các dự án nhóm A, nhóm B, và nhóm C được thẩm định và phê duyệt bởi Bộ trưởng Bộ GTVT

hoặc UBND cấp tỉnh.

3 Dự án nhóm A, nhóm B và nhóm C được định nghĩa trong Luật Đầu tư công và trong chương [x] thuộc phần ‘’Rà soát lại khung thể chế’’ của Quyển 1, Sổ tay này.

Sổ tay PPP

9

Cơ quan thực hiện phải công bố thông tin về dự án trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia trong vòng

7 ngày kể từ ngày đề xuất dự án được phê duyệt theo yêu cầu tại Điều 18, Khoản 2 của Nghị định 15

và dự án được cho phép chuyển sang giai đoạn nghiên cứu khả thi chi tiết.

Xin lưu ý rằng trong Quyển 1 của Sổ tay – chương về Rà soát khung thể chế đã trình bày các phê

duyệt chính được yêu cầu đối với các dự án PPP. Cơ quan thực hiện nên tham khảo Quyển 1 để

hiểu chi tiết về Khung thể chế hiện hành và những yêu cầu phê duyệt khác nhau.

1.5 Tóm tắt quy trình

Quy trình xác định, lựa chọn và lập thứ tự ưu tiên dự án được tóm tắt trong lưu đồ dưới đây:

Hình 2: Tóm tắt quy trình xác định, lựa chọn và lập thứ tự ưu tiên dự án

Nếu dự án không được phê duyệt tại bất kỳ bước nào trong quy trình, Cơ quan thực hiện có thể tiến

hành thêm các phân tích nghiên cứu để xác định phương án thực hiện dự án thay thế cho phương án

PPP. Các dự án đã vượt qua các bước phân tích sàng lọc được nêu trong chương này sẽ được

nghiên cứu khả thi chi tiết. Quy trình thực hiện nghiên cứu khả thi chi tiết được trình bày trong

chương tiếp theo.

Sổ tay PPP

10

2 Nghiên cứu khả thi chi tiết


Sổ tay PPP

11

2.1 Giới thiệu

Nghiên cứu khả thi nhằm mục đích đánh giá một cách khách quan và hợp lý những điểm mạnh và

điểm yếu của dự án đối tác công-tư PPP mà bên mời thầu đã xác định. Đây là một trong những hợp

phần quan trọng nhất trong công tác chuẩn bị dự án và cũng là cơ sở để Bộ GTVT hay Chính phủ

Việt Nam đưa ra quyết định đầu tư vào dự án. Nghiên cứu khả thi giúp:

► Đảm bảo rằng dự án phù hợp với nhu cầu được xác định trước đó và là giải pháp kỹ thuật thích

hợp nhất;

► Cung cấp thông tin về chi phí (cả hữu hình và vô hình), và cung cấp dấu hiệu nhận biết liệu ngân

sách của Chính phủ hoặc CQNNCTQ có đáp ứng được những chi phí này mà không làm gián

đoạn những hoạt động khác không;

► Xem xét lý giải về hiệu quả kinh tế của dự án;

► Cho phép xác định, định lượng, giảm thiểu và phân bổ rủi ro trong toàn bộ vòng đời dự án;

► Hoàn thành toàn bộ tài liệu tham vấn cho dự án;

► Xem xét vấn đề thu hồi đất của dự án cụ thể;

► Xem xét liệu dự án có thể được đánh giá là phù hợp với khả năng chi trả của Chính phủ và đối

tượng sử dụng dịch vụ khi xét đến các nghĩa vụ tài chính hữu hình và nghĩa vụ tài chính tiềm

tàng của dự án.

Bên cạnh các vấn đề trên, nghiên cứu khả thi cần đáp ứng các yêu cầu sau đây:

► Trình bày và phân tích các phương án cấu trúc dự án khác nhau;

► Có bao gồm mô hình tài chính với các tỷ số đầu tư quan trọng cùng khả năng chạy các kịch bản

khác nhau và phân tích độ nhạy;

► Xác định những hạn chế của dự án;

► Đảm bảo rằng dự án được phát triển trên cơ sở một kế hoạch kinh doanh phù hợp, và đảm bảo

rằng biện pháp rà soát đặc biệt đã được tiến hành đối với dự án để chứng minh sự tuân thủ các

yêu cầu về pháp lý, kỹ thuật và xã hội.

Chương này sẽ trình bày những hợp phần chính sau đây của nghiên cứu khả thi4:

► Nghiên cứu khả thi kỹ thuật; ► Rà soát đặc biệt địa điểm thực hiện dự án; ► Đánh giá tác động môi trường; ► Đánh giá pháp lý; ► Phân tích tài chính; ► Hình thức hợp đồng;

► Tái cấu trúc dự án; ► Phân tích rủi ro; ► Phân tích kinh tế; ► Phân tích hiệu quả đầu tư; ► Tiến độ dự án và kế hoạch quản lý sơ

bộ; ► Khảo sát thị trường.

2.2 Nghiên cứu khả thi kỹ thuật

Mục tiêu của việc thực hiện nghiên cứu tính khả thi kỹ thuật chi tiết là:

► Xác định liệu dự án có khả thi về mặt kỹ thuật không;

► Xác định địa điểm thực hiện dự án hay những vấn đề liên quan đến quyền lưu thông giao thông,

nếu có;

► Quyết định yêu cầu về thiết kế và đầu ra của dự án;

► Thiết lập những tiêu chuẩn hoạt động và thông số kỹ thuật tối thiểu;

► Xác định chi phí xây dựng và chi phí vận hành dự kiến;

► Đánh giá hiện trạng tài sản/ công trình.

4 Các nội dung của báo cáo nghiên cứu khả thi đã được xây dựng để tuân thủ với quy định tại Điều 25, Nghị định 15. Bảng đối chiếu chi tiết giữa nội dung của báo cáo nghiên cứu khả thi được nêu trong Sổ tay PPP và các nội dung chủ yếu của báo cáo nghiên cứu khả thi được quy định tại Nghị định 15 được cung cấp trong Phụ lục A của Sổ tay này.

Sổ tay PPP

12

Để xác định những nội dung trên, nghiên cứu khả thi kỹ thuật5 cần bao gồm những hợp phần sau

đây:

i) Các tiêu chuẩn thiết kế và các thông số kỹ thuật

Nghiên cứu khả thi xác định các tiêu chuẩn thiết kế áp dụng cho dự án. Tiêu chuẩn hoạt động và

thông số kỹ thuật tối thiểu được soạn thảo phù hợp với luật hiện hành. Trong trường hợp không có

tiêu chuẩn thiết kế, nghiên cứu khả thi kỹ thuật sẽ cung cấp các tiêu chuẩn thiết kế chi tiết mà dự án

phải tuân theo.

Tiêu chuẩn thiết kế và tiêu chuẩn hoạt động tối thiểu sẽ là một phần trong thỏa thuận dự án.

ii) Các phương án

Báo cáo nghiên cứu khả thi xem xét các phương án triển khai kỹ thuật, ví dụ như lộ trình, địa điểm

thực hiện dự án và công nghệ thay thế. Các phương án khác nhau được so sánh với một loạt các

tham số như tính khả thi kỹ thuật, tính khả thi tài chính, hiệu quả chi phí và hiệu quả thời gian.

Số lượng phương án được nghiên cứu cho từng dự án phụ thuộc vào tính chất của dự án. Nghiên

cứu khả thi kỹ thuật phân tích các yếu tố rủi ro quan trọng và đưa ra các phương án phù hợp để khắc

phục những rủi ro này.

Đối với một dự án đường bộ, nghiên cứu khả thi kỹ thuật có thể đề xuất các phương án lộ trình khác

nhau và đưa ra đánh giá so sánh về (i) chi phí vốn (ii) vấn đề quyền lưu thông (iii) số cầu hoặc cấu

trúc hạ tầng sẽ phải xây dựng và (iv) số đường ray đi qua con đường này.

Tương tự đối với một dự án cảng, có thể đề xuất các phương án khác nhau cho địa điểm dự án và số

cầu cảng.

iii) Nghiên cứu địa kỹ thuật

Điều kiện mặt bằng (như loại đất) có thể có ảnh hưởng lớn đến chi phí xây dựng. Bởi vậy, nghiên

cứu địa kỹ thuật là một hợp phần quan trọng trong nghiên cứu khả thi kỹ thuật và là biện pháp cần

thiết để có thể kiểm tra điều kiện mặt bằng của mỗi phương án được đề xuất.

iv) Công trình giao thông

Tất cả các công trình giao thông được xác định trong báo cáo tính khả thi, và chi phí vốn chính là chi

phí dự tính cho tất cả các công trình giao thông này. Nghiên cứu tính khả thi kỹ thuật cũng cần đưa ra

một "thiết kế cơ sở"6 cho toàn bộ dự án và cho từng kết cấu riêng biệt. Bản thiết kế cơ sở bao gồm

thuyết minh và các bản vẽ thể hiện các nội dung sau:

► Vị trí xây dựng;

► Phương án công nghệ, kỹ thuật và thiết bị được lựa chọn (nếu có);

► Thiết kế kiến trúc tổng quát, mặt bằng, mặt cắt, mặt đứng công trình, các kích thước, kết cấu

chính của công trình xây dựng;

► Giải pháp về xây dựng, vật liệu chủ yếu được sử dụng, ước tính chi phí xây dựng cho từng công

trình;

► Phương án kết nối hạ tầng kỹ thuật trong và ngoài công trình, giải pháp phòng, chống cháy, nổ;

► Tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật được áp dụng và kết quả khảo sát xây dựng để lập thiết kế cơ

sở.

5 Cơ quan thực hiện/ tư vấn giao dịch cần tham khảo thông tư 02/2016/TT-BKHĐT ngày 01/03/2016 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư để chuẩn bị nghiên cứu khả thi. 6 Nghị định 15, Điều 25.2.

Sổ tay PPP

13

Thiết kế cơ sở phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển và các yêu cầu khác theo quy định

tại Điều 15, Khoản 1 của Nghị định 15. Thiết kế chi tiết thường không được yêu cầu trong dự án PPP

và có thể được lập bởi nhà đầu tư được lựa chọn thực hiện dự án.

v) Dự báo giao thông

Dự báo giao thông là một hợp phần rất quan trọng trong chuẩn bị dự án PPP bởi kết quả dự báo giao

thông ảnh hưởng đến các quyết định cơ bản của dự án như thiết kế, tính khả thi và cấu trúc quản lý.

Do đó, việc Cơ quan thực hiện tiến hành dự báo giao thông đầy đủ và chặt chẽ trong giai đoạn chuẩn

bị dự án là hết sức quan trọng.

Dự báo giao thông được thực hiện để ước tính số lượng phương tiện hoặc người sử dụng một công

trình giao thông cụ thể trong tương lai. Ví dụ, dự báo giao thông có thể dự đoán số lượng phương

tiện trên một con đường hoặc cây cầu, số người đi một tuyến đường sắt, số hành khách đến một sân

bay, hoặc số tàu thuyền đến một cảng biển. Dự báo giao thông bắt đầu từ việc thu thập dữ liệu về

tình hình giao thông hiện tại. Dữ liệu giao thông được kết hợp với các dữ liệu khác như dân số, việc

làm, tỷ lệ phát sinh chuyến đi, chi phí di chuyển, v.v. để xây dựng mô hình nhu cầu giao thông cho

tình trạng hiện tại. Các dự báo lưu lượng giao thông tương lai được tính bằng cách đưa các đầu vào

là dữ liệu dự kiến đối với dân số, việc làm, v.v. vào mô hình. Việc dự báo thường được thực hiện cho

mỗi hợp phần của công trình giao thông đang được xem xét, ví dụ như mỗi đoạn đường trên toàn

tuyến đường hoặc mỗi ga tàu trên toàn tuyến đường sắt.

vi) Chi phí xây dựng và vận hành

Nghiên cứu khả thi kỹ thuật cần cung cấp chi phí xây dựng và vận hành cho mỗi phương án được đề

xuất.

Chi phí xây dựng cần xác định rõ chi phí của những hợp phần xây dựng khác nhau, như công trình

kỹ thuật, công trình giảm thiểu ô nhiễm môi trường, chi phí đất đai và chi phí cho các biện pháp an

toàn xã hội. Tiến độ xây dựng dự kiến, thời gian xây dựng và phương án tổ chức quản lý, hoạt động

kinh doanh cũng cần được đưa ra cùng chi phí xây dựng.

Chi phí vận hành cần xác định rõ chi phí sửa chữa và bảo trì, bảo dưỡng tài sản và chi phí vận hành

tài sản. Đối với dự án đường bộ, chi phí vận hành có thể được chia ra thành (i) bảo trì, bảo dưỡng

định kỳ, (ii) bảo trì, bảo dưỡng lớn, (iii) chi phí điện và tuần tra, (iv) chi phí bảo hiểm và (v) chi phí

nhân công tại các trạm thu phí.

vii) Chỉ số điều chỉnh chi phí

Chi phí xây dựng và chi phí vận hành được xác định tại năm cơ sở và được điều chỉnh cho năm phát

sinh bằng các chỉ số phù hợp.

Chỉ số điều chỉnh chi phí sẽ phụ thuộc vào tài sản được xây dựng. Ví dụ, đối với dự án đường bộ

trong đó phần lớn chi phí vốn phát sinh là cho xi măng hoặc nhựa đường, chỉ số điều chỉnh chi phí

xây dựng sẽ tác động lớn hơn lên chi phí gốc của xi măng hoặc nhựa đường.

Trong trường hợp dự án bị chậm trễ, chi phí vận hành và chi phí vốn cần được điều chỉnh một cách

hợp lý bằng cách sử dụng chỉ số điều chỉnh chi phí mà không cần thực hiện việc rà soát chi tiết các

chi phí một lần nữa.

viii) Hiện trạng tài sản và công trình

Nghiên cứu khả thi kỹ thuật sẽ cung cấp chi tiết về tình trạng (khả năng sử dụng) của các tài sản và

công trình hiện có, đặc biệt quan trọng đối với các dự án nâng cấp mở rộng và các hợp đồng O&M và

BT.

Sổ tay PPP

14

2.3 Rà soát đặc biệt địa điểm thực hiện dự án

Rà soát đặc biệt địa điểm thực hiện dự án bao gồm các phân tích chi tiết sau đây:

► Xác định liệu địa điểm có được lập ranh giới rõ ràng;

► Quyền sử dụng đất;

► Các vấn đề môi trường;

► Xác định liệu địa điểm dự án có thuộc phạm vi di tích, di sản cấp tỉnh và cấp quốc gia;

► Quyền sở hữu đất;

► Phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư;

► Tranh chấp, nếu có.

Khả năng có thể giải quyết tất cả các vấn đề về địa điểm dự án trong giai đoạn nghiên cứu khả thi kỹ

thuật chính là một yếu tố quan trọng trong việc quyết định lựa chọn phương án tối ưu.

Rà soát đặc biệt địa điểm dự án có thể được thực hiện cùng với đánh giá tác động môi trường và

phân tích kinh tế được đề cập tại mục 2.4 và mục 2.10 dưới đây.

2.4 Đánh giá tác động môi trường

Nghiên cứu về tác động môi trường được thực hiện để tìm hiểu những hệ quả môi trường (tích cực

và tiêu cực) do dự án cơ sở hạ tầng mang lại trong những giai đoạn thực hiện khác nhau – giai đoạn

trước khi thi công xây dựng, xây dựng và vận hành.

Một đánh giá tác động môi trường điển hình bao gồm những nội dung sau:

► Nguyên nhân gây ra các tác động môi trường;

► Ảnh hưởng của dự án trong giai đoạn trước khi thi công:

► Các hậu quả từ việc thu hồi đất ở, di dời và tái định cư không tự nguyện;

► Ảnh hưởng đến nền kinh tế nông nghiệp;

► Ảnh hưởng đến cơ sở hạ tầng công cộng;

► Ảnh hưởng đến giá trị văn hóa và tinh thần;

► Ảnh hưởng đến sự thay đổi về giá đất;

► Ảnh hưởng đến sự đa dạng sinh học và tài nguyên sinh học.

► Ảnh hưởng của dự án trong giai đoạn thi công:

► Ảnh hưởng đến chất lượng không khí;

► Gây ra tiếng ồn và rung chuyển;

► Ảnh hưởng đến môi trường nước mặt;

► Ảnh hưởng đến môi trường nước ngầm;

► Các tác động từ việc xây dựng cầu.

► Ảnh hưởng của dự án trong giai đoạn vận hành:

► Ảnh hưởng đến chất lượng không khí;

► Gây ra tiếng ồn;

► Ảnh hưởng đến chất lượng nước mặt;

► Ảnh hưởng đến chất lượng nước ngầm;

► Ảnh hưởng đến kinh tế và xã hội;

► Ảnh hưởng đến các di tích lịch sử và kiến trúc văn hóa;

► Ảnh hưởng đến sự đa dạng sinh học và tài nguyên sinh học.

2.5 Đánh giá pháp lý

Đánh giá pháp lý sẽ tập trung vào các vấn đề pháp lý và quy định liên quan đến một dự án. Mục này

cung cấp quan điểm của các cơ quan pháp lý mà theo đó dự án có thể sẽ được thực hiện và giải

Sổ tay PPP

15

quyết các vấn đề liên quan đến khung pháp lý và quy định phù hợp. Mục tiêu của việc thực hiện đánh

giá pháp lý là để xác định những vấn đề sau:

► Sự tuân thủ của dự án đối với các thông tư, nghị định và quyết định mới nhất được ban hành từ

giai đoạn xác định và lựa chọn dự án;

► Các vấn đề pháp lý chưa được ban hành trong giai đoạn xác định và lựa chọn dự án;

► Các cơ quan pháp lý hoặc các đơn vị liên quan đến dự án;

► Các phê duyệt pháp lý bắt buộc trong giai đoạn thực hiện dự án.

2.6 Phân tích tài chính

Nghiên cứu khả thi phải bao gồm phân tích tài chính chi tiết đối với các phương án cấu trúc dự án

khác nhau đang được cân nhắc lựa chọn. Các hợp phần chính trong phân tích tài chính được trình

bày dưới đây.

a) Mô hình tài chính

Mô hình tài chính hỗ trợ minh họa tình hình tài chính của dự án bằng cách sử dụng các thông tin chi

phí đầu vào được mô tả ở trên. Mô hình minh họa dòng tiền tài chính, kiểm tra khả năng của dự án

đối với việc thực hiện nghĩa các vụ tài chính và đưa ra những kết quả tài chính quan trọng của kịch

bản được lựa chọn bao gồm Giá trị hiện tại thuần (NPV) của dự án, Tỷ suất nội hoàn (IRR) của dự

án, IRR của vốn chủ sở hữu, thời gian thu hồi vốn và khả năng trả nợ. Mô hình cũng cung cấp các

đầu vào và khung cấu trúc để tiến hành những phân tích chi tiết cụ thể hơn nếu cần thiết. Cấu trúc

dưới dạng khái niệm của mô hình tài chính được mô tả trong hình dưới đây:

Hình 3: Mô hình tài chính – cấu trúc khái niệm

Mô hình tài chính cho phép phân tích chi tiết dự án để kiểm tra các cấu trúc PPP khác nhau. Mô hình

này cho phép phân tích những kịch bản phát triển dự án và cấu trúc PPP khác nhau để từ đó xác

định cấu trúc tối ưu có khả năng thu hút đầu tư tư nhân cao nhất, đồng thời vẫn đáp ứng các yêu cầu

và hạn chế của các bên liên quan.

Mô hình phải có khả năng tạo ra các báo cáo tài chính đầy đủ (bảng cân đối kế toán, báo cáo kết quả

hoạt động kinh doanh, báo cáo lưu chuyển tiền tệ) của doanh nghiệp dự án, và phục vụ mục đích

thẩm định đầu tư.

b) Dữ liệu đầu vào của mô hình tài chính

Sổ tay PPP

16

Như đã mô tả ở trên, một mô hình tài chính yêu cầu một số dữ liệu đầu vào nhất định để tính toán

các thông số đo lường hiệu quả tài chính. Các dữ liệu đầu vào được phân loại như sau:

► Dự báo nhu cầu: Dự báo nhu cầu là dữ liệu quan trọng trong phân tích tài chính của một dự án

cơ sở hạ tầng. Nó ảnh hưởng đến các quyết định căn bản của dự án như thiết kế, tính khả thi,

vấn đề quản lý;

► Mức thu phí: Mức thu phí của các dự án cơ sở hạ tầng thường được quy định bởi Chính phủ. Ví

dụ, đối với dự án đường bộ, mức phí sử dụng đường bộ được công bố trong Thông tư

159/2013/TT-BTC ban hành ngày 14 tháng 11 năm 2013 và được quyết định chính thức bởi Bộ

Tài chính;

► Chi phí vốn và chi phí vận hành: Chi phí vốn và chi phí vận hành của dự án được dự tính trong

giai đoạn nghiên cứu khả thi kỹ thuật của dự án và được dùng làm đầu vào cho mô hình tài

chính;

► Khấu hao và thuế: Mức khấu hao và thuế suất áp dụng tại Việt Nam được dùng làm đầu vào cho

mô hình tài chính để tính lợi nhuận thực tế từ dự án sau khi đã thanh toán tất cả các chi phí quy

định trong pháp luật;

► Khác: Tỷ suất Nợ trên Vốn chủ sở hữu, chi phí vay nợ, tỷ giá hối đoái và tỷ lệ lạm phát.

c) Đầu ra của mô hình

Bên cạnh các bản báo cáo tài chính dự kiến (pro forma) hoàn chỉnh (gồm bảng cân đối kế toán, báo

cáo kết quả kinh doanh, báo cáo lưu chuyển tiền tệ), mô hình tài chính cũng cần cung cấp đầu ra là

các phương pháp đo lường hiệu quả tài chính và các tỷ số tài chính.

Phương pháp đo lường hiệu quả tài chính

Hiệu quả tài chính của một dự án thường được đo lường bằng chỉ số NPV và IRR. NPV thể hiện chi

phí và doanh thu của dự án trong suốt vòng đời dự án theo giá trị hiện tại. Phương pháp này tính đến

giá trị thời gian của dòng tiền, tức là chiếu khấu giá trị của dòng tiền trong tương lai bằng tỷ suất chiết

khấu đã được xác định trước để chuyển thành giá trị hiện tại.

Còn IRR của dự án tính toán tỷ suất sẽ làm giá trị hiện tại của doanh thu bằng với giá trị hiện tại của

chi phí dự án.

Các tỷ số tài chính

Phân tích các tỷ số tài chính để hiểu tình hình tài chính của dự án một cách có hệ thống. Các tỷ số

cũng được sử dụng để so sánh tình hình tài chính của các dự án khác nhau. Các tỷ số được sử dụng

phổ biến nhất cho các dự án cơ sở hạ tầng PPP được nêu dưới đây:

► Tỷ số đòn bẩy: Tỷ số đòn bẩy được dùng để đo mức độ đòn bẩy tài chính của dự án, được tính

bằng cách chia tổng nợ phải trả của công ty cho tổng giá trị dư nợ và vốn chủ sở hữu. Tỷ số cho

biết tổng giá trị khoản nợ để đầu tư vào tài sản so với giá trị của vốn chủ sở hữu;

► Tỷ suất khả năng trả nợ (DSCR): DSCR được dùng để đo lường dòng tiền sẵn có để thanh toán

số nợ phải trả hiện tại. Tỷ số này phản ánh thu nhập thuần từ hoạt động kinh doanh dưới dạng

bội số của các nghĩa vụ thanh toán nợ trong một năm, bao gồm cả lãi suất và nợ gốc.

Bên cho vay thường xuyên đánh giá tỷ suất DSCR của bên vay nợ. Nếu tỷ suất này nhỏ hơn 1,

bên vay nợ sẽ không có khả năng trả khoản nợ hiện tại nếu như không rút tiền từ các nguồn

ngoài dự án (ví dụ như vay thêm). Nếu tỷ suất quá gần với 1, ví dụ 1.1, bên vay nợ sẽ ở trong

tình thế khó khăn, và chỉ cần dòng tiền bị sụt giảm một lượng nhỏ thì bên vay nợ sẽ không thể trả

nợ. Bên cho vay thường yêu cầu bên vay nợ phải duy trì một mức DSCR tối thiểu trong thời gian

khoản nợ vẫn còn tồn đọng.

Sổ tay PPP

17

► Tỷ suất khả năng trả nợ xét trên toàn bộ thời hạn cho vay (LLCR): LLCR là một trong những tỷ số

nợ thông dụng nhất trong cấp vốn dự án và cũng thường được sử dụng trong cho vay doanh

nghiệp. Không giống như các tỷ số được tính từng kỳ như DSCR, chỉ số LLCR cho bên vay thấy

số lần mà dòng tiền của dự án, trong suốt thời hạn cho vay dự kiến, có thể hoàn trả số dư nợ tồn

đọng.

d) Phân tích kịch bản và độ nhạy

Các kịch bản được sử dụng để lập mô hình dự án theo các điều kiện thay thế. Ví dụ đối với dự án

đường cao tốc, các kịch bản có thể được xây dựng cho các mức thu phí thay thế khác. Đối với các

dự án cơ sở hạ tầng phức tạp, các kịch bản có thể được xây dựng để hiểu rõ hiệu quả kinh tế của

các phương án khác nhau đã được nghiên cứu trong giai đoạn nghiên cứu khả thi kỹ thuật.

Tuy nhiên, phân tích độ nhạy không giống như phân tích kịch bản. Phân tích độ nhạy nhằm phản ánh

những tác động khi thay đổi các yếu tố trọng yếu.

Phân tích tài chính có thể bao gồm tác động của các tham số khác nhau lên hiệu quả kinh tế của dự

án, như ví dụ dưới đây:

► Tăng hoặc giảm 20% nhu cầu dịch vụ;

► Tăng hoặc giảm 20% mức phí sử dụng dịch vụ;

► Tăng hoặc giảm 20% chi phí vốn;

► Tăng hoặc giảm 20% chi phí vận hành.

2.7 Hình thức hợp đồng dự án

Nghị định 15 quy định các hình thức hợp đồng mà CQNNCTQ hoặc Cơ quan thực hiện có thể áp

dụng, gồm hợp đồng BOT, BTO, BT, BOO, BTL, BLT và O&M. Những hình thức hợp đồng này khác

nhau về mức độ tham gia của khu vực tư nhân và mức độ rủi ro được chuyển giao cho đối tác tư

nhân. Bảng dưới đây tổng hợp những đặc điểm chính của các hình thức hợp đồng khác nhau:

Bảng 3: Những đặc điểm chính của các hình thức hợp đồng PPP

Hình thức hợp đồng/ Đặc điểm

Quyền sở hữu tài sản trong hợp đồng

Thời hạn hợp đồng PPP

Mức vốn đầu tư và trách nhiệm đầu tư

Rủi ro về doanh thu đối với đối tác tư nhân và điều khoản bồi thường

Vai trò của đối tác tư nhân

Các vấn đề cần lưu ý

Kinh doanh – Quản lý (O&M) (ngắn hạn)

Khu vực công Ngắn – trung bình (ví dụ, 3–5 năm)

Không yêu cầu mức vốn lớn, trách nhiệm thuộc về khu vực công

Rủi ro thấp (mức phí được định trước, có thể có biện pháp khuyến khích hiệu quả hoạt động). Rủi ro nhu cầu thuộc về Chính phủ

Quản lý tất cả khía cạnh của giai đoạn vận hành và bảo trì, bảo dưỡng

Hợp đồng này giao cho khu vực tư nhân phần lớn hoặc tất cả công tác vận hành và bảo trì cơ sở vật chất hoặc dịch vụ công Mặc dù nghĩa vụ cuối cùng trong việc cung cấp dịch vụ vẫn thuộc về cơ quan nhà nước, song việc kiểm soát hoạt động hàng ngày được giao cho khu vực tư nhân. Thông

Sổ tay PPP

18








thường khu vực tư nhân không bị yêu cầu phải đầu tư vốn.

Xây dựng –Thuê dịch vụ – Chuyển giao (BLT)7

Khu vực công

Trung bình (ví dụ, 10 –15 năm)

Dự án xây mới, trách nhiệm thuộc về tư nhân

Rủi ro thấp (hợp đồng cho thuê được xác định trước từ phía Chính phủ)

Chi phí vốn và vận hành

Hợp đồng bao gồm xây dựng cơ sở vật chất, cho Nhà nước thuê, và chuyển giao cơ sở vật chất sau khi đã thu hồi được khoản đầu tư.

Xây dựng – Chuyển giao- Thuê dịch vụ (BTL)

Khu vực công Trung bình (ví dụ, 10 –15 năm)


Rủi ro thấp (hợp đồng cho thuê được xác định trước từ phía Chính phủ)

Chi phí vốn và vận hành

Hợp đồng bao gồm xây dựng cơ sở vật chất, cho Nhà nước thuê để thu hồi khoản đầu tư. Hợp đồng BLT và BTL nên được dùng cho các dự án mà nhà đầu tư có thể không sẵn sàng chịu rủi ro về nhu cầu dịch vụ.

Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT)

Khu vực công Dài (ví dụ, 20 –30 năm)

Dự án xây mới, Dự án cải tạo nâng cấp, trách nhiệm thuộc về tư nhân

Rủi ro cao (doanh thu từ thu phí đối tượng sử dụng)

Thiết kế, cấp vốn, xây dựng, quản lý, bảo trì

Khu vực tư nhân cấp vốn và xây dựng để chuyển giao; chuyển giao sở hữu tài sản sau khi kết thúc vận hành thử; vận hành công trình dự án theo một thỏa thuận giữa hai bên.

Xây dựng – Chuyển giao –Kinh doanh (BTO)8

Khu vực công Dài (ví dụ, 20 –30 năm

Dự án xây mới, Dự án cải tạo nâng cấp trách nhiệm thuộc về tư nhân

Rủi cao ro (doanh thu từ thu phí đối tượng sử dụng)


Khu vực tư nhân cấp vốn và xây dựng để chuyển giao; chuyển giao sở

7 Theo Điều 13 của Nghị Định 15, thuật ngữ hợp đồng BLT và BTL được sử dụng cho các hợp đồng có thanh toán theo giai đoạn thực hiện. Do đó, trong cả hai hợp đồng BLT và BTL, nhà đầu tư sẽ không phải chịu rủi ro nhu cầu. Sự khác biệt duy nhất giữa hai hợp đồng là trong hợp đồng BTL, tài sản sẽ được chuyển giao cho Chính phủ ngay sau khi kết thúc xây dựng dự án, trong khi đó ở hợp đồng BLT, tài sản chỉ được chuyển giao cho Chính phủ sau khi kết thúc thời hạn hợp đồng. 8 Theo Điều 3 của Nghị Định 15, sự khác biệt duy nhất giữ hợp đồng BOT và hợp đồng BTO là trong hợp đồng BTO, tài sản được chuyển giao cho Chính phủ ngay sau khi kết thúc xây dựng dự án, trong khi ở hợp đồng BOT, tài sản chỉ được chuyển giao cho Chính phủ sau khi kết thúc thời hạn hợp đồng.

Sổ tay PPP

19








hữu tài sản sau khi kết thúc vận hành thử; vận hành công trình dự án theo một thỏa thuận giữa hai bên.

Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO)

Tư nhân Thời hạn nhất định


Rủi ro cao (doanh thu từ thu phí người sử dụng)


Trong cấu trúc hợp đồng này, quyền sở hữu tài sản và trách nhiệm cung cấp dịch vụ hoặc công trình dự án thuộc về khu vực tư nhân.

Xây dựng – Chuyển giao (BT)

Khu vực công Không áp dụng

Dự án xây mới, dự án cải tạo nâng cấp, trách nhiệm thuộc về tư nhân, chỉ cho giai đoạn xây dựng

Không áp dụng

Cấp vốn và xây dựng; chuyển giao quyền sở hữu công trình dự án cho Chính phủ sau khi dự án hoàn thành

Có thể được áp dụng cho bất kỳ dự án nào, bao gồm cả những công trình dự án quan trọng, vì lý do an ninh, chiến lược phải được vận hành bởi Chính phủ.

Lựa chọn danh sách các hình thức hợp đồng khả thi

Lựa chọn hình thức hợp đồng là một trong những bước quan trọng nhất trong việc xây dựng chiến

lược đầu tư. Cơ quan thực hiện cần có hiểu biết vững chắc về mục tiêu của dự án, các hạn chế và

những rủi ro chính trong dự án để lựa chọn hình thức hợp đồng tối ưu. Để xác định hình thức hợp

đồng phù hợp, Cơ quan thực hiện cần cân nhắc hình thức hợp đồng nào sẽ:

► tạo điều kiện thuận lợi để đạt được hoặc tối ưu hóa các mục tiêu và kết quả của dự án;

► đạt được sự cân bằng phù hợp giữa mức độ kiểm soát mà cơ quan thực hiện yêu cầu và mức độ

rủi ro tối ưu mà cơ quan thực hiện có thể chịu;

► tối ưu hóa tiến độ, chi phí và chất lượng kết quả đầu ra của dự án;

► phù hợp nhất với các đặc điểm của dự án;

► cung cấp hiệu quả đầu tư cao nhất;

► đạt được mục tiêu quản lý rủi ro cho cơ quan thực hiện và dự án; và

► cung cấp cấu trúc phân bổ rủi ro giữa các bên phù hợp nhất9

Tư vấn khuyến nghị rằng hình thức hợp đồng nên được lựa chọn bằng phương pháp đánh giá 2

bước như sau:

Bước 1: Xác định danh sách ngắn các Hình thức hợp đồng phù hợp

9 Danh sách các vấn đề cần cân nhắc được trích dẫn từ Hướng dẫn PPP lĩnh vực cơ sở hạ tầng của Úc – Quyển 1: Phân tích các phương án đầu tư (Infrastructure Australia National PPP Guidelines Volume 1 Procurement Options Analysis), phát hành tháng 12 năm 2008.

Sổ tay PPP

20

Trong bước đầu tiên, Cơ quan thực hiện cần xem xét bối cảnh của dự án, mục tiêu và đặc điểm của

dự án để xác định hình thức hợp đồng nào sẽ có khả năng đáp ứng các yêu cầu nêu trên. Mục này

không mô tả một phương pháp xác định mang tính công thức bởi trong hầu hết các trường hợp, sẽ

có hai hoặc ba hình thức hợp đồng bộc lộ rõ ràng tính khả thi và khả năng đạt được các kết quả yêu

cầu cao hơn các phương thức còn lại. Các phương thức đầu tư đó sẽ tiếp tục được xem xét tại Bước

2.

Bước 2: Phân tích các Hình thức hợp đồng

Sau khi xác định danh sách ngắn các hình thức hợp đồng tiềm năng, bước tiếp theo là xác định

phương thức phù hợp nhất bằng cách đánh giá khách quan từng hình thức hợp đồng trong danh

sách ngắn theo một bộ tiêu chí đánh giá. Các tiêu chí này phải được xây dựng bởi Cơ quan thực hiện

và được thiết kế riêng cho một dự án cụ thể, có xét đến mục tiêu của dự án và bất kỳ hạn chế nào có

thể ảnh hưởng đến việc lựa chọn hình thức hợp đồng. Các tiêu chí ví dụ có thể bao gồm:

► Cấu trúc phân bổ rủi ro tối ưu: khả năng của hình thức hợp đồng trong việc cho phép phân bổ rủi

ro tại mỗi giai đoạn của dự án cho bên có khả năng quản lý rủi ro tốt nhất, và thực thi cấu trúc

phân bổ rủi ro đó bằng các biện pháp hỗ trợ tài chính phù hợp.

► Khả năng chi trả và ngân sách: xem xét về mọi hạn chế ngân sách và thời điểm các dòng tiền

phát sinh, khả năng hỗ trợ của nguồn vốn của Chính phủ và Chính phủ phải biết rõ giá trị hỗ trợ.

► Sự quan tâm của thị trường: khả năng của hình thức hợp đồng trong việc thu hút sự quan tâm

của thị trường, từ đó cho phép quá trình đấu thầu có tính cạnh tranh cao.

► Chi phí vòng đời dự án: khả năng của hình thức hợp đồng trong việc mang lại các lợi ích về chi

phí vòng đời dự án, ví dụ như xem xét tổng chi phí bảo trì và chi phí nâng cấp cải tạo vốn hóa với

chi phí thiết kế và xây dựng khi so sánh giữa các hình thức hợp đồng.

► Thời điểm: xem xét các mục tiêu hoặc hạn chế về tiến độ của dự án, khả năng của hình thức hợp

đồng trong việc cho phép Cơ quan thực hiện đạt được các mục tiêu về tiến độ của mình.

► Mức độ linh hoạt: khả năng của hình thức hợp đồng trong việc mang lại sự linh hoạt cho Chính

phủ để đáp ứng các mục tiêu hoặc yêu cầu có thể thay đổi trong vòng đời dự án (nếu vấn đề này

là cần thiết).

► Khả năng cải tiến: trong trường hợp dự án có cho phép các đổi mới cải tiến về thiết kế hay

phương pháp thực hiện, cần xem xét khả năng của hình thức hợp đồng trong việc khuyến khích

và trao thưởng cho các sáng kiến cải tiến đó.

► Năng lực của Cơ quan thực hiện: hình thức hợp đồng có yêu cầu Cơ quan thực hiện tăng cường

năng lực đấu thầu của mình không và việc tăng cường năng lực này có khả thi không.

Mỗi Hình thức hợp đồng trong danh sách ngắn có thể được đánh giá dựa trên các tiêu chí đã thống

nhất để xác định phương thức nào phù hợp nhất với các mục tiêu mà Cơ quan thực hiện đặt ra cho

dự án. Việc đánh giá nhiều khả năng sẽ phải dựa trên các phần khác trong nghiên cứu khả thi, ví dụ

như phân tích rủi ro, phân tích hiệu quả đầu tư và khảo sát thị trường. Để hỗ trợ việc đánh giá và cho

phép so sánh giữa các phương án, có thể áp dụng một hệ thống đánh giá xếp hạng như sau:

Bảng 4: Hệ thống đánh giá xếp hạng các hình thức hợp đồng

Điểm

Hình thức hợp đồng có rất nhiều tiềm năng đáp ứng các tiêu chí.

Hình thức hợp đồng có nhiều tiềm năng đáp ứng các tiêu chí.

Hình thức hợp đồng có một số tiềm năng đáp ứng các tiêu chí.

x Hình thức hợp đồng không có tiềm năng đáp ứng các tiêu chí.

Sổ tay PPP

21

Kết quả đánh giá có thể được trình bày dưới dạng bảng như hình dưới đây để cho phép dễ dàng so

sánh:

Bảng 5: Kết quả đánh giá

Tiêu chí đánh giá

Mức độ quan trọng

Phương án 1 Phương án 2 Phương án 3

Tiêu chí 1 Cao

Tiêu chí 2 Cao x

Tiêu chí 3 Trung bình

Tiêu chí 4 Trung bình x

Tiêu chí 5 Thấp x

Bằng cách đánh giá này, có thể xác định được hình thức hợp đồng phù hợp nhất.

2.8 Tái cấu trúc dự án

Sau bước phân tích tài chính ban đầu, nếu mức lợi nhuận của dự án cho thấy dự án không khả thi,

các phương án tái cấu trúc nên được cân nhắc. Một số phương án như sau:

► Các mức thu phí: Trong trường hợp có thể, mức thu phí phải đảm bảo thu hồi đầy đủ chi phí.

Nếu phân tích ban đầu đã xem xét một mức thu phí thấp hơn mức có thể giúp thu hồi đầy đủ chi

phí, tính khả thi của dự án nên được đánh giá tại các mức thu phí khác, bao gồm việc tăng dần

mức thu phí trong một khoảng thời gian ngắn để đạt tới mức có thể thu hồi đầy đủ chi phí. Mức

thu phí sẽ được xác định phù hợp với pháp luật Việt Nam10, Tư vấn hiểu rằng “phí” và “giá” sẽ

được quy định bởi Luật Phí và lệ phí số 97/2015/QH13 của Quốc hội ban hành ngày 25 tháng 11

năm 2016.

► Đóng gói dự án và phân tách dự án: Thuật ngữ “đóng gói dự án và phân tách dự án” đề cập

đến biện pháp gia tăng tính khả thi của dự án bằng cách bổ sung các hoạt động kinh doanh và

dịch vụ có lợi nhuận hoặc tách riêng hoạt động kinh doanh không sinh lời. Nghiên cứu khả thi

nên đánh giá riêng biệt tính khả thi tài chính từng dự án nhỏ trong cả dự án. Ví dụ, một dự án sân

bay có thể bao gồm một vài sân bay chính của cả nước cùng với một số sân bay nhỏ của vùng.

Trong trường hợp đó, mức độ khả thi tài chính của mỗi sân bay phải được xem xét riêng rẽ và

sau đó các sự kết hợp khác nhau có thể được nghiên cứu để tạo thành các gói dự án nhằm đảm

bảo rằng mỗi gói là một dự án khả thi và có khả năng vay vốn.

► Kéo dài thời hạn hợp đồng: Có thể đánh giá mức độ khả thi của dự án tương ứng với các thời

hạn hợp đồng khác nhau. Kéo dài thời hạn hợp đồng đôi khi có thể tăng tính khả thi tài chính của

dự án.

► Giảm trừ hoặc hoãn đầu tư vốn: Các dự án cơ sở hạ tầng thường có mức vốn đầu tư ban đầu

rất lớn. Nghiên cứu khả thi nên xem xét tác động của việc hoãn hoặc giảm trừ đầu tư vốn.

10 Kể ngày 01 tháng 01 năm 2017 khi Luật Phí và lệ phí số 97/2015/QH13 của Quốc hội ban hành ngày 25 tháng 11 năm 2016 có hiệu lực thi hành, mức thu phí của dự án đường bộ sẽ chuyển thành giá dịch vụ sử dụng đường bộ và được thực hiện theo Luật Giá sau khi Luật Giá mới chính thức được ban hành.

Sổ tay PPP

22

► Các biện pháp khuyến khích và hỗ trợ từ Chính phủ: Các biện pháp khuyến khích có thể áp

dụng tại Việt Nam đang được thiết kế bởi Chính phủ Việt Nam. Các hình thức hỗ trợ từ Chính

phủ được sử dụng phổ biến trong các dự án PPP được trình bày dưới đây:

► Thanh toán theo công suất hoặc thanh toán theo giai đoạn thực hiện: Đối với những dự

án có rủi ro thị trường cao, Chính phủ có thể trả đối tác khu vực tư nhân một khoản thanh

toán hàng năm để đổi lại việc xây dựng và vận hành cơ sở hạ tầng. Ví dụ, rất nhiều dự án

đường bộ có thu phí ở Úc được thanh toán theo giai đoạn thực hiện. Nhà đầu tư được Chính

phủ trả một khoản doanh thu cố định đổi lại việc xây dựng, vận hành và bảo trì đường cao

tốc theo các tiêu chuẩn và yêu cầu thông số kỹ thuật.

Các khoản thanh toán theo giai đoạn thực hiện của Chính phủ cũng có thể được thực hiện

dưới dạng bảo đảm bao tiêu hoặc bảo đảm cung ứng. Chính phủ hoặc sẽ bảo đảm khoản

thanh toán cho hàng hóa và dịch vụ được cung cấp bởi doanh nghiệp dự án bởi Chính phủ

(bảo đảm bao tiêu), hoặc sẽ bảo đảm phần cung ứng hàng hóa cho dự án (bảo đảm cung

ứng).

► Cấp vốn đầu tư trong quá trình xây dựng: Đây là một hình thức trợ cấp Chính phủ khá phổ

biến trong đó doanh nghiệp dự án được Chính phủ cung cấp một khoản hỗ trợ tài chính cố

định trong quá trình xây dựng.

► Bảo lãnh phần thiếu hụt doanh thu: Để đảm bảo rằng doanh nghiệp dự án có một mức

doanh thu tối thiểu, Chính phủ sẽ cung cấp một khoản trợ cấp cho công tác vận hành. Những

khoản trợ cấp như vậy thường được cung cấp để đảm bảo rằng dự án đáp ứng được khả

năng trả nợ tối thiểu.

2.9 Phân tích rủi ro

Mục dưới đây tổng hợp các rủi ro khác nhau trong suốt vòng đời của một dự án PPP.

a) Các loại rủi ro

Phân bố rủi ro của dự án giữa các đối tác nhà nước và tư nhân là rất quan trọng trong việc phát huy

lợi ích hiệu quả từ sự tham gia của đối tác tư nhân và là yếu tố quan trọng thúc đẩy giá trị của một dự

án PPP. Một số rủi ro chính của một dự án PPP điển hình được mô tả dưới đây:

► Rủi ro trong giai đoạn tiền thi công xây dựng: Rủi ro liên quan đến dự án trước khi bắt

đầu giai đoạn xây dựng.

► Sự chậm trễ trong việc thu hồi đất: Rủi ro khi địa điểm dự án chưa sẵn sàng được

cung cấp trong thời gian cần thiết, hay trong chi phí được dự tính. Việc thu hồi đất có

thể dẫn đến những khoản nợ không thể dự báo trước do những trở ngại đang tồn tại;

► Tiếp cận địa điểm dự án: Rủi ro về việc không có sự tiếp cận và kết nối kịp thời đến

địa điểm dự án, từ đó có thể ảnh hưởng đến việc khởi công xây dựng và tiến độ phát

triển chung của dự án;

► Rủi ro tài chính: Đây là những rủi ro liên quan đến sự chậm trễ trong việc hoàn thành

thu xếp tài chính do không có đủ nguồn tài chính với mức chi phí và điều khoản dự

tính.

► Rủi ro trong giai đoạn xây dựng: Rủi ro liên quan đến dự án trong giai đoạn xây dựng.

Sổ tay PPP

23

► Rủi ro thiết kế: Rủi ro mà trong đó thiết kế được đề xuất không có khả năng đáp ứng

yêu cầu về hiệu quả hoạt động và dịch vụ của các thông số kỹ thuật đầu ra. Điều này

có thể dẫn đến những chi phí phát sinh cho việc sửa đổi và thiết kế lại;

► Rủi ro phê duyệt: Rủi ro liên quan đến sự chậm trễ trong phê duyệt dự án trong giai

đoạn thi công, dẫn đến làm chậm tiến độ xây dựng, khiến chi phí phát sinh vượt mức;

► Rủi ro xây dựng: Rủi ro mà trong đó việc xây dựng các tài sản được yêu cầu trong dự

án sẽ không được hoàn thành đúng thời hạn, theo đúng ngân sách hoặc theo đúng các

thông số kỹ thuật. Điều này có thể sẽ dẫn đến chi phí phát sinh vượt mức.

► Rủi ro trong giai đoạn vận hành: Rủi ro sau giai đoạn xây dựng và trong giai đoạn vận

hành của dự án.

► Rủi ro vận hành và bảo trì: Rủi ro gắn liền với nhu cầu gia tăng việc bảo trì, bảo

dưỡng tài sản trong thời hạn dự án để đáp ứng yêu cầu về hiệu quả hoạt động;

► Rủi ro lưu lượng giao thông (rủi ro về doanh thu): Rủi ro mà trong đó lưu lượng giao

thông thực tế rất khác với lưu lượng dự tính khiến cho dự án không khả thi về tài

chính;

► Rủi ro bàn giao: Rủi ro mà doanh nghiệp dự án không bàn giao lại tài sản vào thời

điểm kết thúc vòng đời của dự án, hoặc không đáp ứng các yêu cầu tối thiểu về chất

lượng hay giá trị có thể thực hiện của tài sản khi bàn giao lại cho Cơ quan thực hiện.

► Các rủi ro khác:

► Thay đổi về luật pháp: Rủi ro mà cơ chế pháp lý hoặc quy định hiện tại sẽ thay đổi,

dẫn đến những tác động tiêu cực nghiêm trọng cho dự án;

► Bất khả kháng: Những rủi ro nằm ngoài tầm kiểm soát của Chính phủ hay doanh

nghiệp dự án như lũ lụt, động đất, đình công.

b) Bảng phân bổ rủi ro

Kết quả đầu ra của quy trình phân bổ rủi ro thường là một bảng phân bổ rủi ro. Bảng phân bổ rủi ro

liệt kê danh sách những rủi ro và xác định bên phải chịu rủi ro đó. Phân bổ rủi ro sau đó được đưa

vào thực tiễn bằng cách đưa ra các điều khoản thích hợp trong hợp đồng PPP.

Bảng phân bổ và giảm thiểu rủi ro PPP ví dụ được minh họa dưới đây:

Bảng 6: Bảng phân bổ và giảm thiểu rủi ro PPP – ví dụ

Rủi ro Chiến lược giảm thiểu rủi ro Sự phân bố

Chậm trễ trong việt thu hồi đất

Việc đánh giá địa điểm dự án trong giai đoạn đề xuất dự án cần phải được thực hiện kỹ lưỡng và phải xác định được những rủi ro tiềm tàng. Dựa trên phân tích, cần lựa chọn địa điểm thực hiện dự án khả thi nhất. Việc thu hồi đất nên là một trong những điều kiện tiên quyết để giảm thiểu tổn thất về tài chính, nếu có.

Cơ quan thực hiện

Tiếp cận địa điểm dự án

Tất cả các liên kết với bên ngoài mà cần thiết cho dự án cần phải được xác định và là một trong những điều kiện tiên quyết để giảm thiểu tổn thất về tài chính, nếu có.


Rủi ro tài chính

Dự thảo hợp đồng PPP cần phải được thảo luận với các bên cho vay để từ đó xác định và giải quyết vấn đề về khả năng vay vốn của dự án. Công tác hoàn thành thu xếp tài chính cũng là một trong những điều kiện tiên quyết để giảm thiểu tổn thất về tài chính, nếu có.

Doanh nghiệp dự án

Sổ tay PPP

24

Rủi ro Chiến lược giảm thiểu rủi ro Sự phân bố

Rủi ro thiết kế

Hợp đồng cần bao gồm thông số kỹ thuật đầu ra rõ ràng, bảo hành thiết kế, trách nhiệm pháp lý đối với các sai sót và cần có điều khoản đối với chuyên gia độc lập để tiến hành giải quyết các tranh chấp.


Rủi ro phê duyệt

Cơ quan thực hiện cần phải hỗ trợ doanh nghiệp dự án trong việc xin các quyết định phê duyệt. Hợp đồng PPP cần bao gồm danh sách các phê duyệt cần thiết.


Rủi ro xây dựng – thời gian và chi phí phát sinh vượt mức

(i) Quy trình đấu thầu cần bao gồm yêu cầu nghiêm ngặt về kinh nghiệm và năng lực; (ii) Công ty tư nhân thường sẽ tham gia vào hợp đồng xây dựng với đơn giá và thời hạn cố định để chuyển giao rủi ro cho một đơn vị thi công xây dựng có kinh nghiệm và nguồn lực chuyên về xây dựng.


Rủi ro vận hành và bảo trì

Chính phủ cần tiến hành rà soát đặc biệt đối với các nhà thầu phụ chính của dự án về mức độ tin cậy và khả năng tài chính, đồng thời thuê tư vấn rà soát pháp lý đối với các nhà thầu phụ chính bao gồm những đảm bảo và bảo lãnh khác mà đối tác tư nhân được hưởng. Nếu xảy ra sai phạm hay vấn đề, đối tác tư nhân hoặc Chính phủ có thể thay nhà thầu.


Rủi ro lưu lượng giao thông

Đối với những dự án mà trong đó doanh thu của doanh nghiệp dự án là từ thu phí đối tượng sử dụng, bên đối tác tư nhân cần phải tiến hành đánh giá lưu lượng giao thông một cách kỹ càng và chắc chắn.


Rủi ro bàn giao

Hợp đồng dự án cần phải có một điều khoản về đảm bảo thực hiện bàn giao hoặc quỹ dự phòng thực hiện bàn giao. Nếu doanh nghiệp dự án vi phạm cam kết về bàn giao, Chính phủ có thể dùng khoản bảo đảm hoặc quỹ dự phòng này để trả cho công tác sửa chữa/điều chỉnh.


Thay đổi về luật pháp

Chính phủ cần lập mục tiêu để phòng tránh bất kỳ thay đổi bất lợi nghiêm trọng nào về luật pháp. Trong trường hợp không tránh được, Chính phủ hay người sử dụng sẽ là bên phải chịu những tác động về tài chính bắt nguồn từ sự thay đổi luật pháp.


Bất khả kháng

Bảo hiểm cho các sự kiện bất khả kháng cần phải là yêu cầu bắt buộc trong hợp đồng dự án. Những tác động tài chính gây ra bởi những sự kiện này cần phải được chia sẻ giữa hai bên Chính phủ và doanh nghiệp dự án.

Chia sẻ

2.10 Phân tích kinh tế

Phân tích kinh tế nghiên cứu xem liệu việc thực hiện và vận hành dự án có mang lại nhiều lợi ích hơn

so với nguồn lực được sử dụng không. Một dự án được xem là khả thi về mặt kinh tế nếu tỷ suất nội

hoàn kinh tế (EIRR) của dự án cao hơn tỷ suất chiết khấu xã hội tối thiểu. Những câu hỏi chính mà

một phân tích kinh tế tìm cách giải đáp là:

► Dự án sẽ mang lại những lợi ích gì cho kinh tế và xã hội?

► Dự án có phải là phương án tốt nhất trong việc đạt được các mục tiêu đề ra? Những phương án

khác là gì và chi phí cũng như lợi ích của những phương án đó?

► Những lợi ích gia tăng thuần của dự án thể hiện bằng những giá trị kinh tế có hình thành nên tính

khả thi về kinh tế cho dự án không?

Những câu hỏi này có thể được giải đáp qua các bước phân tích kinh tế sau:

i. Xác định các phương án

Sổ tay PPP

25

Hai phương án nổi bật đó là kịch bản “có” dự án và “không có” dự án. Kịch bản “không có” dự án tính

toán những lợi thế và bất lợi của một sự can thiệp tối thiểu để giải quyết một vấn đề cụ thể.

ii. Xác định lợi ích của từng phương án

Các dự án PPP được đánh giá dựa trên những đóng góp của chúng đối với phúc lợi xã hội. Lợi ích

từ các dự án cơ sở hạ tầng có thể được phân loại thành lợi ích trực tiếp và lợi ích gián tiếp. Lợi ích

trực tiếp bao gồm việc giảm các chi phí vận hành phương tiện giao thông, thời gian đi lại và chi phí

chi trả do tai nạn. Việc đánh giá những lợi ích trực tiếp của các dự án dễ dàng hơn so với việc đánh

giá lợi ích gián tiếp. Những lợi ích gián tiếp bao gồm phát triển khu vực, mở rộng thị trường và tăng

trưởng kinh tế. Bảng dưới đây chỉ ra những lợi ích trực tiếp và gián tiếp tiềm năng của các dự án

đường bộ.

Bảng 7: Lợi ích của dự án đường bộ

Lợi ích trực tiếp Lợi ích gián tiếp

Tiết kiệm chi phí vận hành phương tiện giao thông

Tăng giá trị khu đất

Tiết kiệm thời gian đi lại Mở rộng thị trường và tăng cơ hội việc làm

Giảm thiểu tai nạn Phát triển công nghiệp hóa và tăng trưởng khu vực

Tiết kiệm chi phí bảo dưỡng

iii. Xác định chi phí của từng giải pháp

Chi phí liên quan đến việc thực hiện và duy trì một dự án bao gồm:

► Chi phí xây dựng: Chi phí vốn dự kiến của dự án bao gồm chi phí thu hồi đất và chi phí xây dựng

công trình;

► Chi phí vận hành và bảo trì: Các chi phí gắn liền với việc vận hành và bảo trì, bảo dưỡng một dự

án trong thời hạn thực hiện dự án;

► Chi phí cho người sử dụng đường bộ: Chi phí này bao gồm chi phí vận hành phương tiện giao

thông, chi phí thời gian và chi phí chi phát sinh vì tai nạn. Chi phí này thường bị tác động bởi

những yếu tố như lưu lượng giao thông, tốc độ, loại phương tiện giao thông, kích cỡ và chiều

rộng của tuyến đường (trong trường hợp là dự án đường bộ). Các chi phí này chỉ nên là các chi

phí gia tăng để bù trừ các lợi ích gia tăng. Nếu người đi đường đang phải chịu chi phí khi sử

dụng tuyến đường hiện có, thì chi phí sử dụng tuyến đường mới sẽ là một chi phí của dự án. Nếu

dự án thu hút nhiều người sử dụng phương tiện hơn, chi phí đó nên được tính để bù trừ vào các

lợi ích kinh tế đạt được.

iv. Xác định giá trị của chi phí và lợi ích

Trong phân tích kinh tế, giá thị trường của hàng hóa và dịch vụ phải được điều chỉnh để từ đó phản

ánh được các giá trị kinh tế thực. Giá thị trường có thể sẽ bị bóp méo do thuế, trợ cấp, hạn ngạch, v.v

và có thể sẽ không phản ánh được chi phí và lợi ích thực sự. Kỹ thuật điều chỉnh giá được thực hiện

bằng cách sử dụng “giá tượng trưng” để phản ánh giá trị thực của những hàng hóa và dịch vụ này.

Tính khả thi kinh tế được đánh giá thông qua tỷ số chi phí-lợi ích mà trong đó chi phí và lợi ích được

tính bằng NPV. Trong phương pháp này, chi phí và lợi ích liên quan đến dự án trong suốt vòng đời

Sổ tay PPP

26

dự án được tính toán và chiết khấu để tính về giá trị hiện tại. Giá trị hiện tại của lợi ích được chia cho

chi phí. Một dự án với tỷ số tối thiểu là 1.0 được xem là dự án có tính khả thi về kinh tế.

Phân tích kinh tế của dự án cũng sẽ đưa ra các ảnh hưởng / mối đe dọa tiềm tàng đến quốc phòng

và an ninh.

Tính khả thi kinh tế của các phương án khác nhau được đem ra so sánh để xác định phương án có

tính khả thi kinh tế cao nhất.

2.11 Phân tích Hiệu quả đầu tư11

Phương pháp Phân tích Hiệu quả đầu tư (VFM) được dùng để đánh giá các dự án cơ sở hạ tầng mới

bằng cách cung cấp đánh giá định lượng cho các nhà hoạch định trên thế giới để từ đó xác định giải

pháp tốt nhất nhằm tận dụng nguồn lực hạn chế. Một cách tiếp cận điển hình là so sánh chi phí dự án

của phương án đầu tư công truyền thống với chi phí dự án của phương án đầu tư PPP, sử dụng các

dữ liệu quá khứ như (i) chi phí xây dựng vượt quá dự kiến, (ii) thời gian xây dựng vượt quá dự kiến,

và (iii) chi phí O&M vượt quá dự kiến, của các dự án tương tự được thực hiện trong quá khứ bởi bên

mời thầu. Công cụ quản lý quan trọng được sử dụng trong đánh giá định lượng và định tính của VFM

là phương pháp so sánh với đầu tư hoàn toàn bằng vốn ngân sách nhà nước (PSC). Báo cáo của

Viện nghiên cứu Ngân hàng Thế giới về ‘’Phân tích Hiệu quả đầu tư – Thực tiễn và Thách thức’’12 đã

cung cấp phương pháp luận chi tiết về phân tích Hiệu quả đầu tư. Người đọc vui lòng tham khảo tài

liệu này để xem giải thích chi tiết về phân tích hiệu quả đầu tư.

2.12 Tiến độ dự án và kế hoạch quản lý

Nghiên cứu khả thi cần bao gồm tiến độ cụ thể của toàn bộ dự án từ giai đoạn chuẩn bị dự án đến

quản lý hợp đồng. Tiến độ dự án cần bao gồm (i) thời gian cần thiết cho quy trình đấu thầu PPP; (ii)

tiến độ trong giai đoạn xây dựng; và tiến độ của các sự kiện khác nhau trong giai đoạn quản lý hợp

đồng.

Mặt khác, kế hoạch quản lý là kế hoạch sơ bộ cách thức CQNNCTQ sẽ giám sát nhà đầu tư trong

giai đoạn triển khai thực hiện dự án. Kế hoạch quản lý này sẽ được hoàn thiện trong giai đoạn đấu

thầu và đàm phán hợp đồng (Chương 3.7.3). Một số nội dung có thể có trong kế hoạch quản lý là:

► Thực hiện dự án – CQNNCTQ sẽ làm việc như thế nào với nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án

để cung cấp các sản phẩm, dịch vụ theo hợp đồng dự án?

► Giám sát – CQNNCTQ sẽ giám sát và thông tin liên lạc với nhà đầu tư như thế nào?

► Cấu trúc phí/giá – Nhà đầu tư sẽ thu doanh thu như thế nào và cơ sở của cấu trúc phí/giá là gì?

► Rà soát cơ cấu tổ chức của bộ phận phụ trách dự án thuộc CQNNCTQ – CQNNCTQ có đủ

nguồn lực để quản lý việc thực hiện dự án không?

11 Phương pháp luận chi tiết về việc thực hiện phân tích VFM, phân tích PSC và phân tích tài chính được xuất bản rộng rãi bởi Ngân hàng Thế giới, ADB và các tổ chức khác trên nhiều quốc gia. Để Sổ tay quy trình quản lý được tập trung, phương pháp luận sẽ không được giải thích lại và chỉ có những khía cạnh quan trọng của phương pháp được trình bày trong chương này. Người đọc có thể tham khảo Hướng dẫn Hợp tác Công tư Quốc gia: Tập 4 – Hướng Dẫn về Phân tích Khu vực công tương đương (National Public Private Partnership Guidelines: Volume 4 - Public Sector Comparator Guidance) để có thêm thông tin về VFM và PSC. 12 Nguồn: http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/publication/VFM.pdf

Sổ tay PPP

27

2.13 Khảo sát thị trường/ Xúc tiến đầu tư

Việc tiến hành khảo sát thị trường được sử dụng để đánh giá sự phù hợp của hồ sơ dự án và các

yêu cầu sẽ được áp dụng đối với khu vực tư nhân. Mục đích của khảo sát thị trường gồm hai điểm:

(i) để thu nhận thông tin phản hồi từ các bên liên quan của dự án; và (ii) để cung cấp thông tin cho

những nhà đầu tư tiềm năng hoặc khu vực tư nhân về cơ hội đầu tư dự án.

Các bên mời thầu cần đặt mục tiêu giải đáp các câu hỏi sau đây thông qua nghiên cứu khảo sát thị

trường:

► Khu vực tư nhân có đủ khả năng để cung cấp các dịch vụ theo yêu cầu không?

► Việc cung cấp dịch vụ có đủ tin cậy không?

► Việc cung cấp dịch vụ có thể đem lại hiệu quả đầu tư không?

► Có nhà cung cấp địa phương nào cho dịch vụ này không?

► Mức độ quan tâm/phản ứng của thị trường đối với loại dự án này như thế nào?

► Các thông số kỹ thuật đầu ra có hạn chế các nhà cung cấp có thể sử dụng không?

► Những nhà đầu tư tiềm năng có khả năng huy động vốn để thực hiện dự án không?

► Những nhà đầu tư tiềm năng yêu cầu các loại ưu đãi và bảo lãnh tối thiểu nào (nếu có)?

► Dự án có được coi là khả thi?

2.14 Tổng kết

Trong chương này, chúng tôi đã trình bày những hợp phần chính của một nghiên cứu khả thi. Đối với

các dự án do CQNNCTQ đề xuất, các cơ quan thực hiện dự án cần thuê tư vấn giao dịch để chuẩn bị

nghiên cứu khả thi hoặc tự thực hiện.

Khi nghiên cứu khả thi đã được thực hiện xong, kết quả nghiên cứu khả thi sẽ được Ban PPP thẩm

định sau khi nhận ý kiến từ các cơ quan, đơn vị liên quan. Ban PPP có thể sử dụng sổ tay này để

thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi và kiểm tra tính toàn diện của báo cáo nghiên cứu khả thi.

Sổ tay PPP

28

3 Quy trình đấu thầu, lựa chọn

nhà đầu tư


Sổ tay PPP

29

3.1 Giới thiệu

Một dự án vượt qua bước nghiên cứu khả thi sẽ chuyển sang bước đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư.

Chương này sẽ mô tả các bước thực hiện và vai trò của các tổ chức khác nhau tham gia vào quy

trình đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu thầu rộng rãi quốc tế13. Quy trình được áp

dụng cho cả dự án do CQNNCTQ đề xuất lẫn dự án do nhà đầu tư đề xuất.

3.2 Các phương án đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư

Có hai phương án thực hiện đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư, bao gồm:

(i) Đấu thầu có bước sơ

tuyển

Phương án đấu thầu này yêu cầu thực hiện quy trình sơ tuyển với Hồ

sơ mời sơ tuyển (HSMST) trước khi phát hành Hồ sơ mời thầu

(HSMT). Quy trình này áp dụng với hầu hết các dự án PPP, ngoại trừ

đối với một số dự án nhóm C vì việc áp dụng quy trình sơ tuyển là

không bắt buộc đối với các dự án nhóm này. Quy trình gồm hai giai

đoạn sau:

• Giai đoạn sơ tuyển: Tại giai đoạn này, trước tiên các nhà đầu tư sẽ được yêu cầu chỉ nộp hồ sơ dự sơ tuyển. Bên dự thầu sẽ được đánh giá cả về năng lực kỹ thuật và tài chính. Kết quả của giai đoạn này sẽ là Danh sách ngắn nhà đầu tư trúng sơ tuyển.

• Giai đoạn đấu thầu: Các nhà đầu tư trong danh sách ngắn sẽ nộp đề xuất kỹ thuật và đề xuất tài chính. Trong trường hợp áp dụng phương thức một túi hồ sơ, đề xuất về kỹ thuật và đề xuất về tài chính sẽ cùng thuộc một hồ sơ đề xuất. Trong trường hợp áp dụng phương thức hai túi hồ sơ, hồ sơ đề xuất về kỹ thuật sẽ được mở ngay sau thời điểm đóng thầu. Chỉ có các nhà thầu đáp ứng yêu cầu kỹ thuật mới được đánh giá hồ sơ đề xuất về tài chính.

(ii) Đấu thầu không có bước

sơ tuyển

Với phương án đấu thầu này, năng lực kỹ thuật và tài chính của bên

dự thầu sẽ không được đánh giá trong một bước riêng biệt. Bên dự

thầu được yêu cầu nộp thông tin về năng lực của họ cùng với đề xuất

kỹ thuật.

Các bước khác nhau cho cả hai hình thức đấu thầu được minh họa trong biểu đồ dưới đây:

Bảng 8: Các bước trong quy trình đấu thầu

Công bố thông tin dự án được đấu thầu

Phát hành Hồ sơ mời sơ tuyển*

Hội nghị tiền sơ tuyển*

Chất vấn trước khi nộp hồ sơ*

Nhận và đánh giá Hồ sơ mời sơ tuyển*

Danh sách ngắn các nhà đầu tư trúng sơ tuyển*

Phát hành Hồ sơ mời thầu

13 Nghị định 30, Điều 9 Khoản 1.

Sổ tay PPP

30

Hội nghị tiền đấu thầu

Trả lời chất vấn trước khi nộp thầu

Nộp và nhận Hồ sơ dự thầu

Đánh giá Hồ sơ dự thầu

Thương thảo hợp đồng và trao thầu

Hoàn thiện Hợp đồng PPP

Hoàn thành thu xếp tài chính

*Chỉ áp dụng cho đấu thầu có bước sơ tuyển

Thời gian thực hiện các bước trên được quy định trong Nghị định 30. Nhóm phụ trách đấu thầu lựa

chọn nhà đầu tư của Cơ quan thực hiện phải tuân thủ với các yêu cầu của Nghị định 30 và Nghị định

15 trong suốt quá trình đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư.

3.3 Thành lập nhóm phụ trách đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư

Cơ quan thực hiện đã giao nhiệm vụ cho các thành viên để thực hiện giai đoạn đề xuất dự án và

nghiên cứu khả thi. Khi dự án PPP chuyển sang giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư, các vai trò khác nhau

trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư sẽ được xác định. Cơ quan thực hiện sẽ thành lập nhóm phụ

trách đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư. Nhóm công tác này bao gồm:

• Trưởng nhóm được bổ nhiệm từ Cơ quan thực hiện;

• Thành viên của Cơ quan thực hiện trong nhóm phụ trách đấu thầu có kiến thức về tài chính

và/hoặc kỹ thuật của dự án, hoặc có thể đã tham gia vào giai đoạn nghiên cứu khả thi.

Bảng dưới đây đưa ra một số vấn đề cần xem xét trong việc lựa chọn trưởng nhóm phụ trách đấu

thầu, lựa chọn nhà đầu tư, trước khi HSMST hoặc HSMT được phát hành rộng rãi.

Bảng 9: Các vấn đề cần xem xét trong lựa chọn trưởng nhóm phụ trách đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư

Các vấn đề cần xem xét

Mô tả các bước để giải quyết vấn đề

Bổ nhiệm trưởng nhóm có kinh nghiệm thực hiện quy trình đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư

Cơ quan thực hiện phải lựa chọn một cán bộ phù hợp để quản lý giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư. Phụ thuộc vào quy mô hoặc giá trị của dự án, cá nhân được lựa chọn sẽ thực hiện công việc toàn thời gian. Trưởng nhóm phải thường xuyên cập nhật cho Cơ quan thực hiện về tiến độ quá trình đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư.

Xác định các đầu mối liên lạc tại các cơ quan thuộc Chính phủ Việt Nam

Trưởng nhóm phải hoàn toàn nắm rõ các thông tin chi tiết của dự án, và biết các đầu mối liên lạc tại các cơ quan thuộc Chính phủ Việt Nam hỗ trợ dự án. Các đầu mối liên lạc không phải là thành viên của nhóm phụ trách đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư. Các đầu mối liên lạc bao gồm:

• Đầu mối liên lạc tại Bộ KHĐT là người nắm rõ các yêu cầu để cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư dự án;

• Đầu mối liên lạc tại Bộ Tài chính là người nắm rõ chính sách mức thu phí và/hoặc vốn đầu tư của nhà nước cho dự án;

• Đầu mối liên lạc tại Bộ Xây dựng là người nắm rõ quy trình xây dựng của dự án;

Sổ tay PPP

31

• Đầu mối liên lạc tại UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp thành phố là người nắm rõ quy trình thu hồi đất và các vấn đề khác liên quan đến địa điểm thực hiện dự án.

Phối hợp với các chuyên viên của Bộ GTVT để trình phê duyệt các nội dung đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư

Trưởng nhóm cũng cần phải nắm được các chuyên viên nào tại Bộ GTVT sẽ hỗ trợ để phối hợp trong việc trình phê duyệt và xin chỉ đạo của Bộ GTVT đối với các nội dung đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư. Các nhân sự chính tại Bộ GTVT phối hợp trong quy trình lựa chọn nhà đầu tư có thể gồm:

• Chuyên viên phụ trách từ Ban PPP: Chuyên viên của Ban PPP hướng dẫn cho trưởng nhóm về các vấn đề trong dự án PPP và hỗ trợ vận hành mô hình tài chính;

• Chuyên viên phụ trách hỗ trợ việc soạn thảo các văn bản trao đổi thông tin để công bố rộng rãi ra công chúng hoặc nhà đầu tư.

Làm việc với các tư vấn tham gia vào dự án

Trưởng nhóm cần phối hợp với các tư vấn do Bộ GTVT hoặc Ban Quản lý dự án (BQLDA) thuê để tư vấn cho dự án. Các tư vấn bao gồm tư vấn tài chính, tư vấn kỹ thuật và tư vấn pháp lý.

Khi các thành viên của nhóm phụ trách đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư được xác định, các thành viên

có thể thực hiện chuẩn bị các tài liệu đấu thầu và tiêu chí chấm thầu.

Nhóm phụ trách đấu thầu được hỗ trợ bởi các tư vấn tài chính, pháp lý hoặc kỹ thuật do Cơ quan

thực hiện thuê. Các tiêu chí để lựa chọn thành viên nhóm phụ trách đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư

bao gồm:

• Có chuyên môn liên quan đến dự án;

• Có trình độ ngoại ngữ đáp ứng các yêu cầu của dự án;

• Phải nắm rõ các nội dung của dự án;

• Có ít nhất 5 năm kinh nghiệm trong lĩnh vực liên quan đến dự án.

3.4 Chuẩn bị tài liệu đấu thầu

Khi nhóm phụ trách đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư được thành lập, các thành viên bắt đầu thực hiện

xây dựng các tài liệu đấu thầu, và trình CQNNCTQ phê duyệt nội dung các tài liệu sau khi hoàn

thành. Nhóm phụ trách, thay mặt Cơ quan thực hiện, chuẩn bị các tài liệu sau đây:

• HSMST, bao gồm các tiêu chí sơ tuyển;

• Kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư, dựa vào kết quả của HSMST;

• HSMT cùng với hợp đồng dự án và tiến độ dự án.

Các tiêu chí tuyển chọn và các tài liệu đấu thầu trong HSMST và HSMT phải được chuẩn bị tốt. Khi

xem xét các tiêu chí cho cả HSMST và HSMT, nhóm phụ trách phải đảm bảo các yếu tố sau được

đáp ứng:

• Có hồ sơ dự thầu (HSDT) tốt nhất: Cơ quan thực hiện phải có khả năng xác định các HSDT

được nộp bởi nhà đầu tư sẽ đạt được các mục tiêu trong quy hoạch tổng thể hoặc ngân sách

nhà nước.

• Có HSDT đảm bảo hiệu quả đầu tư: Cơ quan thực hiện phải có khả năng lựa chọn HSDT để

dự án có hiệu quả đầu tư lớn nhất.

• Có nhiều HSDT: Các tiêu chí phải hấp dẫn nhiều nhà đầu tư và không quá hạn chế cũng như

gây khó khăn cho nhà đầu tư, nhằm đảm bảo thu hút được nhiều HSDT.

Sổ tay PPP

32

• Các HSDT phải vô điều kiện: Các tiêu chí phải được viết rõ ràng và dựa trên các thông lệ thị

trường để các nhà đầu tư không yêu cầu các điều khoản “ràng buộc” trong HSDT họ trình nộp.

Điều khoản “ràng buộc” ở đây chính là các điều kiện bổ sung hoặc xóa bỏ các tiêu chí đấu thầu.

3.4.1 Tiêu chí sơ tuyển của HSMST

HSMST đo lường năng lực kỹ thuật và năng lực tài chính của nhà đầu tư. Đối với các dự án phức

tạp, Cơ quan thực hiện cùng với sự hỗ trợ từ các tư vấn giao dịch phải thiết kế tiêu chí đánh giá tư

cách hợp lệ để đảm bảo rằng các nhà đầu tư có năng lực cao nhất về tài chính và kỹ thuật sẽ được

lựa chọn tham gia vào giai đoạn đấu thầu. Các tiêu chí sơ tuyển không nên quá hạn chế và phải đảm

bảo đủ số lượng nhà đầu tư tham gia vào quy trình đấu thầu. Quyển 3 của Sổ tay Quy trình quản lý

và hướng dẫn thực hiện dự án PPP sẽ cung cấp mẫu HSMST được thiết kế phù hợp cho các dự án

trong lĩnh vực Giao thông vận tải.

3.4.2 Kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư14

Theo Nghị định 30, nhóm phụ trách đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư phải chuẩn bị kế hoạch lựa chọn

nhà đầu tư. Kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư phải bao gồm các nội dung sau:

1. Tên dự án.

2. Tổng mức đầu tư (đối với dự án PPP); sơ bộ tổng chi phí thực hiện dự án, chi phí bồi thường và

giải phóng mặt bằng (đối với dự án có sử dụng đất).

3. Sơ bộ vốn góp của Nhà nước để hỗ trợ xây dựng công trình dự án PPP, cơ chế tài chính, hình

thức bảo đảm đầu tư của Nhà nước để hỗ trợ việc thực hiện dự án (nếu có).

4. Hình thức và phương thức lựa chọn nhà đầu tư

a) Xác định rõ hình thức lựa chọn nhà đầu tư là đấu thầu rộng rãi hoặc chỉ định thầu, trong

nước hoặc quốc tế theo quy định tại Điều 9 Nghị định 30.

b) Xác định rõ phương thức lựa chọn nhà đầu tư là một giai đoạn một túi hồ sơ hoặc một giai

đoạn hai túi hồ sơ theo quy định tại Điều 28 hoặc Điều 29 của Luật Đấu thầu.

5. Tiến độ của toàn bộ quy trình đấu thầu.

6. Loại hợp đồng - Xác định rõ loại hợp đồng theo quy định tại Điều 68 của Luật Đấu thầu. Điều 68

của Luật Đấu thầu nêu lại các loại hợp đồng PPP được phép áp dụng bao gồm BOT, BOO, BT và

các loại khác.

3.4.3 Chuẩn bị HSMT và hợp đồng dự án

Mẫu HSMT, hợp đồng mẫu và các hướng dẫn hợp đồng để chuẩn bị cho hợp đồng dự án nằm trong

Quyển 3 của Sổ tay. Cơ quan thực hiện phải rà soát hợp đồng mẫu và hướng dẫn hợp đồng cho mỗi

dự án và thực hiện các thay đổi cần thiết phụ thuộc vào các yêu cầu của dự án.

14 Kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư đưa ra thời gian và phân bố công việc chi tiết cho các hoạt động trong quy trình đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư. Do đó, Tư vấn khuyến nghị Cơ quan thực hiện nên chuẩn bị kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư trước quy trình sơ tuyển. Tuy nhiên, theo Nghị định 30, kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư chỉ được yêu cầu chuẩn bị sau khi kết thúc sơ tuyển.

Sổ tay PPP

33

3.4.4 Lập kế hoạch cho quy trình đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư

Khi tiêu chí chấm thầu đã được quyết định, nhóm phụ trách đấu thầu sẽ xem xét cách thực hiện quy

trình sơ tuyển và đấu thầu. Do quy trình đấu thầu rộng rãi được diễn ra công khai, nhóm phụ trách

đấu thầu cần xem xét cách thức dự án được giới thiệu ra công chúng và các nhà đầu tư tiềm năng.

Dưới đây là những vấn đề cần xem xét mà nhóm phụ trách đấu thầu nên cân nhắc để bảo đảm rằng

quá trình lựa chọn nhà đầu tư là công khai và công bằng:

Bảng 10: Các vấn đề cần xem xét trong quy trình đấu thầu

Vấn đề cần xem xét


Kiểm soát quá trình trao đổi thông tin

Trong toàn bộ quy trình đấu thầu, tất cả các nhà đầu phải nắm được các thông tin giống nhau.

Kiểm tra danh sách đen các nhà đầu tư và nhà cung cấp bị cấm tham gia hoạt động đấu thầu

Trưởng nhóm phụ trách đấu thầu phải biết được các nhà đầu tư hay nhà cung cấp không được pháp luật cho phép tham gia vào quá trình lựa chọn nhà đầu tư.

Xây dựng thời gian biểu cho tất cả các nhiệm vụ

Trưởng nhóm phải chắc chắn rằng tất cả các nhiệm vụ và các bước phải được tiến hành trong khoảng thời gian theo quy định pháp luật15. Đồng thời, chi phí cho quy trình đấu thầu và thời gian để tiến hành đấu thầu và đàm phán hợp đồng phải được quản lý chặt chẽ bởi CQNNCTQ và/hoặc Cơ quan thực hiện.

Chuẩn bị biểu mẫu của báo cáo đánh giá

Trưởng nhóm phải đảm bảo rằng cấu trúc của báo cáo được chuẩn bị sẵn sàng và kịp thời. Các nội dung trong mẫu báo cáo phải bao gồm những danh sách sau:

• Danh sách HSDT đã nhận;

• Danh sách HSDT có hiệu lực, xếp hạng các HSDT và lên danh sách các vấn đề cần được làm rõ với nhà đầu tư;

• Danh sách các HSDT bị loại với đầy đủ lí do và lập luận.

Tuân thủ những thông lệ hàng đầu từ các cơ quan quốc tế hoặc những thông lệ do Cơ quan thực hiện yêu cầu

Việc tuân thủ những thông lệ tốt nhất hoặc những thông lệ được quốc tế công nhận là rất quan trọng, đặc biệt là khi các nhà đầu tư và đơn vị dự thầu quốc tế cũng tham gia quá trình đấu thầu.

Khi hoàn thành việc lập kế hoạch đấu thầu, các thành viên nhóm đấu thầu sẽ chuẩn bị bản chính

thức của các tài liệu đấu thầu.

3.5 Đánh giá HSDT

Khi toàn bộ quy trình lựa chọn nhà đầu tư và các tài liệu đấu thầu đã được phê duyệt, dự án được

công bố đấu thầu rộng rãi. Quy trình đấu thầu sẽ được thực hiện tuân thủ theo kế hoạch đấu thầu

chính thức như đã trình bày ở phần trước. Sau khi nhận các HSDT, nhóm phụ trách đấu thầu sẽ điều

phối các nhiệm vụ một cách có hệ thống.

Các HSDT được mở lần đầu trong buổi lễ mở thầu được tổ chức công khai và minh bạch16. Các

HSDT nộp muộn không được phép chấp nhận. Thông tin được cung cấp trong các HSDT phải được

15 Nghị định 30, Điều 5, 6. 16 Nghị định 30, Điều 31-33.

Sổ tay PPP

34

bảo mật trong quá trình đánh giá. Dưới đây là những vấn đề cần xem xét mà trưởng nhóm nên cân

nhắc để chắc chắn rằng mỗi HSDT đều được đánh giá cẩn thận:

Bảng 11: Các vấn đề cần xem xét trong đánh giá HSDT



Kiểm tra tính đầy đủ của hồ sơ

Với mỗi HSDT, trưởng nhóm phụ trách phải kiểm tra xem các túi hồ sơ đề xuất đã đầy đủ theo danh sách tài liệu đối chiếu chưa. Các túi hồ sơ cần được kí bởi các đại diện hợp pháp của nhà đầu tư. Nếu có bất kỳ túi hồ sơ nào bị sửa đổi hoặc thay thế, thì túi hồ sơ đó cần được đánh dấu rõ ràng, theo quy trình được mô tả trong tài liệu “Hướng dẫn cho nhà đầu tư”. Nếu bảo đảm dự thầu được yêu cầu, trưởng nhóm phải kiểm tra hiệu lực tài chính của bảo đảm dự thầu và xác minh liệu bảo đảm đó có tuân thủ các điều khoản trong tài liệu “Hướng dẫn cho nhà đầu tư”.

Kiểm tra tính tuân thủ Với mỗi HSDT, trưởng nhóm đấu thầu kiểm tra xem hồ sơ có tuân thủ các tiêu chí dự thầu không. Với mỗi thông số kỹ thuật của hạng mục hay dịch vụ đầu ra được đấu thầu, trưởng nhóm cần xác nhận HSDT đã thỏa mãn thông số kỹ thuật đó chưa. Nếu chưa thỏa mãn, hồ sơ đó nên được đánh dấu là cần làm rõ.

Kiểm tra các khoản mục đặc biệt được nhấn mạnh bởi nhà đầu tư dự thầu

Các khoản mục đặc biệt bao gồm cấu trúc pháp lý của doanh nghiệp dự án và các nội dung sửa đổi của nhà đầu tư trong dự thảo hợp đồng dự án. Tất cả những nội dung bị thay đổi hoặc không rõ ràng cần phải được đánh dấu để làm rõ.

So sánh túi hồ sơ đề xuất về thương mại với nghiên cứu khả thi

Đối với túi hồ sơ đề xuất về thương mại, chi phí xây dựng và cấu trúc cấp vốn phải được kiểm tra cẩn thận. Các khoản mục chi phí phải hợp lý và kế hoạch cấp vốn phải đi kèm thư cam kết phù hợp. Tất cả những điểm không rõ ràng phải được đánh dấu để làm rõ. Mô hình tài chính có thể được sử dụng bởi chuyên gia tài chính trong nhóm phụ trách đấu thầu, hoặc cố vấn hay tư vấn tài chính của Cơ quan thực hiện để phân tích các HSDT do nhà đầu tư trình nộp.

Các vấn đề cần xem xét nêu trên giúp loại bỏ các HSDT không tuân thủ yêu cầu hay không đầy đủ.

Sau khi hoàn thành việc kiểm tra rà soát, các bước sau đây được tiếp tục thực hiện:

1) Xếp hạng nhà đầu tư dựa trên tiêu chí chấm điểm: Một báo cáo đánh giá được chuẩn bị

trong đó các nhà đầu tư được xếp hạng trên cơ sở điểm số mà họ đạt được. Báo cáo đánh giá

đồng thời nêu ra các điểm cần được làm rõ.

2) Đánh giá các đề xuất thay thế (nếu có): Đây là trường hợp đặc biệt. Nếu quy trình lựa chọn

nhà đầu tư cho phép, các nhà đầu tư có thể nộp một HSDT thay thế cho HSDT đầu tiên. Sự

khác biệt giữa HSDT thay thế và HSDT gốc sẽ được phân tích. Trưởng nhóm cần xác định tất

cả các thay đổi, ví dụ như các thông số kĩ thuật của dịch vụ, hoặc các yêu cầu về hỗ trợ của

Chính phủ.

3) Làm rõ các HSDT của các nhà đầu tư được xếp hạng cao nhất: Cần yêu cầu các nhà đầu tư

xếp hạng cao nhất tham dự các cuộc họp để thảo luận về các túi hồ sơ đề xuất kĩ thuật và tài

chính được chọn lựa. Một điều khá quan trọng là nhóm phụ trách đấu thầu phải có khả năng xác

định và biết được rằng những nhà đầu tư được xếp hạng cao nhất đã trả lời tất cả các câu hỏi

Sổ tay PPP

35

và giải thích tất cả những thông tin thiếu sót. Việc làm rõ HSDT của một nhà đầu tư không có

nghĩa là nhà đầu tư này đã được lựa chọn.

Vào cuối bước đánh giá, bên mời thầu sẽ lựa chọn được một nhà đầu tư phù hợp nhất để ưu tiên lựa

chọn. Các câu hỏi và vấn đề sai khác quan trọng cần được giải quyết trước khi chuyển sang giai

đoạn xác định nhà đầu tư ưu tiên lựa chọn và không còn áp lực cạnh tranh. Giai đoạn đàm phán hợp

đồng sau đó sẽ được lên kế hoạch.

3.6 Thẩm định và phê duyệt kết quả lựa chọn nhà đầu tư

Khi nhóm phụ trách đấu thầu đã xác định được nhà đầu tư phù hợp nhất, nhóm phải chuẩn bị báo

cáo về quy trình đấu thầu và trình nộp Cơ quan thực hiện. Báo cáo quy trình đấu thầu bao gồm

những nội dung sau:

• Một bản tóm tắt quá trình lựa chọn nhà đầu tư;

• Một bản tóm tắt kết quả xếp hạng các HSDT và kết quả lựa chọn nhà đầu tư;

• Một bản tóm tắt quá trình làm rõ HSDT với các nhà đầu tư được xếp hạng cao nhất và phản hồi

của nhà đầu tư.

Đối với các dự án loại 1, lãnh đạo Bộ GTVT sẽ giao Ban PPP thẩm định. Ban PPP rà soát tính chính

xác của nội dung và đề xuất người có thẩm quyền chấp nhận hoặc phản đối kết quả đấu thầu. Đối

với dự án loại 2, Ban PPP chỉ cho ý kiến.

Cơ quan thực hiện sau đó sẽ thông báo quyết định về kết quả đấu thầu. Nếu quyết định cho phép,

quyết định phê duyệt việc tiến hành quy trình đàm phán hợp đồng cũng sẽ được ban hành.

3.7 Đàm phán hợp đồng

Giai đoạn đàm phán hợp đồng bao gồm các bước sau:

i) Thành lập một nhóm công tác liên ngành phụ trách đàm phán hợp đồng;

ii) Chuẩn bị cho việc đàm phán hợp đồng;

iii) Xây dựng kế hoạch quản lý hợp đồng trong quá trình đàm phán; và

iv) Kết thúc giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư.

Mỗi một bước này sẽ được miêu tả chi tiết dưới đây.

3.7.1 Thành lập Nhóm công tác liên ngành

Sau khi hoàn thành quy trình lựa chọn nhà đầu tư, Bộ trưởng Bộ GTVT sẽ ra quyết định thành lập nhóm công tác liên ngành để đàm phán hợp đồng. Nhóm công tác liên ngành bao gồm17 các thành viên từ các đơn vị sau:

• Vụ Kế hoạch – Đầu tư;

• Vụ Tài chính;

• Vụ Kết cấu hạ tầng giao thông;

• Vụ Khoa học – Công nghệ;

• Vụ Pháp chế;

• Cục Quản lý xây dựng và Chất lượng công trình giao thông;

• Đại diện các Tổng Cục/Cục quản lý chuyên ngành;

17 Thông tin do Ban PPP cung cấp.

Sổ tay PPP

36

• Các thành viên từ Cơ quan thực hiện tiến hành lựa chọn nhà đầu tư và chịu trách nhiệm báo cáo

quy trình đấu thầu;

• Ban PPP:

• Lãnh đạo Ban PPP chịu trách nhiệm về dự án, là thành viên đứng đầu nhóm công tác liên

ngành;

• Chuyên viên chịu trách nhiệm thẩm định dự án, là thư kí của nhóm công tác liên ngành;

• Chuyên viên được chỉ định để đại diện cho Ban PPP trong giai đoạn quản lý hợp đồng;

• Đại diện từ các Cục/Vụ khác như Vụ Môi trường, Vụ An toàn giao thông, BQLDA và Thanh tra

Bộ;

• Đại diện từ các Bộ khác nếu cần thiết như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp;

• Đại diện từ UBND tỉnh có liên quan.

3.7.2 Chuẩn bị đàm phán hợp đồng

Nhìn chung, trong hình thức đấu thầu cạnh tranh, chỉ cần đàm phán ở mức tối thiểu vì tất cả các tiêu

chí đã được công khai trong HSMT và tất cả các nhà đầu tư cần tuân thủ các tiêu chí đó. Một số vấn

đề cần xem xét dưới đây mà nhóm công tác liên ngành nên lưu ý:

Bảng 12: Các vấn đề cần xem xét trong đàm phán hợp đồng



Tổng hợp tất cả các vấn đề cần được nêu ra trong quá trình đàm phán

Trách nhiệm chính của mỗi đại diện trong nhóm công tác liên ngành là nêu ra các vấn đề chính mà đơn vị họ đại diện phải giải quyết trong quá trình quản lý hợp đồng. Ví dụ, đại diện từ Cục Quản lý xây dựng và Chất lượng công trình giao thông phải đảm bảo rằng mốc thời gian xây dựng và cơ chế báo cáo tiến độ được quy định rõ ràng trong hợp đồng dự án.

Cử một chuyên gia đàm phán để đại diện cho Cơ quan thực hiện

Với số lượng lớn các đại diện đến từ các đơn vị khác nhau trong nhóm công tác liên ngành, việc cử ra một người đại diện đàm phán trong số các đại diện này sẽ có thể giúp ích cho công tác đàm phán. Cách làm này đảm bảo sự điều phối giữa các vấn đề được thành viên nhóm công tác liên ngành nêu ra trong quá trình đàm phán và đàm phán sẽ có trọng lượng hơn. Người đại diện đàm phán không nhất thiết phải là thành viên đứng đầu nhóm công tác liên ngành hoặc trưởng nhóm phụ trách đấu thầu của Cơ quan thực hiện. Người đại diện đàm phán có thể nhận hướng dẫn từ nhóm công tác liên ngành và không nhất thiết phải là thành viên của Ban PPP. Người đàm phán phải chuẩn bị trước (với sự trợ giúp từ Ban PPP và tất cả những thành viên của nhóm công tác liên ngành) những nội dung sau:

• Danh sách các vấn đề mà nhà đầu tư được ưu tiên lựa chọn phải làm rõ;

• Danh sách các vấn đề quan trọng với Cơ quan thực hiện và nhà đầu tư được ưu tiên lựa chọn;

• Danh sách những nội dung không thể đàm phán;

• Danh sách các vấn đề có thể khiến đàm phán thất bại;

• Danh sách các vấn đề có thể đàm phán, và mức độ đàm phán của các vấn đề đó;

• Bản dự thảo cuối cùng của các tài liệu dự án;

• Danh sách các đại diện của Chính phủ tham gia đàm phán; • Mọi giấy phép và phê duyệt cần thiết mà chưa giải quyết xong;

• Bản dự thảo Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư của Bộ KHĐT. Người đại diện đàm phán phải thông qua nội dung đàm phán với người

Sổ tay PPP

37

đứng đầu nhóm công tác liên ngành trước và sau quá trình đàm phán.

Xác định các thách thức có thể làm chậm trễ hoặc gây thiệt hại tới dự án

Các thách thức chính phổ biến là:

• Chi phí phát sinh vượt mức; • Chậm trễ trong việc hoàn thành dự án;

• Không đáp ứng được các yêu cầu thông số kĩ thuật;

• Độ dài của thời hạn bảo hành công trình dự án; • Chậm trễ trong thủ tục pháp lý dự án;

• Chậm trễ do năng lực của nhà đầu tư. Nhóm công tác liên ngành phải xác định bất kỳ vấn đề có thể tạo ra các thách thức nêu trên và lên kế hoạch các biện pháp khắc phục và ngăn chặn các vấn đề đó.

Rà soát các câu trả lời của nhà đầu tư được ưu tiên lựa chọn đối với các nội dung được yêu cầu làm rõ

Nhóm công tác liên ngành phải đảm bảo rằng không còn câu hỏi quan trọng nào chưa được trả lời vào cuối giai đoạn làm rõ HSDT.

Mức độ phức tạp của quy trình đàm phán

Nhóm công tác liên ngành cần phải được chuẩn bị sẵn sàng để đàm phán mọi chi tiết liên quan tới nhà thầu thiết kế, cung cấp thiết bị và thi công xây dựng (EPC), nhà thầu Vận hành và Quản lý, nhà đầu tư và tất cả các bên liên quan.

Khi nhóm công tác liên ngành đã xem xét tất cả các điểm có thể phát sinh trong quá trình đàm phán,

nhóm công tác liên ngành sẽ tiến hành đàm phán.

3.7.3 Xây dựng kế hoạch quản lý dự án

Trong quá trình đàm phán, kế hoạch hành động cho giai đoạn quản lý hợp đồng cũng được thảo

luận. Mặc dù kế hoạch quản lý hợp đồng không phải là tài liệu pháp lý như hợp đồng dự án, kế hoạch

quản lý hợp đồng chính là văn bản diễn giải nội dung của hợp đồng dự án. Việc cả Cơ quan thực

hiện và nhà đầu tư đều thống thất rõ ràng về cách thức dự án sẽ được triển khai là hết sức quan

trọng.

Dưới đây là một số vấn đề mà Cơ quan thực hiện, Ban PPP, Cục Quản lý xây dựng và Chất lượng

công trình và BQLDA cần xem xét:

a) Quyền, trách nhiệm, và mối quan hệ giữa các bên trong quá trình thực hiện hợp đồng: Bao

gồm các báo cáo định kỳ và đầu mối liên lạc.

b) Thủ tục quản lý các thay đổi: Mỗi đơn vị hoặc cơ quan nhà nước nên được chuẩn bị cho các

thay đổi về nhân sự.

c) Quy trình quản lý tranh chấp: Giải quyết tranh chấp trong quá trình thực hiện hợp đồng được

thực hiện theo quy định trong hợp đồng dự án chính thức.

Khi các hợp đồng của dự án và kế hoạch quản lý hợp đồng được đàm phán xong, quá trình đấu thầu

kết thúc.

3.8 Kết thúc giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư

Sau khi kết thúc quá trình đấu thầu, nhóm công tác liên ngành có thể trình nộp hợp đồng dự án đã

được thống nhất tới người có thẩm quyền để phê duyệt. Kết quả được mô tả trong bảng sau đây:

Bảng 13: Kết quả của quy trình lựa chọn nhà đầu tư

Sổ tay PPP

38

Kết quả Mô tả

Tiến hành ký và

quản lý hợp đồng

Dự án có thể triển khai.

Thất bại Dự án cần phải đấu thầu lại hoặc bị xác nhận là không phù hợp để tiến hành

theo hình thức PPP.

Nếu quyết định triển khai dự án được trao thì:

• Nhà đầu tư được lựa chọn và CQNNCTQ ký trước một thoản thuận đầu tư cho dự án;

• Nhà đầu tư được lựa chọn chuẩn bị các thủ tục để trình Bộ KHĐT cấp giấy chứng nhận đăng

ký đầu tư, bao gồm giấy chứng nhận đăng ký đầu tư mới cho dự án mới hoàn toàn và giấy

chứng nhận đăng ký đầu tư điều chỉnh cho dự án nối tiếp.

Sau hai bước này, nhà đầu tư và CQNNCTQ sẽ ký hợp đồng dự án và thành lập doanh nghiệp dự án

theo quy định tại Điều 42, Nghị định 15.

3.9 Tóm tắt

Trong chương này, chúng tôi đã thảo luận những vấn đề thương mại trong quá trình đấu thầu lựa

chọn nhà đầu tư, bao gồm vai trò của Cơ quan thực hiện, nhóm công tác liên ngành và các khuyến

nghị để thực hiện một quy trình hợp lý.

Bước quản lý hợp đồng sẽ được trình bày ở chương tiếp theo.

Sổ tay PPP

39

4 Quản lý hợp đồng

Giai «oạn 1 Giai đoạn 2 Giai đoạn 3 Giai đoạn 4

Sổ tay PPP

40

4.1 Giới thiệu

Khi một nhà đầu tư đã được chọn và hợp đồng được ký kết, dự án PPP chuyển sang giai đoạn quản

lý hợp đồng.

Các mục tiêu chủ chốt của giai đoạn này bao gồm:

• Giám sát và thi hành các yêu cầu và trách nhiệm trong hợp đồng PPP;

• Quản lý mối quan hệ giữa Cơ quan thực hiện và nhà đầu tư;

• Duy trì tiêu chuẩn cao về cung cấp dịch vụ trong suốt thời hạn hợp đồng.

Chương này mô tả các bước khác nhau trong quy trình quản lý hợp đồng và các vấn đề chính cần

cân nhắc để thực hiện quản lý các hợp đồng PPP một cách hiệu quả. Chương này tập trung cung

cấp hướng dẫn tổng quát về quản lý hợp đồng PPP và sẽ không tóm tắt các yêu cầu trong từng luật

và nghị định nêu trên. Cơ quan thực hiện nên sử dụng sổ tay hướng dẫn này kết hợp với các luật và

quy định hiện hành.

Cơ quan thực hiện và Nhà đầu tư cần tuân thủ các luật và nghị định có liên quan. Các nghị định

chính mà Nhà đầu tư cần tuân thủ được nêu tại Chương 1 của Sổ tay PPP này.

4.2 Các vấn đề quản lý hợp đồng cần xem xét trong quy trình đấu thầu

Giai đoạn quản lý hợp đồng bắt đầu sau khi hợp đồng của các dự án được ký kết, kéo dài xuyên suốt

thời gian của dự án, và cho đến khi kết thúc thời hạn hợp đồng. Phạm vi nhiệm vụ của chức năng

quản lý hợp đồng cần phải được xác định trong mỗi hợp đồng.

Hợp đồng cần phải quy định các thông tin định kỳ phải được cung cấp để cho phép Cơ quan thực

hiện giám sát dự án. Các thông tin định kỳ bao gồm các báo cáo giám sát kỹ thuật, thương mại và tài

chính và các báo cáo khảo sát định kỳ.

Do đó, Tư vấn khuyến nghị rằng nên có một người chuyên quản lý hợp đồng hoặc một nhóm quản lý

hợp đồng như mô tả dưới đây tham gia vào quá trình đấu thầu. Điều này cho phép người quản lý

hợp đồng hiểu rõ về các yêu cầu về quản lý hợp đồng của Cơ quan thực hiện và giúp đưa những yêu

cầu này vào hợp đồng chính thức. Ngoài ra, điều này cũng giúp ngăn ngừa bất kỳ vấn đề liên tục mà

có thể phát sinh trong dự án khi nhóm tổ chức đấu thầu được thay thế bởi nhóm quản lý hợp đồng.

Có hai loại hợp đồng PPP thuộc phạm vi của sổ tay hướng dẫn này. Mỗi loại hợp đồng có một

phương pháp quản lý hợp đồng khác nhau như mô tả dưới đây:

a) Hợp đồng nhượng quyền (bao gồm hợp đồng BOT, BTO, BOO và BT), hoặc Hợp đồng

kinh doanh – quản lý (hợp đồng O&M): Tài sản được chuyển giao cho Cơ quan thực hiện tại

một thời điểm xác định hoặc Cơ quan thực hiện cấp một hợp đồng thuê dịch vụ cho đơn vị vận

hành kinh doanh tài sản. Theo các loại hợp đồng này, nhà đầu tư thương mại sẽ vận hành kinh

doanh tài sản và thường nhận được doanh thu từ các đối tượng sử dụng sản phẩm, dịch vụ.

b) Hợp đồng PPP thanh toán theo giai đoạn thực hiện (Hợp đồng thuê dịch vụ, tức là hợp

đồng BLT, BTL): Các nhà đầu tư vận hành kinh doanh tài sản trong thời hạn hợp đồng và được

Cơ quan thực hiện thanh toán trực tiếp dựa vào việc tài sản sẵn sàng hoạt động và hiệu quả hoạt

động của tài sản. Loại hợp đồng này đòi hỏi Cơ quan thực hiện phải tham gia nhiều hơn vào

công tác quản lý hợp đồng vì yêu cầu thanh toán thường được thực hiện hàng tháng. Bên cạnh

đó hiệu quả hoạt động của tài sản cần được theo dõi hàng tháng để xác định các khoản giảm trừ

thanh toán nếu có.

Sổ tay PPP

41

4.3 Thiết lập cấu trúc quản lý hợp đồng

Yếu tố then chốt để quản lý hợp đồng hiệu quả là thiết lập một cấu trúc quản lý hợp đồng phù hợp và

giao các vai trò quản lý hợp đồng cho các cơ quan, cá nhân và các nhóm quản lý một cách hợp lý.

Cấu trúc quản lý hợp đồng cần phải làm rõ các phương thức trao đổi thông tin, cơ chế báo cáo và

quyền ra quyết định.

Cơ quan thực hiện phụ trách dự án PPP có trách nhiệm quản lý tổng thể hợp đồng. Cơ cấu hoạt

động và cấu trúc quản trị của dự án nên được thỏa thuận với các nhà đầu tư dự thầu trong quá trình

đấu thầu.

Sơ đồ dưới đây mô tả cấu trúc quản lý hợp đồng PPP được đề xuất.

Hình 4: Cấu trúc quản lý hợp đồng

Sổ tay PPP

42

4.3.1 Bộ Giao thông vận tải

Bộ GTVT chịu trách nhiệm tổng thể trong việc định hướng chiến lược và ra quyết định trong tất cả

các dự án PPP giao thông thuộc thẩm quyền của Bộ GTVT. Vai trò chủ đạo của Bộ GTVT là tham gia

giải quyết bất kỳ vấn đề nghiêm trọng nào phát sinh.

4.3.2 Ban PPP – Bộ Giao thông vận tải

Ban PPP thuộc Bộ GTVT là đơn vị chuyên môn tập trung trong Bộ GTVT có những kỹ năng cần thiết

để hỗ trợ các dự án PPP giao thông. Ban PPP thuộc Bộ GTVT cung cấp hỗ trợ và hướng dẫn cho

các Cơ quan thực hiện trong các dự án cụ thể và hỗ trợ Bộ GTVT trong việc ra quyết định và chiến

lược PPP tổng thể ở cấp trung ương.

Ban PPP cũng đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý việc tuân thủ các điều khoản hợp đồng của

nhà đầu tư. Bên cạnh đó, Ban PPP cung cấp các hỗ trợ và hướng dẫn cho Đơn vị quản lý hợp đồng

bao gồm hướng dẫn về việc tuân thủ hợp đồng trong phạm vi khung pháp lý PPP. Ban PPP cũng tận

dụng các kinh nghiệm của mình để hướng dẫn cho các Đơn vị quản lý hợp đồng trong các vấn đề

của công tác quản lý hợp đồng PPP, ví dụ như cơ chế thanh toán.

4.3.3 Cục Quản lý xây dựng và Chất lượng công trình giao thông

Cục Quản lý xây dựng và Chất lượng công trình giao thông giám sát tiến độ tổng thể trong giai đoạn

xây dựng và vận hành thử trước khi bàn giao. Cục cũng chịu trách nhiệm thẩm định hồ sơ thiết kế kỹ

thuật, thiết kế bản vẽ thi công được Nhà đầu tư trình nộp thông qua Cơ quan thực hiện.

Sau khi giai đoạn vận hành thử trước khi bàn giao kết thúc, vai trò của Cục là tham mưu cho lãnh đạo

Bộ GTVT và các đơn vị khác nếu cần thiết.

4.3.4 Các đơn vị liên quan và các cơ quan quản lý

Các cơ quan quản lý: Các cơ quan quản lý tư vấn về các chính sách và quy định làm cơ sở quản lý

hợp đồng, và giám sát mọi thay đổi trong các chính sách và quy định này. Các cơ quan quản lý này

tham gia vào dự án tùy theo lĩnh vực hoạt động của dự án. Ví dụ, trong lĩnh vực đường bộ, Bộ GTVT

và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm quy định mức phí sử dụng đường bộ, nhưng trong

lĩnh vực hàng không, Bộ GTVT, Bộ TC và các nhà cung cấp dịch vụ hàng không sẽ quy định mức

phí.

Hỗ trợ pháp lý: Vụ Pháp chế trực thuộc Bộ GTVT cung cấp hỗ trợ pháp lý nếu cần thiết.

Các cơ quan khác: Các cơ quan Chính phủ khác có thể tham gia vào Đơn vị quản lý hợp đồng khi

cần thiết.

4.3.5 Cơ quan thực hiện

Cơ quan thực hiện chịu trách nhiệm quản lý hợp đồng của các dự án PPP do cơ quan đó phát triển.

Cơ quan thực hiện có trách nhiệm báo cáo tiến độ của dự án cho Bộ GTVT và Ban PPP thuộc Bộ

GTVT. Cơ quan thực hiện có thể yêu cầu sự hỗ trợ từ hai cơ quan này nếu cần thiết. Mỗi Cơ quan

thực hiện chịu trách nhiệm thành lập Phòng theo dõi dự án PPP của chính Cơ quan thực hiện đó (đề

cập dưới đây).

Sổ tay PPP

43

Cơ quan thực hiện cũng định kỳ giám sát và kiểm toán các sản phẩm công tác của Đơn vị quản lý

hợp đồng (đề cập dưới đây) để đảm bảo rằng Đơn vị quản lý hợp đồng đang thực hiện nhiệm vụ

quản lý hợp đồng một cách đầy đủ và thích hợp.

4.3.6 Phòng theo dõi dự án PPP của Cơ quan thực hiện

Mỗi Cơ quan thực hiện có một nhóm nhỏ các chuyên viên có năng lực chuyên môn về các dự án

PPP. Nhóm chuyên viên này cần phải có hiểu biết về kỹ thuật và thương mại trong lĩnh vực giao

thông mà họ quản lý. Phòng theo dõi dự án PPP của Cơ quan thực hiện nên được tham gia vào Đơn

vị quản lý hợp đồng hoặc hỗ trợ chặt chẽ cho Đơn vị quản lý hợp đồng của mỗi dự án.

4.3.7 Đơn vị quản lý Hợp đồng

Cơ quan thực hiện thành lập một Đơn vị quản lý hợp đồng cho mỗi hợp đồng PPP. Lãnh đạo của

Phòng theo dõi dự án PPP là người đứng đầu chỉ đạo Đơn vị quản lý hợp đồng. Đơn vị quản lý hợp

đồng được giao nhiệm vụ giám sát mức độ cung cấp dịch vụ và chất lượng dịch vụ của dự án so với

kế hoạch và các thông số kỹ thuật đã được thỏa thuận trong hợp đồng. Công tác này bao gồm,

nhưng không giới hạn, các nhiệm vụ sau:

► Rà soát các báo cáo giám sát;

► Đánh giá các chỉ số đo lường hiệu quả hoạt động quan trọng (KPI) của dự án;

► Rà soát chi phí thực tế phát sinh và đối chiếu với ngân sách;

► Giám sát và thống nhất về các yêu cầu thanh toán;

► Đảm bảo rằng Cơ quan thực hiện đáp ứng các nghĩa vụ hợp đồng của mình.

Đơn vị quản lý hợp đồng tập hợp các kỹ năng và kinh nghiệm đến từ các đơn vị khác nhau tham gia

trong Đơn vị quản lý hợp đồng. Tuy nhiên, Đơn vị quản lý hợp đồng không nhất thiết phải có đầy đủ

các chuyên gia về tất cả các khía cạnh của hợp đồng, vì nội bộ Cơ quan thực hiện, Bộ GTVT và các

cơ quan Chính phủ khác cũng có thể cung cấp hỗ trợ của chuyên gia (bao gồm Ban PPP và Cục

Quản lý xây dựng và Chất lượng công trình giao thông trực thuộc Bộ GTVT). Đơn vị quản lý hợp

đồng cũng có thể sử dụng hỗ trợ từ các chuyên gia tư vấn độc lập.

4.3.8 Người quản lý hợp đồng hoặc nhóm quản lý hợp đồng

Mỗi dự án nên có một cá nhân được bổ nhiệm và giao nhiệm vụ quản lý hợp đồng. Tùy thuộc vào

quy mô và mức độ phức tạp của hợp đồng, có thể cần phải bổ nhiệm một nhóm quản lý hợp đồng.

Người quản lý hợp đồng là một thành viên trong Đơn vị quản lý hợp đồng.

Người quản lý hợp đồng là đầu mối liên lạc chỉ định của mỗi hợp đồng mà họ được giao quản lý.

Người quản lý hợp đồng đóng vai trò là đầu mối liên lạc giữa các Ban quản lý Thực hiện hợp đồng

(BQLTHHĐ) và Đơn vị quản lý hợp đồng, và cũng là "đại diện của Bộ GTVT". Người quản lý hợp

đồng có trách nhiệm đối chiếu các thông tin giám sát từ BQLTHHĐ và cung cấp các thông tin này cho

các thành viên của Đơn vị quản lý hợp đồng và Phòng theo dõi dự án PPP của Cơ quan thực hiện

theo yêu cầu.

4.3.9 Các kỹ năng của người quản lý hợp đồng

Người quản lý hợp đồng cần có các kỹ năng và kinh nghiệm cần thiết để có thể đảm nhiệm vai trò

quan trọng trong quá trình quản lý hợp đồng tổng thể. Dưới đây là những kỹ năng, kinh nghiệm và

kiến thức thiết yếu mà một người quản lý hợp đồng cần có.

Sổ tay PPP

44

Bảng 14: Người quản lý hợp đồng – Kỹ năng, kinh nghiệm và kiến thức

Kỹ năng Kinh nghiệm Kiến thức

Kỹ năng lãnh đạo Giám sát hợp đồng Các kiến thức về các yêu cầu trong giám sát dịch vụ

Kỹ năng giao tiếp và quản lý

Quản lý các dịch vụ phức tạp

Các kiến thức về quan hệ đối tác trong dự án

Kỹ năng điều phối

Đánh giá và kiểm soát chi phí

Các kiến thức về quản lý và xây dựng nhóm công tác

Kỹ năng đàm phán

Lập kế hoạch sử dụng các nguồn lực

Các kiến thức về quy trình đấu thầu

Kỹ năng phân tích cao cấp

Thiết lập quy trình giám sát hiệu quả hoạt động

Các kiến thức về các nguyên tắc kế toán công và kế toán doanh nghiệp

Kỹ năng tổ chức Làm việc nhóm Các kiến thức về phương pháp so sánh với điểm chuẩn (benchmarking) và khảo sát thị trường

Nguồn: 4Ps (2007) Hướng dẫn Quản lý hợp đồng cho các dự án PFI và dự án PPP

4.3.10 Người quản lý thực hiện dịch vụ

Trong các dự án phức tạp hơn, người quản lý hợp đồng được hỗ trợ bởi một người quản lý thực hiện

dịch vụ, người này sẽ đảm nhận các nhiệm vụ giám sát và đánh giá như giám sát hiệu quả thực hiện

hợp đồng so với ngân sách và các KPI. Các công tác giám sát và đánh giá hợp đồng phức tạp (ví dụ,

các phân tích đòi hỏi kiến thức chuyên môn về lĩnh vực) sẽ được thực hiện bởi các thành viên của

Đơn vị quản lý hợp đồng hoặc một kỹ sư độc lập được chỉ định (xem dưới đây).

Cơ quan thực hiện bổ nhiệm người quản lý thực hiện dịch vụ cùng với người quản lý hợp đồng trong

quá trình đấu thầu. Để hiệu quả nhất, người quản lý thực hiện dịch vụ phải có kinh nghiệm giám sát

và đánh giá hiệu quả hoạt động của các dự án dài hạn phức tạp và có kiến thức kỹ thuật về các dự

án giao thông vận tải.

4.3.11 Ban Quản lý Thực hiện hợp đồng (BQLTHHĐ)

BQLTHHĐ đóng vai trò là trung gian trao đổi giữa người quản lý hợp đồng và nhà đầu tư, và có trách

nhiệm giám sát việc cung cấp các dịch vụ cho các đối tượng sử dụng và thực hiện dự án. BQLTHHĐ

được nhà đầu tư bổ nhiệm, bao gồm người quản lý hợp đồng bên phía nhà đầu tư, hoặc tương

đương, và thành viên khác của nhóm công tác bên phía nhà đầu tư mà có thể tương tác tốt nhất với

người quản lý hợp đồng của Cơ quan thực hiện.

BQLTHHĐ có trách nhiệm chuẩn bị các báo cáo giám sát dự án, báo cáo thanh toán, và giải quyết

các vấn đề đơn giản. BQLTHHĐ họp công tác thường xuyên và cũng chịu trách nhiệm giám sát việc

quản lý hoạt động hàng ngày của dự án. Có thể yêu cầu sự tham gia của người quản lý hợp đồng

trong các cuộc họp của BQLTHHĐ.

4.3.12 Tài liệu hoạt động và kế hoạch kế nhiệm

Đối với mỗi hợp đồng PPP, người quản lý hợp đồng nên xây dựng một Sổ tay Thực hiện hợp đồng

với các đầu vào từ BQLTHHĐ và Đơn vị quản lý hợp đồng. Mục đích của việc này là để thúc đẩy tính

liên tục trong quy trình quản lý hợp đồng.

Sổ tay PPP

45

Sổ tay Thực hiện hợp đồng bao gồm các nguyên tắc tổng quát của quy trình quản lý hợp đồng và có

những đặc điểm sau đây:

► Được viết bằng cả hai ngôn ngữ: tiếng Anh và tiếng Việt;

► Càng ngắn gọn súc tích càng tốt, nhưng vẫn đảm bảo cung cấp đủ thông tin cho những người

dùng chưa được đào tạo;

► Tài liệu làm việc được cập nhật một cách thường xuyên;

► Sổ tay Thực hiện hợp đồng tốt nhất nên được xây dựng trước khi bắt đầu cung cấp dịch vụ để hỗ

trợ trong thời gian chuyển tiếp giữa giai đoạn đấu thầu và giai đoạn vận hành kinh doanh.

Danh sách các nội dung được đề xuất trong Sổ tay Thực hiện hợp đồng được trình bày trong Phụ lục

B.

Ngoài ra, cần có các thủ tục lập kế hoạch người kế nhiệm rõ ràng để chủ động đào tạo nhân sự và

đảm bảo chức năng quản lý hợp đồng sẽ tiếp tục được thực hiện trơn tru. Cán bộ sẽ rút khỏi dự án

có trách nhiệm lập kế hoạch chuẩn bị người kế nhiệm vị trí của mình, và Đơn vị quản lý hợp đồng

phải giám sát quy trình này để đảm bảo rằng quy trình được thực hiện đầy đủ và chặt chẽ.

4.3.13 Quản lý thực hiện dịch vụ

Quản lý thực hiện dịch vụ liên quan đến việc giám sát và đánh giá dịch vụ dự án thực tế so với quy

mô khối lượng và chất lượng dịch vụ được thỏa thuận trong hợp đồng dự án. Công tác thực hiện dịch

vụ được giám sát để đảm bảo tuân thủ các quy định và chính sách hiện hành. Các nhà đầu tư và

BQLTHHĐ chịu trách nhiệm chung về quản lý chất lượng của dịch vụ, Cơ quan thực hiện giám sát

chất lượng dịch vụ để đảm bảo rằng các tiêu chuẩn quy định trong hợp đồng được đáp ứng.

Chức năng giám sát việc thực hiện dịch vụ là vô cùng cần thiết để quản trị rủi ro, đảm bảo tuân thủ

pháp luật, đạt được hiệu quả đầu tư tối đa và đảm bảo rằng nhà đầu tư cung cấp dịch vụ theo đúng

các tiêu chuẩn được yêu cầu.

Đối với các dự án nhỏ, một mình người quản lý hợp đồng có thể chịu trách nhiệm về đánh giá và

giám sát việc thực hiện dự án. Tuy nhiên, đối với các dự án lớn và phức tạp hơn, cần phải bổ nhiệm

riêng nhân sự về quản lý chất lượng.

Các quy trình và thủ tục giám sát việc thực hiện dịch vụ, cùng với vai trò và trách nhiệm của các bên

và các nhân sự liên quan cần được xác định và thống nhất trước khi bắt đầu thực hiện dịch vụ.

Đối với mỗi hợp đồng, quy trình và trách nhiệm quản lý thực hiện dịch vụ được nêu trong Sổ tay

Thực hiện hợp đồng.

Các nguyên tắc cơ bản về quản lý thực hiện dịch vụ

Các nguyên tắc cơ bản của giám sát, đánh giá và quản lý thực hiện hợp đồng được phân thành ba

phần riêng biệt bao gồm:

► Thông số kỹ thuật đầu ra: Là mức độ dịch vụ (khối lượng và chất lượng của dịch vụ cung cấp)

được quy định trong hợp đồng dự án mà nhà đầu tư phải cố gắng đạt được. Các thông số kỹ

thuật đầu ra bao gồm các mục tiêu cung cấp dịch vụ được xác định rõ ràng, có thể đo lường và

có khả năng khuyến khích nhà đầu tư.

► Hệ thống đo lường thực hiện dịch vụ: Hệ thống này bao gồm các phương pháp giám sát việc

thực hiện dịch vụ thực tế của nhà đầu tư so với các thông số kỹ thuật đã thỏa thuận.

► Cơ chế thanh toán hoặc bồi thường: Hợp đồng PPP thanh toán theo giai đoạn thực hiện quy

định một cơ chế thanh toán cho phép Cơ quan thực hiện thanh toán cho nhà đầu tư. Trong cơ

chế này, các khoản thanh toán và giảm trừ được gắn kết với các thông số kỹ thuật đầu ra. Trong

Sổ tay PPP

46

cấu trúc dự án đường bộ thu phí hoặc cấu trúc dự án tương tự, việc thực hiện dịch vụ của nhà

đầu tư cũng được giám sát dựa trên các thông số kỹ thuật đầu ra. Việc giám sát có thể bao gồm

giám sát quản lý giao thông hoặc đảm bảo các tiêu chuẩn kỹ thuật về bảo trì đường bộ. Trong

trường hợp này nhà đầu tư trực tiếp thu phí sử dụng đường bộ, do đó Cơ quan thực hiện không

thể thực hiện các khoản giảm trừ thanh toán; thay vào đó, hợp đồng cần quy định rằng nhà đầu

tư phải bồi thường cho Cơ quan thực hiện khi không đáp ứng các tiêu chuẩn về thực hiện dịch

vụ.

Do đặc thù chuyên môn của từng dự án giao thông, người quản lý thực hiện dịch vụ, BQLTHHĐ và

nhà đầu tư có thể sử dụng sự hỗ trợ từ kỹ sư độc lập. Vai trò chính xác của kỹ sư độc lập sẽ được

quy định trong hợp đồng. Các đầu vào cung cấp bởi kỹ sư độc lập có thể được dùng làm cơ sở của

cơ chế thanh toán hoặc được dùng để đánh giá sự cần thiết của các khoản bồi thường.

Giám sát quản lý thực hiện dịch vụ và thanh toán

Nhà đầu tư chịu trách nhiệm chuẩn bị các báo cáo tự giám sát việc thực hiện dịch vụ định kỳ hàng

tháng. Người quản lý thực hiện dịch vụ, dưới sự hỗ trợ của người quản lý hợp đồng và các thành

viên khác của Đơn vị quản lý hợp đồng theo như yêu cầu, sẽ kiểm tra các báo cáo. Các vấn đề phát

sinh được thảo luận thông qua các cuộc họp quản lý hợp đồng hàng tháng.

Kỹ sư độc lập báo cáo hàng tháng về tiến độ của dự án và về các vấn đề tồn tại. Vai trò và phạm vi

công việc chính xác của kỹ sư độc lập nên được quy định trong hợp đồng và được thống nhất bởi cả

hai bên để công tác giám sát của kỹ sư độc lập được thực hiện thành công.

Nếu dự án được thực hiện theo mô hình PPP thanh toán theo giai đoạn thực hiện, nhà đầu tư và

BQLTHHĐ sẽ chuẩn bị báo cáo thanh toán hàng tháng để thảo luận trong các cuộc họp hàng tháng.

Báo cáo này được rà soát bởi người quản lý thực hiện dịch vụ, người quản lý hợp đồng và Đơn vị

quản lý hợp đồng. Vai trò của kỹ sư độc lập trong trường hợp này cũng sẽ bao gồm việc chuẩn bị các

báo cáo thanh toán.

Tóm tắt các trách nhiệm về quản lý thực hiện dịch vụ

Bảng dưới đây tóm tắt các trách nhiệm của các bên chính tham gia vào quá trình quản lý thực hiện

dịch vụ.

Bảng 15: Các trách nhiệm về quản lý thực hiện dịch vụ

Người quản lý thực hiện dịch vụ và nhóm quản lý hợp đồng (phạm vi rộng hơn)

Nhà đầu tư và BQLTHHĐ Kỹ sư độc lập

(nếu được chỉ định)

Theo dõi thực hiện dịch vụ hàng

tháng và báo cáo cho Đơn vị quản

lý hợp đồng và Phòng theo dõi dự

án PPP của Cơ quan thực hiện

(theo yêu cầu).

Quản lý việc thực hiện dịch vụ của dự án và sự tuân thủ các điều khoản hợp đồng.

Chuẩn bị các báo cáo giám sát hàng tháng, bao gồm thanh tra địa điểm dự án.

Giám sát và xác nhận sự tuân thủ

các điều khoản hợp đồng.

Thực hiện cơ chế báo cáo định kỳ (báo cáo giám sát và thanh toán hàng tháng).

Chuẩn bị các báo cáo thanh toán (cho các dự án PPP thanh toán theo giai đoạn thực hiện).

Xác định các vấn đề và rủi ro về

dịch vụ có khả năng xảy ra trong

tương lai.

Cung cấp các bằng chứng kiểm toán đối với việc thực hiện dự án, các tài liệu giám sát và thanh toán.

Sổ tay PPP

47

4.3.14 Phương pháp so sánh với điểm chuẩn và khảo sát thị trường

Phương pháp so sánh với điểm chuẩn và khảo sát thị trường được quy định trong hợp đồng của dự

án. Mục đích của việc này là để đảm bảo rằng chi phí của các dịch vụ được cung cấp bởi nhà đầu tư

phải phù hợp với mức chi phí trên thị trường và hợp đồng tạo ra hiệu quả đầu tư cho Cơ quan thực

hiện.

Các phép so sánh với điểm chuẩn và khảo sát thị trường chủ yếu liên quan đến các hợp đồng PPP

thanh toán theo giai đoạn thực hiện. Tuy nhiên, Cơ quan thực hiện vẫn có thể áp dụng phương pháp

này vào các hợp đồng trong đó nhà đầu tư quy định mức giá cho các đối tượng sử dụng, nhằm kiểm

tra và đảm bảo rằng mức giá được áp dụng là mức giá thị trường hợp lý.

Cơ quan thực hiện và nhà đầu tư cùng nhau tiến hành việc khảo sát thị trường và so sánh với điểm

chuẩn. Các nhà đầu tư cần phải chú trọng vào việc chứng minh rằng dịch vụ cung cấp đang mang lại

hiệu quả đầu tư. Các phép phân tích này cũng cho phép Cơ quan thực hiện bảo đảm đạt được mức

giá tốt nhất có thể.

Phương pháp so sánh với điểm chuẩn bao gồm việc so sánh phí và chi phí của dự án với các dự án

khác có quy mô và độ phức tạp tương tự. Việc xác định nguồn dữ liệu làm chuẩn so sánh cho các dự

án PPP giao thông tại Việt Nam PPP có thể gặp khó khăn vì lĩnh vực này đang trong giai đoạn phát

triển ban đầu. Cần phải xem xét kỹ lưỡng các dữ liệu điểm chuẩn có liên quan trước khi bắt đầu thực

hiện phép so sánh. Những dữ liệu này cũng có thể phải được điều chỉnh cho các khác biệt của khu

vực để có thể so sánh với Việt Nam.

Khảo sát thị trường chính là việc tiếp cận những người tham gia thị trường để cung cấp báo giá và

mức giá dự kiến cho các hợp đồng cụ thể, thông tin thu được sẽ được sử dụng để so sánh.

Các phép phân tích so sánh với điểm chuẩn và khảo sát thị trường thường có các đặc điểm sau:

► Cơ quan thực hiện và nhà đầu tư cùng nhau thực hiện;

► Có kế hoạch, lịch trình tiến độ và phương pháp luận rõ ràng được tạo ra và thống nhất bởi cả hai

bên;

► Mỗi bên thu thập dữ liệu một cách độc lập – Cơ quan thực hiện chất vấn và so sánh dữ liệu của

nhà đầu tư đối với dữ liệu của mình;

► Có sự hỗ trợ của các chuyên gia tư vấn về kỹ thuật, tài chính và pháp lý để thực hiện phép phân

tích.

Mục tiêu quan trọng nhất của các phép so sánh với điểm chuẩn và khảo sát thị trường là để tạo sự

cạnh tranh và đảm bảo hiệu quả đầu tư trong suốt thời gian hoạt động của dự án.

4.4 Quản lý hợp đồng trong các giai đoạn khác nhau của dự án

Mục này trình bày các nhiệm vụ quản lý hợp đồng chính trong từng giai đoạn của dự án, và trách

nhiệm của các bên liên quan trong các nhiệm vụ này.

4.4.1 Các giai đoạn của dự án

Các giai đoạn khác nhau liên quan đến công tác quản lý hợp đồng trong các dự án PPP được trình

bày dưới đây:

1. Giai đoạn trước ngày có hiệu lực (hoặc điều kiện tiên quyết): Hợp đồng PPP sẽ không có

hiệu lực cho đến khi xảy ra các sự kiện như tiến hành ký kết các thỏa thuận cho vay, mua cổ

Sổ tay PPP

48

phần của dự án, và tiếp nhận quyền sử dụng đất. Ngày các điều kiện tiên quyết được thỏa mãn

cũng chính là ngày có hiệu lực của hợp đồng hay ngày hoàn thành thu xếp tài chính của dự án.

2. Giai đoạn trước khi tiến hành thi công (hoặc giai đoạn thiết kế): Trong giai đoạn này, nhà

đầu tư sẽ thu thập tất cả các phê duyệt cuối cùng của dự án và sẽ bắt đầu thiết kế dự án theo

các thông số kỹ thuật.

3. Giai đoạn thi công xây dựng: Nhà đầu tư huy động các nhà thầu xây dựng ngay sau khi thiết

kế được phê duyệt.

4. Giai đoạn vận hành thử trước khi bàn giao18: Dự án được vận hành thử trước khi bàn giao

thông qua các cuộc kiểm tra trước khi bắt đầu vận hành chính thức.

5. Giai đoạn vận hành: Trong giai đoạn này, nhà đầu tư sẽ cung cấp dịch vụ cho người dùng cuối

hoặc đối tượng sử dụng.

6. Giai đoạn chuyển giao: Đối với một số loại hợp đồng nhất định, nhà đầu tư chuyển giao quyền

sở hữu tài sản cho Cơ quan thực hiện. Công tác chuẩn bị cho giai đoạn này có thể kéo dài đến

tận hai năm trước thời điểm tiến hành chuyển giao.

Các nhiệm vụ cần được hoàn thành ở từng giai đoạn phát triển dự án được mô tả dưới đây.

4.4.2 Giai đoạn trước ngày có hiệu lực (hoặc điều kiện tiên quyết)

Trước ngày có hiệu lực (ngày hoàn thành thu xếp tài chính), người quản lý hợp đồng và người quản

lý thực hiện dịch vụ cần phải được bổ nhiệm và những người này cần phải cung cấp đầu vào cho các

điều khoản chính của hợp đồng. Công tác chuyển giao từ nhóm đấu thầu sang nhóm quản lý hợp

đồng sẽ được thu xếp một cách chi tiết.

Bên cho vay của dự án chủ động giám sát nhất trong giai đoạn này của dự án. Họ thực hiện việc rà

soát đặc biệt ở giai đoạn này và giám sát dự án chặt chẽ.

Người quản lý hợp đồng và Đơn vị quản lý hợp đồng phải giám sát dự án một cách chặt chẽ để phát

hiện và giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình đạt được các điều kiện tiên quyết, bởi sự thất

bại trong công tác hoàn thành thu xếp tài chính cho dự án đồng nghĩa với tốn kém về thời gian và tiền

bạc. Do vậy, người quản lý hợp đồng và Đơn vị quản lý hợp đồng nên tập trung giải quyết các vấn đề

vướng mắc và xử lý các vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ một cách kịp thời. Một trong những

điều kiện tiên quyết được quy định trong hợp đồng là nhà đầu tư phải đặt bảo đảm nghĩa vụ thực

hiện hợp đồng. Trong trường hợp thu xếp tài chính thất bại, Cơ quan thực hiện sẽ được bồi thường

bằng khoản bảo đảm đó. Tuy nhiên, biện pháp này cũng không phục hồi được khoảng thời gian dự

án đã bị mất.

4.4.3 Giai đoạn trước khi tiến hành thi công (hoặc giai đoạn thiết kế)

Giai đoạn trước khi tiến hành thi công diễn ra sau khi ký thỏa thuận vay vốn và hợp đồng xây dựng

và vận hành. Công tác thiết kế dự án phải hoàn thành trước khi triển khai thi công. Người quản lý

hợp đồng và Đơn vị quản lý hợp đồng (lúc này đã được thành lập) cần có hiểu biết toàn diện về dự

án và các tiêu chuẩn thực hiện hợp đồng. Các công tác phải thực hiện trong giai đoạn trước khi tiến

hành thi công bao gồm:

1. Rà soát thiết kế 3 bước: Trong giai đoạn này, Đơn vị quản lý hợp đồng sẽ tiến hành rà soát

thiết kế cơ sở, thiết kế kỹ thuật và thiết kế bản vẽ thi công nhằm đảm bảo đáp ứng các tiêu

18 Trong các loại dự án khác nhau, công tác vận hành thử nghiệm được gọi bằng các thuật ngữ riêng, ví dụ như thông xe kỹ thuật trong dự án đường, hoặc vận hành thử trong dự án nhà ga của cảng hàng không. Do Sổ tay quy trình quản lý và tài liệu hướng dẫn cách thực hiện các dự án PPP được xây dựng để áp dụng chung cho các loại dự án, Tư vấn sử dụng từ “vận hành thử nghiệm” để đảm báo tính khái quát của tài liệu này.

Sổ tay PPP

49

chuẩn kỹ thuật và thiết kế liên quan. Cục Quản lý xây dựng và Chất lượng công trình giao thông

của Bộ GTVT cũng cần thẩm định lại thiết kế và thiết kế phải được lãnh đạo Bộ GTVT phê

duyệt.

2. Lựa chọn các nhà thầu: Nhà đầu tư sẽ lựa chọn các nhà thầu thực hiện dự án theo các tiêu

chí và điều kiện qua định trong các tài liệu đấu thầu.

3. Chuẩn bị mặt bằng thi công: UBND cấp tỉnh có trách nhiệm giải phóng mặt bằng và hoàn

thành các thủ tục giao đất hoặc cho thuê đất để thực hiện dự án. Cơ quan thực hiện cũng cần

phối hợp với UBND cấp tỉnh để hoàn thành công tác này.

4. Bổ nhiệm kỹ sư độc lập: Kỹ sư độc lập được bổ nhiệm trong giai đoạn này nhằm theo dõi, tư

vấn cho Cơ quan thực hiện và nhà đầu tư trong quá trình thực hiện hợp đồng nếu cần thiết.

5. Rà soát các tiêu chuẩn kỹ thuật và thiết kế: Đơn vị quản lý hợp đồng sẽ rà soát thiết kế dự án

và thông số kỹ thuật để đảm bảo thỏa mãn các tiêu chí thiết kế và tiêu chuẩn kỹ thuật được quy

định trong hợp đồng. Các kỹ sư độc lập có thể hỗ trợ Đơn vị quản lý hợp đồng giải quyết vấn đề

này.

6. Xây dựng kế hoạch và lịch trình huy động nguồn lực cho công tác thi công: Kế hoạch để

huy động nguồn lực cho công tác thi công nên được xây dựng và thống nhất trước.

7. Nộp giấy phép và các văn bản cần thiết: Trong giai đoạn này, tất cả các giấy phép và giấy tờ

kê khai về các nội dung bao gồm xây dựng, môi trường, sức khoẻ và an toàn, cần được gửi đến

đúng cơ quan có thẩm quyền để đảm bảo rằng không xảy ra chậm trễ đối với dự án.

Khi Bộ GTVT phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công của dự án và chấp thuận kết quả lựa chọn nhà thầu,

Cơ quan thực hiện ban hành thông báo khởi công cho phép dự án bắt đầu huy động nguồn lực để thi

công xây dựng.

4.4.4 Giai đoạn thi công xây dựng

Các nhiệm vụ chính cần thực hiện trong giai đoạn thi công xây dựng thuộc quy trình phát triển dự án

bao gồm:

1. Lập tổ giám sát xây dựng19: Tùy thuộc mức độ phức tạp của dự án, Đơn vị quản lý hợp đồng

sẽ lập tổ giám sát xây dựng (tổ này không phải là một cơ quan thường trực và chỉ được thiết lập

cho những dự án yêu cầu các kỹ năng chuyên môn cụ thể) để giám sát tiến độ và chất lượng

trong giai đoạn xây dựng. Tổ giám sát xây dựng được đứng đầu bởi Phòng theo dõi dự án PPP

của Cơ quan thực hiện và bao gồm người quản lý hợp đồng và các nhân sự có kỹ năng chuyên

môn cụ thể để giám sát công tác xây dựng. Tổ giám sát xây dựng sẽ trao đổi thường xuyên với

Đơn vị quản lý hợp đồng và sẽ chịu trách nhiệm đảm bảo việc xây dựng đáp ứng các tiêu chuẩn

được quy định trong hợp đồng. Tổ giám sát xây dựng cần phải nắm được các tiêu chuẩn thiết kế

và kỹ thuật của dự án.

2. Họp cùng kỹ sư giám sát của bên cho vay: Bên cho vay của dự án thường bổ nhiệm một kỹ

sư giám sát để giám sát tiến độ xây dựng và giải ngân khoản vay trên cơ sở tiến độ xây dựng.

Tổ giám sát xây dựng cần phối hợp với kỹ sư giám sát vì hai bên có mục tiêu tương tự.

3. Xây dựng Sổ tay Thực hiện hợp đồng: Dưới sự hỗ trợ của Đơn vị quản lý hợp đồng, người

quản lý hợp đồng sẽ tiến hành xây dựng Sổ tay Thực hiện hợp đồng trong giai đoạn này.

4. Xem xét các báo cáo xây dựng, ngân sách và các chỉ số hoạt động: Người quản lý hợp

đồng và Tổ giám sát xây dựng theo dõi các báo cáo về tiến độ xây dựng do nhà đầu tư chuẩn bị.

Các yêu cầu về báo cáo được quy định trong hợp đồng.

5. Giám sát tiến độ thi công: Các mốc tiến độ thi công trong hợp đồng thường được dùng để

giám sát và khuyến khích các nhà thầu phụ tuân thủ theo khung thời tiến độ hợp đồng. Các nhà

thầu phụ sẽ phải chịu phạt khi không tuân thủ với các mốc tiến độ. Đơn vị quản lý hợp đồng

giám sát các mốc tiến độ thi công để đảm bảo sự tuân thủ với các mốc tiến độ trong hợp đồng.

19 Các dự án phức tạp với yêu cầu kỹ thuật cao sẽ cần thiết lập tổ giám sát xây dựng để giám sát tiến độ và chất lượng xây dựng một cách hiệu quả.

Sổ tay PPP

50

6. Rà soát các tiêu chuẩn đánh giá các tài liệu dự thầu: Các tiêu chuẩn đánh giá các tài liệu dự

thầu cần được rà soát bởi Tổ giám sát xây dựng để đảm bảo hiệu quả đầu tư.

7. Giám sát tuân thủ các biện pháp bảo vệ môi trường và xã hội: Tổ giám sát xây dựng cần

đảm bảo rằng nhà đầu tư thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường cần thiết và giải quyết các

vấn đề phát sinh.

8. Giám sát tiến độ xây dựng: Nhà đầu tư cần có trách nhiệm lập và quản lý lịch trình thi công

xây dựng. Tuy nhiên, Tổ giám sát xây dựng cũng cần nắm rõ lịch trình thi công xây dựng và liên

hệ với Cơ quan thực hiện, bởi Cơ quan thực hiện có thể cung cấp các đầu vào có giá trị trong

quy trình này, ví dụ như giới thiệu các nhà thầu chuyên môn.

9. Duy trì bảo đảm thực hiện xây dựng: Khi một số mốc tiến độ thi công nhất định đã đạt được,

một phần giá trị của khoản bảo đảm thực hiện xây dựng có thể được giảm bớt. Nhà đầu tư phải

thông báo cho Đơn vị quản lý hợp đồng về việc này. Đơn vị quản lý hợp đồng cần liên tục theo

dõi khoản bảo đảm để xác nhận rằng khoản bảo đảm vẫn đang tồn tại và có hiệu lực.

10. Giám sát các yếu tố khác: Tổ giám sát xây dựng cũng đảm nhiệm công tác giám sát bảo hiểm,

bảo hành, và bất kỳ thay đổi nào trong lịch trình thi công xây dựng.

4.4.5 Giai đoạn vận hành thử trước khi bàn giao

Mục đích của việc vận hành thử trước khi bàn giao là đạt được xác nhận độc lập rằng công trình

hoàn thiện có đầy đủ các chức năng và vận hành đúng như thiết kế dự kiến. Có thể có sự trùng nhau

giữa giai đoạn xây dựng và giai đoạn vận hành thử của dự án.

Nhà thầu độc lập chuyên môn về vận hành thử sẽ được chỉ định để kiểm tra dự án hoặc công trình

xây dựng có đầy đủ các chức năng và vận hành đúng như thiết kế dự kiến không. Nhà thầu phải

được đăng ký và cấp chứng nhận bởi một hội đồng vận hành thử. Có thể sử dụng các nhà thầu vận

hành thử trước khi bàn giao khác nhau cho mỗi khía cạnh riêng biệt trong công tác vận hành thử

trước khi bàn giao dự án vì mỗi khía cạnh cần các kiến thức và kỹ năng khác nhau. Nhà đầu tư có

trách nhiệm thuê nhà thầu vận hành thử trước khi bàn giao, tuy nhiên Đơn vị quản lý hợp đồng phải

giám sát kết quả đầu ra của công tác này. Các nhiệm vụ giám sát mà Đơn vị quản lý hợp đồng phải

hoàn thành trong giai đoạn này bao gồm:

1. Thiết lập thủ tục thẩm tra: Các thủ tục thẩm tra được thiết lập để đảm bảo rằng tất cả các yếu

tố của dự án đã được kiểm tra đầy đủ. Kết quả cần được thẩm tra và xác nhận bởi tất cả các

bên.

2. Kiểm tra: Mục tiêu của kiểm tra là việc nhà thầu vận hành thử trước khi bàn giao chứng nhận

rằng công trình xây dựng của dự án đã đảm bảo an toàn và sẵn sàng vận hành.

3. Xác định cơ chế báo cáo thẩm tra: Quy trình báo cáo cho công tác thẩm tra được thiết lập và

thống nhất giữa tất cả các bên. Báo cáo được cung cấp cho và được chứng nhận bởi các đơn vị

khác nhau trong Cơ quan thực hiện và Chính phủ.

4. Nghiệm thu cuối cùng: Sau khi công trình đã được vận hành thử trước khi bàn giao, Cơ quan

thực hiện cấp giấy chứng nhận nghiệm thu. Các thủ tục nghiệm thu cuối cùng được thiết lập và

thống nhất bởi tất cả các bên bao gồm nhà đầu tư, Đơn vị quản lý hợp đồng và Phòng theo dõi

dự án PPP của Cơ quan thực hiện.

5. Kiểm tra khoản bồi thường được xác định trước: Các điều khoản về khoản bồi thường được

xác định trước trong hợp đồng PPP thường quy định rằng nhà đầu tư phải có trách nhiệm bồi

thường cho Cơ quan thực hiện trong trường hợp phát sinh vấn đề hoặc chậm trễ trong vận hành

thử trước khi bàn giao. Bên cạnh đó, Cơ quan thực hiện cũng có thể đòi khoản bồi thường được

xác định trước nếu đến một ngày nhất định mà nhà đầu tư vẫn chưa bắt đầu vận hành dự án.

Đơn vị quản lý hợp đồng và người quản lý hợp đồng cần giám sát giai đoạn vận hành thử trước

khi bàn giao nhằm kịp thời xử lý các khoản bồi thường thiệt hại theo mức định trước có khả

năng phát sinh.

Sổ tay PPP

51

6. Quyết toán vốn đầu tư: Trong thời hạn 6 tháng kể từ ngày hoàn thành công trình dự án, nhà

đầu tư sẽ thực hiện quyết toán vốn đầu tư. Cơ quan thực hiện sẽ cùng với nhà đầu tư bổ nhiệm

một công ty kiểm toán độc lập có đủ năng lực để thực hiện việc kiểm toán giá trị vốn đầu tư xây

dựng công trình dự án. Giá trị quyết toán vốn đầu tư được chứng nhận bởi kiểm toán viên sẽ

được phê duyệt bởi CQNNCTQ.

4.4.6 Giai đoạn vận hành

Giai đoạn vận hành bắt đầu sau khi công trình dự án được nghiệm thu và được cấp giấy phép hoạt

động, và khi khách hàng bắt đầu sử dụng sản phẩm, dịch vụ của dự án. Đơn vị quản lý hợp đồng và

người quản lý hợp đồng theo dõi chặt chẽ hoạt động của dự án trong những năm đầu của dự án.

Nhu cầu sử dụng thực tế mà dự án đạt được có thể khác với nhu cầu dự kiến được dùng làm cơ sở

xác định phương án tài chính của dự án, hoặc có thể cần một giai đoạn khởi động để nhu cầu của dự

án dần định hình. Khi đó một số vấn đề tài chính có thể nảy sinh. Người quản lý hợp đồng cần giám

sát tình trạng tài chính của nhà đầu tư để giúp nhà đầu tư cố gắng tránh khỏi tình trạng phá sản.

Người quản lý hợp đồng và Đơn vị quản lý hợp đồng giám sát và báo cáo về hoạt động của dự án

trong suốt quá trình vận hành nhằm chủ động xác định và quản lý các vấn đề nảy sinh. Người quản lý

hợp đồng, với sự hỗ trợ của kỹ sư độc lập (nếu có), cũng có thể thường xuyên tiến hành kiểm tra tài

sản dự án để theo dõi tình trạng của tài sản.

Việc giám sát các vấn đề sau được thực hiện trong quá trình vận hành:

1. So sánh giữa mô hình tài chính dự kiến và thực tế: Mô hình tài chính đã được sử dụng trong

quá trình đấu thầu và đàm phán được sử dụng để so sánh và tham chiếu trong quá trình vận

hành. Mô hình được cập nhật để phản ánh hoạt động thực tế của dự án, cung cấp thước đo

chính xác về hiệu quả tài chính của dự án. Một số giả định trong mô hình tài chính có thể lỗi thời

và cần được cập nhật, ví dụ như các giả định về lạm phát.

2. Các KPI đã thỏa thuận: Hợp đồng quy định các thông số hoạt động và các tiêu chuẩn mà nhà

đầu tư cần đáp ứng. Người quản lý hợp đồng và Đơn vị quản lý hợp đồng thường xuyên theo dõi

các tiêu chuẩn và thông số này. Công tác theo dõi cũng bao gồm kiểm tra tài sản thường xuyên.

3. Phí: Mức phí được giám sát bởi Đơn vị quản lý hợp đồng để đảm bảo tính công bằng cho các đối

tượng sử dụng và nhà đầu tư. Đơn vị quản lý hợp đồng giám sát mức phí thực tế áp dụng cho

các đối tượng sử dụng để đảm bảo rằng mức phí phù hợp với giá trị thị trường, các quy định và

điều khoản trong hợp đồng.

4. Các cam kết với ngân hàng: Đơn vị quản lý hợp đồng phải nắm rõ các cam kết với ngân hàng

được quy định trong thỏa thuận vay vốn và giám sát các cam kết đó. Cập nhật mô hình tài chính

theo thực tế hoạt động sẽ hỗ trợ cho công tác giám sát và ước tính khi nào sẽ có vấn đề phát

sinh đối với các cam kết. Nhà đầu tư cần thông báo cho người quản lý hợp đồng nếu nhà đầu tư

dự kiến sẽ phát sinh vấn đề đối với các cam kết với ngân hàng.

5. Sửa chữa và bảo trì, bảo dưỡng: Đơn vị quản lý hợp đồng đảm bảo rằng việc sửa chữa và bảo

trì, bảo dưỡng phải được tiến hành theo mức độ được yêu cầu trong suốt thời hạn dự án để công

trình không bị xuống cấp và hư hỏng, đặc biệt nếu tài sản dự án phải được chuyển giao lại cho

Chính phủ tại thời điểm kết thúc hợp đồng.

4.4.7 Giai đoạn chuyển giao

Mục này của sổ tay hướng dẫn chỉ được áp dụng trong trường hợp tài sản dự án được chuyển giao

vào cuối thời hạn thực hiện dự án. Nếu tài sản dự án được chuyển giao ngay sau giai đoạn xây dựng

và hoàn tất công tác kiểm tra, vận hành thử, thì không cần phải thực hiện các công tác dưới đây.

Sổ tay PPP

52

Khi tài sản được chuyển giao tại cuối thời hạn thực hiện dự án, Đơn vị quản lý hợp đồng cần có hiểu

biết đầy đủ về các điều khoản chấm dứt hợp đồng và các điều khoản chuyển giao được quy định

trong hợp đồng để đảm bảo rằng Chính phủ sẽ không phải chịu các khoản nợ không lường trước và

đảm bảo tất cả các vấn đề pháp lý đã được xử lý triệt để .

Hợp đồng có thể bị chấm dứt trước thời hạn, trong trường hợp đó Đơn vị quản lý hợp đồng cần cân

nhắc một số vấn đề cụ thể. Cơ quan thực hiện có thể sẽ phải thanh toán phần giá trị còn lại của tài

sản cho nhà đầu tư trong tình huống này. Giá trị còn lại của tài sản phải thanh toán cho nhà đầu tư có

thể được điều chỉnh giảm bằng với chi phí chấm dứt hợp đồng trước thời hạn theo tính toán của Đơn

vị quản lý hợp đồng. Do vậy, Đơn vị quản lý hợp đồng phải am hiểu về quy trình chấm dứt hợp đồng

và các chi phí liên quan. Đơn vị quản lý hợp đồng cũng cần làm việc với đơn vị cung cấp bảo đảm

thực hiện hợp đồng trong trường hợp này.

Các công tác chính cần được hoàn thành trong giai đoạn chuyển giao của một dự án được kết thúc

tại cuối thời hạn hợp đồng được quy định trong hợp đồng dự án. Quy trình ví dụ được mô tả dưới

đây:

1. Lập kế hoạch cẩn thận: Đơn vị quản lý hợp đồng lập kế hoạch rõ ràng cho công tác chuyển

giao tài sản trước khi diễn ra việc chuyển giao. Đơn vị quản lý hợp đồng quan tâm liệu công

trình được tiếp nhận có đang trong tình trạng vận hành tốt, trong khi nhà đầu tư hướng đến mục

tiêu chuyển giao công trình mà không cần phải thanh toán cho bất kỳ vấn đề đáng kể nào.

2. Kiểm tra các tài sản dự án: 3 năm trước khi thực sự chuyển giao, Đơn vị quản lý hợp đồng và

nhà đầu tư cùng nhau kiểm tra chất lượng tài sản. Các bên cố gắng xác định liệu tài sản có đang

trong tình trạng vận hành tốt hay không. Nếu tài sản không đáp ứng tiêu chuẩn, cần chuẩn bị và

thực hiện một kế hoạch sửa chữa và duy trì tài sản thỏa mãn các tiêu chuẩn về vận hành. Chi

phí cho việc này thuộc trách nhiệm của nhà đầu tư. Một cuộc kiểm tra tiếp theo được tiến hành 6

tháng trước khi chuyển giao, nhằm mục đích kiểm chứng rằng tất cả công tác sửa chữa, bảo trì

và thay thế đã được thỏa thuận trong cuộc kiểm tra đầu tiên đều đã được thực hiện và kiểm tra

liệu tài sản có xuống cấp, hư hỏng thêm nữa không. Nếu phát hiện thấy xuống cấp, hư hỏng, kế

hoạch khắc phục ngay lập tức được đặt ra.

3. Kiểm tra vận hành: Các tài sản cần được kiểm tra trước khi chuyển giao để đảm bảo rằng tài

sản có thể hoạt động hiệu quả và đáp ứng các tiêu chuẩn tối thiểu về hiệu suất, sức khỏe, an

toàn và môi trường. Nếu không đáp ứng được các tiêu chuẩn, cần thực hiện một kế hoạch sửa

chữa phù hợp.

4. Hoàn thiện các vấn đề pháp lý: Bộ phận pháp lý của Cơ quan thực hiện xem xét dự án để

kiểm tra các khoản nợ và các vấn đề pháp lý còn tồn đọng nhằm giúp Cơ quan thực hiện tránh

phải chịu bất kỳ khoản nợ/ trách nhiệm pháp lý không mong muốn. Mọi vấn đề pháp lý tồn đọng

phải được lập tức xử lý. Cơ quan thực hiện và nhà đầu tư có thể thống nhất một thỏa thuận mà

theo đó, nhà đầu tư sẽ bồi thường cho Cơ quan thực hiện trong trường hợp có bất kỳ khoản nợ/

trách nhiệm pháp lý phát sinh sau khi chuyển giao.

5. Hoàn trả cho nhà đầu tư khoản bảo đảm việc nhà đầu tư thực hiện nghĩa vụ chuyển giao

công trình dự án : Bảo đảm việc nhà đầu tư thực hiện nghĩa vụ chuyển giao công trình dự án

có thể được hoàn trả cho nhà đầu tư khi tài sản được chuyển giao thành công và thỏa mãn các

yêu cầu. Đơn vị quản lý hợp đồng có thể xem xét trì hoãn việc hoàn trả bảo đảm thực hiện hợp

đồng lên đến một năm sau khi chuyển giao tài sản (nếu hợp đồng quy định điều này) nhằm tiếp

cận nguồn vốn trong trường hợp phát sinh khoản nợ/ trách nhiệm pháp lý.

4.4.8 Tóm tắt các nhiệm vụ và trách nhiệm

Trách nhiệm và nhiệm vụ chính của các bên tham gia vào quá trình quản lý hợp đồng được tóm tắt

trong bảng dưới đây.

Bảng 16: Tóm tắt các nhiệm vụ và trách nhiệm chính

Sổ tay PPP

53

Giai đoạn Bộ GTVT và Ban PPP trong Bộ GTVT

Cơ quan thực hiện Đơn vị quản lý hợp đồng, người quản lý hợp đồng và người quản lý thực hiện dịch vụ

1. Giai đoạn trước ngày có

hiệu lực (hoặc điều kiện

tiên quyết)

Giám sát việc tuân thủ các điều khoản hợp đồng của nhà đầu tư

Giám sát tiến độ của dự án

Cung cấp hỗ trợ theo yêu cầu


Giám sát và hướng dẫn theo yêu cầu

Làm việc với bên cho vay của dự án để giám sát tiến độ dự án

Giải quyết kịp thời các vấn đề trong thẩm quyền của Chính phủ

Đảm bảo có đầy đủ bảo đảm dự thầu

2. Giai đoạn trước khi tiến

hành thi công (giai đoạn

thiết kế)

Giám sát việc tuân thủ các điều khoản hợp đồng của nhà đầu tư



Bổ nhiệm kỹ sư độc lập (kết hợp cùng nhà đầu tư)

Phê duyệt Thiết kế bản vẽ thi công

Ban hành thông báo bắt đầu xây dựng

Thường xuyên rà soát Thiết kế bản vẽ thi công

Giám sát các mốc thi công xây dựng

Rà soát các tiêu chuẩn về kỹ thuật và thiết kế

Xác nhận rằng đã có đầy đủ các giấy phép

Kiểm tra phương án huy động nguồn lực

3. Giai đoạn thi công xây

dựng Giám sát việc tuân thủ các điều

khoản hợp đồng của nhà đầu tư



Giám sát và hướng dẫn theo yêu cầu

Cung cấp đầu vào cho Sổ tay Thực hiện hợp đồng

Giám sát tiến độ thi công

Triệu tập Tổ giám sát xây dựng (nếu cần thiết)

Làm việc với kỹ sư giám sát của bên cho vay

Xây dựng Sổ tay Thực hiện hợp đồng

Giám sát các báo cáo thi công

Rà soát lại các tiêu chuẩn đánh giá các tài liệu dự thầu để lựa chọn nhà thầu

Rà soát lại các biện pháp bảo vệ môi trường và xã hội

Giám sát tiến độ thi công

Thường xuyên theo dõi bảo đảm thực hiện xây dựng

Giám sát tình trạng bảo hiểm

Giám sát tình trạng bảo hành

4. Giai đoạn vận hành thử

trước khi bàn giao Giám sát việc tuân thủ các điều

khoản hợp đồng của nhà đầu tư

Giám sát các vấn đề phát sinh


Thống nhất về quy trình thẩm tra

Xác nhận lại kết quả vận hành thử

Cấp chứng nhận nghiệm thu công trình

Thống nhất về thủ tục kiểm tra, quy trình thẩm tra và báo cáo

Xác nhận rằng việc vận hành thử trước khi bàn giao được hoàn thành

Kiểm tra khoản bồi thường được xác định trước

5. Giai đoạn vận hành Giám sát việc tuân thủ các điều khoản hợp đồng của nhà đầu tư



Thường xuyên rà soát các báo cáo được lập bởi Đơn vị quản lý hợp đồng và người quản lý hợp đồng

Tiến hành công tác giám sát

Giải quyết các vấn đề phát sinh

Thường xuyên giám sát hoạt động của dự án

Báo cáo về hoạt động của dự án trong suốt giai đoạn vận hành

Cập nhật và giám sát mô hình tài chính

Giám sát các KPI đã được thống nhất

Giám sát mức phí áp dụng

Giám sát các giao ước với ngân hàng

Giám sát công tác sửa chữa và bảo trì bảo dưỡng

Tiến hành công tác kiểm tra tài sản thường xuyên ( hỗ trợ bởi các kỹ sư độc lập)

6. Giai đoạn chuyển giao Giám sát tình trạng pháp lý để đảm bảo tài sản phù hợp để chuyển giao

Giám sát mọi vấn đề khác có thể phát sinh


Thống nhất về kế hoạch chuyển giao

Rà soát tình trạng pháp lý và nghĩa vụ nợ

Lập kế hoạch chuyển giao

Kiểm tra tài sản

Lập kế hoạch sửa chữa và bảo dưỡng tài sản (nếu cần)

Kiểm tra chất lượng tài sản

Xử lý xong mọi vấn đề pháp lý tồn đọng

Thống nhất việc hoàn trả khoản bảo đảm thực hiện nghĩa vụ chuyển giao cho nhà đầu tư

*Bộ GTVT có thể yêu cầu bất kỳ đơn vị liên quan cung cấp các tham mưu hỗ trợ nếu cần thiết trong

toàn bộ vòng đời dự án.

Sổ tay PPP

54

4.5 Các vấn đề quản lý hợp đồng, phương thức giảm thiểu và quản lý các thay đổi

Trong mục này, chúng tôi xin được liệt kê một số vấn đề phổ biến có thể xảy ra trong quá trình quản

lý các hợp đồng PPP và đưa ra các phương thức giảm thiểu, các thủ tục giải quyết và quản lý thay

đổi cho các vấn đề được xác định.

4.5.1 Các vấn đề quan trọng và phương thức giảm thiểu

Danh sách dưới đây mô tả các vấn đề quản lý hợp đồng phổ biến và các thủ tục để giảm thiểu phát

sinh các vấn đề này.

Bảng 17: Các vấn đề quản lý hợp đồng và phương thức giảm thiểu

Các vấn đề quan trọng Phương thức giảm thiểu và các thủ tục giải quyết vấn đề của Cơ quan thực hiện

1. Sự cố trong các mối quan hệ

Sự cố trong các mối quan hệ có thể

xảy ra giữa Cơ quan thực hiện và nhà

đầu tư, làm gián đoạn việc thông tin

liên lạc và hợp tác.

• Phát triển phương pháp tiếp cận dựa trên quan hệ đối tác để làm việc và thiết lập các mối quan hệ, bao gồm các phương thức và hành động thúc đẩy hợp tác để cùng đạt được mục tiêu chung.

• Đảm bảo rằng vai trò, trách nhiệm và cấu trúc quản trị được xác định rõ ràng và các cán bộ trong Cơ quan thực hiện phải nắm rõ nội dung này.

• Tạo ra môi trường thông tin liên lạc ‘’mở’’. • Đảm bảo rằng các bước bàn giao công việc giữa các

chuyên viên phải toàn diện và đầy đủ. • Sử dụng một người hỗ trợ độc lập để xây dựng lại mối

quan hệ.

2. Đàm phán lại hợp đồng

Đàm phán lại hợp đồng xảy ra khi một

bên muốn đàm phán lại các điều

khoản trong hợp đồng, và thường tại

thời điểm dự án đang trong giai đoạn

khủng hoảng tài chính.

• Tốt nhất là tránh đàm phán lại hợp đồng bằng cách sử dụng các điều khoản điều chỉnh đã quy định trong hợp đồng.

• Cơ quan thực hiện cần có hiểu biết về tình hình hoạt động tài chính và điểm mạnh của các đơn vị cung cấp dịch vụ để thông tin cho người đàm phán.

• Tiến hành đánh giá hiệu quả đầu tư đối với các điều khoản đã được đàm phán lại.

• Đánh giá liệu Cơ quan thực hiện có cần tham gia vào quá trình đàm phán lại hay khu vực tư nhân có thể tự đàm phán (ví dụ như tái cơ cấu khoản vay).

3. Xảy ra tranh chấp

Tranh chấp hợp đồng phát sinh khi

các bên không đồng ý với nghĩa vụ

hoặc điều khoản trong hợp đồng.

• Hợp đồng nên bao gồm điều khoản chi tiết về quá trình giải quyết tranh chấp.

• Bước đầu tiên trong giải quyết tranh chấp là các bên tiến hành thảo luận chung.

• Nếu tranh chấp không thể giải quyết trong một khoảng thời gian nhất định, tranh chấp nên được chuyển cho một ban hội thẩm để giải quyết.

• Ban hội thẩm cần có chuyên môn trong lĩnh vực PPP cụ thể hoặc trong lĩnh vực tranh chấp hợp đồng.

• Cả hai bên cần thống nhất về thành phần Ban hội thẩm trong vòng 60 ngày từ ngày ký hợp đồng.

• Ban hội thẩm cần phải kịp thời báo cáo phát hiện của mình cho cả hai bên.

• Nếu các bên không đồng ý với quyết định của Ban hội thẩm, tranh chấp cần được giải quyết bằng quy trình trọng tài chính thức.

Sổ tay PPP

55

Các vấn đề quan trọng Phương thức giảm thiểu và các thủ tục giải quyết vấn đề của Cơ quan thực hiện

• Quy trình trọng tài cần phải tiến hành dựa trên các tiêu chuẩn trọng tài quốc tế.

• Cần tránh giải quyết tranh chấp bằng các thủ tục tố tụng pháp lý cho đến khi các thủ tục giải quyết tranh chấp ở trên đã được thực hiện.

Phụ lục C cung cấp một lưu đồ mô tả các thủ tục giải quyết tranh chấp. Để rõ ràng, các nội dung nêu trên đây sẽ được đưa vào hợp đồng dự án dưới hình thức một điều khoản hợp đồng. Điều khoản này cần xác định rõ khung thời gian/ thời hạn đưa ra các quyết định, thành lập hội đồng và cách thức thanh toán các chi phí tranh chấp và trọng tài.

4. Thay đổi về pháp lý

Thay đổi về pháp lý có thể gây ảnh

hưởng đến hoạt động của dự án và do

đó cần được quản lý.

• Đơn vị quản lý hợp đồng và các thành viên của Đơn vị quản lý hợp đồng phải theo dõi liên tục các luật và quy định.

• Cơ quan thực hiện có thể phải bồi thường cho các chi phí và tổn thất phát sinh nếu thay đổi pháp lý gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến hoạt động của dự án.

• Tuy nhiên, một số thay đổi pháp lý nhất định có thể được bỏ qua nếu luật/quy định đó tác động đến tất cả các pháp nhân hoạt động kinh doanh thông thường như thay đổi về tiền lương tối thiểu và thuế.

5. Bất khả kháng

Điều khoản bất khả kháng được quy

định trong hợp đồng để giúp các bên

tránh khỏi các khoản nợ và nghĩa vụ

khi một sự kiện đặc biệt xảy ra ngoài

tầm kiểm soát của các bên.

• Các điều khoản về bất khả kháng trong hợp đồng phải đủ chi tiết để bao gồm tất cả các sự kiện có thể xảy ra.

• Các bên cần thống nhất rằng họ sẽ thực hiện các bước cần thiết để giảm thiểu các hậu quả nghiêm trọng của sự kiện bất khả kháng.

• Nhà đầu tư cần đảm bảo rằng bảo hiểm của nhà đầu tư sẽ đủ khả năng chi trả cho các sự kiện bất khả kháng.

• Trong một số trường hợp, Cơ quan thực hiện được yêu cầu phải tạm thời vận hành dự án khi sự kiện bất khả kháng xảy ra. Hợp đồng cũng nên bao gồm điều khoản về vấn đề này.

4.6 Tóm tắt

Một số nguyên tắc quan trọng giúp quá trình quản lý hợp đồng hiệu quả được tóm tắt dưới đây:

► Cần có cấu trúc quản lý hợp đồng rõ ràng với cơ chế thông tin liên lạc, quản trị và báo cáo được

xác định rõ;

► Các vai trò và trách nhiệm của các bên tham gia vào quy trình quản lý hợp đồng phải được giao

phó và thống nhất cho từng giai đoạn phát triển của dự án;

► Người quản lý hợp đồng cần tham gia từ đầu, trong công tác đầu thầu dự án và xây dựng các

điều khoản trong hợp đồng PPP;

► Cần thiết xây dựng mối quan hệ bền chặt và hợp tác giữa nhà đầu tư và Cơ quan thực hiện;

► Người quản lý hợp đồng cần vững vàng, có kỹ năng, kinh nghiệm cần thiết và được sự hỗ trợ

chặt chẽ từ Đơn vị quản lý hợp đồng, Cơ quan thực hiện, Ban PPP thuộc Bộ GTVT và các cơ

quan khác của Chính phủ theo yêu cầu;

► Người quản lý thực hiện dịch vụ với sự hỗ trợ kỹ sư độc lập cần thường xuyên tiến hành giám sát

và kiểm tra việc thực hiện dịch vụ.

Sổ tay PPP

56

Đơn vị quản lý hợp đồng, người quản lý hợp đồng và nhà đầu tư cần lập kế hoạch chi tiết để giám

sát các giai đoạn chuyển giao quan trọng như từ giai đoạn đấu thầu sang giai đoạn quản lý hợp

đồng, vận hành thử trước khi bàn giao và chuyển giao tài sản.

Sổ tay PPP

57

Phụ lục A: Đối chiếu nội dung nghiên cứu khả thi

Bảng 1 – Phụ lục: Các nội dung của báo cáo nghiên cứu khả thi

Điều

25,

Nghị

định 15

Các yêu cầu trong báo cáo

Nghiên cứu khả thi theo

Điều 25

Tham chiếu Sổ tay quy trình PPP

1a (i) Phân tích chi tiết về sự cần

thiết đầu tư và những lợi thế

của việc thực hiện dự án so

với hình thức đầu tư khác

(ii) loại hợp đồng dự án

(i) thông tin trên được đề cập tại Mục 2.11 – Phân tích

hiệu quả đầu tư của Sổ tay quy trình PPP.

(ii) Loại hợp đồng dự án được đề cập tại Mục 2.7 – Loại

hợp đồng dự án của Sổ tay PPP.

1b Đánh giá sự phù hợp của dự

án với quy hoạch, kế hoạch

phát triển và các điều kiện

quy định tại Khoản 1 Điều 15

Nghị định 15

Thông tin được đề cập tại Mục 2.2 (iv) – Nghiên cứu khả

thi kỹ thuật: Công trình giao thông.

1c Mục tiêu, quy mô, các hợp

phần (nếu có) và địa điểm

thực hiện dự án; nhu cầu sử

dụng đất và các nguồn tài

nguyên

Mục tiêu dự án – một trong những mục tiêu chính thực

hiện phân tích kinh tế là để hình thành nhu cầu và mục

tiêu của dự án. Mô tả chi tiết phân tích kinh tế nằm trong

Mục 2.11 của Sổ tay quy trình PPP.

Phạm vi dự án, địa điểm thực hiện; nhu cầu sử dụng đất

và tài nguyên tự nhiên được đề cập tại Mục 2.3 – Rà soát

đặc biệt địa điểm thực hiện dự án và Mục 2.1 – Nghiên

cứu khả thi kỹ thuật.

1d Thuyết minh kỹ thuật, công

nghệ để đáp ứng yêu cầu về

chất lượng công trình dự án,

sản phẩm hoặc dịch vụ cung

cấp

Mục 2.2 – Nghiên cứu khả thi kỹ thuật của Sổ tay quy trình

PPP

1dd Đánh giá hiện trạng công

trình, máy móc, thiết bị, giá trị

tài sản (đối với hợp đồng

O&M); điều kiện thực hiện

Dự án khác (đối với hợp

đồng BT)

Mục 2.2 – Nghiên cứu kỹ thuật của Sổ tay quy trình PPP

đề cập đến phân tích tài sản dự án hiện tại cũng như xác

định chi phí dự án.

Tuy nhiên, tư vấn đã bổ sung mục 2.2(vii) – điều kiện của

tài sản và công trình dự án hiện tại – để đảm bảo tính tuân

thủ với Nghị định 15.

1e Tiến độ, thời hạn thực hiện

dự án; thời gian xây dựng,

khai thác công trình; phương

án tổ chức quản lý, kinh

Thời gian và kế hoạch thực hiện cho việc tổ chức quản lý

Kế hoạch thực hiện bao gồm kế hoạch, thời gian xây

dựng cho việc tổ chức quản lý và vận hành kinh doanh

được đề cập tại mục 2.2 (v) chi phí xây dựng và chi phí

Sổ tay PPP

58

Điều

25,

Nghị

định 15



Điều 25


doanh hoặc cung cấp dịch vụ vận hành.

Thời gian khai thác công trình dự án.

Thời gian khai thác được xác định bởi hình thức hợp đồng

và cấu trúc dự án, do đó, nội dung này được đề cập tại

mục 2.8 – tái cấu trúc dự án (thời hạn hợp đồng) và mục

2.7 về loại hợp đồng dự án.

Điều khoản về dịch vụ và vận hành kinh doanh

Ma trận phân bổ rủi ro được thảo luận tại mục 2.10b cùng

với loại hợp đồng dự án được đề cập tại mục 2.7 sẽ giúp

cho việc xác định phạm vi dịch vụ giữa CQNNCTQ và Nhà

đầu tư.

1g Phương án tổng thể bồi

thường, giải phóng mặt bằng,

tái định cư

Được đề cập tại mục 2.3 – Rà soát đặc biệt địa điểm thực

hiện dự án

1h Phương án tài chính của dự

án

Được đề cập tại mục 2.6 – Phân tích tài chính

1i Khả năng huy động vốn để

thực hiện dự án; đánh giá

nhu cầu, khả năng thanh toán

của thị trường; khảo sát sự

quan tâm của nhà đầu tư,

bên cho vay đối với dự án

Được đề cập tại mục 2.12 – Khảo sát thị trường/Xúc tiến

đầu tư

1k Phân tích rủi ro, trách nhiệm

của các bên về quản lý rủi ro

trong quá trình thực hiện dự

án

Được đề cập tại mục 2.9 – Phân tích rủi ro

1l Kiến nghị ưu đãi, bảo đảm

đầu tư (nếu có)

Được đề cập tại mục 1.8 – Tái cấu trúc dự án

1m Hiệu quả kinh tế - xã hội và

tác động của dự án đối với

môi trường, xã hội và quốc

phòng, an ninh

Một trong những câu hỏi quan trọng mà phân tích kinh tế

có thể trả lời là tác động của dự án tới kinh tế và xã hội

bao gồm xã hội và an ninh, quốc phòng. Do đó, yêu cầu

này đã được đề cập tại mục 2.10 – phân tích kinh tế.

Ngoài ra, mục 2.4 Đánh giá tác động môi trường đề cập

đến các nội dung liên quan đến công tác đánh giá tác

động môi trường.

Sổ tay PPP

59

Điều

25,

Nghị

định 15



Điều 25


2 Đối với dự án có cấu phần

xây dựng, ngoài các nội dung

quy định tại Khoản 1 Điều

này, báo cáo nghiên cứu khả

thi bao gồm thiết kế cơ sở

theo quy định của pháp luật

về xây dựng

Được đề cập tại mục 2.2 (iv) – Công trình giao thông

Sổ tay PPP

60

Phụ lục B: Sổ tay Thực hiện hợp đồng20

Bảng 2 – Phụ lục: Sổ tay Thực hiện hợp đồng – Danh sách các nội dung gợi ý

Sổ tay Thực hiện hợp đồng – danh sách các nội dung gợi ý

Giới thiệu ► Mục đích và nội dung khái quát của tài liệu

Mục tiêu của dự án ► Tổng quan dự án và các nguyên tắc của dự án

Cấu trúc nhóm công

tác của Cơ quan thẩm

quyền

► Sơ đồ tổ chức của Nhóm quản lý hợp đồng bao gồm nhóm công tác chủ chốt, chính quyền địa phương và các

bên liên quan

► Vai trò và trách nhiệm

► Các đầu mối liên lạc chính

Cấu trúc nhóm cung

cấp dịch vụ

► Sơ đồ tổ chức của bên cung cấp dịch vụ và Doanh nghiệp dự án (SPV)

► Vai trò và trách nhiệm

► Các đầu mối liên lạc chính

► Các thỏa thuận quản lý liên danh

Quản trị ► Thành viên, vai trò và trách nhiệm của Ban Quản trị

► Thành viên, vai trò và trách nhiệm của Ban vận hành

► Quy trình ra quyết định

► Phân quyền

Nguyên tắc trao đổi

thông tin

► Quy trình trao đổi thông tin với các bên chủ chốt

► Các yêu cầu về báo cáo

Cuộc họp ► Phân loại, mục đích, tần suất cuộc họp

► Các thành viên và chủ tịch

► Kết quả đầu ra của các cuộc họp

Hợp đồng ► Mục đích và tổng quan hợp đồng

► Các điều khoản vận hành quan trọng

► Chi tiết các nội dung thay đổi và lí do thay đổi

Các mốc thời gian

quan trọng

► Các cuộc họp

► Rà soát

► Phương pháp điểm chuẩn so sánh và khảo sát thị trường

Cơ chế thanh toán ► Các nguyên tắc

► Áp dụng cho quá trình thanh toán

► Các nội dung giảm trừ trên cơ sở chất lượng thực hiện dịch vụ

Giám sát thực hiện

dịch vụ

► Các yêu cầu về thông số kỹ thuật đầu ra

► Phương pháp giám sát thực hiện và thủ tục thực hiện

► Các vấn đề phát sinh

► Lưu trữ

Kiểm toán và lưu trữ

hồ sơ

► Các yêu cầu về hợp đồng

► Các yêu cầu của Chính phủ

► Kiểm toán các thay đổi

Rủi ro ► Phân bổ rủi ro

► Các vấn đề về rủi ro

► Những thay đổi sau khi trao hợp đồng

Mục tiêu thực hiện

dịch vụ và Chỉ số đo

lường hiệu quả hoạt

động (KPI)

► Tổng quan

► Các vấn đề còn tồn tại và các vấn đề hiện tại

► Những thay đổi sau khi trao hợp đồng bao gồm các lý do thay đổi

Phụ lục ví dụ ► Các đầu mối liên lạc chính

► Hướng dẫn quản lý công trình dự án hoặc tóm tắt các dịch vụ - lưu ý cho đối tượng sử dụng sản phẩm, dịch vụ

về những điều họ có thể mong đợi từ sản phẩm, dịch vụ

► Tiêu chuẩn về thực hiện dịch vụ – lưu ý cho đối tượng sử dụng sản phẩm, dịch vụ về những điều họ có thể

mong đợi từ sản phẩm, dịch vụ

► Quy trình giải quyết các sai lệch

20 4Ps (2007) Hướng dẫn quản lý hợp đồng cho các dự án PFI và PPP

Sổ tay PPP

61

Phụ lục C: Lưu đồ quy trình giải quyết tranh chấp21

Hình 1 – Phụ lục: Lưu đồ quy trình giải quyết tranh chấp

21 4Ps (2007) Hướng dẫn quản lý hợp đồng cho các dự án PFI và PPP.

Phát sinh tranh chấp

Tranh chấp được đưa ra ban

hội thẩm

Thảo luận trong cuộc họp

chính thức

Tranh chấp được đưa ra

trọng tài

Họp thảo luận nếu được yêu

cầu

Phán quyết của trọng tài được

đưa ra Kết thúc tranh chấp

Tranh chấp

được giải

quyết?

Có

Có

Không

Không

Có nhất trí với

phán quyết của

ban hội thẩm?

Các bên đưa ra lập luận

và/hoặc tổ chức họp

Sổ tay PPP

62

Phụ lục D: Ví dụ về phân tích lựa chọn hình thức hợp đồng

Phụ lục trình bày ví dụ về lựa chọn hình thức hợp đồng cho một dự án đầu tư mới đường cao tốc

theo hình thức PPP (“Dự án tham khảo”). Dự án tham khảo có độ dài toàn tuyến là 100 km với tổng

mức đầu tư khoảng 700 triệu USD. Dự án được xây dựng gần như song song với một tuyến đường

quốc lộ hiện tại để làm giảm ùn tắc cho tuyến đường này.

1.1 Tiêu chí lựa chọn hình thức hợp đồng

Các dự án đường cao tốc thường lựa chọn hình thức BOT, BLT hoặc O&M. Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (CQNNCTQ) sẽ lựa chọn hình thức hợp đồng phù hợp tùy theo các mục tiêu của mình. Trong ví dụ này, các tiêu chí lựa chọn hình thức hợp đồng được đề cập dưới đây và các hình thức hợp đồng nêu trên sẽ được xem xét đánh giá theo các tiêu chí này. (i) Tác động tới ngân sách Chính phủ Tỷ lệ nợ công của Chính phủ xét trên % GDP đang ở mức cao, CQNNCTQ muốn tối thiểu hóa các tác động tài chính trước mắt và lâu dài tới ngân sách Chính phủ. Do đó, CQNNCTQ phải tránh các cấu trúc dự án mà Chính phủ sẽ tham gia vào một cam kết tài chính dài hạn với khu vực tư nhân ;và thay vào đó CQNNCTQ thường hướng tới phương án mà phía tư nhân sẽ được bồi hoàn chi phí xây dựng và chi phí vận hành và bảo trì (O&M) bằng quyền thu phí người sử dụng. Trọng điểm: CQNNCTQ muốn đảm bảo cam kết tài chính của Chính phủ ở mức thấp Mức độ quan trọng: Cao (ii) Phân bổ rủi ro tối ưu Dự án tham khảo là dự án đầu tư mới đường cao tốc chạy song song với đường quốc lộ hiện tại. Dự án được yêu cầu hoàn thiện kịp thời để giảm tải cho tuyến quốc lộ hiện tại. CQNNCTQ đã có kinh nghiệm về sự trì hoãn/chậm trễ và chi phí vượt mức của các dự án do Chính phủ thực hiện trước đó; và do đó, để đáp ứng các tiêu chuẩn về thời gian và chuẩn chất lượng dịch vụ, CQNNCTQ muốn chuyển giao rủi ro thiết kế, rủi ro xây dựng, rủi ro O&M và rủi ro tài chính cho đối tác tư nhân. Ngoài ra, để đảm bảo cam kết tài chính của Chính phủ ở mức thấp, CQNNCTQ thường muốn chuyển rủi ro giao thông cho đối tác tư nhân. Trọng điểm: Chuyển rủi ro thiết kế, rủi ro xây dựng, rủi ro O&M, rủi ro tài chính và rủi ro giao thông cho đối tác tư nhân Mức độ quan trọng: Cao (iii) Mức độ quan tâm của thị trường

Do dự án tham khảo là dự án đầu tư mới, việc chuyển rủi ro giao thông cho đối tác tư nhân có thể có

ảnh hưởng đáng kể tới số lượng nhà thầu quan tâm đến dự án do đó ảnh hưởng tới chất lượng và

tiến độ hoàn thành dự án. Do đó, CQNNCTQ thường phải sử dụng các tư vấn giao dịch để tìm hiểu

và đánh giá mức độ quan tâm của thị trường đối với Dự án tham khảo nếu dự án đã được cấu trúc

theo khung phân bổ rủi ro được thảo luận ở trên.

Sau khi thực hiện tìm hiểu mức độ quan tâm của thị trường, CQNNCTQ có đủ cơ sở tin tưởng rằng

mặc dù rủi ro giao thông bị chuyển giao từ Chính phủ sang phía tư nhân, vẫn có đủ số lượng nhà đầu

tư tiềm năng quan tâm đến dự án để thực hiện đấu thầu cạnh tranh. Do đó CQNNCTQ cho rằng việc

đánh giá sự chấp nhận của các nhà đầu tư về dự án đường bộ đầu tư mới có thu phí là cần thiết.

Trọng điểm: Đảm bảo có đủ nhà đầu tư quan tấm đối với cấu trúc dự án được đề xuất

Mức độ quan trọng: Cao

(iv) Cấu trúc phí tối ưu và cân bằng cho dự án

Sổ tay PPP

63

CQNNCTQ muốn đảm bảo các mức thu phí áp dụng cho Dự án tham khảo sẽ cân bằng (a) rủi ro về

việc tắc nghẽn giao thông trầm trọng của Dự án tham khảo nếu áp dụng mức phí thấp; và (b) rủi ro

về lưu lượng giao thông thấp nếu áp dụng mức phí cao.

Trọng điểm: Đảm bảo cơ chế thu phí cân bằng để duy trì mức độ dịch vụ trong khi vẫn đảm bảo mức

phí có thể chi trả được bởi người tham gia giao thông

Mức độ quan trọng: Trung bình

(v) Tối đa hóa hiệu quả đầu tư

CQNNCTQ cần đảm bảo rằng mô hình được lựa chọn sẽ mang lại hiệu quả đầu tư tối đa cho cả

Chính phủ và người tham gia giao thông.

Trọng điểm: Tối đa hóa hiệu quả đầu tư

Mức độ quan trọng: Cao

(vi) Tính linh hoạt trong việc thay đổi các yêu cầu thiết kế

Yêu cầu thiết kế cho Dự án tham khảo tương đối chuẩn mực. CQNNCTQ thường muốn có sự linh

hoạt trong việc thay đổi hướng tuyến– do các vấn đề thu hồi đất – nhưng việc này phải không gây ra

những thay đổi đáng kể tới chi phí dự án. Do đó, mô hình được lựa chọn phải cho phép đủ mức độ

linh hoạt để điều chỉnh những thay đổi nhỏ về định hướng tuyến đường.

Lưu ý: Mức độ linh hoạt yêu cầu về hướng tuyến

Mức độ quan trọng: Thấp

1.2 Phân tích các hình thức hợp đồng khác nhau

Các tiêu chí khác nhau được CQNNCTQ đưa ra để lựa chọn hình thức hợp đồng bao gồm: (i) Tác động tới ngân sách Chính phủ (ii) Phân bổ rủi ro tối ưu (iii) Mức độ quan tâm của thị trường

(iv) Cấu trúc phí tối ưu và cân bằng cho dự án

(v) Tối đa hóa hiệu quả đầu tư

(vi) Tính linh hoạt trong việc thay đổi các yêu cầu thiết kế

Phần này sẽ so sánh ba hình thức hợp đồng khác nhau bao gồm BOT, BLT và O&M theo các tiêu chí này. (i) Tác động tới ngân sách Chính phủ Theo hình thức BOT, rủi ro giao thông được chuyển giao cho đối tác tư nhân. Đối tác tư nhân thu xếp tài chính cho dự án và thu hồi vốn đầu tư từ thu phí đường bộ, do đó ít tác động tới ngân sách của CQNNCTQ, nếu giả thiết rằng có đủ số lượng nhà đầu tư quan tâm. Theo hình thức BLT, CQNNCTQ sẽ tham gia vào một cam kết tài chính dài hạn với đối tác tư nhân, theo đó, CQNNCTQ sẽ trả cho đối tác tư nhân chi phí xây dựng và chi phí O&M trong một thời gian dài. Việc thu xếp vốn trước mắt cho dự án sẽ được thực hiện bởi đối tác tư nhân. Trong khi đó, với hình thức O&M, CQNNCTQ có thể tự xây dựng hoặc đấu thầu xây dựng qua hình thức EPC. Trong cả hai phương án, CQNNCTQ sẽ phải tự tài trợ cho việc xây dựng công trình giao thông.

Tiêu chí BOT BLT O&M

Sổ tay PPP

64

Tác động lên ngân sách Chính phủ Thấp Trung bình Cao

Đáp ứng tiêu chí của CQNNCTQ

(ii) Phân bổ rủi ro tối ưu Ma trận phân bổ rủi ro theo ba hình thức hợp đồng nêu trên được so sánh với khung phân bổ rủi ro kỳ vọng của CQNNCTQ theo bảng dưới đây:

Rủi ro Phân bổ rủi ro kỳ vọng

BOT BLT O&M

Rủi ro thiết kế Tư nhân Tư nhân Tư nhân Chính phủ

Rủi ro xây dựng Tư nhân Tư nhân Tư nhân Chính phủ

Rủi ro O&M Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân

Rủi ro tài chính Tư nhân Tư nhân Tư nhân Chính phủ

Rủi ro giao thông Tư nhân Tư nhân Chính phủ Chính phủ

Bảng trên cho thấy hình thức BOT đáp ứng kỳ vọng phân bổ rủi ro tối ưu. Tuy nhiên, việc phân bổ rủi ro tối ưu chủ yếu phụ thuộc vào mức độ quan tâm của nhà đầu tư đối với dự án.


Đáp ứng khung phân bổ rủi ro tối ưu Cao Trung bình Thấp


(iii) Mức độ quan tâm của thị trường Theo hình thức BOT, rủi ro giao thông được chuyển giao cho đối tác tư nhân. Như được đề cập ở trên, việc chuyển giao rủi ro giao thông cho đối tác tư nhân trong Dự án tham khảo có thể ảnh hưởng đáng kể đến số lượng nhà thầu tiềm năng quan tâm đến dự án, do đó có thể ảnh hưởng đến chất lượng và thời gian hoàn thành dự án. Tuy nhiên, tư vấn giao dịch đã cho rằng dự án có thể thu hút đủ cạnh tranh. Mặt khác, mức độ quan tâm của thị trường cho hình thức BLT và O&M thường cao hơn nhiều so với hình thức BOT.


Mức độ quan tâm của thị trường Trung bình Cao Cao


(iv) Cấu trúc phí tối ưu và cân bằng Trong các hướng dẫn hiện tại của Việt Nam về các dự án đường cao tốc, cấu trúc phí được đề xuất bởi đối tác tư nhân, và sau đó được phê duyệt bởi Chính phủ. Đối tác tư nhân đang được khuyến khích để tối ưu cấu trúc phí nhằm tối đa doanh thu. Cấu trúc tối ưu được kỳ vọng để cân bằng tự động giữa tắc nghẽn giao thông và tiêu chí về khả năng chi trả phí đường bộ. Mặt khác, theo mô hình BLT và O&M, cấu trúc phí được xác định bởi Chính phủ và đối tác tư nhân không chịu bất kỳ rủi ro giao thông nào. Do đó, việc tối ưu cấu trúc phí phụ thuộc vào CQNNCTQ, tuy nhiên, CQNNCTQ không phải là một đơn vị thương mại và không thực hiện tối ưu cấu trúc phí hiệu quả bằng đối tác tư nhân.


Tối ưu cấu trúc phí Cao Trung bình Trung bình


(v) Tối đa hiệu quả đầu tư Phân tích định lượng chi tiết về Hiệu quả đầu tư chỉ ra rằng hình thức BOT có hiệu quả đầu tư tối đa cho Chính phủ.


Tối đa hiệu quả đầu tư Cao Trung bình Trung bình


Sổ tay PPP

65

(vi) Tính linh hoạt trong việc thay đổi các yêu cầu thiết kế Giá trị của hợp đồng BOT và BLT theo hình thức PPP được xác định trong giai đoạn đấu thầu và do đó khác với hợp đồng EPC, CQNNCTQ mất sự linh hoạt trong việc thay đổi yêu cầu thiết kế. Tuy nhiên, Hợp đồng PPP cho phép những thay đổi nhỏ tới phạm vi dự án thông qua điều khoản Yêu cầu thay đổi trong hợp đồng. Các quốc gia khác nhau cho phép sự thay đổi thiết kế trong hợp đồng PPP lên đến một giới hạn nhất định của tổng chi phí dự án. Do đó, tính linh hoạt của CQNNCTQ trong hợp đồng BOT và BLT được giới hạn và cụ thể cho dự án. Đối với hình thức hợp đồng O&M, CQNNCTQ tự xây dựng/phát triển dự án, do đó có nhiều tính linh hoạt hơn trong việc thay đổi yêu cầu thiết kế.


Tính linh hoạt trong việc thay đổi các yêu cầu thiết kế Trung bình Trung bình Trung bình


1.3 Kết luận

Phân tích so sánh về các hình thức hợp đồng khác nhau đối với mỗi tiêu chí được đưa ra bởi CQNNCTQ được tổng hợp như sau:

Tiêu chí Mức độ quan trọng

BOT BLT O&M

Tác động tới ngân sách Chính phủ Cao

Phân bổ rủi ro tối ưu Cao

Mức độ quan tâm của thị trường Cao

Cấu trúc phí tối ưu và cân bằng cho dự án Trung bình

Tối đa hiệu quả đầu tư Cao

Tính linh hoạt trong việc thay đổi các yêu cầu

thiết kế

Thấp

Dựa theo kết quả tổng hợp ở trên, hình thức hợp đồng BOT đáp ứng hầu hết các tiêu chí của CQNNCTQ nên là hình thức được lựa chọn.

Sổ tay PPP

66

5 Phụ lục – Danh sách các biểu mẫu Sổ tay quy trình quản lý và tài liệu hướng dẫn cách

thực hiện các dự án PPP

Bảng 3 – Phụ lục: Danh sách các biểu mẫu Sổ tay PPP

Giai đoạn Biểu mẫu Nội dung biểu mẫu

Giai đoạn 1a – Xác định, sàng lọc và lập thứ tự ưu

tiên các dự án PPP

Mẫu đánh giá dự án tuân thủ với nghị định 15

► Danh sách dự án; ► Thông tin dự án; ► Các tiêu chí trong Điều 15 của Nghị định 15 và câu hỏi đánh giá mỗi tiêu

chí; ► Trình bày/giải thích mỗi câu trả lời; ► Đánh giá tuân thủ/ không tuân thủ với Nghị định 15; ► Danh sách các dự án tuân thủ Nghị định 15.

Mẫu đánh giá phân tích đa tiêu chí (MCA)

► Tên dự án; ► Thông tin dự án; ► Danh sách các tiêu chí chính và tỷ trọng của mỗi tiêu chí chính cùng các

tiêu chí chi tiết tương ứng (gồm các câu hỏi đánh giá mỗi tiêu chí chi tiết và điểm cho mỗi câu trả lời);

► Trình bày/giải thích mỗi câu trả lời; ► Tổng điểm của mỗi tiêu chí chi tiết; ► Tổng điểm đánh giá đa tiêu chí; ► Xếp hạng các dự án dựa trên kết quả chấm điểm.

Danh sách dự án được xác định/sắp xếp thứ tự ưu tiên (dự án được sàng lọc)

► Tên dự án (xếp hạng các dự án dựa trên kết quả đánh giá đa tiêu chí); ► Cơ quan đề xuất; ► Thông tin dự án (đặc điểm của dự án, lĩnh vực dự án).

Giai đoạn 1b- Đề xuất dự án

Quyết định phê duyệt đề xuất dự án

► Tên dự án; ► Tên cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết hợp đồng với nhà đầu tư; ► Tên đơn vị chuẩn bị dự án; ► Địa điểm, quy mô, công suất dự án, diện tích sử dụng đất; ► Yêu cầu về kỹ thuật; ► Dự kiến tổng vốn đầu tư; ► Vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án (nếu có); ► Loại hợp đồng dự án; ► Phương án tài chính sơ bộ;

Sổ tay PPP

67


► Thời gian hợp đồng dự án; ► Ưu đãi và bảo đảm đầu tư; ► Các nội dung khác. (Tham khảo thông tư 02/2016/TT-BKHĐT, Điều 5, Khoản 3.c)

Đề xuất dự án Tham khảo Phụ lục 1 thông tư 02/2016/TT-BKHĐT

Báo cáo thẩm định đề xuất dự án Tham khảo Phụ lục 2 thông tư 02/2016/TT-BKHĐT

Giai đoạn 2 – Nghiên cứu khả thi chi tiết

Quyết định phê duyệt Báo cáo Nghiên cứu khả thi

► Tên dự án; ► Tên cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết hợp đồng với nhà đầu tư; ► Tên đơn vị chuẩn bị dự án hoặc nhà đầu tư được giao nhiệm vụ lập báo

cáo nghiên cứu khả thi; ► Địa điểm, quy mô, công suất dự án, diện tích sử dụng đất; ► Yêu cầu chi tiết về kỹ thuật; ► Tổng vốn đầu tư; ► Vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án (nếu có); ► Loại hợp đồng dự án; ► Phương án tài chính; ► Thời gian hợp đồng dự án; ► Ưu đãi và bảo đảm đầu tư; ► Các nội dung khác.

Báo cáo nghiên cứu khả thi Tham khảo Phụ lục 3 thông tư 02/2016/TT-BKHĐT

Báo cáo thẩm định nghiên cứu khả thi Tham khảo Phụ lục 4 thông tư 02/2016/TT-BKHĐT

Bảng phân bổ rủi ro

► Loại rủi ro (Rủi ro chính trị, rủi ro xã hội, rủi ro giải phóng mặt bằng, rủi ro môi trường, rủi ro xây dựng/ thiết kế, rủi ro tài chính, rủi ro kinh tế vĩ mô, rủi ro nhu cầu, rủi ro vận hành, rủi ro chấm dứt hợp đồng);

► Phân bổ rủi ro (giữa Chính phủ và Doanh nghiệp dự án/nhà đầu tư); ► Các biện pháp giảm thiểu rủi ro.

Giai đoạn 3a – Lập HSMST Hồ sơ mời sơ tuyển (RFQ) Tham khảo Quyển 3 – Sổ tay hướng dẫn quản lý và thực hiện dự án PPP

Sổ tay PPP

68


và tổ chức sơ tuyển

Báo cáo thẩm định hồ sơ mời sơ tuyển

► Nhận xét và ý kiến thẩm định của đơn vị thẩm định về cơ sở pháp lý, việc tuân thủ quy định của pháp luật về đấu thầu và pháp luật khác;

► Ý kiến thống nhất hoặc không thống nhất về nội dung dự thảo hồ sơ mời sơ tuyển;

► Đề xuất và kiến nghị của đơn vị thẩm định về việc phê duyệt hồ sơ mời sơ tuyển, về biện pháp xử lý đối với trường hợp phát hiện hồ sơ mời sơ tuyển không tuân thủ quy định pháp luật, biện pháp giải quyết đối với những trường hợp chưa đủ cơ sở phê duyệt hồ sơ mời sơ tuyển;

► Các ý kiến khác (nếu có) (Tham khảo Nghị định 30/2015/NĐ-CP, Điều 82 – Khoản 1.c)

Báo cáo kết quả đánh giá hồ sơ dự sơ tuyển Tham khảo Quyển 3 – Sổ tay hướng dẫn quản lý và thực hiện dự án PPP

Báo cáo thẩm định kết quả sơ tuyển

► Khái quát về dự án, cơ sở pháp lý đối với việc tổ chức lựa chọn nhà đầu tư;

► Tóm tắt quá trình tổ chức thực hiện và đề nghị của cơ quan trình duyệt về kết quả sơ tuyển;

► Nhận xét về việc tuân thủ quy định pháp luật về đấu thầu và pháp luật khác có liên quan trong quá trình sơ tuyển;

► Ý kiến thống nhất hoặc không thống nhất về kết quả sơ tuyển; đề xuất biện pháp xử lý đối với trường hợp phát hiện sự không tuân thủ quy định của pháp luật về đấu thầu trong quá trình sơ tuyển hoặc biện pháp giải quyết đối với những trường hợp chưa đủ cơ sở kết luận về kết quả sơ tuyển;

► Ý kiến của đơn vị thẩm định về sự bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch trong quá trình sơ tuyển;

► Đề xuất, kiến nghị của đơn vị thẩm định; ► Các ý kiến khác. (Tham khảo Nghị định 30/2015/NĐ-CP, Điều 82 – Khoản 2.c)

Sổ tay PPP

69


Giai đoạn 3b – Lập kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư

Kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư

► Tên dự án; ► Tổng mức đầu tư, tổng vốn của dự án (tổng vốn đầu tư) đối với dự án

PPP; sơ bộ tổng chi phí thực hiện dự án, chi phí bồi thường, giải phóng mặt bằng đối với dự án đầu tư có sử dụng đất;

► Sơ bộ vốn góp của Nhà nước để hỗ trợ xây dựng công trình dự án PPP, cơ chế tài chính, hình thức bảo đảm đầu tư của Nhà nước để hỗ trợ việc thực hiện dự án (nếu có);

► Hình thức và phương thức lựa chọn nhà đầu tư: ► Đấu thầu rộng rãi hoặc chỉ định thầu; ► Phương thức lựa chọn nhà đầu tư (một giai đoạn một túi hồ sơ hoặc

một giai đoạn hai túi hồ sơ); ► Thời gian bắt đầu tổ chức lựa chọn nhà đầu tư; ► Loại hợp đồng; ► Thời gian thực hiện hợp đồng. (Tham khảo Nghị định 30/2015/NĐ-CP, Điều 23)

Giai đoạn 3c – Lập HSMT

Hồ sơ mời thầu (RFP) Tham khảo Quyển 3 – Sổ tay hướng dẫn quản lý và thực hiện dự án PPP

Báo cáo thẩm định hồ sơ mời thầu

► Khái quát nội dung của dự án, cơ sở pháp lý để lập hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu;

► Nhận xét và ý kiến của đơn vị thẩm định về cơ sở pháp lý, việc tuân thủ quy định của pháp luật về đấu thầu và pháp luật khác có liên quan; ý kiến thống nhất hoặc không thống nhất về nội dung dự thảo hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu;

► Đề xuất và kiến nghị của đơn vị thẩm định về việc phê duyệt hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu; về biện pháp xử lý đối với trường hợp phát hiện hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu không tuân thủ quy định của pháp luật về đấu thầu và pháp luật khác có liên quan; về biện pháp giải quyết đối với những trường hợp chưa đủ cơ sở phê duyệt hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu;

► Các ý kiến khác (nếu có). (Tham khảo Nghị định 30/2015/NĐ-CP, Điều 82, Khoản 2.c)

Sổ tay PPP

70


Giai đoạn 3d - Quy trình đấu thầu, lựa chọn nhà đầu

tư

Báo cáo kết quả đánh giá hồ sơ đề xuất kỹ thuật

► Tóm tắt quá trình tổ chức lựa chọn nhà đầu tư từ khi lựa chọn danh sách ngắn (nếu có) đến khi trình danh sách nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu về kỹ thuật;

► Nhận xét về việc tuân thủ quy định của pháp luật về đấu thầu và pháp luật khác có liên quan trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư;

► Ý kiến của đơn vị thẩm định về sự bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư;

► Đề xuất, kiến nghị với bên mời thầu, tổ chuyên gia; ► Ý kiến thống nhất hoặc không thống nhất về kết quả đánh giá hồ sơ đề

xuất về kỹ thuật; đề xuất biện pháp xử lý đối với trường hợp phát hiện sự không tuân thủ quy định của pháp luật về đấu thầu trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư hoặc biện pháp giải quyết đối với những trường hợp chưa đủ cơ sở kết luận về kết quả đánh giá hồ sơ đề xuất về kỹ thuật;

► Các ý kiến khác. (Tham khảo Nghị định 30/2015/NĐ-CP, Điều 83, Khoản 3.c)

Báo cáo kết quả đánh giá hồ sơ dự thầu Tham khảo Quyển 3 – Sổ tay hướng dẫn quản lý và thực hiện dự án PPP

Báo cáo thẩm định kết quả lựa chọn nhà đầu tư

► Khái quát về dự án, cơ sở pháp lý đối với việc tổ chức lựa chọn nhà đầu tư;

► Tổng kết toàn bộ quá trình lựa chọn nhà đầu tư từ khi lựa chọn danh sách ngắn (nếu có) đến khi trình kết quả lựa chọn nhà đầu tư;

► Nhận xét về việc tuân thủ quy định pháp luật về đấu thầu và pháp luật khác có liên quan trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư;

► Ý kiến của đơn vị thẩm định về sự bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư;

► Đề xuất, kiến nghị với bên mời thầu, tổ chuyên gia; ► Ý kiến thống nhất hoặc không thống nhất về kết quả lựa chọn nhà đầu tư;

đề xuất biện pháp xử lý đối với trường hợp phát hiện sự không tuân thủ quy định của pháp luật về đấu thầu trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư hoặc biện pháp giải quyết đối với những trường hợp chưa đủ cơ sở kết luận về kết quả lựa chọn nhà đầu tư;

► Các ý kiến khác. (Tham khảo Nghị định 30/2015/NĐ-CP, Điều 83, Khoản 4.c)

Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà đầu tư

► Tên dự án, địa điểm và quy mô của dự án; ► Tên nhà đầu tư trúng thầu; ► Loại hợp đồng; ► Thời hạn khởi công, hoàn thành xây dựng, kinh doanh, chuyển giao công

Sổ tay PPP

71


trình dự án; ► Các điều kiện sử dụng đất để thực hiện dự án (địa điểm, diện tích, mục

đích, thời gian sử dụng đất); ► Tổng mức đầu tư và tổng vốn của dự án; ► Giá dịch vụ, phần vốn góp của Nhà nước hoặc phần nộp ngân sách nhà

nước; ► Các nội dung cần lưu ý (nếu có). (Tham khảo Nghị định 30/2015/NĐ-CP, Điều 42, Khoản 4)

Thông báo kết quả lựa chọn nhà đầu tư

► Tên dự án, địa điểm và quy mô của dự án; ► Tên nhà đầu tư trúng thầu; ► Loại hợp đồng; ► Thời hạn khởi công, hoàn thành xây dựng, kinh doanh, chuyển giao công

trình dự án; ► Các điều kiện sử dụng đất để thực hiện dự án (địa điểm, diện tích, mục

đích, thời gian sử dụng đất); ► Tổng mức đầu tư và tổng vốn của dự án; ► Giá dịch vụ, phần vốn góp của Nhà nước hoặc phần nộp ngân sách nhà

nước; ► Các nội dung cần lưu ý (nếu có); ► Danh sách nhà đầu tư không được lựa chọn và tóm tắt về lý do không

được lựa chọn của từng nhà đầu tư; ► Kế hoạch đàm phán, hoàn thiện, ký kết hợp đồng với nhà đầu tư được lựa

chọn. (Tham khảo Nghị định 30/2015/NĐ-CP, Điều 42, Khoản 6)

Biên bản đàm phán hợp đồng sơ bộ

► Thành phần tham dự đàm phán; ► Nội dung thương thảo đàm phán:

► Nội dung dự thảo hợp đồng; ► Vốn chủ sở hữu và vốn vay; ► Một số thông số cơ bản để tính toán phương án tài chính (Tổng vốn

đầu tư dự án, trạm thu phí, mức tăng trưởng lưu lượng xe, lãi suất vốn vay, lãi suất vốn chủ sở hữu, chi phí duy tu bảo dưỡng, doanh thu và mức thu phí, chi phí quản lý thu phí, tỷ suất lợi nhuận của nhà đầu tư, hoàn thuế VAT, tính toán phương án tài chính, phương thức thực hiện hợp đồng).

Biên bản đàm phán hợp đồng Tham khảo Quyển 3 – Sổ tay hướng dẫn quản lý và thực hiện dự án PPP

Sổ tay PPP

72


Giai đoạn 4 – Quản lý hợp đồng

Báo cáo giám sát, đánh giá thực hiện đầu tư dự án

► Thông tin về dự án; ► Tình hình thực hiện dự án:

► Tiến độ thực hiện dự án (công tác GPMB, công tác thi công, khối lượng thực hiện);

► Tình hình huy động vốn cho dự án; ► Tình hình giải ngân; ► Công tác thực hiện các yêu cầu về bảo vệ môi trường, đảm bảo an

toàn giao thông; ► Các nội dung khác;

► Kiến nghị các giải pháp thực hiện.

Xác định giá trị khối lượng công việc hoàn thành

► Tên dự án; ► Tên gói thầu; ► Nhà đầu tư hoặc Doanh nghiệp dự án; ► Lần thanh toán; ► Biên bản nghiệm thu (Công việc thực hiện, Đơn vị tính, Khối lượng theo

hợp đồng, khối lượng thực hiện lũy kế đến hết kỳ trước, Khối lượng thực hiện kỳ này, Đơn giá thanh toán, Thanh toán lũy kế đến hết kỳ trước, Thanh toán thực hiện kỳ này);

► Giá trị hợp đồng; ► Số tiền đã thanh toán khối lượng hoàn thành đến cuối kỳ trước; ► Lũy kế giá trị khối lượng thực hiện đến cuối kỳ này; ► Giá trị đề nghị thanh toán kỳ này. (Tham khảo Phụ lục 1 thông tư 55/2016/TT-BTC)

Đề nghị thanh toán vốn đầu tư

► Tên dự án; ► Nhà đầu tư hoặc Doanh nghiệp dự án; ► Căn cứ thực hiện đề nghị thanh toán (cơ sở pháp lý, hợp đồng, bảng xác

định giá trị khối lượng hoàn thành); ► Lũy kế giá trị khối lượng nghiệm thu của hạng mục đề nghị thanh toán ► Lũy kế số vốn đã thanh toán từ khởi công đến cuối kỳ trước (Vốn nhà

nước, Vốn tư nhân); ► Số đề nghị thanh toán khối lượng hoàn thành kỳ này (Vốn nhà nước, Vốn

tư nhân). (Tham khảo Phụ lục 3 thông tư 55/2016/TT-BTC)

sổ tay quy trình quản lý và tài liệu ng dẫn cách thực hiện...

Documents