sistemas judiciales nº6

Sistemas Judiciales

Directores

Juan Enrique Vargas

Alberto Martín Binder

Consejo Editorial

Christina Biebesheimer

Rafael Bielsa

Rafael Blanco

Carlos Cordovéz

María Dakolias

Florence Ellie

Héctor Fix Zamudio

Alfredo Fuentes

María González de Asís

Linn Hammergren

Julio Maier

Luis Paulino Mora Mora

Luis Pásara

Hernando París

Carlos Peña

Rogelio Pérez Perdomo

Silvina Ramírez

Cristián Riego

2003 - Ediciones del InstitutoMéxico 1880 (1222) Ciudad de Buenos Aires - ArgentinaTel.: (54-11) [email protected]/ediciones

2003 - Centro de Estudios de Justicia de las Américas, CEJAHolanda 2023, ProvidenciaSantiago, ChileTel. +(562) [email protected]

Impreso en:Verlap S.A. Producciones GráficasCte. Spurr 653 - AvellanedaBuenos Aires - Argentina

Impreso en Diciembre de 2003

Hecho el depósito de leyISSN 1666-0048

Impreso en Argentina

La revista autoriza la reproducción o traducción, total o parcial de los artículos publicados en sus páginas,toda vez que se señale claramente el autor y se indique la siguiente atribución: “Reproducido con autori-zación © Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia de las Américas, CEJA, Instituto deEstudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP”

2 EDITORIAL

2 TEMA CENTRAL Los Jueces y la Información

4 Pedro Galindo: Indicadores Subjetivos. Estudios, Calificaciones de Riesgo y Encuestas dePercepción Pública sobre los Sistemas de Justicia. Resultados Recientes para las Américas.

Comentarios4 Luis Pásara: Cómo Evaluar el Estado de la Justicia.4 Dr. Luis Paulino Mora Mora: Apuntes sobre el Estado de los Sistemas Judiciales

Latinoamericanos.4 Cristián Riego: Necesidad de Información, Contrapunto al Rigor Metodológico.

4 Alberto Binder, Juan Enrique Vargas, Cristián Riego: Los Jueces y la Información. Sistemas de Información e Instituciones Judiciales en el Marco de la Reforma Judicial.

4 Juan Enrique Vargas Viancos: Eficiencia en la Justicia

2 DEBATE4 Justicia, Información Y Políticas Públicas.

Un debate en torno a los indicadores subjetivos

2 NOTAS GENERALES4 Silvina Ramirez: Problemas y Desafios para la Defensa Pública Penal en America Latina.4 Steven E. Hendrix and Victor Ferrigno F.: Dispute Settlement and Customary Indigenous

Legal Practice in a Multicultural Guatemala: Empirical Data on Conflict Resolution andStrategies to Advance Access to Justice in Rural Areas.

2 Reseñas bibliográficas2 Biblioteca Personal2 Noticias2 Agenda2 Documentos 2 Consejo Editorial de Sistemas Judiciales2 Política Editorial

[ Las opiniones vertidas en la revista son de responsabilidad de sus autores y no de las instituciones que la editan. ]

I N D I C E

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3639

4548

68

94

103108

120125127130134152155

CEJAHolanda 2023,

Providencia, Santiago de Chile, Tel/Fax: 274 2911/33,

E mail: [email protected], Página web: www.cejamericas.org

INECIPTalcahuano 256, 1º piso,

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina, Tel/Fax: (00-54) 1143720570,

E-mail: [email protected]ágina web: www.inecip.org

Directores: Juan Enrique Vargas, Alberto M. Binder

Editor: Pedro Galindo

Coordinadores de Edición: Francisco Godinez Galay, Luciano Hazan,Paula Mallimaci

Equipo Editorial:Bárbara Mastronardi, Ximena Catalán, Pilar Avila

Diseño y Diagramación:Patricia Peralta

Traducciones:Kate Goldman

Administración:Carolina Cortell, Pamela Varela

E D I T O R I A L

Fue en una reunión de Ministros de Justiciaen Perú en 1999 donde por primera vez se

habló de la posibilidad y el interés de formar unCentro de Estudios de Justicia de las Américas. Loque en un inicio se vio como un proyecto a muylargo plazo y complicado de articular, hoy, cuatroaños después es una realidad.

Recuerdo la primera sesión en Washingtondonde después de nuestra elección en el seno dela Asamblea de la OEA habíamos sido elegidos lossiete miembros del Consejo Directivo. Nos encon-tramos un grupo de diferentes personas, diferentespaíses y culturas con una tarea por delante que nosabíamos por dónde comenzar. Entre la elección dela sede y poder entendernos entre nosotros se lle-varon las primeras discusiones.

Hoy CEJA tiene un lugar en el mapa americanoen temas jurídicos, al extremo de que ya los dife-rentes especialistas del área no sólo conocen aCEJA sino que lo remiten como fuente de estudiosy foros jurídicos.

Tuve la suerte de ser la primera Presidenta deCEJA y ver su surgimiento a través de los años, estoha sido gratificante, sobre todo, cuando en la mayo-ría de nuestros países tenemos organizaciones buro-cráticas, poco eficientes y sin mayores proyecciones.

En épocas de cambios como la que actualmen-te se debate en América Latina, CEJA ha ofrecidoun ámbito de discusión y reflexión, entre otras,sobre la participación de la sociedad civil en latoma de decisiones, en la posibilidad de que todosde alguna manera tengamos la oportunidad, si que-remos, de ser parte activa de las reformas judicia-les, de la administración de justicia, de tratar dehacer más justa y equitativa nuestra sociedad.

La situación actual que atraviesa la administra-ción de justicia, requiere un papel más estratégicoy protagónico, no sólo en la promoción de ideassino también en la participación de la sociedad civily en su gestión interna.

Parte del desarrollo y la gestión en la adminis-tración de justicia tiene que ver con el manejo dela información que los Tribunales de Justicia en laRegión realicen. Esto es, cómo obtener la informa-ción, cómo registrarla, cómo procesarla y cómoluego traspasar esta información de una forma ade-cuada y directa a los usuarios.

Cuando hablo de información me refiero a esta-dísticas, encuestas y en general todo tipo de datosque se hayan obtenido precisamente como insu-mos para las reformas judiciales y mecanismo demodernización.

2

3

Definitivamente éstas serán decisivas para laelaboración y ejecución de políticas públicas en elámbito interno de cada Corte y hacia el usuario engeneral. Inclusive, la forma en que se maneje lainformación judicial repercutirá en la credibilidad ytransparencia que un Poder Judicial pueda tenerfrente a la sociedad civil.

Por eso, en estos momentos en que como ciu-dadanos nos cuestionamos en ciertos sistemas, sirealmente la administración de justicia cumple consu función, este tipo de actividades favorecen laorganización, la capacitación de sus funcionarios yfinalmente genera un beneficio para todos losactores sociales.

La participación de la Corte Suprema de Justiciade Costa Rica en el II Seminario Interamericanosobre Gestión Judicial, le dio la garantía de exce-lencia al mismo, no sólo porque el presidente de laCorte Suprema de Justicia de Costa Rica, el licen-ciado Luis Paulino Mora, es un hombre identifica-do con la modernización del Poder Judicial y superfeccionamiento, sino porque a nivel latinoame-ricano el sistema judicial costarricense se ha carac-terizado por estar constituido por un grupo dehombres y mujeres comprometidos con la justiciapronta y cumplida, y en aras de alcanzar ese prin-cipio, van encaminados a utilizar todos los esfuer-zos de especialización en el mejoramiento de laorganización, ejecución y servicio de una justiciamás equitativa para todos.

Una vez más, CEJA le da un aporte trascenden-tal a los sistemas judiciales de nuestros países, dán-doles la oportunidad de aprender, profundizar yejecutar medidas que tendrán como resultado unamejor gestión judicial y, por ende, un mayor acce-so a la justicia que redundará siempre en el per-feccionamiento de nuestros sistemas democráticos.

Como miembro del Consejo Directivo de CEJA,me siento orgullosa de esta iniciativa que hacevarios años tuvo un grupo de Ministros de Justicia,con un fin y una motivación comunes, y que hoyCEJA ha hecho realidad.

Mónica NágelMiembro del Consejo Directivo de CEJA,

ex Ministra de Justicia de Costa Rica

[email protected]( )

L O S J U E C E S Y L A I N F O R M A C I Ó N

Advertencias preliminares

El siguiente trabajo presenta un conjunto deevaluaciones y percepciones sobre algunos aspec-tos del funcionamiento de la justicia incluidos eninformes y estudios de organismos internacionales,agencias calificadoras de riesgo e instituciones pri-vadas. Se trata, en su mayoría, de indicadores sub-jetivos. Es decir, de ponderaciones estadísticas oeconométricas derivadas de los resultados de en-cuestas –a expertos, abogados, consultores, econo-mistas, inversionistas, o muestras nacionales de ciu-dadanos– que documentan la percepción sobreesos temas. La validez y el grado de error de dichosestudios son informados sucintamente en cadacaso. Lo mismo ocurre con su grado de coberturay su diseño metodológico. En todo caso, se haintentado ofrecer una clara indicación de las fuen-tes que permita al lector corroborar o profundizarpor cuenta propia las investigaciones citadas.

El capítulo se divide en dos secciones:

l Una síntesis esquemática de las investigacionesy reportes consultados.

l Una revisión, por separado, de cada uno deesos estudios y sus conclusiones específicaspara los países de las Américas.

Compete aquí precisar las siguientes precauciones:

i. Este capítulo incluye un número significa-tivo pero acotado de investigaciones e informes. Seha intentado acudir a las fuentes más recurrentes yacreditadas, de amplio uso y legitimación en lacomunidad internacional, pero se asume que pue-de haber omisiones posiblemente relevantes, sobrelas que el autor no tuvo conocimiento oportuno.Futuras versiones de este trabajo deberían corregiresas virtuales omisiones e incorporar nuevos estu-dios, si los hubiere.

4

This document presents a set of evaluations, studies, risk ratings, and surveys on selected functional aspects of justice.

The data that forms the center of this analysis was culled from studies carried out by international organizations, risk-assess-

ment agencies, and private institutions. The author focuses on subjective indicators, or survey results that shed light on the

perceptions of justice systems in the Americas that are held by experts, attorneys, consultants, economists, investors, and

the general public. Each section provides a brief description of the validity, margins of error, rate of coverage, and method-

ological design of each study, and clearly identifies the sources cited so that the reader can corroborate or consult the orig-

inal documents. This analysis accompanies and complements the country reports contained in JSCA's recent publication the

Report on the State of Justice in the Americas 2002-2003. The purpose of this document is not to provide evidence that can

be used for academic or scientific endeavors. It is instead an unprecedented effort to provide a general overview of percep-

tions of justice systems in the Americas by bringing together data that was produced in a variety of contexts.

* Agradezco a Catherine Beer, por su aporte en la etapa preliminar de la preparación de este capítulo y a Kathryn Tabone y Sujatha Sebastian, por el tiempo y rigor depositado en la revi-sión de algunas cifras. Sin embargo, en ningún caso ellas son responsables de mis errores, como previsiblemente los habrá. A Alexia de Vincentis y Eileen Blessinger, por su colaboración enel examen de algunas de las fuentes consultadas. A Víctor Hugo Valenzuela y Ben Firschein, quienes, a la distancia y desde especialidades distintas, me aportaron ideas, sugerencias y pun -tos de vista, con igual sentido del rigor, humor sutil y lectura crítica. Una paradoja toda vez que este trabajo excluye el punto de vista explícito. Un especial agradecimiento a los miembrosdel Comité Editorial de Sistemas Judiciales, que leyeron y discutieron el primer borrador de este documento y formularon observaciones claves. He intentado ser fiel a esas observaciones eincorporar buena parte de ellas en esta versión del texto. Agradezco, por último, a todo el equipo profesional de CEJA, por el respaldo, consejo y generosa tolerancia. Y a Juan Enrique Vargas,su Director Ejecutivo y padre intelectual de este informe, por la confianza depositada y las facilidades concedidas para dedicarme sin distracción a esta tarea. También por la paciencia, suyay de otros interesados en el progreso de este informe, a pesar de mi persistente esfuerzo por provocar lo contrario.

Pedro Galindo*

Asesor de CEJA en temas de información y editor de Sistemas Judiciales. [email protected]

INDICADORES SUBJETIVOSEstudios, Calificaciones de Riesgo y Encuestas dePercepción Pública sobre los Sistemas de Justicia.Resultados Recientes para las Américas

][

ii. Si bien es frecuente presentar los resulta-dos de investigaciones en un contexto amplio,donde la situación de un continente o subregión esconfrontada a otras regiones, este capítulo recogeexclusivamente los resultados correspondientes alos países de las Américas.

iii. Dada la naturaleza cuantitativa del altoporcentaje de los datos y a los esquemas metodoló-gicos de las investigaciones consultadas, se presen-tan aquí los resultados de modo tal que pueda iden-tificarse fácilmente la calificación de un país frente alos demás de la región. En varios casos, los informespresentan sus resultados a modo de rankings entrepaíses. El propósito de este capítulo es mostrardichos resultados. Un riesgo implícito al replicar esaopción metodológica, sin embargo, es plantear a lossistemas judiciales nacionales en una suerte de com-petencia o carrera por el mejor puesto. Ese virtualsupuesto se aparta del objetivo de este trabajo y lainformación presentada no debería interpretarsebajo ese concepto. El objetivo aquí es exclusiva-

mente reunir la información dispersa y ofrecerla allector en un plano estrictamente documental.

iv. Se ha hecho una selección de los indica-dores privilegiando aquellos que mayor vincula-ción o proximidad tienen respecto del funciona-miento de la justicia. En casi la mayoría de losinformes consultados, el componente justicia repre-senta un tópico parcial de entre otros muchos abor-dados para explicar, mayoritariamente, temas aso-ciados al desempeño institucional y desarrollo eco-nómico de los países. Sin embargo, se han omitidode este capítulo los resultados globales de dichosinformes –pero se indica información general sobreellos y sus fuentes–. El autor considera que tal omi-sión no afecta la pertinencia y validez de los indi-cadores seleccionados.

v. Los puntos de vista expresados son deresponsabilidad del autor y no representan ni com-prometen necesariamente los puntos de vista deCEJA ni de su Consejo Directivo.

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P E D R O G A L I N D O

Indicador

Confianza en el poder judicial

Confianza en la justicia y calidad de la justicia como servicio

Calidad, eficiencia eintegridad del sistemajudicial

Índice de la complejidadde los procedimientosjudiciales

Fuente

Latinobarómetro

BarómetroIberoamericano de Gobernabilidad,CIMA

Encuesta Mundial sobre el Ambiente deNegocios - La Voz de las Empresas, BancoMundial, BID y otras instituciones, 1999-2000

Djankov, La Porta,Lopez-de-Silanes ySchleifer, Lex MundiProject. Banco Mundial,

Factores (relativos a justicia)

¿Cuánta confianza tiene usted en el poder judicial?

¿Tiene usted confianzaen la justicia? ¿Cómo evalúa la calidad general del servicio?

Encuesta sobre lascaracterísticas del sistema de tribunales(imparcialidad, honesti-dad, rapidez, coherenciay capacidad de hacercumplir las sentencias)en las disputas sobreasuntos de negocios.

También el sistema judi-cial como obstáculo paralos negocios.Examina el grado de

Método y cobertura

Encuesta ciudadana,sobre muestras nacionales. 17 paíseslatinoamericanos.

Encuesta ciudadanasobre muestras nacionales. Aborda 15 países de AméricaLatina más Puerto Rico,España y Portugal.

Encuesta realizada a cerca de 10,000empresas en 80 países.Aborda 22 países de las Américas

Se basa en los resultados de unaencuesta realizada a losmiembros de las firmas

Escala

Porcentaje de ciudadanos que expresan confianza en la institución

Porcentaje de ciudadanosque expresan confianzaen la institución; porcentaje de ciudadanosque evalúan el desem-peño de la justicia (demuy buena a muy mala)

Porcentaje de empresa-rios que responden losgrados de calidad o frecuencia sobre características específi -cas del sistema de tribunales

Un alto número indicamayor complejidad (y regulación) en los

Sinopsis de indicadores consultados y sus fuentes


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Índice de la calidad de las InstitucionesPúblicas

Índice del Derecho y los Contratos

Índice de la corrupción

Índice de la claridad e imparcialidad de la justicia

Ley y Orden

Universidades deHarvard y Yale. El estudio sirvió como documento deantecedentes para el World DevelopmentReport 2002.

Foro EconómicoMundial, Subíndice delÍndice del CrecimientoCompetitivo (uno de losdos componentes delGlobal CompetitivenessReport)

Foro EconómicoMundial, Subíndice del Índice deInstituciones Públicas(Global CompetitivenessReport)

Foro EconómicoMundial, Subíndice delÍndice de InstitucionesPúblicas (GlobalCompetitiveness Report)

IMD (InternationalInstitute forManagementDevelopment, Suiza).Este índice es un componente del World CompetitivenessYearbook

International CountryRisk Guide

regulación de los proce-dimientos en sus distin-tas etapas como medidadel formalismo procesaly su relación con la eficiencia judicial y laduración de los procesosa través de dos causasciviles (el desalojo de un arrendatario que nopaga, y el cobro de uncheque sin fondos).

Mide la percepción de la calidad y eficaciade las instituciones endos ámbitos: sistemajudicial y cumplimientode los contratos; y nivelde corrupción.

Se construye a partir delas respuestas a cuatropreguntas: independen-cia judicial; protecciónlegal de los activosfinancieros; neutralidaddel gobierno en la deci-sión sobre los contratospúblicos, y costo econó-mico de la delincuencia.

Evalúa tres preguntas:frecuencia con que sepagan sobornos paraobtener permisos deimportación y exporta-ción; corrupción institu-cional; y corrupción vinculada al pago de impuestos.

¿Es la justicia administrada clara e imparcialmente a toda la sociedad?

La Ley y el Orden sonevaluados separadamen-te, con un puntaje decero a tres puntos (nive-les de riesgo) cada uno.

de abogados dos asociadas a Lex Mundien 109 países, 25 de lasAméricas. Los datos dela encuesta se contrastaron con indicadores de otras fuentes.

Encuesta de OpiniónEjecutiva contestada por expertos en 80 países, 23 de lasAméricas



Encuesta de Opinión aejecutivos de empresaslíderes, con experienciainternacional que cubrentodos los campos de laeconomía. Abarca 49países (8 de lasAméricas)

Encuesta a expertos.Comprende 140 países,26 de las Américas.

procedimientos y menoreficiencia judicial.

Ranking y puntaje.Ranking, a menor núme-ro mejor evaluación.Puntaje: ponderación delpeso relativo de cadasubíndice en el índice.

Menor número en el índice (ranking)equivale a mejor evaluación.

Menor número en el índice (ranking)equivale a mejor evaluación.

Escala original de 1 a 6,adaptada a valores de 0 a10 (para integrar esos va-lores en un ranking globalde la competitividad). Unmayor número equivale amayor percepción de la im-parcialidad de la justicia.

0 a 6, a mayor númeromenor riesgo y mejorevaluación.


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Calidad de la Burocracia

Riesgo de Corrupción

Índice de la opacidad

Índice de las Libertades Civiles

Índice de la protección de los derechos de propiedad

Fortaleza del Estado dederecho



PricewaterhouseCoopers

Freedom House

Heritage Foundation y The Wall StreetJournal. Es un subíndice del Índice de la LibertadEconómica

Kaufmann y otros, indi-cadores de gobernabili -dad, Instituto del BancoMundial

El componente Ley esuna evaluación de la for-taleza e imparcialidad delsistema judicial: el com-ponente Orden es unaevaluación de la obser-vancia popular de la ley.

Riesgo de que las políti-cas y estabilidad de losoperadores se veanafectados por los cambios de gobierno

Mide el riesgo decorrupción en el sistemapolítico

Estimaciones de los efec-tos adversos de la opaci-dad sobre el costo y dis-ponibilidad de capital.Incluye cinco áreas de laopacidad, entre ellos, laopacidad legal y judicial.

Se construye a partir delas respuestas a catorcepreguntas, un grupo deellas relativas al sistemajudicial: independencia dela judicatura; prevalenciadel Estado de Derecho enlos procesos civiles y cri-minales; igualdad detrato, por parte de la justi-cia, para toda la pobla-ción; situación penitencia-ria; protección de losderechos de propiedad; ycontrol directo del podercivil a la policía.

Eficacia del sistema judi-cial; grado de corrupcióne independencia de lajudicatura, respeto por elEstado de Derecho, pro-tección de los derechosde propiedad

Aplicabilidad de contra-tos privados y guberna-mentales. Crimen y robocomo obstáculos a los

Encuesta a expertos.Comprende 140 países,26 de las Américas

Encuesta a expertos.Comprende 140 países,26 de las Américas

Encuesta a analistasfinancieros, ejecutivos yconsultores. Aborda 35países, 11 de lasAméricas

Encuesta de Opinión aexpertos internos. Cubre192 países, entre ellos la totalidad de lasAméricas

Se basa en diversasfuentes, incluidos losinformes sobre sistemajudicial de The Econo-mist Intelligence Unit, elUS Department of State,y otros. Abarca 161 paí-ses, 28 de las Américas

Agregado de una varie-dad de 17 fuentes,incluidas WorldEnvironment Business

0 a 4, a mayor númeromenor riesgo y mejorevaluación

0 a 6, un número mayorimplica menor riesgo

Grado de opacidad de 0a 150, a mayor númeromenor transparencia ymayor efecto económiconegativo sobre el merca-do de capitales.

1,0-2,5 libre, 3,0-5,5 parcialmentelibre, 5,5-7,0 no libre

Escala 1 a 5, a menor número mejor evaluación

-2,5 a 2,5; a mayornúmero mejor evalua-ción. Los valores tam-bién son adaptados a


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INDICADORES SUBJETIVOS:RESULTADOS RECIENTES

1. Percepción ciudadana de la justicia

1.1 Democracia y confianza en las instituciones: Latinobarómetro

De acuerdo con la encuesta Latinobarómetro,un estudio anual de opinión pública que se realizadesde 19961 en 17 países de América Latina, el

poder judicial figura entre las cuatro institucionesen las que menos confían los ciudadanos del con-tinente. Según esta encuesta, los más afectados porel descrédito por parte de la ciudadanía son elCongreso Nacional, los partidos políticos y los pro-pios conciudadanos (Gráfico 1)2. El poder ejecuti-vo y el poder judicial, sin embargo, aparecen comolas instituciones de la democracia que más con-fianza han perdido en los últimos años.

Voz y rendición decuentas (externa)

Control de la corrupción

Índice de percepción dela corrupción



TransparencyInternational

negocios. Pérdidas y costos relacionados con la delincuencia.Independencia de lajudicatura.Imprevisibiidad delpoder judicial. Etc.

Transparencia de las ins-tituciones, posibilidad deque organizaciones de lasociedad civil puedanexpresar sus inquietudesante los cambios en lasleyes y políticas.

Corrupción entre funcio-narios públicos.Frecuencia de "pagosirregulares" a funciona-rios y jueces.

Percepción pública de la corrupción según espercibida por académi-cos, empresarios y ana-listas de riesgos

Survey, The EconomistIntelligence Unit (EIU),International CountryRisk Guide (ICRG),Freedom House. Cubre175 países a nivel mun-dial y los 34 paísesmiembros de la OEA. El número de encuestasconsultadas varía encada país.

Agregado de una varie-dad de fuentes. Cubre175 países a nivel mun-dial y los 34 paísesmiembros de la OEA.

Agregado de una varie-dad de fuentes. Cubre175 países a nivel mun-dial y los 34 paísesmiembros de la OEA.

Encuesta de encuestas,en más de cien países,22 de las Américas

rango percentil. El gradode error para cada paísse informa mediantevalores de desviaciónestándar

-2,5 a 2,5; a mayornúmero mejor evalua-ción. Los valores tam-bién son adaptados arango percentil. El gradode error para cada paísse informa mediantevalores de desviaciónestándar

-2,5 a 2,5; a mayornúmero mejor evalua-ción. Los valores tam-bién son adaptados arango percentil. El gradode error para cada paísse informa mediantevalores de desviaciónestándar

0 a 10, donde un mayor número significamenor percepción de corrupción

1 El estudio se inició formalmente en 1995 en ocho países y se extendió a 17 en 1996. Sin embargo, el origen del proyecto se remonta a 1988 con un estudio piloto sobre las bases socia -les de las nuevas democracias en Argentina, Brasil, Uruguay y Chile. La encuesta se realiza anualmente con muestras representativas de cada país, aplicando un cuestionario idéntico querecoge las opiniones, actitudes, comportamientos y valores de los universos medidos. Su diseño metodológico integró las experiencias de estudios comparados similares que se habían reali -zado en otras regiones hasta esa fecha, especialmente el Eurobarómetro De acuerdo con la Corporación Latinobarómetro, organización privada responsable del estudio y con sede en Santiagode Chile, la encuesta representa a una población de 400 millones de habitantes. Para más detalles, véase el sitio web http://www.latinobarometro.org 2 Los resultados de esta encuesta a nivel agregado en la región pueden consultarse en Corporación Latinobarómetro, Encuesta Latinobarómetro 2002 - Informe de Prensa. Disponible enhttp://www.latinobarometro.org/ano2002.htm Los datos específicos para los países citados en este capítulo son reproducidos con autorización de la fuente.


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Entre 1996 y 2002, se registró, en promedio, undescenso de la confianza ciudadana en el poderjudicial en 8,1 puntos porcentuales. En 1996, el 33por ciento de los ciudadanos de América Latinadeclaraba tener “mucha” y “algo” de confianza enel poder judicial de sus países. En 2002, sólo un 25por ciento de los más de 18 mil ciudadanos encues-tados mantenía esa respuesta. 3 Sin embargo, existeuna amplia diferencia de esta evolución entre paí-ses. En Paraguay, por ejemplo, los datos muestranque mientras en 1996 un 44,2 por ciento de los ciu-dadanos confiaba en el poder judicial, en 2002 sóloel 10,3 por ciento de los entrevistados conservabaesa opinión.4 En Ecuador, Nicaragua, Argentina,Chile y Uruguay, también se registraron descensossignificativos –en Ecuador casi el 20 por ciento de

la población que en 1996 confiaba en la institucióndejó de hacerlo en 2002–. Otro tanto ocurrió enColombia, Brasil, Perú, El Salvador y Bolivia, dondelos niveles de desconfianza ciudadana en el poderjudicial aumentaron entre 6 y 9 por ciento, tal comopuede observarse en el Gráfico 2.

Sólo en cuatro países los poderes judicialesregistraron un incremento en la confianza ciudada-na. Costa Rica, que aparece como el país deAmérica Latina donde los ciudadanos tienen mayorconfianza en el sistema de tribunales, pasó de 36,9por ciento en 1996 a 48,8 por ciento en 2002. EnHonduras, hubo un aumento de 33,4 por ciento a37,4 por ciento; en Venezuela, de 27,2 por ciento a30,3 por ciento; y en Panamá de 23,8 por ciento a25,6 por ciento.

Gráfico 1

Gráfico 2


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A la luz de estos datos, y al sumar las respues-tas de aquellos ciudadanos que declaran tener pocao nada de confianza en la institución, es posibledibujar un índice de la desconfianza ciudadanahacia el poder judicial, tal como se muestra en elGráfico 3. Dicho índice revela que, en 2002, endoce de los diecisiete países contemplados en elestudio, por lo menos siete de cada diez habitantes

desconfía del poder judicial. Sólo en Costa Rica, unporcentaje cercano a la mitad de la población tieneuna opinión positiva del sistema judicial, seguidopor Uruguay y Honduras, donde aproximadamenteel 37 y 43 por ciento de sus habitantes confía en lajusticia. Para un análisis más detallado de las res-puestas país por país véase la Tabla 1.

Gráfico 3

ArgentinaBoliviaBrasilColombiaCosta RicaChileEcuadorEl SalvadorGuatemalaHondurasMéxicoNicaraguaPanamáParaguayPerúUruguayVenezuela TOTAL AMERICA LATINA

Mucha / Algo

8.7%19.0%32.5%23.3%48.8%23.1%12.3%28.8%22.0%37.4%17.3%27.1%25.6%10.3%16.5%43.2%30.3%25.0%

Poca / Nada

90.3%74.6%63.9%71.6%47.3%73.7%84.6%64.4%74.7%56.9%81.1%69.1%71.3%88.0%78.6%52.7%67.1%71.2%

No sabe / No responde

1.0%6.4%3.6%5.0%3.9%3.1%3.1%6.8%3.4%5.7%1.6%3.8%3.2%1.6%5.0%4.0%2.6%3.8%

¿Cuánta confianza tiene usted en el Poder Judicial? Fuente: Latinobarómetro 2002

Tabla 1

3 En 2003, la confianza en el poder judicial en América Latina volvió a decrecer, esta vez en cinco puntos porcentuales respecto de 2002. Según el más reciente informe de la encuestaLatinobarómetro, en promedio 20 por ciento de los latinoamericanos declara tener mucha y algo de confianza en las judicaturas de sus países.4 Si bien en el caso de Paraguay, la encuesta tiene un error muestral de alrededor del 4 por ciento y 95 por ciento de confianza, en ese país el estudio representa sólo al 30 por ciento de lapoblación. No sucede así en los casos de Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Perú, donde la encuesta tiene una representatividaddel 100 por ciento de la población. En Argentina, representa al 73,8 por ciento del total de habitantes; en Brasil, al 65,7 por ciento; en Chile, al 70 por ciento; en Colombia, al 51 por cien -to; y en Uruguay, al 80 por ciento. El Latinobarómetro es uno de los estudios de opinión más acreditados del continente.


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Uno de los temas claves del Latinobarómetro esmedir el grado de satisfacción de los ciudadanos res-pecto del funcionamiento de la democracia en suspaíses, aparte el nivel de apoyo que, en promedio,los latinoamericanos mayoritariamente expresan por

esa forma de gobierno.5 La Tabla 2 muestra el posi-ble grado de relación que pudiera existir entre satis-facción con la democracia y confianza en el poderjudicial, entendido éste como una de las institucio-nes esenciales de ese sistema político.

ParaguayArgentinaColombiaEcuadorMéxicoPerúBrasilBoliviaChileGuatemalaEl SalvadorVenezuelaPanamáUruguayNicaraguaHondurasCosta RicaAMERICA LATINA

Satisfacción con el funcionamiento dela democracia - por ciento

7811161818212427353840445359627532

Confianza en el poder judicialpor ciento

10923121717331923222930264327374925

Relación entre satisfacción con la democracia y confianza en la justicia Fuente: Latinobarómetro 2002

Tabla 2

1.2 Confianza ciudadana y gobernabilidad:semáforo de las instituciones

Los datos del Latinobarómetro son coincidentes,en gran medida, con resultados de otras encuestasque también miden periódicamente el nivel de con-fianza ciudadana en las instituciones a nivel regio-nal. Uno de esos estudios es el Barómetro deGobernabilidad, realizado por el ConsorcioIberoamericano de Empresas de Investigación deMercados y Asesoramiento –CIMA–. Se trata de uninforme basado en encuestas ciudadanas sobremuestras nacionales realizado desde 1992 en quin-ce países de América Latina, más Puerto Rico,España y Portugal.

El estudio plantea que la confianza en las insti-tuciones es un indicador relevante de gobernabili-dad toda vez que, “además de las implicacionessobre la economía, unas instituciones confiableselevan la calidad de vida de los ciudadanos”.6

Desde esa perspectiva, el informe propone unaescala de tres niveles de confianza en las institu-ciones, a modo de semáforo intuitivo. Así, se ubi-can en rojo las instituciones en las que confíamenos del 30 por ciento de la población; en ama-rillo aquellas donde la confianza ciudadana oscilaentre 30 y 50 por ciento; y en verde las institucio-nes que gozan de una confianza superior al 50 porciento del total de ciudadanos.

De acuerdo con esa escala, a nivel iberoameri-cano, en enero de 2003 se hallaban en nivel rojo lospartidos políticos, los sindicatos, la justicia y el con-greso. En amarillo, las fuerzas armadas, las ONGs,la policía y los bancos. Y en situación óptima –nivelverde–, la Iglesia, la educación, la empresa privada,la prensa y los noticieros de televisión.

El informe de CIMA muestra la evolución de laconfianza en las instituciones en cada país para unperíodo de diez años. Considerando los resultadosde la encuesta realizada en 2002, Argentina y Perú

5 A nivel agregado, mientras el 56 por ciento de los ciudadanos de América Latina declaraba en 2002 apoyar la democracia como sistema de gobierno, sólo el 27 por ciento de ellos opi -naba sentirse satisfecho con la forma en que funcionaba ese sistema en sus países. Latinobarómetro 2002 -Informe de Prensa. Op. cit.6 Barómetro de Gobernabilidad 2003 , Consorcio Iberoamericano de Empresas de Investigación de Mercados y Asesoramiento, CIMA, 2003.Disponible en http://www.cimaiberoamerica.com/barometro2003.pdf


12

figuran como los países donde los ciudadanos con-fían menos en la justicia, ambos con 19 por ciento,seguidos por Ecuador, Brasil, Bolivia (20 por cien-to), Venezuela (21 por ciento), Guatemala, Chile(22 por ciento), México (24 por ciento) y Panamá(28 por ciento). También República Dominicanafigura en el nivel rojo del semáforo (25 por ciento),pero en este caso, los resultados corresponden a laencuesta realizada entre diciembre de 2002 y enerode 2003.7 Todos los demás países de América

Latina contemplados en el estudio muestran por-centajes de confianza ciudadana en la justicia infe-riores a la mitad de la población, es decir, en nivelamarillo. La única excepción es Puerto Rico (54 porciento), que no es propiamente un estado inde-pendiente y su sistema judicial está integrado a losEstados Unidos de Norteamérica. En Costa Rica,Uruguay y Colombia, al menos, cuatro de cada diezciudadanos declaran confiar en la justicia.

Gráfico 4

1.3 La justicia como servicio: evaluación ciudadana

El Barómetro de Gobernabilidad de CIMA tam-bién recoge la opinión ciudadana sobre la calidadde las instituciones en términos del servicio queofrecen. En promedio, dos de cada diez ciudada-nos de América Latina considera óptimos (es decirmuy bueno y bueno) los servicios prestados por la

justicia a la comunidad, mientras el 54,8 por cientode la población evalúa la calidad de esos servicioscomo mala y muy mala. Poco más del 14 por cien-to opina que la calidad no es ni buena ni mala.

A nivel de países, hay diferencias importantesde la percepción ciudadana sobre este tema, si bienen casi la totalidad de ellos se observa una evalua-ción deficiente, como puede apreciarse en elGráfico 5.

Gráfico 5


13

2. La justicia vista por las empresas

A fines de 1999 y principios de 2000 el Grupodel Banco Mundial en conjunto con el BancoInteramericano de Desarrollo y otros organismosinternacionales, emprendieron un estudio globalde opinión sobre la interacción del Estado con lasempresas, a partir de un amplio conjunto de tópi-cos considerados claves en la determinación delambiente de negocios. El estudio fue realizadomediante entrevistas individuales, cara a cara, agerentes y propietarios de cerca de diez mil empre-sas en ochenta países, 22 de ellos de las Américas.La encuesta, divulgada luego bajo el título deEncuesta Mundial sobre el Ambiente de Negocios -La Voz de las Empresas8 (WBES, por su sigla eninglés), se propuso generar una medición empíricaen áreas como la corrupción, el sistema judicial, elcomercio de influencias, el clima de inversión y lacalidad del ambiente de negocios.

En lo específicamente relativo al sistema judicial,la encuesta abordó al menos dos grandes áreas: l De qué modo la eficacia (o ineficacia) del siste-

ma judicial –y temas vinculados como la delin-cuencia callejera, el crimen organizado y lacorrupción– representaban un obstáculo seriopara los negocios. Y,

l Qué características específicas del sistema de tri-bunales –imparcialidad, honestidad, rapidez,costos, coherencia– eran identificadas como fre-

cuentes por los empresarios, puntualmente enrelación con la solución de disputas relativas aasuntos de negocios.

2.1 El sistema judicial como obstáculo para los negocios

De acuerdo con los resultados de la WBES 2000,en general, el sistema judicial no es identificadopor los empresarios como un obstáculo serio parael desarrollo de los negocios en el continente(Gráfico 6), como sí ocurre, en cambio, con pro-blemas como la falta de financiamiento, losimpuestos y las regulaciones a la actividad empre-sarial. También la incertidumbre e inestabilidad delas políticas es identificada como un obstáculo deimportancia; y otro tanto ocurre, aunque en menormedida, con la inflación y el tipo de cambio. Uninforme del Banco Interamericano de Desarrolloanaliza los datos de esta encuesta y señala que:

“Los empresarios son conscientes de los pro-blemas de naturaleza social e institucional, talescomo la delincuencia, la corrupción y la inefi-cacia del sistema judicial. Estos problemas raravez son considerados como el principal obstácu-lo al funcionamiento empresarial, pero sí influ-yen indirectamente a través de otros factores queobstaculizan los negocios y que son menciona-dos con más frecuencia por los empresarios.”9

7 En la encuesta de diciembre 2002-enero 2003, algunos países mejoraron su calificación con respecto a la encuesta anterior, como Argentina, que pasó de 19 a 22 por ciento; Venezuela,que ascendió de 21 a 30 por ciento; Chile, 22 a 25 por ciento; o Uruguay, 45 a 48 por ciento. En cambio en otros países, la confianza decreció, como en Panamá, que bajó de 28 a 21 porciento; México, que descendió de 24 a 19 por ciento; Guatemala, 22 a 17 por ciento; o Ecuador, 20 a 18 por ciento y luego a 16 por ciento. Los datos completos de ambas encuestas, al igualque los resultados de años precedentes, pueden consultarse en CIMA, 2003, Op. cit.8 Banco Mundial. The World Business Environment Survey - The Voice of the Firms. WBES 2000, The World Bank Group, 2000. http://info.worldbank.org/governance/wbes. En adelante WBES2000. Los puntos de vista sugeridos por la interpretación de los datos de esta encuesta seleccionados para este capítulo, lo mismo los posibles errores al replicar la información, son de exclu -siva responsabilidad nuestra. 9 Banco Interamericano de Desarrollo. "Los obstáculos al desarrollo empresarial en América Latina", en: Informe sobre el Progreso Económico y Social en América Latina - IPES 2001, BancoInteramericano de Desarrollo, Washington, 2001, p 32.

Gráfico 6

2.2 Características del sistema judicialsegún las empresas

La encuesta del Banco Mundial permite identifi-car la percepción global de gerentes y directores deempresas sobre un conjunto de características pun-tuales del sistema judicial, específicamente sobre elmodo en que los tribunales resuelven las contro-versias sobre asuntos de negocios.

En promedio, dos de cada diez empresarios delas Américas (incluidos el Caribe, América Latina,Canadá y Estados Unidos), consideran que el siste-ma de tribunales es siempre y mayoritariamenteclaro e imparcial en sus decisiones. Un 47,3 porciento estima que esa cualidad se da frecuente-mente y algunas veces, en tanto, el 32,1 por cientoconsidera que sólo raras veces y nunca es claro eimparcial. En Belice, Canadá y Trinidad y Tobago,más de 50 por ciento de los empresarios encuesta-dos afirma que los tribunales son siempre y casi

siempre claros e imparciales en sus decisiones. Encambio en países como Perú, Bolivia, Nicaragua,Haití Ecuador, Guatemala, Venezuela y El Salvadorun porcentaje muy bajo de los empresarios (menosdel 10 por ciento) mantiene esa percepción(Gráfico 8).

Consultados sobre si los tribunales son honestose incorruptos para resolver las disputas sobrenegocios, sólo el 18,1 por ciento de los empresa-rios de América Latina y el Caribe estima que estacaracterística se da siempre y casi siempre. El 36,2por ciento opina que tal cualidad ocurre rarasveces o nunca. En los casos de Uruguay y Canadámás de 60 por ciento de los encuestados tiene unaalta opinión positiva sobre sus tribunales en esteaspecto; seguidos, aunque en menor porcentaje,por Belice y Chile. En catorce de los 22 países delas Américas abordados en el estudio, la granmayoría de los empresarios manifiesta una impre-sión negativa en este ámbito (Gráfico 9).

14


Pero si bien el funcionamiento del sistema judi-cial, a nivel agregado, no constituye un obstáculo derelevancia para la actividad empresarial (Gráfico 7),un examen a las respuestas nacionales de la encues-ta indica que, en países como Ecuador y México, almenos tres de cada diez directores y propietarios de

empresas sí lo consideran un tema preocupante.10 Lomismo, aunque en menor medida, en Haití, Vene-zuela, El Salvador, Bolivia, Nicaragua y Brasil (Grá-fico 9), donde más del 20 por ciento de los encues-tados afirma que el funcionamiento del poder judi-cial es uno de los obstáculos principales.

10 En todo caso, los valores específicos para cada país sólo se mencionan aquí como una referencia indicativa y no deben interpretarse como calificaciones categóricas. La encuesta, ade-más, refleja los puntos de vista correspondientes a un momento específico y no a una evolución en el tiempo. Asimismo, los resultados están sujetos a márgenes de error que varían de unpaís a otro, de modo que éstos deben leerse con precaución.

Gráfico 7


15

La lentitud de los procesos es sin duda uno delos aspectos críticos del funcionamiento de los tri-bunales en una buena parte de los países del con-tinente. Este hecho se ve corroborado por la impre-sión de los empresarios. Apenas el 3,9 por cientode los encuestados en los 22 países de las Américasopina que sus tribunales son siempre y casi siem-pre rápidos para resolver las controversias, en tantoque, el 73,6 por ciento opina que raras veces onunca los tribunales actúan con rapidez (Gráfico10). En este aspecto, Canadá aparece como elúnico país, en términos comparados, donde almenos dos de cada diez empresarios estima quesus tribunales resuelven siempre y casi siempre conrapidez las controversias, mientras un 40,2 porciento afirma que, en ese país, las controversias seresuelven frecuentemente o algunas veces conrapidez. Le siguen Belice y Estados Unidos, donde,

sin embargo, aproximadamente sólo uno de cadadiez propietarios y gerentes de empresas dicen quelas disputas se resuelven siempre y casi siempre enforma rápida.

Si bien la justicia es planteada como un derechogratuito en varios países, necesariamente implicacostos –directos o indirectos– para los litigantes. EnBelice, Costa Rica, Uruguay, Chile y Honduras, másde 30 por ciento de los empresarios (en Belice elporcentaje es de 42,5) considera que la resoluciónde las disputas de negocios es poco costosa (affor-dable) para las partes. En Perú, Venezuela, EstadosUnidos, Trinidad y Tobago, Bolivia y Brasil, muypocos empresarios (menos del 10 por ciento) man-tienen esa opinión (Gráfico 11).

Gráfico 8

Gráfico 9

En todo el continente, incluidos Canadá yEstados Unidos, en promedio, el 44,9 por ciento delos empresarios estima que el sistema de tribunalesraras veces o nunca es coherente y confiable en sufuncionamiento. Sólo el 13 por ciento ve esa cuali-dad como algo permanente (Gráfico 12). En Belice,cuatro de cada diez empresarios confía en sus tri-bunales, y países como Canadá, Chile y Uruguay,más del 30 por ciento de los empresarios compar-te esa opinión.

La capacidad del sistema judicial de hacer cumplirlas sentencias, especialmente en el ámbito de lascontroversias relativas a contratos, es un tópico clavepara determinar la calidad del ambiente de negocios.En Uruguay, Chile y Canadá, más de la mitad de losempresarios opina que sus tribunales siempre y casisiempre son capaces de hacer cumplir sus decisio-nes, mientras a nivel de todo el continente sólo el20,4 por ciento comparte esa opinión, en tanto el33,2 por ciento estima que sus tribunales raras veceso nunca disponen de esta capacidad (Gráfico 13).

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Gráfico 10

Gráfico 11

3. Tradición legal y su influencia en la calidad de la justicia

Una investigación realizada en 2001 en más deun centenar de países evidenció que la tradiciónlegal en que se basan los sistemas judiciales es unfactor significativamente influyente para determinarla eficacia y calidad de la justicia.

Dado el tipo de conclusiones de ese estudio,conviene referir previamente una breve aproxima-ción panorámica a la tradición legal en que estánbasados los sistemas judiciales del continente. Paraeste caso, se ha diferenciado a los países en los dossistemas legales predominantes en la región: civillaw o derecho continental europeo, y common lawo sistema de precedentes anglosajón.

La distinción convencional señala que el primero–civil law– es aquel tipo de sistema donde la justiciaestá regulada por códigos y leyes escritas. En elsegundo, en cambio, las decisiones de los juecesactúan como precedente vinculante para los demástribunales con el efecto de que la ley se halla en con-tinuo desarrollo. Sin embargo, otras visiones enfati-zan que las diferencias entre uno y otro sistema tie-nen alcances más profundos. Existe, por ejemplo,una visión compartida de que en los países regidospor common law, o al menos en un alto porcentajede ellos, los jueces han tenido usualmente una inde-pendencia y poder mucho mayores que sus contra-partes en muchas naciones que rigen su sistema judi-cial en la tradición del derecho continental europeo.Entre los argumentos que explican estas diferenciaslas razones históricas parecen ser significativas.11

17


Gráfico 12

Gráfico 13

En síntesis:l Veinte de los 34 países de las Américas12, es

decir, el 58,8 por ciento, basan su sistema judicialpredominantemente en el civil law. Aun cuandoexisten similitudes genéricas muy significativas, haydiferencias cualitativas no menores entre este con-junto de países, por la diversidad en la combina-ción de tradiciones –romana, francesa, holandesa,germana, hispana– y por la tendencia reformadorade los sistemas judiciales inquisitivos en las últimasdos décadas. Diecisiete de estos veinte países con-forman la subregión latinoamericana.

l El 41,2 por ciento de las naciones de la regiónsustenta su sistema judicial predominantemente enla tradición del common law británico. Ellas son:Canadá, Estados Unidos, y los doce países delCaribe angloparlante miembros de la OEA. Losotros tres países del hemisferio ubicados en lasubregión caribeña basan su sistema judicial pre-ponderantemente en el civil law: Haití (tradiciónfrancesa), República Dominicana (tradición france-sa) y Surinam (sistema holandés, con componentesde la doctrina penal francesa).

l A pesar de esta clasificación, la mayoría de lospaíses muestra algún grado de mixtura o coexistenciade ambos sistemas. Québec en Canadá, Puerto Rico,Louisiana en los Estados Unidos, y Guyana en elCaribe angloparlante, representan casos donde partede la tradición codificadora del derecho continentaleuropeo coexiste en el contexto de un sistema judi-cial basado fundamentalmente en el sistema inglés.13

3.1 El índice de la complejidad de losprocedimientos: formalismo versus eficiencia

El índice de la complejidad (o regulación) de losprocedimientos es el resultado de un estudio reali-zado en 2001 en 109 países –25 de ellos de laregión interamericana–, llevado adelante por un

equipo de investigadores del Banco Mundial, lasuniversidades de Harvard y Yale, en cooperacióncon la asociación internacional de firmas de abo-gados Lex Mundi.14

Como se indicó, el principal hallazgo de lainvestigación fue evidenciar que la tradición legalen que se basan los sistemas judiciales es un factordeterminante de la eficiencia judicial, incluso másque otros factores tradicionalmente consideradosrelevantes como el nivel de ingresos de un país ysu grado de desarrollo.

El estudio mide y describe los procedimientosusados en ese conjunto de países por litigantes ytribunales en dos causas civiles específicas: el desa-lojo de un arrendatario por no pago del alquiler yla recuperación (cobro) de un cheque sin fondos.15

Los autores clasifican a los países según la tradiciónen que basan su sistema judicial y construyen, apartir de los datos recogidos, un índice de la regu-lación de la resolución de controversias, comomedida del formalismo procesal, en siete aspectosespecíficos de los procedimientos, comunes atodos los países. A saber, la obligación de que losrepresentantes de las partes en el litigio tengan ono formación legal; la obligación o no de hacerinformes escritos en las diversas etapas del proce-so; la obligación de justificar legalmente cada unade las actuaciones de las partes; las limitaciones ala presentación de evidencia; la naturaleza de larevisión de los fallos de primera instancia; el núme-ro de trámites independientes por realizar paracompletar el proceso, entre otros.

El índice fue elaborado a partir de los resultadosde una encuesta distribuida a los miembros de lasfirmas de abogados asociadas a Lex Mundi.16 Losdatos de la encuesta fueron cruzados, además, conindicadores de otras fuentes, relativos a eficienciajudicial, acceso ciudadano a la justicia, índices decorrupción y otros.

18


11 Un informe reciente sobre el tema menciona algunos ejemplos. "En Francia, antes de la Revolución, los tribunales eran el brazo derecho de la monarquía. Éstos muchas veces ejercíanuna autoridad legislativa y judicial, y llegaron a ser considerados por gran parte del público como símbolo de la opresión y la arbitrariedad. Al mismo tiempo, en Inglaterra los jueces muchasveces protegían a terratenientes y ciudadanos de los caprichos del monarca. Estas diferentes historias han causado un impacto en las maneras en que los poderes judiciales y los arreglospara asegurar su independencia se han desarrollado en países regidos por derecho civil y por common law", IFES-USAID, "Diferencias relevantes entre tradiciones de derecho civil y commonlaw", Pautas para Promover la Independencia y la Imparcialidad Judicial , Washington, 2002. En cuanto a la evolución de las judicaturas de América Latina, véase, por ejemplo, Felipe Sáez,"La naturaleza de las reformas judiciales en América Latina: algunas consideraciones estratégicas", en Reforma Judicial en Latinoamérica: premisas para el cambio , Corporación Excelenciaen la Justicia, Serie Debates, Año II, Nro 4, Bogotá, 1998. Sáez señala que, pasado el proceso independentista del siglo XIX, "las judicaturas de la región mantuvieron por completo los prin -cipios, instituciones y procedimientos desarrollados a lo largo del régimen colonial. Tal y como había sido usual durante el periodo colonial, el sistema judicial formal no dejó espacio para lasformas locales de resolución de controversias o para las normas y tradiciones consuetudinarias de las comunidades indígenas o criollas. Como en el caso de la metrópoli, los sistemas pro -cedimentales eran supremamente formales, muy dependientes de las presentaciones escritas, las etapas de los procedimientos, las reglas de presentación de la evidencia y de fallo eran muyestrictas y se basaban en previsiones legales obligatorias, ajenas a su relevancia y consecuencias sobre las condiciones sociales, económicas y políticas prevalecientes en las colonias".12 Para este informe se consideran exclusivamente los sistemas judiciales de los 34 países miembros activos de la Organización de Estados Americanos (OEA).13 Para el lector hispano no especializado, una referencia sobre la evolución del sistema inglés en las Américas, especialmente en Canadá y los Estados Unidos, véase Marta Morineau, Unaintroducción al common law. Serie Estudios Jurídicos Núm. 4, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2001 (reimpresión). Sobre el actual estado del common law en los EstadosUnidos y cómo la tradición del derecho continental europeo ha tenido efecto en el sistema legal estadounidense, véase David L. Bosco: "Toward a Civil Law System in the United States? AGlance at Recent Trends", Sistemas Judiciales Nro. 4, 2002, pp 84-87.14 Simeon Djankov, Rafael La Porta, Florencio López-de-Silanes, y Andrei Shleifer. Legal Structure and Judicial Efficiency. The Lex Mundi Project, Banco Mundial, Universidad de Harvard,Universidad de Yale. Disponible en http://www.worldbank.org/research/pdffiles/lexmundi_paper.pdf. La investigación sirvió como documento de antecedentes para el capítulo sobre el siste-ma judicial en el World Development Report 2002. Disponible en: Banco Mundial, "The judicial system", en: World Development Report 2002- Building Institutions for Markets, OxfordUniversity Press, Washington, 2002. http://econ.worldbank.org/wdr/WDR2002 El estudio también puede consultarse en Djankov, La Porta, López-de-Silanes y Schleifer. Courts: the Lex MundiProject, National Bureau of Economic Research, NBER Working Paper number w8890, Cambridge, MA, abril de 2002, http://papers.nber.org/papers/w8890.pdf. (En adelante, Djankov y otros,Lex Mundi Project).15 Los autores del estudio justifican la elección de esos dos casos civiles porque dichas disputas, según ellos, proporcionan tres ventajas principales: a) son situaciones cotidianas en todoslos países, demuestran la naturaleza de hacer cumplir un derecho de propiedad y contrato privado; b) son susceptibles de ajustarse para hacer los procedimientos comparables en los paísesa pesar de la variación de tradiciones legales; y c) la resolución de estas disputas ocurre en las cortes inferiores, las más relevantes para la mayoría de los ciudadanos.16 En la discusión del presente documento, los miembros del Comité Editorial de Sistemas Judiciales formularon una observación específica sobre la validez metodológica de este estudio enrazón de la particularidad de su muestra (un caso por país).

Principales conclusiones del estudio

l Los países basados en civil law por lo generalregulan más la resolución de disputas que los paísesbasados en el sistema inglés de derecho consuetudi-nario. A nivel global, los procedimientos judicialesson sistemáticamente más complejos, más lentos,menos transparentes y más propensos a la corrup-ción en países donde el sistema judicial está basadoen civil law que en países basados en common law.

l La mayor eficiencia y capacidad de los tribuna-les para impartir justicia está más asociada a las ca-racterísticas de los procedimientos que al nivel dedesarrollo de los países.17 La estructura legal, másque el nivel de desarrollo, tiene una mayor influen-cia en la duración de los procesos y en la percepciónde eficiencia judicial –entendida como mayor rapidezen la resolución de las disputas, mayor calidad delEstado de Derecho, mayor imparcialidad y transpa-rencia en las decisiones de los tribunales, ausenciade corrupción y mayor acceso a la justicia–18. Los paí-ses que más regulan la resolución de diputas tiendena tener niveles menores de eficiencia judicial.

l Si bien el estudio arroja indicios de que la cali-dad de los tribunales es mayor en los países ricos,no se hallaron diferencias significativas entre lospaíses de ingreso medio y bajo. Tampoco se

encontró evidencia de que incentivos poco atracti-vos influyeran en la calidad del sistema. 19

l La mayor dureza en la regulación de la reso-lución de conflictos está asociada a una mayorduración –más allá de lo esperado– de los procedi-mientos judiciales, y a mayores inspecciones a lasmedidas de eficacia judicial y de acceso a la justicia.La mayor eficiencia judicial, asimismo, está asociadaa una mayor simplificación de los procesos. Cuandola complejidad de los procesos judiciales es reduci-da, disminuyen también los costos y la tardanza.

El Gráfico 14 muestra los resultados del índiceagregado del estudio, correspondiente al promediode los dos tipos de disputas estudiados, específica-mente para los países de las Américas. Se puedeobservar que, efectivamente, los países que exhibenmenores grados de complejidad en la resolución desus controversias corresponden a sistemas judicialesbasados en el sistema inglés de common law –Belice,Canadá, Barbados, Jamaica, Estados Unidos, Trinidady Tobago, y Granada–. Brasil exhibe un grado excep-ción al situarse en un relativamente bajo nivel decomplejidad procesal. En cambio, Gua-temala,Venezuela, Costa Rica, Perú, Panamá, Bolivia yArgentina, todos países basados en el sistema dere-cho continental europeo o civil law, duplican susgrados de complejidad procesal en relación con lospaíses basados en la tradición británica.20

19


17 Djankov y otros, The Practice of Justice , Op. cit., p. 6.18 Banco Mundial, "The judicial system", en World Development Report 2002- Building Institutions for Markets, Oxford University Press, Washington, 2002, p.11819 Djankov y otros, The Practice of Justice , pp. 5-620 Además del efecto que, de acuerdo con los resultados de esta investigación, la tradición legal evidencia tener sobre el formalismo y la complejidad de los procedimientos, el desarrollode una y otra familia jurídica en los países que la han heredado o adoptado ha tenido también impacto en otras áreas, por ejemplo, el buen funcionamiento de las instituciones o el des -arrollo financiero. Según esos trabajos, el civil law actuaría como un factor negativo. Para una discusión sobre el alcance de esos trabajos e hipótesis alternativas, véase: Stéphane Straub,Empirical Determinants of Good Institutions: Do We Know Anything? , Banco Interamericano de Desarrollo, Working Paper 423, Washington, junio de 2000.

Gráfico 14

En el conjunto de los países estudiados, deacuerdo con el estudio, el tiempo medio paralograr el desalojo de un arrendatario que no pagaes de 254 días calendario, y para recuperar un che-que sin fondos, de 234 días.21

El Gráfico 15 muestra la duración total de unproceso para lograr el desalojo de un arrendatarioque no paga el alquiler, específicamente en los 25países de la región considerados en el estudio. LaTabla 3 muestra la duración en días calendario delprocedimiento fragmentado en tres etapas.

20


21 Según los autores, si a esta cifra se añaden todos los demás gastos del proceso, podría encontrarse allí una explicación sobre por qué los individuos en la mayor parte de los países deci-den no usar el sistema judicial formal para resolver sus controversias.

BarbadosBeliceCanadáGrenadaJamaicaSan VicenteTrinidad y TobagoEstados UnidosArgentinaBoliviaBrasilChileColombiaCosta RicaRep. DominicanaEcuadorEl SalvadorGuatemalaHonduras

Duración desde la presentaciónde la demanda hasta la comuni-cación del caso al demandado

4305

15453

546

60143015

139203038451015

Duración desde el avisoal demandado hasta el

dictámen de la sentencia6715219046

30210333

3006060

20027990904060

18030

Duración desde la notificaciónde la sentencia hasta la restitu-ción de la propiedad a su dueño

21141775143035108020302582309030459030

Duración de un proceso de desalojo por no pago, según etapas (en días calendario)Fuente: Djankov y otros, Lex Mundi project 2001

Tabla 3

Duración total

925943

18010533519249

44094

12024050014021010815028075

Gráfico 15

4. Competitividad e institucionespúblicas: rol y calidad del sistemajudicial

Tal como se mostró en el estudio precedente,para el mundo empresarial, el sistema judicialpuede jugar un rol importante en el desarrollo de laactividad productiva pero no necesariamente esidentificado como un obstáculo serio por los direc-tores y propietarios de empresas. Sin embargo, cadavez más, la evidencia de múltiples investigacionesha impuesto la necesidad de contar con una visiónmás integral de las condiciones adecuadas paramejorar la capacidad productiva de los países. Yano se habla, entonces, exclusivamente de producti-vidad económica –y las condiciones para ella–. Esavisión ha cedido paso al concepto de competitivi-dad22. Con ella, se intenta explicar, y corroborar conevidencia empírica, de qué modo un conjunto defactores, además de las condiciones estrictamenteeconómicas, influyen en la capacidad para producirbienes y servicios de calidad y en forma eficiente, ymejorar de este modo el crecimiento económico yel nivel de ingresos de un país.

La calidad de las instituciones públicas, entreellas, el sistema judicial, es vista así como un factorclave, y más aún en la región interamericana, comobien lo sintetiza la edición 2001 del Informe sobre elProgreso y Económico y Social de América Latina-IPES, del Banco Interamericano de Desarrollo:

“Las deficiencias de las instituciones públicasson posiblemente la principal causa de los pro-blemas de competitividad de los países latinoa-mericanos. Los canales son múltiples. En ausen-cia de un sistema jurídico-legal estable y respe-tado, pueden faltar los incentivos para asimilartecnologías nuevas que requieren inversiones alargo plazo, bien sean de infraestructura o de

otros tipos. Las deficiencias del sistema jurídicoelevan los riesgos de incumplimiento de los con-tratos y, por consiguiente, los costos de transac-ción. También pueden limitar la capacidad delsistema financiero para apoyar el desarrollo denuevas inversiones, ante la eventualidad de quesus derechos no sean respetados. La ineficaciadel gobierno o un ambiente propicio a la corrup-ción puede desalentar la inversión extranjera yla transferencia de tecnologías, y puede desviarrecursos de actividades productivas hacia activi-dades de búsqueda de rentas.”23

Identificar este grado de influencia de las insti-tuciones públicas –entre otros factores– en la pro-ductividad de los países es el propósito de los indi-cadores de competitividad.

4.1 Instituciones Públicas y Calidad del Estado de Derecho: el GlobalCompetitiveness Report

El Informe Mundial de la Competitividad –GlobalCompetitiveness Report– es un estudio realizadoanualmente, desde 1979, por el Foro EconómicoMundial, que evalúa las ventajas y desventajas com-parativas para el crecimiento competitivo en ochen-ta países, 23 de ellos de las Américas.24 El informeestablece una escala de los países competitivossobre la base de dos índices: el Indice deCrecimiento Competitivo (ICC) y el Indice deCompetitividad Macroeconómica (ICM). El primeroes una valoración de mediano y largo plazo de lasperspectivas de crecimiento de un país en lo indivi-dual; el segundo, mide el potencial de productivi-dad actual de una economía. El Indice deCrecimiento Competitivo, a su vez, está conforma-do por tres categorías: la capacidad de asimilar ygenerar nuevas tecnologías, la calidad y eficacia delas instituciones públicas y el entorno macroeconó-

21


MéxicoPanamáParaguayPerúUruguayVenezuela

20361241

12030

605050

135120300

10048

140709030

180134202246330360

22 Para un análisis detallado de este tópico, situado en el contexto de la región interamericana, véase: Banco Interamericano de Desarrollo, Informe sobre el Progreso Económico y Social deAmérica Latina 2001, La Competitividad: Motor de Crecimiento, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2001. Disponible en http://www.iadb.org . Véase también: BancoInteramericano de Desarrollo. Competitividad, Documento de Estrategia, BID, Washington, noviembre de 2002. Disponible en: http://www.iadb.org/sds/consulta/sp/p_comp.htm El informeprecisa que "el mejoramiento de la competitividad es esencial para el logro de tasas elevadas y sustentables de crecimiento económico, siempre que se complemente con políticas dirigidasa aumentar la eficiencia del aparato estatal y a fortalecer los canales de integración de las economías con el resto del mundo. El aumento de la competitividad también está estrechamenteligado al objetivo de reducción de la pobreza. En efecto, dados los bajos niveles de ingreso per cápita de la mayoría de los países de la región [América Latina], reducir la pobreza en formasignificativa requerirá necesariamente aumentos sustanciales en la productividad".23 BID, IPES 2001, Op. cit.24 Peter Cornelius, Klaus Schwab, Michael Porter (editores), The Global Competitiveness Report 2002-2003, Foro Económico Mundial, Oxford University Press, 696 pp. Los resultados gene-rales del estudio y una selección de sus capítulos principales están disponibles en: http://www.weforum.org. Una síntesis de esa versión del reporte fue preparada para CEJA por CatherineBeer, en "Justicia y Competitividad Económica", Boletín Mensual Nexos , Nro. 18, Año II, diciembre de 2002. http://www.cejamericas.org

mico.25 A través de una Encuesta Ejecutiva deOpinión, el informe valora la estabilidad de las ins-tituciones públicas en la economía sobre dos ámbi-tos: 1) los niveles de corrupción, y 2) el papel delos contratos y el derecho.

El informe argumenta que las institucionespúblicas son altamente responsables de las grandesdeficiencias de competitividad entre los países.Asimismo, señala que los retos que enfrentan laseconomías de América Latina a largo plazo puedenser abordados de mejor manera con la reestructu-ración de las instituciones públicas.26

La situación de las instituciones tiene estrecharelación con su competitividad por dos razones.Primero, porque, según los autores, “las institucio-nes son cruciales en su papel de asegurar la pro-tección de los derechos de propiedad, la resoluciónobjetiva de los contratos y otras disputas legales delgobierno”. Y segundo, porque la inversión directaexterna es un elemento crítico en el nuevo empujea la economía. De cualquier manera, esta inversiónllega de manera lenta si el país es percibido conaltos niveles de corrupción y escasa estabilidad delas instituciones.

En el Global Competitiveness Report de 2002,sólo cuatro países del continente logran posicionesdestacadas en el índice de instituciones públicas:Canadá, que ascendió de la posición undécima en

2001 al noveno puesto en 2002 –entre los 80 paísesconsiderados ese año–.27 Le sigue Estados Unidosque descendió cuatro lugares en ese período, paraubicarse en la posición 16; luego Uruguay, quelogró pasar del lugar 31 en 2001 al 19 en 2002, des-plazando el tercer puesto obtenido hasta entoncespor Chile. Este último país, no obstante la mejorcalificación de Uruguay, mejoró su puntaje en unpunto, desde el lugar 21 en 2001 al 20 en 2002.

Todos los demás países de las Américas obtienenposiciones por debajo de la media, entre los 80 paí-ses incluidos en el estudio. Este bajo puntaje revelaproblemas de ineficacia institucional, escasa capaci-dad de asimilar nuevas tecnologías y dificultades enel entorno macroeconómico. A pesar de ello, algunasnaciones, especialmente de Centroamérica, si bien semantienen en una posición crítica, lograron mejorarsu calificación. Panamá pasó del lugar 59 en 2001 al49 en 2002; El Salvador descendió tres puestos paraubicarse en la posición 54; Nicaragua bajó del lugar67 al 64; y Honduras del 73 al 71. También Brasil,República Dominicana y Paraguay evidenciaron pro-gresos relativos (Gráfico 16). Argentina, Venezuela,Perú, Guatemala, Ecuador, Costa Rica, Trinidad yTobago experimentaron un creciente empeoramien-to en la percepción de desempeño de sus institucio-nes públicas. Lo mismo, aunque en menor medida,Jamaica, Bolivia, Estados Unidos y México.

22


25 El índice basa su metodología en una combinación de datos duros y los resultados de una Encuesta de Opinión Ejecutiva, respondida por especialistas en los distintos países. Para calcu-lar la capacidad de crecimiento competitivo, el índice evalúa el nivel de asimilación y generación de nuevas tecnologías, la eficacia de las instituciones públicas y el entorno macroeconómi -co de cada país. En estos dos últimos casos, todos los valores se obtienen de los resultados de la Encuesta. El informe agrupa a todos los países en dos grandes grupos: innovadores y noinnovadores. En los países no innovadores, los tres componentes del Indice de Crecimiento son valorados en un mismo rango de un tercio cada uno. Para los países innovadores, en cambio,el factor tecnología es valorado con un 50 por ciento, porque en ellos la innovación tecnológica juega un papel de gran influencia en el aumento de la competitividad. Y a los otros índices(instituciones públicas y macroeconomía) se les asigna un valor de 25 por ciento cada uno.26 Felipe Larraín. "Lights and Shadows of Latin American Competitiveness", en The Global Competitiveness Report 2002-2003, World Economic Forum, Oxford University Press, 2003.27 La edición de 2001 incluyó 75 países y fue ampliada a 80 en 2002. De la región sólo se agregó a Haití, que figuraría en la última posición del índice para ese año, con serias deficienciasinstitucionales.

Gráfico 16

Subíndice de los contratos y el derecho

Se basa en las respuestas a las siguientes pre-guntas contenidas en la Encuesta de OpiniónEjecutiva: ¿Es el Poder Judicial independiente de lasinfluencias políticas de los miembros de gobierno,ciudadanos o empresas? ¿Están los activos finan-cieros y la riqueza claramente delineados y bienprotegidos por la ley? ¿Adopta el gobierno una acti-tud neutra en la decisión de las licitaciones de loscontratos públicos? ¿Impone la actividad criminalgastos significativos a los negocios?

De los ochenta países considerados en el estu-dio, Finlandia aparece en primer lugar y Haití en laúltima posición. De los países del continente, sólocuatro se ubican dentro de las primeras cuarentaposiciones: Canadá (14), Estados Unidos (15),Uruguay (21) y Chile (24). Trinidad y Tobago des-cendió dieciocho posiciones con respecto a 2001hasta ubicarse en la 42. El país caribeño se ubicade este modo junto a todos los demás países por

debajo de la media mundial (Gráfico 17). Estosugiere la percepción de dificultades acentuadas encuanto a la calidad del Estado de Derecho en casila gran mayoría de los países del continente.

Subíndice Corrupción

La corrupción como componente de la calidadde las instituciones públicas es evaluada por mediode tres preguntas que indagan la frecuencia conque en el país se pagan sobornos para la obtenciónde permisos de exportación e importación; el gradode corrupción de las instituciones públicas, y lacorrupción vinculada al pago de impuestos.

De los veintitrés países de las Américas abordados,cinco se ubican en las primeras cuarenta posiciones,en el siguiente orden: Canadá, Chile, Estados Unidos,Uruguay, Perú y El Salvador. Los restantes dieciochofiguran dispersos por debajo de la media entre losúltimos cuarenta países del ranking (Gráfico 18).

23


ChileBoliviaBrasilCosta RicaRep. DominicanaEl SalvadorJamaicaMéxicoPerúTrinidad y TobagoArgentinaColombiaEcuadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamáParaguayUruguayVenezuela

Índice de Competitividad

DestacadoNormalNormalNormalNormalNormalNormalNormalNormalNormal

DeficienteDeficienteDeficienteDeficienteDeficienteDeficienteDeficienteDeficienteDeficienteDeficiente

Índice de entorno macroeconómico

DestacadoDeficienteDestacado

NormalNormalNormal

DeficienteNormalNormal

DestacadoDeficienteDeficiente

NormalNormal

DeficienteDeficiente

NormalDeficienteDeficiente

Normal

Índice de Instituciones Públicas

DestacadoDestacadoDeficiente

NormalNormalNormal

DestacadoDeficiente

NormalNormal

DeficienteDeficiente



NormalDeficiente

Posición competitiva de los países según su nivel de ingreso Fuente: Informe sobre el Progreso Económico y Social 2001, BID 28

Tabla 4

Índice tecnológico

NormalNormalNormal

DestacadoDestacado

NormalDestacado

NormalDeficienteDeficienteDeficienteDeficienteDeficienteDeficienteNormalNormal

DeficienteDeficienteDeficienteDeficiente

28 Esta tabla reproduce los cálculos del BID basados en los datos de los reportes de competividad del Foro Económico Mundial. Los autores explican que para clasificar a los países en lascolumnas "se partió de una regresión mundial de los valores del índice de competitividad correspondiente contra el logaritmo del ingreso per cápita en dólares de paridad de 1999. Los paí -ses con errores de estimación entre 0,5 y -0,5 veces el error estándar de la regresión se clasificaron como normales. Aquellos con errores por encima de 0,5 se consideraron como desta -cados, y aquellos con errores por debajo de -0,5 se clasificaron como deficientes". BID, IPES 2001, Op.cit. p. 20.

4.2 Competitividad económica e imparcialidad de la justicia: el World Competitiveness Yearbook

El International Institute for ManagementDevelopment, IMD, es una institución académica consede en Suiza que anualmente edita el Anuario de laCompetitividad Mundial (World CompetitivenessYearbook).29 El informe comprende 49 países –8 delas Américas–. La justicia figura entre uno de los múl-tiples indicadores de este reporte, que también eva-lúa la capacidad competitiva de las economías. Eneste caso, el sistema judicial es evaluado en términosde si la justicia es administrada imparcialmente para

toda la sociedad. El indicador es obtenido a travésde las respuestas de una Encuesta de OpiniónEjecutiva enviada a ejecutivos de empresas líderescon experiencia internacional en todos los camposde la economía.

El informe muestra que, para el caso de losocho países de las Américas incluidos en la encues-ta, Canadá aparece en una posición destacada en2002, con el tercer puesto entre los 49 países abor-dados, una posición de clara mejoría respecto de1997 –ese año se hallaba en la decimoquinta posi-ción entre el total de países–.30 Estados Unidos yChile también obtienen posiciones destacadas,aunque a distancia significativa de Canadá, pero

24


Gráfico 17

Gráfico 18

29 World Competitiveness Yearbook, IMD, Laussane, Suiza. Toda la información sobre este reporte y documentos de interés pueden obtenerse en http://www01.imd.ch/wcy30 La escala original de la encuesta es de 1 a 6. Estos valores luego son adaptados a una escala de 0 a 10 puntos (donde un mayor puntaje equivale a mejor evaluación), con valores dedesviación estándar para establecer sus márgenes de error e integrar los datos al ranking integrado de la competitividad.

siempre por debajo de la media. En ambos países,la percepción sobre la imparcialidad de la justiciamuestra una mejor evaluación con respecto a 1997.Los otros seis países de las Américas abordados enel estudio revelan que su sistema judicial es perci-

bido con deficiencias en cuanto a su imparcialidady se ubican por debajo del promedio. Salvo el casode Argentina, que descendió de 2,4 puntos en 1997a 0,8 en 2002, todos los demás países exhiben unleve mejoramiento en su puntuación.

5. Libertades civiles y derechos de propiedad

5.1 Índice de Libertades Civiles

En 1972, la organización estadounidenseFreedom House inició un estudio mundial destina-do a identificar y clasificar a los diversos países enuna escala que mostrara y calificara el grado de res-peto y práctica de los derechos políticos y liberta-des civiles. La escala propone una clasificación delos países en tres categorías: libre, parcialmentelibre, y no libre. Desde entonces, la organizaciónha realizado anualmente esta evaluación y publicasus resultados en un informe titulado Freedom inthe World.31

La evaluación de Freedom House se basa en uníndice integrado de dos componentes: derechospolíticos y libertades civiles, construido a partir delos resultados de una encuesta distribuida a exper-tos y analistas en 192 países –entre ellos, los 34Estados miembros de la OEA– y 17 territorios. Laescala contempla una clasificación de 1 a 7, en lasiguiente gradación: 1 a 2,5 equivale a un país libre;

3 a 5,5 a parcialmente libre; y 5,5 a 7 a un país eva-luado como no libre.

En el caso de las libertades civiles, la encuestaincluye catorce preguntas. Una parte de ellas abor-da tópicos relativos específicamente al desempeñoy funcionamiento del sistema de justicia, a saber:independencia del poder judicial; prevalencia delEstado de Derecho en la resolución de las disputasciviles y criminales; igualdad de trato, por parte dela justicia, para toda la población; condiciones enlos recintos penitenciarios; protección de los dere-chos de propiedad; y control directo del poder civila la policía.

Un puntaje alto en el índice de libertades civilesequivale a una evaluación negativa en ese conjuntode tópicos. Además de la calificación en puntaje, elinforme incluye un reporte narrativo para cada país,en el que se documentan las deficiencias o progre-sos puntuales para cada una de las preguntas.32

Un examen a los resultados de las calificacionesotorgadas a los países de las Américas, muestraque, en 2001, poco más de la mitad de los estadosdel continente fueron clasificados en el estatus de“libres” (Gráfico 20). Haití, en tanto, registró las

25


Gráfico 19

31 Freedom House, Freedom in the World: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties, Rowman & Littlefield Publishers. El informe comenzó a editarse bajo ese nombre a partirde 1978. Véase el sitio web http://www.freedomhouse.org . El portal provee, además de información institucional, los informes de años precedentes y los resultados agregados del estudiopara cada país.32 Los informes narrativos para los 192 países y 17 territorios se incluyen en la edición anual de Freedom in the World. Disponibles también en http://www.freedomhouse.org/research/survey2002.htm

El informe de Freedom House es una de las fuen-tes de información recurrentes empleadas por inves-tigadores y organismos que desarrollan indicadoresagregados –como Transparency International o elInstituto del Banco Mundial, para los indicadores degobernabilidad–.

5.2 Calidad de la justicia y libertad económica: el índice de los derechos de propiedad

El Índice de los Derechos de Propiedad es unamedición de la capacidad institucional de los paí-ses para hacer cumplir los contratos y ofrecer unambiente jurídico seguro para el desarrollo de lasinversiones. Plantea que la eficacia y calidad delsistema judicial juega un papel clave en este con-texto, por la vía de asegurar la ausencia de corrup-ción en el poder judicial, la rapidez en la resolu-ción de los procesos, la independencia de la judi-catura –de influencia gubernamental, por ejemplo–y la existencia de códigos de comercio que definanadecuadamente los contratos. También evalúa losriesgos de expropiación en el país.

El informe sobre derechos de propiedad es unode los diez factores que componen el Indice de laLibertad Económica, una medición anual sobre las

condiciones para el desarrollo de los mercados en161 países (28 de las Américas), desarrollada desde1995 por la Heritage Foundation y el diario econó-mico The Wall Street Journal.33

La medición se basa en la consulta a una ampliavariedad de fuentes, entre ellas, los informes deTransparency International, Freedom House, TheEconomist Intelligence Unit, y los reportes sobre lasituación de los derechos humanos emitidos anual-mente por el Departamento de Estado de losEstados Unidos. Con esos datos, se ponderan lascalificaciones para cada país en una escala de 1 a5 –equivalente a una escala cualitativa de protec-ción de los derechos de propiedad, en grados demuy alta a muy baja–. Así, la mejor calificación es1 (muy alta protección) que equivale a un sistemajudicial eficiente, independiente y libre de corrup-ción, donde las disputas comerciales se resuelvencon relativa rapidez y el sistema tiene capacidadpara hacer cumplir los contratos. Una calificación 3,o moderada protección, equivale a un sistema dejusticia ineficaz y sujeto a demoras, puede existircorrupción, el poder judicial puede estar influen-ciado por los otros poderes del Estado, y se regis-tran casos aislados de expropiación. La situaciónextrema lo da la calificación 5 (muy baja protec-

26


mayores debilidades (con 6 puntos), seguido porVenezuela y, en menor medida, por Guatemala yColombia. Entre 1996 y 2001, diez países mejoraronsu evaluación. Bahamas, Uruguay y Grenada logra-ron sumarse al grupo de nueve países que exhibeninstituciones considerablemente respetuosas de las

libertades civiles, con judicaturas independientes,bajos niveles de corrupción y un sistema judicialcomparativamente más eficaz que el de los paísesvecinos. Junto a ellos aparecen como los mejorevaluados Canadá, Estados Unidos, Barbados,Belice, y San Vicente y las Granadinas.

Gráfico 20

33 Toda la información sobre este Indice disponible en el sitio web de la Heritage Foundation http://www.heritage.org. El sitio dispone de una base de datos que permite la consulta histó -rica de los datos anuales para cada una de las ediciones publicadas del estudio.

Estos datos pueden verse corroborados con losinformes cualitativos que acompañan y justifican lacalificación para cada país.35

6. Indicadores de riesgo

Corrientemente, las agencias calificadoras deriesgo han incluido en sus evaluaciones al sistemajudicial, directa o indirectamente, en índices comola vulnerabilidad del Estado de Derecho, la calidady eficiencia de la burocracia o el nivel de sobornos,por mencionar algunos. Estas evaluaciones, apartedel valor que proporcionan por sí solas para análi-sis específicos, constituyen también la materiaprima de una amplia familia de indicadores que, ensu conjunto, han permitido configurar medicionesmás integrales o sofisticadas sobre el desempeñode las instituciones y su vinculación con el desa-rrollo y crecimiento económico de los países.

6.1 Ley y Orden: la calidad del Estado de Derecho y su riesgo

La International Country Risk Guide (ICRG) esposiblemente, junto a otras, una de las fuentes másrecurrentes de indicadores sobre el desempeño yproyección de las instituciones expresada en térmi-nos de riesgo. Uno de sus indicadores es el índiceLey y Orden (Law and Order).

La Ley y el Orden son evaluados separadamen-te, con un puntaje de cero a tres puntos -niveles deriesgo- cada uno. El componente Ley es una eva-luación de la fortaleza e imparcialidad del sistemajudicial, mientras que el componente Orden es unaevaluación de la observancia popular de la ley. Unpaís puede tener un alto puntaje (3) en términosdel sistema judicial, pero un bajo puntaje (1) si laley se ve afectada por un muy alto índice de deli-tos o si la ley no es observada rutinariamente consanciones efectivas.

27


ción) que describe al sistema judicial como com-pletamente ineficaz y saturado de corrupción.34

El Gráfico 21 contrasta los datos de este índicecorrespondientes a 1996 y 2003. De modo general,se observa que la mayoría de los países aparecencalificados con deficiencias de importancia en lacapacidad de sus sistemas judiciales, con proble-mas de corrupción, lentitud en la resolución de lasdisputas y escasa capacidad para hacer cumplir loscontratos.

Sólo un conjunto minoritario de los países(Bahamas, Barbados, Chile, Canadá y EstadosUnidos) muestran condiciones de alta protecciónde los derechos de propiedad –con la evaluaciónimplícita de escasa corrupción y un poder judiciallibre de influencias de otros poderes del Estado–.En el período, sólo Barbados muestra haber mejo-rado su calificación, con un paso significativo de 3(sistema judicial ineficiente) a 1 (sistema judicialeficiente y libre de corrupción).

Gráfico 21

34 The Heritage Foundation. "Explicación de los Factores del Índice de libertad económica", en Indice de la Libertad Económica 2003, Dow Jones Company, Inc, Wahington, 2002, p. 65 35 Esas respuestas, al menos las correspondientes a la última edición del Indice, se encuentran disponibles en http://www.heritage.org

La Tabla 5, correspondiente a los años 1996 y2002, muestra los índices de riesgo para 26 paísesde las Américas.36 Los datos están ordenados porlos países que registran el más alto nivel de riesgoen 2002. De acuerdo con estas cifras, al menos 19países del continente exhiben una evaluación defi-ciente en la calidad del sistema judicial y la obser-vancia de la ciudadanía al orden jurídico. Entreellos, Colombia, Jamaica, Guatemala, Brasil yHonduras aparecen como los países con mayorriesgo, seguidos por Haití, México, RepúblicaDominicana y Venezuela. Y, en menor medida,Argentina, El Salvador y Uruguay.

En el otro extremo, Canadá es evaluada invaria-blemente como el país donde el Estado de Derechopresenta una sólida situación, seguida por EstadosUnidos que, si bien su sistema judicial y la obser-

vancia popular de la ley obtienen una alta evalua-ción positiva, el país registró un leve descenso de6 puntos en 1996 a 5,5 en 2002. Chile aparececomo el más estable y mejor evaluado de los paí-ses latinoamericanos, con una calificación invaria-ble de 5 puntos.

El Gráfico 22 permite visualizar en un contextoregional la situación de riesgo de todos los paísesde las Américas incluidos en este estudio. De modogeneral, puede apreciarse un deterioro en la cali-dad del Estado de Derecho, expresado por elincremento en los niveles de riesgo de Ley y Ordenen casi la mayoría de los países entre 1996 y 2002–la superficie sobrante en color gris del gráfico ilus-traría la proporción de pérdida de estabilidad, oincremento de riesgo, para el Estado de Derechoen ese período–.

28


36 Estos datos corresponden a los promedios de los meses de abril y octubre de cada uno de esos años. Copyright © The PRS Group, Inc., 1979-2003, East Syracuse, NY 13057 USA. Datosreproducidos con autorización de los titulares del copyright. Más detalles sobre la International Country Risk Guide en www.icrgonline.com

ColombiaJamaicaGuatemalaBrasilHondurasHaitíMéxicoParaguayRep. Dominicana VenezuelaArgentinaEl SalvadorUruguayBoliviaEcuadorGuyanaPanamáPerúSurinamTrinidad & TobagoBahamasCosta RicaNicaraguaChileEstados UnidosCanadá

1996

23333334445333443334444566

2002

11

1.51.751.75

22222

2.52.52.5333333

3.54445

5.56

Ley y Orden: índice de riesgo Fuente, International Country Risk Guide, The PRS Group

Tabla 5

6.2 Calidad de la Burocracia

La fuerza institucional y la calidad de la burocra-cia es un indicador de riesgo de la ICRG que midela capacidad de reducir al mínimo las revisiones delas políticas con los cambios de gobiernos. El índicecalifica a los países en una escala de 0 a 4, donde 0equivale al máximo riesgo. El índice otorga puntajesaltos a los países donde la burocracia cuenta con lafortaleza y experticia adecuada para gobernar sinrealizar cambios drásticos de políticas o interrupcio-nes en los servicios públicos. En los países con esascaracterísticas, considerados de bajo riesgo, la buro-cracia tiende a ser más autónoma de la presión polí-tica y tener mecanismos preestablecidos para laincorporación y capacitación de nuevos operadores.

Por el contrario, aquellos países que carecen deesta capacidad para mantener una burocracia fuertey estable, reciben una calificación baja (alto riesgo)porque un cambio de gobierno, por ejemplo, tiendea ser traumático en la formulación de las políticas yen las funciones cotidianas de la administración.

Al examinar los resultados de este índice para elperíodo 1996 y 2002, se observa que un númeroimportante de países mejoró su calificación, lo querevelaría un fortalecimiento relativo de los meca-nismos de selección y reclutamiento, y políticasmás estables en la burocracia estatal, no obstantelos cambios de gobiernos. Sin embargo, en su con-junto, se trata de bajos puntajes, equivalentes aaltos niveles de riesgo (Gráfico 23).37

29


Gráfico 22

Gráfico 23

7. Sistema judicial y transparencia:el Indice de la Opacidad y su impacto económico

El Indice de la Opacidad es el resultado de unestudio realizado en su primera versión a fines de2000 por PricewaterhouseCoopers en 35 países,once de ellos de la región interamericana.38 Se tratade una investigación que examina el grado detransparencia institucional de los países en cincoáreas consideradas dimensiones que afectan losmercados de capitales. Estas son: la corrupción, elsistema legal y judicial, las políticas macroeconó-micas y fiscales del gobierno, las normas y prácti-cas de rendición de cuentas –incluido el gobiernocorporativo y la emisión de información– y el régi-men regulaciones.

El estudio define la opacidad como “la falta deprácticas claras, formales, fácilmente discernibles yampliamente aceptadas, en los mercados de capi-tales del mundo”. Su premisa esencial es que mien-tras más alto es el grado de opacidad de un país,es decir, a medida que se incrementan las prácticasque debilitan la transparencia institucional, aumen-tan el costo de las inversiones y se debilita la capa-cidad de atraer nuevos negocios con capitalesexternos. En este sentido, una proposición delestudio es que “las reformas domésticas que redu-cen la opacidad pueden ser tan efectivas como unareducción de impuestos para promover la inversióndoméstica y atraer la inversión extranjera, sin sacri-ficar ingresos fiscales”.

El informe ofrece tres tipos de indicadores rela-cionados:

l Una calificación de la Opacidad Total (deno-minada en el índice como Factor-O): los datos,además, se muestran también de modo desagrega-do en cada una de las áreas citadas –presentadasen el esquema abreviado de la palabra CLEAR–.39

l Una estimación del equivalente fiscal osobreimpuesto oculto: esto es, un valor que mideel efecto de la opacidad como si aplicara unimpuesto oculto adicional a la utilidad de lasempresas (particularmente a la inversión extranjeradirecta). Y,

l Una estimación de la prima de riesgo: es decir,el costo atribuible a la opacidad en términos decuánto se encarecen, por esta razón, los préstamossolicitados por los países a través de la emisión debonos soberanos. Esto significa que, de acuerdo

con el informe, los países con más opacidad tien-den a enfrentar, en promedio, una tasa de interésmás alta sobre la deuda que emiten.

Los datos se derivan de una encuesta realizadaa directores de finanzas, analistas de valores, ban-queros y consultores de PricewaterhouseCoopersfamiliarizados con los países comprendidos en elestudio. La encuesta contempló una escala de 0 a150, donde cero corresponde al máximo nivel detransparencia y 150 se refiere a las condiciones uni-formes de perfecta opacidad. De esta manera, amenor número, menor opacidad, mejor evaluacióny menor efecto económico (adverso).

Los resultados del estudio muestran que, enpromedio, la opacidad legal y judicial para los oncepaíses de las Américas incluidos en la investigaciónes de 56,2 puntos, una cifra levemente superior alvalor promedio de la opacidad total para esemismo conjunto de países. Los problemas de faltade transparencia en la región, de acuerdo con esteinforme, estarían representando la aplicación deun impuesto oculto a la utilidad de las empresasequivalente, en promedio, a 20,7 por ciento. Unaquinta parte de ese virtual sobreimpuesto estaríaocasionado por la poca claridad y transparencia delsistema judicial para resolver las disputas y prote-ger los derechos de los accionistas (Gráfico 24).

Con excepción de los Estados Unidos y Chile,donde el costo económico derivado de prácticasopacas es comparativamente bajo (Tabla 6), en losrestantes países la debilidad de las políticas detransparencia estaría impactando negativamente enla inversión doméstica y en la atracción de capita-les extranjeros, a la vez que encarecería el costo delos préstamos para los países con la emisión debonos soberanos.

De acuerdo con el informe, Ecuador yVenezuela aparecen como los países más perjudi-cados por efecto de la opacidad de sus institucio-nes, especialmente en el ámbito legal y judicial.Una situación que afecta también de modo impor-tante a Colombia, Argentina, Brasil, Perú, Uruguayy México. En Guatemala, si bien la opacidad totalrepresenta la aplicación de un impuesto oculto alas inversiones de 28 por ciento y una prima deriesgo de 749 puntos bases40 –equivalente a unatasa de interés de 7,5 por ciento como sobrecargoa los préstamos mediante la emisión de bonos desoberanía–, la opacidad de su sistema judicial esmenor a la de los otros países.

30


37 Los datos corresponden a los promedios de los meses de abril y octubre de cada uno de esos años. Copyright © The PRS Group, Inc., 1979-2003, East Syracuse, NY 13057 USA. Cifrasreproducidas con autorización de PRS Group. Más detalles sobre la International Country Risk Guide en www.icrgonline.com38 Price waterhouse Coopers. The Opacity Index. A Project of the PricewaterhouseCoopers Endowment for the Study of Transparency and Sustainability, enero de 2001. Disponible enhttp://www.pwcglobal.com/fr/pwc_pdf/pwc_100068_opacity_index.pdf39 Como sigla compuesta por la primera letra en inglés de cada subíndice, a saber: Corruption, Legal and Judicial, Economic Policy, Accounting, Regulatory). Los valores para la calificaciónde la opacidad total de cada país se obtuvieron mediante una transformación lineal del promedio de las respuestas de la encuesta, con igual ponderación para cada subíndice.40 Cada 100 puntos base de prima de riesgo representan el equivalente a 1 por ciento de interés en los préstamos derivados de la emisión de bonos soberanos.

8. Indicadores de Gobernabilidad

En 1998, un equipo de investigadores delInstituto del Banco Mundial inició el desarrollo deun conjunto de indicadores sobre la calidad globaldel gobierno, elaborados a partir de la informacióncombinada de una variedad de índices comparativosy encuestas ya existentes.41 Se trata de seis medidasde la percepción de gobernabilidad cuyos resultadossugieren desafiar las visiones tradicionales sobre estetópico y otorgar un diagnóstico comprensivo sobreel tema con una explícita indicación de los márge-nes de error de los datos para cada país.

Ese conjunto de mediciones se conoce hoycomo indicadores globales de gobernabilidad. Sedividen en seis grupos, consideradas en sentidoamplio como dimensiones de la gobernabilidad. Asaber:

l Fortaleza y calidad del Estado de Derecho:independencia del poder judicial, imprevisibilidadde la justicia, protección de derechos de la propie-dad, delincuencia como obstáculo para los nego-cios, costo y pérdidas asociadas a la delincuencia.

l Voz y rendición de cuentas externa: trans-parencia de las instituciones, disponibilidad delgobierno de rendir cuentas externamente, posibili-

31


Gráfico 24

ChileEstados UnidosGuatemalaUruguayMéxicoPerúBrasilArgentinaColombiaVenezuelaEcuador

Opacidad Legal yJudicial

3237495658585963666872

Opacidad Total

3636655348586161606368

Sobreimpuestooculto

55

281915232525252731

Índice de la Opacidad y sus efectos Fuente: PricewaterhouseCoopers 2001

Tabla 6

Prima de riesgo

30

749452308563645639632712826

41 Daniel Kaufmann, Aart Kraay, y Pablo Zoido-Lobatón, Indicadores de los agregados globales de la calidad del gobierno, Documento de Trabajo Políticas de Estudio 2195, Banco Mundial,Washington, octubre de 1999. De acuerdo con los autores, los indicadores se basan en más de 190 medidas de percepción de gobernabilidad desarrolladas por 17 organizaciones en todoel mundo. Véase Daniel Kaufmann y Aart Kraay, Gobernabilidad y crecimiento en el largo plazo: Evidencia para Latinoamérica y el Mundo . Instituto del Banco Mundial. http://www.world -bank.org/wbi/governance/pdf/growthgov-e.pdf Una completa bibliografía sobre la metodología y evolución de estos indicadores, disponible en www.worldbank.org/wbi/governance

El desafío de las Américas de mejorar la calidaddel Estado de Derecho aparece incluso como unatarea de mayor preponderancia que el fortaleci-miento del control de la corrupción, si bien tam-bién en este ámbito la región exhibe una significa-

tiva zona de vulnerabilidad, que involucra a más dedos tercios de los países del continente (Gráfico26). No puede excluirse tampoco que un sólidoEstado de Derecho apareja necesariamente herra-mientas eficaces para el control de la corrupción.45

32


dad de la sociedad civil para expresar inquietudesante los cambios en las leyes y políticas.

l Control de la corrupción: frecuencia depagos irregulares a jueces y funcionarios públicos.

l Estabilidad política y ausencia de violen-cia, crimen y terrorismo.

l Efectividad del gobierno: calidad de la for-mulación de políticas, burocracia y prestación deservicios públicos.

l Ausencia de carga regulatoria.

El estudio se realizó por primera vez sobre unamuestra de 160 países y fue ampliado en versionessiguientes a más de 175. Como novedad frente alenfoque tradicional de otras mediciones comparati-vas, se indicó que este nuevo conjunto de indica-dores no era aplicable (o apropiado) para estable-cer comparaciones entre países considerados indi-vidualmente.

“Dado que, al nivel de país, los márgenes de error

generalmente no son pequeños, es una equivocación

hacer a los países ‘competir’ en clasificaciones aparen-

temente precisas tipo ‘carreras de caballos’ de gober-

nabilidad. En su lugar, agrupar países en un número

limitado de amplias categorías (que van de ‘luz

verde’/ejemplar, a ‘amarillo–naranja’/vulnerable y a

‘luz roja’/crisis de gobernabilidad) para cada dimen-

sión de gobernabilidad es más apropiado y consisten-

te estadísticamente. Por lo tanto, esta amplia agrupa-

ción de indicadores de gobernabilidad (y la presenta-

ción transparentemente del margen de error de cada

dato puntual) es la forma en la cual hemos organiza-

do el conjunto de datos total de indicadores.” 42

Considerando la escala de tres categorías –ocuatro, si se divide, como lo plantea Kaufmann, elespacio de gobernabilidad vulnerable entre unaregión amarillo de cautela y atención moderada auna región naranja de preocupación mayor–,puede observarse que el fortalecimiento del Estadode Derecho, y con ello la calidad y eficacia del sis-tema judicial, constituye el principal reto para lagobernabilidad en las Américas, según lo muestranlos resultados de la medición correspondientes a200243 (Gráfico 25, los países aparecen marcadosen los colores de las categorías sugeridas44).

Gráfico 25

42 Daniel Kaufmann. Replanteando Gobernabilidad. Las lecciones empíricas desafían los convencionalismos, Instituto del Banco Mundial, Washington, 2003. Disponible en http://www.world -bank.org/wbi/governance/pdf/rethink_gov-e.pdf. El artículo es un borrador de la traducción al español del trabajo "Governance Crossroads", en: Global Competitiveness Report 2002-2003Op. cit. Kaufmann señala que "estos indicadores compuestos mundiales de gobernabilidad, aunque cubren a un conjunto de países mucho mayor que lo que está disponible bajo cualquierencuesta o sondeo individual, no permiten una desagregación detallada de manifestaciones particulares de mala gobernabilidad".43 Daniel Kaufmann, Aart Kraay, y Massimo Mastruzzi. Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002, en: Working Paper Series, Instituto del Banco Mundial, Wahington,mayo de 2003. Los datos se hallan disponibles en: www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002 44 Los datos ilustrados en el Gráfico contienen valores de desviación estándar que informan los márgenes de error para la información de cada país. Dichos datos debieran aparecer en losgráficos, por la alta importancia de esa información en el contexto de estos indicadores. De cualquier modo, todos los datos, y sus márgenes de error, pueden corroborarse directamente en:www.worldbank.org/wbi/governance45 En este sentido, al replantear los enfoques tradicionales de la gobernabilidad, también se impone el reto de replantear las reformas judiciales, al menos aquellas de enfoque ortodoxo queenfatizan el mejoramiento de aspectos parciales del sistema. "Dependiendo del diagnóstico de las particularidades del país, programas tradicionales de reforma legal o judicial podrían nofuncionar", sugiere Daniel Kaufmann. "Financiar proyectos judiciales tradicionales que proveen entrenamiento, equipo, consejo organizacional, convocar una conferencia internacional, y pro -veer asistencia técnica para asuntos superficiales como manejo de carga de casos dentro de la estructura existente , probablemente fracasará al afianzar el régimen con mala gobernabili -dad existente e intereses creados (o redes relacionadas de corrupción) en casos donde los jueces son nombrados sobre bases apartadas de consideraciones basadas en el mérito y/o sujetosa captura económica. Crudamente, en varios países, una judicatura y/o institución legal de pobre desempeño es probablemente mal gobernada en formas que a menudo incluyen la comprade las posiciones de nombramiento (ya sea en la legislatura o judicatura). Estos beneficios pueden subsecuentemente verse reflejados en la "privatización" de la formulación de leyes y deci-siones judiciales. Donde esto prevalece, las instituciones legales y judiciales se convierten en una parte importante del problema más amplio de gobernabilidad en lugar de un posible puntode entrada para su solución, por lo menos en el corto plazo. Por lo tanto, se requieren enfoques más audaces para encontrar áreas para progreso concreto - incluyendo la selección de pun -tos de entrada para las reformas en instituciones fuera de la judicatura o arena legal ". Daniel Kaufmann. Replanteando Gobernabilidad. Las lecciones empíricas desafían los convenciona -lismos , Instituto del Banco Mundial, Washington, 2003, pp. 16 y 17.

Una inquietud gravitante para los autores deeste conjunto de indicadores es identificar en quémedida la buena gobernabilidad –y con ella, entreel conjunto de dimensiones que la integran, un sis-tema judicial eficaz, confiable y oportuno– tiene

efectivamente un impacto positivo en el desarrollode los países o es finalmente sólo un bien de lujopara regiones privilegiadas. Los propios autorescitan investigaciones cuyos resultados más biendesafían ese supuesto. Por ejemplo, existiría, según

33


Una evaluación relativamente mejor puedeobservarse en el ámbito de la rendición de cuentasexterna. La calidad de la gobernabilidad en esteaspecto aparece como ejemplar en un conjunto deonce países americanos, en tanto que países comoEcuador, Honduras, Venezuela, Guatemala,

Paraguay, Colombia y, significativamente, Haitíplantean el reto de incrementar la transparencia delas instituciones y potenciar los canales de diálogoy participación de la sociedad civil en el debate ycontrol ciudadano de los asuntos públicos.

Gráfico 26

Gráfico 27

ellos, poca evidencia de que ingresos altos derivena mejor gobernabilidad. En cambio, la evidenciasugeriría más bien un efecto inverso:

“El análisis sugiere un efecto causal directo grande de

mejor gobernabilidad a mejores resultados de des-

arrollo. En efecto, una mejoría en el estado de derecho

(o, control de la corrupción) de un desempeño relati-

vamente pobre a uno simplemente promedio resultaría

en largo plazo en un aumento estimado de cuatro

veces en los ingresos per capita, una disminución en la

mortalidad infantil de magnitud similar y logros sig-

nificativos en alfabetización.”4 6

9. Corrupción: indicadores cruzados

Como se ha visto a lo largo de este capítulo, elcomponente corrupción prácticamente atraviesa latotalidad de los indicadores consultados. El Gráfico28 presenta el Indice de Percepción de laCorrupción, elaborado anualmente por Transpa-rency International, a partir de una encuesta deencuestas, que busca medir el grado en que lacorrupción es percibida por analistas, expertos yacadémicos. Sin embargo, en lugar de proponeruna lectura de sus resultados –un mayor númeroimplica menor percepción de corrupción y, portanto, mejor evaluación para el país–, reunimos encambio los datos de esta encuesta con los resulta-dos de otros estudios, algunos ya citados en esteinforme, que igualmente abordan el tema de lacorrupción (Tabla 7). n

34


Gráfico 28

46 Op. cit. El subrayado es del autor, quien enfatiza aún más este argumento aparentemente paradojal. "Y dado que al mismo tiempo no encontramos apoyo para decir que el crecimientoen ingresos garantice mejor gobernabilidad, entonces desafiamos la idea de que la gobernabilidad es un bien de lujo que se adquiere automáticamente con la acumulación de riqueza -unaafirmación utilizada a menudo como justificación para la complacencia o para explicar la mala gobernabilidad en un país. Por el contrario, esfuerzos concertados para mejorar la gobernabi -lidad y tratar la corrupción son requeridos aún durante los períodos de crecimiento robusto".


35

Antigua y BarbudaArgentinaBahamasBarbadosBeliceBoliviaBrasilCanadáChileColombiaCosta RicaDominicaEcuadorEl SalvadorEstados UnidosGrenadaGuatemalaGuyanaHaitíHondurasJamaicaMéxicoNicaraguaPanamáParaguayPerúRep. DominicanaSan Vicente y las G.Santa LucíaSt Kitts-NevisSurinamTrinidad y TobagoUruguayVenezuela

CORRUPCIÓNCOMO RIESGO

ICRGmenor número, mayor riesgo

--24----2

1,754,54

2,53--

1,52,53,75

--1,75

31

2,52232122------2

2,53

1,75

CORRUPCIÓN PERCIBIDATransparencyInternational

menor número, mayor per-

cepción de corrupción

--2,8------

2,249

7,53,64,5--

2,23,47,7--

2,5--

2,22,74

3,62,53

1,74

3,5--------

4,95,12,5

CONTROL DE LACORRUPCIÓN

Instituto del BancoMundial

mayor número mejor

evaluación

77,827,888,785,650

25,356,795,990,738,779,471,114,436,692,374,730,938,10,5

27,339,252,139,7514,1

51,543,369,669,669,662,457,275,818,6

Indicadores de corrupción 2002

Tabla 7

CORRUPCIÓN YCALIDAD DE LASINSTITUCIONESForo Económico

Mundialmenor número, mejor

evaluación

--58------71467104159--694020--66--797449476055723757--------482465

36

Al preparar un primer Reporte sobre el Estado delos Sistemas Judiciales en las Américas, CEJA ha ini-ciado un esfuerzo considerable y de gran impor-tancia. Los primeros resultados comparativos reve-lan, sin embargo, que al realizarlo se encuentra conuna dificultad metodológica de gran envergadura:cómo medir o cómo evaluar el funcionamiento delos sistemas de justicia.

Un enfoque útil es lo que el reporte citadodenomina “indicadores objetivos”1. No obstante,saber qué presupuesto se destina a la justicia en unpaís, cuántos tribunales funcionan en él o cuántosjueces existen por cada cierto número de habitan-tes, equivale a algo así como tomar una fotografíadel paisaje. Ninguno de esos datos, u otros simila-res, nos indican la calidad ni, menos aún, la utili-dad de esa justicia en ese país.

El otro enfoque posible parte de medicionesempíricas cuidadosas sobre el funcionamientomismo del sistema; algunas son de orden cuantita-tivo –cuánto dura un juicio o qué porcentaje desentencias son efectivamente ejecutadas, por ejem-plo– y otras tienen un carácter inevitablementecualitativo: cuál es la calidad del producto que elsistema de justicia ofrece. Desde este enfoque haymuy poco hecho, no sólo en América Latina sinoen la mayor parte del mundo. En estudios cuanti-tativos, en unos cuantos países, sí se cuenta con unpuñado de estudios, que generalmente cubren

alguna parte de la materia judicial y se han efec-tuado una vez, sin el seguimiento que permitaconstruir series históricas. Sobre el análisis de cali-dad de sentencias, bajo el argumento insuficientede que el tema es complejo y sus resultados siem-pre son discutibles, casi no se ha hecho nada.

Dos son las razones principales que explicanese saldo insatisfactorio. De una parte, las estadís-ticas del sistema de justicia son, generalmente, demuy mala calidad. En algunos casos, no existen; enotros, los instrumentos de recolección de informa-ción han sido mal diseñados o no se llenan conseriedad y prontitud, posibilidades ambas quehacen poco menos que inútiles los resultados;finalmente, algunas instituciones del sistema fra-guan datos, con el objeto de mejorar engañosa-mente su imagen pública. En suma, cuando secuenta con datos disponibles, son poco confiables.En algunos países centroamericanos, por ejemplo,es imposible determinar el número de homicidioscometidos anualmente, debido a que las cifras dela policía, de las morgues y de los juzgados pena-les difieren en proporciones escandalosas, que endefinitiva paralizan al investigador del tema.

De otro lado, el estudio de la justicia –en el sen-tido preciso de su funcionamiento efectivo– ha per-manecido casi en el abandono de las universidadesy sus centros de investigación. Algunos investiga-dores, en ciertos países, han efectuado esfuerzos

C O M E N T A R I O S C R Í T I C O S A L A R T Í C U L O C E N T R A L

Luis Pásara

Profesor investigador de la División de Estudios Jurídicos del Centro deInvestigación y Docencia Económicas (CIDE), México D.F. [email protected]

CÒMO EVALUAR EL ESTADO DE LA JUSTICIA

][

1 Nota de la Edición: Bajo ese titulo, el Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas, elaborado y presentado recientemente por CEJA, reúne en tablas comparativas cifras sobrepresupuesto judicial, número de jueces, fiscales, defensores y otros actores del sector justicia por cada cien mil habitantes; además de otros diversos datos sobre el funcionamiento internode la justicia, correspondiente a los 34 países miembros de la OEA. Las tablas pueden consultarse junto al documento completo del Reporte (incluidos los 34 informes nacionales), enwww.cejamericas.org/reporte

aislados, a menudo con poco respaldo –indispen-sable cuando se está ante la falencia de los datosprimarios– para llevar adelante sus trabajos.

En síntesis, sabemos poco sobre el estado realde operación de los sistemas judiciales. Pero, paradiversos efectos, resulta necesario presentar algúntipo de retrato de su realidad. En ese punto esdonde se ha producido un desliz metodológicomediante el cual el objeto justicia ha sido sustitui-do por la imagen de la justicia. Hecha la sustituciónes mucho más fácil recurrir a técnicas de encuestapara mostrar cuál es la percepción que diversosactores tienen acerca del funcionamiento generalde la justicia o de alguno de sus rasgos.

Entre las diversas fuentes utilizadas en el artículodenominado “Indicadores Subjetivos”, cuyos resulta-dos reproduce esta edición, deben distinguirseaquéllas que proveen información acerca de la per-cepción social de la justicia, de las demás. En efec-to, las primeras se basan en encuestas sobre mues-tras representativas que, al repetirse periódicamente–como hace el Latinobarómetro, por ejemplo–, nosmuestran la evolución de la imagen social de la jus-ticia en un país dado. Este es un dato duro: la justi-cia tiene tal nivel de aprobación en este país y esosignifica que ha mejorado o ha desmejorado con re-lación a la medición de hace dos años, por ejemplo.

Sin embargo, hay que tener muy presente queeste dato duro tiene como objeto no a la justiciamisma sino a su percepción. En principio, la justi-cia realmente existente podría ser mucho mejor omucho peor que los niveles de percepción acercade ella. Como no tenemos suficiente informaciónacerca del funcionamiento efectivo, no podemossaberlo; pero sí podemos hipotetizar que hay cier-ta brecha entre una realidad determinada –cual-quiera– y la percepción vigente acerca de ella. Enel caso de la justicia esta brecha importa, de mane-ra crucial, cuando tienen lugar procesos de reformaen los que se empiezan a producir resultados decierta entidad, dado que usualmente la opinión ciu-dadana tarda en reconocerlos.

La percepción importa, claro está, y mucho,pero a condición de que no la confundamos con larealidad ni, peor aún, la presentemos como si setratara de la realidad. En consecuencia, no porqueen el país X la percepción de la justicia sea mejorque en el país Y debemos concluir que en el pri-mero la justicia tiene mayor calidad que en elsegundo; a partir de esos datos sólo podemos sos-tener que en el país X la ciudadanía ve mejor a lajusticia que en el país Y.

Una segunda advertencia tiene que ver con laposibilidad de comparar confiablemente entre unpaís y otro. Cuando los márgenes de variación de lapercepción son muy grandes, puede sostenerseválidamente que hay una clara aceptación de la jus-ticia en un país dado contra el rechazo marcadoque existe en otro. Pero, de cualquier modo en quese formule la respectiva pregunta, los parámetrosdesde los cuales responde el entrevistado son muydistintos en cada sociedad; las expectativas queexisten –provenientes de una tradición institucionaldeterminada y el consecuente margen de respeto ode falta de respeto social, por ejemplo– configuranel marco de representación desde el cual los ciuda-danos consideran el grado de satisfacción o recha-zo respecto del estado de la justicia (como el deotras instituciones). De allí que las comparacionesresulten difíciles, cuando no riesgosas, de hacer.

La dificultad aparece con mayor claridad cuan-do se intenta examinar comparativamente la per-cepción de ciertos rasgos del sistema; por ejemplo,la corrupción. En el país A, donde la corrupcióntiene raíces históricas profundas que abarcan todoel funcionamiento de la vida pública y privada, elfenómeno tiene un alto grado de legitimación que,probablemente, lleve a los entrevistados a ver unnivel no demasiado alto de corrupción en la justi-cia (y en otras instituciones), puesto que el fenó-meno es parte de la “normalidad” en esa sociedad.Comparar esos resultados con los de un país cuyaopinión pública, enfrentada a una reciente ola decorrupción en la justicia, se halla escandalizada,puede ser un grave error metodológico. Este pro-

L U I S P Á S A R A

37

blema afecta la construcción de escalas en las quelos resultados de imagen o percepción son puestos,un país al lado del otro, contribuyendo a crear enel lector la impresión de una medición objetiva, enla cual es posible establecer fundadamente gradoso niveles, en los que un país ocupa el primer pues-to y otro el último.

Hasta aquí, el valor y los riesgos de trabajarsobre encuestas de percepción ciudadana. Las difi-cultades se acrecientan cuando para explorar elestado de los sistemas de justicia se usa otro tipode fuente, proveniente de encuestas aplicadasusualmente a empresarios, de un lado, y abogadoso “expertos”, de otro. No estamos ahora ante mues-tras representativas de un todo sino ante el uso decierto tipo de informantes –bastante más útiles paraexploraciones preliminares de tipo cualitativo quepara estudios de pretensión cuantificadora– quenos dicen, desde su percepción subjetiva o desdesus intereses particulares, cómo creen que es elfuncionamiento de la justicia. En muy pocos casos–el de unos pocos “expertos”– esa percepción tienefundamentos empíricos en mediciones concretas.En la mayor parte de los casos, los consultados tie-nen cierta opinión sobre el tema general o susaspectos concretos, que vierten al ser requeridos yque es entonces lamentablemente procesada y pre-sentada como si fuera un dato.

Que algunos empresarios consideren que la jus-ticia es ineficiente constituye un dato útil para cier-tos efectos, entre los cuales ciertamente no está elevaluar la calidad de la justicia en ese país. Queciertos abogados tengan la impresión de que la jus-ticia es rápida o es lenta, si no cuentan con datosque la respalden, tiene poco interés. Es equívoco,cuando menos, que sobre estas opiniones se cons-truyan escalas para medir, por ejemplo, cuán rápidao cuán imparcial es la justicia. Peor aún si esas esca-las intentan comparar entre países, vía que –a lasdificultades provenientes de determinaciones nacio-nales propias– añade la falta de representatividadde los opinantes/informantes. Si tratándose delresto de los ciudadanos –aunque estuviesen en elerror- su percepción de la justicia constituye unhecho social, no puede decirse lo mismo del grupode empresarios o del sector de abogados consulta-dos, cuyas muestras se limitan, en la mayor parte delos casos, a los estratos más altos de tales sectores.

Todo esto lleva, cuando menos, a tres conclu-siones importantes. La primera es que la mayorparte de los datos “empíricos” con los cuales con-tamos se refieren a la imagen de la justicia y no ala justicia misma. La segunda es que el único datode percepción realmente importante es el que pro-viene de la opinión ciudadana, pero que difícil-mente puede realizarse con él un análisis compa-rativo fructuoso. La tercera es que inquirir por elestado de la justicia en nuestros países requieretodavía un enorme esfuerzo de investigación y aná-lisis, que es requisito y componente de cualquierproceso que busque su reforma. n


38

39

INTRODUCCIÓN

El Reporte sobre el Estado de los SistemasJudiciales en las Américas 2002-2003 que CEJA hapreparado, es un documento que merece la refle-xión de todos los que de una u otra forma nos rela-cionamos con la administración de justicia. A efec-to de contribuir con esa empresa estimo que sucontenido no puede pasar inadvertido para los jue-ces del continente. Por ello, ofrezco mi aporte comofuncionario de un sistema judicial latinoamericano,con la finalidad de enriquecer las perspectivas delenfoque y análisis de los hallazgos del documento,así como en busca de nuevas guías de acción quepermitan superar las deficiencias que se dejan aldescubierto con los datos que se nos suministran.

Soy el primero en reconocer que no soy exper-to ni mucho menos en análisis de los datos que serefieren a la gestión de los sistemas de administra-ción de justicia, pero acudo a mi experiencia, pri-mero como integrante de Corte interesado en lostemas de modernización, y luego ya como presi-dente a cargo de una gran cantidad de cuestionesadministrativas, para que me sirvan de guía respec-to de la temática relacionada con ese tema.

He optado por estructurar esta participación,con una primera parte –más larga– para realizaralgunas observaciones a propósito del claro acentode las mediciones subjetivas en el documento.Parece este el foro apropiado para señalar algunasde nuestras carencias en este tema de registro y

evaluación de nuestra labor, así mi percepción decomo acometerlas. En la segunda parte del trabajohe escogido tres temas específicos de los mencio-nados en el estudio para elaborar algunas ideas;ellos son: la relación entre eficiencia y el tipo desistema judicial; la confianza de los ciudadanos enel Poder Judicial y la percepción ciudadana delretardo judicial.

SOBRE LOS TIPOS DE MEDICIONES

Hoy en día, no parece que sea objeto de discu-sión el hecho de que la administración de cualquierPoder Judicial debe contemplar un constante moni-toreo de elementos de medición que describan conpropiedad la mayor variedad posible de actuacio-nes, eventos y opiniones que se relacionan con elquehacer judicial. Claro está que ello no se debeúnica y exclusivamente a un súbito interés de losfuncionarios judiciales por conocer las repercusio-nes de su labor, sino más bien a la creciente aten-ción que la sociedad presta a la forma en que seadministra justicia, tanto por la ingente cantidad derecursos públicos que se consumen en dicha acti-vidad, como por la necesidad de seguridad jurídicaque está en la base de cualquier intento de esta-blecimiento de una paz social sana y duradera.

El reporte en análisis acude de forma predomi-nante a estudios de percepción, es decir, indicado-res subjetivos sobre la forma en que se percibe laactividad judicial en nuestros países, lo cual no dejade presentar inconvenientes para una valoración


Dr. Luis Paulino Mora Mora

Presidente de la Corte Suprema de Justicia de Costa [email protected]

APUNTES SOBRE EL ESTADO DE LOS SISTEMAS JUDICIALES

LATINOAMERICANOS

][

precisa y justa de la forma en que se desempeña laadministración de justicia, pues no puede dudarsede la mayor idoneidad que para tales efectos ofre-cen los indicadores objetivos o datos “duros”, comoahora suele llamárseles. Por supuesto que esto nodesvaloriza en absoluto este trabajo mediante el cualresulta posible adquirir una visión de panoramasobre cómo son percibidos los Poderes Judicialespor cada uno de los conglomerados sociales a losque sirven y ello constituye sin duda una elementoimportante para guiarnos hacia el logro de unamayor satisfacción de nuestros usuarios como servi-cio público que somos. En un sistema ideal de eva-luación y rendición de cuentas, estos indicadores depercepción deberían servir como complemento deun grupo de medidas y números que traduzcan laslabores realizadas; ello permitiría acercarnos máscerteramente a soluciones de problemas relaciona-dos con imagen o divulgación de resultados o inclu-so verificar alguna manipulación de la opinión porparte de grupos de presión.

Sin embargo, existen cuestiones de crecienteimportancia que no alcanzan a ser adecuadamentemedidas con encuestas de percepción, sino que sehace imperativo contar con números concretos quereflejen el funcionamiento y desempeño del PoderJudicial, lo cual tiene origen al menos en dos coyun-turas de importancia. De ellas, la primera es la nece-sidad de establecer guías objetivas para la asigna-ción de los recursos, principalmente económicos, delos que dispone la institución. Aun en aquellos paí-ses donde se ha asegurado constitucionalmente unporcentaje del presupuesto para destinarlo al PoderJudicial, han quedado atrás los días donde las nece-sidades ordinarias eran suficientemente cubiertaspor las asignaciones presupuestarias, de manera quese podía contar con dinero para emprender proyec-tos de relevancia. Ahora nos enfrentamos tanto auna mayor competencia entre las distintas necesi-dades sociales –lo cual nos obliga a racionalizar elgasto– como a la creciente presencia de la funciónjurisdiccional en nuestras sociedades que acudencada vez más a los tribunales en busca de resolversus conflictos. Todo esto produce que los dinerosno alcancen y que deban fijarse prioridades para elempleo de los escasos recursos, tanto a nivel gene-ral como nivel interno, dentro de los órganos encar-gados de la administración de justicia, y precisa-mente uno de los criterios más influyentes para esaordenación debería constituir la existencia y preci-sión de la mayor cantidad de información sobre eldesempeño y las necesidades.

La otra gran coyuntura, es la creciente tendenciaa considerar la actividad de los Poderes Judicialescomo un servicio público, y de tratar a los funcio-

narios del Poder Judicial como servidores públicos,lo cual conlleva el que estén obligados a rendircuentas claras y precisas de su labor. Esto implicano solamente el tradicional aspecto financiero delconcepto de rendición de cuentas, sino incuestio-nablemente los aspectos relacionados con la formaen que se desarrolla su labor y –en particular– elgrado de eficiencia de sus actividades. El resto dela sociedad tiene derecho a conocer y valorar lamanera en que trabajan los servidores judiciales yde analizar cuán productivos son en su trabajo, sinque valgan excusas para no dejar a su disposiciónla mayor cantidad de datos posibles para llevar acabo esas valoraciones.

Dicho lo anterior, se hace más acusada la ausen-cia de mediciones objetivas de la cual los mayoresculpables somos los mismos integrantes de losPoderes Judiciales, que en general hemos tardadoen reconocer claramente nuestra función como unaque debe rendir cuentas claras y transparentes a lasociedad y por el contrario habíamos dejado quenuestra imagen de “elemento imprescindible” de unEstado de Derecho sea suficiente para que nuestrosconciudadanos acepten resignadamente nuestrascondiciones. Por fortuna, eso ha dejado de ser así yuna mayor educación y conciencia cívica ha hechoque los ciudadanos vuelvan sus ojos para inquirir lalabor de sus Tribunales y preguntar cómo se gastasu dinero, pues las necesidades han crecido enor-memente y compiten ferozmente por cada céntimodisponible. Todo lo anterior debería producir unamiríada de proyectos y políticas respecto de lamedición y valoración de las labores y otros puntosrelevantes de los órganos judiciales, con lo cualquiero decir que la búsqueda de eficiencia y la ren-dición de cuentas, han de ser las guías sobre lascuales deben estructurarse y desarrollarse ampliossistemas de estadísticas judiciales para la recopila-ción de datos, si pretendemos convencer a la socie-dad para que invierta en la justicia.

Podemos incluso ir un poco más adelante en eltema para encontrarnos que los primeros benefi-ciados con este tipo de controles son los propiosjueces y ello independientemente de si le corres-ponde tener a su cargo la administración de su des-pacho o si esa tarea ha sido delegada en profesio-nales en la materia. Es claro que la medición deuno o varios grupos de variables, bien estructuraday precisa, puede servir para tener una idea bienclara del desempeño de su despacho como unidady del suyo propio; puede reconocer sus puntosfuertes y débiles y su ubicación y rendimiento fren-te a otros despachos y jueces. También podrá ser-virle, si el modelo estadístico se lo permite, paratener una visión clara de su entorno, por ejemplo,


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¿cómo evoluciona la litigiosidad?, ¿quién litiga yqué reclama?, ¿cuáles son los temas relevantes endeterminado momento? e incluso, con los datosanteriores, poder en cierta medida hacer previsio-nes sobre posibles recargos de trabajo, con el finde prepararse, tanto él como su despacho, paraafrontar la contingencia con mayor conocimiento.Cabe señalar en este punto que, lamentablemente,el juez latinoamericano no ha sido muy receptivo aesta perspectiva al menos hasta ahora, pues másbien su cultura institucional ha incorporado unabuena dosis de aversión por el tema estadístico y lainvestigación sobre la gestión del despacho, comomecanismos de rendir cuentas. Constantemente losfuncionarios judiciales latinoamericanos calificamosesos medios como “jugar para las graderías” ocomo instrumentos de las estructuras superiores delPoder Judicial para menoscabar la independenciade los jueces, mediante el control de sus labores.Tal actitud puede explicar porqué las medicionesobjetivas tienen rezagos, respecto de su potencialpues, usualmente, los únicos interesados en talescuestiones son los encargados de la administracióngeneral del órgano judicial, que deben vencer laresistencia del resto de la institución, mientras quelos administradores de justicia se limitan a desme-ritar los sistemas que se pretenden aplicar, acusán-dolos de incompletos al no reflejar todos los aspec-tos del trabajo, de consumirles tiempo de sus labo-res, y de no ser fiables, sin que, por otra parte, sehagan propuestas o alternativas de mejoramiento.Esto deberá ir cambiando, de manera tal que losjueces se percaten de que las estadísticas puedenser un claro apoyo para la toma de decisionesapropiadas y, principalmente, un adecuado meca-nismo para rendirle cuentas a la sociedad.

Asimismo, la administración de la institucióntambién resulta beneficiada en el frente externo,cuando se trata de la entrega de resultados, a títu-lo de rendición de cuentas o bien para efectos deanálisis (como es el caso del estudio en comenta-rio) realizados principalmente por entes ajenos alos Poderes Judiciales. Se trata en este caso desuplir los pedidos de información que requierendiferentes instancias de la sociedad con una enor-me variedad de fines, desde por ejemplo el diseñode leyes que requieren sustento en datos estadísti-cos judiciales, hasta el diseño de políticas parazonas locales específicas por parte, por ejemplo, deConsejos locales de toma decisiones integrados porrepresentantes de las diferentes fuerzas y gruposinteresados y relacionados con la justicia.

Como puede apreciarse, se propone una visiónmás amigable hacia la función de medición y regis-tro estadísticos, con la idea de conocer cada vez

D R . L U I S P A U L I N O M O R A M O R A

mejor las particularidades de nuestro desempeño,pero de ello resulta ineludible concluir que todo lodicho es igualmente aplicable y válido en el másamplio horizonte de un grupo de órganos judicia-les de una región o unidos por lazos culturales yexperiencias comunes. En efecto, nada obsta paraque tomando las mejores ideas de cada uno, seestructure y desarrolle un sistema uniforme de esta-dísticas judiciales, que sirva para describir losesfuerzos que hacemos como región para el mejo-ramiento de la labor de administrar justicia. Esto sinduda nos permitiría determinar de manera rápida ysencilla, fenómenos y problemas comunes, que nosllevarían al empleo de una mayor y mejor distribu-ción de una buena cantidad de recursos comparti-dos, para resolverlos. De igual forma, un sistemauniforme de medición y registro permitiría el plan-teamiento conjunto de cuestiones ante los diferen-tes organismos de ayuda internacionales, con laseguridad que daría, tanto a ellos como a nosotros,el contar con datos verificados y confiables, ya noparciales sino abarcadores de fenómenos que qui-zás se vislumbran mejor con una perspectiva regio-nal en vez de nacional.

LA DIFERENCIA EN LA TRADICIÓNLEGAL DE LOS SISTEMAS JUDICIALES

Uno de los aspectos más interesantes delEstudio en análisis, lo constituye el grupo de resul-tados que pretende relacionar diversos aspectos enla percepción de sus Poderes Judiciales que tienenlos ciudadanos, con la llamada tradición legal desus sistemas legales, aplicando la clásica divisiónde sistemas de derecho común predominantes enlos países de habla inglesa y los de Derecho Civilo codificado, dentro de los que se incluyen los paí-ses de Latinoamérica. Se acentúa el hecho indiscu-tible de que los sistemas judiciales pertenecientes ala familia del derecho codificado, tiendan a pre-sentar sistemas más complejos, más regulados, ymás lentos, pero –y es aquí donde llamo la aten-ción– esas mayores formalidades no producen losbeneficios o ventajas que estos rigores estarían des-tinadas a proveer. En otras palabras, nosotros comointegrantes de los sistemas de derecho codificadohemos sostenido como oportuno sacrificar en cier-ta medida agilidad, (con el establecimiento de másaudiencias y posibilidades de impugnación de laspartes a lo largo del proceso), en busca de una másefectiva protección de otros valores, como la segu-ridad, equidad y confianza en la forma en que seadministra justicia. Los resultados son contundentespero en el sentido contrario, en cuanto a que noexiste en nuestras comunidades una mayor per-cepción de que tales valores estén siendo bien pro-tegidos y más bien, en términos generales hemos

salido peor calificados en esos aspectos. Un honra-do examen de conciencia me hace concluir quetales resultados en realidad no deberían extrañar-nos. Los jueces latinoamericanos llevamos ya tantí-simo tiempo cumpliendo y exigiendo el cumpli-miento de formalidades que ya perdimos de vistasu razón de ser y objetivo. Las hemos erigido enentidades con existencia propia y como fines en símismas y pretenden sobrevivir a toda costa en losprocesos de modo que se nos imponen aún cuan-do no cumplan ninguna finalidad válida para loque es, a mi juicio, el único objetivo para su esta-blecimiento, es decir, servir de guía para la solu-ción del conflicto planteado con imparcialidad y deforma justa.

Lamentablemente en este tema, son muchos ymuy pesados los lastres con los que nuestra tradi-ción legal nos ha cargado. Un sistema escrito ycodificado del derecho sustantivo ha dado lugar, deforma natural, a un sistema procesal también conpredominancia de la escritura que –como dije enotra ocasión– significó en la práctica dejar deimpartir justicia frente a personas de carne y huesopara hacerlo en reserva, en expedientes de papel,que son inertes y pésimos emisarios de las angus-tias y problemas humanos, con las cuales el juzga-dor en muchos casos no toma contacto nunca. Aúnhoy estamos lejos de podernos deshacer del para-digma de la justicia de estirpe napoleónica en elque la solución al caso concreto es producto ybrote natural de la codificación como los frutos loson del árbol, de modo que el juez, como “boca dela ley”, se limita a “anunciar” a las partes lo que laley tiene dispuesto para ellas. Al sistema no le hainteresado la calidad personal del juez, o si conocea las partes o tiene vocación de servicio y hemoscreído más bien que el alejamiento y aislamientodel juez, el menor contacto posible con las partes,redundan en un sistema de justicia más respetablepor objetivo y alejado de las presiones. No obstan-te, los resultados de este reporte nos saltan a lacara: a pesar de semejante esfuerzo de “objetiva-ción de las actuaciones judiciales” en “favor de laseguridad jurídica” de “tranquilidad y la confianzaciudadana” nuestras sociedades dicen claramenteque no confían en nosotros, que nos consideranpoco seguros y estiman que el sistema comprendeamplias posibilidades de corrupción. No hemospodido salvar siquiera lo que por tanto tiempohemos tratado de privilegiar, a saber: la imagen deindependencia del juez. De los estudios que secitan se concluye que existe una visión en cuantoa que en los países regidos por el common law losjueces normalmente han tenido una mayor inde-pendencia y poder que los jueces de sistemas basa-dos en la tradición europea continental.

Por otra parte, el propio estudio se encarga dedesechar el otro argumento con el que usualmentese pretende justificar este estado de cosas, pues sibien allí se afirma que los países ricos tienden atener tribunales de mejor calidad, al contrastardatos como la cantidad de jueces por cien mil habi-tantes y el porcentaje del gasto en justicia respectodel Producto Interno Bruto, notamos que tales índi-ces no son abrumadoramente mayores en paísesmejor calificados y en muchos casos hay países conmalos resultados que proporcionalmente aparecencon mayor dinero y recursos humanos invertidosen sus sistemas judiciales.

Podemos intentar entonces una conclusión encuanto a la necesidad de quienes nos encontramosregidos por sistemas legales de tradición europeocontinental de dejar de empeñarnos en la crecien-te formalización de nuestra administración de justi-cia, pues no está cumpliendo con ninguna finalidady hasta podría sostenerse que más bien está cau-sando daño. No obstante, no pretendo engañar anadie diciendo que la cuestión se resuelve simple-mente en un cambio legal en la estructura de losprocesos. Sostengo que al primero que tenemosque cambiar es al juez, para que deje de ser un juezque resuelve expedientes y comience a ser un juezque resuelve conflictos entre personas. Incluyetambién una dificultosa reeducación de las propiaspartes y sus abogados que en ciertos países euro-peos, tiene ya más de cien años de haberse inicia-do y actualmente rinde buenos frutos.

LA DESCONFIANZA DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓNDE JUSTICIA

Muy relacionado con lo anterior, es el lamenta-ble resultado en cuanto a los índices de confianzaque las sociedades tienen en sus Poderes Judicialesen América Latina. Debería en mi concepto, serobjeto de especial preocupación el hecho de queen 1998 solamente un tercio de los latinoamerica-nos entrevistados dijera tener mucha o algo de con-fianza y que ese porcentaje haya bajado en 2002 aun cuarto de los entrevistados. Pienso que no esaceptable para nosotros como administración judi-cial permanecer estoicos ante esos números. Lafunción de administrar justicia de forma indepen-diente y justa es un elemento fundamental de cual-quier país que pretenda regirse por un Estado deDerecho. El reconocimiento y efectiva protecciónde los derechos individuales y colectivos, o se pro-duce dentro del sistema judicial o se lleva a cabopor vías paralelas con el consiguiente desborda-miento de conductas y daño irreversible al tejidosocial. Cuando hablamos de confianza, hablamos


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además de variables, como lo son la claridad ytransparencia en la forma de actuar y, además, unmediano respeto en las actuaciones de los juecespor la sensibilidad social históricamente dominanteen la sociedad. Un juez lo es de su comunidad y–dado que no puede satisfacerlos a todos– debeactuar de manera intachable y clara aunque elresultado particular no alcance a gustar a todos. Laconfianza de la sociedad por su sistema de justiciaes indiscutiblemente un valor que debemos perse-guir y ello se logra mostrándose a la gente, permi-tiéndole apropiarse de las cuestiones que afectan yse mueven dentro de la función del juez. Un buenejemplo del que podríamos aprender es el querecién dio el juez inglés a cargo de una investiga-ción relacionada con la muerte de un científico bri-tánico relacionado con la guerra química, al daracceso público al enorme cúmulo de pruebas queha recibido, de manera que todos tengan acceso aellas y –por supuesto– se formen una opiniónsobre el asunto. Quizás, como dije, muchos discre-pen de su opinión final, pero creo que nadie va aestar en contra de su acto de transparencia. Sobreeste tema en particular puede observarse que, tal ycomo lo muestran los resultados del estudio, existeuna amplia movilidad, de manera que los sistemaspresentan grandes variaciones y cambios de ubica-ción en el tiempo como lo muestran los casos deParaguay y Ecuador, solo para dar dos ejemplos.Esto ocurre, según mi criterio, frente a la posibili-dad de opiniones públicas más fácilmente influen-ciables por diferentes acontecimientos como loserían aspectos como una sentencia absolutoria enalgún caso sonado, la forma en que los medios deinformación enfoquen una noticia, o bien temasque tradicionalmente tienen poca relación con laadministración de justicia, como la fuga de delin-cuentes o las olas de asaltos, que pueden hacerque la opinión sobre el Poder Judicial varíe. Peroello no descarta la necesidad de buscar y obtenerun grado de aceptación de nuestro trabajo, que semantenga aún con esas contingencias y ello selogra con actuaciones y decisiones claras y con unarendición de cuentas amplia y continua que sirva ala vez para informar y educar a los ciudadanos.

LA PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN

Otro aspecto sobre el que importa hacer algunamención es el relacionado con la percepción de lacorrupción El papel del Poder Judicial en este sen-tido es fundamental porque tiene un doble carác-ter: primero porque es a quien le corresponde juz-gar y sancionar los actos corruptos en la sociedadde modo que cualquier debilidad en esa labor pro-duce un castigo en su imagen y en razón misma deese trabajo, es objeto de un serio escrutinio a lo

interno de la institución, de modo que debe gene-rar un entorno lo más libre de corrupción posible.De tal modo, el trabajo es doble en el sentido deestablecer un claro ordenamiento ético para losfuncionarios y hacerlo cumplir, pero además, brin-dar una justicia que sea percibida por los ciudada-nos como intolerante contra los corruptos a quie-nes cabe juzgar. Planteadas en esos términos nosencontramos que tampoco lo hemos hecho muybien, pues el estudio señala en términos generalesque casi dos tercios de los países se ubican dentrode la franja de vulnerabilidad en cuanto al controlde la corrupción. Debe remarcarse igualmente quedentro de la franja que se considera ejemplar denueve países, solamente se cuentan tres latinoame-ricanos con sistema legal de tradición europea con-tinental, lo que acentúa más los criterios expresa-dos más arriba. Los datos presentados en donde seenlistan y comparan los resultados sobre corrup-ción de diferentes fuentes, para los distintos paísesamericanos, solo vienen a confirmar la tendenciaapuntada y despejar cualquier duda sobre los ins-trumentos de medición.

LA LENTITUD EN LAADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

La demora con la que se hace justicia a la ciu-dadanía ha sido y es en la actualidad uno de losmayores problemas que enfrentamos los dirigentesde los Poderes Judiciales. Objeto de muchos análi-sis y medidas correctivas, no parece que hayamosdado con alguna fórmula que produzca resultadosgenerales de satisfacción tangibles. El estudio seña-la que el país mejor ubicado es Canadá, donde dosde cada diez ciudadanos consideran que sus dis-putas se resuelven siempre o casi siempre con rapi-dez. Visto en frío, se trataría de un número alar-mante, sin embargo, en este aspecto sí pienso quedebe existir muchísimo cuidado al considerar losdatos obtenidos por una encuesta de percepción.Imposible negar la existencia de procesos retarda-dos y de justicia que no llega a tiempo para resol-ver los problemas planteados y –además– la pala-bra retardo o mora judicial evoca cosas distintas adiferentes personas. Sin embargo, un buen análisisexige precisiones: primero la lentitud por defini-ción es un concepto relativo, con lo cual quieredecirse que deberíamos fijar un marco de compa-ración para medirnos. En materia legal ese marcousualmente consiste en la duración según los tér-minos fijados por el ordenamiento para resolver lacuestión, en caso de que ellos existan. En nuestroscasos, usualmente se ha optado más bien por otrosistema que es el de fijar plazos que deben respe-tarse para la ejecución de las actuaciones que con-forman los procesos. Encontramos así, términos

D R . L U I S P A U L I N O M O R A M O R A

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para que las partes contesten una audiencia, paraque se rinda una prueba o bien plazos para que eldespacho resuelva los escritos presentados o emitasentencia, y es allí donde –de ocurrir– se ubica elretardo.

Lo anterior hace que existan una multiplicidadde elementos que intervienen en un proceso judi-cial de modo que es equivocado asumir que la acti-vidad procesal (y el eventual retardo ocurrido enella) sea exclusivamente atribuible al PoderJudicial, y no obstante ello, es justamente esta ins-titución la que carga enteramente con la crítica.Existen –además de los incuestionables atrasos quecometen los funcionarios judiciales en una grancantidad de situaciones– procesos que quedaninactivos debido tanto a la inacción de las partes obien, gracias a su actividad impeditiva de la conti-nuación del proceso. Al menos en nuestros países,los particulares están muy acostumbrados a usar detodos los elementos retardatarios posibles cuandosienten que están en una posición no favorecidapor el ordenamiento jurídico. Finalmente, otrasfuentes de retardo son originadas en la participa-ción de auxiliares de la justicia como es el caso dedictámenes o estudios periciales, remisión de docu-mentos por parte de terceros, actuaciones todasellas que no pueden ser suplidas por el despacho.

Incluso existe otra vertiente que incide en larelatividad del retardo que tiene que ver con la efi-ciencia con que se lleve a cabo el trabajo por partede los funcionarios judiciales y los recursos dispo-nibles para ello. Imaginemos dos países con lamisma cantidad de procesos, uno con recursos ili-mitados que destina un juez a cada proceso exis-tente mientras que en el país vecino los escasosrecursos solamente alcanzan para nombrar unúnico juez para conocer todas los procesos exis-tentes; evidentemente en ninguno de los casos, laduración de los procesos (o su lentitud) son pará-metros sobre los que tenga influencia alguna aladministrador de justicia, sino que se trata de con-diciones que le vienen dadas externamente, sobrelas que no tiene control, pero de las que sin embar-go, debe sufrir (o disfrutar) la mala o buena per-cepción en cuanto a la duración de los asuntos.

Digo esto con el fin de dejar claro la necesidadde una búsqueda de remedios de distinta naturale-za para lidiar con los diferentes tipos de problemasexpuestos; proyectos de desjudicialización, refor-mas procesales para agilizar y simplificar trámites yotros, todo sin desproteger el derecho de las partesde defenderse en juicio. Bajo esa tónica, no debe-mos dejar de contemplar además todas las opcio-

nes internas posibles como la modernización de losmétodos de trabajo y de la concepción misma dedespacho judicial, la informatización de la gestiónde expedientes así como medidas más concretascomo los turnos vespertinos, la asignación tempo-ral a despachos del personal supernumerario pro-fesional y no profesional ya existente, todo paraintentar mejorar la eficiencia en el manejo y trami-tación de expedientes.

En cuanto a los recursos económicos, porsupuesto, el tema no es sencillo; las administracio-nes de justicia no generan ingresos propios sinoque dependen del dinero que se le asigne en elpresupuesto nacional. Explicablemente, los otrospoderes son muy celosos para asignarle más dine-ro que aquel a que puedan estar obligados, porquecada céntimo invertido en justicia deja de financiarotras obras o programas, de modo que cada peti-ción de recursos es analizada muy estrictamente;una razón más por la cual debemos los judicialesconcentrarnos en la utilización más eficiente detodos los recursos que tenemos.

En fin, las soluciones al retardo tienen que serdiferentes y paralelas para que tengan una realrepercusión en su reducción y particularmente, enlo que toca a nuestra organización judicial, el acen-to principal tenemos que ponerlo en la mejora dela eficiencia con todo lo que ello significa.

A MODO DE CONCLUSIÓN

La conclusión que puede extraerse de estecúmulo de mediciones es que ellas se encuentranestrechamente relacionadas entre sí. En efectopodemos observar que los concretos sistemas deadministración de justicia tienen perfiles más omenos regulares que los ubican como más trans-parentes, más eficientes e independientes, menoscorruptos, más seguros en términos de negocios ode garantía de derechos y libertades. Desgracia-damente para nosotros, las administraciones de jus-ticia latinoamericanas, éstas no son buenas noticiasen tanto, a pesar de las particularidades del desa-rrollo de cada Poder Judicial, por alguna razónhemos sido incapaces en términos generales deproveer un servicio de justicia medianamente satis-factorio para nuestros ciudadanos. Restaría pordefinir si ello es causa o efecto de nuestra idiosin-crasia, nuestras tradiciones o nuestro desarrollopolítico. n


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El documento elaborado por Pedro Galindo, queresume un conjunto de estudios e índices acerca delos sistemas judiciales del continente, constituye sinduda un conjunto de información muy heterodoxaen lo que hasta ahora han sido las discusiones acer-ca de la reforma judicial. Se trata de una serie deindicadores y categorizaciones que, aparentemente,pretenden expresar en términos sencillos algunoscriterios evaluativos del funcionamiento de las insti-tuciones del sector, con fines muy concretos. Engeneral, vinculados a la determinación de riesgoinstitucional, para el efecto de decisiones de inver-sión, fijación de tasas de interés, monto de primasde seguros y otros similares que deben ser normal-mente tomados por instituciones y personas delámbito de los negocios internacionales.

Me parece que la reacción más natural de losprofesionales del sector puede ser la de descalifi-car, o a lo menos criticar severamente, la informa-ción presentada debido a sus deficiencias metodo-lógicas. Se trata en la mayor parte de los casos desimplificaciones extremas de realidades complejas.En muchas de las investigaciones citadas las mues-tras son pequeñas y en otras son sesgadas. Hayresultados contradictorios relativos a algunos paísesentre diversos evaluadores. En otros casos, losresultados para ciertos países contradicen las intui-ciones compartidas al interior de la comunidadespecializada. Todo lo anterior, sin perjuicio de quetambién se recogen las conclusiones de algunosestudios muy fuertes metodológicamente, que tie-nen alta representatividad y que además se vienendesarrollando por varios años, lo cual permite exa-minar su evolución en el tiempo. Pienso que por

esta vía podríamos dedicar todo este comentario ala crítica de mucha de la información resumida.

No obstante, prefiero hacer aquí una cosa dis-tinta. Reconociendo todos los déficits que estecúmulo de información tiene, me parece que ellatambién da cuenta de un modo de mirar los siste-mas judiciales, un modo que exhibe algunas forta-lezas y del cual es posible extraer ideas útiles paraquienes trabajamos en el área de las políticas públi-cas referidas al sector justicia. Intentaré entoncesplantear cuáles son, en mi opinión, esos elementosque vale la pena rescatar. Hay que tomar en cuen-ta, además, el hecho de que este tipo de índicestiene mucha influencia en la práctica, al menospara la conformación de imágenes globales acercade nuestros sistemas judiciales.

La mayoría de los indicadores resumidos en eldocumento parecen pretender informar opinioneso decisiones de personas que necesitan tener unavisión muy general acerca de los sistemas judicia-les, y que pretenden obtenerla a bajo costo y enperíodos de tiempo limitados. Se trata, en conse-cuencia, de una aproximación pragmática en favorde quienes no tienen demasiado tiempo ni interésen complejizar. Lo que requieren, más bien, sonimágenes que sinteticen muchos elementos y quepermitan “hacerse una idea” acerca de uno o variosaspectos de un determinado sistema judicial, losque, a su vez, pueden ser relevantes, por ejemplo,para cuestiones como la estimación de los nivelesde riesgo y costos de una inversión.

Cristián Riego

Director Académico de CEJA y Coordinador del proyecto "Seguimiento delas Reformas Judiciales en las Américas". [email protected]

NECESIDAD DE INFORMACIÓN, CONTRAPUNTO AL RIGOR METODOLÓGICO

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Probablemente este tipo de métodos son critica-bles en cuanto pretendan constituirse en visionesdefinitivas acerca de la realidad o en cuanto recla-men más rigor del que poseen. No obstante, si losmiramos desde el punto de vista del usuario, pare-cen una manera inteligente de generar informaciónpara la toma de decisiones. En el entorno de con-diciones al que aludimos, poco tiempo y recursoslimitados, la alternativa a los índices comentadossería la del uso de mecanismos informales de ave-riguación: por ejemplo, preguntarle a amigos oconocidos, acudir al uso de la mera intuición o losprejuicios, o simplemente tomar decisiones sininformación o “a ciegas”. Frente a esas alternativas,el tipo de estudios presentados en el documento sevislumbran como claramente superiores. Ello enrazón de que al menos generan una cierta siste-maticidad, reducen la subjetividad o al menos lautilizan a partir de un número mayor de opiniones.Probablemente, sin embargo, su mayor virtud con-siste en que, en el peor de los casos, se trata defuentes de información conocidas, abiertas alescrutinio público y, por lo tanto, cuestionables yeventualmente perfectibles.

En el medio tradicional, constituido por acadé-micos y profesionales expertos en los temas judi-ciales, pareciera ser que el enfoque, en teoría almenos, es otro. Normalmente lo que se exige aquien pretende incorporar información empírica aldebate es rigor metodológico. Esto es, condicionesde acuerdo con las cuales los datos que pretendendar cuenta de la realidad sean aceptables en térmi-nos de representatividad y neutralidad, al mismotiempo que sean capaces de dar cuenta de la com-plejidad de los elementos en juego. El problema esque esta visión, correcta en principio, suele plante-arse en un contexto en el que existe muy pocainformación empírica. Un medio donde los siste-mas institucionales o bien no llevan estadísticas olas que llevan son tardías y poco confiables; dondela universidad no tiene una práctica de levanta-miento de información de campo y más bien estose hace de manera excepcional. Se trata además deun medio en el que el debate suele ser conceptualy abstracto y con muy poca cercanía a la realidad.En ese marco, la exigencia de rigor metodológicopara la incorporación al debate de informaciónempírica puede operar, y de hecho creo que operamuchas veces, como un factor de inhibición para laincorporación de datos al debate.

Cada vez que se plantea la necesidad o la posi-bilidad de incorporación de este tipo de informa-ción, se formulan exigencias muy altas de rigor queresultan difíciles de cumplir, que suponen impor-tantes recursos y largos períodos de tiempo en su

recolección. El resultado es que en la práctica sedesincentiva que esa información sea incorporaday la exigencia de rigor suele pasar a constituir unmedio de defensa frente a la realidad, argumentoesgrimido con frecuencia por quienes tienen elpoder para tomar decisiones sin justificarlas endatos de la realidad.

El problema descrito no sería tan agudo si es quese tradujera en que la exigencia de rigor metodoló-gico hiciera dificultar y tardar las decisiones de polí-tica pública en el área de la justicia. Es decir, si fren-te a la dificultad de contar con información empíri-ca, se tomaran pocas decisiones o estas debieranesperar en cada caso el desarrollo de los estudiosapropiados que las justifiquen. Pero la situación noes esa. Lo que ocurre, en cambio, es que decisionesde política pública se toman permanentemente: adiario se reforman leyes, se hacen inversiones eninfraestructura y personal, se desarrollan programasde entrenamiento, etcétera. Y todo ello se decidesobre la base de muy poca información acerca de larealidad del funcionamiento de los sistemas judicia-les. ¿Cómo, entonces, se obtiene información parala toma de decisiones en nuestro medio? En gene-ral, por la vía más primitiva. Esto es, por las refe-rencias de personas conocidas, las impresionesgenerales, las intuiciones, los prejuicios de quienestienen el poder para decidir y, por supuesto, por laspresiones y los intereses corporativos de los gruposmejor organizados.

Parece obvio que los métodos descritos son pre-carios en cuanto a su capacidad de dar cuenta dela realidad. Pero tienen otro defecto más grave aún:su opacidad. Es decir, no están abiertos a la discu-sión pública y a la posibilidad de que alguienpueda cuestionar la información en que se basanlas decisiones. De este modo, las impresiones per-sonales, los prejuicios o los intereses de quienesdeciden, entran al juego de hecho. Y determinandecisiones sin el mínimo control, sin la necesidadsiquiera de ser explicitados.

Me parece que lo más interesante de los datosresumidos en el documento de Pedro Galindo es larelación con la capacidad de esas comunidadesprofesionales de generar información con relativa-mente pocos recursos; de sistematizarla y ponerlaen medio del debate de manera absolutamenteexplícita. También me parece interesante su multi-plicidad y heterogeneidad que da cuenta precisa-mente de un debate vigoroso y que además permi-te perfeccionar la información puesto que, quien seinteresa por evaluar un sistema, por ejemplo, cuen-ta con fuentes diversas que miran desde perspecti-vas diversas. Y que pueden hacer que una imagen


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sea más o menos plausible dependiendo, por ejem-plo, de la coincidencia o divergencia de diversosíndices.

Me parece necesario, por último, resaltar que,con todos sus problemas, estos indicadores logranplantear una imagen de los distintos sistemas judi-ciales nacionales. Una visión que, en general, pare-ce bastante plausible y que pone en evidenciahechos muy relevantes que son conocidos peroque no siempre resultan fáciles de acreditar en tér-minos formales. Por ejemplo, que hay algunos paí-ses donde los sistemas judiciales gozan de unapésima imagen.

Por supuesto que sería ideal que pudiésemoscontar con estudios sistemáticos y rigurosos acercade los sistemas judiciales de nuestros países. Ahora,como es difícil que eso ocurra, no sería malo quemuchos de quienes operan sobre las políticas judi-ciales en calidad de autoridades, como ONGs o decualquier otra forma, pudieran traducir las percep-ciones en las que sus planteamientos se basan, enexpresiones más sistemáticas que, sin ser definiti-vas, al menos expliciten la información en que sebasan y permitan debatir acerca de su plausibilidady de sus límites.

Una buena ilustración de aquello es lo que hasucedido, por ejemplo, con el índice sobre percep-ción de la corrupción de Transparencia Internacio-nal. Como se sabe, dicho índice es construido de lamisma manera que estos otros indicadores subjeti-vos. E incluso, puede ser aún más cuestionablepues concluye en un ranking de países. Nadie, sinembargo, podría negar el enorme impacto queTransparencia Internacional ha tenido a través deeste instrumento para centrar la atención en el temade la corrupción y desatar procesos de mejora o almenos de preocupación en el área. Si algo seme-jante consiguiéramos en el sector justicia, sería todoun éxito.

El debate sobre las reformas judiciales enAmérica Latina requiere con urgencia informaciónempírica y el criterio para que ella sea incorporadaa la discusión no puede ser el de un estricto rigormetodológico, formulado en términos de unasupuesta neutralidad científica (que, por lo demás,siempre está abierta a discusión). Creo que, por elcontrario, hay que estimular la producción y el usode información empírica acogiéndola toda vez quesea explícita, plausible y que constituya una contri-bución a un debate vigoroso acerca de cómo efec-tivamente funcionan nuestros sistemas, cuáles sonsus problemas, cuáles son sus costos, cuáles sonlos efectos de los cambios realizados o propuestos,entre otras muchas cuestiones respecto de las cua-les tenemos muy poca información. n

C R I S T I Á N R I E G O

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LA NECESIDAD DE REVISARCONCEPTOS Y ESTRATEGIAS

I. ¿Por qué nos preocupa el uso de lainformación en los sistemas judiciales?

A. No hay sistema ni organización sin información. Aclaraciones. Alcances. Usos de la información.

1. Todo conjunto de personas que debeninteractuar para procurar un objetivo común cons-truyen y utilizan un sistema de información. Estaorganización podrá ser eficiente en el logro de susobjetivos o actuar de un modo deficiente; podrá sereficaz y alcanzar las metas y resultados propuestos ocarecer de la mínima eficacia; podrá desarrollar unainteracción satisfactoria tanto para quienes se des-empeñan en ella como para quienes reciben susbeneficios o funcionar sobre la base de conflictospermanentes; podrá constituir su trabajo a través dereglas flexibles o actuar a través de ritos y formali-dades rígidas y antiguas. Pero siempre, en estos y encualquier otro caso que nos imaginemos, existirá unsistema de información producido por esa organiza-

ción o captado del entorno en el que se desarrolla yutilizado por ella. En síntesis, no existe ningunaorganización sin un sistema de información.

2. Es evidente que una organización tieneque cumplir el conjunto de operaciones que laconstituyen, debe hacerlo asignando recursos, coor-dinando las actividades de un sinnúmero de perso-nas, fijando reglas y procedimientos que facilitenesas operaciones y simplifiquen la dirección, y con-trolando el cumplimiento de los objetivos para losque existe esa operación. Una organización tambiéndebe ajustar su actividad a los cambios del entornoy para ello debe recibir información sobre los cam-bios que existen en ese medio ambiente o los queella misma produce. Debe desarrollar, además, susoperaciones a lo largo del tiempo y necesitará infor-mación para anticipar escenarios y problemas y tra-tar de planificar su adaptación a esas circunstancias.Todo ello lo hará con dirección, con planeamiento,con programación, con estrategia y, finalmente, conel suficiente control de su gestión que le permitirásaber si el conjunto de personas que conforman laorganización actúan conforme a lo previsto y si secumplen las metas programadas.


This paper analyzes strategies for implementing judicial information systems in the context of judicial reform.

Information is a key tool in decision-making processes, and information systems as powerful mechanisms for moderniz-

ing the judicial branch and ensuring that the changes made can be sustained over time. Judicial information systems will

allow more accurate decisions to be made; increase the effectiveness of the judicial service; build transparency; ensure

that the judicial system responds to the social context; increase responsibility and accountability; contribute to the legit -

imacy of judges; aid consensus-building efforts or help resolve disputes; improve institutional development; optimize the

system; and improve efficiency. The implementation of judicial information systems is particularly important for countries

that are facing serious economic problems. According the authors, judicial administration does not only increase appro-

priate use of resources, but also helps the government provide judicial services at a lower cost. The document identifies

the main obstacles to implementing judicial information systems and provides strategies for overcoming them. The final

section presents a synthesis of JSCA projects designed to gather and improve the quality of the information that is cur-

rently available in the region.

Alberto Binder, Juan Enrique Vargas, Cristián Riego

Vicepresidente de INECIP [email protected]

LOS JUECES Y LA INFORMACIONSistemas de Información e InstitucionesJudiciales en el Marco de la Reforma Judicial

Director Ejecutivo [email protected]

Director Académico [email protected]

3. La información requerida para la adop-ción de decisiones puede ser de muy diversa natu-raleza. Se encontrarán entre ellas: las estadísticas defuncionamiento del sector; los productos que ésteentrega –como lo son las resoluciones judiciales–;los estudios particulares sobre ciertos tópicos; laspercepciones de actores relevantes; los juicios deexpertos; etc. La información que se requiera esta-rá condicionada por el tipo de decisiones que sequiera adoptar y por las restricciones propias delmedio. Así, para el control cotidiano del funciona-miento de los tribunales sería esperable contar coninformación estadística continua sobre su funciona-miento. Sin embargo, para la solución de proble-mas puntuales puede que ella no sea suficiente yse requiera levantamientos de información ad hocpor medio de estudios que releven aspectos máscualitativos que los contenidos en las estadísticas, obien, áreas no cubiertas normalmente por ellas.Igualmente, los datos estadísticos que normalmen-te producen los sistemas de información y quegeneralmente se expresan a través de las memoriasinstitucionales o los anuarios de estadística, puedentardar mucho en generarse como para ser útilespara la resolución de temas más contingentes, paralo cual será conveniente contar con informes degestión, menos detallados pero más fáciles degenerar y enfocados en los puntos donde hay uninterés actual de parte de quien debe adoptar unadecisión. Por cierto, para definir el tipo de infor-mación requerida es necesario tener suficiente cla-ridad sobre la naturaleza de las decisiones que sequieren fundar en ellas y un diagnóstico certerosobre las capacidades institucionales para generaresa información. En ésta, como en otras materias,es conveniente avanzar por aproximaciones sucesi-vas, desde sistemas muy simples de generación deinformación hacia otros más complejos.

4. Toda esa información puede producirsede muchas maneras y con distintos grados de tec-nificación. Pero ello no debe confundirnos: el modoy el grado de desarrollo tecnológico del sistema deinformación no es la única ni la principal perspecti-va desde la cual debemos ver el problema. Es cier-to que el grado de información que reclaman lasgrandes organizaciones modernas, tanto públicascomo privadas, sólo se puede conseguir con undesarrollo tecnológico apreciable, pero es ciertotambién que para la mayor parte de esas organiza-ciones alcanzar ese grado mínimo de desarrollo tec-nológico (por ejemplo, un uso extensivo de un sis-tema computarizado) ha dejado ya de ser un pro-blema económico o gerencial insoluble. Uno de loserrores más comunes que se cometen –y ello esmuy notorio en las instituciones judiciales–, es quese ponga el acento en la incorporación de nuevas

tecnologías (imprescindibles, claro está) pero quese descuide el análisis concreto del sistema de infor-mación tal como es usado y el impacto real que ten-drá la nueva tecnología en ese sistema de informa-ción. Así, podemos ver como conviven distintos sis-temas de información y, muchas veces, el que tieneel mayor soporte tecnológico no es necesariamenteel usado para las tareas más relevantes. En este tra-bajo, nos detendremos principalmente en los usosde la información por parte del sistema judicial, siningresar al problema del mejor soporte tecnológicoo los problemas que genera la incorporación denueva tecnología en las instituciones judiciales.Claro está, dejando sentado que una organizaciónmoderna se define, en gran medida, por el grado dedesarrollo tecnológico al servicio de sus operacio-nes, de su planificación, de su dirección y control.

5. Lo dicho en los párrafos precedentes, queconstituye un conjunto de afirmaciones obvias, estambién válido para las instituciones judiciales. Esnecesario superar en este –como en muchos otroscampos– la falsa idea de la especialidad de lo judi-cial. Ciertamente, toda organización o institucióntiene sus particularidades. Pero eso es válido paracualquiera de ellas y si las experiencias de una a otrano fueran transferibles o no se pudiera construircasos generales dentro de la diversas empresas,organizaciones o instituciones, entonces no se hu-biera desarrollado el análisis organizacional, la teo-ría de la administración y muchos otros conjuntos detécnicas, principios o enfoques que hoy se utilizan ydifunden sin mayores problemas. Inclusive dentrode las instituciones públicas, estatales o no guberna-mentales, existe una apreciable variedad de confor-maciones y funciones, pero no por ello se tornaimposible el enfoque general sobre la administra-ción pública. Las instituciones judiciales, por el con-trario, han tenido la pretensión de que sus proble-mas son siempre diferentes a los que tienen las orga-nizaciones privadas y también son específicos den-tro de la propia administración pública. Esta visión–llamativamente persistente– ha generado no pocoserrores o propiciado la mala asignación de recursosy, en especial, ha impedido en gran medida el diá-logo con la experiencia de otras organizaciones quese habían enfrentado a similares problemas o ainconvenientes mucho más complejos. También hadificultado la modernización de la administración delas instituciones judiciales, ha trabado muchos pro-yectos que necesitaban la participación de profesio-nales de otras áreas y, paradójicamente, ha impedi-do estudiar y analizar en profundidad lo que de ver-daderamente específico pudieran tener las institu-ciones judiciales. En consecuencia, es preciso gene-rar una apertura en el análisis de temas como elactual para discernir lo que son verdaderas dificulta-

A L B E R T O B I N D E R , J U A N E N R I Q U E V A R G A S , C R I S T I Á N R I E G O

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des de lo que es resistencia, costumbre o, simple-mente, la conveniencia de seguir utilizando la infor-mación tal como se la ha utilizado hasta ahora. Lasinstituciones judiciales tienen graves problemas ensus sistemas de informaciones, pero no son proble-mas que no hayan tenido otras organizaciones o queno puedan ser resueltos tomando en cuenta la expe-riencia tanto de muchas empresas como de otrasáreas del gobierno que han debido modernizar conmayor urgencia el uso que hacían de la información.

6. La necesidad de contar con más y mejorinformación es un proceso inexorable hoy en día.Cada vez más, y por diversas vías, se les exige a lasinstituciones poder justificar –a partir de informa-ción verificable– las decisiones que adopta. Es muydificultoso obtener recursos adicionales si no se estáen condiciones de poder justificar que los restantesse están invirtiendo correctamente y que a los nue-vos se les va a dar un destino provechoso. Es muydifícil responder a la crítica pública sin informacióny sólo con declaraciones. Es muy difícil mejorar elfuncionamiento interno de la institución, sin saberdónde están sus principales problemas. En fin, esmuy difícil premiar a los buenos funcionarios y san-cionar a los negligentes sin tener un sistema quepermita reconocerlos. Para todo ello, se requiereinformación y parecieran ser todos temas de abso-luta actualidad en el funcionamiento de nuestrosPoderes Judiciales. Pretender basar las decisionesen meras intuiciones, experiencias personales o enun conocimiento particular y privado de la realidad,hoy no parece posible, desde el momento en quela mayoría de esas mismas decisiones –se quiera ono– está siendo crecientemente objeto de escrutiniopúblico y de que la única forma de poder salvar esejuicio es dando razones que puedan ser entendidasy compartidas por el resto de la comunidad. Nadade eso puede conseguirse sin información.

7. Y como se trata de un proceso inexorable,es muy difícil retroceder una vez que ya se ha avan-zado en él, aunque el contenido de la informaciónque se genere no sea exactamente el esperado. Hayque tener presente que los sistemas de justicia yageneran niveles importantes de información –aunquesin dudas ella adolece de defectos de calidad y, enmuchos casos, de informalidad o falta de transparen-cia–. Esa información constituye la base sobre la cualconstruir. Por diversas circunstancias históricas esainformación comenzó a juntarse y, en los últimosaños, fuertemente asociado al proceso de reformasque han experimentado los sistemas de justicia en laregión, tendió a aumentar de manera importante.Hoy, no existe país en la región que no registre losmovimientos más relevantes en la operatoria del sis-tema. No hay país, tampoco, que no haya sido

ampliamente diagnosticado desde diversos puntosde vista. Entonces, no se puede pretender que en elfuturo puedan desvincularse las decisiones de esascifras o fundar reformas sin diagnósticos. Es más,todo indica que en el futuro se exigirán más cifras ymás diagnósticos. El desafío es ver cómo generarlospara que sean realmente útiles y adecuados.

B. La información está al servicio de los procesos de tomas de decisión.

8. Por otra parte, tampoco podemos analizarel problema de la información como un fin en símismo. En cierto modo, pretender construir siste-mas de información sin clarificar los usos de esainformación o sin tener en cuenta la necesidad demodificar otras dimensiones de las institucionesque tenían fuerte influencia en el uso de la infor-mación, ha llevado a cierta insatisfacción en el de-sarrollo y en el estado actual de esta cuestión. Porejemplo, ha sido bastante común observar proyec-tos que han realizado inversiones considerables derecursos humanos y financieros para modificar lossistemas estadísticos, pero luego la prácticas vincu-ladas al envío, análisis y uso concreto de esa infor-mación ha variado muy poco. O, desde la pers-pectiva contraria, se han variado formas vinculadasa los procesos de toma de decisión, en cualquierade los niveles, sin tener en cuenta la necesidad demodificar la información disponible para ese nuevoprocedimiento decisorio.

9. Debe quedar claro, pues, que el uso de lainformación es totalmente dependiente de los pro-cesos de toma de decisión de los distintos actoresvinculados al quehacer judicial. Debe establecerseesta primacía con toda claridad. Por supuesto no setrata de una relación completamente lineal, ya quelas facilidades de la información pueden modificarlos procesos de toma de decisión, pero nunca loharán por sí solos y menos aún de modo directo omágico. Por ejemplo, puede existir ya la decisión deracionalizar las disposiciones vinculadas a la asig-nación de recursos en una determinada área. Contarcon información precisa sobre el desempeño de eseárea puede ser un factor decisivo a la hora de pro-ducir esa racionalización y fortalecer o profundizarla intención inicial. Pensemos en la mayor fuerza deconvicción o de legitimidad que puede tener unadecisión fundada y justificada en un análisis precisode la información. Ahora bien, en ese mismo caso,si el proceso de toma de decisión vinculado a esaárea no se quiere o no se puede modificar, de pocoservirá la información disponible o la influencia quepueda tener el nuevo sistema de información serárelativa. Podemos relativizar o matizar estas ultimasafirmaciones. Pero lo cierto es que existe una grave

L O S JU E C E S Y L A I N F O R M A C I Ó N

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discordancia o por lo menos fuertes asimetrías entreel estudio, el análisis preciso y la modificación delos procesos de tomas de decisión de las institucio-nes judiciales y el sistema de información que ledebe dar sustento. Esta asimetría genera el dobleefecto de volver artificiales los sistemas de informa-ción y de consolidar procesos de toma de decisiónacostumbrados a prescindir de un adecuado sus-tento empírico.

C. Caracterización de las decisiones judiciales. Gobierno. Administración.Operaciones. Agenda.

10. Por supuesto que este trabajo no pretenderealizar el análisis cuya necesidad se sugiere en elpárrafo anterior y, menos aún, corregir las asimetrí-as señaladas; pero, de todos modos, es necesarioclarificar algunos de los procesos de toma de deci-sión que son más relevantes a la hora de evaluar elproblema del uso de la información por parte de lasinstituciones judiciales. No incluiremos en estacaracterización los problemas que son específicosde las Fiscalías –por ejemplo la información nece-saria para la toma de decisiones político criminaleso el diseño de políticas eficaces de persecuciónpenal–, como tampoco aquellos que son propios dela defensa, ya que ambas instituciones, fiscalías ydefensas públicas, deben desarrollar organizacionespropias, orientadas particularmente a sus propiasfinalidades, que no son las mismas que las que tie-nen las organizaciones judiciales. También es pro-blemático –y ya existen diversos modelos entre lospaíses latinoamericanos– definir si la idea degobierno o administración judicial debe alcanzartambién a estas instituciones. Queda circunscrito eldesarrollo a lo específicamente judicial, que debegirar alrededor de la organización de los jueces, conalgunas variaciones propias de las respectivas reali-dades nacionales todavía en procesos de transición.

11. Desde esta perspectiva podemos distin-guir tres circuitos organizacionales, en los que exis-ten procesos de toma de decisión diferenciados,por más que existan fuertes relaciones entre ellos:

a) Decisiones vinculadas al gobierno judicial.La idea de gobierno judicial no es tan clara y debeser separada de la administración de recursos. Ellacomprende: la representación política de los jue-ces; el diseño de las políticas de asignación derecursos; la planificación y el control del desarrolloinstitucional; la custodia de la independencia de losjueces; la designación de los administradores; losevaluadores y tribunales de juzgamiento y discipli-na; la aprobación del presupuesto; el control de laejecución presupuestaria y la rendición de cuentas

ante la sociedad del cumplimiento de las funcionesasignadas al poder judicial.

b) Decisiones vinculadas a la gerencia del poderjudicial. Por otra parte, el poder judicial, como todaorganización, maneja un conjunto de recursos indis-pensables para las operaciones cotidianas, que nor-malmente responden a patrones regulares, estánda-res establecidos de un modo más o menos rígido yotro tipo de regularidades que aseguran la estabili-dad de las operaciones. No debemos confundirregularidad con rigidez. La regularidad está al servi-cio del mantenimiento estable de ciertas operacio-nes de la organización cuya variación genera dis-funciones en otras áreas de la misma organización.Por ejemplo, el pago de salarios o el mantenimien-to de servicios de comunicación, limpieza, etc.Como podemos ver, el conjunto de decisiones vin-culadas a la administración, por más importantesque ellas puedan ser, se diferencian claramente delas decisiones de gobierno y tienen sus propiosprocedimientos de toma de decisión así como unuso específico de la información conforme a ellos.

c) Decisiones vinculadas a la gestión del despa-cho judicial. Una tercera dimensión la constituye elentorno operacional del juez, que le brinda sopor-te administrativo a su tarea judicial. Este realiza sutrabajo gracias a la comunicación con las partesque litigan, la realización de documentos, el archi-vo de papeles y objetos, el traslado de personasque deben colaborar con el tribunal, el registro deinformación y la provisión de datos indispensablespara juzgar. Todas estas tareas se desarrollan en loque llamamos oficina judicial que puede variar deformas, desde la arcaica –y todavía mayoritariaorganización de las “secretarias”– hasta los moder-nos “circuitos”, “despachos únicos”, etc. En esoslugares se toman decisiones que son muy relevan-tes para el desempeño de los jueces: del manejo dela sobrecarga de trabajo hasta la mora, desde elcontrol de las citaciones hasta el eficiente archivo oel uso de los espacios. Estas tareas también tienenun cierto nivel de regularidad pero que no es igualal del nivel de la “administración” y generan pro-cesos de toma de decisión totalmente diferenciadosde las dimensiones anteriores. Probablemente, lasdecisiones más relevantes, dentro de las relativas ala gestión del despacho judicial, sean las relaciona-das con la administración del tiempo del propiojuez o, en otros términos, con la definición de suagenda de trabajo y al control de los tiempos aso-ciados a su ejecución.

d) Decisiones vinculados al trabajo personal deljuez. Finalmente, el juez debe realizar su propio tra-bajo conforme a normas de actuación, algunas de


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las cuales están muy formalizadas (reglas procesa-les) y otras dependen de la concreta forma de orga-nizar el trabajo o de las características de las distin-tas tareas judiciales. De todos modos, no nos esta-mos refiriendo aquí a la organización del despachojudicial o a las tareas administrativas que le danapoyo, sino al trabajo exclusivamente personal deljuez. Aquí el juez deberá realizar su propia activi-dad, dentro de los parámetros que le ha marcado laoficina o el despacho judicial. El grado de autono-mía con que el juez cuente para disponer del usode su tiempo dependerá del modelo específico degestión del tribunal, pero en cualquier caso estaasignación de tiempos deberá hacerse a partir deinformación que indique las necesidades específicasde cada caso, que dependen de factores como sucomplejidad o de las actitudes y habilidades de loslitigantes; pero también de datos acerca de la cargade trabajo de casos pendientes, de la disponibilidadde infraestructura y personal de apoyo, y por supuesto de las necesidades y disponibilidades de losdemás componentes del despacho judicial con losque es necesario coordinar la intervención del juez.

D. Formas de Gobierno judicial y uso de la información.

12. Vemos pues que es imposible discernir elproblema de los sistemas de información judicialsin una referencia directa a su modelo organizacio-nal y a su forma de gobierno: quién y cómo tomalas decisiones. Se puede decir que esta relación noha sido todavía explorada en todas sus dimensio-nes y ello ha generado –entre otras razones, porsupuesto– que el avance de la modernización delos sistemas de información en las institucionesjudiciales haya sido hasta ahora muy lento o sehayan subutilizado recursos disponibles para ha-cerlo. En primer lugar, se trata de un modelo deorganización y de gobierno que no distingue conclaridad las tres dimensiones que hemos señaladoy, además, las confunde con el trabajo específica-mente jurisdiccional en un modelo no sólo con-centrado sino poco diferenciado de toma de deci-sión. Esta falta de claridad produce desajustes muyimportantes. Por ejemplo, es bastante común queno se le asigne tiempo a las “decisiones de gobier-no” y, por lo tanto, éstas sean tomadas como si fue-ran decisiones puramente administrativas y siguien-do un procedimiento similar a como se toman lasdecisiones propiamente jurisdiccionales. Por elcontrario, miembros de altos tribunales le asignanuna enorme porción de su tiempo a tareas de puraadministración (otorgar licencias, resolver pedidosde insumos, etc.), que correctamente debieran estaren las manos de expertos en esos temas quienes,además, tienen mayor familiaridad con el uso de la

información. Se toman decisiones del entorno ope-racional como si fueran decisiones de gobierno(formas y modos de notificar) y, finalmente, se ledeja a la gestión del despacho judicial del juezpoco margen para manejar la agenda del tribunal ose le imponen criterios rígidos.

13. Este modelo organizacional y de gobiernono es casual, sino que responde a un modelo defuncionamiento de los tribunales en que funciona-rios propiamente administrativos se dedican, en loshechos, a realizar funciones con contenido jurisdic-cional (como preparar resoluciones), a la par querealizan tareas puramente administrativas. Por otraparte, quienes debieran dedicarse a resolver con-flictos, los jueces, emplean una parte significativa desu tiempo en tareas administrativas, percibiendoincluso que buena parte de su poder está en ellas yno necesariamente en las decisiones propiamentejurisdiccionales. Esta mezcla de funciones redundaen que sea difícil, sino imposible, distinguir enmuchos de los tribunales de nuestra región lo juris-diccional de lo administrativo. De allí se deriva quecomentarios o juicios respecto a la gestión judicialsean percibidos como que cuestionan o afectan laindependencia judicial, pese a tratarse de planosperfectamente diferenciables. Esto paulatinamentecomienza a cambiar en la región a la par que lasreformas judiciales han ido logrando –todavía demanera incompleta– separar funciones jurisdiccio-nales de las administrativas, al establecer juicios poraudiencias donde se concentran íntegramente lasprimeras y se las permite diferenciar de todo el tra-bajo preparatorio, que es típicamente administrativoy al ir profesionalizando la gestión de los tribunales.

14. Estos cambios han llevado a un desajusteentre los procesos de toma de decisión tradiciona-les y sus sistemas de información y las nuevasexpectativas, necesidades y recursos disponibles.Además, el enorme salto tecnológico que se hadado en los últimos años en el manejo y uso de lossistemas de información ha impactado de un modoinocultable en los viejos modelos y ha generadonuevas expectativas sobre la base de informaciónque debe tener una decisión para ser consideradacomo razonable y justificada. Es decir, nos halla-mos ante una organización necesariamente en tran-sición donde el uso de la información deberá cum-plir una triple función: por una parte, debe ayudara esta transición, asumiendo que los procesos detoma de decisión todavía no están normalizados ypor lo tanto serán una mezcla de nuevas y viejasformas. Pero, de todos modos, el sistema judicialdebe seguir funcionando y debe transformasesobre la marcha. En segundo lugar, los sistemas deinformación deben acompañar y ayudar a moldear


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los nuevos procesos de toma de decisión que sur-jan de los nuevos modelos organizacionales. Entercer lugar, el sistema de información en sí mismodebe ser un instrumento, o una herramienta, quepromueva la transformación organizacional provo-cando una nueva exigencia de racionalidad, gene-rando nuevas expectativas y estableciendo patronesde calidad que no puedan ser eludidos en el proce-so de toma de decisión.

15. Entonces, la respuesta a la pregunta deeste capítulo es la siguiente: Nos preocupa el uso dela información en los sistemas judiciales no sólo por-que es una dimensión importante en cualquier orga-nización sino porque los nuevos sistemas de infor-mación pueden ser un instrumento poderoso en lamodernización de esas organizaciones (es decir, enuna parte de los que llamamos “reforma judicial”( yporque, además, son un instrumento ineludible paravolver “sustentable” la transición hacia esos nuevosmodelos de organización, asumiendo que esa trans-formación se deberá hacer siempre sobre la marchay, por lo tanto, con exigencias operacionales no siem-pre fáciles de compatibilizar.

II. Información y comunicación en las organizaciones judiciales.

16. Es importante dotar al problema del usode la información en las organizaciones judicialesde un marco de análisis más amplio, que puedasuperar la mera visión técnica o administrativa –porsupuesto sin abandonarlas–, ya que esa informaciónestará vinculada a distintos circuitos o dimensionesorganizacionales y a complejos procesos de trans-formación de las instituciones judiciales. En estesentido, todavía es necesario ahondar el estudioempírico del funcionamiento de las actuales organi-zaciones judiciales y ello, como hemos dicho, estambién una de las tareas a las que pueden ayudarlos nuevos sistemas de información. Una aproxima-ción más precisa a los actuales procesos de toma dedecisión –muchos de ellos todavía invisibles porfalta de un marco de análisis que no se quede en elplano formal o en el del deber ser– nos mostrará elfuerte sustente cultural y funcional que ellos toda-vía tienen y nos permitirá diseñar estrategias deinnovación más eficientes. Todavía no conocemosde manera suficiente como se usa en términos rea-les la información en las instituciones judiciales y,por eso, no han sido suficientemente eficaces losintentos de desplazar las prácticas anteriores. Unproceso de transformación no puede darse el lujode ser “ciego”. Existen, sin pretender construir com-pletamente ese marco de análisis, distintas dimen-siones que deben ser estudiadas:

A. Toma de decisión y proceso de comunicación

17. El uso de la información siempre se da enun contexto comunicacional, como es obvio, peroha sido muchas veces soslayado. Es más, general-mente, el sistema de información debe tener lacapacidad de generar un circuito de comunicacióndentro del cual toman sentido conceptos tales comoracionalidad, justificación, fuerza de la decisión,control, transparencia, etc. Podemos decir que nadadentro del uso de la información se da por fuera deese proceso comunicacional ya que el dato puro noexiste sin que alguien lo identifique, lo sistematice,lo difunda, etc. Por tal razón la información debetener la capacidad de trasmitir un mensaje sobrealgún proceso o estado de la organización cuyarelevancia haya sido señalada o pueda ser recono-cida. Suele ocurrir que esta función principal delsistema de información no se cumple desde los pri-meros pasos. Por ejemplo, cuando leemos el infor-me que envía un tribunal o una oficina y aún cuan-do leemos reportes generales de un área o un tri-mestre nos cuesta reconocer los procesos o estadosseleccionados ya sea porque ellos no responden adecisiones conscientes o porque no se advierte estarelevancia de la presentación misma. Los simpleslistados de datos encolumnados de un modo ruti-nario no suelen decirnos mayor cosa de la institu-ción judicial. Ellos no constituyen “datos puros”porque ya han sido seleccionados y sistematizadospor alguien –aunque sea toscamente–.

18. Muchas veces esto ocurre porque quienesdeben recoger y realizar las primeras sistematiza-ciones de la información no tienen mayor claridaddel propósito o la utilidad de esos relevamientos.En síntesis, un emisor poco preparado o pococonsciente de su tarea genera una distorsión bas-tante común en las instituciones judiciales. Esa faltade conciencia o de preparación no siempre es“técnica” sino, antes que nada, es el desconoci-miento de los usos posibles, de la utilización, quetendrá la información que se está recogiendo y pre-sentado, o el conocimiento preciso de que la tareaque se esta realizando recoge información que,definitivamente, no se utilizará. Esta situación sepuede repetir incluso con emisores de la informa-ción altamente calificados, que carecen de esamisma información o muy pronto toman concien-cia de que nadie esta usando lo que se presenta, esdecir, el proceso de toma de decisión utiliza otroscanales de información.

19. Para que los sistemas de informacióncobren real sentido y utilidad en la toma de las deci-siones se hace necesario unir o coordinar estrecha-mente instancias que hoy en día están alejadas y


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muchas veces funcionan con lógicas diversas. Nosreferimos, por una parte, a las unidades de estadís-ticas judiciales o similares que tienen la función derecabar periódicamente información sobre el fun-cionamiento cotidiano de las instituciones y, por laotra, a las unidades de estudios, que tienen la mi-sión de intervenir apoyando o entregando informa-ción frente a temas concretos. Generalmente, lasprimeras operan con una lógica autónoma, asocia-da a una cierta rutina y a la generación de produc-tos como la memoria o el reporte estadístico anualque, como ya hemos señalado, generalmente sepresentan desfasados en el tiempo frente a las nece-sidades más urgentes de las autoridades del sector.Por otra parte, las unidades de estudio, que necesi-tan responder a necesidades muy específicas, pocasveces encuentran que las estadísticas oficiales de lainstitución –sobre las que no tienen mayor ascen-diente– sirven para responder a sus inquietudes ydeben acudir a otras fuentes para ello. Esta desco-nexión termina minando la importancia de lasUnidades de Estadísticas y haciendo menos útileslos reportes de las Unidades de Estudio.

20. Para que el circuito de información seconstituya es necesario que exista un mensaje. Elmensaje se constituye tanto con contenidos comocon signos, que permiten la comprensión de esemensaje, es decir el proceso de codificación y deco-dificación. En el caso de las organizaciones los sis-temas de información nos deben enviar mensajessobre procesos y estados anteriores o futuros de esainstitución. Así, se constituyen variables que adquie-ren significado y pueden ser útiles para la toma dedecisiones de cualquiera de los actores. Es decir, lainformación nos debe decir algo acerca de algúnproceso o estado anterior o futuro que ha sido anti-cipado, diseñado o deseado. Sin ese proceso decomparación, el mensaje no logrará constituirse ose constituye sobre la base de una comparacióninformal, ya sea porque presume un estado anterior,se lo imagina o funcionan prejuicios o arquetipos.Esto ocurre, por ejemplo, cuando se analizan lasfluctuaciones de carga de trabajo y se carece decomparaciones con los procesos anteriores. Si esasfluctuaciones producen caídas de productividad,por ejemplo, inmediatamente se asumirá que losrecursos son escasos porque eso es lo que ha ocu-rrido tradicionalmente o es lo que tradicionalmentese ha utilizado como justificación. En general, lasinstituciones judiciales se han preocupado muypoco por construir estos mensajes y ello ha sido unade las causas mas importantes del poco uso deinformación de calidad en las decisiones. Esto haocurrido porque se le ha prestado una atención pri-vilegiada a mejorar los instrumentos de recolecciónde la información y porque se ha invertido mucho

menos en equipos con capacidad de analizar esainformación y convertirla en mensajes claros dentrodel proceso de toma de decisiones. Es bastanteusual, por ejemplo, que a autoridades judicialesapuradas y sobrecargadas de trabajo se le presenteninformes estadísticos que requieren una lecturaatenta y un análisis cuidadoso. O rara vez se le acer-ca a los jueces esa información bajo el formato deun mensaje contundente, aún cuando se puedendetectar procesos muy relevantes para hacerlos (lapoca productividad de un tribunal, las pocas sen-tencias que se dictan, el incumplimiento grosero deplazos procesales, etc.). Otra de las razones queimpiden construir estos mensajes con claridad pro-viene de que las autoridades prefieren ocultar esainformación, es decir, no quieren que el mensajesea claro, no sólo para otros miembros de la insti-tución sino para otros actores externos a la institu-ción judicial. De una manera u otra, una de lasmayores fallas de los sistemas de información es laconstrucción de mensajes y, sin ellos, no se puedegenerar un sistema de comunicación dentro delcual se produzca el proceso de toma de decisión decualquiera de los actores, sean internos o externos.

21. Hemos visto que no logra constituirse unmensaje sobre los procesos o estados relevantes dela organización judicial, entre otras razones, por laexistencia de distorsiones que provienen de la faltade claridad, intencional o producto de jergas o dife-rentes códigos. Esto se nota en distintos niveles. Ellenguaje de los instrumentos de recolección nosuele tener relación con las decisiones que sedeben tomar. Por ejemplo, cuando se releva y sesistematiza la información, se realizan conteos decausas, según atributos que luego no son relevan-tes –o los más relevantes– a la hora de tomar unadecisión sobre reasignación de recursos o sobrecambios de procedimientos. Esto obliga a sucesivastraducciones que van debilitando la fuerza de lainformación o vuelven más costosa su utilización.Lo mismo suele ocurrir con las oficinas “técnicas”que hacen grandes esfuerzos por “normalizar” ellenguaje del sistema de información pero lo hacenpor fuera del que usan las instancias de decisión.Es decir, existe un grave problema con el lenguaje(o los códigos) de los sistemas de información enlas organizaciones judiciales y ello proviene de lafalta de consideración del proceso de comunica-ción. Mucho más aún, cuando las instituciones judi-ciales se caracterizan por usar un lenguaje elíptico,barroco y antiguo para referirse a sus procesos oestados internos.

22. Los indicadores judiciales, hoy tan demoda como escasamente utilizados, provienen dela necesidad de proporcionar una lectura simple y


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clara de datos complejos y numerosos. Los indica-dores persiguen precisamente transmitir de formaconcentrada y directa mensajes claros sobre el fun-cionamiento de la institución, facilitando su moni-toreo y comparación en áreas especialmente sensi-bles. Sin embargo, tras ellos se ha desarrollado todaun teoría y una discusión conceptual y metodoló-gica que en vez de simplificar ha terminado poragregarle complejidad al manejo de la información.Esa misma complejidad ha llevado a establecer exi-gencias tales de información para poder construir-los y sacar conclusiones a partir de ellos que nin-gún sistema de justicia en la región está en condi-ción de poder adoptarlos.

23. Un caso especial lo constituye lo que lla-mamos “falta de transparencia” que se produce,entre otras causas, por falta de un sistema de infor-mación disponible para los actores externos, seanestos analistas, miembros de organizaciones preo-cupadas por el quehacer judicial o simples ciuda-danos que quieren controlar el funcionamiento delas instituciones judiciales. En muchos casos, esesistema de información no existe bajo ningunaforma y ello constituye una falla que obliga a accio-nes que la remedien con urgencia. Pero en otrasocasiones, se construyen sistemas de informaciónque no tienen capacidad de entrar en diálogo conactores externos, es decir, no logra construirse elsistema de comunicación que permite que se cons-tituyan procesos de tomo de decisión dentro de esesistema de comunicación, ya sea por parte de losactores externos –que podrán criticar, aprobar, dis-cutir, preguntar o realizar ajustes en sus propiasacciones– o en las autoridades de las institucionesjudiciales. Esta falta de diálogo puede producirsepor la falta de acceso a la información, por la elec-ción de atributos que sólo interesan a los actoresinternos o porque los códigos de presentación dela información no logran constituir un mensaje váli-do o comprensible para esos actores externos. Deun modo u otro, una de las dimensiones centralespara discutir y mejorar los sistemas de informaciónpropios del sistema judicial se relaciona con latransparencia que siempre tendrá un aspecto cen-tral vinculado al sistema de información disponible.

B. Control, poder e información en las organizaciones judiciales.

24. No se trata de repetir la remanida frase deque la información es poder, por más que ellatenga un gran trasfondo de verdad. De lo que setrata, es de poner claramente sobre la mesa que laconstrucción o la modernización de los sistemas deinformación en las instituciones judiciales se rela-cionan de un modo ineludible con el actual mode-

lo de ejercicio del poder al interior de esas institu-ciones y con la misma intensidad se relacionan conlas formas de control interno dentro de las organi-zaciones judiciales. Esta afirmación podría parecerobvia sino fuera porque estas dos dimensiones, poruna parte, estructuran de un modo muy particulara esas organizaciones (el modelo verticalista deorganización judicial) y, por la otra, desplazan aotras dimensiones que tendrían capacidad de mol-dear a esas organizaciones, tales como la satisfac-ción del usuario, el cumplimiento de sus funcionesconstitucionales, etc. Las instituciones judicialesestán vertebradas por lógicas específicas de podery control, antes que por el cumplimiento de susfinalidades político institucionales o por la satisfac-ción de los usuarios . ¿Puede escapar el sistema deinformación a esta centralidad del poder y el con-trol? Sin duda, no fácilmente. ¿Debe superarla? Sinduda, si se quieren construir sistemas de informa-ción modernos, motores y, a la vez, al servicio deun nuevo modelo de organización judicial.

25. Obviamente nadie está sugiriendo que sepueda construir un sistema de información porfuera de las dimensiones del poder y del controlque son inherentes a toda organización. Pero esmuy distinto si el sistema de información está alservicio de un tipo de poder verticalizado o si elobjeto de la información es ratificar la existencia deese poder a través del control. Los nuevos sistemasde información pueden ayudar a cambiar la lógicadel ejercicio del poder en las instituciones judicia-les, dotando a ese ejercicio de una racionalidad yde una transparencia que ha sido difícil de cons-truir hasta el momento, permitiendo un debateinterno y externo totalmente nuevo, poniendo lasdecisiones al servicio de la construcción de unanueva legitimidad. En fin, los sistemas de informa-ción se enfrentan a una configuración del ejerciciodel poder y del control en las organizaciones judi-ciales y tendrán que enfrentar una encrucijada: opotenciar y acompañar las viejas y nuevas formasde poder centralizada para la cual un sistema deinformación con alta capacidad tecnológica puedebrindar una gran ayuda, o convertirse en un con-junto de herramientas que ayuden a reconfigurarel ejercicio del poder y el control dentro de las insti-tuciones judiciales.

III. Razones para usar la informaciónen los sistemas judiciales.

26. Vemos, pues, que existen fuerte razonespara generar nuevos modelos y sistemas de infor-mación al interior del sistema judicial y de cada unade sus organizaciones. Sin pretender agotarlas nidefinirlas con exactitud, éstas nos parecen algunas


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de las tareas y las razones que fundamentan laurgencia de esa tarea de construcción o moderni-zación. Los nuevos sistemas de información debenestar al servicio del logro de:

a. Precisión. Las decisiones de las autoridadesjudiciales deben ser más precisas. Por supuestoesto tiene varios significados. Por una parte, debequedar claro el problema a solucionar , esto es, cualestado o proceso de la organización debe ser modi-ficado en base a una disfunción o la intensificaciónde un valor positivo o la ratificación del rumbo. Nose decide para no provocar un cambio, ya quemantener algo que necesita una decisión para man-tenerse es también provocar un cambio. Peromuchas veces las decisiones de las autoridadesjudiciales no son precisas respecto del problema asolucionar, o sea, en cuanto a su identificación .Por otra parte, muchas veces carecen de precisióncon respecto al nuevo estado o proceso que quierencrear. De este modo, parecen meros actos de auto-ridad y se debilita la posibilidad de discutir sobre supertinencia. En tercer lugar deben ser más precisasen cuanto a la causalidad, es decir, la relación queexiste entre esa decisión y el cumplimiento de loque se ha propuesto. En cuarto lugar, deben iden-tificar con precisión los instrumentos, desde lostécnicos a los presupuestarios, los recursos huma-nos involucrados, etc. En quinto lugar deben serprecisos respecto de los destinatarios, ya se trate dequienes deben modificar acciones o de los ejecuto-res de la decisión. Finalmente, deben ser más pre-cisas en cuanto a cómo se sabrá que se ha cumpli-do con el objetivo, es decir, los métodos, instru-mentos, responsables y vías de retorno de la eva-luación. En todas y cada una de estas dimensiones–y en todas las demás dimensiones que el análisisde una decisión nos puede mostrar– se necesitainformación que permita precisión. Esta necesariaprecisión evitará los metamensajes, los mensajescifrados, las interpretaciones oficiosas y otras tantasdistorsiones de las decisiones de las autoridadesjudiciales que suelen entorpecer el debate, el con-senso o la eficacia de esas decisiones.

b. Control. Las organizaciones judiciales prácti-camente han carecido de sistemas de control degestión. Es más, la idea de control se ha utilizadomucho más para controlar a los jueces que paramedir el desempeño de la organización y controlarla eficacia del servicio judicial. Es obvio que el con-trol de gestión es un requisito ineludible para unaorganización que quiera ser eficaz. En el caso de lasorganizaciones judiciales existe una particularidadque hace que ese control de gestión sea todavíamucho más necesario. Se trata del juego de opera-ciones regulares y operaciones de excepción, pro-

pio –aunque no exclusivo– de las instituciones judi-ciales. Sin ninguna duda, existen un conjunto decasos que pueden ser tratados con regularidad yello permite estandarizar procedimientos, pero esbastante usual que aparezcan casos que escapan aesa regla y merecen un tratamiento especial, ya seapor su complejidad, por la gravedad del asunto opor la repercusión social que tiene. Dada la tarea deatender los casos individualmente que tienen losjueces, estas particularidades son siempre relevan-tes. La eficiencia de las organizaciones judicialesdepende de la identificación y pronta respuesta a larealidad de la regularidad y de la particularidad. Elcontrol de gestión debe permitir realizar esta iden-tificación, de la cual dependerá la asignación derecursos. Lamentablemente, hoy las organizacionesjudiciales no suelen hacer esta tarea y es raro queorienten sus sistemas de información hacia este pro-blema. Esto genera graves disfunciones: casos muycomplejos (por ejemplo, acciones colectivas, frau-des a la administración pública, etc) son tratadoscomo si fuera un caso común y no generan ningúncambio en la asignación de recursos (por ejemplo,no se asignan recursos para pericias complejas, nose modifican las agendas de los jueces o de otrosfuncionarios, etc). Por otro lado, ocurre exactamen-te lo contrario, no existe capacidad de detectaraquellos casos que pueden generar una regularidady, por lo tanto, la organización puede ahorrar recur-sos. Otra característica de la organización judicialque obliga a tener un importante mecanismo decontrol surge del hecho de que ella cumple sus fun-ciones a través de funcionarios con independencia.De este modo, nace otra tensión entre la evaluacióndel desempeño del conjunto de la organizaciónjudicial y el de cada uno de sus jueces. Esta tensiónproduce problemas en una doble dirección. El maldesempeño de algunos jueces extiende sus efectoshacia toda la organización o el mal desempeño detoda la organización extiende sus efectos haciaaquellos jueces que pueden trabajar con niveles deexcelencia. El modelo institucional de jueces inde-pendientes, adoptado por nuestras leyes fundamen-tales, y con valores propios que nadie quiere aban-donar genera una especial complejidad en el con-trol de gestión y la construcción de eficiencia. Dadaesta característica, se necesita, pues, un sistema deinformación que permita realizar un adecuado con-trol de gestión en el marco de la tensión entre locolectivo y lo individual. Vemos pues, que estasmodalidades de las organizaciones judiciales hacenque sea crucial contar un sistema de control de ges-tión que se nutra de información precisa.

c. Transparencia. Todas las instituciones públi-cas están obligadas a ser transparentes. Este es unprincipio que surge del propio modelo republicano


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de gobierno y que por supuesto alcanza también alas organizaciones judiciales. Pero existen particu-laridades en las instituciones judiciales que hacenque la construcción de su transparencia sea muchomás necesaria. En primer lugar, ellas se ocupansiempre de situaciones conflictivas en las que, pordefinición, existen intereses encontrados. Las deci-siones judiciales normalmente dejan alguien des-contento porque ha perdido el caso. Por otra parte,las instituciones judiciales cumplen funciones decontrol de las situaciones de abuso de poder deotras instituciones estatales. En las actuales condi-ciones de falta de confianza en los funcionariospúblicos, sumada a la extensión y profundidad delproblema de la corrupción en nuestros países, sonfrecuentes las sospechas sobre las debilidades delos jueces para cumplir sus tareas o su complicidaden los casos en los que están involucrados funcio-narios o dirigentes políticos. Es decir, que es bas-tante fácil que las instituciones judiciales caigan ensituaciones de sospecha y hoy pasamos por unaépoca en la que los sistemas judiciales de nuestrospaíses están sometidos a esa sospecha por parte de laciudadanía. Carece de sentido discutir si ello estájustificado o no. Lo cierto es que existe y generauna fuerte necesidad de construir una transparenciaque es mucho más urgente y debe ser más profundacuando una institución está sospechada. Por eso, lossistemas de información deben estar orientados aconstruir transparencia en esta situación concreta.

d. Adaptación al entorno. Una organizaciónorientada a los resultados tiene que tener capaci-dad de adaptarse al entorno. Esta adaptación nece-sita, como instrumento básico, contar con informa-ción sobre ese entorno. En primer lugar, las insti-tuciones judiciales no tienen claro cuál es el entor-no al cual tienen que adaptarse. ¿Lo es la conflicti-vidad de la sociedad? ¿Un área determinada de con-flictos? ¿O el entorno lo constituye la comunidadjurídica que produce una insoslayable intermedia-ción? Posiblemente, no exista una respuesta senci-lla a esta cuestión y en realidad los distintos secto-res de las instituciones judiciales se enfrentan tam-bién a distintos sectores. Por ejemplo, la organiza-ción de la justicia vinculada a los conflictos fami-liares o la que se vincula a la actividad financieranecesitan tener capacidad de adaptación a la evo-lución de esos entornos y, si esto es cierto, necesi-tan información sobre ello. Por supuesto que deesta afirmación no se debe concluir que las organi-zaciones judiciales deben monitorear el estado delconjunto de la sociedad. Ello no sería posible ninecesario. Existe mucha más información que pro-duce el Estado y otras instituciones que no es utili-zada y ni siquiera se conoce su existencia. Pero,por otra parte, no se trata sólo de tener información

sobre el entorno, sino que se trata de tener capaci-dad de adaptar las operaciones de la organización.Para ello, se necesita capacidad de análisis tanto delos movimientos del entorno como de la influenciade las operaciones en ese entorno. Hemos vistocómo la falta de esta información y de este análisisproduce efectos muy negativos en realidades delentorno –la conflictividad familiar que puede seragravada por intervenciones judiciales desatinadas,o el agravamiento de crisis financieras por la faltade respuesta o la respuesta formalista de la admi-nistración de justicia–. Vemos pues que esta fun-ción del sistema de información es determinantepara evaluar el grado de cumplimiento de las fun-ciones judiciales en relación a su entorno social.

e. Responsabilidad. Vemos, pues, que otra delas razones para las cuales se necesita construir uneficiente sistema de investigación tiene que ver conla asignación de responsabilidades. Las institucionesjudiciales se caracterizan también por un manejomuy tosco de la dimensión de la responsabilidad.Para algunos, las instituciones judiciales no tienenresponsabilidad alguna en ciertos fenómenos socia-les y mientras se cumplan los trámites previstosnada se les debe reprochar. Para otros, la adminis-tración de justicia es responsable de casi todos losmales sociales y le debemos cargar la responsabili-dad sobre la pobreza, la desigualdad, la inseguri-dad, etc. Obviamente, no se trata ni de uno ni deotro extremo. En algunos casos, la administraciónde justicia agrava problemas sociales teniendo solu-ciones a su alcance (por ejemplo, cuando no resuel-ve conflictos que puede resolver), otras veces cum-ple acabadamente con su función, pero otros facto-res hacen que el problema social continúe igual ose agrave (por ejemplo, cuando no existe una polí-tica de prevención o disuasión adecuada para laviolencia) y, en otros casos, por más que cumplieracon sus funciones no tendrá capacidad para incidiren el problema (por ejemplo, en algunas realidadeseconómicas, como el desempleo). El discernimien-to de las formas y grados de responsabilidad de laadministración de justicia es algo complejo y no sepuede realizar sino se tiene la información adecua-da, tanto de sus operaciones como de las conse-cuencias de sus fallos. Por otra parte, a la hora deasignar recursos, planificar inversiones, asumir pos-turas públicas, comunicar resultados a la poblaciónes esencial tener claro cuál es el nivel de responsa-bilidad que le compete a cada organización judicial.

f. Legitimidad. La legitimidad de los jueces essiempre problemática y no debe ser presupuesta.Ellos tienen un gran poder y, normalmente, su elec-ción es indirecta. Esta mayor fragilidad de origentrata de ser compensada con la transparencia en el


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nombramiento, con la idoneidad de los elegidos ycon el control de su desempeño. Vemos pues, queya en el nivel inicial de la legitimidad de origen dela judicatura juega un papel central la informacióndisponible sobre el proceso. Pero de todos modos,aún cuando se compense esa fragilidad con proce-dimientos transparentes y personas capaces, la legi-timidad del poder judicial está mucho más vincula-da a la legitimidad de su ejercicio, tanto en las for-mas en las que se ejerce como en el contenido desus decisiones. Entonces vemos que el contar consistemas de información que permitan ajustar elfuncionamiento de la organización, que permitanracionalizar sus decisiones y que generen transpa-rencia (tal como hemos dicho dentro de un circuitode comunicación) tiene una incidencia directa en laconstrucción de la legitimidad del poder judicial.Mucho más aún, cuando la legitimidad se constru-ye en conjunto con otros actores sociales. Esto noslleva al próximo punto. Particularmente importantees, en este sentido, la capacidad que tengan los sis-temas judiciales para interactuar con los medios decomunicación social, tarea que permanentementegenera frustraciones o malos entendidos. Sin dudas,construir una estrategia comunicacional sólida delos tribunales comprende cuestiones que excedenel objeto de nuestro análisis, pero no hay dudas quecualquiera sea esta estrategia, ella requiere para sumaterialización de un acceso y manejo de la infor-mación mucho más completo y fino del que hoy endía se dispone. Esta sola demanda ya es razón sufi-ciente para preocuparse seriamente sobre los siste-mas de información.

g. Consenso. El desempeño de la organizaciónjudicial no es algo que se demuestra por sí mismo.Como toda institución política, su evaluacióndepende de diversos factores, tanto objetivos comoprovenientes de las expectativas y visiones de dife-rentes actores sociales. Pese a que no suele ser untema que se toma en cuenta de una manera formal,las autoridades de las instituciones judiciales y, engeneral, esas organizaciones, deben construir con-senso acerca de su desempeño, de su futuro, de sustareas, etc. Ello debe hacerlo con diferentes actoressociales que cada día muestras mayor preocupaciónpor el desempeño de la administración de justicia.Por ejemplo, ya es común que los partidos políticosincluyan propuestas más elaboradas de políticajudicial y ello tenga una gran influencia en el desa-rrollo de la administración de justicia o que lasorganizaciones de la sociedad civil de todo tipohayan entablado un diálogo nuevo y constructivocon ella. Esos consensos se pueden construir sobrela base de visiones políticas, ideologías, prejuicios,afinidades, etc. Pero debemos asumir que, por másque esas y otras dimensiones nunca desaparezcan

totalmente, el sistema judicial y toda la instituciona-lidad ganaría mucho si los consensos se basaran envisiones fundadas en un conocimiento preciso deldesempeño judicial y de sus posibilidades de desa-rrollo. Por otra parte, el “discutir con números en lamano”, como suele decirse, facilita el consenso oayuda a precisar los disensos. De un modo u otro,el uso de información ayudará a construir los con-sensos que son imprescindibles para una adminis-tración de justicia que es observada y evaluada poractores sociales cada día más preocupados porinfluir de un modo activo en la definición de susroles y metas y de comprobar el cumplimiento desus funciones con resultados concretos. En este sec-tor es común que las más serias diferencias se pro-duzcan en el nivel de los diagnósticos, centrándoseahí las discusiones sin lograr avanzar hacia las solu-ciones. La información facilita ese proceso. Una vezvalidado el método de recolección, sólo la interpre-tación de los datos puede ser fuente de divergencia,más no ellos mismos, lo que acorta el proceso deevaluación de la situación inicial y simplifica el dise-ño de soluciones.

h. Desarrollo institucional. Sin duda, uno delos usos clásicos del sistema de información es paraponerlo al servicio del desarrollo institucional.Muchas de las dimensiones que hemos visto previa-mente concurren a lograr que las instituciones judi-ciales evolucionen en el tiempo, incorporen tecno-logía, asuman nuevas funciones, mejoren sus ope-raciones, corrijan sus errores, generen estímulos ypermitan generar, ensayar y generalizar innovacio-nes. Esto puede hacerse de un modo intuitivo, caó-tico, puede ser el producto de fuerzas externas quemoldean a la organización o puede ser dirigido yplanificado. Por eso la dirección estratégica y la pla-nificación son herramientas privilegiadas del des-arrollo institucional. No es posible realizar ningunade esas dos tareas sino se cuenta con un adecuadosistema de información y esa información no es ana-lizada adecuadamente para descubrir tendencias,construir escenarios futuros, anticipar problemas yseñalar metas y objetivos con precisión. Si, además,nos encontramos ante sistemas judiciales sometidosa reformas profundas o en procesos de transición,todo ello en el marco de una sociedad con fuerteoscilaciones sociales que producen cambios impor-tantes en las tareas que se le asignan a los jueces,contar con un sistema de información al servicio deldesarrollo institucional parece una condición inelu-dible para un poder judicial modernizado.

i. Eficacia. Es obvio que por razones de eficaciaes necesario contar con información. Hemos pues-to esta razón hacia el final porque el concepto deeficacia en la administración de justicia se nutre de


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muchas de las razones que hemos señalado conanterioridad. No se trata sólo de dictar un buenfallo –lo que sin duda es muy importante, quizás lomás importante, pero no lo único importante–. Lasorganizaciones judiciales tienen que lidiar conmiles de casos, llevados adelante por cientos omiles de personas, que involucran a otros tantosmiles, tienen que manejar recursos de todo tipo,manejar disfunciones como la sobrecarga de traba-jo, la mora, la delegación de funciones, las prácti-cas viciosas de los litigantes, en fin, una organiza-ción judicial eficaz lo es en un contexto de comple-jidad. Una complejidad que implica también uncambio de expectativas respecto de los resultados,así que tampoco es simple la construcción de unestándar de eficacia, es decir, acerca del cumpli-miento de los resultados, ya sea por el cambio deexpectativas, el desorden legislativo en la asigna-ción de tareas a la administración de justicia, lascambiantes circunstancias sociales o las reaccionesde las organizaciones judiciales ante sus situacionesde sobrecarga o presión social.

j. Eficiencia. Finalmente, una última razón quepuede parecer que está contenida en las otras peroque tiene una dimensión propia es la eficiencia. Enel marco de Estados con fuertes problemas definanciamiento, endeudados y con problemas gra-ves en la satisfacción de sus deudas y de socieda-des con graves problemas económicos y grandessectores con necesidades básicas insatisfechas, laadministración de justicia tiene no sólo una obliga-ción de correcta asignación de recursos sino deahorro del dinero del Estado. Muchas veces ocurreque la tradicional falta de presupuesto de las insti-tuciones judiciales o la escasa incidencia del gastojudicial en relación al conjunto del gasto público hagenerado poca conciencia de que igualmente sedebe ahorrar el escaso dinero del Estado. Los siste-ma de información que permiten optimizar el fun-cionamiento de las organizaciones judiciales tam-bién deben estar orientadas a evitar todo gastoprescindible, mucho más todo gasto superfluo, novinculado directamente a las funciones de la admi-nistración de justicia.

A. Obstáculos que impiden o dificultan el uso de la información sobre los sistemas judiciales.

27. Paralelamente a cada una de las razonespor las cuales es determinante el uso de la infor-mación en los sistemas judiciales, encontramos ele-mentos que impiden o dificultan el uso de la infor-mación en y sobre los sistemas judiciales. Esteparalelismo, que no es tan estricto y busca antesque nada un efecto comunicacional, se propone

fortalecer la idea de que la construcción de nuevosy más eficaces sistemas de información no es algoque se logrará demostrando las bondades y razo-nes para ese uso, sino que será necesario desplazarprácticas o características de las organizaciones.Esta consideración dual del problema es esencialpara comprender que las innovaciones no se impo-nen por su propia bondad o su racionalidad sinotambién por la capacidad de desplazar patrones defuncionamiento que usan otro sistema de informa-ción. Algunos de ellos son:

a. Rigidez organizacional. El carácter rígido delas organizaciones judiciales no significa que ellosno usen información, sino que la usan de un mododeterminado. La existencia de sistemas fuertemen-te jerarquizados y formas de actuación muy conso-lidadas se sustentan en un sistema de comunica-ción eficiente sobre las expectativas organizaciona-les. Por ello, una de las condiciones de éxito de losnuevos sistemas de información es conocer el flujode la información en las instituciones judicialespara poder generar estrategias de desplazamientode las prácticas anteriores.

b. Aislamiento. Otro obstáculo para la construc-ción de nuevos sistemas de información es la fun-ción que cumple el aislamiento en las organizacio-nes judiciales. Este aislamiento es central en los pro-cesos de estabilización de esas organizaciones. Esdecir, dadas muchas de las características que hemosseñalado, las organizaciones judiciales no puedenconstruir una situación de estabilidad si se abren asu entorno. Ello es importante porque un buen sis-tema de información no siempre ayudará en una pri-mera etapa al equilibrio organizacional, hasta que sedesarrollen nuevos mecanismos. Esta función delaislamiento constituye otro obstáculo a superar.

c. Privilegios. Otro obstáculo a superar lo cons-tituye la asignación de privilegios en los distintosniveles de la organización, íntimamente vinculadosa la asignación de recursos, tanto ordinarios comoexcepcionales. Desde la asignación de recursosmateriales hasta el otorgamiento de becas, licen-cias, viáticos, etc. no responden a criterios siempreracionales o equitativos. Ello implica que un buensistema de información ataca privilegios que influi-rán en la disposición de ciertos actores a impulsarnuevos sistemas. Del mismo modo, existen privile-gios en la distribución de cargas de trabajo que severían afectados por la transparencia de la infor-mación. El conocimiento de estos obstáculos esesencial para realizar alianzas, pensar en los acto-res del cambio o vencer resistencias.


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d. Falta de asignación de responsabilidades.Otro obstáculo a superar es la dispersión, informa-lidad y poca claridad en la asignación de responsa-bilidad. Ello ocurre en todos los niveles de la orga-nización. Esta realidad es un obstáculo considerableporque un sistema de información eficaz está siem-pre ligado a un sistema de responsabilidades, sin elcual no se puede discernir la pertinencia, oportuni-dad y calidad de la información. El modelo típicode las organizaciones judiciales es el de la disper-sión de oficinas y el modo celular. Este tipo de orga-nización es generador de innumerables prácticas deautonomía. Así, las celdillas de la organización seconvierten en nichos de poder, a veces en cuestio-nes nimias otras veces en temas importantes, queconspiran contra un sistema de información eficien-te. Por otra parte, el modelo de organización porcompartimientos estancos, dificulta las relaciones decooperación y el establecimiento de rutinas razona-bles unificadas tanto de gestión como de control.

e. Rutinas. El modo como se diseñan las rutinasen las organizaciones judiciales es otro obstáculo asuperar. No porque no deban existir rutinas –lo quees indispensable para las operaciones en las gran-des organizaciones– sino porque ellas no son elproducto de la experiencia, del ensayo y error odel diseño de buenas prácticas, sino que respon-den a tradiciones a veces muy antiguas y, en gene-ral, no son pensadas para solucionar el problemaque deben solucionar sino por otras razones, total-mente distintas. De ese modo, al diseñar nuevasrutinas, se debe tener muy claro cuál es la funciónde la rutina que se quiere desplazar. Caso contra-rio, las resistencia aumentan o se carece de unaestrategia adecuada.

f. Inestabilidad. La rigidez de la organizaciónmuchas veces convive con una alta inestabilidad demuchos de los funcionarios judiciales y de las auto-ridades de gobierno. Cuando existen sistemas rota-tivos de presidencia o de asignación de tareas den-tro de las autoridades de las organizaciones seintensifica esta relación entre rigidez e inestabili-dad, con lo cual se construye un pésimo escenariopara la innovación. Se debe analizar siempre comocrear el contexto de la innovación y los sistemas deinformación son tanto una innovación en si mismoscomo una herramienta indispensable para otrosinnovaciones.

g. Desconocimiento. Finalmente no hay quesubestimar el obstáculo del desconocimiento. De lafalta de preparación de muchas autoridades judi-ciales, funcionarios y jueces mismos para entendertodas las ventajas prácticas que les brinda un ade-cuado sistema de información.

B. Estrategias para modificar el uso de lainformación en las instituciones judiciales.

28. La experiencia de casi dos décadas de tra-bajo tratando de montar nuevos sistemas de infor-mación en el sistema judicial no ha sido muy alen-tadora. Sabemos perfectamente que existen avan-ces y que ellos deben ser siempre destacados enprocesos que necesariamente serán de largo plazo.Pero, dada la importancia de este tema, la cantidadde recursos que se han invertido y que se puedeninvertir y las potencialidades que tiene como ins-trumento de cambio que favorezca otros avancesen el campo del sistema judicial, hace necesariorevisar las estrategias adoptadas y tratar de cons-truir un nuevo modo de acceso a este problema.Por ello nos parece necesario:

1. Conocer los verdaderos procesos de toma dedecisión. Como ya hemos señalado una de lasrazones de las dificultades en sacarle mayor prove-cho a las iniciativas y desarrollos realizadas en estaárea, ha sido cierto desfasaje entre los sistemas deinformación y los procesos de toma de decisión.Este desajuste se da en varios niveles. En primerlugar, en el plano analítico no conocemos todavíacon precisión los verdaderos procesos de toma dedecisión en los distintos circuitos organizacionalesy, por ende, tampoco podemos hacer una adecua-da evaluación de ellos. En segundo lugar, tampocose han generado consensos suficientes alrededorde los distintos modelos de organizaciones judicia-les y ello genera dificultades a la hora de organizarlos sistemas de información o ha consolidado unavisión reduccionista que confunde el tema de laconstrucción de esos sistemas con la elaboraciónde instrumentos de recolección de datos o, en elmejor de los casos, de presentación de los resulta-dos. En tercer lugar, la puesta en marcha de estossistemas debe moverse en un tiempo de transicióny por ello debe tener la capacidad de impactar ymodificar los procesos de toma de decisión y otrasprácticas de las organizaciones. Por estas razones,el primer punto en el que se debe mejorar la actualestrategia de establecimiento de nuevos sistemasde información es que se debe conocer con mayorprecisión el modo en que se toman decisiones enlas organizaciones judiciales, se debe clarificar elmodo en que se quiere modificarlos (no solamen-te decir que se que quiere que usen información,lo que es obvio, pero insuficiente) y tratar de anti-cipar los problemas organizacionales que provoca-rá esa transición para minimizarlos o compensarlos.

2. Mejorar la calidad de la información. Otrocambio que es necesario realizar es el relativo a lacalidad de la información . Posiblemente, por


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influencia de los problemas señalados en el puntoanterior, no se ha trabajado lo suficiente todavíapara generar una mayor calidad en la información.Por supuesto que no existe ese atributo por fueradel uso que se hará de ella y su inserción en uncircuito organizacional, pero de todos modos esposible revertir algunos vicios que provienen desdeantiguo. No obstante, veremos algunos puntos enlos que todavía no hay avances suficientes:

a. Cuentas mal hechas. Existe un grave problemacon la unidad de medida del trabajo judicial .En la gran mayoría de estadísticas judiciales sesiguen contando causas e incidentes. Esas doscategorías que han sido elaboradas por el dere-cho procesal son totalmente insuficientes pararealizar medidas adecuadas. Esto es algo usual-mente conocido pero muy difícil de modificar.Además, cuando se habla de “causas” se cuen-tan expedientes y al usar una misma unidad demedida tan inadecuada, que unifica casos contal nivel de variación, se provoca una enormedisfunción en los sistemas de información. Porsupuesto, esto no es falta de conocimiento sinoel hecho de que la organización judicial se cons-truye a partir de la realidad del expediente. Porlo tanto es imperioso cambiar la unidad demedida. En este sentido, el concepto de caso,también usado en la terminología forense, esmucho más dúctil como unidad de medida,pero es necesario construir una definición decaso que evite caer en las imperfecciones delconcepto de caso. Por otra parte, este o cual-quier concepto deberá contar con una tabla deponderaciones (gravedad, complejidad, urgen-cia, etc) que permita construir una trama dedatos mucho más productiva. Todavía los siste-mas de información han avanzado muy poco eneste campo y podemos decir entonces que, nor-malmente, en las organizaciones judiciales lascuentas están mal hechas.

b. Mala presentación. Es bastante usual que secometan dos errores fundamentales en la pre-sentaciones de información a quienes la necesi-tan. Por un lado encontramos una sobreabun-dancia de información con poco efecto comuni-cacional. Es cierto que no toda presentación dela información debe contener un mensaje, perosiempre tiene que facilitar la construcción deun mensaje. Por otra parte, existe una falta desimplicidad, es decir, no se toma en cuenta eltiempo con el que cuenta quien debe tomardecisiones ya sean ejecutivas o de control.Normalmente, esto va de la mano del descuidopor la oportunidad o la pertinencia. Además, laspresentaciones de la información son muy poco

amables para otros actores externos u ocasiona-les al interior de la organización. Esta mala pre-sentación es una más de las tantas razones queimpiden construir una verdadera transparencia.

c. Falta de control sobre la producción de datos. Yasea por la inadecuada organización, por la per-manencia de viejas costumbres o por la carenciade apoyo tecnológico, existe muy poco controlsobre la producción de datos. Es bastante usualque ello quede delegado en los propios funcio-narios judiciales quienes asocian, correcta oincorrectamente, esta tarea a la evaluacióndirecta de su desempeño o no le prestan mayorimportancia y delegan su producción en emple-ados subalternos de bajo nivel. En la medidaque se quiere superar el simple conteo de expe-dientes, el problema del control sobre la pro-ducción de datos tendrá mayor relevancia. Aeste efecto, el diseño de instrumentos de reco-lección simples, que ocupen poco tiempo y queaprovechen al máximo la tecnología aparececomo una tarea que todavía no se ha encaradocon la fuerza suficiente.

d. Falta de integración de otras fuentes. Las organi-zaciones judiciales no son las únicas que produ-cen información sobre el sistema judicial. Sinembargo, existe muy poca integración con otrasfuentes de producción de datos. Esto se agravacuando se trata de integrar a los reportes otrainformación sin la cual no es posible compren-der la información propiamente judicial. Estafalta de integración es, antes que nada, una cues-tión de método, ya que es bastante difícil que lasorganizaciones judiciales le dediquen algúntiempo o recurso a relevar, a dar seguimiento, acoordinar con quienes están produciendo infor-mación sobre ellas mismas o producen informa-ción relevante para el sistema judicial.

e. Debilidad de los equipos de análisis. Otro ele-mento a revertir para aumentar la calidad de lainformación constituye la debilidad de los ana-listas de información al interior de las institucio-nes judiciales. Ellos no suelen existir y, si exis-ten, se trata de un pequeño equipo que se supo-ne que tiene la capacidad para analizar el valorde la información en todas las áreas y que raravez utiliza la opinión de jueces u otros funcio-narios como analistas del desempeño organiza-cional. Cuando existen estos equipos oficialespronto se instala una lógica justificatoria,impuesta por las mismas autoridades, que dis-torsiona el análisis de la información.


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f. Desconfianza a los analistas externos. Tambiénconstituye una causa de la baja calidad de lainformación la desconfianza que normalmenteexiste a los analistas externos. Ya se trate de per-sonas ubicadas en otros sectores del Estado, enlas universidades o en centros de estudios, exis-te similar desconfianza. Y suele ocurrir que ellaaumenta cuando se trata de organismos conmayor nivel de especialización. Ello sucede des-de los actos más simples, como no permitir quese acceda a la información, hasta lo excepcionalde llevar adelante proyectos comunes de trabajoo compartir reuniones para discutir los distintosenfoques. Esta falta de trabajo mancomunadogenera una importante debilidad en la calidad dela información de los sistemas judiciales. Es bas-tante común que los mejores analistas de la infor-mación sobre los sistemas judiciales no pertenez-can a las organizaciones judiciales.

3. Información de base y proyectos de información.

29. Otro elemento central a la hora de redefi-nir una estrategia para la construcción de nuevossistemas de información es la diferenciación entredos niveles que, ciertamente se deben integrar, peroque, en especial en una primera etapa, deben dife-renciarse claramente. Por una parte, se necesitaconstruir un sistema de información de base, al ser-vicio de la autoimagen de la organización y delentorno, que tenga características de permanencia,pueda automatizarse casi enteramente y permitamonitorear el desempeño ordinario de la organiza-ción y sus oscilaciones. Pero, por otra parte, esnecesario construir sistemas de información especí-ficos, tanto al servicio de proyectos concretos, comode decisiones puntuales o áreas críticas. El hecho deque la tecnología permita contar con herramientascomunes, muchas veces ha confundido estos pla-nos, en especial cuando se tiene una visión reduc-cionista del sistema de información y se lo separadel proceso comunicacional. Pero ambas dimen-siones tienen ritmos diferentes, actores y urgenciasdiferentes y es altamente probable que por muchotiempo constituya una característica permanente delos sistemas de información. Por ejemplo, si un áreadel sistema judicial se encuentra en un proceso ace-lerado de cambio, necesita un determinado proyec-to de información específico para esa situación. Hasido bastante común, por el contrario, que las orga-nizaciones judiciales hayan tratado de construir sussistemas de información por fuera de sus procesosinternos más dinámicos –que son los que empujanprecisamente a un uso nuevo de la información– yello produzca baja productividad de los nuevos sis-temas de información que se quieren desarrollar yhace que los procesos más dinámicos no puedan

contar con la información adecuada en el momen-to oportuno. Se debe tomar en cuenta este doblejuego de los sistemas de información para construiruna estrategia integradora.

30. Existen, además, otros niveles en el uso deinformación que influyen en la construcción de losnuevos sistemas de información. Si partimos de lainformación de base que nos brinda informaciónsobre las operaciones ordinarias del sistema y nosquedamos en ella, también cerramos el camino ainnovaciones concretas, que ajustan procedimien-tos. Para ello, hay que desarrollar la capacidad derealizar una permanente tarea de investigación sobretemas muy puntuales, que permita una respuestainmediata de la organización ya sea ajustando susoperaciones o innovando en el modo de actuar. Sino se cuenta con esa información o si el sistema deinformación se convierte en una nueva estructura–es decir un patrón de funcionamiento que cumpledeterminadas funciones– que también se vuelverígida, entonces habremos puesto un obstáculo mása la modernización de los sistemas judiciales.

4. La información al servicio de la innovación.

31. Una nueva estrategia en la construcciónde los SIJ debe tomar un rumbo concreto: situarseal servicio de la innovación. Ello implica cuestionesmuy concretas. En primer lugar, se debe promoverel debate al interior de la organización, tratando deinvolucrar a todos los sectores que usan la infor-mación. En segundo lugar, se debe tener la capaci-dad de orientar la recolección de datos hacia áreascríticas o hacia áreas exitosas, para poder investigarcon mayor profundidad. Ello reclama flexibilidaden el SIJ. En tercer lugar se debe debatir perma-nentemente con los usuarios, ya sea el sector profe-sional pero también el usuario final del serviciojudicial. Existe una cierta cultura judicial que seniega a tomar en cuenta la opinión de los usuariosy confunde esto con criterios de independenciajudicial. Ahora bien, no se trata solamente de gene-rar debate, sino discutir sobre la base de la imagenque nos brinda la información. Es bastante comúnque los debates y diálogos transcurran sobre labase de prejuicios y finalmente nadie utiliza lainformación disponible. Un moderno SIJ debe de-sarrollar una metodología de trabajo que obligue adiscutir sobre la información y a fundar las distin-tas posiciones o los consensos en referencia a ella.

32. Por otra parte, es fundamental que los SIJtengan capacidad de darle seguimiento serio y pro-fundo a las innovaciones dentro del sistema. Lasinstituciones judiciales se caracterizan por decretarel éxito o el fracaso de un cambio con demasiada


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rapidez y con falta de información. Las innovacio-nes en organizaciones altamente estructuradas yformalizadas reclaman tiempo. Un tiempo difícil deconseguir en términos de expectativas sociales yque por ello debe ser aprovechado al máximo.Además, el efecto que produce una innovación nosiempre está vinculado a la calidad o a los defectosde ese producto o herramienta en particular sino aotras dimensiones de las organizaciones que pue-den no haber sido alcanzadas por esa nueva herra-mienta o producto. Tener la capacidad de observarlas factores que distorsionan el efecto buscado esotra de las funciones que debemos exigirle al SIJpara ponerlo al servicio de la innovación.

5. La comparación permanente.

33. Un moderno SIJ debe asumir la tarea per-manente de comparar el desempeño de las organi-zaciones judiciales. Ello porque es imposible eva-luar su desempeño por fuera del entorno y porcomparación con el desempeño de otras organiza-ciones que influyen sobre su trabajo. Pero ademásporque es una de las tareas que nos permitirámejorar la calidad del análisis sobre los problemasjudiciales, hoy empobrecido por muchos factores,entre ellos la falta de información, la falta de usode los análisis y la carencia de trabajos comparati-vos que permitan emular, descubrir errores, hacertransferencia de tecnología, etc. Por otra parte, lasorganizaciones tienen muy poca memoria institu-cional y ello impide realizar una planificación ade-cuada. La comparación con estados anteriores de laorganización es indispensable para cualquier traba-jo con base empírica. Además, si queremos cons-truir organizaciones judiciales inteligentes queaprenden de su propia experiencia y de las demás,es imperiosos tener una actividad de comparacióncon otros sectores del Estado. Es bastante usualque otras instituciones estatales gasten muchosrecursos en modificaciones, incluso en sistemas deinformación y no existe luego comparación o trans-ferencia de experiencias. Recordemos que elEstado se financia con el dinero de los mismos con-tribuyentes. Algo similar ocurre con otras organiza-ciones sociales con las cuales se pueden realizarcomparaciones por similitudes de trabajo (universi-dades, centros de capacitación) pero que tampocoson miradas para extraer experiencias. Como yahemos dicho la idea de especificidad de lo judicial ,muchas veces es más un mito que una realidad ycontribuye a este tipo de aislamiento. Un cambiode estrategia en la construcción del SIJ debe empu-jar a las organizaciones judiciales a esta compara-ción permanente de su trabajo con otras organiza-ciones. Aún más, dadas las similitudes de los diver-sos sistemas de justicia en la región, no sólo es

posible sino conveniente establecer comparacionesentre ellos que den luz especialmente sobre elcurso de procesos de reformas con característicassimilares. Buen ejemplo de ello es lo sucedido conlas reformas procesales penales en América Latina,proceso que se ha extendido a la casi totalidad delos países de la región con orientaciones muy simi-lares. La experiencia y los resultados de unos yotros debieran ser un insumo insustituible a la horade tomar decisiones en esta materia: iniciar un pro-ceso, hacer ajustes a uno en marcha. Sólo hoyempezamos a tomar conciencia de las ventajas deestos análisis comparativos –prueba de ello es elimpacto del Proyecto de Seguimiento de ReformasProcesales Penales impulsado por el CEJA–, peroen ese ejercicio debemos enfrentarnos ya no sola-mente a las deficiencias apuntadas de los sistemasinternos de información, sino adicionalmente a lasdiversas dificultades que se presentan para homo-logar la información entre diversos países.

6. La información vinculada al sistema de pre-mios y castigos.

34. Finalmente, es imperioso vincular de unmodo estrecho los SIJ al sistema de premios y cas-tigos. Allí también nos encontramos con problemas.En primer lugar, no existen adecuados métodos deevaluación, ni está claro todavía cómo medir laproductividad y el buen desempeño. Ello no es por-que no se puedan construir indicadores simples deambas dimensiones sino porque esa construcciónestá tensionada por una extensión errónea del con-cepto de independencia judicial y por una culturajudicial poco proclive a ser evaluada de algunamanera. El establecimiento de un sistema de estí-mulos necesita de una adecuada información y unaorganización que se ajusta y perfecciona necesitaun sistema de estímulos. Influye también en la difi-cultad de vincular estas dos dimensiones el quemuchos segmentos de la organización judicial notrabajan sobre las rutinas establecidas, ya sea en lalegislación o en otras decisiones internas, sino en loque se suele llamar “costumbres del tribunal” queincluso varían de un segmento a otro o de unos aotros tribunales. El evaluador se encuentra con dis-tintos niveles de trabajo, algunos de ellos informa-les, que pueden tener una influencia decisiva. No sesuele contar con información precisa de estas dis-torsiones –que algunas veces son adaptaciones quecorrigen positivamente las prácticas establecidasnormativamente– y ello hace que la evaluación seamás complicada aún. Otra de las características queindican la necesidad de vincular el sistema de infor-mación a los premios y castigos dentro de la orga-nización tiene que ver con las diferentes actitudesfrente a los momentos de crisis. Es bastante común


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Una de las metas principales de Centro deEstudios de Justicia de las Américas (CEJA) es pro-veer a la región de más y mejor información sobreel funcionamiento de sus sistemas de justicia, conel fin de enriquecer el debate sobre estos temas ylas políticas públicas que se lleven a efecto.

Con tal fin se han desarrollado diversas iniciati-vas, las que cubren distintos ámbitos de la justicia,empleando también para ello perspectivas y nivelesde profundidad diferenciados, en función de los ob-jetivos perseguidos. A continuación se reseñan esosproyectos, de los cuales se puede obtener informa-ción más completa y bajar sus principales productosde nuestro sitio web (www.cejamericas.org).

I. Proyecto de Estadísticas Judiciales

Con apoyo de la Agencia para los EstadosUnidos para el Desarrollo Internacional (USAID) ydel Banco Interamericano de Desarrollo (BID),CEJA viene ejecutando un proyecto tendiente amejorar las estadísticas que generan los PoderesJudiciales de la región, bajo la coordinación del Sr.Santos Pastor.

Específicamente, el proyecto se ha propuesto(1) desarrollar instrumentos que faciliten el trabajoa los Poderes Judiciales interesados en potenciarsus sistemas de información y (2) recolectar, pro-cesar, homologar y difundir información estadísticade los diversos países de la región.

El principal instrumento desarrollado hasta lafecha es el manual “Cifrar y Descifrar”, el cual con-tiene una descripción de los elementos básicospara constituir un sistema de información judicial:matrices de información, estructuras y mecanismosde recolección, elaboración de informes y difusiónde la información.

Actualmente nos encontramos trabajando en unmanual específico sobre Indicadores de Justicia.

La recolección de información se desarrolló, enuna primera etapa, en Argentina y RepúblicaDominicana, extendiéndose en la actualidad a los

siguientes países: Belice, Chile, Costa Rica,Colombia, El Salvador y Guatemala.

II. Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas

Con apoyo del Programa de Seguridad Humanadel Gobierno de Canadá, recientemente hemosconcluido la elaboración del primer Reporte deCEJA sobre el Estado de la Justicia en las Américas.En este reporte se contiene una descripción de lasinstituciones y los procedimientos judiciales decada uno de los 34 países de las Américas, asícomo información sobre cobertura judicial, presu-puestos, movimiento de causas y duración de losprocedimientos. Igualmente, se desarrollan temasespeciales, como el de resolución alternativa deconflictos y se describen las principales iniciativasde reforma judicial. Finalmente, se reseñan lossitios web de mayor interés y se contiene una listade contactos relevantes por país.

En otra sección del reporte, de carácter compa-rativa, se analizan una serie de indicadores subje-tivos sobre el funcionamiento de las justiciasnacionales.

Este informe está disponible actualmente enespañol en un CD. Prontamente se editará una ver-sión en inglés y se podrá acceder al mismo a tra-vés de nuestro sitio web.

III. Proyecto Seguimiento deReformas Procesales Penales

Desde el año 2001, CEJA ha venido desarrollan-do un proyecto de recolección de información des-tinado a dar seguimiento a los procesos de reformade la justicia penal que han tenido lugar en losdiversos países de América Latina. El objetivo deeste proyecto ha sido el de poner en el debateinformación acerca del funcionamiento concreto delos nuevos sistemas procesales penales con el finde motivar la identificación de problemas en sufuncionamiento y promover el reforzamiento de losprocesos de implementación de las reformas.


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que ante fuertes oscilaciones de la carga de trabajo,cuellos de botella y urgencias sociales, algunos fun-cionarios respondan aumentando su trabajo y efi-ciencia y otros continúen con su rutina como sinada pasara o el problema fuera de otros. Si no se

tiene información de estas actitudes, se suelencometer inequidades que luego influyen en el desa-liento de aquellos jueces y funcionarios con mayorresponsabilidad.

PROYECTOS CEJA SOBRE INFORMACIÓN JUDICIAL

Durante el año 2001 se realizaron estudios deseguimiento en Argentina (provincia de Córdoba),en Costa Rica, en Chile y en Paraguay. En el año2002 se hicieron estudios en Ecuador, El Salvador,Guatemala y Venezuela. Y durante el año 2003, seencuentran en plena ejecución estudios enArgentina (provincia de Buenos Aires), Bolivia yHonduras. Próximamente, también se iniciará unestudio similar en Nicaragua.

Los informes comparativos de los años 2002 y2003 han sido publicados en la Revista SistemasJudiciales números 4 y 6. Además, se encuentrandisponibles junto a todos los instrumentos de reco-lección de información y a los informes nacionalesen la pagina web de CEJA.

IV. Proyecto Apoyo al Desarrollo de Sistemas de Información para el Gobierno Judicial

En la misma línea de trabajo que hemos venidodesarrollando, CEJA pretende promover la genera-ción de mecanismos de información para el gobier-no judicial, destinados a mejorar la capacidad deestos órganos para la recolección y utilización deinformación en la toma de decisiones. Esperamosque en el futuro cercano podamos establecer algu-nos convenios de colaboración con Cortes Supre-mas, Consejos de la Magistratura y otros órganosllamados a tomar decisiones que afecten al sistemajudicial, con el fin de elaborar metodologías y crearequipos de trabajo destinados a desarrollar proyec-tos muy específicos que ilustren de manera con-creta el modo y las posibilidades del uso de lainformación para la toma de decisiones.

A continuación, presentamos las ideas centralesde una propuesta que debe ser tomada sólo comoun documento de trabajo a ser discutido y perfec-cionado, que busca facilitar el debate y no comoun modelo rígido que CEJA pretenda imponer.

La propuesta consiste en la realización de unejercicio específico y limitado, referido a un áreaimportante de decisiones. No se trata por lo tantode intentar construir desde ya un complejo sistemade información que pretenda abarcar todas lasdimensiones del sistema judicial. La estrategia esmas bien la de crear y apoyar un equipo que seacapaz de abordar uno o más temas, de producirinformación y tener impacto en algunas decisiones,para de ese modo ir abriendo espacios y creandola necesidad de este tipo de ejercicios para futurasetapas en las que el trabajo pueda ser ampliado.

1. Áreas de mayor relevancia.

Un primer elemento de la propuesta consiste enelegir un área de la actividad judicial en la que seanecesario producir información con el fin de mejo-rar el proceso de toma de decisiones, algunas delas áreas en las que nos parece urgente producirinformación son:

a) Análisis del control de gastos. Se trata devincular el presupuesto a las operaciones reales delsistema y al gasto efectivo, de modo tal que sepueda discernir la relación costo-beneficio en laasignación de recursos. Esto no sólo permitirá rever-tir la falta de control de gastos tradicional en lasorganizaciones judiciales sino también utilizar estainformación como un instrumento del cambio orga-nizacional, así como establecer nuevos ejes en eldebate público sobre la administración de justicia.

b) Capacidad de respuesta. Una segunda áreade trabajo prioritaria debe estar orientada a medir lacarga real de trabajo, que suele quedar oculta porconteos imprecisos, al estilo de los que muestranmiles de causas pendientes, cuando en realidad setrata de casos sin mayor relevancia no movimientoefectivo. Solo a partir de esta clarificación sobre laverdadera carga de trabajo se puede medir la verda-dera capacidad de respuesta que corresponde a lassoluciones otorgadas frente a los casos que efectiva-mente representan una demanda de intervenciónpor parte de personas concretas. Esta capacidad, asu vez, dependerá de los recursos y procedimientosutilizados. Los cambios en las organizaciones, el de-sarrollo futuro de las reformas ya comenzadas y laposibilidad de mejorar las técnicas de reforma de lossistemas judiciales dependen en gran medida de laposibilidad de contar con esta información.

c) Detección de procesos improductivos. Paraorganizaciones que necesitan superar el formalis-mo, es necesario superar las viejas formas de críti-ca a ese formalismo para construir un nuevo enfo-que desde donde se pueda demostrar de un modoirrebatible la existencia de procesos improductivosy con efectos negativos sobre la conflictividadsocial o el desarrollo del litigio, así como los recur-sos que se utilizan en estas tareas y que podríanquedar liberados a partir de decisiones apropiadas.

d) Duración del proceso. Actividad y tiempoocioso. La duración del proceso es uno de los indi-cadores centrales del funcionamiento de la admi-nistración de justicia. Sin embargo, es necesarioampliar el análisis para poder detectar los tiemposociosos y discernir las causas de ello. Por otra


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parte, el manejo de las cargas de trabajo estaciona-les, de las crisis de sobrecarga, etc, nos obliga hoya tener una mayor conocimiento de la relaciónentre tiempos de actividad y tiempos ociosos de laorganización.

e) Percepción de usuarios relevantes. Unaorganización orientada a los resultados debe estarsiempre atenta a la percepción de los usuarios, aúncuando ella no refleje objetivamente el funciona-miento de la organización –en todo caso siemprehabrá algún problema de comunicación que seconvierte en un problema de legitimidad–. Pero lacategoría usuarios o percepción social no es preci-sa, es necesario diferenciar por áreas, problemas,etc. para poder convertir a este tipo de informaciónen algo más productivo.

2. Propuestas de trabajo.

Es necesario convertir el cambio de enfoque enun plan de acción concreto que permita superar lademora por diseños macro que nunca se concre-tan, o lo hacen fragmentariamente o con metodo-logías tan lentas que luego son superadas por lavelocidad del cambio tecnológico y las necesidadesde la organización. Algunas propuestas concretas,como simples recomendaciones de acciones que sepodrían realizar de inmediato, son las siguientes:

a) Formar un grupo de trabajo especial. Asumirel liderazgo. Es conveniente que exista un pequeñogrupo que tenga la responsabilidad de comenzar aconstruir el SIJ, tanto en el plano técnico como enel liderazgo dentro de la organización. No parececonveniente asignarle este trabajo a un juez ni a losPresidentes de los tribunales sino tener la capacidadde seleccionar a un grupo que pueda tener tanto lacapacidad técnica como la capacidad de liderar estetema en todos los niveles de la organización.

b) Elegir un proyecto específico a investigar. Esrecomendable, incluso dentro de las áreas selec-cionadas como prioritarias, construir un proyectoque permita elaborar un modelo de sistema deinformación y lo ponga a prueba frente a los pro-cesos de toma de decisión. Esto serviría, además,para realizar un relevamiento profundo de los pro-cesos de toma de decisión y de los distintos usosde la información para luego sobre la base de esaexperiencia ampliar el SIJ.

c) Elegir un tema de la agenda real (seguimien-to de proyectos de reforma) y asegurar impacto dela información. En la selección del proyecto espe-cífico a ser efectuado debe ser un factor determi-nante la relevancia del tema planteado en la agen-

da real del órgano de gobierno que auspicie elestudio. Asimismo, el diseño del proyecto debecontemplar que este produzca resultados que seanútiles para las decisiones a ser tomadas y, final-mente, deben también contemplarse los mecanis-mos específicos a través de los cuales la informa-ción obtenida será transmitida a los miembros delórgano de gobierno con el fin de garantizar suimpacto. En este sentido, sería óptimo concentrarlos esfuerzos por elaborar un sistema de informa-ción directamente enfocado al seguimiento de unproyecto de reforma relevante para la institución.Preferiblemente, debería tratarse de un proyectoacotado cuya influencia en los resultados de la ins-titución puedan aislarse sin mayores dificultades deotros factores que influyan en ellos, de forma tal defacilitar el monitoreo y, de consiguiente, las accio-nes correctivas que eventualmente deban adoptar-se fruto de la información recolectada.

d) Simplificar y reducir los datos. Una estrategiaorientada a construir un SIJ y no baterías de datos,necesita simplificar y reducir la información dispo-nible. La tentación de las oficinas estadísticas es lade ampliar permanentemente los datos disponiblessin construir circuitos de comunicación alrededorde ellos. Ello podrá ser inofensivo mientras la pro-ducción de esos datos no reemplace la construc-ción de los sistemas de información o no distraiganrecursos. Si lo hacen, se deberá seleccionar concuidado los datos sobre los que se trabaja y sim-plificar la forma de presentarlos.

e) Mesas de debate sobre información concreta.Los circuitos de comunicación se consolidan sobrela base de intereses comunes y utilidades evidentes.Una de las formas más simples de comenzar a cons-truir los nuevos SIJ consiste en ampliar la metodo-logía de formar mesas de trabajo sobre informaciónconcreta acerca de problemas también muy concre-tos, custodiando que el análisis y las propuestassiempre incorporen la información que se ha pues-to “sobre la mesa”. Si esto se hace de un modo talque ante las soluciones adoptadas se pueda, enpoco tiempo, contar con nueva información, esdecir, se trata de temas que en muy poco tiempo yapuedan ser seguidos en sus resultados, entoncestodavía de un modo más directo servirán a la cons-trucción de los nuevos sistemas de información.

f) Transparentar y asumir el debate externo. Esdeterminante a la hora de comenzar a construir elSIJ no dejar para el futuro la apertura al debateexterno. Se ha cometido el error de mantener lainformación dentro de los contornos internos de laorganización y ello le ha quitado riqueza al proce-so de aprendizaje sobre el SIJ y la necesaria vali-


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dación de los datos. La información debe ser pro-ducida desde el inicio para ser utilizada tambiénpor actores externos. Las organizaciones judicialesno suelen tener mayor capacidad analítica y loscentros de investigación externos tienen dificulta-des para construir sus bases empíricas para el aná-lisis. Aquí encontramos la posibilidad de realizaruna alianza muy productiva si se superan viejo pre-juicios acerca de la necesidad de que sólo los jue-ces accedan a la información y la “falta de com-prensión” de quienes no forman parte de las orga-nizaciones judiciales. Por su lado, los centros deinvestigación deberán comprender el proceso deconstrucción de los SIJ como una tarea que tienevalor en sí mismo, más allá del tema de investiga-ción en concreto y deben poder acompañar el pro-ceso de apertura de las organizaciones judicialessin subordinarse, pero también comprendiendo losprocesos internos de adaptación de la organizacióny trasmitiendo seriedad y respeto. La celebraciónde acuerdos concretos, con reglas claras, puedegenerar una sociedad muy productiva para la cons-trucción de los nuevos SIJ.

3. Colaboración de CEJA

CEJA se encuentra disponible para apoyar a lospaíses de la región que deseen impulsar un pro-yecto en el sentido antes descrito, ya sea en formaseparada o a un grupo de ellos, para lo cual ofrece,trabajando en conjunto con los equipos y técnicoslocales, colaborar en las siguientes actividades:

a) Diagnósticos y discusiones previas para perfilarel proyecto y comprometer a actores claves.

b) Formulación técnica del proyecto.c) Contactos y acciones para buscar financia-

miento externo, en caso de ser necesario.d) Asesoría experta y supervisión durante la eje-

cución del proyecto.e) Intercambio de experiencias con otros países

de la región que estén realizando accionessimilares.

f) Elaboración y ejecución de una estrategia dedifusión del proyecto.

g) Evaluación del proyecto. n


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jueces y finalmente, en los distintos niveles de tomade decisión al interior de los tribunales: nivel estra-tégico, nivel de gerencia judicial y nivel de gestióndel despacho. En este último caso se estudian lasmejoras a la gestión habidas en los últimos años enla región. Finalmente, en la cuarta sección, a mane-ra de conclusiones, se exponen las principales lec-ciones aprendidas con la irrupción de la gestión enel ámbito de lo judicial.

I. ¿Qué debemos entender por eficiencia judicial?

Los sistemas de justicia en América Latina hanexperimentado enormes transformaciones en losúltimos quince años. Ciertamente han habido paraellas un conjunto amplio de motivaciones que handesembocado, a su vez, en una diversidad de estra-tegias y contenidos para esas reformas. En estetexto nos queremos centrar tan sólo en una deellas, la búsqueda de la eficiencia, cuya irrupciónen este sector –muy acorde con los tiempos– pre-senta características singulares frente a lo que hasucedido en los restantes del quehacer estatal.

La búsqueda de la eficiencia -que está en la basede la noción de políticas públicas- está íntimamen-te relacionada con la idea de la escasez. Dado que

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo busca insertar la idea de efi-ciencia judicial dentro de un contexto que trascien-da la visión tradicional, que ve en ella simplemen-te la incorporación de visiones tecnocráticas al dia-rio quehacer judicial, paradigmáticamente en elárea de la gestión judicial. Pretende, en cambio,demostrar que la eficiencia depende de decisionessustantivas sobre lo que es la función judicial y elrol que dentro de ella juegan los jueces, los fun-cionarios auxiliares y los litigantes. Que esas defi-niciones condicionan la gestión judicial y la contri-bución que de ella puede esperarse.

Para hacerlo se parte por analizar lo que debe-mos entender por eficiencia judicial, para luego estu-diar la forma en que tradicionalmente se ha reaccio-nado al principal problema asociado a la eficiencia(o a la falta de ella): la congestión judicial. Así, en lasegunda sección, se analiza el aumento de cobertu-ra, los cambios en los procedimientos y la incorpo-ración de técnicas modernas de gestión; intentandodemostrar los alcances limitados que estas medidastienen cuando se asumen aisladamente.

En la sección tercera se ve cómo deberían incor-porarse criterios de eficiencia en la definición delespacio propio del Poder Judicial, del rol de los


The purpose of this paper is to provide an analysis of judicial efficiency that goes beyond traditional discussions.

Efficiency is conditioned by important decisions regarding the definition of the judicial function and the roles of judges,

employees, and litigants. It is contingent on the degree to which a judicial system is equipped with the tools it needs to

control the supply of justice and influence the demand for its services. It also depends on the level of strategic judicial

management and decision-making, and is increased when judicial procedures separate administrative tasks from juris -

dictional ones, thereby fostering professionalization and adequate judicial performance. The first section of this paper

analyzes the meaning of judicial efficiency. The second studies the traditional response to judicial congestion, the main

problem associated with efficiency, or the lack thereof. The third section analyzes the rise in judicial coverage, procedur-

al changes, and modern management techniques in order to illustrate limited reach of these measures when they are

implemented in isolation. The author also examines the incorporation of efficiency criteria into the definition of the judi-

cial branch's jurisdiction, judges' role in the new systems, and the relationships between the various levels of decision-

making within the courts. He also considers the most important changes that have been implemented in this area in the

Americas over the past few years. The document concludes with an analysis of the lessons learned in this area.

Juan Enrique Vargas Viancos Director Ejecutivo CEJA [email protected]

EFICIENCIA EN LA JUSTICIA

[ ]

"Creo que los retrasos injustificados pueden eliminarse de la justicia, si nos esforzamos en tenercontinuamente presente que los tribunales existen para servir al Estado y los litigantes, y no a losjueces y los abogados."

Vanderbilt (1959: 138)

los recursos de que disponemos no son suficientespara satisfacer todas nuestras necesidades, debe-mos, por una parte, priorizar aquellas necesidadeso preferencias (lo que importa decir que algunassimplemente no podrán ser satisfechas) y, por laotra, utilizar de la mejor manera posible los recur-sos disponibles para poder cubrir el máximo denecesidades, evitando su desperdicio. La idea deeficiencia apela entonces inmediatamente a la tomade decisiones, a la necesidad de optar entre cursosde acción distintos a partir de ciertas premisas.

Lo anterior, que hoy nos parece tan natural yobvio, choca frontalmente con la concepción quetradicionalmente se ha tenido sobre la justicia.Conforme a ella, la justicia es un tema de princi-pios, de valores de carácter trascendente, quedeben ser cumplidos sin ningún tipo de considera-ción externa ni transacción. No cabría entonces, eneste caso, hacer cálculos de oportunidad ni de cos-tos; lo único que debería hacerse es cumplir conella como un imperativo.

Esta concepción de la justicia lleva a no asumirque haya que tomar decisiones al momento deimpartirla –decisiones de política pública, obvia-mente–. Se entiende que la justicia hay que ofre-cerla para todos los casos, sin limitaciones de nin-gún tipo, incluso en el nivel de costos. Así se expli-ca, por ejemplo, la perseverancia por mantener enel área penal el principio de legalidad o, en térmi-nos generales, el acceso gratuito a los tribunales.

Conforme al principio de legalidad en el áreapenal, el sistema declara que conocerá y tramitaráde igual manera todos los delitos que se cometan.Obviamente, esto no es más que una mera decla-ración. Todos sabemos que hay casos y casos,aquellos que se investigan acuciosamente y quegeneralmente terminan por ser resueltos y aquellosque simplemente duermen en un anaquel y que “sehace” como que se investigan. Realmente, no hayforma de que no sea así. El sistema no tiene recur-sos para investigarlos todos de igual manera y debenecesariamente privilegiar unos sobre otros: no haypaís del mundo que esté en condiciones de poderesclarecer todos los delitos que se cometen en él.El problema se produce puesto que, al no aceptar-se explícitamente la selectividad del sistema, ésta seproduce a oscuras, debajo de la mesa, sin respon-der a criterios claros ni a posibilidad de control. Loscasos simplemente “se botan a la basura”, comoalguna vez se dijo, sin que haya una persona res-ponsable que tome una decisión al respecto, a par-tir de criterios públicamente conocidos. Las solu-ciones que de allí se derivan no sólo pueden sersocialmente inconvenientes, dado que no se privi-legian los casos más relevantes, sino también inefi-

cientes: se privilegian casos con escasa posibilidadde éxito y se desechan casos luego de haber yainvertido en ellos innecesariamente tiempo y recur-sos. Mientras más tarde se tomen estas decisiones,menos eficientes son. Por supuesto, estos sistemastambién abren un amplio espacio a la corrupción.

La gratuidad de la justicia es promovida, porotro lado, como la vía para que todas las personaspuedan llegar con sus conflictos hasta la justicia,sin limitaciones. Sin embargo y dado que losEstados no están en condiciones de solventar todoslos costos asociados a presentar un caso a los tri-bunales, la gratuidad en los hechos se convierte enun subsidio en favor de quienes más tienen. Loscostos que significa tramitar una demanda judicialson diversos; están aquellos de carácter directo,como los propios de los tribunales o la asistencialegal de un abogado y los indirectos para las per-sonas que litigan, su tiempo (salarios que deja depercibir), los costos de trasladarse, etc. General-mente la gratuidad sólo alcanza a los costos direc-tos (o a algunos de ellos), mas no a los segundos,que deben ser cubiertos por las partes. Y son fun-damentalmente estos costos indirectos los que noresultan abordables por las personas con menosrecursos y los que no causan ningún problema aquienes sí los tienen. El resultado es que los tribu-nales están atiborrados con causas iniciadas porpersonas o instituciones pudientes (bancos, empre-sas comerciales, etc.), en tanto los pobres no lleganhasta allí con sus conflictos. Así las cosas, el gastoen justicia se convierte en regresivo, favoreciendoa personas con dinero que bien podrían pagar poresos servicios1.

Adicionalmente, la gratuidad de la justicia llevaa tramitar judicialmente casos cuyos costos superansus beneficios probables. Si las partes internaliza-ran todos los costos, habría casos en que superarí-an lo que se puede obtener con una sentenciafavorable, hecho que desaconsejaría seguir adelan-te con esos procesos y constituiría un estímulo parabuscar otras vías más eficientes de solución, comopuede ser la mediación. La gratuidad, entonces,nuevamente genera consecuencias tanto social-mente inadecuadas como ineficientes.

Asumir los temas de la justicia desde una pers-pectiva de política pública permite afrontar enforma racional y transparente decisiones con res-pecto a qué casos ingresan o no al sistema y acer-ca de quién debe soportar los costos de los mis-mos. Ello exige construir una escala de preferenciassociales frente al bien (servicio) justicia, para poderprivilegiar unas sobre otras al momento de emple-ar los recursos limitados que hay para ello.

J U A N E N R I Q U E V A R G A S V I A N C O S

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1 Algo que también generalmente se olvida, por obvio que sea, es que desde el momento en que existe congestión, el costo marginal de cada caso adicional es superior a cero.

En democracia, la forma de agregar preferenciaspasa por reconocer que la soberanía pertenece a losindividuos y que sus derechos e intereses están porsobre los del Estado, constituido precisamente parasatisfacerlos. Puestas así las cosas, es posible repen-sar la justicia en torno a la misión de servicio públi-co que debe satisfacer. Si son las preferencias de losciudadanos las relevantes, es a ellos entonces a losque hay que satisfacer y es su grado de satisfacciónel mejor indicador de éxito de la función judicial.Pierden sentido entonces visiones tradicionalescomo aquella que ve al conflicto que se generafrente a la comisión de un ilícito como el quebran-tamiento del orden jurídico que enfrenta al ofensorcon el Estado y no como un problema entre dospersonas. En esta concepción tradicional la víctima(y sus intereses) no es relevante sino tan sólo comoinsumo para obtener información. La “expropiacióndel conflicto penal” que se deriva de ello es la mani-festación más evidente de la despersonalización delos sistemas de justicia y del olvido de su rol de ser-vicio público. Lo son también el maltrato que coti-dianamente reciben quienes acuden a los tribuna-les, la negativa a entregarles información, la exten-sión de los procesos, en fin todas las manifestacio-nes de que el sistema tiene un fin en sí mismo,independientemente de las necesidades de las per-sonas que llegan con sus conflictos ante él.

Pese a todas estas consideraciones, probable-mente la eficiencia judicial nunca se hubiera con-vertido en el tema de interés público que es hoy endía, de no mediar un cambio significativo.Tradicionalmente, los sistemas de justicia presenta-ban los problemas antes indicados pero sus conse-cuencias, en cuanto a la mala inversión de losrecursos, no eran muy significativas en razón deque en justicia se gastaba poco; muy poco, a decirverdad. Pero esa realidad, producto del proceso dereformas judiciales que en el inicio mencionába-mos, ha comenzado a cambiar y hoy en día, envarios países de la región, los presupuestos judicia-les representan un porcentaje relevante de losrecursos públicos, habiendo recibido importantesaumentos en los últimos años. Sin embargo, esosaumentos no se han traducido en mejoras palpa-bles para la ciudadanía respecto del servicio y a lajusticia que se encuentra recibiendo. En términossencillos, era fácil aceptar un sistema ineficientepero barato, pero se hace difícil aceptarlo ahora,cuando se trata de uno crecientemente más caro2.

Antiguamente, era común que los presupuestosjudiciales no superaran el uno por ciento de lospresupuestos públicos. En la actualidad3, el deCosta Rica alcanza el 5,16 por ciento4; El Salvador,4,51 por ciento; Guatemala, 3,44 por ciento;Argentina, 3,15 por ciento; Nicaragua, 2,85 porciento; en Brasil sólo el presupuesto de la justiciafederal asciende al 2,22 por ciento.

Para ver la evolución del gasto en justicia losúltimos años basta con dos ejemplos. En Colombia,en la década de los ochenta, el promedio del pre-supuesto público destinado a justicia alcanzó a 0,6por ciento; entre 1993 y 1998 ascendió a 1,16 porciento (Fuentes y Perafán, 2003) y en la actualidades de 1,22 por ciento (CEJA, 2003). En Chile, elgasto judicial ejecutado representaba, en 1977, 0,36por ciento del presupuesto público neto. En 1990había subido a 0,59 por ciento y en 1997 a 0,83 porciento (Vargas, 1999a). En 2002, el presupuesto dejusticia alcanzó a 0,93 por ciento del presupuestopúblico (CEJA, 2003).

En la contracara, la percepción de las personassobre la justicia, pese a partir de una línea de basemuy baja, en estos últimos años ha seguido deca-yendo. La encuesta Latinobarómetro, aplicada en17 países de América Latina, indicaba en 1996 que33 por ciento de los ciudadanos de esta regióndeclaraba tener “mucha” o “algo” de confianza enla justicia. Esa misma encuesta en 2002 baja esetipo de respuestas a sólo 25 por ciento, encontrán-dose en peor situación sólo la confianza a losdemás, a los parlamentos y a los partidos políticos.No sólo la justicia recibe una mala evaluación encuanto a la confianza que genera; también respec-to de cuánto favorece los negocios, a su imparcia-lidad, a su rapidez y a su honradez5.

Específicamente, en cuanto a la calidad del ser-vicio que entrega la justicia, el Barómetro deGobernabilidad 2003, CIMA, da cuenta de que enAmérica Latina en general la opinión es negativa,tal como se observa en el Gráfico 1 (Galindo,2003), donde salvo en los casos de Puerto Rico,Uruguay y Colombia, las opiniones de que la cali-dad del servicio prestado por la justicia es mala omuy mala superan a las opiniones de que es buenao muy buena.

El fenómeno que con más fuerza se asocia aesta percepción de mal servicio es el de la conges-tión judicial, con el consiguiente retraso en la reso-lución de las causas6. La congestión judicial está


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2 Linn Hammergren señala: "La cantidad de fondos nacionales e internacionales dedicados al sector continúa creciendo, mientras que se extiende también el número y tipo de problemas alos que se dirigen. En efecto, algunos observadores han sugerido que nos aproximamos a un punto de rendimiento decreciente -hay un exceso de fondos que persiguen demasiados objeti-vos, generando una agenda de reforma que ningún conjunto de instituciones nacionales estaría en capacidad de realizar." Más adelante agrega: "El acuerdo inicial sobre la necesidad deeliminar la ´pobreza´ judicial ha suscitado ahora problemas acerca de cuánto deben gastar las sociedades en la justicia y quién debe hacerse cargo de los gastos. La exigencia de mayoresrecursos ha conducido también a interrogantes acerca del rendimiento de esas inversiones y de cómo debe ser evaluado" (Hammergren, 1999: 4)3 Los datos están tomados de CEJA, 2003.4 El presupuesto global del Poder Judicial costarricense fue de 6,4% en 2001, pero se incluye en él al Ministerio Público y la Defensa Pública (CEJA, 2003)5 Para un análisis de todos estos indicadores, véase el artículo de Pedro Galindo incluido en esta edición.6 "La lentitud de los procesos es sin duda uno de los aspectos críticos del funcionamiento de los tribunales en una buena parte de los países del continente. Este hecho se ve corroboradopor la impresión de los empresarios. Apenas el 3,9% de los encuestados en los 22 países de las Américas opina que sus tribunales son siempre y casi siempre rápidos para resolver las con-troversias, en tanto el 73,6% opina que raras veces o nunca los tribunales actúan con rapidez". (Galindo, 2003, a partir de Banco Mundial, World Business Environment Survey 1999-2000).

vinculada a un crecimiento sostenido de los ingre-sos judiciales sin que existan sistemas adecuadospara asumir ese flujo mayor de casos.

En el caso de Colombia, por ejemplo, en el perí-odo comprendido entre 1993 y 2000, la tasa de cau-sas ingresadas cada 100.000 habitantes creció de2.015 a 4.028, es decir, prácticamente se duplicó7.En el caso de Chile, en el mismo período la tasavarió entre 7.917 y 11.6788, es decir, aumentó encasi 50 por ciento9. Es difícil tener un juicio defini-tivo acerca de si este explosivo crecimiento superalas capacidades de los sistemas judiciales para pro-cesar adecuadamente los casos. De hecho, la soladiferencia entre los países -entre los casos citados,el sistema judicial de Chile procesa bastante másdel doble de casos que el colombiano- podría indi-car que aún hay márgenes, al menos en algunospaíses, para tramitar más causas. Igualmente, en elinterior de cada uno de esos países las diferenciasson importantes: hay jurisdicciones y tribunales congran cantidad de trabajo y otros en una situaciónbastante diferente10. Lo cierto es que carecemos deinformación adecuada: los distintos países contabi-lizan los datos judiciales de manera diferente y

dentro de cada uno de ellos no se han desarrolla-do ponderadores que nos permitan comparar concerteza el peso relativo de los diversos tipos decausas que permitan emitir un juicio11. Pero inde-pendientemente de la verdad objetiva que entrañeesta percepción de congestión, en los hechos ellase ha convertido en la más importante motivaciónde las reformas a la justicia12.

II. Medidas para aumentar la capacidad de respuesta de los sistemas judiciales

1. Aumento de la cobertura

La respuesta más antigua ante la mayor deman-da por el bien justicia ha sido el aumento de lacobertura judicial: la creación de más tribunales.Ese aumento en la cobertura judicial -unido a lamejora de las remuneraciones de los funcionariosjudiciales-13 constituyen la mejor explicación delalza en los presupuestos judiciales. Sin embargo, lavinculación entre estas medidas y el aumento de laproductividad judicial (que es lo que puede solu-


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Gráfico 1

Fuente: Barómetro de Gobernabilidad 2003, CIMA (Citado en Galindo, 2003)

7 Al iniciarse el año 2001, las causas pendientes ante la justicia ordinaria en Colombia alcanzaban a 3.608.059. Terminar con este rezago de causas demandaría, al ritmo actual, tres añosde trabajo de la justicia sin que en el intertanto ingresara ninguna causa nueva (Fuentes y Perafán, 2003: 261).8 No se contabilizan entre éstas, las causas relativas al tránsito y conflictos vecinales menores, que en Chile se tramitan ante los juzgados de policía local.9 Los datos de Colombia provienen de Fuentes y Perafán, 2003:258. Los datos de Chile provienen de Vargas, Correa y Peña, 2001 y de los sitios web del Poder Judicial de Chile (www.poder-judicial.cl) y del Instituto Nacional de Estadísticas de Chile (www.ine.cl).10 Pastor señala que muchos casos implican poco esfuerzo: "...en España, al menos el 30% de los casos civiles se resuelven por auto, que habitualmente implica menor esfuerzo que la sen-tencia. En el mismo sentido, en el 45% de los casos no hay oposición del demandado..." (Pastor, 2003: 18). En el caso de Chile, en materia civil, un estudio sobre una muestra aleatoria decausas sobre gestiones preparatorias a la vía ejecutiva de notificaciones de protestos de letras, pagarés y cheques (que representan más de 25% del total de los ingresos civiles), indicó queen sólo 5% de ellas el demandado opuso una excepción con lo que se convierten propiamente en un litigio que requiere de un juez para su resolución (Correa y Peña, 1996). Pastor tam-bién compara distintas jurisdicciones para marcar las diferencias en carga de trabajo. Indica que en España, en 1999, los tribunales superiores de justicia en materias civil y penal, dictaron 3sentencias por magistrado. Al mismo tiempo, los magistrados de las audiencias provinciales dictaron 155 cada uno y 120 los del Tribunal Supremo (Pastor, 2003: 19).11 De hecho, en los sistemas judiciales se sigue usando una mala unidad de cuenta: el expediente judicial, pese a que un expediente, por ejemplo en materia criminal, puede estar referidoa uno o muchos delitos, a uno o muchos inculpados, a una o muchas víctimas. Una alternativa distinta es la que ha comenzado a utilizar el Ministerio Público de Chile, el que contabiliza"relaciones", estando compuesta cada una de ellas por una víctima, un delito y un imputado. Así, un expediente tradicional puede dar lugar a muchas relaciones.12 Pastor afirma lo anterior, pese a agregar que "Con todo, conviene no dar por sentado este argumento de la congestión y sobrecarga de los órganos judiciales, puesto que en algunoscasos la evidencia es más bien la contraria" (Pastor, 2003: Cita 3).13 Dependiendo del país, entre 80 y 90% de los presupuestos judiciales se destinan al pago de remuneraciones.

cionar la congestión) ha sido discreta14. Las razonespara ello son varias.

Primero, porque es una solución cara. La crea-ción de un nuevo tribunal demanda importantesinversiones en recursos humanos, infraestructura yequipamiento. No da solución al principal cuellode botella del sistema: el tiempo del juez. Parecieramucho más racional una organización que permitasumar jueces sin necesidad de replicar la totalidaddel aparato administrativo de apoyo. Se dice que elcoste de un juez no llega a un séptimo del costetotal de un órgano unipersonal; y que un aumentoen un 10 por ciento en el número de jueces puedetraducirse en un aumento casi proporcional en elnúmero de sentencias, pero que un aumento en el10 por ciento del personal tiene un impacto redu-cido y en todo caso menor en el número de sen-tencias (Pastor, 2003: 6).

Por otra parte, la creación de nuevos tribunaleslo que hace es abaratar el costo de litigar, por elsolo hecho de hacerlos más accesibles y, por esavía, alienta la llegada de nueva demanda que rápi-damente satura a esos juzgados, tal como estabanlos antiguos. Esto que puede parecer un efectopositivo en términos de acceso a la justicia, bienpuede ser una solución ineficiente pues, comoantes veíamos, puede llevar a los tribunales asun-tos que sería más barato solucionar por otras vías(Hammergren, 1999). En Chile, entre 1982 y 1992más que se cuadruplicaron los tribunales civiles enSantiago, siendo así que en el mismo lapso la dura-ción de los procesos aumentó. Un juicio ordinario,que en promedio tardaba 805.59 días, pasó ademorarse 1009 días. Igualmente, pese al aumentoen 34 por ciento en la cobertura de tribunales en elperíodo 1980-87, la carga de trabajo de cada unoprácticamente no disminuyó (Cerda, 1992).

En los hechos, los aumentos de presupuestosjudiciales que no han estado asociados a cambiosrelevantes al trabajo judicial no han demostradotener correlato en el aumento de la productividad.En el caso chileno, el presupuesto judicial aumen-tó entre 1977 y 1995 en 289 por ciento, elevándo-se las causas terminadas por sentencia o aveni-miento en ese mismo lapso sólo en 152 por ciento.Con ello, cada sentencia o avenimiento15 que en1977 costaba $ 80.846 de recursos públicos, pasó acostar $ 124.872 en 1995 (Vargas, 1999a: 21)16.

Obviamente, lo anterior no significa que enmuchos países y jurisdicciones no haya necesidadde nuevos tribunales que justifiquen la inversión. Elpunto es que esta medida, como solución a losendémicos problemas de congestión y retraso judi-cial, es de alcances muy limitados, dados los costosque envuelve17. En definitiva, los resultados deestas medidas llaman la atención sobre las insufi-ciencias e inconveniencias de una política que sólopostule hacer “más de lo mismo”.

Incluso intervenciones más enfocadas muestrantener un rendimiento marginal decreciente. Es elcaso de medidas como designar jueces con laexclusiva función de dar término a casos rezagadosen el sistema. Costa Rica, que ha implementadoesta política logró, al comienzo, muy buenos resul-tados, que han ido decayendo en el tiempo (cadanuevo juez que se agrega es capaz de dictar menossentencias que el anterior), a la par de presentarinconvenientes como la desvinculación entre lossentenciadores y la evidencia.

2. Ajustar los procedimientos

La otra medida con que históricamente se hareaccionado frente a la congestión y a la mora judi-ciales ha sido la introducción de modificaciones alos procedimientos judiciales, con el fin de alige-rarlos de trámites innecesarios o de simplementereducir los plazos que conceden para las distintasacciones. Si revisamos la historia de nuestros paí-ses, casi sin excepción encontraremos una enormecantidad de enmiendas a los procedimientos, algu-nas de ellas generadas por pruritos técnicos, perolas más en el afán de hacer más eficaz la labor delos tribunales. Sin embargo, el impacto que en larealidad han tenido esos cambios ha sido nulo o,cuando menos, insignificante. En los hechos, losprocesos judiciales siguen tardando largos períodosde tiempo para su tramitación, tal como se apreciaen el cuadro 1.


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14 El Ministro del Interior de Colombia, al fundamentar las reformas constitucionales que en este momento se discuten en ese país, señala: "Desde 1991, el sector justicia ha tenido dos pla-nes sectoriales, los cuales han presentado fallas de consistencia entre el diagnóstico, que parte del atraso, la congestión y la impunidad; y las soluciones que se propone para su solución,que tienen como primera herramienta la inversión en infraestructura física y pretenden que la solución a los problemas del sector sea a través de la creación de despachos judiciales" (Londoño,2003).15 Las causas terminadas por esa vía dan cuenta de una respuesta al conflicto por parte del sistema judicial. En el período analizado, las causas terminadas totales crecieron en un 228%.16 Los valores están expresados en términos constantes. Pastor señala que en España el presupuesto judicial aumentó entre 1990 y 2000 en 61%, mientras que el número de sentenciascon oposición creció en 50% (Pastor, 2003: 6). 17 Hammergren señala: "Añadir más jueces, fiscales o policías, sin aumentar su producción individual es una solución a corto plazo y, en última instancia, muy poco satisfactoria. Este siste-ma ha introducido, por lo demás, otros problemas -la proliferación de oficinas, organizaciones y funcionarios ha propiciado la duplicación de funciones, facultades y misiones superpuestas, ymenos coordinación entre ellos." (Hammergren, 1999: 24)

En ningún país los juicios se aproximan enextensión a aquella dispuesta por la ley20. La razónde ello reside en que los plazos legales son esta-blecidos en la legislación sin ninguna considera-ción empírica sobre las capacidades reales del sis-tema para dar respuesta y sin generar los incenti-vos necesarios que permitan al menos acercarse aesos plazos como objetivos.

En la mayoría de los casos, la fijación de plazosy su reducción no responden más que a ciertovoluntarismo y a la creencia ciega en que la ley escapaz, por sí sola, de construir la realidad, en loque se ha dado en llamar el “fetichismo normati-vista” de nuestros países. El efecto que de ello sederiva es que no existe otro sector del quehacerestatal que se encuentre más normado que el judi-cial (donde hasta aspectos absolutamente adminis-trativos se encuentran rigidizados en normas lega-les) y probablemente no exista tampoco otro sec-tor estatal donde menos se cumplan las normaslegales. Para cualquier observador externo ésta esuna de las características más sobresalientes delquehacer judicial: su constante ilegalidad21.

El que ello suceda así no da cuenta de que jue-ces y abogados sean personas a quienes no intere-sa respetar la ley. Simplemente, señala que las con-diciones y los incentivos no están colocados demanera tal que sea posible o esperable conductasen tal dirección. Por una parte, los jueces no reci-ben por lo general ningún reconocimiento ni bene-ficio por hacer más rápido su trabajo. Más bien la

situación es la inversa: se castigan fuertemente loserrores, a los que se está mucho más expuesto alrealizar un trabajo más rápido. Incluso cultural-mente, se valora dentro del sistema judicial más lareflexión que la oportunidad, aunque la primerageneralmente no está ligada a productos de mayorcalidad. En definitiva, si el juez se equivoca poractuar rápido va a ser sancionado y si no, lo únicoque recibirá será... más trabajo.

No debe olvidarse que esto se da dentro de uncontexto en que no son los jueces quienes contro-lan su carga de trabajo22. Por lo general ésta depen-de de las partes y, especialmente, de los abogados,cuyos incentivos muchas veces están asociados a lamayor demora en los juicios. En ello intervienenfuertemente tres factores. En primer lugar, la inexis-tencia de tasas judiciales en muchos países o suvalor poco relevante en otros. En segundo lugar, engeneral en la región los honorarios legales estánasociados a la duración de los juicios y no a susresultados23. En tercer lugar, el sistema de costasjudiciales, ya que aún en los países en que se apli-ca la regla inglesa, según la cual paga los costos deambas partes el litigante perdedor, éstos son calcu-lados generalmente a valores muy por debajo delos reales24.

Las reformas procesales, por otro lado, no se hanconstituido en una mejora seria a los problemas deretraso y de congestión en razón de diversas razo-nes. Por una parte, debido a que la mayoría de ellasno han significado un quiebre radical a la lógica del


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PaísArgentinaBoliviaChileColombia Costa RicaEcuadorParaguayPerúUruguay

Promedio de duración2 años

2 años 9 meses2 años 9 meses

10 meses 1 semana

2 años4 años 6 meses

8 meses

Promedio de duración

2 a 4 años - 6 meses18

1 año 5 meses1 año y 10 meses

1 año

Duración de procedimientos civiles

Cuadro 1

Fuente: Los datos de la segunda columna provienen de Hall et al., 2003: 4. 19 Los de la tercera provienen del CEJA, 2003.

18 La Fiscalía General informa el plazo de 2 a 4 años. Los seis meses son señalados por el Consejo de la Judicatura.19 Éstos los obtuvieron de: Justice Delayed, Judicial Reform in Latin America, Eduardo Jarquín and Fernando Carrillo Editores, Banco Interamericano de Desarrollo, 1998, página 9. ParaArgentina, Costa Rica, Paraguay, Perú y Uruguay, IDB Legal Department, July 1994. Juan Enrique Vargas Viancos, Diagnóstico del Sistema Judicial Chileno, 1995. Ministry of Justice and Lawof Colombia, Justicia Para la Gente , 1995. 20 Según datos proporcionados por Alfredo Fuentes, en Colombia, por ejemplo, los procesos civiles que por ley deberían durar un máximo de 185 días, en los hechos duran en promedio1448.21 En Chile, uno de los mecanismos que han usado los jueces para presionar por sus reivindicaciones gremiales ha sido el de ejecutar sus funciones "con estricto apego a la ley", para asíllevar al sistema al caos (por ejemplo realizando personalmente todas las diligencias en que la ley exige la presencia del juez).22 Es cierto que por lo general poseen algunas herramientas, por ejemplo para sancionar a los litigantes dilatorios, pero nuevamente tampoco tienen incentivos claros que les impulsen ausarlas.23 El sistema de cuota litis no sólo abrevia los juicios sino también reduce la litigación frívola u oportunista, ya que la intervención del abogado está directamente asociada con las proba-bilidades de éxito en el juicio y no a la magnitud de su trabajo. En esta situación, los abogados operan como aseguradores de sus clientes (Vargas, Correa y Peña, 2001: 167 y 168).24 Según la regla americana, cada parte debe pagar sus costas. Existe también una versión modificada de la regla inglesa, conforme a la cual el litigante perdedor paga, a menos que hayatenido motivo plausible para litigar (Vargas, Correa y Peña, 2001: 168 y 169).

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Avances más sustantivos se han producido de lamano de las reformas procesales penales que enlos últimos años han significado que la mayoría delos países de América Latina abandonaran sus vie-jos procedimientos inquisitivos, para adoptar siste-mas de corte adversarial26. Estos cambios han teni-do un gran impacto en el desarrollo de los proce-dimientos, generándose en ellos efectivamente jui-cios orales por audiencias; produciéndose la evi-dencia en (y sólo en) las mismas audiencias de jui-cio y, en muchos casos, obteniéndose un veredictoinmediato una vez terminadas27. Sin embargo, suimpacto en los procedimientos en general ha sidoreducido, básicamente porque en la mayoría de lospaíses las intervenciones judiciales durante la etapade instrucción siguen siendo de carácter escrito, sinmayores modificaciones a lo que históricamentesucedía28. Cuantitativamente el tema es relevante yaque sólo una proporción muy menor de los casospenales llega a juicio29. En las etapas anteriores seproducen decisiones de enorme relevancia, talescomo las relativas a la libertad de las personasimputadas, a la continuación o no de la investiga-ción, a la suspensión del procedimiento a prueba,por sólo señalar algunas. Todas ellas se producenbajo un procedimiento escrito, con delegación defunciones y los restantes vicios del sistema antiguo.Esto explica en buena medida que los nuevos pro-cedimientos no hayan producido la ganancia enceleridad que se esperaba de ellos, tal como se veen el cuadro 2, que registra la duración de los pro-cedimientos desde la comisión del delito hasta larealización del juicio, en una muestra correspon-diente a la totalidad de juicios realizados en unperíodo (generalmente, de un mes).

procedimiento escrito tradicional en nuestros paí-ses. Es esta lógica uno de los principales obstáculospara lograr sistemas más eficientes. Por lo pronto,por el tiempo que toma preparar un escrito, recibir-lo, proveerlo, darle traslado a la otra parte, que éstaconfeccione su respuesta, para que luego, tal vez, eljuez adopte una resolución, en asuntos que bienpodrían haber sido debatidos y resueltos en pocosminutos durante una audiencia. Pero no sólo porello. La escrituración genera una cultura adversa ala toma de decisiones: si tienes un plazo, tómatelocompleto, hasta el último día; si puedes postergaruna decisión, hazlo; si puedes derivarla, también.Genera así el fenómeno de delegación de funcionesque altera toda la lógica del funcionamiento de lostribunales. Ya no son los jueces quienes tiene elcontrol de los expedientes, sino sus funcionarios,obrando ellos como cedazos de la información quepasa al juez. De allí también se pasa a una desco-nexión entre la evidencia en el juicio y la resolucióndel mismo. Quien recibe la prueba no es el mismoque debe fallar. A esta desconexión personal sesuma también una temporal, que elimina el princi-pal incentivo que se tiene para generar decisionesrápidas: la presión del público y evitar el olvido ymezclar los hechos de una causa con los de otras.

Es cierto que también han habido innumerablesintentos por oralizar al menos ciertas actuacionesen los procedimientos. Esto ha sido particularmen-te notorio en el área de la justicia laboral, pero tam-bién en materias civiles sencillas25. Sin embargo,estas iniciativas han tenido escaso impacto pues,entre otros factores, siempre dejaron amplios espa-cios para la introducción de evidencia por escritoy, por lo general, no concentraron la presentaciónde los argumentos, la prueba de las partes y laresolución judicial en una sola audiencia. En defi-nitiva, estas etapas orales no pasaron de ser ejerci-cios de teatralización: lectura de minutas o de ante-cedentes acompañados en el expediente, mas noejercicios reales de litigación, que suponen recono-cer como regla elemental que la prueba por exce-lencia es la testimonial y que las restantes eviden-cias deben introducirse en el juicio a través de ésta.No se entendió que la litigación es una complejametodología de trabajo judicial que requiere deuna serie de reglas para poder desarrollarse y degran preparación por parte de sus actores.


CórdobaCosta Rica30

ChileEcuadorGuatemalaParaguayVenezuela

Promedio de días500900196268732368566

Duración de las causas penales

Cuadro 2

Fuente: Riego y Vargas, 2003

25 La iniciativa más extensa y significativa en la región para introducir la oralidad en los procesos civiles la constituye el Código General del Proceso dictado en Uruguay en 1998.26 Los antecedentes que se entregan a continuación provienen del Estudio de Seguimiento de las Reformas Procesales Penales en América Latina que viene desarrollando desde 2001 elCentro de Estudios de Justicia de las Americas (CEJA) y que hasta la fecha ha abarcado los siguientes casos: Chile, Costa Rica, Córdoba en Argentina, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguayy Venezuela. Sus resultados pueden ser consultados en www.cejamericas.org 27 Otra enorme ganancia en eficiencia es la supresión de la apelación tradicional, entendida como la revisión tanto de los hechos como del derecho por parte de una corte superior. Estasupresión puede y debe producirse gracias a los juicios orales. Puede, ya que es un panel de tres jueces el que decide, por lo general, las causas, lo que ofrece suficientes seguridades, lo queno sucedía con los jueces individuales. Y debe, porque es imposible reproducir el juicio en forma idéntica en segunda instancia. La apelación se cambia por otros recursos en los que sólopuede discutirse el derecho (casación o nulidad), respetándose así el derecho a la doble instancia. En buena medida, el retardo actual en los tribunales se debe a la revisión completa de losasuntos por parte de los superiores. En algunos casos esta revisión es obligatoria, aunque no haya nadie inconforme. En otros, se produce varias veces durante el procedimiento. Estas revi-siones tampoco acrecientan la certeza jurídica, debido a la escasa generación de jurisprudencia por parte de nuestros tribunales.28 De los países estudiados sólo hay procesos relevantes de oralización de la instrucción en Chile y El Salvador.29 En Chile, del total de causas terminadas en el nuevo sistema, 10,2% lo fue por sentencia definitiva absolutoria o condenatoria (Baytelman y Duce, 2003: 235)30 Debe considerarse que el promedio incluye un importante número de juicios provenientes del antiguo sistema, lo cual ha sido considerado en el informe de Costa Rica como un proble-ma que ha afectado los lapsos promedio de duración.

Este alto índice de fracasos se debe a que noexiste una organización judicial adecuada paraenfrentar los desafíos de gestión que importa unsistema oral. Como se decía, en la mayoría de lospaíses los cambios procesales no vinieron apareja-dos de cambios en el modelo de gestión. Se pre-tendió que un sistema de gestión establecido paralas necesidades de un procedimiento escrito -y quemal cumplía con esas necesidades- podía ser utili-zado sin cambio alguno para satisfacer las necesi-dades de un procedimiento por audiencias, en cir-cunstancias que el producto de uno y otro sistemaes muy diferente.

En el sistema escrito, la organización gira en tornoa la tarea de “completar” el expediente; esto es, rea-lizar las tareas que burocráticamente se ha definidoque deben integrar una tramitación judicial: proveerlos escritos, emitir las órdenes pertinentes, dictar lasresoluciones judiciales que procedan. Se trata de larealización de funciones rutinarias, generalmenteencomendadas a funcionarios no jueces, en donde elacento está puesto más en el cumplimiento de lasformas que en el resultado mismo. Así, por ejemplo,lo relevante en el procedimiento escrito es que lasnotificaciones se hagan conforme al procedimientolegal, no que las personas efectivamente tomenconocimiento de aquello que se les quiere transmitir.


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Pese a que no tenemos información homologa-ble para el caso de El Salvador 31, en el caso deChile, el único de los países de la muestra que esta-bleció que toda intervención judicial debía efec-tuarse a través de audiencias orales, incluyendo lasintervenciones judiciales durante la etapa de ins-trucción, refleja índices de duración sustancialmen-te más bajos que los restantes.

En todo caso, y sea cual sea el contenido de lasreformas procesales que se hayan introducido, unproblema común en todas ellas fue desatender -generalmente en forma absoluta- la implementaciónque ellas requerían32. Las reformas fueron hechassin prever los cambios organizacionales necesariospara su funcionamiento, sus requerimientos de per-sonal, las nuevas condiciones de infraestructuranecesarias y, sobre todo, careciendo de una estrate-gia de implementación que permitiera monitorear elproceso y hacer los ajustes pertinentes. Tratándosede los cambios más sustantivos -como es el caso de

las reformas procesales penales- resultó especial-mente relevante la desatención del cambio culturalque estas reformas entrañaban, siendo así que loscambios culturales son los más difíciles de efectuar.El fenómeno que se encuentra es el del fetichismonormativista antes mencionado: pensar que la solaaprobación de una ley tiene la virtualidad de trans-formar la realidad. Realmente, las leyes de suyo nocambian nada; son un instrumento más que debeintegrar una estrategia compleja de cambios, dondela gestión y la capacitación33, por ejemplo, son fac-tores claves para el éxito.

De hecho, son las deficiencias en materia degestión las que explican muchos de los problemasque existen en la región para que los nuevos pro-cedimientos por audiencias funcionen adecuada-mente. En el cuadro 3 es posible apreciar la grancantidad de audiencias de juicio que, en el nuevoproceso penal, fracasan en la región.

31 Información de El Salvador indica que aproximadamente 69% de los casos observados se encuentra entre los 6 y los 18 meses, y 24% entre 15 y 18 meses.32 Nuevamente la experiencia de Chile es una excepción a este respecto, lo que no implica que no se hayan presentado problemas en la puesta en marcha de estos cambios. Véase al res -pecto Baytelman y Duce, 2003.33 En la región es común que la capacitación sea vista como un bien en sí mismo, desvinculado de los procesos de transformación del sector justicia. Los programas de capacitación de lasescuelas judiciales se han diseñado prescindiendo de las políticas a las que deberían apoyar (Marensi, 2001)34 Cifras correspondientes a las estadísticas del tribunal de juicio oral de Antofagasta. De acuerdo a las cifras de la Observación de Juicios del Primer informe de Chile, de un total de 35 jui-cios se realizaron efectivamente 28, lo cual corresponde a 80%.35 La información de Venezuela consta en términos del total de juicios agendados en el Circuito Penal de Caracas.

CórdobaCosta RicaChile34

EcuadorEl SalvadorGuatemalaParaguayVenezuela3 5

Juicios agendados117179652221705017

(867)

Juicios realizados97546459693813

(144)

Juicios agendados y juicios realizados

Cuadro 3

Fuente: Riego y Vargas, 2003

%83309827417676

(17)

En el procedimiento oral por audiencias, por elcontrario, lo relevante es el resultado. De nadasirve que se hayan notificado adecuadamente lasresoluciones si efectivamente el día en que deberealizarse la audiencia no comparecen todas laspartes. Para la gestión de estos sistemas no serequieren personas con conocimientos y habilida-des jurídicas (como las de los actuarios de los pro-cedimientos escritos, unos jueces pequeños), sinoalgo mucho más parecido a un productor, capaz decoordinar y reunir todos los elementos para que elevento (la audiencia) pueda materializarse. Estatarea de producción es por naturaleza mucho másdesformalizada, flexible y dinámica. Así, por ejem-plo, quienes ejercen estos roles deben tener lacapacidad de trabar contactos personales con laspartes, generar compromisos con ellos para asegu-rar su comparecencia, etc.

Las consecuencias de esta inadecuación entre laoralidad como método y el soporte administrativono se limitan al fracaso de las audiencias; enmuchos casos también generan un deterioro delconjunto de la actividad de los tribunales en surelación con el público. Por ejemplo, en varios delos países del estudio citado no existe una agendade juicios y, por lo tanto, para una persona ajena alsistema resulta muy difícil conocer la hora y lugaren que se desarrollará una audiencia. Como cadatribunal maneja sus casos por medio de expedien-tes, quien desee saber los juicios que tendrán lugar,deberá acceder al funcionario que maneja el caso ypreguntarle específicamente esa información. Otrasituación que se da en varios países es la falta derespeto por las horas fijadas para el inicio o conti-nuación de las audiencias. Esto se origina, en algu-nos casos, a que sólo en el momento en que debeiniciarse la audiencia programada se constatan lasincomparecencias y comienza un verdadero esfuer-zo informal de producción: se realiza llamados tele-fónicos, se envía a la policía a arrestar a los rebel-des, entre otras diligencias. Este uso está muygeneralizado, siendo los retrasos muchas veces devarias horas, sin avisos oficiales, y generando queen la práctica el juicio deje de ser público puestoque es muy difícil acceder a éste.

Otra práctica derivada de la inadecuación admi-nistrativa, que agrava el problema, consiste en quelos tribunales, ante la constatación de que muchasaudiencias fracasan, citan a varias al mismo tiempocon la esperanza de que alguna se realice. Se agra-

van así los problemas de descoordinación, puestoque defensores, fiscales y otros actores permanen-tes del sistema reciben mayores citaciones sinconocer a cuál deben acudir porque a su vez,saben que muchas de ellas fracasarán.

En conclusión, ya sea porque las reformas pro-cesales no alteran sustantivamente las característi-cas de procedimientos poco eficientes, como por-que en cualquier caso no han ido acompañadas dereformas a la gestión judicial, en los hechos estoscambios no tuvieron un impacto sustantivo en lareducción de la congestión y la mora judicial.

3. Incorporar técnicas de gestión

En los últimos años36, en parte debido a todaslas indicadas limitaciones que mostraban las solu-ciones tradicionales a los problemas de la conges-tión y el retraso judicial, y en parte en razón de laexperiencia acumulada en la reforma de otros sec-tores del quehacer estatal, surge con fuerza la ges-tión como solución para estos problemas. El prin-cipal impulso que en la región es posible identifi-car tras los cambios de gestión, proviene de laacción de los bancos multilaterales de crédito que,a partir de mediados de los años noventa, comen-zaron a desarrollar operaciones en el sector justiciade los países de la región.

La experiencia de los bancos se centraba en lasáreas a las que tradicionalmente se asociaba lacapacidad de un país para desarrollarse y darlemayor bienestar a sus ciudadanos: infraestructura,desarrollo de la capacidad productiva, etc. No fuesino hasta fines de los años ochenta que los ban-cos empezaron a trabajar fuertemente en la trans-formación del Estado, en el marco de las reformasestructurales que siguieron a la llamada crisis de ladeuda externa. Esas reformas perseguían hacer máseficientes al Estado, a la par de liberar la pesadacarga de regulaciones e intervenciones que pesabasobre la actividad económica. Sin embargo, muchasde esas transformaciones se toparon con sistemasjudiciales anticuados, con capacidad para consti-tuirse en un serio obstáculo para el éxito de lasreformas37.

Esa motivación fáctica fue revestida de sustentoteórico a través de las ideas de la llamada NuevaEconomía Institucional, iniciada por DouglasNorth. Según ésta, el mercado no funciona en elvacío, puesto que para que las transacciones se


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36 Últimamente en América Latina, pero desde hace bastante más tiempo en los Estados Unidos de Norteamérica. Ver el proceso en Estados Unidos desde 1940 en Vanderbilt, 195937 Enrique Iglesias, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, en la inauguración del seminario con que el banco dio inicio a su actividad en el área expresó: "La modernización oreforma del Estado incluye, pues, como un componente fundamental, la actualización de su ordenamiento jurídico. La viabilidad, fluidez y estabilidad de las transacciones económicas, el pro-ceso de inversión, la organización de las firmas, la solución de los problemas laborales, la regulación de muchas situaciones sociales o familiares que agravan la pobreza, y la regulación delos conflictos que puedan surgir entre los distintos agentes involucrados en estos procesos, se vería seriamente perjudicada por la vigencia de una institucionalidad y de una normativa jurí-dicas anticuadas. Su modernización es un ingrediente esencial del desarrollo." (Iglesias, 1993: 9). En ese mismo seminario, el vicepresidente y asesor jurídico del Banco Mundial, IbrahimShihata, señaló: "El objetivo de mejorar la eficiencia del sistema de administración de justicia también puede lograrse mediante la introducción o la mejora de las funciones gerenciales yadministrativas del personal no judicial que trabaja dentro del sistema judicial, dándole cada vez más responsabilidad en el ´manejo de casos´ y brindándoles capacitación en tecnologías deoficina que sirvan para ahorrar tiempo." (Shihata, 1993: 298)

produzcan, y con ello tenga lugar una eficienteasignación de los recursos, se requiere de un con-junto de instituciones que lo hagan posible. Talesinstituciones pueden tener tanto un carácter formal,como es el caso de leyes y organismos, como unoinformal, como corresponde a todo el espectro cul-tural de una sociedad (North, 1993). Las institucio-nes son las verdaderas “reglas del juego”, en tornoa las cuales se producen los intercambios, siendoentonces ellas las que determinan cuán costosospueden ser éstos; es decir, si será fácil o complejoreunir información sobre los potenciales contratan-tes, llegar a un acuerdo entre ellos, redactar loscontratos y, lo más importante, monitorear su eje-cución y, eventualmente, obligar a su cumplimien-to. Mientras más complejos sean los tipos de tran-sacciones, más impersonales y duraderas, más rele-vante pasa a ser el rol de las instituciones. Entretales instituciones, destaca precisamente el PoderJudicial, que juega el rol de un tercero indepen-diente, dotado de reglas procesales preestablecidasy de coercibilidad para forzar el cumplimiento delos contratos (y el respeto a la ley) sin que seanecesario que las partes negocien ni su constitu-ción, ni su forma de funcionamiento, ni los alcan-ces de sus resoluciones, temas respecto de los cua-les sería posible que no llegaran a acuerdos.

Si, por último, unimos la experiencia ya alcan-zada por los bancos y gobiernos de la región entrasladar las nociones de gestión moderna propiasdel mundo de lo privado al quehacer de lo públi-co, se entiende el contexto en que se produce lairrupción de los bancos en el sector y el contenidode la misma.

La primera premisa con que los bancos comen-zaron a trabajar es que en el sector judicial no esimprescindible dictar nuevas leyes para que funcio-ne bien. De hecho, se afirma que el principal pro-blema no es que las leyes sean malas, sino que nose aplican. En todos los países hay normas que per-mitirían a los jueces un control mucho más estrictodel procedimiento y la acción de las partes, pero nolas utilizan. También hay muchas posibilidades parala actuación oral, pero no se usan, y los juiciospodrían ser mucho más breves, pero son largos. Endefinitiva, los bancos postulan un cambio radical deenfoque, el que podría resumirse en dejar de lado lavisión de los procesalistas sobre los problemas judi-ciales para utilizar la de los expertos en gestión38.

Ese enfoque no implica que los proyectos noincluyan reformas legales, pero siempre como com-ponentes accesorios o de apoyo, mas no comoestrategia principal. A las razones ya dadas sesuman dos adicionales. Por una parte, los mandatosde los bancos les prohíben inmiscuirse en la políti-ca de los Estados y es difícil sostener que las refor-mas legales más sustantivas no tengan tal carácter,sobre todo cuando implican una redistribución depoderes dentro de los órganos públicos39. Por otraparte, la tramitación de las leyes es lenta y azarosa.Dejar todo un proyecto de cooperación sujeto a suaprobación impediría tanto una planificación comouna ejecución adecuadas de los mismos40.

Un recuento de los proyectos emprendidos conrecursos provistos por el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) en la región da buena cuenta de larelevancia que en ellos ha tenido el componente degestión. 56 de los 59 proyectos aprobados entre1993 y 2001 contienen actividades destinadas a for-talecer la administración general del sector, ainfraestructura y a servicios informáticos. En térmi-nos de recursos, U$ 243.599.446.- fueron destinadosa estos proyectos, de un total de U$ 326.637.374;esto es, más de las dos terceras partes del total(Biebesheimer y Payne, 2001: 17)41.

Lamentablemente, no hay evaluaciones específi-cas sobre el impacto que estos proyectos y, engeneral, las reformas autónomas en gestión hantenido42. La falta de información y de estudios siste-máticos es un mal crónico de este sector que no hasido corregido en el marco de estos programas. Aúnasí, la percepción existente es que el impacto deestos programas ha sido bastante más limitado quelo esperado. Por lo pronto, tal como antes señalá-bamos, los retrasos judiciales y la confianza públicaen la justicia no han mejorado en los últimos añosen la región, pese a que en muchos de los países sehan desarrollado estos proyectos. Las razones paraestos resultados sólo limitados son, en parte, lasindicadas antes: no alteran en lo sustantivo ni losincentivos ni la cultura del sector; se preocupansólo en incidir en la oferta del servicio mas no en lademanda por el mismo, etc. Pero, adicionalmente,hay en este caso razones específicas que permitenfundar un juicio crítico sobre estos programas.

La primera de ellas proviene de haber colocadocomo interlocutor en las negociaciones exclusiva-mente a las cúpulas de los poderes judiciales. La


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38 Resume bien esta visión el trabajo del Fores sobre Justicia y Desarrollo Económico: "Ha existido un error de enfoque, por desconocimiento de la naturaleza de los problemas, que evi-denciaba el PJ (Poder Judicial) atribuyendo las mismas deficiencias a las leyes procesales, cuando en realidad tenían su origen en falencias en la formación de los magistrados, en problemasestructurales reflejados en la utilización de sistemas ineficientes, y en graves errores en la administración de los recursos de la justicia" (FORES, 1999: 26)39 Esta misma limitación le ha impedido al Banco Mundial intervenir en los procesos de reforma a la justicia criminal, limitándose a aquella área de la justicia más estrechamente ligada alos negocios. El BID durante mucho tiempo siguió esa interpretación, para luego desprenderse de ella.40 Una de las críticas que comúnmente se hacen a los proyectos impulsados por los bancos es su excesiva rigidez. Se planifica su ejecución como si se tratara de la construcción de un puen-te, en circunstancias que estas reformas son mucho más inciertas y que las más exitosas son aquellas que se adaptan para ir aprovechando oportunidades imposibles de prever cuando elproceso recién se desata.41 Los otros destinos de los fondos son a la Formulación de Políticas Institucionales (U$ 27.552.000.- o el 7,73%) a Capacitación (U$ 44.837.995.- o el 12,58%) y a Organizaciones de laSociedad Civil para aumentar su capacidad para proveer servicios legales (U$ 10.647.933.- o el 2,99%)42 La Oficina de Evaluación Externa del BID está preparando una evaluación de la intervención del Banco en proyectos de justicia, que hasta esta fecha no ha sido publicada.

idea de partida es que, tratándose de mejoras engestión, es necesario que el responsable de la ins-titución esté comprometido con los cambios paraque éstos sean viables y tengan éxito. Sin embargo,aquí se producen dos problemas. Por una parte, enlos poderes judiciales, al menos en teoría, el poderse encuentra repartido entre todos los jueces, ejer-ciendo cada uno de ellos parte de esa potestadpública. No sucede como en las organizaciones enque el poder se delega desde el superior escalona-damente hasta los inferiores. El poder de un juez,insistimos, no proviene de una delegación porparte de los miembros de la Corte, sino que se ori-gina directamente en la soberanía popular, expre-sada a través del sistema de selección que esté esta-blecido. Así, los ministros de las cortes supremasno son “jefes” de los restantes jueces. Entender esoes de vital importancia para resguardar la indepen-dencia interna de los jueces. Los proyectos de losbancos no tomaron en cuenta esta consideraciónacrecentando así -tanto en la forma en como sedieron las negociaciones, como mediante las medi-das concretas que en su ejecución se han desarro-llado- una organización más verticalizada de lospoderes judiciales, en circunstancias en que lo quese debiera buscar en la región son organizacionesjudiciales más horizontales.

Por otra parte, tampoco parece correcto hacerrecaer sólo en autoridades judiciales las decisionessobre las políticas en el sector. Indudablemente,hay allí motivaciones que les impulsan a cooptarlos procesos de reforma, conduciéndolos hacia suspropios intereses, que no necesariamente coinci-den con los de la ciudadanía. Ciertamente, unareforma de la justicia -sobre todo en temas de ges-tión- requiere de la participación de los jueces,pero no parece razonable transformar esa partici-pación en un derecho absoluto a decidir sobre suscontenidos. Debe comprenderse que los juecestienden a actuar en estas cuestiones más que comouna institución, como un gremio. La situación deellos no es muy distinta entonces a la de los profe-sores o médicos que trabajan para el Estado, aquienes resulta conveniente consultar por las polí-ticas públicas en educación y salud, pero no dejar-las entregadas a su entera resolución, sobre todo side ello depende su estatuto profesional, sus condi-ciones de trabajo y remuneraciones. Aquí el rol deun tercero políticamente responsable (calidad queno tienen los miembros de las Cortes) es indispen-

sable como contrapeso a los inevitables y legítimosintereses gremiales43. No es asimilable la situacióndel Poder Judicial a la del Legislativo o delEjecutivo (aunque a veces los primeros también secomportan como gremio), fundamentalmente debi-do al carácter transitorio de las funciones de losotros dos órganos y a que estén sujetas más clara-mente al escrutinio público.

Muchas veces se mezclan estos temas con el deindependencia judicial. Si bien es cierto que en laregión existen experiencias de influencia de losotros poderes del Estado en el trabajo judicial a tra-vés de las políticas públicas judiciales, la soluciónno puede pasar por entregar íntegramente estaspolíticas a las corporaciones judiciales. Esta entregaimporta restar del debate público y de las instan-cias democráticas de decisión una cuestión tanimportantes como la justicia, por una parte, y acep-tar, como ya se ha sugerido, decisiones que muyprobablemente vayan a ser ineficientes, por la otra.La solución para la mala calidad de la política ennuestros países no puede ser eliminarla, sino tratarde mejorarla.

En gran medida, debido a haber dejado entre-gados los programas a la decisión de las autorida-des judiciales se explica que buena parte de susrecursos hayan sido destinados a infraestructura(20,2 por ciento de los proyectos del BID) o ainformática (18,66 por ciento de los mismos pro-yectos), factores que se relacionan más con lascondiciones de trabajo de los jueces que con losintereses de los justiciables44.

La segunda razón reside en que es imposiblelograr los efectos buscados con los cambios de ges-tión sí no hay claridad previa sobre los roles y lasfunciones dentro de la institución. Claramente, noes esto lo que sucede en los tribunales. Baste unejemplo. Buena parte del trabajo jurisdiccional esrealizado hoy en día por funcionarios subalternos,como producto de la delegación de funciones quees consustancial a los procedimientos escritos, pesea ser totalmente contraria a la ley y a la filosofíaque debe inspirar un buen sistema de justicia. Losnuevos sistemas de gestión que, por ejemplo, sim-plemente incorporan la informática al trabajo judi-cial, sin hacerse cargo de este tema, introducenmayor irracionalidad aún en la función judicial;esto es, demandan tiempo, esfuerzos y recursos endesarrollar y capacitar personal para hacer aquelloque precisamente no queremos que hagan: dictar


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43 En materia de reforma de la justicia en la región se ha caído en la "trampa de los consensos". La idea de que las reformas deben responder a una auténtica política de Estado, es decir,que convoquen un alto apoyo y no sean vistas como la reforma de un sector contra otro, ha sido mal interpretada como la necesidad de que tras estas reformas exista unanimidad. Debeentenderse que, ante cualquier política pública de significación, existen ganadores y perdedores; personas que mejoran su situación (que debieran ser mayoritarias) y personas que se venperjudicadas en sus intereses gremiales, de poder o económicos. Sin duda, lo mismo sucede con la reformas del sector justicia, donde los intereses de la comunidad más que probablemen-te presentarán diferencias con los de abogados o jueces. Una reforma que no reconozca esto y busque el consenso será con seguridad una reforma anodina o generará pérdidas sociales.44 Pastor señala: "Muchos se sorprenden al ver que la adición de medios presupuestarios no se traduce en menos dilación. No hay nada de sorprendente en ello. En primer lugar, la adiciónde medios presupuestarios puede destinarse a cometidos que no aumenten la oferta, tales como las inversiones en infraestructuras edilicias -actividad que suele absorber ingentes sumas, ala que son tan proclives algunos poderes judiciales-, o retribuciones que no están vinculadas a la productividad. Destinar medios a esos cometidos mejora las condiciones de quienes traba-jan en la justicia o sus instalaciones, pero no siempre se traducen en aumentos de producción" (Pastor, 2003: 20)

resoluciones judiciales (aunque se lo presentecomo simplemente hacer “borradores de resolucio-nes”). Estos sistemas consolidan prácticas inade-cuadas, alejan más a los jueces de la evidenciasobre la que deben resolver los casos y, en defini-tiva, se constituyen en un obstáculo adicional a losya existentes para hacer las reformas que urgente-mente requieren nuestros sistemas de justicia.

La imagen que dan los nuevos juzgados “infor-matizados” en la región, no es en absoluto unaimagen de modernidad. Siguen existiendo lasrumas de expedientes escritos -pues la informáticano los ha reemplazado-, sigue siendo inexistentepara las partes la figura del juez y sigue depen-diendo el avance de las causas de la acción de fun-cionarios subalternos. En palabras de un ministrode la Suprema Corte de Uruguay al visitar uno deesos juzgados: “es como ponerle un motor fuera deborda a una carabela”.

Todo ello cuestiona seriamente que los cambiosde gestión hayan logrado introducir más eficienciaa los sistemas judiciales. Sobre todo, si también setoma en cuenta que las más de las veces se ha ope-rado a través de la realización de experiencias pilo-to45, que no se han generalizado, dado que resultasumamente difícil que con recursos públicos selogren extender a todos los órganos judiciales. Enese contexto, también hay que tener presente quetodas estas reformas son caras y que las operacio-nes de los bancos consisten en préstamos; es decir,se trata de recursos que los Estados deben devolver.

III. Integración de reformas sustantivas y de gestión

En otras áreas existe gran experiencia sobre lanecesidad de integrar los cambios sustantivos conlos de gestión. De hecho, hoy es común que estosúltimos no se entiendan simplemente como unarsenal tecnocrático aplicable a cualquier realidad.La gestión moderna integra la planificación estraté-gica como un elemento básico y previo a cualquierdefinición o instrumento de carácter más operativo.Aun cuando probablemente en la justicia de lospaíses de la región no baste sólo con redefinirestrategias, sino que se requieran procesos másprofundos -refundacionales a juicio de algunos-,debido a las graves distorsiones en las funciones yroles que la caracterizan y de los cuales anteshemos dado cuenta, lo que interesa precisar ahoraes que la gestión no es una disciplina neutra: para

poder definir cómo se va a gestionar una institu-ción es indispensable haber precisado previamentequé y para qué se va a gestionar. Haciendo unparalelo con una empresa que elabore un bien,nada se saca con optimizar su cadena de produc-ción, el mercadeo o el sistema de distribución, si elbien no es atractivo para los consumidores.Aunque se produzca de la manera más eficiente ya los menores costes, será un mal negocio.

En esto no hay nada nuevo y es de sobra cono-cido en la administración pública. Existe, por ejem-plo, vasta experiencia sobre los efectos inclusonegativos de introducir en una institución costosossistemas informáticos sin efectuar una profundareingeniería de sus procesos internos46.

Un programa integral de reformas judicialesdebería partir entonces por:

l definir el espacio propio de lo judicial, l determinar la forma de actuación de jueces y

funcionarios de apoyo dentro de ese espacio,para

l especificar los modelos de organización admi-nistrativa necesarios para dar cumplimiento aesas funciones y roles, en dirección a:

m la adopción de decisiones estratégicas respecto de la institución,

m la fijación de políticas generales de administración o gerencia judicial y

m la gestión del despacho judicial.

Previamente a analizar todos estos niveles deintervención, se hace necesario señalar que lamaterialización de estas definiciones debe obede-cer a consideraciones estratégicas. Obviamente, noes posible abordar la reforma del sector al unísonoen todos sus ámbitos y con la misma intensidad. Laprofundidad y el lugar donde se inicien los cam-bios dependerá de un conjunto de factores particu-lares dependientes de cada realidad: capacidad ins-titucional, liderazgo, voluntad política, acceso arecursos, etc. Esos factores pueden (y deben) llevara privilegiar un sector sobre otro o una entradasobre las restantes. Lo importante es que cualquie-ra sea la estrategia seguida, las acciones debentener claro el objetivo último, aun cuando paraalcanzar éste se requieran transformaciones que noes posible impulsar todavía. Es decir, las accionesdeben estar congruentemente dirigidas hacia la


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45 Deben diferenciarse las simples experiencias piloto, de la implementación gradual de una reforma, tal como ha sucedido con la reforma procesal penal en Chile y se planifica hacer enotros países, como República Dominicana. En este último caso, existe un compromiso, con un calendario cierto, para la extensión de la reforma, lo que no sucede en los planes piloto cuyageneralización, por definición, está condicionada a su éxito.46 En Chile, respecto al sistema informático que funciona en los tribunales se decía: "sólo un 15% de los tribunales cuenta con apoyo computacional. Esos tribunales ocupan el 31% deltotal del personal del Poder Judicial y conocen tan sólo el 25% de las causas ingresadas al sistema, de acuerdo a cifras del año 1992. En otras palabras, los tribunales con apoyo computa-cional ocupan, en promedio, más personal que aquellos que no lo tienen y conocen menos causas por empleado, cuando la lógica indicaría que debiera suceder a la inversa" (Vargas y Correa,1995: 102)

obtención de un sistema de justicia sustantivamen-te más adecuado47.

Al mismo tiempo, debe considerarse que lasdefiniciones que se formulen respecto del espaciode lo judicial y el rol de los jueces, tienen enormeimpacto en todo el sistema de justicia; un impactogeneralmente mucho más fuerte que procesos simi-lares llevados a cabo en los otras instituciones delsector, como Ministerios Públicos y DefensoríasPúblicas48. Es por ello que generalmente se tiendea ver la reforma judicial exclusivamente circunscri-ta a la reforma de los poderes judiciales. En todocaso, las reformas en las otras instituciones tienenlógicas y contenidos particulares, diferenciados delos de los tribunales, los cuales, sin embargo, noson objeto de análisis en este artículo.

1. Definición del espacio propio de lojudicial y control de la carga de trabajo

Como señalábamos al inicio, cualquier políticaque pretenda introducir eficiencia en la funciónjudicial tiene que preocuparse no sólo de la formaen como se ofrece el servicio, sino también depoder controlar la demanda del mismo. Esto pasapor reconocer que hay cosas para las que sirve elsistema judicial y cosas para las que no, y por acep-tar que proveer justicia, tal como proveer cualquierotro servicio, importa un costo. Quizás una de lasmayores deficiencias de los programas de reformajudicial intentados en los últimos años -sobre todolos concentrados exclusivamente en los temas degestión- es haberse preocupado solamente de laoferta del bien, mas no de controlar su demanda.

La definición más elemental que hay que llevara la práctica es que el sistema de justicia existe pararesolver conflictos. Aceptar esto, que parece senci-llo y casi de perogrullo, tendría enorme efecto enaliviar y racionalizar la carga de trabajo de los tri-bunales49. Hoy ellos están atiborrados de asuntospuramente administrativos, para los cuales no serequiere en absoluto un juez, o de asuntos en queel conflicto entre partes es sólo una eventualidad,como en las cobranzas de deudas50. Para este tipo

de asuntos es mucho más eficiente destinar instan-cias privadas de tramitación o, si se prefiere quesean públicas, instancias propiamente administrati-vas. La organización judicial, el tipo de funcionariosque en ella trabajan y los procedimientos que apli-can, son especialmente complejos y caros, dadaslas particularidades del tipo de producto que debenentregar: resolución de conflictos surgidos entrepartes, respetando un debido proceso y proporcio-nando con ello información a toda la comunidadsobre el sentido concreto de las normas legales,que por definición son generales y abstractas.Emplear esa misma organización para simplementetramitar papeles es un despropósito.

Incluso en casos que entrañen propiamente con-flictos, puede resultar más barato y más adecuadootro tipo de mecanismos de resolución, como lamediación o el arbitraje. Se pueden implementarpolíticas para incentivar el uso de estos mecanismos(difusión, subsidios públicos), para hacer obligato-ria su utilización, estableciendo instancias previasnecesarias de mediación o conciliación51, o paradefinir que determinadas materias deben ser objetode arbitraje forzoso y no ingresar nunca a los tribu-nales52 (Vargas, Correa y Peña, 2001).

La otra forma de regular la carga de trabajo y evi-tar la regresividad del gasto en justicia es cobrar porlos servicios judiciales, a través de las llamadas tasasjudiciales. Existen asuntos en que la justicia se com-porta como un bien público, pero en otros se tratarealmente de un bien privado que, cuando más,genera externalidades positivas hacia la comunidad,aunque esto en la región sucede escasamente.

Como se sabe, los bienes públicos, a diferenciade los privados, no se consumen por su uso y esimposible o muy costoso restringir el acceso a ellosa una persona determinada. En tal situación seencuentran, por ejemplo, las luces que iluminan lascalles o la defensa nacional. Frente a este tipo debienes, el mercado falla como mecanismo eficientede asignación de los recursos, pues no existenincentivos para que agentes privados los proveanen cantidad eficiente; todos esperan que lo hagaotro y así aprovecharlos gratis. En economía este


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47 Ha sido común en la región caer en la "trampa de la integralidad", cuya mejor manifestación es la elaboración de los llamados "Planes Integrales de Reforma Judicial" que contienenlargos listados de todos los ámbitos, elementos o iniciativas posibles del campo judicial. Estas verdaderas "listas de supermercado" en las que cada quien coloca lo que le interesa son per-fectamente inútiles para orientar procesos de reforma que naturalmente exigen optar, en cada momento, entre diferentes alternativas de cambio, eligiendo aquéllas que aparezcan más via-bles, adecuadas y con mayor capacidad para gatillar otros procesos de transformación. La integralidad de las reformas no debe ser entendida como que haya que hacer todos los cambios almismo tiempo, lo que nadie es capaz de afrontar. La integralidad significa que, dentro de una concepción estratégica, las distintas acciones se van engarzando de manera racional hacia ellogro del objetivo final buscado.48 En lo propiamente administrativo, la forma en como los tribunales conocen las causas, por ejemplo, influye enormemente en la forma de organizarse y funcionar de los Ministerios Públicos.Es común que éstos tengan una organización casi absolutamente refleja a la judicial, pese a que sus funciones son distintas. En los nuevos sistemas penales adversariales hemos visto quepara quebrar ese sistema tradicional de organización, basado en que cada fiscal es dueño autónomo de una cartera de causas y se maneja con un personal asignado a apoyarlo a él exclu-sivamente, es mucho más determinante introducir cambios en el funcionamiento de los tribunales, que tratar de cambiar directamente a las fiscalías. Así, si los tribunales comienzan a cono-cer las causas en audiencias consecutivas, según el tipo de decisión que se trate, los fiscales se ven obligados -por razones prácticas de poder responder a esa dinámica- a generar equiposde trabajo cuyos integrantes se puedan repartir cada tipo de audiencias. Constituidos estos equipos de trabajo, es mucho más simple establecer esquemas de especialización y supervisiónque son los que uno esperaría en una fiscalía moderna.49 Pastor señala que una de las causas de las ineficiencia judicial "... tiene que ver con el uso indebido de los órganos judiciales; esto es, se utilizan para lo que no deben, y, en consecuen-cia, ocupados en ello no desempeñan el papel que debieran como órganos de adjudicación de aquellos conflictos para los que la vía judicial es indispensable (ineficiencia de demanda)"(Pastor, 2003: 5)50 En los países de la región un porcentaje de entre 70 y 80% de las causas civiles corresponden a cobranzas de deudas. En ellas generalmente no se produce un conflicto, al no haber opo-sición por parte del deudor (Ver Supra nota 10). En Costa Rica, casi 40% de los litigios civiles en materia de tránsito son cuestiones administrativas y multas de tránsito, que no tienen nadade judiciales (Pastor, 2003: 6)51 Sucede así en casos civiles y de familia en varios países de la región: Argentina, Uruguay y Perú por citar algunos ejemplos.52 En Chile, por ejemplo, todos los conflictos entre miembros de sociedades civiles o comerciales deben ser resueltos por medio de arbitraje.

fenómeno se denomina del free rider o del “poli-zón”. Un examen de la justicia civil y comercial -dela composición del litigio y de su comportamiento-ponen de manifiesto que, en esas áreas, la justiciano constituye un bien público. No es verdad que laincorporación de un nuevo litigante carezca decostos, que no exista rivalidad por acceder al apa-rato de justicia o que no sea posible excluir a unnuevo consumidor. Ninguno de esos rasgos -pro-pios de un bien público- los presenta la justiciacivil y comercial. Al contrario, ese tipo de justiciaconstituye un bien privado, cuyos beneficios -aun-que actualmente no la totalidad de sus costos- sonhechos suyos predominantemente por los litigan-tes. Al proveerse ese tipo de justicia como si fueraun bien público, se produce un resultado social-mente ineficiente: como los litigantes no pagan latotalidad de los costos asociados a ese bien, su tasade bienestar asociada al litigio se acrecienta. Lossujetos tienden, entonces, a litigar más, incluso másallá de aquello que resulta eficiente desde el puntode vista del bienestar social. Aunque los costos aso-ciados al litigio sean superiores al beneficio quecon él se obtiene, de todas suertes los sujetos tien-den a demandar.

Existe, dicho en términos técnicos, una diver-gencia entre los costos sociales y los costos priva-dos del litigio. Estas divergencias pueden y debenser subsanadas cobrando tasas judiciales53. Con elfin de que ellas no se constituyan en un obstáculopara que las personas más pobres accedan a la jus-ticia, deberían ir de la mano de un sistema de sub-sidios directos a las personas que acrediten tal cali-dad, lográndose así una mucho mejor focalizaciónde los recursos públicos destinados al sector(Vargas, Correa y Peña, 2001)54.

A diferencia de lo que ocurre en materia civil,en el área penal sí es posible sostener que la justi-cia se comporta como un bien público bastantepuro: los beneficios de sancionar un delincuente oabsolver a un inocente se extienden a todas las per-sonas de la comunidad, hayan o no sido parte deese litigio. Así puestas las cosas, parece razonableque la justicia en esta área se financie con cargo arentas generales. Sin embargo, esta conclusión,como en un comienzo sosteníamos, no nos puedellevar a pretender que todos los casos penalesdeban ingresar al sistema y ser tramitados con idén-tica acuciosidad. El principio de la escasez obliga areconocer que, lamentablemente, no estamos encondiciones de satisfacer todas nuestras necesida-des, por lo que tenemos que priorizar y escoger de

entre ellas a las más importantes y urgentes. Tal cri-terio aparece claramente en materias como lavivienda, donde se sabe que con recursos fiscalesno se puede construirle una casa a todo el mundoo, al menos, no se puede ofrecer casas que tenganmás allá de ciertas dimensiones mínimas. Otrotanto sucede con la educación e incluso la salud,quizás los dos sectores de mayor relevancia social.Sabemos que no se tienen recursos públicos parafinanciar gratuitamente todos sus estudios a todaslas personas, al igual que no se puede poner a dis-posición de todos ellos los últimos adelantos médi-cos y a veces ni siquiera los que podrían ser losestándares mínimos en esta área. Tal realidad esválida tanto para un Estado grande como para unpequeño, para uno eficiente como para uno negli-gente. El umbral podrá ser diferente -habiendo dis-tintas concepciones para definirlo- pero igual exis-te uno y es necesario tenerlo siempre presente.

Sin embargo, en el derecho, y particularmenteen el derecho penal, una idea tan elemental comoesa ha sido permanentemente desconocida e,incluso, combatida. Choca frontalmente contra ellael llamado principio de legalidad, en torno al quese ha estructurado tradicionalmente el sistema pro-cesal penal en la región, según el cual el Estado secompromete a investigar y sancionar todos los deli-tos que se cometen en el país. Esto no puede sinoser una simple declaración, desprovista de cual-quier posibilidad práctica de materializarse, ante laescasez de recursos a la que nos hemos referido.Lo irreal de esta declaración se comprueba al veri-ficar las múltiples válvulas de escape que hoy ope-ran en el sistema con carácter informal, es decir sinuna reglamentación precisa y, lo que es más grave,sin mecanismos que permitan controlar pública-mente su utilización.

Congruentemente con la imposibilidad e incon-veniencia de dar respuesta judicial a todos los deli-tos, los nuevos sistemas penales que han comen-zado a aplicarse en la región reconocen en formaexplícita una serie de salidas para poner términoanticipado a los procesos. Tales salidas tienencomo característica estar pormenorizadamentereguladas, tanto respecto de sus requisitos como desus efectos y, lo más importante, acerca de losmedios con los que se pueden impugnar.Expresamente se contempla que en algunas deellas, basta la voluntad contraria de la víctima paraque los fiscales se vean obligados a seguir adelan-te con la investigación (Ver Duce y Riego: 2002).


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53 Son varios los países de la región que aceptan hoy en día el cobro de tasas judiciales: Ecuador, Perú y Uruguay. En Argentina, el cobro de una tasa de 3% sobre el monto demandadopermite financiar 15% del presupuesto de la justicia federal. En Colombia se incorporó este tema en la reforma constitucional que se está discutiendo, puesto que el texto constitucional reco-noce sin limitaciones la gratuidad de la justicia.54 El establecimiento de tasas también debería acompañarse de reformas a los sistemas de cobros de honorarios por parte de los abogados y del pago de las costas judiciales, de forma talque operen como desincentivos para la litigación oportunista.

Algunas de estas salidas tienen por fundamentola ausencia de información suficiente para realizarla pesquisa; es el caso del archivo provisional delos antecedentes o el sobreseimiento. Otras sebasan en la escasa importancia del hecho; es elcaso del principio de oportunidad en sentido estric-to. O se fundan en el carácter primerizo del invo-lucrado, como ocurre en la suspensión condicionalo a prueba del procedimiento. Los acuerdos repa-ratorios, que también ponen término al proceso, sejustifican en la preeminencia -en determinadostipos de delitos, como los patrimoniales- del interésde la víctima sobre el estatal de castigar, cuando talinterés de la víctima es adecuadamente satisfechopor el inculpado. Finalmente, también existe laposibilidad de que el proceso, aunque termine conuna sentencia, no lo haga a través del sistema nor-mal del juicio oral ante un panel de jueces. Se tratade los procedimientos abreviados que operan pre-vio acuerdo del inculpado y del reconocimientopor parte de éste de los hechos en que se funda laacusación.

Para extraer los mayores beneficios de este catá-logo de salidas alternativas, se ha buscado quesean adoptadas en la fase más pronta del procesoen que ello sea posible, evitándose así incurrir engastos innecesarios. Se obvia así el problema delsistema tradicional en que, para aparentar quetodas las causas se investigaban, mecánicamente sedespachaban órdenes de investigar en todas ellas y“se hacía” como que se pesquisaban, para sólomucho más tarde, concluido el sumario, proceder asu sobreseimiento que era, por lo demás, la formanormal de término de las causas penales.

Para lograr el funcionamiento de las salidasalternativas se hace necesario jugar con otro factormuy afín a la economía: el sistema de incentivos.Se ha diseñado un conjunto de ellos que permitenmotivar a las partes para acceder a cada una deestas salidas. Así, el Ministerio Público tendrá inte-rés en decretar el archivo provisional de las causas,dadas las exigencias y los plazos que existen paraque responda frente a su demanda de trabajo. Lavíctima mirará con buenos ojos un acuerdo repara-torio en la medida en que satisfaga adecuadamen-te los daños que le ocasionó el delito. Finalmente,el inculpado querrá renunciar al juicio e ir al pro-cedimiento abreviado en la medida que obtiene un“premio” cierto en términos de calificación delhecho o de magnitud de la condena, frente al ries-go que importa el juicio.

Finalmente, se ha buscado que estas salidas nosólo pongan término a los procesos en forma rápi-

da, a diferencia de lo que hoy en día sucede, sinoque también incorporen algún tipo de respuestafrente al delito que tenga efectos intimidatorios.Así, por ejemplo, en la suspensión se impone alinculpado una serie de condiciones que favorecensu resocialización y se establece que, en el caso decometer un nuevo delito, será juzgado tanto poréste como por aquél en el que operó la suspen-sión. Otro tanto sucede en los acuerdos reparato-rios y en el procedimiento abreviado. Medidas detal naturaleza son imposibles en el caso del archi-vo provisional y en el principio de oportunidad,situaciones en que generalmente no alcanza siquie-ra a haber un inculpado. Pero aun en ellas, elnuevo sistema se preocupa de que la víctima almenos se encuentre informada respecto de lo quesucedió con su denuncia, situación inexistente hoyen día, y que la información acumulada, aunqueescasa, sirva, agregada a la de todos los casos simi-lares, para realizar labores de prevención o de inte-ligencia antidelictual.

2. Rol de jueces y funcionarios.Formas de actuación, incentivos y gestión del recurso humano.

Si realmente se busca la eficiencia judicial, esimprescindible hacerse cargo de los procedimien-tos judiciales, que son los que en definitiva deter-minan el rol de los jueces y sus funcionarios deapoyo. Sin duda, los procedimientos por audien-cias orales tienen claras ventajas frente a los escri-tos55. Por una parte, en él los roles quedan clara-mente especificados: a los jueces corresponden lastareas jurisdiccionales y a los restantes funcionariosel apoyo administrativo. La mezcla entre tareasjurisdiccionales y administrativas que hoy desem-peñan los llamados “actuarios o escribanos judicia-les”, es uno de los obstáculos más importantes parapoder hacer real gestión en las unidades judiciales.Esta mezcla de funciones dificulta la profesionali-zación de la gestión (ya que debe ser el juez quiendebe dirigir a funcionarios que están realizandotareas que en principio sólo a él competen), com-plica la supervisión por los superiores inmediatos(por la relación directa que se genera entre ellos yel juez) y la especialización de los funcionarios (esraro, por ejemplo, que en los tribunales haya per-sonas que efectúen funciones propiamente secreta-riales, siendo probablemente la única organizaciónen que ello sucede)56. Esta mezcla de funcionesalienta fuertemente la corrupción en el interior delas instituciones judiciales, siendo los intereses cre-


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55 No nos referimos acá a las ventajas sustantivas de los procesos orales, que son la forma adecuada para materializar la exigencia de un debido proceso.56 De hecho, uno de los efectos más notorios dentro de la estructura de personal de los tribunales que ocasiona oralizar los procedimientos es el cambio de la relación entre jueces y fun-cionarios de apoyo. En el caso de Chile, en la justicia penal antes de la reforma había 11 empleados por cada juez, reduciéndose esa relación a 3,9 en los nuevos juzgados de garantía y a2,2 en los nuevos juzgados orales (Vargas, 2000: 345)

ados por ella uno de los principales obstáculoscontra una gestión moderna que estandarice ytransparente el trabajo administrativo.

Los procedimientos orales generan incentivos o,cuando menos, las condiciones para que efectiva-mente se tomen decisiones. Una de las causas másrelevantes de la demora y la congestión judicialesreside en que causas y trámites pueden prolongar-se indefinidamente porque nadie se ve compelidoa tomar decisiones. Siempre hay un traslado y unplazo posible. Siempre está la posibilidad de con-sultar a un colega o leer la literatura. Distinto es loque sucede en una audiencia, con el juez, las par-tes y la evidencia presentes. La dinámica del deba-te facilita enormemente y empuja a la toma dedecisiones. Objeciones que en un proceso escritoserían objeto de una presentación formal y de todauna tramitación, pueden resolverse en una audien-cia en cuestión de segundos, a veces con un sim-ple gesto del juez, sin necesidad de dictar ningunaresolución formal.

Los procedimientos a través de audiencias, porlo demás, tienden a ser más simples en su estruc-tura (aún cuando exigen mayores habilidades ajueces y litigantes). Esto beneficia enormemente lagestión. El complejo trabajo de “tramitar” el expe-diente en los sistemas escritos, a partir de un con-junto rutinario de pasos y fases que inexorable-mente debe seguir la causa, se reemplaza por elmucho más simple trabajo de producción deaudiencias. En general, permiten desformalizartoda la acción judicial, en la actualidad llena enmuchos países de roles, rutinas y ritos absoluta-mente inútiles y, en muchos casos, inexplicables.

Estos cambios ya no son una quimera en laregión. En el área penal, el proceso de sustituciónde los procedimientos inquisitivos escritos porotros orales de carácter adversarial, constituye lainiciativa de cambio más profunda que se ha lleva-do a cabo sobre los sistemas de justicia en los últi-mos años. Casi sin excepción, los países deAmérica Latina se están sumando a este proceso detransformación en la última década: a la tímida ymás bien frustrada reforma concretada en 1991 enel sistema federal argentino57, le siguieron cambiosde envergadura en Guatemala, en 1994; Costa Ricay El Salvador, en 1998; Venezuela en 1999; Chile yParaguay, en 2000; Bolivia, Ecuador y Nicaragua,en 2001, y Honduras, en 200258. La reforma civil hasido menos intensa, pero es un proceso que apa-rentemente se aproxima59.

Siendo sin dudas la definición sobre el tipo deprocedimiento la más determinante para perfilar elrol de las personas que se desempeñan en los tri-bunales, también existe otra serie de medidas insti-tucionales que pueden tener gran efecto en cuantoa determinar la forma en que habrán de ejercer susfunciones y, en definitiva, la eficiencia en su de-sempeño. Entre ellas podemos mencionar los siste-mas de selección y promoción, de evaluación dedesempeño, de remuneraciones y de capacitación.

Respecto de la selección y promoción, indepen-dientemente del órgano encargado de realizar esafunción -que es donde generalmente concentramostoda la atención en la región- lo más determinantepara que efectivamente se recluten buenos funcio-narios es que estos sistemas sean abiertos (noponerse restricciones a la admisión), transparentes(eliminando toda sospecha de que las decisionessean tomados por razones distintas a las proclama-das y con participación de la sociedad civil) y com-petitivos (única forma de poder apreciar quién esel mejor).

Los mecanismos de evaluación de desempeñoson también determinantes para poder premiar aquienes se esfuerzan y producen más y mejor, eli-minando así los incentivos perversos que caracteri-zan al entorno judicial. Hay, en general, gran resis-tencia a la evaluación en el sector, pues se sostie-ne que ésta sólo abarca elementos cuantitativos yno puede hacerse cargo de la calidad del trabajojudicial, que es lo más importante. Además, se dice,entraña el riesgo de sojuzgar a los jueces al parecerde sus superiores. Lo primero es perfectamenteabordable, si se trabaja con una batería de indica-dores suficientemente amplia que combine factorescuantitativos y cualitativos. Las distorsiones quepuedan generarse en los primeros disminuyennotoriamente cuando se trabaja con grandes núme-ros. En todo caso, esta presunta oposición entrecalidad y cantidad, no se compadece con los estu-dios realizados, que comprueban que los órganosque más producen son también los de mayor cali-dad en sus decisiones (Pastor, 2003: 16). Por últi-mo, los peligros de lesión a la independencia inter-na se morigeran incorporando en estos procesos deevaluación a jueces de diferentes instancias y arepresentantes de la comunidad legal.

Al mismo tiempo, deben existir sistemas deremuneraciones con diferencias entre grados losuficientemente atractivas como para incentivar alos buenos funcionarios a progresar y a permane-


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57 Pese al relativo fracaso de la reforma a nivel federal en la Argentina, en sus provincias ha sido bastante más exitosa e intensa.58 Los países que aún no cuentan con este sistema están en vías de tenerlo. República Dominicana tiene ya un nuevo código aprobado que entrará en vigencia el próximo año. Colombiaaprobó una reforma constitucional en el mismo sentido y en 2005 deberá entrar en vigor el nuevo sistema. Perú, pese a haber aprobado dos versiones de un código adversarial, todavía siguepostergando su entrada en vigencia, pero existe un movimiento fuerte por asumir la reforma. México ya cuenta con un anteproyecto a nivel federal y son varios los Estados que se encuen-tran avanzando en la misma dirección.59 Se mencionó antes que Uruguay hizo una reforma significativa en 1988, que aparentemente ha tenido sólo un impacto relativo, reinstalándose recientemente muchas manifestaciones deescrituración en los procedimientos. El desbalance entre la fuerza del proceso de reformas en el área penal y la debilidad en el civil se debe a dos factores. Por una parte, la mayor impor-tancia social de la justicia penal, debido a los derechos involucrados en ella y al creciente fenómeno de inseguridad ciudadana. Por la otra, no haberse resuelto satisfactoriamente el tema delfinanciamiento de la justicia, siendo así que los procedimientos orales implican fuertes inversiones que no está claro, según hemos dicho, que el Estado deba asumir en materia civil.

cer dentro de los sistemas judiciales60. Deben tam-bién contener niveles diferenciados dentro de cadagrado, que permitan reconocer el progreso de losfuncionarios sin que sea necesario para ello unapromoción formal. Por último, es conveniente laexistencia de incentivos económicos al buen de-sempeño, a través de bonos61. Con estas medidaspuede resolverse, al menos en parte, el problemade agencia que se produce en los tribunales, aline-ando los intereses de los agentes -los jueces- a losdel principal -la ciudadanía-.

Finalmente, es de suma importancia para la ges-tión del recurso humano en el interior de los tribu-nales la existencia de programas de capacitaciónadecuados. Si bien la capacitación ha sido el com-ponente por excelencia de todas las iniciativas dereforma judicial en la región62, lo cierto es que losresultados son en extremo magros (Marensi, 2001).Las escuelas judiciales, salvo contadas excepciones,se han constituido en pesados arreglos institucio-nales; con programas destinados a suplir las falen-cias de las universidades y no a apoyar los proce-sos de reforma en el sector; con profesores quegeneralmente provienen del mundo judicial, sinapertura a la academia y a nuevas perspectivas; ycon escaso, por no decir nulo, seguimiento de losprogramas. Todo esto debería evolucionar paraestablecerse sistemas de capacitación mucho másabiertos y modernos, ligados estrechamente a laspolíticas institucionales y a la exigencia de mayoreficiencia profesional.

3. Modelos y niveles de toma de decisiones sobre gestión

Existe una vieja discusión acerca de a quiéncorresponde tomar las decisiones de gestión yadministrativas en los sistemas judiciales. Para com-prender este debate debe tenerse presente que lostribunales se diferencian de otras instituciones en lacalidad que tienen quienes producen el servicioque entregan. La “producción” en los tribunales -almenos en teoría- no está entregada a personal conescasa calificación, sujeto a la conducción del niveldirectivo o gerencial, sino a profesionales con altaformación. Precisamente por tal característica, den-tro de la gestión estas instituciones son denomina-das “organizaciones de profesionales”. Tal calidadla comparte el Poder Judicial con otras organiza-ciones destinadas a producir servicios de alta cali-dad, como los hospitales o las universidades.

Dadas tales características de estas instituciones,es común en ellas que los profesionales que lasintegran -jueces, médicos o académicos- tiendan aprivilegiar exclusivamente los aspectos técnicos delservicio que deben brindar (la calidad de las sen-tencias, intervenciones quirúrgicas o actividadesdocentes o de investigación, respectivamente),mirando en menos los aspectos administrativos queinvolucran. No se da mayor atención a las laboresadministrativas, aunque en muchas oportunidadesdeban asumirlas, viéndolas entonces como unacarga indeseada, para la cual tampoco se sientencon mayores competencias. Esta tendencia se acre-cienta a medida que las instituciones se expanden.

Lo paradojal y complejo es que, pese a toda estacarga negativa con que se perciben las funcionesadministrativas, es en los intersticios de este ámbito,muy distinto al esencial de la institución, donde seencuentran los espacios más preciados de poderpara los propios jueces, los que más les cuesta cedery, al mismo tiempo, los más relevantes para la efi-ciencia de la organización63. Es esto último lo quehace especialmente complejo el tema y lo que hadificultado que podamos exhibir logros significativos.

Para poder adentrarnos adecuadamente en estaárea y ver quiénes deberían ser los responsables delas decisiones y cómo deberían ser adoptadas, sehace necesario distinguir diferentes niveles, auncuando los contornos de ellos sean difusos y en susextremos se solapen.

a) Nivel estratégico o de gobierno judicial

Se comprenden aquí las decisiones centralessobre la configuración, la organización y el funcio-namiento de la institución. En el caso de los tribu-nales, tienen tales características las decisionessobre el tipo de procedimientos a aplicar, la crea-ción de tribunales, la designación de los jueces y ladeterminación del presupuesto del sector.Tradicionalmente, por tratarse de las decisionesmás trascendentales, intervienen en ellas los pode-res públicos que representan la soberanía popular:el Congreso y el Poder Ejecutivo.

En Estados Unidos y en Europa así ocurre hastahoy, con la salvedad de que varios países deEuropa continental han creado Consejos de Justiciapara encargarse de los temas vinculados a la carre-ra de los jueces. Es el caso de Francia (creado en1946), de Italia (creado en 1947) y de España(1978). La creación de esos Consejos buscó mayo-


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60 Las remuneraciones judiciales, que por lo general han mejorado en los últimos años en la región, son por lo general atractivas al comienzo de la carrera pero, al ser muy planas las esca-las, van siendo menos competitivas en la medida en que los funcionarios avanzan en su carrera profesional.61 En Chile, los funcionarios judiciales pueden acceder a un bono de gestión que combina la evaluación del rendimiento colectivo -reconociendo así que es muy difícil discriminar la contri-bución de cada funcionario a los éxitos generales de una unidad judicial-, con factores individuales -para evitar el comportamiento de free rider-. El bono es otorgado a los funcionarios delos tribunales que hayan cumplido las metas de gestión anual fijadas por la Corte Suprema y que, a su vez, se encuentren entre 75 por ciento del personal mejor calificado del respectivoescalafón (Vargas, 1999b: 191). En España se acaba de implementar también un sistema de estímulos económicos a la productividad judicial (Dorrego, 2003)62 12,58 por ciento de los fondos de los proyectos del BID en el área han sido destinados a capacitación (Biebesheimer y Payne, 2001: 17).63 Llama poderosamente la atención que los jueces estén dispuestos a ceder parte de sus facultades jurisdiccionales en funcionarios administrativos, pero defiendan con mucho más celosus potestades administrativas.

res grados de independencia externa de los pode-res judiciales y, específicamente, despolitizar lacarrera judicial. Sin embargo, en todos ellos losotros poderes públicos mantuvieron una importan-te representación y es bastante dudoso que hayanconseguido tal objetivo.

En América Latina se ha ido aún más lejos, puesjunto con crear estos Consejos en la mayoría de lospaíses64, se traspasaron a ellos o a los poderes judi-ciales directamente, algunas de esas decisionesestratégicas. La más relevante ha sido la presupues-taria, vía el expediente de establecer mínimos cons-titucionalmente garantizados en beneficio del PoderJudicial65, otorgarles la facultad de crear tribunales66,o iniciativa legislativa en materias de su interés67.

No nos extenderemos más en este nivel de tomade decisiones pues, para juzgar la bondad de unau otra alternativa, deben entrar a batallar factoresmuy distintos a los que son objeto de este trabajo.Solamente comentaremos la práctica de establecerpresupuestos judiciales garantizados, pues sí tieneuna vinculación muy directa con la eficiencia en lajusticia. Esta modalidad no genera incentivos en lasinstituciones judiciales para emplear de la mejormanera sus recursos e ignora el costo de oportuni-dad que éstos tienen68. Los mínimos también pre-sentan el problema de que en vez de obrar comoun piso para los poderes judiciales se conviertenrápidamente en un techo difícil de superar, auncuando las tareas y competencias de los tribunaleshayan aumentado, tal como lo demuestra la expe-riencia reciente de Costa Rica69.

b) Nivel de políticas administrativas y de gerencia judicial

Este segundo nivel corresponde a la administra-ción macro del sistema; esto es, la ejecución deinversiones; la asignación de recursos; el manteni-miento de sistemas de información y estadísticas; laprovisión de servicios comunes a los tribunales; yla determinación de las políticas de gestión enmaterias como recursos humanos y adquisiciones,por sólo mencionar los más relevantes.

En términos muy gruesos, existen dos modelospara la adopción de este tipo de decisiones. Por unlado se encuentra el modelo europeo, conforme al

cual estas decisiones son tomadas fuera del PoderJudicial. Por la otra, el estadounidense, que entre-ga estos asuntos a instancias dependientes delPoder Judicial.

En el modelo europeo es posible distinguir, a suvez, dos modalidades. En Francia y España, porejemplo, la administración macro de los tribunaleses de competencia directa de los Ministerios deJusticia. Sí hay que reconocer que en los hechos losMinisterios de Justicia, o las secciones de ellosencargadas de los temas administrativos de los tri-bunales, se encuentran mayormente en manos defuncionarios que provienen del Poder Judicial yque están en comisión de servicios. Aun cuandodependen políticamente de un ministerio, ellos tie-nen una gran identificación con los funcionariosjudiciales. La otra modalidad es la inglesa, donde laadministración judicial se encuentra en manos deuna agencia, la United Kingdom Court Service, quesi bien depende del Lord Chancellor’s Department,es independiente del gobierno y de los jueces.

En el modelo de Estados Unidos, a nivel federala cargo de definir las políticas administrativas seencuentra desde 1922 la Conferencia Judicial(Judicial Conference of the United States), dirigidapor el presidente de la Corte Suprema de Justicia(Chief Justice of the United States) e integrada porel presidente de cada circuito federal, un juez dedistrito de cada uno de los circuitos regionales y elpresidente de la Corte de Comercio Internacional(US Court for International Trade). La ConferenciaJudicial supervisa el trabajo de la OficinaAdministrativa, la que, a su vez, tiene como misiónejecutar las políticas fijadas por la primera, propor-cionando soporte administrativo a los tribunales,preparando el presupuesto que será sometido alCongreso, generando las estadísticas judiciales yrealizando estudios sobre su funcionamiento.

Se ha defendido en esta región el modelo esta-dounidense, pues éste salvaguardaría de mejormanera la independencia del Poder Judicial, alhacer que recaiga en el interior de éste las decisio-nes administrativas. Realmente, no es un argumen-to muy convincente. En principio, las funcionesadministrativas en nada se relacionan con la inde-pendencia judicial. La independencia judicial es unresguardo en favor de las partes, establecido para


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64 Venezuela creó su Consejo en 1961 (aunque lo suprimió en 1999); Colombia en 1991; al año siguiente lo establecieron Ecuador, El Salvador y Paraguay; Perú en 1993, y Argentina yMéxico en 1994.65 Están establecidos en los casos de Argentina, Costa Rica, Ecuador, Honduras y Paraguay.66 Es el caso de Uruguay.67 Es el caso de Costa Rica.68 Comentando la petición hecha recientemente por la Corte Suprema en Chile al respecto, un editorial del diario El Mercurio señaló: "Se propone adoptar una regla de un ´dos por cientodel presupuesto fiscal´ para fijar el monto del presupuesto del Poder Judicial. Esto supondría abandonar la comparación racional del valor de los servicios judiciales producidos con el valorque podría obtenerse al invertirlo en educación o salud, y con el valor de reducir los impuestos a la ciudadanía. Semejante fórmula es inaceptable por su ineficiencia, que llevaría a absurdos.Por ejemplo: si se trasladara la realización de obras públicas desde el MOP (Ministerio de Obras Públicas) hacia concesionarias privadas, caería el presupuesto público y, con ello, también losfondos que recibiría el Poder Judicial para operar los tribunales, debilitando así el Estado de Derecho; al contrario, si una eventual amenaza externa se enfrentara aumentando el gasto públi-co en defensa, también el Poder Judicial recibiría fondos adicionales, tal vez sin necesidad prioritaria. El que tales reglas abunden entre los países de América Latina sólo ilustra la debilidadde las instituciones en estos últimos" (El Mercurio, 18 de Julio de 2003, página A3) 69 En ese país, con cargo al 6% previsto en la Constitución, el Poder Judicial no sólo ha debido financiar el funcionamiento de los tribunales, sino también el del Ministerio Público, la DefensaPública, todas las oficinas de pericias judiciales y, lo más significativo, la policía judicial. Producto de tal situación, una representante del Poder Judicial de Costa Rica ha expresado que lospresupuestos fijos no son "la solución mágica a las restricciones y a la escasez de recursos" (Navarro, 2003: 16)

velar por la imparcialidad de los jueces al momen-to de fallar las causas. No es la independencia delPoder Judicial como institución lo que interesa,sino la de cada uno de los jueces que lo compo-nen. El hecho de que el organismo que decidaestos aspectos administrativos esté fuera del PoderJudicial o dentro de éste es, en principio, indife-rente para la independencia de los jueces. Quizásun ejemplo pueda ilustrar mejor la idea. Muy pare-cida a la independencia judicial es la independen-cia de cátedra que se reconoce a cada profesor enlas universidades, para que pueda impartir sus lec-ciones de la manera en que mejor lo estimen.Nadie puede inmiscuirse en cómo deben los pro-fesores dar la materia. Pero para lograr eso no seha pensado que sea necesario que los profesoresadministren sus universidades, que decidan elloslos horarios de trabajo, la forma en que se utilizarála infraestructura docente, etc. Esto lo decide laadministración central en forma totalmente autóno-ma de los profesores, sin que se vea en ello unaposible lesión para la libertad de cátedra.

Indudablemente, siempre existe la posibilidadde que se produzcan abusos, desvíos de funcionesy casos de corrupción. Ningún arreglo institucionalestá ajeno a ellos. Pero así como eventualmentepodría lesionarse la independencia externa de losjueces al encontrarse estas funciones fuera delPoder Judicial, también podría lesionarse la inde-pendencia interna de los mismos al encontrarsedentro70. Ejemplos de una u otra situación existen.El punto es que en ningún caso parecen consus-tanciales al arreglo escogido en este tema, puestambién hay buenos ejemplos de ambas alternati-vas que no se han traducido en dificultades para laindependencia judicial.

En definitiva, lo más relevante para juzgar lapertinencia del arreglo que se escoja es el grado deprofesionalismo que logre generar en el manejoadministrativo de los tribunales (Hall et al., 2003:7). Es ese el factor que determina si las facultadesque se le dan a estos órganos se usan distorsiona-damente o no. Es ese el factor que determina elgrado de contribución que a la eficiencia judicialpuede alcanzar el sistema de administración cen-tral. En los casos de la Oficina Administrativa deCortes de Estados Unidos y del UK Court Service,la característica común es que están a cargo de fun-cionarios altamente preparados y prestigiosos, quetoman decisiones eminentemente técnicas a partir

de un exhaustivo y transparente manejo de la infor-mación. En ambos casos, el juicio profesional es eldeterminante, independientemente de que en elcaso de Estados Unidos deban trabajar coordinada-mente con los jueces que integran la ConferenciaJudicial y que en el inglés tengan mayor indepen-dencia frente a los magistrados.

La pregunta que entonces debemos hacernos enAmérica Latina es bajo cuál de los dos modelossería más fácil lograr ese grado de profesionalismoen la gerencia judicial, pues es ese el gran déficitque hoy en día exhibimos. En nuestra región, lagerencia judicial hace tiempo que dejó de ser res-ponsabilidad de los gobiernos, trasladándose yasea directamente al interior de los poderes judicia-les71 o bien a los Consejos de justicia72. En uno yotro caso, el nivel de profesionalización logrado hasido escaso. Lo que sigue aún sucediendo en nues-tros países es que las decisiones administrativasmás relevantes siguen siendo tomadas por jueces73,con una muy débil asistencia técnica y, además, enorganismos colegiados que deciden en la mismaforma en como se adoptan las decisiones jurisdic-cionales. El resultado no puede ser más inadecua-do. Pastor señala al respecto:

El modelo de Cortes Supremas que desempeñan

funciones jurisdiccionales y de gobierno, o de

Consejos Superiores del Poder Judicial, es, sin duda,

algo de lo más extraño, desde el punto de vista de las

organizaciones públicas (judiciales incluidas), y difícil-

mente puede pensarse en algo más desafortunado. Se

trata de un órgano encargado de una parte importan-

te de la política judicial y por tanto es irrazonable, por

decir poco, que a su cabeza se coloque no un res-

ponsable ejecutivo sino veinte o más responsables en

muchos casos, sin una relación jerárquica sustancial -

o escasa en algunos países- entre ellos. De formación

jurídica, sus miembros carecen de capacidad para la

dirección y gestión, para definir y ejecutar la parte de

la política judicial que le corresponde. Los métodos de

trabajo y decisión de estos órganos siguen las pautas

y ritos (en muchos casos pintorescos) de la labor de

sentenciar. Una organización sin apenas responsabili-

dad política ni incentivos para el mejor funcionamien-

to de la justicia, donde es fácil que cada uno de sus

miembros campe por sus respetos o se disputen

pequeñas parcelas de poder. Generalmente se trata de

puestos bien retribuidos, y por eso mismo es inefi-

ciente que personas tan caras dediquen buena parte


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70 Binder señala: "Tal como están estructuradas hoy en día las organizaciones judiciales, ellas son el mayor peligro para la independencia judicial, ya que fueron pensadas históricamentepara funcionar con jueces que no fueran independientes sino engranajes de una gran maquinaria al servicio del poder centralizado". (Binder, 2000: 154)71 Son los casos de, por ejemplo, Chile, Costa Rica y Uruguay, los Poderes Judiciales probablemente más sólidos institucionalmente más sólidos de la región. Para estos temas, en el interiorde la Corte Suprema existe en Chile una Corporación Administrativa del Poder Judicial y, en Costa Rica, un Consejo Superior del Poder Judicial.72 Era la situación de Venezuela antes que desapareciera el Consejo y la de hoy en día en Colombia (aunque hay una iniciativa de reforma constitucional para suprimir la sala encargada deestas tareas). Lo es también en Argentina (aunque esta función la concentra el presidente del Consejo quien es, a su vez, presidente de la Corte Suprema) y Bolivia (Tedeschi y otros, 2003:305)73 Martínez señala al respecto: "En el caso de los Consejos integrados por funcionarios de la Rama, la especialización se pierde porque en las últimas son los magistrados los que terminanejerciendo labores de administración, no desde sus poltronas de jueces, sino desde las sillas ergonómicas de los administradores. Los Consejos no pueden servir de trampa para vestir de togala gerencia de la justicia." (Martínez, 1997: 11)

de su tiempo a cuestiones banales. En ocasiones se

trata de órganos sin continuidad ni memoria histórica,

al renovarse a la vez su totalidad. (Pastor, 2003: 17)

Sacar estas funciones del Ejecutivo, no ha servidopara aumentar sustantivamente el dinamismo a lagerencia judicial y en muchos casos creó problemasadicionales74. Los Consejos que se crearon con laidea de introducir criterios empresariales en el sector“no se han traducido en un mejoramiento de la ges-tión de la Rama Judicial” (Londoño, 2003: 20)75. Ellotambién se ha debido al alto número de integrantesde estos Consejos, sin una cabeza responsable76 yque la mayoría de ellos sean abogados (jueces) sinningún conocimiento en materias de administra-ción.77 Además, estos Consejos, verdaderas obras de“ingeniería institucional”, han gastado más tiempo enconstruir su “nicho” de poder, sumidos en intermi-nables conflictos con las otras instituciones del sec-tor, especialmente las Cortes Supremas, que en mejo-rar la situación de la justicia. (Vargas, 2002: 439 y ss)78

En todo caso, cualquiera sea la solución que endefinitiva se adopte, dentro o fuera del PoderJudicial, con Consejos o sin ellos, insistimos en quelo más importante es crear un órgano altamente pro-fesionalizado, donde las cuestiones administrativassean decididas en función de criterios técnicos yprocedimientos ejecutivos. Si se estima convenienteque exista un cuerpo con representación de juecesy/o de otras instancias que intervenga en estas fun-ciones, su rol debería ser similar al del directorio deuna empresa, reuniéndose sólo esporádicamentepara decidir las cuestiones de política general y sininmiscuirse nunca en la gerencia diaria.

El principal desafío de la administración es queella se alinee con los intereses de la ciudadanía yno con cualquier otro tipo de intereses, sean éstoslos del gobierno o los de quienes sirven en la orga-nización. Por ello, junto con la profesionalizaciónen la que hemos insistido, se requiere la existenciade adecuados mecanismos de control y transparen-cia. Esto es especialmente relevante en cuanto alacceso a la información sobre el funcionamientodel sistema, la que generalmente en nuestros paí-ses o no existe o es de mala calidad o es secreta.Esto es válido tanto para la información estadísticay de gestión como para la presupuestaria.

c) Nivel del despacho judicial

En mucho mayor medida que los niveles ante-riores, de la forma en como se organice la gestióna este nivel depende el nivel de eficiencia de lostribunales. Pues aquí estamos frente a las definicio-nes más básicas respecto de la organización judi-cial, sus rutinas de trabajo, la forma en como seasigna la carga laboral y se controla su ejecución,los sistemas de seguimiento de procesos y de aten-ción al público. La oportunidad y, en buena medi-da, la calidad de las resoluciones judiciales, el pro-ducto por excelencia de la labor de los tribunales,dependen de la forma en como opere la gestióndel despacho judicial. El grado de satisfacción delos usuarios también.

Los dos temas centrales en esta cuestión son laforma en como se organizan los despachos judicia-les, por una parte, y la forma en como se toman lasdecisiones cotidianas de gestión, por la otra.Comenzaremos por analizar este último punto.

Existe la mayor disparidad de modelos posiblespara la toma de decisiones. En el sistema inglés, laresponsabilidad de la administración directa de lascortes en su trabajo diario recae también en la UKCourt Service. Es decir, en este caso los jueces notienen ninguna injerencia en la administración desu oficina, tarea que es asumida íntegramente porun servicio externo. Los propios jueces son consi-derados un recurso más del sistema, que debe seradministrado eficientemente. Así, su agenda de tra-bajo es elaborada y controlada por la administra-ción. La única y exclusiva responsabilidad de losjueces es la propiamente jurisdiccional: asistir a lasaudiencias y dictar resoluciones. Esta modalidad hadado muy buenos resultados en la experienciainglesa, justicia que comúnmente es evaluadacomo de alta calidad y eficiencia.

En Estados Unidos se replica el sistema de admi-nistración central, pero ahora llevado al nivel de lostribunales. Existe un juez encargado de los temasadministrativos en cada tribunal, quien se relacionacon una oficina administrativa, a cargo de un admi-nistrador jefe del cual dependen todos los funcio-narios no judiciales que se desempeñan en ese tri-bunal79. La filosofía es que ambos constituyan un“equipo” responsable de la buena marcha del tri-


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74 Hammergren indica que: "Tribunales y Consejos más independientes han generado con frecuencia una escalada de conflictos con las otras ramas del poder, llevando a algunos ciudada-nos y a muchos políticos a poner en duda la sabiduría de conferirles mayor autonomía" (Hammergren, 1999: 14)75 El ministro del Interior y de Justicia de Colombia agrega: "Es posible encontrar algunos elementos que podrían explicar, al menos en parte, esta contradicción existente entre el incrementode los recursos asignados al sector, frente al estancamiento en sus niveles de gestión. Uno de ellos es la administración colegiada de los recursos, a cargo del Consejo Superior de la Judicatura,función que se ejerce a través de los Acuerdos de Sala. En esta forma, la ejecución de los recursos implica la aplicación de todo el procedimiento inherente al ejercicio de funciones judicia-les, de manera que la Sala Administrativa se ve limitada por una serie de trámites incompatibles con la eficiencia en el desarrollo de las funciones gerenciales, los cuales se convierten en obs -táculos para las mismas. Además, los encargados de estas tareas tienen una formación más jurídica y académica que gerencial." (Londoño, 2003: 20)76 Aun cuando las cortes supremas y los consejos tienen un presidente, éste actúa como un "primus inter pares", es decir con más poderes protocolares que reales. Esto podrá ser adecua-do para una corte jurisdiccional, pero es muy ineficiente para gerenciar una organización. Vanderbilt señalaba ya en la década de los cincuenta que "Creer que el Poder Judicial puede fun-cionar bien sin una cabeza ejecutiva es tan irrazonable como creer que un gobierno puede actuar eficazmente con gabinete pero sin presidente o gobernador, o que una gran empresa puedeafrontar la competencia con un directorio sin presidente". (Vanderbilt, 1959: 123)77 Hammergren señala: "Presupuestos más elevados y un mayor control judicial de la administración y del manejo financiero han producido en ocasiones mayores oportunidades para el usodudoso de los recursos, mientras que la introducción de los Consejos de la Judicatura ha transferido a menudo las prácticas indeseables a las nuevas entidades." (Hammergren, 1999: 13) 78 Hammergren señala que "En Colombia, un problema reciente ha sido el deseo del Consejo de utilizar los fondos del sector para construir sus propias oficinas y capacidades, con lo cualpodría decirse que se duplican innecesariamente aquellas que ya existen en otro lugar". (Hammergren, 1998: 54)79 Estas oficinas se sitúan en tribunales de ciertas dimensiones y dan servicios a los tribunales locales.

bunal (Hall et al., 2003: 7). En este esquema, eladministrador reporta al juez administrativo, quienes entonces el máximo responsable. Sin embargo,el ámbito de ambas responsabilidades está clara-mente delineado: el juez administrativo se encargade fijar -con la asesoría del administrador- las polí-ticas generales de gestión del tribunal y de las rela-ciones con los demás jueces del tribunal, siendo eladministrador quien asume la implementación deesas políticas. Los jueces administrativos no tieneninjerencia en este nivel, no se involucran en lasdecisiones concretas de administración, salvo encuanto ellas requieran una intervención directasobre otro juez. Las responsabilidades de la oficinaadministrativa incluyen: la preparación del presu-puesto del tribunal, su ejecución y control; laadministración del personal del tribunal, incluyen-do su capacitación; la administración de los casosy el manejo de los sistemas informáticos; la realiza-ción de la planificación estratégica del tribunal y ladirección de las investigaciones necesarias paraello; y el manejo de las relaciones públicas de lostribunales, particularmente sus relaciones con otrasagencias públicas (Hall et al., 2003: 9).

Dos condiciones son esenciales para el buenfuncionamiento de este sistema. Por una parte, espreciso que los jueces que asuman esas laborestengan conocimientos, condiciones y vocación porlos temas administrativos. Ya en la primera mitaddel siglo pasado, al establecerse esta estructura deadministración judicial en Estados Unidos80,se teníaclara la importancia de designar jueces presidentescon funciones de administración que reunieranestas características. Vanderbilt señala sobre estetema:

Al designar a los jueces de asignación y los jueces

presidentes, el chief justice debe principalmente preo-

cuparse de seleccionar aquellos jueces que ofrezcan

más garantías de encarar con decisión los problemas

administrativos. Este sistema, a mi juicio, es muy supe-

rior al seguido en los juzgados federales y en otros

Estados, en los que tal responsabilidad administrativa

se confía automáticamente al juez decano de turno,

sin tomar en cuenta la circunstancia de que su interés

y habilidad en materia de administración, o incluso su

capacidad física para ocuparse de este trabajo com-

plementario, puedan ser, por razón de edad o salud,

notoriamente inferiores a los de algún juez más nuevo

en la carrera. (Vanderbilt, 1959: 104 y 105).

Por otra parte, se requiere de un cuerpo deadministradores altamente capacitados y profesio-nales. En Estados Unidos existe, desde hacemuchos años, la especialidad profesional de admi-nistradores judiciales. Existen una organizacióndedicada a su capacitación (Institute for CourtManagement), una profesional que los agrupa(National Association for Court Management -NACM) y una Conferencia regular de administrado-res (Conference of State Court Administrators -COSCA). Todo ello redunda en que el estatus pro-fesional de los administradores sea asimilable, ensu espacio, al de los propios jueces.

Es este último modelo el que tímidamente hacomenzado a introducirse en los últimos años en elresto de los países de Europa81 y en AméricaLatina82. El modelo anterior -aún vigente en lamayoría de las jurisdicciones- hacía recaer todas laslabores administrativas en el propio juez, a vecescon auxilio de un secretario también letrado. Esteaspecto ilustra lo poco que han evolucionado lostribunales en la región: En ellos las cosas se hacenmás o menos igual a como se hacían en épocas dela Colonia, siendo quizás el mejor ejemplo el quelos expedientes sigan cosiéndose con aguja e hilo83.Bajo ese esquema. en los tribunales no había ges-tión propiamente tal; cuando más actividades míni-mas de administración. Un sistema así concebidono podía ser eficiente.

Este sistema está estrechamente asociado con laforma como tradicionalmente se han organizado lostribunales en la región, que es el primer factor abor-dado en el comienzo de este apartado. La estructu-ra tradicional consistía en que cada tribunal, a cargode un juez, con un secretario84 y un conjunto depersonal auxiliar, tenía competencia dentro de unterritorio jurisdiccional determinado. Una organiza-ción de este tipo, como se ha dicho, es sumamen-te rígida e ineficiente. Ampliar la cobertura judicialse hace muy costoso pues no basta con designar aun nuevo juez, puesto que se requiere tambiéndotarlo de funcionarios y local, partiendo siempredesde cero. No se aprovechaban, por otra parte,evidentes economías de escala.

El primer paso que se dio para superar estasituación fue crear servicios comunes para tribuna-les que compartían un mismo espacio físico (gene-ralmente en las ciudades grandes). Para esos tribu-nales se diseñaron sistemas únicos en cuestionescomo mesón de entrada y atención de público,


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80 La organización surgió en el sistema federal en 1939. con la creación de la Oficina Administrativa de los Tribunales de los Estados Unidos (Vanderbilt, 1959: 102).81 Pastor indica que la introducción de administradores "apenas" comienza en Alemania, Italia, Francia y España (Pastor, 2003: 9).82 Es el caso de Chile, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela.83 Una campaña publicitaria que se diseñó en Chile para promover la reforma procesal penal mostraba en imágenes cómo se realizaba una operación médica en el siglo XIX y cómo se rea-liza ahora en un moderno pabellón de cirugía; cómo eran las comunicaciones a través del telégrafo y cómo son ahora por medio de la informática; cómo era el transporte en la época de lasmáquinas a vapor y ahora en la de la aviación. Luego se mostraba cómo eran los tribunales en el siglo XIX y la misma imagen servía para ilustrar como son ahora.84 El rol del secretario, ministro de fe que autoriza la firma del juez, es difícilmente explicable. Ejerce un control ex ante, en la práctica formal e inútil, contrario a las nociones básicas de unagestión moderna.

mensajería y notificaciones, biblioteca y apoyoinformático, servicios de aseo (Vargas, 1999c: 182 yss). Un esfuerzo más sustantivo es el que se hadado, por ejemplo, en los últimos años en Chile, enel contexto de la reforma procesal penal, donde seabandonó la idea del tribunal unipersonal, parapasar a operar con organizaciones complejas, dota-das de un número variable de jueces, en funcióndel territorio y de la carga de trabajo que debencubrir85.

Las ventajas de una organización de este tipo sonindudables. A la de mayor flexibilidad, antes anota-da, se une que permiten una distribución de la cargade trabajo más equitativa entre los jueces, a travésde un sistema objetivo de distribución. En el sistemaanterior era muy difícil fijar competencias geográfi-cas de manera tal que la litigiosidad (no sólo envolumen, sino también en tipo de caso) se repartie-ra en forma equivalente entre los distintos tribuna-les. En los hechos, generalmente habían fuertes des-compensaciones que llevaron a tribunales al bordedel colapso al lado de otros muy relajados.

Compartir los recursos humanos y materiales, sinrestricciones, permite también una mucho mejoradministración de los mismos. Por ejemplo, el tri-bunal puede tener menos salas de audiencias quejueces lo integran, ya que no siempre están todoslos jueces en audiencia al mismo tiempo. Puedetener salas grandes y pequeñas y asignar unas uotras, según el público estimado para cada juicio.

Se permite así también especializar el trabajo delos jueces, repartiéndose entre ellos los distintostipos de audiencias, según su complejidad. Esto esvital para un funcionamiento eficiente de los tribu-nales que intervienen en la instrucción penal. Allíse generan audiencias muy simples, de control dedetención, medidas cautelares o autorizaciones,que deberían poder realizarse consecutivamentesin solución de continuidad, casi como en unacorrea transportadora. Si en estas audiencias debie-ran intervenir distintos jueces se generarían tiem-pos muertos imposibles de resistir para el sistema.

Por último, este tipo de tribunales permite hori-zontalizar al sistema judicial, lo que refuerza laindependencia interna de los jueces. La existenciade un sinnúmero de pequeños tribunales atomiza-dos era lo que exigía centralizar muchos temasadministrativos en manos de los tribunales superio-res, ya que era económicamente inviable e incon-veniente, debido a la falta de visión de conjunto,dejar entregados muchos temas de gestión a susjueces. Eso cambia con estos nuevos tribunalesgrandes, en cuyo ámbito pueden adoptarse muchas

y muy relevantes decisiones. Por ejemplo, esos tri-bunales pueden administrar su propio presupuesto.En buena medida esto es posible debido a queestas grandes estructuras hacen viable la incorpo-ración de administradores profesionales que pue-dan intervenir técnicamente en estos temas.

Por eso es que, en definitiva, los temas denueva estructura organizacional y administraciónprofesional, están indisolublemente ligados; comotambién ambas se hallan ligadas al cambio en losprocedimientos. Como hemos repetido, sería impo-sible sustraer a los jueces el control directo de susfuncionarios, pasando a tener una administraciónprofesional del recurso humano, si éstos siguieranejecutando parte de las funciones jurisdiccionalescomo hoy en día realizan allí donde se encuentranvigentes procedimientos escritos. La vinculaciónentre reformas sustantivas y reformas de gestiónresulta innegable.

Pese a las bondades de una administración másprofesional y de la nueva estructura de los tribuna-les, su correcto funcionamiento en la práctica distamucho de ser fácil. Un reciente estudio de evalua-ción de la reforma procesal penal chilena pone enrelieve muchos de estos problemas (Baytelman yDuce, 2003: 46 y ss). El problema más agudo esque los administradores han tenido enormes difi-cultades para hacerse de un espacio de poder pro-pio y autónomo. Los jueces mantienen siempre laúltima palabra y se imponen por sobre los admi-nistradores incluso en los temas más pedestres.Éstos, pese a sus calificaciones profesionales86,muchas veces no son más importantes que otrofuncionario del tribunal. En esto tampoco les ayudala administración central, que los ve más como unaamenaza que como una ayuda, fundamentalmenteporque cubren un espacio que ellos pensaban quepodían llenar.

La principal debilidad de los administradores semanifiesta en que no han podido llegar a controlaraquello que es el núcleo de un tribunal: la agendade los jueces o, en otros términos, la forma encomo ellos utilizan su tiempo laboral. Son los pro-pios jueces quienes deciden cuántas audienciasconocerán y cuándo, impidiendo un uso racionalde este recurso central. Los tribunales están así lle-nos de tiempos muertos y otras ineficiencias, comosalas de audiencias asignadas en propiedad a unjuez o que no son utilizadas en las tardes al fijarsetodas o la mayoría de las audiencias en las maña-nas. Los jueces también se resisten a no tener per-sonal bajo su directa tuición y a que éste sea admi-nistrado centralizadamente. Cada uno de ellos tiene


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85 La determinación del número de integrantes se hace a través de un modelo matemático que, entre otras variables, integra las de distancia, comunicaciones y litigiosidad. De allí que, porrazones de acceso a la justicia, se mantengan tribunales unipersonales. Por otra parte y por eventuales deseconomías de escala que pudieran generarse, se puso un límite máximo al núme-ro de jueces por tribunal, de 27, aunque este límite está reconsiderándose en la actualidad.86 Todos ellos son ingenieros o administradores universitarios.

sus propias preferencias y modalidades de trabajo,siendo muy difícil estandarizarlas, lo que es vitalpara establecer procedimientos administrativosadecuados.

El modelo administrativo en Chile prevé la exis-tencia de dos instancias de representación de losintereses de los jueces para los temas administrati-vos: un Comité de Jueces, que opera como unDirectorio y un Juez Presidente, encargado de larelación directa con los administradores. Esteesquema no ha dado buen resultado, por una partedebido a la dinámica que adquirieron los Comités,operando como el pleno de las cortes para decidirtodo tipo de asuntos. Los administradores, en vezde tener un jefe, el Juez Presidente, pasaron a tenertantos jefes como miembros tiene el Comité. Porotra parte, el cargo de Juez Presidente fue vistocomo un cargo honorífico, designándose para sudesempeño, en muchos tribunales, no a quienestenían mejores condiciones para la gestión87.

En todo caso, los autores citados señalan que enestos temas hay muchas diferencias de tribunal atribunal y mejoras en relación a la primera evalua-ción realizada el año 2001, lo que es propio deldinamismo de la reforma. Por ello, algunos de losproblemas que antes mencionábamos ya han sidosuperados en ciertos tribunales. El desafío es ahoracómo lograr que estas mejores prácticas se con-viertan en políticas generales de la institución.

Finalmente, no debe dejar de mencionarse -debido a su importante contribución a una buenagestión judicial y, por ende, a la eficiencia en lamateria- a la informática aplicada a los tribunales.Éstos pueden ser entendidos como un lugar dondese reúne, procesa y produce información, lo quesugiere la gran contribución que los nuevas tecno-logías de información pueden hacer en su interior.La informática tiene así un rol muy importante enel apoyo a las tareas normales de la oficina, en elseguimiento de los casos y en los sistemas de con-trol de gestión. Para todos ellos hay desarrollos enejecución en prácticamente la totalidad de los paí-ses de la región; claro está que el grado de exten-sión y de éxito en cada uno es muy variable88.

En este capítulo se ha insistido en que la efecti-vidad de sistemas de seguimiento de casos depen-de fundamentalmente de los procesos en los cua-les se inserten. Adicionalmente, debe tenerse pre-sente que el proceso de implementación en esterubro es determinante. A estos sistemas sólo puedesacárseles provecho en la medida en que se utili-cen íntegramente: que se ingrese toda la informa-

ción y que todas las actuaciones queden registradasen ellos. Sin embargo, esto sucede muy escasa-mente debido al alto grado de resistencia quegeneran y la falta de compromiso de las autorida-des por exigir su uso. En España, en 2002, se cal-culaba que se cumplimentaba entre 5 y 30 porciento de la información requerida por las aplica-ciones existentes en las distintas comunidades(Pastor, 2003: 13).

Los sistemas computacionales destinados agenerar información sobre el funcionamiento delsector son más escasos89. En general, la informa-ción sigue siendo una asignatura pendiente en lagestión judicial en América Latina. Cuando más, secuenta con anuarios estadísticos, desfasados y pococonfiables. Pero aún cuando fueran adecuados,estos anuarios no son útiles para controlar la ges-tión de una institución. Como se ha dicho, losanuarios son útiles para estudiar un cadáver, ya devarios años atrás; pero no para dirigir en el día adía una institución. Para eso se requieren informesde gestión, acotados a los temas de real utilidad ydirigidos a quien debe adoptar decisiones. Mientrasno se cuente con esta información, las decisionessobre los temas más importantes de la justiciaseguirán tomándose a ciegas, basadas solamente enla experiencia personal o en la mera intuición, encircunstancias que raramente esas experiencias songeneralizables y que la realidad se encarga dedemostrar que muchas veces es contraintuitiva.

IV. Lecciones que dejan los cambios en la gestión

Hemos apuntado a lo largo de este capítulo quelos cambios a la gestión judicial no han sido capa-ces de integrarse dentro de una estrategia másamplia y comprensiva de reforma judicial, lo queha limitado y, a veces, anulado sus efectos. Sinembargo, estas iniciativas han tenido como granefecto positivo instalar en el sector las ideas de efi-ciencia y de productividad, tradicionalmente igno-radas e incluso combatidas. De la mano de estoscambios, también se ha generado un proceso deinnovación nada desdeñable. Hoy en día es posi-ble tratar con jueces y ministros de corte temas queantes no se tocaban; es posible también ver expe-rimentos de funcionamiento que antes hubiesensido considerado heréticos.

Estas reformas también han servido para des-pertar el interés y allegar a los tribunales a profe-sionales de áreas muy distintas a las jurídicas. En el


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87 Para superar muchos de estos problemas, el Ministerio de Justicia de Chile estudia en la actualidad un proyecto de ley que eleva el rol de los administradores dentro de los tribunales,dándoles expresamente la facultad de controlar la agenda de los jueces, y simplifica la coordinación con los magistrados, eliminando el Comité de Jueces y redefiniendo las funciones del JuezPresidente, que pasa a llamarse Juez Coordinador, término que describe mejor sus labores.88 18,66% del total de los fondos invertidos por el BID en justicia en la región, entre 1993 y 2001, se ha destinado a sistemas o planes de informática (Biebesheimer y Payne, 2001: 17).89 Inexplicablemente, existen sistemas de seguimiento de casos que no generan estadísticas automáticas.

funcionamiento cotidiano y no sólo en las declara-ciones, la justicia hoy ha dejado de ser un temaexclusivo de abogados y jueces. Sin duda, esta pre-sencia de administradores, ingenieros, economistasy técnicos de las más diversas disciplinas -aunqueactualmente estén desaprovechados- desatará diná-micas de cambio imposibles de parar, sobre todoen la medida en que vayan ganando espacios yadquiriendo mayores cuotas de poder.

Los nuevos sistemas de gestión, por incipientesque sean, han servido también para reducir algunasoscuridades del funcionamiento tradicional de lostribunales y mostrar logros palpables en algunasáreas90. Hoy existe, por ejemplo, una demanda porinformática en los tribunales, cuya satisfacciónpuede ser objeto de negociaciones que garanticensu óptimo aprovechamiento.

Adicionalmente, los recursos con que cuentanlos tribunales en la actualidad, los ponen en condi-ciones de emprender programas de modernizaciónque antes hubieran sido inalcanzables, pudiendoacceder a lo más avanzado en desarrollos organi-zacionales y tecnológicos.

Así las cosas, si se logra dar el paso de engranarlos cambios en gestión con los más sustantivos quehemos descrito, creemos que la justicia en la regiónpuede dar un salto cualitativo de importancia y, lomás relevante, las reformas pueden comenzar amostrar resultados perceptibles directamente porlos justiciables, quienes hasta la fecha es poco loque se han beneficiado con lo hecho.

Para ello es necesario que se mantenga una pre-sión constante, que exija resultados ante cadaesfuerzo, proyecto e inversión. Crecientemente laciudadanía está más interesada con lo que sucedeen la justicia, pues hoy, a diferencia del pasado, esen los tribunales donde se resuelven los asuntosmás trascendentes para la vida privada de las per-sonas y también para el quehacer público. El PoderJudicial está dejando de ser el poder sin poder, o elpoder abandonado. Hoy tiene poder real y cuentacon recursos para ejercerlo. Esto lo pone inevita-blemente en el primer plano de la opinión pública,donde antes sólo estaban los gobiernos o, cuandomás, los parlamentos. Se trata de un fenómeno taninexorable como positivo, aunque quizás aún nosea percibido por los propios jueces: mayores gra-dos de independencia -que no es otra cosa quepoder, en última instancia- generan mayores gradosde control y de responsabilidad. Y una ciudadaníaalerta sobre lo que está haciendo el Poder Judicial,consciente también de que funciona con cargo asus tributos, es el mejor mecanismo de presión porniveles mayores de eficiencia.

Además, la experiencia indica que la motivaciónno es sólo externa, aunque ésta sea la determinan-te. Los jueces más trabajadores y productivos tam-bién están interesados en que se mida su trabajo yse compare con el de sus pares, que se les reco-nozca y beneficie por su esfuerzo. Se generan asíefectos de bench marking, que permiten no sólointroducir sucedáneos a la competencia en un áreamonopólica, sino también mayores niveles deinformación para poder conocer y luego adoptarprácticas más adecuadas y eficientes. En algunasjurisdicciones ya es posible percibir que este círcu-lo virtuoso se ha instalado.

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l Christina Biebesheimer, estadounidense, ex-perta en justicia del Banco Interamericano deDesarrollo, BID.

l Carlos Cordovez, ecuatoriano, especialista de laDivisión de Estado, Gobernabilidad y SociedadCivil del BID.

l Alfredo Fuentes, colombiano, Decano de laFacultad de Derecho de la Universidad de losAndes.

l Linn Hammergren, estadounidense, especialis-ta Senior en Sector Público para el Depar-tamento Regional sobre América Latina delBanco Mundial.

l Luis Paulino Mora , costarricense, Presidente dela Corte Suprema de Justicia de su país.

l Mónica Nágel, costarricense, ex Ministra deJusticia y miembro del Consejo Directivo deCEJA.

l Luis Pásara , peruano, profesor investigador dela División de Estudios Jurídicos del Centro deInvestigación y Docencia Económicas (CIDE),México D.F.

l Carlos Peña, chileno, Decano de la Facultad deDerecho de la Universidad Diego Portales.

l Rogelio Pérez Perdomo, venezolano, profesordel Instituto de Estudios Superiores deAdministración (Caracas).

l Silvina Ramírez, argentina, Directora Ejecutivade INECIP.

l Cristián Riego, chileno, Director Académico deCEJA.

Enfrentar los problemas de la justicia como unasunto de política pública es impracticable sininformación. Una política pública es algo que afec-ta a todos y, por tanto, requiere que se tomen deci-siones acertadas, viables y oportunas para enfren-tar los problemas. En un entorno democrático, lainformación es (o debería serlo) el insumo clavepara la toma de decisiones y la motivación para loscambios. ¿Sucede así con los problemas de justiciaen la región? ¿Cómo se están tomando las decisio-nes? ¿Por qué, después de dos décadas de reforma,la ciudadanía desconfía cada vez más de la justicia?¿Quiénes han sido los beneficiarios de los cambios?¿Hay relación entre justicia y democracia? ¿Influyela justicia en el clima de negocios? ¿A quiénescorresponderá liderar la nueva etapa de reformas?

El texto que sigue corresponde a una versióneditada del debate en torno a estos temas, realiza-do entre los integrantes del Comité Editorial deSistemas Judiciales, el 11 de julio de 2003, en lasede del Centro de Estudios de Justicia de lasAméricas, CEJA, en Santiago de Chile. Como prin-cipal insumo, la discusión se centró en los resulta-dos recientes de un conjunto de encuestas e índi-ces sobre el funcionamiento de la justicia en el con-tinente, producidos por agencias privadas y orga-nismos internacionales, todos ellos reseñados en eldocumento “Indicadores Subjetivos”, tambiénincluido en esta edición.

El debate fue moderado por los directores de larevista, Alberto Binder y Juan Enrique Vargas, y enella participaron las siguientes personas:1

J U S T I C I A , I N F O R M A C I Ó N Y P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S

Pedro Galindo [email protected]

JUSTICIA, INFORMACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

1 Las opiniones expresadas por los participantes de este debate fueron realizadas a título individual y por tanto no representan el punto de vista de las instituciones donde se desempeñan.La responsabilidad de dichas opiniones recae sobre sus autores y no compromete a las instituciones que editan esta revista.

Un debate en torno a los indicadores subjetivos

Edición:

En lo posible, se incluyó en este texto sóloaquellas intervenciones que refieren a las conclu-siones de fondo derivadas del documento que sus-tanció la discusión. Los participantes, sin embargo,hicieron saber sus reparos, serios en algunos casos,a la metodología de las encuestas y estudios rese-ñados en el documento en cuestión. Dichas obser-vaciones han sido abordadas, por separado, en loscomentarios críticos que acompañan el documentoy que también incluye esta edición de SistemasJudiciales.

Juan Enrique Vargas: Para iniciar el debate, anti-ciparía dos ideas. Primero, constatar y poner enevidencia que hay más información sobre justi-cia de la que suponíamos. Probablemente estainformación tiene muchos problemas, pero esinformación que está disponible y hay gentetomando decisiones a partir de ella. Lo segundoes que la única forma de mejorar esa informa-ción es precisamente generando un debate apartir de ella, tratando de sacar conclusionesaun cuando tengamos las sospechas de que esasconclusiones van a estar erradas. A eso los invi-to en esta discusión.

Linn Hammergren: Visualizo dos temas. Uno: ¿losindicadores están mal? Hay que criticarlos. Dos:estén bien o mal esos indicadores, innegable-mente uno advierte de ellos que algo debeandar mal con la reforma a la justicia. Porque elpúblico no la está aprobando. Es muy impor-tante que nos fijemos en eso, que hemos inver-tido equis millones de dólares en reformas y¿qué pasa? La imagen pública de la justicia baja.Yo sé que esa baja se debe en parte a que tene-mos reformas y estamos llamando más la aten-ción sobre estos temas. Pero no debemos que-darnos con esa explicación como única res-puesta.

Luis Pásara: La percepción social, y aquí estoyhablando de la imagen de la justicia en la ciu-dadanía, es probablemente la más lenta endarse cuenta de los procesos de reforma. Estopara nosotros es vital. Cuando arranca un pro-ceso de reforma e introduce ciertos cambios,pueden pasar cinco años sin que la sociedad sedé cuenta. Entonces, medir el éxito de las refor-mas judiciales por la percepción social es unindicador equivocado.

Christina Biebesheimer: Pero si necesitamos saberqué opinión tiene la ciudadanía, la percepciónsocial es lo único que importa. Recientementehe estado revisando encuestas en los EstadosUnidos, examinando si se incluyó en las encues-

tas la pregunta sobre qué experiencia tiene elentrevistado con el sistema de justicia. Se des-cubre que las personas que han tenido unamayor experiencia reciente, un mayor contactocon el sistema judicial, tienen una percepciónmucho más positiva. Esta información es crucialpara quien está tomando decisiones de políticapública en esta área. Porque es evidente que elproblema no es con el servicio en sí, sino con laimagen que las personas tienen del servicio,especialmente la de aquellas personas que nohan tenido un contacto con el sistema.

Cristián Riego: La pregunta que yo plantearía espara qué nos sirve esta información. No nos sirvepara conocer más sobre los sistemas judiciales,porque no nos aporta mucho. Creo, en cambio,que sí nos sirve para decir, a través de terceros,algo que es fundamental instalar en nuestros paí-ses. A pesar de lo que nosotros aquí opinemos,al interior de los sistemas judiciales se tiene unatremenda auto imagen. Si uno va a conversar conel Presidente de la Corte Suprema de equis país,él piensa que es un sujeto altamente prestigioso,que desarrolla una serie de prácticas llenas deritualismo que lo dignifican aún más. Y toda esaauto imagen lo hace, además, muy poco perme-able a la crítica. Claro, la sensación de la calle esotra. Pero esa sensación de la calle no llega a lacomunidad legal. Entonces, esta información sínos sirve para eso. Nos sirve para que la comu-nidad de abogados y jueces bien vestidos y bieneducados, no desconozca esas opiniones, por-que están dichas en un lenguaje que, si bien pre-senta problemas, no puede ser tomado como lamera opinión del taxista.

Luis Pásara: Cristián, yo trabajo con jueces. En losúltimos diez años he trabajado muchísimo conjueces y tengo una percepción exactamentecontraria a la que tú has explicado. Creo que nohay que confundir la formalidad y la solemni-dad que mantienen los jueces por su alto cargocomo una actitud absolutamente defensiva. Losjueces de casi todos los países de América Latinaestán arrinconados. Saben que están arrincona-dos, saben que socialmente producen rechazo yque, por cierto, siguen recurriendo a sus instru-mentos de formalidad y solemnidad para defen-derse. Esto es muy claro.

Linn Hammergren: Yo discrepo con Luis. Las judi-caturas, al menos aquellas con las que he traba-jado, muchas de ellas tienen una impresión muyalta de sí mismas. Ese es un tema. El otro es que,en mi opinión, a los inversionistas esta informa-ción no les importa. Les importa a los bancos y

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a las personas que escriben sobre justicia, perono a los inversionistas. Si les importara, CostaRica sería el país más rico del mundo porquetiene una judicatura tremenda. Pero la verdad esque prefieren invertir en China, porque Chinatiene un mercado mucho más grande.

Juan Enrique Vargas: No puedo estar de acuerdo.Sin duda que sí les importa y esta informaciónsí tiene impacto. Las empresas calificadoras deriesgo recogen esta información y la tasa deriesgo de un país claramente influye en la inver-sión. No estoy diciendo que sea el único factorpara tener en cuenta, pero afirmar que no lesimporta, yo lo pondría en duda.

Linn Hammergren: Pero si tú ves hacia dónde sedirige la inversión, Uruguay no está precisa-mente entre los países con más inversiónextranjera en el mundo. Y, sin embargo, lasencuestas lo muestran muy bien evaluado.

Cristián Riego: Tiendo a estar de acuerdo con LuisPásara en el sentido de que los jueces tienenintegrado el dato de que su prestigio es muybajo. No es ése mi punto de desacuerdo. Tal vezme expresé mal. Creo que el punto es que cuan-do hay un diálogo público, hay cosas que no sepueden decir. Por ejemplo, cuando estoyhablando de políticas públicas, yo no puedodecir que mi contraparte en el diálogo es unidiota, un inepto y que no merece ninguna con-sideración. En suma, que no es creíble. Si yodialogo con él, asumo esta premisa. Entonces,me parece que lo que falta en el diálogo sobrepolíticas públicas de América Latina es eso. Porejemplo, que el Poder Judicial de Tombuctú estámuy desprestigiado, que tiene sospechas decorrupción gravísimas y creíbles, y que nadie daun peso por él. Entonces, cuando discutimosqué hacer, necesitamos que ese tipo de infor-mación pueda expresarse de alguna manera.Porque la verdad es que la mala percepciónpública de la justicia y las actitudes defensivasde los jueces existe en todos los lugares delmundo. Existe en Inglaterra, existe en losEstados Unidos, existe en Canadá.

Linn Hammergren: Pero no tan mal como la queexiste en el Perú.

Cristian Riego: Exacto. Y justamente eso es lo inte-resante. Cuando yo dialogo con los juecesperuanos, puedo decirles ustedes están muymal, pero lo están de un modo distinto a comoestán mal en Uruguay. A nosotros, en Chile, nospasa mucho que cuando hacemos investigacio-

nes empíricas y se las mostramos a los jueces, ala comunidad legal, todo el mundo hace unascríticas metodológicas sofisticadísimas. Y yo nosabía que eran tan buenos metodólogos porquenunca los había visto producir una cifra. Noobstante, cuando entramos en la discusión defondo, todo el mundo reconocía que es creíble.Lo mismo aquí. Esta información podrá ser muycuestionable, pero finalmente sí resulta creíble.

Carlos Peña: Quiero llamar la atención sobre dosaspectos que se vislumbran de esta información.Los datos muestran que no hay correlaciónentre satisfacción con la democracia y nivel deconfianza en el Poder Judicial. Para algunos paí-ses, el nivel de satisfacción con la democracia esbajo y la confianza en el sistema de justicia esalta, y para otros al revés. Digo esto porque esedato -aceptemos provisionalmente que es undato firme y seguro- pone en cuestión uno delos prejuicios más arraigados entre los impulso-res de la reforma judicial en América Latina. Yes que dichas reformas mejoran la calidad de lademocracia. Eso es lo primero. Por otra parte,suele oírse también en el debate latinoamerica-no, especialmente entre las personas que seganan la vida y algo más que la vida reforman-do la justicia, que importa muchísimo mejorar elsistema de justicia porque de esa manera elambiente de negocios mejora. Pero si ustedesven los resultados de la encuesta sobre elambiente de negocios en el mundo, allí semuestra que el sistema de justicia tiene una rele-vancia cercana a cero cuando se trata de medirla propensión para desarrollar negocios. Estonos lleva a lo que decía antes Linn. Es decir que,a la luz de estos datos, mejorar el sistema de jus-ticia no tiene ninguna relevancia cuando se tratade mejorar el ambiente de negocios. De ser cier-tos estos datos, me parecen estremecedorespara quienes se ocupan de este tema.

Juan Enrique Vargas: ¿Querrías adelantar algunaopinión sobre el asunto?

Carlos Peña: Sí, y es que en ausencia de datos ten-demos a ser bastante fieles a las teorías, por lla-marlas de alguna manera, y tendemos a sobre-dimensionar la importancia de la cual uno seocupa. Por lo demás, eso es propio de todas lasprofesiones y oficios. Pero si estos datos sonciertos, parece que no es tan importante. Ofinalmente es importante pero no tiene el nively la intensidad que solemos atribuirle.

Linn Hammergren: Me parece que los datos quetú estás viendo, Carlos, no dicen exactamente

J U S T I C I A , IN F O R M A C I Ó N Y PO L Í T I C A S P Ú B L I C A S

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eso. La confianza en el Poder Judicial es muchomás baja que el grado de satisfacción con lademocracia, pero yo veo que efectivamente síhay una correlación, hay una tendencia.

Alberto Binder: Yo veo lo mismo. Veo que van enparalelo, salvo en uno o dos países. Es decir,veo que hay una correlación y sacaría una con-clusión inversa a la tuya.

Carlos Peña: A ver, veamos algunos casos. Porejemplo, Colombia. En Colombia el 11% estásatisfecho con la democracia y un 23% con elsistema de justicia. Saquemos Colombia.Saquemos luego la mitad de América Latina,digamos, Brasil. Porque en Brasil el 21% semuestra satisfecho con la democracia y un 33%tiene confianza en el sistema de justicia. No haycorrelación. En un caso opera para un lado y enotro a la inversa.

Rogelio Pérez Perdomo: Usualmente, la satisfac-ción con el sistema judicial no es importantepara la ciudadanía cuando medianamente exis-te. Solamente se nota cuando no existe. Es decir,a uno no le preocupa mucho el aire mientrasestá respirando. Pero si de pronto el aire se con-vierte en irrespirable, entonces se vuelve muyimportante. Creo que no puede darse unademocracia propiamente tal si no hay unagarantía de los derechos. La democracia sin unEstado de Derecho no es nuestra concepciónpresente de la democracia.

Cristián Riego: Lo que dice Carlos no tiene cómoconcluirlo. Cuando se consulta esa pregunta,cualquier persona en América Latina entenderíaque democracia es sistema político y que justi-cia o Poder Judicial es otra cosa. La idea de quela justicia es parte de la democracia es una ideamuy sofisticada. Me parece mucho más decido-ra la otra correlación o falta de correlación quemencionaba Carlos. Cuando los hombres denegocios ubican claramente el sector de la justi-cia muy abajo entre los factores que influyenpara el desarrollo de los negocios, en el fondo,lo que se ha hecho tradicionalmente es inter-pretar eso de una manera distinta. Por ejemplo,que otras dos categorías, corrupción y delin-cuencia, sí tienen que ver con el sistema de jus-ticia. Eso sí debería ser puesto en cuestión. Lacorrupción y la delincuencia sí afectan el climade negocios. Y siempre se asume que la refor-ma de la justicia favorece [el combate] a lacorrupción y a la delincuencia. Y yo no creoque sea cierto. Hay una gran distancia para lle-gar a encontrar eso. Probablemente cierto tipo

de reformas, muy focalizadas, podrían estarencaminadas a ese propósito, pero no la refor-ma a la justicia en general.

Alfredo Fuentes: ¿Qué papel tiene la justicia en eldesarrollo de los negocios? El concepto de justi-cia se ha ido abriendo más allá de lo que es lamisma administración de justicia. En casi todoslos marcos constitucionales de América Latina seha abierto espacio para que algunas entidadesadministrativas administren justicia, en áreascomo conflictos con consumidores, derecho a lacompetencia. Con ese marco conceptual, si unose acerca al gráfico sobre los obstáculos para eldesarrollo de los negocios en América Latina, dela World Business Environment Survey, unopuede observar que entre los obstáculos apare-ce el tema de las prácticas contra la competen-cia. Seguramente, muchos de los problemas quetienen que ver con prácticas de la competenciase constituyen en obstáculos en la medida enque, cuando se presentan estos problemas, elsistema de resolución de conflictos administrati-vos de justicia no funcionó adecuadamente. Ladelincuencia callejera y el crimen organizadotambién se mencionan como obstáculos. Enambos casos, uno podría plantear que tampocofunciona el sistema de justicia. Uno podría plan-tear incluso que, en materia de impuestos yregulaciones, variables que los empresarios con-sideran realmente obstáculos serios al desarrollode los negocios, se relacionan también con defi-ciencias de los mecanismos de solución de con-flictos, toda vez que las administraciones nacio-nales de impuestos tienen facultades para apli-car estos mecanismos en sus relaciones con losparticulares. La sumatoria de eso es la seguri-dad. Esto nos conduce a contrariar la hipótesisque parece sugerir uno de estos informes, estoes, que el sistema judicial no es un obstáculopara el desarrollo de los negocios.

Carlos Peña: Efectivamente, si uno sumara los por-centajes que tú mencionas, Alfredo, el sistemade justicia podría por supuesto transformarse enun obstáculo extremadamente relevante para elambiente de negocios. Pero ello exige una seriede inferencias empíricas que yo no haría tanfácilmente como tú las haces. Por ejemplo, yono creo que uno pueda decir que la delincuen-cia callejera tiene que ver con la calidad del sis-tema de justicia, o que las prácticas en materiade impuestos en América Latina tengan que vercon el sistema de justicia. En absoluto. Lo quemuestran los datos en América Latina es que lastasas de recaudación impositiva son extremada-mente bajas. Ahora ¿podríamos llamar sistema


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de justicia a los jueces más los policías? Claro,por supuesto, pero hay algo de ilícito en eso.

Alfredo Fuentes: Entonces quiero añadir un ele-mento de juicio adicional, porque sí me pareceplausible la hipótesis de que el sistema de justi-cia tiene una tremenda importancia para el des-arrollo de los negocios en América Latina.Concretamente, uno de los estudios indica que,en 22 países de las Américas, los empresariosopinan que la justicia es siempre o casi siemprelenta para resolver las controversias. El 73%opina que raras veces o nunca los tribunalesactúan con rapidez. Aquí me llama la atenciónque, mirando los países del hemisferio norte,puntualmente Estados Unidos y Canadá, hayuna gran diferencia con América Latina. Sobretodo Canadá. Veo ahí una hipótesis para mirarlas diferencias tan grandes que tenemos con lospaíses desarrollados del hemisferio, porqueellos han logrado unos sistemas de justiciamucho más sofisticados que los nuestros. ¿Quéexplica esa diferencia en la resolución más rápi-da de conflictos? Tal vez el resultado de progra-mas anticongestión. O bien, que están llegandomenos casos al sistema judicial.

Linn Hammergren: No, al contrario. En el ámbitocivil incluso están llegando más casos.

Alfredo Fuentes: De acuerdo, pero cuando uno vecómo funcionan los juzgados en Washington,por ejemplo, cuando llegan los casos hay másfiltración. Unos llegan a arbitraje, otros a conci-liación, y realmente los que llegan al sistemajudicial son menos.

Linn Hammergren: No es que necesariamente nolleguen, más bien tienen un trato más rápido. Sedecide que determinados casos se van a resol-ver más rápido.

Alberto Binder: Una cuestión que visualizo enesta información que se nos presenta son lasdistorsiones que se han generado por el mante-nimiento, al menos en su formulación clásica,entre los sistemas continental europeo y anglo-sajón, civil law y common law. Se ha puestomucho énfasis en la tradición de, supuestamen-te, mayor apego a la ley de los sistemas conti-nentales europeos frente al sistema de prece-dentes anglosajón. Pero no se han detectadocon claridad los elementos centrales de la tradi-

ción inquisitorial: la rigidez de la organizaciónjudicial, el formalismo, la misma escritura de lossistemas judiciales. Buena parte del peso quenos queremos sacar de encima en AméricaLatina no proviene del hecho de que hayamenor o mayor apego a la ley o mayor o menorcodificación. Al mismo tiempo, los elementos dela tradición anglosajona que queremos incorpo-rar en nuestros países tienen mucho más quever con el carácter adversarial de ese sistemaque con la idea de los precedentes. Entonces, ala hora de establecer un diálogo más producti-vo entre ambos sistemas, habría que caracteri-zarlos por otros atributos más relevantes.

Rogelio Pérez Perdomo: Ese tema, Alberto, la ver-dad me parece bastante parroquial y de muypoca relevancia. Un ejemplo de ello es el librode Luis Paulino [Mora] y [Raúl Eugenio]Zaffaroni sobre los presos sin condena en laregión.2 Allí se atribuía el hecho de que AméricaLatina tuviera presos sin condena en un núme-ro muy elevado básicamente al common law yal civil law. Mi opinión es que eso no tiene nadaque ver. Sin embargo, haber destacado cuántaspersonas estaban en prisión sin condena enAmérica Latina abrió un debate muy importan-te. Sería útil retomar ese debate (el libro es de1983) y averiguar qué impacto se ha registradoen la situación de los presos sin condena ahoraque varios países han adoptado un modelo másacusatorio.

Juan Enrique Vargas: Con todas las limitacionesque pueden implicar las comparaciones, meparece muy interesante lo que se lee de estainformación a nivel de los países. Colombia, porejemplo. En general, aparece bastante bien eva-luada, siempre como de la mitad hacia arriba, encircunstancias en que usualmente se habla deColombia como un país con un problema insti-tucional muy complicado y, sin embargo, la ciu-dadanía expresa confianza en el Poder Judicial.Otro caso es Costa Rica. El país exhibe uno delos Poderes Judiciales unánimemente mejor con-siderados en cuanto a independencia, predecibi-lidad, confianza ciudadana. Sin embargo, hay unjuicio muy crítico con respecto a eficiencia.

Alberto Binder: A mí lo que me llama la atenciónes que si hoy en América Latina se están toman-do decisiones con estos datos sobre la mesa, esun grado de debilidad enorme. Tengo una hipó-


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2 Véase Mario Houed, Luis Paulino Mora, Raúl Zaffaroni, El Preso sin condena en América Latina y el Caribe: Estudio Comparativo, Estadístico y Legal de Treinta Países, y Propuestas paraReducir el Fenómeno, ILANUD, San José, 1983.

tesis que la vengo sosteniendo desde hacemucho tiempo y es la siguiente. Si no se haconstruido una base de aproximación a la reali-dad más clara en el proceso de reforma judicial,es porque el proceso de toma de decisión sobremedidas vinculadas a la reforma judicial nonecesita estos datos. Las decisiones se estántomando desde otras consideraciones. Políticas,ideológicas o las que fuera. Por eso después dequince años de toma de decisiones, los datossiguen teniendo este grado de generalidad. Sellama a cien, a quinientos o mil empresarios yse les pregunta si la justicia es equitativa paratodos. Son preguntas imposibles de contestar.Fíjense bien. ¿Hay corrupción en el sistema judi-cial? ¿Se puede hacer negocios? Son todas gene-ralidades. Lo que me preocupa es que el proce-so de toma de decisiones no necesita datos. Nolos necesita porque sino ya los hubiera cons-truido.

Linn Hammergren: Pero es que debe tener datosporque, en el caso contrario, no va a tenerfinanciamiento.

Alberto Binder: No digo que no debería necesitar-los. Ojalá tuviéramos un proceso de toma dedecisiones nutrido con buenos datos. Lo quedigo es que no los hay porque no los ha necesi-tado. Las decisiones se toman, pero desde otrasinstancias, no con datos. Entonces, hay queconocer bien los procesos de toma de decisióny conocer cuáles son los criterios relevantes.

Juan Enrique Vargas: En una etapa inicial, esoparece ser así. Nadie se cuestiona que hay quehacer cambios, que hay que modernizar, quehay que invertir. Pero cuando ya te has gastadola cantidad de plata que nos hemos gastado enjusticia, has hecho los esfuerzos que has hechoen justicia, has capacitado la cantidad de juecesque has capacitado, y te das cuenta de que lainformación indica que las cosas no han cam-biado mucho, ahí la información pasa a ser rele-vante. En este momento, para el segundo enviónde reformas que uno quisiera, poner informa-ción sobre la mesa es absolutamente relevante.

Alberto Binder: Pero no es eso lo que yo he dicho.Evidentemente, ojalá eso ocurra. Lo que hedicho es que hoy el proceso de toma de deci-siones no usa datos. El problema está en que losdatos van a aparecer cuando cambien ciertascondiciones del proceso de toma de decisión. Yno serán datos los que van a modificar ese pro-ceso. Va a ser el proceso de toma de decisión elque va a hacer nacer la información.

Silvina Ramírez: Me parece que es incuestionablela relevancia de la información. Pero, como diceJuan Enrique, si es fundamental disponer deinformación para un segundo envión de refor-mas, la pregunta es cómo promover aquello.Porque convengamos que para esto faltanmuchos recursos, hace falta una decisión políti-ca, hace falta iniciar todo un proceso de reco-lección.

Luis Paulino Mora: Yo quisiera que mis colegas nose dieran cuenta de la manera en que pienso,pero pienso que en esto hay un altísimo gradode perversión. Creo que a los Poderes Judicialesno les interesa tener datos. Porque sabemos quenos van a preguntar qué hicimos con los millo-nes. Y no tenemos cómo explicar qué hicimoscon los millones. No estamos acostumbrados aver datos y a tomar decisiones para eso. Lo quequeremos es seguir con las estadísticas de cincoaños atrás. Nos interesa ver cómo son esoscadáveres. La realidad de hoy, de los seres vivosde hoy, no nos interesa. A los Poderes Judicialesno nos interesa porque nos pueden sentar en elbanquillo de los acusados. Y ahí tenemos temor.No sé cómo van a lograr ustedes convencernosde que eso es lo necesario. Cuando hablo conmis jueces sobre la producción de datos, a pro-pósito del sistema de gestión que ahora tene-mos, es una de las cosas que más les preocupay menos les gusta. Nadie lo dice de esta mane-ra. Es una traducción que yo hago. Puede serque esté totalmente equivocado. Pero cuandoveo el rechazo constante de los PoderesJudiciales latinoamericanos para tener informa-ción oportuna y válida para la toma de decisio-nes, no sé si lo que sucede es que no nos gustatomar decisiones. Creemos que la justicia nonecesita que se planifique. No necesita que segestione. La justicia no ha necesitado esos datosnunca. ¿Porqué los va a necesitar ahora? ¿Quécompromiso hay y con quién? ¿No será que nosestamos desnudando ante nuestra ciudadanía?¿Será conveniente eso? ¿Será conveniente que lelevantemos la sotana al cura y le veamos quétiene por debajo? Ahora, a mí sí me parece abso-lutamente indispensable, si vamos a ir a unsegundo empuje en las reformas, contar coneso. No podemos seguir invirtiendo sin saberdónde estamos invirtiendo y qué estamoslogrando con esa inversión.

Alfredo Fuentes: Me preocupa mucho lo que diceLuis Paulino y lo comparto. Hay un ciertorechazo a la producción de estadísticas judicia-les, a que aparezca con claridad que hay pro-blemas de productividad, eficiencia, eficacia en


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el sistema judicial. Eso no lo vamos a corregir enAmérica Latina. Habría que pensar en la mane-ra en que haya entidades independientes concapacidad de análisis, que sean las encargadasde hacer un seguimiento en la dirección de loque planteaba Carlos. Esto es, de un verdaderoanálisis empírico de tendencias sobre los queestá sucediendo en el sistema judicial. No soyoptimista en cuanto a que los sistemas judicialesse atrevan a mostrar realmente que no estánmejorando la productividad o que tienen pro-blemas serios para mejorar la eficiencia.

Luis Pásara: Uno de los cambios indiscutibles queha habido en los últimos años en el terrenojudicial en América Latina es el incremento delos presupuestos. Toda la información disponi-ble nos muestra que los presupuestos han subi-do. ¿Porqué subieron? No subieron a partir dedatos. No se usaron datos para esta decisión.Entonces, estoy de acuerdo con Luis Paulino enel sentido de que hay una tendencia no sólo deocultar sino de despreciar el dato. Incluso, elproblema no es tanto ocultar el dato como res-tarle significación dentro de los PoderesJudiciales. La pregunta es qué datos necesita-mos. En alguna medida necesitamos asomarnosa lo que pasa debajo de la sotana del cura. Ahíle doy la razón a Cristián cuando dice que estetipo de información, con todo lo discutible quees, nos sirve para enfrentar a la fuente oficial. Enlos últimos meses he trabajado en dos estudiosque no hubiera podido hacerlos si no hubierasido porque el Tribunal Supremo del DistritoFederal [en México] autorizó a hacer un estudiosobre sentencias judiciales. Lo que es insólitoporque en México no hay acceso legal a las sen-tencias. Las sentencias no tienen carácter públi-co. El otro caso es del Consejo Nacional deMagistratura en el Perú, que aceptó entregartoda la información sobre los procesos de selec-ción de jueces para que se le prepararan pro-puestas alternativas.

Carlos Peña: Tengo la impresión de que lo queefectivamente ocurre acá es que el proceso detoma de decisiones a nivel de las políticas públi-cas de justicia tiene muchas fallas. La principalde ellas para mí es una cuestión incomprensible.Esto es, que sean los propios jueces las personasque tengan a su cargo, en buena parte, la deci-sión de las políticas públicas de justicia. EnAmérica Latina, en general, los policymakers sonmal preparados. Ahora, dentro del aparato públi-co de los Estados latinoamericanos, los juecessean quizá los peor preparados de todos. Conhonrosas excepciones, por cierto, entre las cua-

les está Luis Paulino. Pero los jueces latinoame-ricanos, y todos lo sabemos, son la parte másdébil, por decirlo de alguna manera, la másinculta, la con mayor resistencia al cambio. Y,claro, inexplicablemente, por razones que seríaútil dilucidar pero que no soy capaz de dilucidar,de pronto los héroes intelectuales del cambio enlos sistemas judiciales latinoamericanos son losjueces. Ahora, lo que le conviene a los ciudada-nos en general perjudica a los jueces. Lo que lesconviene a los pacientes en general perjudica alos médicos. Esto es un lugar común en el mer-cado de las profesiones. Entonces, si hay esasimetría, es evidente que el proceso de reformay mejora de la justicia tiene que ser llevada porcualquier persona menos por los jueces. No sésiquiera si por la clase política, que tampoco esde gran calidad en la región. Pero ciertamenteno por los jueces. Los jueces naturalmente van atender a satisfacer sus propios intereses y no losintereses ciudadanos. Sobre esto la evidenciaempírica sobra. No es raro, entonces, que cadavez que se pone dinero para reformas de la jus-ticia en manos de los jueces, termine siendodinero mal gastado. ¿Y que los jueces no veandatos? A lo mejor a los jueces les interesan losdatos, pero quizá tampoco tienen demasiadacapacidad para analizarlos. Lo creo en verdad ylo digo sin ánimo de ofender a nadie. A no-sotros, que somos personas en general entrena-das en este tipo de cosas, vemos el documentoque ha preparado Pedro Galindo y de prontonos cuesta entenderlo. Y esperamos que los jue-ces puedan ser capaces, incluso en contra de susintereses, de hacer el esfuerzo intelectual deentenderlo. Todo esto es realmente absurdo. Loque tenemos acá son políticas públicas quedeberían ser llevadas a cabo por la rama máspolítica del Estado. Sin embargo, finalmente estonos conduce a la verdad bastante obvia, y yo lavengo repitiendo hace bastante tiempo, es queel Estado en América Latina no tiene ningunacalidad. Y que el problema de América Latina noes la justicia, es que no tenemos Estado. La clasepolítica es de mala calidad, los académicos sonignorantes, somos, en general.

Linn Hammergren: Pero todo eso es más bienparte de la condición humana…

Carlos Peña: Está bien. Pero a lo que voy es quecuando ésa es la situación, en general los paísesrequieren de medidas más políticas que técnicas.El déficit de la reforma judicial en América Latinaen buena parte es el déficit de la política enAmérica Latina. Y es bueno empezar a entendereso. Lo que ocurre es que acá hay algo bastante


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perverso. Y es que el BID y el Banco Mundial,como no tienen ninguna posibilidad de asociar-se con las ramas políticas del Estado, por razo-nes estatutarias, han querido meterse en la pro-ducción legislativa, a pretexto de que es unacuestión técnica, relacionándose básicamentecon los jueces. Pero es un engaño y las personasinteligentes no lo debiéramos compartir.

Alberto Binder: Me parece que después demuchos años que estamos dando vuelta alrede-dor del tema de la información, hay que hacerun giro en el análisis. La baja calidad de la infor-mación, que ya es evidente a pesar de la enor-me cantidad de dinero invertida, es el reflejodirecto de los procesos de toma de decisión.Creo que hoy ninguno de los actores -medianos,grandes o chicos- que participan en la reformajudicial, toma decisiones fundadas en una apro-ximación empírica. No lo hacen los jueces, no lohacen los administradores políticos de ningúntipo, no lo hace ningún organismo de coopera-ción internacional, no lo hace la beneméritasociedad civil. Pongo como ejemplo este datoque está producido por el BID mismo, según elcual el sistema judicial no es ningún obstáculopara el desarrollo de los negocios, y sin embar-go no les impide hacer una conferencia sobrejusticia y desarrollo económico. El BID produjoeste dato hace dos años y el Banco Mundialhace encuestas con un solo entrevistado.

Juan Enrique Vargas: Discrepo de eso. Pienso queel punto de vista es otro. No es decir: veamoscuáles son los datos para ver qué está pasandocon la toma de decisiones. El punto es másbien, a ver, veamos si con información sobre lamesa podemos intervenir con una perspectivadistinta dentro de la discusión.

Alberto Binder: Lo que estás señalando es justa-mente un proceso de toma de decisión.

Juan Enrique Vargas: Absolutamente, pero ése esel rol. Es decir, el hecho de poner la informa-ción sobre la mesa no pretende que la gentevaya a tomar las decisiones exclusivamentemirando aquello. Más bien, lo que pretende esque, con información, tú tienes una forma degenerar discusión y debate que de otro modono tenías. Tú puedes sostener que sea falsa o nofalsa, pero la forma que hoy está legitimada y tepermite entrar a un estadio distinto. El que ponecifras sobre la mesa, tiene un buen porcentajede la discusión ganada.

Alberto Binder: Pero lo que yo sostengo es quejustamente las decisiones no se toman de esamanera. Tendrán la legitimidad que tú señalas,pero no se toman después por esa legitimidad.

Juan Enrique Vargas: Yo creo que sí, Alberto. Miexperiencia personal es que cuando uno ponedatos en la discusión, a los jueces no les es indi-ferente, a los que toman decisiones no les esindiferente. Se preocupan enormemente, sobretodo si esa información llega a la opinión públi-ca y tiene gran impacto. Si uno puede ponerdatos sobre la mesa para afirmar que la plata seestá malgastando, eso sí tiene un impacto muyimportante y no es para nada intrascendente.Ahora, si eso significa que después la decisiónse va a tomar a partir de un conjunto de indica-dores, evidentemente estamos lejos de eso. Perola información efectivamente te hace capaz deprovocar un giro en el debate y te permite intro-ducirte en él, no cabe duda.

Silvina Ramírez: Tengo una opinión contraria.Pongo el ejemplo de Argentina y las inversionesdel Banco Mundial en proyectos de reforma a laadministración de justicia. Hace diez años más omenos que hay en Argentina un proyecto fuer-te. Todo el mundo sabe que los resultados sonmuy insatisfactorios, que hay una corrupciónalrededor porque la inversión y los resultadosson absolutamente desproporcionados. Sinembargo, las decisiones para mantener ese pro-yecto pasan por otros carriles y no por el datode que los resultados son escasísimos. Más bienpasa porque hay decisiones políticas, ideológi-cas, de corrupción o de lo que sea, que hacenque la decisión de seguir invirtiendo mal, seasostenida. Y en esto engancho con lo que decí-an Carlos y Cristián. Es evidente la decadenciade la dirigencia política y la debilidad del Estadopara que esto suceda como sucede.

Linn Hammergren: Corrección, en el BancoMundial no hemos gastado casi nada enArgentina. Llevamos diez años tratando de hacerun proyecto.

Cristián Riego: Lo que pasa es que casi nada parael Banco Mundial es…

Linn Hammergren: Tres millones, hemos destina-do tres millones hasta este momento. Y no se hagastado todo el dinero. Lo que pasa es que elproyecto no camina. Ahora, quizá los datos novan a afectar a Argentina, pero sí van a afectaral Banco.


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Cristián Riego: Estoy completamente de acuerdocon Carlos Peña en el sentido de que el proble-ma que está detrás del no uso de la informaciónes fundamentalmente político. El proceso de lareforma tiene que ver con la invocación de unanecesidad social. Una invocación que siemprees pública, hasta cierto punto, porque el que lainvoca está buscando a lo menos un protago-nismo. Ahora, esa invocación en algún momen-to se hizo sobre la base de ciertos valores yprincipios muy generales, y se obtuvieron fon-dos para lograr esos valores y principios. Lo queocurre es que hoy esos fondos ya se obtuvierony los valores y principios quedan diluidos. Enconsecuencia, es urgente el resurgimiento deuna nueva voz invocadora. Una nueva voz queplantee la necesidad de exigir que el dinerorinda los frutos relativos a los valores original-mente convocados. En la primera ocasión, cuan-do se trató de decir que necesitamos más justi-cia, más garantías y un Poder Judicial más fuer-te, el Poder Judicial era el idóneo para promo-ver esa invocación. El problema de ahora es quehay que exigir que esos dineros cumplan coneso. Ahí ya no es idóneo el Poder Judicial. Elpunto ahora es definir quién va a cumplir esafunción política. Por lo pronto, tiene que seralguien que esté dispuesto a enfrentarse con elPoder Judicial. Y ahí es donde surge el poder delos datos, porque es el instrumento principalpara este nuevo tipo de invocación. El gran mis-terio es quién va a cumplir esa función.Necesariamente estas voces tienen que surgir dela comunidad legal. Es muy difícil que vengande fuera, fundamentalmente por el problemadel uso técnico del lenguaje. Pero entoncestenemos una paradoja y el ejemplo de CostaRica es un caso clarísimo. La primera ola dereformas consumió a toda la comunidad legal y,en consecuencia, hoy todos los que tienen vozal interior en la comunidad legal tienen tambiénintereses en el sistema. Y ya que es así, el grandilema de los próximos años es saber de dóndesurgirán las nuevas voces.

Luis Paulino Mora: Nosotros, los jueces, vemos eltema como una trampa. Yo caí en esa trampa ypuedo contar mi experiencia. A mí me dijeron:hay que preparar buenos datos, hay que tenerinformación y hay que darla a conocer:Entonces la abrimos, la dimos a conocer a todoel mundo, la metimos en nuestra página web.Lo que nos pregunten lo contestamos, los infor-mes los damos y no hay datos que nos reserve-mos en el Poder Judicial. Yo dije: esta transpa-rencia va a ser reconocida. Sin embargo, puedoasegurarles que cualquiera de mis cinco antece-sores tuvo una presidencia más tranquila que lamía. Perdí toda tranquilidad y, en este momen-to, los cuestionamientos vienen con datos denosotros. Y, claro, cuando estas cosas las cuen-to, mis compañeros me dicen porqué esto depreparar uno su propia horca. Los PoderesJudiciales debemos reconocer que no hemossido eficientes, que no tenemos una capacidadde gerencia. Lo que Carlos hablaba es cierto.Los jueces no estamos acostumbrados a pensaren cómo tenemos que hacer las cosas. No esta-mos acostumbrados a pensar en cuál es el com-promiso social que tenemos. No estamos acos-tumbrados a decirnos que somos una base de lademocracia y que, por tal razón, tenemos queser una garantía de derechos. Ahora, yo nocaminaría para atrás. Es conveniente seguir poreste camino. No es fácil. Y para convencernos anosotros, los jueces, sobre este tema, se necesi-tan razones suficientes.

Juan Enrique Vargas: Creo en todo caso, LuisPaulino, que el tema no es necesariamente con-vencer a los jueces. Creo, más bien, que en estohay que obligarlos. Ése es el tema. Bien, conesto vamos cerrando. Ha sido un diálogo muyproductivo. Muchísimas gracias a todos por estareunión.


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INTRODUCCIÓN

En nuestro país no puede existir ninguna discu-sión seria sobre el respeto de las garantías o el sig-nificado final del garantismo si no se asume comoun problema de vital importancia las funciones y eldesarrollo de las Defensas Públicas. Es precisosuperar la concepción tradicional que indica que laDefensa Pública oficial es subsidiaria del sistema dedefensa (construido sobre la base del defensor pri-vado o de confianza), para reflexionar sobre unavisión realista asentada en el principio de que elsistema de defensa gira alrededor de la DefensaPública oficial.

La reforma de la justicia penal en América Latinaha significado una nueva etapa para la DefensaPública. La nueva dinámica instalada a través de loscambios procesales, las nuevas funciones asignadasal Ministerio Público y las expectativas sociales quetanto se preocupan por revertir la impunidad ygenerar condiciones de seguridad, así como evitar

el tradicional abuso de poder por parte de las ins-tituciones policiales y judiciales, han generado unclima propicio para el crecimiento cuantitativo ycualitativo de las defensas públicas. Asimismo, nopodemos desconocer que para que se instale unverdadero proceso acusatorio, no sólo debemoscontar con Ministerios Públicos sólidos, que conoz-can e impulsen las mejores estrategias de acusa-ción, sino que es imperioso construir una DefensaPública consistente, que pueda hacerse cargo deplantarse frente a los fiscales como genuinos inter-locutores, para desplegar ante los jueces el litigio.

Ello ha implicado que países que hasta hacealgunos años no tenían prácticamente defensaspúblicas hoy cuenten con cuerpos más o menosconsolidados, que se hayan tomado previsioneslegales e incluso constitucionales para fortalecerlas,que se las haya dotado de autonomía y mayor pre-supuesto y que en general hayan adquirido unnuevo papel en el actual escenario judicial y en lasdiferentes etapas del proceso de reforma.1 Sin

Silvina RamirezDirectora Ejecutiva de INECIP.

[email protected]

PROBLEMAS Y DESAFIOS PARA LA DEFENSA PÚBLICA PENAL EN AMERICA LATINA

Any serious discussion of respect for guarantees or their meaning requires that we address the roles anddevelopment of the public defender's office. The criminal justice reforms implemented in Latin America led toa new era in the area of public defense. The new dynamic introduced by procedural changes, the new rolesassigned to public prosecutor's offices, and the expectation that the new system would put an end to impuni-ty, generate security, and end the abuse of power on the part of the police and judicial institutions have gen-erated a favorable climate for quantitative and qualitative growth in this area. We cannot, however, forget thatinstalling a truly accusatory process not only requires solid public prosecutor's offices that use the best prose-cutorial strategies, but also depends on the creation of a public defense system that is capable of consistentlyproviding quality defense for their clients and responding to the arguments presented by the prosecution.

We must also recognize that the emergence of public defense has also revealed new problems and chal-lenges. First, we must adjust public defense services so that they are in keeping with each nation's laws andmake international instruments such as the American Convention on Human Rights, the European Conventionon Human Rights, and the International Covenant on Civil and Political Rights more than an expression ofintent. We will not be able to make significant progress in our efforts to dismantle inquisitive systems andstrengthen accusatory ones until we have a clear understanding of a public defense model that can best satis-fy the needs of an equal procedure and that is founded on the principle of equality.

1 Sin ir más lejos, se ha desarrollado -aún cuando falta mucho por hacer- sistema de defensa pública en Guatemala que hasta hace poco menos de diez años no existía. También es posiblemencionar el caso de Ecuador, en donde se está trabando para construir un sistema de defensa pública que pueda hacer frente a las demandas.

embargo, también es necesario destacar que elavance normativo que ha implicado que enmuchos de los países latinoamericanos se cuentencon leyes de defensa pública, no ha significado unavance notable en la práctica, la institución siguesiendo muy débil, más aún si se la compara con elMinisterio Público de los Fiscales.

No obstante, esta emergencia de la defensapública como un nuevo actor del sistema de justi-cia penal también ha puesto en el tapete nuevosproblemas y nuevos desafíos. Adecuar los serviciosde defensa pública a los contenidos en las leyesnacionales como así también en los instrumentosinternacionales, tales como la ConvenciónAmericana de Derechos Humanos, la ConvenciónEuropea sobre Derechos Humanos y el PactoInternacional de Derechos Civiles y Políticos debeser más que una expresión de voluntad. Hasta queno se tenga claro cuál es el modelo de defensapública que puede satisfacer en mayor medida lasnecesidades de un procedimiento equitativo, quehaga de la igualdad de las partes su basamento,poco se habrá avanzado en la lucha librada contrael sistema inquisitivo y el fortalecimiento del siste-ma acusatorio.

II. DESAFÍOS

A nuestro criterio, éstos son los problemas prin-cipales que debe enfrentar la Defensa Pública en suejercicio cotidiano:

1. La persistencia de modelos burocratizados dedefensa pública.

2. El problema del papel de la defensa públicadentro del sistema de justicia penal.

3. El vinculo de la defensa pública y el Sistemainteramericano de Derechos Humanos.

4. Las relaciones entre la defensa pública y el mer-cado privado de servicios legales.

5. La idea de sistema de defensa y la expansión desus recursos en el contexto de Estados Pobres.

6. La integración de nuevos temas a la defensa pú-blica y su impacto en el desarrollo institucional.

1. La persistencia de modelos burocrati-zados de defensa pública. Todavía en muchospaíses no se han desarrollado nuevos modelos detrabajo dentro de la defensa pública y ello se mani-fiesta en altos niveles de burocratización.Defensores que no trabajan en equipo, que nosienten que pertenecen a un misma organización,que piensan su trabajo más como un paso dentrode su carrera judicial que como un servicio especí-

fico con su propia carrera, falta de métodos paracompartir recursos o para asumir la sobrecarga detrabajo como un problema del conjunto de la orga-nización, lealtad al sistema judicial antes que a sucliente, falta de políticas de desarrollo organizacio-nal e institucional, etc. Este modelo de organiza-ción frente al cual hay que reaccionar duramente esla pervivencia de la función que cumplía la defen-sa pública dentro de los sistemas de tipo inquisito-rial en la cual el defensor era fundamentalmente unauxiliar de la justicia y por lo tanto no podía exce-derse de dicho trabajo. En algunos casos, los defen-sores oficiales han copiado el modelo de organiza-ción jerárquica y piramidal de los jueces, propiasde un sistema inquisitivo, que tiene por objetivosujetarla a contribuir al esclarecimiento de la ver-dad real, con la consecuencia necesaria -para cum-plir dicho objetivo- que los imputados confiesen, loque distorsiona el derecho de defensa. Todavíapodemos encontrar en la literatura, en la jurispru-dencia y en la realidad de algunos países ideas queresponde a este modelo.

Frente a las defensas burocratizadas y los defen-sores más preocupados por defender sus cargos, suestabilidad y sus rutinas que por mejorar perma-nentemente el sistema, hay que oponerle un nuevomodelo de defensa pública orientado a la lealtad asu cliente, con una organización moderna pensadapara sus propios fines, con capacidad crítica frenteal sistema judicial, preparada para utilizar al máxi-mo los recursos que el sistema judicial pone a sudisposición y que asuma la carrera judicial comouna carrera en sí misma que reclama especializa-ción y tiempo.

Tampoco hay que perder de vista la ubicacióninstitucional de la Defensa Pública, en el sentido quese debe apuntar a que la misma sea un órgano extra-poder, tal como está planteada la ubicación delMinisterio Público de los Fiscales. De ese modo, nosólo que la Defensa Pública no deberá estar supedi-tada al Poder Judicial, con la consecuencia negativaque esto conlleva de tener dependencia funcionalde aquellos que están abocados a jugar otro rol enel proceso, sino que también se evitaría su depen-dencia del Ministerio Público de los Fiscales -comosucede en algunos casos- lo que tergiversa de modototal las funciones separadas y radicalmente diferen-ciadas entre fiscales y defensores.2

2. El problema del papel de la defensapública dentro del sistema de justiciapenal. Paralelamente con lo dicho se plantea elproblema de la defensa pública ahora como unanueva institución y un nuevo actor dentro del sis-

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2 Como señala Andrés Harfuch en su artículo "Principios, Instrucciones y Organización de la Defensa Pública" en Pena y Estado, nº 5, 2002, Ediciones del Instituto: "La Constitución de laprovincia de Buenos Aires se quedó a mitad de camino y no por haber persistido en mantener al Ministerio Público dentro de la órbita del Poder Judicial, sino por no haber aprovechado laoportunidad para instituir definitivamente la figura del defensor general ante la Corte. De tal modo, el jefe actual de los defensores oficiales de la provincia de Buenos Aires es el procura-dor general ante la Corte, es decir, la máxima autoridad de los fiscales".

tema de justicia penal. Ello implica nuevas tareaspara la defensa pública que no habían asumido: ladenuncia de las violaciones de derechos humanosdentro del sistema, la recolección de datos sobremalas prácticas, las propuestas legislativas de cam-bios, la observación permanente sobre el funciona-miento del sistema procesal, la presentación públi-ca de los abusos de poder, etc., son sólo algunasde las nuevas tareas que el tiempo le impone a lasnuevas defensas públicas. Ello implica también unnuevo tipo de conducción y niveles dirigencialespreocupados por la eficacia de esta tarea, por laprotección de los defensores que se exponen porestas razones y con capacidad de dialogar conotros actores del sistema judicial y del sistema polí-tico. Estas tareas implican también defensores connuevas organizaciones y con la capacidad de utili-zar nuevos recursos públicos (los medios de pren-sa, el trabajo con el parlamento, etc.) para el cualno estaban preparadas las organizaciones anterio-res.

Ciertamente, lo que ahora le es exigible a lasdefensas también lo es para el resto de los seg-mentos judiciales. Porque, nuevamente, estamospensando en un diseño que equipare las funcionesde quienes deben acusar y quienes deben defen-der. Pero es notable que los sistemas judiciales nose han preocupado por contar con elementosempíricos que den cuenta de su actuación, y quepermitan hacer las correcciones pertinentes paramejorar sus modos de trabajo.

Las defensas públicas deben apartarse de cum-plir roles estereotipados, convirtiéndose en aque-llos que pueden diseñar una verdadera estrategiade defensa, exigiéndoles -a la manera de los abo-gados privados- realizar una defensa técnica impe-cable que requiere no sólo de remozar sus formasde trabajo, sino también de conocimiento jurídico,actualización permanente, y un verdadero compro-miso -vínculo de confianza- con el defendido.

3. El vinculo de la defensa pública y elSistema interamericano de Derechos Hu-manos. Tradicionalmente, el Sistema Interameri-cano de Derechos Humanos se ha relacionado conlos organismos de derechos humanos o con losgobiernos. Esta realidad está cambiando, ya que lasnuevas defensas públicas constituyen un nuevoactor para el sistema interamericano de derechoshumanos. Esto traerá beneficios para el mismo sis-tema, siempre necesitado de fortalecimiento, comopara las defensas públicas, que no sólo deben servistas como instituciones internas sino que deben

conformar toda una red, a la que está llamada unafutura Asociación de Defensorías, que de sustentoa ese sistema interregional de defensa de los dere-chos humanos. Esto implica nuevas formas de rela-ción entre las defensorías, una nueva especializa-ción en este campo, relaciones más fluidas con losorganismos de derechos humanos, coordinacióncon otras entidades regionales, etc. Es precisamen-te en este campo donde la nueva Asociación deDefensas Públicas tiene que cumplir un papel fun-damental y alrededor de la cual algunas organiza-ciones de la sociedad civil junto con defensorestrabajamos para su conformación.

La defensa de los derechos humanos no debequedar sólo en manos de los sistemas internacio-nales, sino que deben ser nutridos con el apoyo delos servicios de defensas nacionales, que de estemodo se convertirían en proveedores de casos, y severían apoyados por un trabajo conjunto. Se debeinterpretar de forma amplia los artículos corres-pondientes en los instrumentos jurídicos interna-cionales, para que de este modo puedan interveniren la defensa efectiva de los derechos vulnerados.3

Sin embargo, también es claro que la construc-ción de esta red llevará su tiempo, y sobre todoque las instituciones de la defensa pública (no losdefensores) comprendan la importancia de llevaradelante su conformación, dejando de lado proble-mas internos o susceptibilidades en cuanto al rolque deben desempeñar. Las defensas públicas enAmérica Latina son heterogéneas, y algunas hantomado mayor preeminencia o se han organizadode modo más adecuado; sin embargo un aspectoen común es la falta de conciencia acerca de la for-taleza que adquirirían conformando diseños institu-cionales que contemplen el trabajo con otrasdefensorías.

4. Las relaciones entre la defensa públi-ca y el mercado privado de servicios lega-les. Tampoco las defensas públicas pueden serindiferentes al desarrollo de la calidad y cantidadde los servicios legales disponibles por los sectoresde menores recursos, porque esto generaría unademanda creciente y de imposible cumplimiento.Actualmente existe en la región una fuerte crisis enel mercado de servicios legales que repercute sobrelas tareas que debe suplir las defensas públicas.Una creciente cantidad de abogados, una crecientecantidad de escuelas de Derecho, las crecientesdificultades en ejercer de un modo rentable la abo-gacía -en especial por los jóvenes profesionales- yla creciente falta de asesoramiento adecuado por

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3 Gabriela Vazquez Smerilli dice: "...como puede observarse tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como la Convención Americana sobre Derechos Humanos limitan lasgarantías judiciales, entre ellas el derecho de defensa y de asistencia jurídica gratuita, al proceso penal. Sin embargo, sus artículos 14 y 8 respectivamente deben interpretarse en formaamplia, ya que si dichas garantías operan en el proceso penal no se comprende por qué habría que negarles ese carácter en otro tipo de procedimientos donde se plantean otros derechosfundamentales, tales como al vivienda, el trabajo, la educación, el derecho a una pensión, entre otros", en "Algunas ideas sobre el Derecho de Defensa en la Legislación Centroamericana"en Pena y Estado nº 5, 2002, Ediciones del Instituto.

parte de los sectores más vulnerables que debeninteractuar en una sociedad cada vez más comple-ja, nos marcan la gravedad y la profundidad delmodo del ejercicio de la abogacía en nuestros paí-ses. Las defensas públicas no pueden quedar comoespectadores de este fenómeno porque entonces ose sobrecargan de un modo endémico -con graveperjuicio para la calidad de sus servicios- o se des-entienden realmente del problema en términos derealidad social y no meramente institucional. Por talmotivo, ello implica un nuevo tipo de relaciónentre las defensas públicas y las asociaciones pro-fesionales y colegios públicos de abogados paraasumir en común este grave problema social.

Si bien ya mucho se ha dicho -y profundizado-sobre los diferentes modelos existentes alrededorde la defensa, no es redundante señalar que encon-tramos por una parte los sistemas que utilizan abo-gados que ejercen la profesión en forma privada;por la otra aquellos que organizan su servicio apartir de instituciones que cuentan con abogadoscon una remuneración mensual (es la denominada“defensa oficial”, que predomina en Argentina y enla mayor parte de países latinoamericanos), y porúltimo los sistemas mixtos, que tienden a diseñarun sistema que aúne las ventajas de los dos siste-mas mencionados anteriormente.

Frente a cuál es el mejor modelo a adoptar lasposiciones se dividen, y es difícil llegar a un con-senso, mucho más aún cuando por lo general lasdiferentes posturas son tratadas despectivamente,atacándolas en un caso por “privatista”, y en lavereda del frente por “burocráticos”. No obstante,está claro que el nudo de la discusión debe ser laeficiencia del servicio. Si no es posible garantizarque cada uno de los imputados contará con unadefensa técnica impecable, mal podremos discutircuál es el modelo más conveniente. Y en muchasocasiones el eje de la discusión se distorsiona.

Prestigiosos autores sostienen que aunque teóri-camente no puede cuestionarse la contratación porparte del Estado de abogados privados, en nuestrasrealidades esto no es viable, ya que el mercado detrabajo no posibilita generar una competitividad talque les permita a profesionales que ejercen libre-mente la profesión aceptar un pago menor, o en sucaso el Estado no puede afrontar los gastos que lesignificaría solventar sus honorarios.4

Sin embargo, es obvio que es urgente encontraruna vía de salida a la sobrecarga de trabajo de ladefensa pública. Caso contrario, nos encontrare-mos frente a tensiones tantas veces no resueltas.Donde contamos con un diseño institucional en loteórico pero sin llegada a la realidad y sin posibili-dad de que las carencias sean solventadas.

En definitiva, sostenemos la importancia de llevaradelante la integración de recursos disponibles enuna sociedad. Desde esta perspectiva, fortalecer laDefensa Pública Oficial es uno de los componentesa tener en cuenta pero siempre partiendo de la pre-misa que existen, en la comunidad, una serie devariables que pueden coadyuvar a brindar un servi-cio de defensa digno que satisfaga las demandas.

5. La idea de sistema de defensa y laexpansión de sus recursos en el contextode Estados pobres. El conjunto de nuevos pro-blemas a los que tiene que enfrentarse la defensapublica nos obliga a pensar en dos nuevas dimen-siones: una la idea de sistema de defensa pública,es decir la coordinación, supervisión y aprovecha-miento del conjunto de recursos instalados en unasociedad (y en la región) para cumplir los cometi-dos de protección legal de los más desprotegidos.Una defensa pública que piensa el problema sólodesde su realidad institucional, puede crearse situa-ciones artificiales, aun de buen funcionamiento,relegando el problema real de desprotección haciaotras instituciones. Así como un hospital que sólose preocupara de los enfermos que ingresan y node las condiciones de salubridad de su entorno.Para resolver este problema, la visión del sistemade defensa pública es esencial para aumentar lacapacidad de respuesta a esta debilidad estructuralde grandes sectores de la población. Por otra parte,se debe tomar en cuenta que la gran mayoría de lospaíses de la región son Estados pobres en unasituación especialmente crítica por lo que, sin per-juicio de una creciente asignación y mejor utiliza-ción de los recursos económicos, se deben estudiarnuevas formas de integración de recursos externosque permitan expandir el servicio aún en condicio-nes de presupuestos escasos. El eje de la conside-ración del problema no es el funcionamiento insti-tucional sino el mayor o menor grado de despro-tección existente en la sociedad.

Desde estas dos ideas centrales, es prácticamen-te una obviedad vincular los servicios de defensapública con el tipo de Estado en el que se desarro-llan. Así, para consolidar un Estado de Derecho, esimprescindible generar las condiciones para queexistan instituciones de defensa pública sólidas. Talvez uno de los segmentos del sistema de justicia através del cual puede hacerse una evaluación paramensurar hasta dónde se presta atención a los sec-tores más desprotegidos sea el de la defensa públi-ca. Así, Eugenio Raúl Zaffaroni expresa: “...puedeafirmarse que el indicador del grado de realizacióndel Estado de Derecho en nuestra región está dadopor la autonomía y el poder de la Defensoría

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4 Ver Stella Maris Martínez, "Defensa Pública. Derecho del Pueblo" en Pena y Estado, nº 5, 2002, Ediciones del Instituto, p. 57.

Pública en comparación con las otras agencias delsistema penal. Poco importan códigos procesalesacusatorios y jueces técnicamente formados, sicarecen de defensa idónea quienes más la necesi-tan...el Estado de Derecho sólo podrá considerarsemínimamente respetado cuando la defensa pública-que se ocupa de los menos poderosos o de los direc-tamente desapoderados- tenga el mismo poder y lamisma jerarquía que el ministerio de la acusación,pero, por supuesto, a condición de que sobre nin-guno de ambos ponga su zarpa ninguna agenciaejecutiva” 5.

6. La integración de nuevos temas a ladefensa pública y su impacto en el desa-rrollo institucional. Finalmente, los cambiossociales han puesto sobre el tapete nuevos temas ynuevos sectores sociales con preocupaciones dis-tintas que tradicionalmente no han sido de la pre-ocupación principal de las defensas públicas. Loscasos de defensa del consumidor, las estrategias deacciones colectivas, los discapacitados, el tema delas poblaciones indígenas, el problema en generalde las poblaciones migrantes, las nuevas exigenciasde las minorías, las nuevas formas de violencia, ladefensa del medio ambiente, etc., plantean nuevosproblemas y nuevas tensiones, que sumadas a lanecesidad de no abandonar los temas principales ytradicionales de la defensa pública, obligan a pen-sar nuevas formas de asignación de recursos ymodelos organizacionales, así como una redefini-ción del perfil tradicional del defensor.

Así, la diversidad temática también se compleji-za frente a la necesidad de garantizar la defensa enel interior de los países, debiendo asignar defenso-res en lugares aislados en donde muchas veces, ypor la indefensión a la que están expuestos gruposvulnerables de la población, se torna más urgentela presencia de quien pueda defender sus dere-chos. La garantía del derecho de defensa no debeconcentrarse en las grandes ciudades, sino quedebe asumir la obligación de desplegarse territo-rialmente, dotando de recursos a las zonas ruralesmuchas veces olvidadas por el Estado y abando-nadas a su propia suerte.

En síntesis, los problemas reseñados preceden-temente nos muestran no sólo los grandes desafíosa los que debe enfrentarse la Defensa Pública sinola importancia y la necesidad de construir otras ins-tancias, como la Asociación de Defensorías que seviene impulsando desde distintos sectores y desdehace varios años. Su objetivo principal es colocar-

se al servicio del fortalecimiento de las defensaspúblicas nacionales. Ella debe servir, asimismo,para el fortalecimiento del sistema interamericanode derechos humanos, generando una nuevadimensión para ese sistema, que debe tener en lasdefensorías nacionales a sus agentes naturales dedesarrollo de la protección judicial de los derechosfundamentales.

Asimismo, debe servir para coordinar recursos,compartir información y generar bases de datos alservicio de los defensores públicos, dotándolos demejores herramientas para una pelea que normal-mente es desigual. Sería deseable también que unaasociación como la que proponemos generara unsistema de alerta y protección cuando una defen-soría o un defensor particular es hostigado en elejercicio o con ocasión de su función. Debería asi-mismo coordinar un informe regional de la situa-ción de la defensa pública en la región que llamela atención sobre el permanente esfuerzo de forta-lecimiento de cada defensoría en particular.

De este modo, creemos conveniente y relevanteiniciar un trabajo alrededor de la defensa públicadesde diferentes dimensiones. Por una parte, cons-tituirla como un actor relevante de la reforma de lajusticia penal (papel que hasta el momento no hapodido desempeñar adecuadamente, debido a susdebilidades estructurales). Por la otra, mediante laAsociación de Defensorías Públicas como herra-mienta, dotarla de fines más acordes con su verda-dera misión. En ese sentido, vincularla al SistemaInteramericano de Derechos Humanos también per-sigue fortalecerla, proporcionándole nuevos instru-mentos. Por último, fomentar la toma de concienciade que las defensas públicas deben trabajar de caraa sus defendidos, y no prestando mayor atención aljuego institucional muchas veces distorsionado ensu funcionamiento. Esto significa, sin lugar a dudas,construir nuevas reglas de juego que sirvan paraapuntalar los sistemas de administración de justicia,y junto con éstos contribuyamos a profundizar lossistemas democráticos de gobierno.

La complejidad de problemas que giran alrede-dor de la defensa pública y la magnitud de las tare-as que tiene por delante nos impone superar lasvisiones moralistas o burocráticas que podrán sertranquilizadoras para quienes en lo individual ejer-cen sus cargos con responsabilidad pero que sonnotoriamente insuficientes para construir nuevossistemas de defensa pública que verdaderamentesean fundamentos de una política eficaz de protec-ción de los Derechos Humanos Fundamentales.

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5 Zaffaroni Raúl, en "Introducción" de Pena y Estado, nº 5, Ediciones del Instituto, 2002, p. 20

Luego de 36 años de una guerra civil que dejó más de 200 mil muertos, los acuerdos de paz en Guatemalaintentaron avanzar en la resolución de conflictos, entre otros objetivos. La población rural guatemalteca es mayor-mente pobre, de origen maya y está marginada de las vías formales de acceso a la justicia. Sin embargo, la pobla-ción indígena tiene una larga historia en la utilización de mecanismos de resolución de conflictos basados en latradición y en la autoridad. De todas formas, la intolerancia oficial refleja un profundo problema de discriminaciónétnica y discriminación que data de cientos de años.

Este documento presenta un estudio empírico centrado en cinco grupos lingüísticos con el objetivo de evaluarcómo son resueltos los conflictos en la mayor parte de las zonas de población indígena. Curiosamente, los "media-dores naturales" de conflictos a nivel local no son autoridades religiosas, ancianos o policías , sino que los datosempíricos muestran que los mediadores ideales son personas de entre 30 y 39 años. Pocos son los que utilizan losmecanismos de la justicia de paz, las mujeres raramente son vistas como potenciales mediadoras y los conflictosmás comunes giran en torno a las disputas por tierras, al alcohol, robos, violencia doméstica y los problemas entrevecinos. El sistema formal es visto como menos capaz de dar respuesta a estos problemas, al no poder superar lasdificultades del lenguaje y las flaquezas del servicio.

La información recolectada es importante porque señala cómo los donantes deberían refocalizar sus esfuerzospara atender los conflictos en Guatemala. El trabajo con alcaldes y gobiernos locales, más que las cortes o los con-cejos de ancianos, puede ser la vía más efectiva para expandir el camino del acceso a la justicia para aquellos quehan estado tradicionalmente excluidos, especialmente los pobres, las mujeres y los niños.

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In December 1996, Guatemala signed the last ofa series of Peace Accords to end a 36 year civil war.Conflict resolution was seen as an important ele-ment of those documents. In fact five separateAccords, with forty different commitments, addressdispute settlement. Since Guatemala has twenty-three indigenous languages in addition to Spanish,any public service delivery must recognize ethnicdiversity. As a result, today's discussion of conflictresolution in Guatemala must address the historicroots of conflict in a multicultural context. This arti-cle examines Guatemala's context for dispute reso-

lution. It then examines empirical data on howconflicts get solved, and concludes with recom-mendations for future action.

The Guatemalan Context

Guatemala is wonderfully culturally diverse. Thedescendents of the ancient Maya represent about halfof Guatemala's population. A mountainous terrainhas meant that communication and travel are diffi-cult. This in turn has worked to preserve many cen-tury-old traditions. In a formal sense, Guatemala's

Dispute Settlement and CustomaryIndigenous Legal Practice in aMulticultural Guatemala:

Empirical Data on Conflict Resolution and Strategies to Advance Access to Justice in Rural Areas

Steven E. HendrixLegal Reform Coordinator for Latin America and the Caribbean with the U.S.Agency for International Development, and Senior Research Fellow with theDePaul University College of Law, International Human Rights Law Institute.

[email protected]

Victor Ferrigno F. Political analyst, international consultant and journalist with Prensa Libre

Opinions expressed here represent those of the authors and do not necessarily represent the opinions of the U.S. Agency for International Development.

rich diversity is recognized in the Peace Accordsthemselves.

While diversity represents a cultural heritageand wealth, it has also been the source of conflict.In the recent civil war, 200,000 Guatemalans died,most of them among the indigenous. While the warwas fought between guerillas and the army, bothsides were comprised of mostly indigenous sol-diers. This context of a history of conflict is oftenthe subtext or underlying current to present dis-putes. True conflict resolution must recognize thisnature and history if a solution is to be found.Further, while diversity may be formally recognizedin the Peace Accords, in fact its nature and value isconstantly questioned. This in turn creates a per-ception of an overlay of illegitimacy for an intoler-ant, western system of government. Institutionalrejection of indigenous values, practices and tradi-tions itself is a strong, permanent element of anoverarching conflict between the indigenous andtheir non-indigenous European-descendent, knownlocally as "ladino"1 compatriots. Ladino strategies tohelp the indigenous, from "development poles" to"model villages," have likewise been summarilyrejected by the indigenous as not being respectiveof the multicultural needs of the indigenous popu-lation. Historically, indigenous reorganizationprocesses have had as their primary goal the con-trol and subjugation, dismantling institutions, nulli-fying regulations and authority systems, and modi-fying social organization to resist all political andcultural forms of resistance.2

Discrimination against Mayan culture is perva-sive in Guatemalan history. Prior to 1965, theGuatemala Constitution officially promoted a poli-cy of assimilation of the Maya population into the"national culture." Even earlier, the historian GuyHeraud points out that only some dictatorships ortotalitarian regimes forbid at least once, the use ofcertain languages.3 Such a statement, although gen-erally valid, is not enough descriptive forGuatemalan case. The Constituent Congress in1824, responding to its ethnocentrism ideology,established in its Legislative Decree No. 14, that:

…considering that there should only be onenational language, and as long as the languagesthat original indigenous peoples keep are

diverse, and they are few and notperfect…resolves that persons, in agreement withmunicipalities, will try by all analogous, cau -tious and effective means to suppress the originalindigenous language… (the underline is from the authors).

Then dictator Justo Rufino Barrios, the hero ofthe "Liberal Reform" in Guatemala, signed a decree(Acuerdo Gubernativo) to cease recognizing themam indigenous group, one of the largest popula-tions of the Maya. Decree No. 165 dated October13, 1876, stating that that mam indigenous groupfrom San Pedro Sacatepéquez, San Marcos shouldbe declared as "ladino", and had legal effect onlywithin that village. This was, in legal terms, thedeath of a people, language and culture. Mayawere detained by police for things like not wearingshoes. Children were forced to speak Spanish,much the way General Franco in Spain forcedSpanish on Catalonia, or the U.S. government madethe Sioux to speak only English in schools.

Official intolerance of indigenous practice is oneproblem. How that indigenous practice is manifestcomplicates matters further. In a western system ofsocial custom and law, if one breaks a law, there isa consequence or sanction. In the Mayan culture,laws are not written down. How do the "ladinos"know what the rules are? What are the sanctions forbreaking a Mayan law? Similarly, if one breaks asocial norm in western society, there is also a sanc-tion. In Guatemala City, it is common for men toshake each other's hand upon entering the room,for men to kiss women on the cheek, and forwomen to kiss each other on the cheek. It is con-sidered impolite not to do so. However, the indige-nous from rural areas do not kiss each other. Theyhave a different culture. In the ladino society,under Constitutional government, it is fairly easy todistinguish law from social norms. In rural areas,where local residents have never been allowed toform a nation, distinction between social customsand laws is much more problematic. It is worth-while noting that the Mayan "cosmovision" inte-grates rather than separates human, in contrast witha sterotype of activities from the Judeo-Christianperspective.

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1 The identity and idiosyncrasy of the Guatemalan "ladino" cannot be defined nor understood, unless contrasted with the term "indian" (and vice-verse) because historically they were defi-ned way. At every step of Guatemala's process of becoming a nation, the "ladino" has been composed by two different social-cultural groups. The term "ladino" has not had a constant mea-ning: In Spain of the Catholic Kings, by the Sephardim Jewish and Muslims converted to Catholicism; by the end of the conquest period, by Spanish-speaking indigenous and Christians; atthe beginning of the colony, by biologic half-breed and immigrant Spanish who arrived late for booty distribuiton; then, by individuals whose identity was based -increasingly- in the fact ofnot-being-an-indian; and currently, in Guatemala, indistinctly includes foreigners, indigenous, half-breed and even transculturalized indigenous. So, the racial origin cannot be used to define"ladino"; it is very complex and mainly involves the subjective relationship of each individual. Not depending on its composition, the "ladinos" (as a whole) have characterized themselves -among others- by three factors:a) By their role of mediators at different levels, between the Government and indigenous; b) By the discrimination and domination relationship that has been established toward indigenous groups at different levels;c) By obtaining a number of rights, priviledges and advantages based on the facts stated above.This situation promotes the "ladino" tendency of establishing their identity on a not-indian basis. As a result, the "ladino" identity is closer to the what-it-is-not way of thinking instead ofaffirming any historical cultural values. This strange identification via exclusion started during the colony, by an historical group that pretended to occupy a privileged place in social status. That is why the "ladinos" have rarelymarried outside their social grouping, since "crossing races" might limit social mobility. 2 This was set forth in the "Capitulaciones" (set of three basic norms to rule invasion) during the Conquest; in the Distribution of Indigenous in the Colony; and in Government Decrees thatcreate Pilot Villages and Development Centers during the regimes against contemporary insurgents.3 Heraud, Guy, Pour un Droit linguistique comparé, en ARev. Int. Droit Comparé, 1971, No. 2, pages 321-322.

In some places and cultures, including in someareas of Guatemala, midwives play a key role asnatural judges in their community. They areresponsible for sorting out family disputes,enforcement of phyto-sanitary regulation and otherlocal conflicts. They do so without formal recogni-tion of authority by the state. Are they guilty ofusurping governmental authority? The GuatemalanCriminal Procedure Code authorizes Justices of thePeace to solve minor disputes. But this does notcohere with the traditional legal systems. Whichshould govern?

Perhaps the broader question asks howGuatemala became so hostile to local, customarylegal practice. At the time of the conquest, Spainitself was emerging from 400 years of war againstthe Arabs. The Spanish government was bankruptand in ruin. Thousands of ex-combatants were nowdisplaced. As part of a broader transition strategy,the Spanish government sent these soldiers to be thevanguard of the conquest in the new world, attract-ing them with the promise of land. German com-mercial interests financed the endeavor, and newworld governance took a back seat to the personalinterests of the ex-combatants. First, a new spirit ofself-enrichment emerged as the Spanish promotedthe policy of the "Quinto Real," in which part of landtaken by the invading army would be passed on tothe Spanish crown. Second, the Spanish changedindigenous social organization for ease of adminis-tration. Third, the Spanish brought Christianity, rep-resenting a break from the indigenous world reli-gious view, often referred to as their "cosmovision,"a complex, spiritual definition of the relationshipbetween man and creation. From the date ofSpanish conquest, indigenous law began to fall.

After the conquest, Francisco de Vitoria, aSpanish cleric, noted the natural superiority of theSpanish and the Europeans to the indians. Heasserted that the indians were not human beings,asserting that they are almost without mentalcapacities - meaning that they think with difficulty.And they certainly were not capable of governingthemselves. Under these circumstances, self-gov-ernment was out of the question. The indiansneeded Spanish rule. Under such a world view, atthe time a Christian view, as found in the writing inSt. Thomas Aquinas, a craftsman of Christian phi-losophy) people in general were ranked accordingto station. At the top were men, next women andat the bottom children. Indians were added to thelist in fourth place.

The thought of racial superiority was carried for-ward in Guatemala to its very Act of Independence.In fact, the prejudice was still broader among thefounding fathers because they did not recognizeanyone's free determination (indigenous or not),but rather thought that all should be ruled by the

elite group. The very first clause, the documentstates that Independence must be proclaimedbefore the fearful case in which the people take itupon themselves to declare independence in theirown right. While it did not specifically refer to theindigenous, since the indigenous were the majori-ty, they represented "the people."

That being the general desire of the Guatemalanpeople to be independent from the Spanish gov-ernment, and without prejudice of what theCongress that shall be formed might determineupon it, the Political Chief orders to publish toprevent any consequences that would be dread-ful if it is declared by the people itself.(The underline is from the authors).

Still, indigenous law has survived, at least insome fashion, at least in some parts of Guatemala.And, the western "conquest" of indigenous legalpractice continues to try to stamp it out.Transitionary Article 16 of the present GuatemalanConstitution is a remarkable example. During the1980s, when Constitutional law and order were sus-pended in favor of military dictatorship, the militarygovernment introduced a number of measures tostamp out ethnic culture and practice. Developmentpoles and model villages are some examples. Themost egregious is perhaps the special tribunals, inwhich civilians were tried by military authority,without right to counsel or due process. Often theresult was summary execution. The currentGuatemalan Constitution actually provides retroac-tive cover for these practices, legitimizing and rec-ognizing their legality in Transitionary Article 16.

Language is another area where indigenous cul-ture has been marginalized. In 1879, dictator JustoRufino Barrios carried out a mapping exercise(cadastre) to adjudicate titles to land. The entireeffort was done only in Spanish. Indigenous groupsthat did not speak Spanish simply lost their land.Worse, indigenous groups often did have propertytitles of their community lands, issued by theSpanish Crown, thanks to the intervention of FrayBartolomé de las Casas. But the titles were not rec-ognized as valid because the indigenous groupsdid not explain it in Spanish. In effect, they wereexpropriated without compensation. More recent-ly, discrimination continues. A 1999 constitutionalreform effort was rejected that would have allowedfor official use of languages other than Spanish.Even today, land transactions must be carried outin Spanish.

In a real-world look at how the Judeo-Christianbelief structure has played out in Guatemala, realconflict emerges with the Maya "cosmovision."Under the European belief structure, again in prac-tice as opposed to theory, in Guatemala there

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emerged a compartmentalization of ethics. There isnothing unethical or incongruent in social termsabout owning a sweat-shop maquila, abusing aspouse, while being a devout member of thechurch. In fact, at times, honesty itself comes off asfoolish. Appearances are often very important.Meanwhile, the Mayan belief structure traditionallyhas been very integrated, with a very different viewof authority. A spiritual guide may also be a judge.A system of positions and authority ("sistema decargos") dictates civil as well as religious authorityand responsibility. Mayans typically do not separatecivil and religious responsibilities.

This same story of marginalization of indigenouspeople is told from the perspective of GuatemalanConstitutional legal history. All of Guatemala's con-stitutions have followed some sort of armed inter-nal conflict. In this sense, all have reflected in largemeasure the opinion of those who were winning orhad won a conflict. The 1824 Constitution followedindependence. Left out were indigenous groupsand royalists (who had been loyal to Spain). The1879 Constitution left out both indigenous groupsand the conservative movement (mainly Catholics).In 1945, an anti-dictatorial Constitution left outgroups that had been loyal to the dictator JorgeUbico. The 1956 Constitution, reacting to theArbenz government, sought to exclude labor lead-ers, and anyone suspected of having sympathywith leftist groups. Under Arévalo and Arbenz,electoral law reform eliminated the formal commu-nist parties, so these groups adopted the name ofGuatemalan Party of Labor. This same exclusion isreflected in the 1965 Constitution. In 1985, the cur-rent Guatemalan Constitution was drafted, againreflecting a very conservative approach.

In general, constitutions embody general princi-ples of law, social organization and fundamentalrights. In Guatemala, given proclivities for exclu-sion in citizen participation in the legal process, theConstitutions have represented a manner of politi-cal organization in terms of a deal among the politi-cians and those with real power. It has not neces-sarily meant that the governed have deliberatedand consented to a new legal framework. Theprocess is one of racial, political and religiousexclusion. In that sense, unfortunately, parallelscan be drawn with the exclusion of African-Americans in the US.

Legal discourse further clouds the ability ofGuatemalan indigenous groups to engage in politi-cal process and enjoy self-determination. TheGuatemalan state is not necessarily the same as anation in terms of ethnicity, language and culture.To deny indigenous groups a sense of nation further

excludes them from participation in the state. Inother words, indigenous groups end up belongingneither to a state or a nation. It is important to notethat Guatemalan indigenous groups do not considerthemselves as minorities, groups or tribes, but peo-ples ("pueblos") with right to their free determina-tion. Today, not one groups has made any claimfore a division of the national territory, although attime some try to approximate certain autonomouscharacteristics within Guatemalan state.

The consequences indigenous people not feel-ing ownership or participation in "Guatemala"means that they sometimes do not buy into oraccept formal legal authority. According to a 1996survey of Guatemalans, a survey taken just threemonths before the signing of the final PeaceAccord, 75% said that extra-judicial killings wereacceptable. Incredibly, 58% thought burning a sus-pect to death was acceptable. When asked whyextra-judicial killings were justified, 74% blamedthe state. It appears that Guatemalans feel justifiedin breaking the law and carrying out extra-judicialkillings, and rejects any personal responsibility forthis. To this date, extra-judicial killings continue.This survey documented that the jurisdiction of theState is not recognized neither by indigenous nornon-indigenous groups. The Law's lack of legitima-cy comes not only from ethnic discrimination butalso from social exclusion and lack of effective cit-izen participation.

Guatemala's most monolingual, non-Spanishspeaking Department is Alta Verapaz. There, lan-guage is a particular barrier to justice. In a 1998 sur-vey by MINUGUA, 91% of citizens there were iden-tified as indigenous, with 89% of the populationspeaking Q'eqchi.4 Of the judges in theDepartment, 29% claimed to be bilingual, while57% reported only speaking Spanish. Of publicgovernmental offices there, only 23% had any formof translation services. The majority, 69%, had noservices for persons unable to speak Spanish.Curiously, the survey found that 8% of public insti-tutions were not even open when the survey wascarried out.5 67% of the indigenous in Alta Verapazquestioned ethnic discrimination in the justice sys-tem as being a major barrier, while 58% addedmonolingualism. Another 42% asserted impunity,33% corruption, and 30% not knowing the law. Theuniverse of the survey consisted of indigenousleaders from different regions in Alta Verapaz; inhierarchical order they identified the main prob-lems by giving them a score; that is the reason whyadding percentages is higher than 100. The top twoconcerns, discrimination and monolingualism, con-verge on one level in terms of the state's unwill-

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4 Population and language data are from the Statistics National Institute; justice operators data are from MINUGUA5 This was due to a permanent assault post on the road. They could not participate in the survey since the National Civil Police were not able to control crime.

ingness or inability to provide services to the citi-zenry in terms that respect local language and cul-ture. Incredibly, corruption comes well down onthe complaint list. It may be that the indigenous aretreated so badly by the official actors, that they donot even get a chance to bribe them. Perhaps if cor-ruption were perceived as an issue, it would actu-ally represent an advance in access to justice! Theindigenous are even barred from corruption.

To begin to address these barriers, USAID initi-ated a program in 1998 that led to creation of sevencommunity-mediation centers in rural areas nearQuetzaltenango and the Boca Costa6. These centershad mediators trained by USAID in dispute settle-ment techniques through a grant to the NationalCenter for State Courts. The community leaderthemselves then set up the Mediation Centers,again with USAID support. And they have beenvery successful. Mediators resolve 73% of all casesthat enter the door, whether they be civil, commer-cial, family or criminal. Of the cases settled, 73% ofsettlements are fully complied with in less than onemonth. Non-compliance with settlement termsoccurs in just five percent of cases. Mediators haveserved on an ad honorum basis, and the Centershave survived on community support and partici-pation. The initial success of this strategy gave riseto new questions. How could mediation beextended to other communities? What were thesecrets of success? To answer these questions,USAID commissioned a study leading to definitionof a strategy to further mediation and access to jus-tice in indigenous areas.

Empirical Analysis

USAID set out to determine how in fact conflictsget resolved in indigenous areas. The study, carriedout by Checchi and Company Consulting, sought toidentify the kinds of conflicts being presented forsettlement, the institutions involved in conflict set-tlement and their characteristics, and how theyactually settle cases. It was also hoped that a pro-file might emerge regarding who would be an idealmediator or problem-solver in indigenous areas,and what policies might be needed to help advanceconflict resolution in those geographic areas. Allthis information feed the design of a plan to pro-mote community-based dispute settlement.

In the context of the study, the term "mediation"and "mediator" were not used in the formal senseof pure Mediation. Rather, community-level media-tors and mediation refer to any non-formal systemleading to settlement, including giving advice orcounsel.

The study focused on five linguistic groups: (1)mam, (2) k'iche', (3) kaqchikel, (4) qe'qchi' and (5)poq'omchi, the first four representing the majorityof non-native Spanish speakers in Guatemala. Ineach linguistic area, four villages were selected forstudy: two villages where traditional values andpractices remained in tact (including local languageuse), and two where the traditional ways had beenlargely lost or abandoned. Linguistic coverage isnot identical to a court jurisdiction or jurisdiction ofa justice of the peace. That being the case, USAIDalso decided to take a political jurisdiction, theDepartment of Quiche, as an administrative divi-sion of study. Between the two reviews, real insightwas gained as to how communities perceive thejustice sector and dispute settlement.

Traditional communities, for purposes of thestudy, were those defined as meeting the followingcriteria:

l Continued use of traditional social and culturalstructures

l Continued presence of traditional organizations,including traditional religious orders ("cofra-dias"), elder council ("Consejos de Ancianos")and indigenous mayoralty ("alcaldia indigena").

l Predominant or exclusive use of a languageother than Spanish

l Indigenous identityl Cosmovisionl Use of indigenous law

A non-traditional communities were thosedefined as having:

l Weakened or ruptured social fabricl Outside organizations or authorities, including

having had Self Defense Patrols (PACs) and mil-itary presence in the past.

l Spanish speakingl Loss of indigenous identityl Catholic or Evangelicall No use of indigenous customary lawl Migration in and out of the area.

Communities Selected for Study:

Traditional Communities:MamSan Juan Atitlán (Huehuetenango)San Miguel Ixtahuacán (San Marcos)K'iche'San Andrés Xecul (Totonicapán)Xejuyub (Sololá)

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6 Name given to the region where the highlands join the coast.

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Kaq'chikelSan Andrés Itzapa (Chimaltenango)San José Poaquil (Chimaltenango)Q'eqchi'Panzos (Alta Verapaz)San Pedro Carchá (Alta Verapaz)Poq'omchiSanta Cruz (Alta Verapaz)San Cristóbal Verapaz (Alta Verapaz)

Non-traditional CommunitiesMamSanta Barbara (Huehuetenango)Tajumulco (San Marcos)K'iche'Momostenango (Totonicapán)Cantel (Quetzaltenango)Kaq'chikelPatzún (Chimaltenango)Comalapa (Chimaltenango)Q'eqchi'Samac (Alta Verapaz)Chisec (Alta Verapaz)Poq'omchiTactic (Baja Verapaz)Tucurú (Baja Verapaz)

The framework of the empirical review was thepeace process. Five separate Accords mandate theuse of alternatives to the formal justice process.Similarly, recommendations from the JusticeCommission and the Historical ClarificationCommission also call for increased use of alternativedispute resolution mechanisms and indigenous cus-tomary law as complements to the formal justicesystem. Survey instruments were developed forinterviews with local institutions, with local deci-sion-makers ("mediators") and local users of disputeresolution services. In every community, interviewsincluded at least two institutions, two communitymediators, and four dispute resolution system cus-tomers. Of these four customers, two had to becommunity leaders, and at least one had to be awoman. Ten focus groups (two focus groups ineach linguistic community) were convoked to vali-date and pre-test the survey instruments. Fiveteams, with four persons to a team, then went to thefive linguistic areas. Interviews were conducted inthe local language. It was critical to get the consentof community leadership in each location to allowparticipation, since there is a general resistance tosuch surveys and studies (the principle objection isthe number of donor-supported projects that con-tinually show up to do studies).

So who are the natural judges or natural com-munity mediators in the Mayan culture? Who in factdecides cases and controversies? For most indige-nous citizens, the natural judge is the mayor or oneof the mayor's staff. A separate USAID-financedstudy found that traditional leaders in the Mayansystem have become, in many instances, the formalmunicipal officials. In this case, the formal and tra-ditional systems merge, and distinction becomesimpossible.7 Separate traditional authority figures,the so-called indigenous mayors ("alcaldes indíge-nas") are not formally recognized by the state, butexist nevertheless. Where an "alcalde indígena" isthe actual mayor, he performs a dual role as bothformal mayor and traditional, indigenous authority.Interestingly, traditional police, the "policía canton-al," continue to enforce traditional law, but again,have no recognized legal authority for their actions.To the extent that the formal justice system extendsinto traditional, indigenous land, it risks runningover indigenous customary law.

Communities do not necessarily submit theirdisputes to the elders, as is hypothesized mostoften in the literature. It is very important to beclear that at the interpretation of results workshop,indigenous experts coincided that this preference isa result of the nature of conflicts reported -all ofsocial issues- that require actions between the com-munity and the State, which must be implementedby relatively young, bilingual leaders. The inter-viewed persons excluded those conflicts of "cos-mogonic" nature, very common within the commu-nities; these conflicts are submitted to the elders orspiritual guides.

Assistant MajorCity MajorJustice of the PeaceRelativesTraditional AuthoritiesPriestsNational PoliceProtestant

MEDIATORS65%

47,50%32,50%

25%22,50%

15%10%5%

WHO THEY GO TO

7 Since the Colony, the State of Guatemala has impossed institutions on indigenous groups who have formally adopted them to survive. They have often changed the institutions to meettheir own cultural values. Thus, many authors coincide that an Auxiliary Major is a "bisgra" institution that makes operational the indigenous and "ladino" worlds, by adopting in each com-munity their own characteristics.

As noted above, most seek conflict resolution atthe mayor's office. However, participants in the sur-vey noted several options (and so the graphic sumsup to more than 100%). If forced to pick amongoptions, 69% would go first to either the mayor orassistant mayor. Only 2% go to the police or thechurch. Only 27% would go to a justice of thepeace.

If disputes do not necessarily go to the elders,what is the ideal age of a mediator? 64% of respon-dents put the ideal age between 30 and 49 yearsold. We might hypothesize that litigants want ayounger, but still experienced person to promoteresolution of the conflict, reserving only really con-tentious problems for the elders.

Those who resolve conflict or serve as the nat-ural community "mediators" or problem-solversnearly always have some sort of institutional affili-ation. Reflecting the preferences of people to go tothe mayor's office, as we might anticipate, mostmediators, 62.5%, are either mayors or assistantmayors. Only 5% are justices of the peace, and only2.5% are municipal representatives, the "síndicosmunicipales," in whom the Public Ministry (publicprosecution) relies on for local representation.Between both the courts and prosecutors, bothfrom the formal system, we see that they representa mere 7.5% of the true mediators of conflict inrural, indigenous Guatemala. This in turn impliesthat international donor and formal governmentstrategies to extend effective access to justice,which to date have focused on the justices of thepeace and the "síndicos," need revisiting.

System users thought that the number one crite-rion for selecting a mediator was that he spoke thelocal language. Alarmingly, one criterion cited inthe study as a qualification for a mediator was thatthe people feared him. Quiche is the only commu-nity were this response occurred, a place of terribleatrocities during the armed internal conflict.

Interestingly, of the 40 communities evaluated inthe empirical study, not one community identified awoman as being a mediator. From separate literaturereviews and experience, we are aware that womenserve as community dispute resolution practitioners.However, it is remarkable that in the sample studied,not one surfaced, implying that at least for thesecommunities, the preferred mediator is a man.

In terms of what gets settled by the communitymediator, land disputes, alcohol-related conflicts,theft and intra-familiar violence appear as topissues. According to local institutions, "projects" area source of local conflict in 11% of the cases. Thisshould raise concern among donor agencies andgovernmental institutions trying to help communi-ties by supporting projects in communities.

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18-2930-3940-4950 and overNo response

13%27%37%13%10%

Deputy MayorsCity MayorTop council memberJustice of the PeaceMayoral AssistantsPresident CommitteeMayan PriestCity secretaryCity Advisor

Position title42,50%20,00%7,50%

5%7,50%

5%2,50%7,50%2,50%

Representative of an institutionOne who represents an authority for thecommunityOne who are awareness of the themeOne who knows lawsOne with a Lawyer degreeOne who speaks an indigenous languageOne who works for the communityOne that villagers respectAn elderly manOne who is a nice personOne that villagers feared

3%

16%6%6%1%

19%18%15%2%

10%4%

Family problems/adviseMayan spiritualityCommunity problems/activitiesHealthNonexistence of these authoritiesNo intervention

60.7%42.9%25%

10.7%10.7%3.6%

Elder men and spiritual guides' interventions in villages

Result of diagnostic performed in 1997 by the Justice andMulticulturalism Project

How does the "mediation" take place?Regardless of the community, whether it retainedits indigenous roots, or had lost that tradition, theprocess was the same. After being presented with a

case, the mediator would cite the parties to appear.The parties would lay out their argument and dis-cuss the case. Then, unlike formal mediation, com-munity mediators would then often give advice andcounsel to the parties to help them reach a settle-ment. In fact, this should really be referred to as aconciliation process, within a general theory ofalternative dispute recognition. As such, it is recog-nized as a Judge's function under the GuatemalaCivil Procedure Code. This practice of conciliationoften included reference to traditional or commu-nity values. Finally, there would be a search forcommon ground and an agreement.

What happens after a deal is reached doesdepend on local culture. In the QuetzaltenangoMediation Center located in a non-indigenous area,nearly 100% of claimants want a settlement docu-ment that is enforceable by the courts. Mediators aretrained in how to prepare a document that the localjustice of the peace can certify. In contrast, in indige-nous areas, the survey did not find any claimantsneeding court certification to the settlement. Afterthe survey, focus group discussion of this issue cen-tered around the notion that, among indigenouspeople, the word of a party was considered a reli-able promise. No further backing from the formal,western legal system was considered necessary.

When do the indigenous seek help from the for-mal system? According to focus groups that fol-lowed the USAID dispute resolution empiricalreview, indigenous citizens only go to the justice ofthe peace when all other options are exhausted. Anactual case from a Mam region of Quetzaltenangois illustrative of this point: Through one man's neg-ligence, another man completely lost the use oftwo fingers. If the plaintiff complained to a justiceof the peace, the defendant might go to jail, andthe plaintiff would never receive any compensa-tion. Both families would suffer, and the conflictwould not be resolved. Instead, both sides submit-ted the dispute to indigenous law. The defendantadmitted his guilt publicly. The defendant wasrequired to perform certain works in benefit of theplaintiff's family for the rest of his/her life. A senseof community was enhanced. Key to the efficientprocess of indigenous justice was a common senseof integrated values and "cosmovision." Without acompelling, legal mechanisms for enforcement,absent a sense of community or shared values, thedefendant might simply have skipped town.

For the formal system, the positive news is thatmost indigenous citizens have access to a Justice ofthe Peace, and most of them go, although they donot necessarily find a solution to the problem.According to an empirical study by USAID only30% of residents in the five major linguistic com-munities did not have access to a local Justice ofthe Peace.

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LandAlcoholRobberyDomestic violenceNeighborsFamily mattersGossipInheritanceWaterYouthfulProjectsReligionChildrenOthers

17%13%11%10%8%8%7%6%6%5%4%3%1%1%

Problems according to system customers/users:

LandAlcoholRobberyDomestic violenceNeighborsFamily mattersGossipInheritanceWaterYouthfulProjectsReligionChildrenOthers

12%12%11%10%11%7%9%7%3%3%5%5%3%1%

Problems addressed according to the mediators surveyed:

LandWaterDomestic violencProjectsGossipEconomic issuesNeighborsFamily mattersCrime-related issuesFightLaborAlcoholOthersReligion

14%11%11%11%8%8%7%7%6%5%4%4%3%1%

Problems according to the institutions surveyed:

Of those indigenous citizens who had access toa Justice of the Peace in the community, most con-sult with the judge.

For those that do not go to the Justice of thePeace, language and cost rank as top concerns. Costis a factor in terms of taking time off of work, travel,having to wait, and so forth. Distance and slownessof response are separately cited by some, as is theinsulting treatment the indigenous sometimes receive.

A prior survey, carried out in 1997 by the Justiceand Multiculturalism Project, in part financed byUSAID, showed that in the Western region of thecountry, the indigenous experienced similar prob-lems in filing a complaint with the formal statejudicial system:

Policy Significance of the Data and Future Plans:

Rural indigenous women are more likely thantheir male counterparts to be monolingual in a lan-guage other than Spanish. They also have lessaccess to justice, in the sense that they have feweropportunities to travel to where a court might belocated and have fewer resources to engage alawyer or formal justice sector actor. To reach theindigenous rural poor, especially women and chil-dren, it is clear that any dispute resolution strategyhas to work with municipal government. That isnot to say that municipalities need run resolutioncenters. It does mean that local governments beinvolved to some degree. Advancing a strategy toprovide access to dispute resolution at the commu-

nity level provides benefits to all the poor, but inparticular for indigenous women who have few orno alternatives.

While formal justice institutions may have amonopoly on court settlement of disputes, theyremain at a comparative disadvantage to local, nat-ural dispute settlement mechanisms in terms ofability to settle conflict and to do so swiftly. Localmediation effort should not be seen under any cir-cumstances as a replacement for the formal system.Instead, they should be viewed as a complement toformal access to justice, another option available tothe citizenry to solve conflict efficiently at the localor community level.

The study has resulted in a plan of action underwhich USAID, together with local communitygroups and leaders, is advancing dispute settlementcenters. Nineteen such Centers already exist.Together with additional local currency fundingfrom USAID and the Secretariat of Peace (SEPAZ),USAID has supported another seventeen Centers, fora total of thirty-six Community Mediation Centers.

Each of these Centers began with local institu-tional agreements among community actors, themunicipality and the USAID Justice Program. Amicro-regional planning effort followed, withworkshops to develop action plans and the designof locally-appropriate training programs. Next, thegroups worked together to raise consciousnessabout the program and training in mediation tech-niques. Only as a final step were dispute resolutioncenters inaugurated.

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Language and communication troublesLack of service and disrespect of rightsClaimant's fear/unfamiliarity with rightsCorruptionSlownessNo response

42.9%32.1%10.7%7.1%7.1%25%

Troubles Mayan people experience when submitting a claim

YesNoNo response

65%30%5%

Communities with Access

YesNoNo response

52%28%20%

Go to the Justice of the Peace

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Es sabido, tal como explica Felipe Fucito en laIntroducción, que los procesos son diltatorios. Elcambio de sistema pasa por un cambio legislativoprofundo, pero las experiencias de que dan cuentaestos trabajos significan un cambio cultural en lamente de los actores. Disciplinas tales como lasociología, la psicología social o la economíalograron ser tenidas en cuenta, dejando de lado elconservadurismo técnico de los operadoresjurídicos.

Aquí se analizan las experiencias realizadas endistintos juzgados argentinos, tales como: JuzgadoNacional de Primera Instancia en lo Civil N° 94,Juzgado Federal de Primera Instancia en lo Civil,Comercial y Contencioso Administrativo N° 3 deLomas de Zamora, Cámara Nacional Electoral,Juzgado Federal de Comodoro Rivadavia, Justiciaprovincial de Tucumán.

Uno de los objetivos de este sistema es que cadafuncionario judicial sepa qué, cómo y cuándo deberealizar su trabajo, de forma tal de hacer predeciblesu trabajo, a los efectos de poderlo controlar. Eneste sentido el “manual de calidad” utilizado enestas experiencias indica las especificaciones oestándares de trabajo que deben ser cumplidos paralograr los objetivos buscados.

Humberto Quiroga Lavié explica que utilizar unsistema de gestión de calidad ISO 9002 significainstalar un sistema de gestión de autoorganización,como unidad de gestión de cada juzgado, conintervención no solamente de los jueces sino detodo el personal del juzgado. Se parte de la baseque si no es todo el grupo de trabajo el que se

encuentra comprometido activamente en laindividualización y definición de las reglas ISO encada ámbito administrativo en que se distribuye lagestión, la reforma del sistema no será factible. Estetrabajo se realiza con la intervención y lacolaboración de los capacitadores contratados a talefecto.

El artículo escrito por Cecilia Federico y EduardoParody “De los instructivos de capacitación parainstrumentar un sistema de gestión de calidad en untribunal de Justicia” explica que si bien es necesarioque las reglas de sistematicen, éstas deben serflexibles y adaptables a las distintas situaciones.Desarrollan a continuación distintos instructivosutilizados en su juzgado a cargo.

En el trabajo “Manual de la calidad ISO9002:1994” se hace referencia a la necesidad desistematizar los documentos de trabajo, losinstructivos en un manual de que debe mantenerseactualizado. Si bien en su formación participa todoel grupo de trabajo, es confeccionado por lossecretarios y aprobado por el juez

El resto de los artículos de este libro se refieren acaracterísticas más puntuales del sistema, distintasexperiencias particulares y particularidades de losdistintos actores intervinientes.

Publicaciones como esta demuestran que uncambio hacia una mejor gestión de justicia es posible.Para ello no son imprescindibles grandes reformaslegislativas ni gran presupuesto. Se requiere de ungrupo humano con la mente abierta y la decisión detrabajar por una gestión de calidad para la justicia.

novedades bibliográficasnovedades bibliográficasGestión de Calidad y Justicia. Las Reglas ISO aplicadas al Sistema Judicial

de Humberto Quiroga Lavié y Cecilia Yolanda Federico2003, 470 págs.

Paula Mallimaci BarralEdiciones del [email protected]

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El presente libro recopila un conjunto de ensayosde Peter Waldmann, especialista en sociologíapolítica, que interrogan sobre las condiciones devigencia del Estado de Derecho en las democraciaslatinoamericanas.

Ante situaciones tales como el abuso de fuerzaestatal, los progresivos casos de corrupción, la faltade reconocimiento de derechos fundamentales y lacreciente inseguridad pública, nos propone repensarel problema de la democracia en nuestro contexto,a partir de la noción de anomia, entendiendo a éstano ya al estilo durkhemiano (es decir comosubregulación o la falta de reglas que regulen losocial(, sino ampliando dicha noción.

Así, el Estado anómico supone que el Estado nogenera las condiciones de orden necesario para eldesarrollo de comportamientos en el ámbito público y,por ende, no cuenta con la fortaleza suficiente paradominar y controlar los espacios públicos, de maneraque los ciudadanos quedan atrapados entre obedeceral Estado o a los grupos sociales particulares que ledisputan el monopolio. Es decir, no se cuenta con un

mandato normativo estable, que establezca cuálesson las normas vigentes y cuales no. Además, en elEstado anómico, los funcionarios públicos(legisladores, jueces, policías) abusan del mandatoconferido de administrar la cosa pública, utilizándolopara fines exclusivamente privados y/o para el ejercicioilegal de la fuerza. Esto genera un alto malestar,desconfianza, descreimiento e inseguridad en lasacciones de gobierno. Otra característica es que elEstado no logra satisfacer las necesidades básicas quetiene a su cargo, en función de su naturalezacontractual. Esto socava los pilares fundantes delestado moderno, toda vez que el incumplimiento delas funciones asignadas genera como respuesta laperdida de legitimidad y reconocimiento de parte delos ciudadanos.

La clave de lectura propuesta implica que, en larelación estado-sociedad civil, se genera un confusióngeneral al no estar claro que reglas están vigentes,siendo en este sentido decisiva, la anomia introducidapor el estado bajo la forma de abuso de poder, ygenerando esto, casi de modo paradojal, que lainstitucionalidad democrática lejos de garantizar

La editorial Lumen Juris publicó recientementeen Brasil las versiones en portugués de dos libros deAlberto Binder: El Incumplimiento de las FormasProcesales e Introducción al Derecho Procesal Penal.

O Descumprimento das Formas Processuais,Elementos para uma Crítica da Teoria Unitária dasNulidades no Processo Penal fue traducido porAngela Nogueira Pessoa y revisado por Fauzi HassanChoukr y contiene los siguientes capítulos: “Funçãodas Formas Processuais”; “A Proteção do Sistemade Garantias”; y “A Disciplina da AtividadeAcusatória”. Rio de Janeiro, 2003, 122 páginas.

Introdução ao Direito Processual Penal fuetraducido por Fernando Zani y cuenta con la revisióny presentación de Fauzi Hassan Choukr. Contiene:“Introdução”; “A Forma Constitucional do ProcessoPenal”; “Garantias Constitucionais no ProcessoPenal. Garantias Básicas”; Regime de Ação”;“Estrutura do Processo Penal”; “OrganizaçãoJudicial e Sujeitos Processuais”; y “Exercícios eSugestões para o Trábalho Prático”. Rio de Janeiro,2003, 292 páginas.

O Descumprimento das Formas Processuais - Introdução ao Direito Processual Penal,

de Alberto M. Binder

El Estado Anómico. Derecho, seguridad pública y vida cotidiana en América Latina.

Peter Waldmann, Nueva Sociedad, 2003, 214 páginas.

Pedro BiscayIntegrante del Centro de Estudios sobre Politica Criminal y Seguridad del Instituto de Estudios Comparadosen Ciencias Penales y Sociales INECIP [email protected]

novedades bibliográficas

Mejorar la calidad de la información acerca de lossistemas de justicia es una preocupación permanentede los Estados de la región y, por lo tanto, uno de losobjetivos primordiales del Centro de Estudios deJusticia de las Américas, CEJA. Las estadísticas judi-ciales son una herramienta clave para la identificaciónde los aspectos fuertes y débiles de los sistemas, paraimplantar reformas y adoptar medidas, supervisar elfuncionamiento, gestionar mejor y con caráctergeneral, para la toma de decisiones en beneficio detodos aquellos involucrados en el campo de la jus-ticia, entre los que se encuentran, y no como merosobservadores, los ciudadanos.

Desde 2001, con el patrocinio de la Agencia delos Estados Unidos para el Desarrollo Internacional–USAID–, y desde 2003, con el Banco Interame-ricano de Desarrollo –BID–, CEJA inició un proyectoque se propone aportar instrumentos útiles al logrode este objetivo, a saber: el de generar un sistemaintegral de recolección y procesamiento de datospara la producción de estadísticas e indicadoresjudiciales de calidad, fácil acceso y comprensión.

Este Manual es un producto de ese proyecto. Elvolumen provee un modelo de recolección yhomologación de indicadores y estadísticas judi-ciales al cual pueden adherir los países de la región.

Se intenta así contribuir con soluciones específicas ados problemas básicos que se observan en elcontinente. Primero, que los sistemas judiciales delas Américas no producen información estadísticarelevante que dé cuenta del trabajo desarrollado. Ysegundo, que cuando esta información se produce,suele ser incompleta, poco confiable, no compa-rable entre dos períodos de tiempo, ni entre dossistemas de justicia diferentes.

De acuerdo con lo que indican los autores, enAmérica Latina y el Caribe, la estadística judicialdifiere en extensión y fiabilidad. “En algunos paísesseñalan, la información es abundante y aparen-temente buena. Pero incluso en esos países hay undéficit notable en su utilización como herramientapara la toma de decisiones o para evaluar eldesempeño de los distintos órganos. En otrospaíses, la estadística es asistemática, carente derigor, opaca, sin continuidad, incompleta y sinpublicidad. En otros lugares, hay demasiados datossin significado ni norte. En otros, la situación es tanprecaria que ni siquiera existe una mínimainformación de calidad”.

Esta situación cobra relevancia especialmentecuando se intenta conocer qué ha sucedido con laadministración de justicia luego de dos décadas de


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seguridad y paz para los ciudadanos, bajo la formadel Estado anómico se erige en una fuente dedesorden , violencia e inseguridad permanente.

El presente trabajo cuenta de dos partes. Unaprimera referida a aspectos genéricos, donde el autorestudia de modo comparativo los modelos estataleseuropeos y latinoamericanos, así como también laimportancia y el rol institucionalizante que las cartasconstitucionales tuvieron en el nacimiento de losEstados Unidos y los Estados latinoamericanos.También esta primera parte cuenta con un estudiosobre los obstáculos a frenar o, en su caso, aquellosque impiden reformas al Estado de Derecho. Porúltimo, se incluye un estudio sobre el modo defuncionamiento y la relación del derecho formal y lasnormas paralelas informales en América Latina.

Luego de ello, el autor se dedica al estudio delproblema de la anomia en casos particulares (como

por ejemplo los modelos policiales de los países de laregión, la violencia en Colombia, el problemaanómico en la Argentina y el modo en que losargentinos perciben las normas(. Por último sedesarrolla un ensayo final que intenta someter aprueba de error la tesis de la anomia generada por elestado, a partir del estudio de los comportamientossociales en una región alejada lo suficientemente delas estructuras centrales de poder estatal.

En síntesis, el libro de Peter Waldman nospropone el desafío de pensar la aguda crisis derepresentación política y de legitimidad quepadecemos como ciudadanos, a los fines deemprender las acciones y reformas necesarias quereviertan el camino, siempre presente en nuestrocontexto cultural, de respuestas autoritarias quedisuelvan el Estado de Derecho.

CIFRAR Y DESCIFRAR Manual para generar, recopilar, difundir y homologar estadísticas e indicadores judiciales

Santos Pastor, Liliana Maspóns, Centro de Estudios de Justicia de las Américas CEJA , Santiago, 2003

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Versión en español: www.cejamericas.org/proyectos/manual-cifrar2.pdfVersión en inglés:www.cejamericas.org/proyectos/jsca-coding2.pdf

reformas ininterrumpidas en el sector. “Carecemosde evaluaciones sistemáticas que nos permitanmedir con precisión qué ha pasado con loscambios”, puntualiza Juan Enrique Vargas en lapresentación de este documento. “Pese a lamagnitud de los cambios, pese a la activa presenciade la cooperación internacional, lo cierto es que lageneración de sistemas de información confiablesno ha sido un objetivo, ni siquiera un subproducto,de esas intervenciones. Por ello es que estamos aúna oscuras. Carecemos de una línea de base contra lacual podamos comparar los resultados de loscambios y carecemos también de una mediciónprecisa de esos resultados. ¿Cómo desarrollarpolíticas públicas en ese entorno? ¿Cómo detectarproblemas y solucionarlos? ¿Cómo poder compararlo que estamos haciendo con nuestros vecinos? Laúnica forma es a través de la intuición y laexperiencia personal, los instrumentos que tradi-cionalmente hemos utilizado para acercarnos a larealidad de los problemas judiciales. Sin embargo, larealidad muchas veces es contraintuitiva y nuestrasexperiencias personales son en extremo parciales yno generalizables”.

Organizado en un esquema didáctico que facilitesu uso, el Manual contiene: criterios de organizacióninstitucional para la recolección de información; unglosario para uniformar a nivel regional laterminología (y comparar información); especifica-ciones sobre los contenidos de la información quedebe recolectarse; metodologías de recolección;instrumentos de análisis de la información (indi-cadores); y estrategias de difusión de la informacióny de transparencia.

Como un primer ejercicio tendiente a probar lamatriz de datos propuesta en el Manual, a través deexpertos locales, CEJA llevó adelante la recopilaciónde estadísticas judiciales en Argentina y RepúblicaDominicana. A partir de 2003, emprendió ellevantamiento de información en seis nuevos países(Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemalay eventualmente Belice). El proyecto, sin embargo, esentendido como una iniciativa de largo aliento.

“El aprovechamiento de esta herramienta –pre-cisan los autores–, depende no sólo de la situaciónde la estadística judicial en cada país (cuántainformación y de qué calidad), sino de la implicacióne interés que las autoridades y la sociedad civiltengan en su progreso.”

El libro está disponible gratuitamente, enformato electrónico, a través del sitio web de CEJAen las siguientes direcciones:

TEXTO ESCOGIDO

Información, estadísticas y toma de deci-siones: Tomar decisiones sin información hacemuy probable que sean incorrectas y/o susresultados se traduzcan en algo injusto, ineficaz odespilfarrador. Las estadísticas judiciales son unaparte del sistema de información de las organi-zaciones públicas, y en particular de las judiciales. Elcoste de obtener información para cada tipo denecesidad que surja en el tiempo resulta prohibi-tivo. De ahí que haya que establecer un mecanismoque proporcione información de forma regular ysistemática.

La “propiedad” de la información: Losusuarios de la información son muchos y muyvariados. Hay que evitar la apropiación de la in-formación por parte de organismo alguno. Sus“propietarios” son los ciudadanos que financiansu obtención. También hay que estar alerta frentea la opacidad interesada de algunos. La infor-mación y los informes elaborados con ella debendiseminarse y hacerse públicos. La decisión de quéinformación recolectar no debe dejarse en manosde un solo tipo de usuarios de la misma; por tanto,tampoco debe dejarse en las solas manos de losjueces. La sociedad civil ha de tener un papelimportante tanto al definir qué recolectar comotener acceso a cuanta información se recolecte. Larecogida de información debe ser auditada perió-dicamente para verificar su calidad y mejorar loque proceda.

Pocos datos pero fiables: La tarea prioritariaen la elaboración de un sistema de estadísticasjudiciales es su fiabilidad. Sin ella carece desentido todo lo demás. Es preferible contar conpocos datos pero fiables a muchos datos plagadosde errores. Debe recolectarse todo lo importantepero sólo lo importante. Hay que tener en cuentael valor que proporciona cada elemento deinformación y los costes y la probabilidad de errorde su obtención.

Boletines y sistemas informáticos: Lasestadísticas judiciales provienen inicialmente deboletines cumplimentados por los órganos judi-ciales. Los sistemas informáticos para la gestiónprocesal proporcionan información valiosa porque

novedades bibliográficasen muchos casos es más detallada y amplia y serefiere a casos, pero su grado de implantación estodavía precario, cuando existe, y por tanto debenutilizarse como mecanismos y fuentes comple-mentarios.

Percepciones y situaciones: Aunque las per-cepciones y opiniones sean importantes, es ne-cesario que guarden la debida relación con loshechos y datos, en definitiva, con las situaciones.Cuando el sistema de información es pobre odeficiente, la gente forma criterio de forma dis-torsionada por aquello que resulta más chocante yaparece en los medios de comunicación. Puedenintegrarse elementos de distintos tipos de fuentes–por ejemplo, estadísticas y opiniones–. En el Ma-nual, hemos presentado algunos informes que in-tegran esta información, sobre todo aquella que serefiere a usuarios.

De lo poco a lo mucho: Hay que evitar unaexcesiva ambición al principio y tratar de capturar“todo lo imaginable”; por el contrario, es pre-ferible comenzar haciendo el mejor uso de la in-formación disponible e ir aumentando a partir deahí poco a poco. Hay que ir de lo menos a lo más.Aunque sean pocos los datos, si son fiables, sepuede obtener mucha utilidad de ellos siempreque los organicemos y analicemos de forma queproporcionen información significativa para quienhaya de utilizarla.

Un conjunto de usos y productos parauna amplia gama de usuarios: El tipo de losusos y productos que pueden generarse con lasestadísticas que hemos presentado en estedocumento pretende cubrir una amplia gama denecesidades reveladas por distintos tipos deusuarios, desde los gerentes de un grupo deórganos judiciales hasta la opinión públicageneral. El énfasis en el desempeño de laspersonas y del sistema en su conjunto es algointencionalmente pretendido. Si un responsabledesease mejorar el desempeño de los órganosjudiciales, seguramente tendría que fijar objetivosa alcanzar y para verificar si ha sido así o nonecesita de las estadísticas judiciales, con carácter

general, y en particular de algunos indicadoreselaborados con ellas del tipo de los que aquí sehan sugerido. Un uso singularmente importantede las estadísticas comparativas entre países esidentificar el grado en que algunos paísescandidatos a una unión regional cumplen losrequisitos establecidos en materia de “estado dederecho” (por ejemplo, en los candidatos alMercosur, Nafta, Unión Europea, etc.).Incentivos: Hay que pensar en los incentivosque tienen los distintos intervinientes en elproceso de elaboración y aprovechamiento de lainformación. Es particularmente importante ase-gurar que hay alguien en los órganos judicialespara quien ésta es su tarea prioritaria, evitando laajenidad que ahora se da con tan pésimosresultados. También hay que pensar en establecerun sistema de recompensas –pecuniarias, de pro-moción o de otra naturaleza– a quien desempeñebien su labor, tal como resulte de los indicadoresde desempeño de cada uno. La consecución deconsenso es crucial para conseguir información eindicadores.

La importancia del análisis de los datosestadísticos: Por sencilla que sea la informa-ción, casi siempre se precisa una breve pre-sentación o descripción y un mínimo análisis. Hayque evitar arrojar los datos como están o su-ministrar gran cantidad de datos, porque lareacción probable de los destinatarios serásentirse abrumado y prescindir de la información.De hecho, parte del desinterés por la estadísticajudicial radica en que el lector, incluso elresponsable de la política judicial, se siente des-bordado por un sinnúmero de datos brutos cuyosignificado se ve incapaz de desentrañar. Esa laborde análisis y explicación es imprescindible y,dependiendo del tipo de información, deberállevarse a cabo por los responsables de los de-partamentos de estadística de los poderes ju-diciales, analistas, expertos o cualquier otro tipode verdadero conocedor de la materia.

[Tomado del capítulo “Observaciones finales”, págs. 56-59]


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bibliotecapersonalRECURSOS SOBRE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN JUDICIAL

Por Liliana Maspons Binchi [email protected] Universitario de Derecho y Economía, Universidad Carlos III de Madrid

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En este trabajo presentamos algunos de losrecursos que han resultado útiles o interesantes enlos estudios sobre aspectos empíricos de los siste-mas de información de la justicia.1 Se trata de unconjunto de fuentes y documentos de diverso tipo.Hemos preferido no limitarnos a las publicacionesmonográficas o seriadas que producen las editoria-les, para incluir también recursos electrónicos, fun-damentalmente sitios web de organismos encarga-dos de la estadística judicial, bases de datos de esta-dísticas y literatura gris sobre esta materia -informes,estudios y documentos de trabajo no publicados porcanales tradicionales-. No se trata, pues, de una revi-sión bibliográfica ni de un testimonio del tratamien-to que ha recibido el tema, por lo cual es posibleque el lector advierta algunas ausencias. Hemos pro-curado, más bien, elegir aquellos recursos que fue-ran interesantes, recientes y, a la vez, accesibles. Estaselección se centra, en primer lugar, en los sistemasde información judicial. Posteriormente, se recogenalgunos ejemplos de los diferentes tipos de obrasque se elaboran a partir de estadísticas judiciales,para finalizar con una breve referencia a investiga-ciones recientes sobre percepciones u opinionesacerca del servicio de justicia.

Los recursos de información de mayor interés yactualización sobre los sistemas de información judi-cial de los distintos Estados se encuentran general-mente en los sitios web oficiales de los organismosencargados de la obtención, control, tratamiento ydifusión de los datos sobre la actividad de los órga-nos jurisdiccionales, de las fiscalías y defensorías, delservicio penitenciario, etc. En general, se trata de losministerios de justicia, los órganos de gobierno delpoder judicial o los institutos nacionales de estadís-tica. En algunos países, sus páginas web consiguenofrecer un panorama bastante acabado acerca delsistema de información. Es el caso, por ejemplo, delINSEE y el Ministerio de Justicia2 en Francia3; el

Instituto Nacional de Estadística y el ConsejoGeneral del Poder Judicial en España 4; LordChancellor’s Department en el Reino Unido (LCD)5;el Ministerio de Justicia en Italia6; y en el ámbito lati-noamericano, la Rama Judicial de Colombia7.

Entre las obras que tratan el tema de los sistemasde información sobre la justicia, sugerimos la que sepublicó recientemente por el Centro de Estudios deJusticia de las Américas -CEJA-: Cifrar y descifrar.Manual para generar, recopilar, difundir y homolo-gar estadísticas e indicadores judiciales8. En ella seanalizan en forma sintética los principales compo-nentes de un sistema de información sobre la justi-cia: las fuentes de información, el tipo de datos aalmacenar, el proceso de recogida y depuración dela información, los indicadores de litigiosidad ycarga de trabajo, de acceso a la justicia, produccióny productividad, eficiencia en costes, duración y dila-ción, calidad del servicio, ejecuciones, y también losreferidos específicamente a la justicia penal y al sis-tema penitenciario. Se refiere, además, a los dife-rentes productos que se pueden elaborar a partir delos datos recogidos. Finalmente, se presenta unmodelo de matriz para la recolección de datos des-tinados a estudios comparativos, acompañada deun glosario que asigna un significado convencionala los términos que en ella se utilizan.

Con las estadísticas judiciales se elabora un con-junto de productos, de características diversas, con elfin de procurar satisfacer la demanda o las necesida-des de información de diferentes usuarios. Nos refe-riremos brevemente a algunos de estos productos.

Visión panorámica de la justicia. Se tratade obras que ofrecen, en forma sintética, datosacerca de los principales aspectos del sistema judi-cial, referidos a un año o período. Como se destinana la ciudadanía en general, suelen presentar la infor-mación en forma clara y sencilla, acompañada de

1 Agradezco la ayuda, observaciones y sugerencias de Santos Pastor.2 INSEE: www.insee.fr/fr/home/home_page.asp ; Ministère de la Justice : www.justice.gouv.fr3 Recomendamos también una serie de artículos descriptivos del sistema francés de estadísticas judiciales: Saglio, Alain. French justice statistics. An overview. Courrier des statistiques. EnglishSeries , nº 7, 2001, p. 43-56. Les services statistiques ministériels. Courrier des statistiques, nº 98-99, septembre 2001, p. 43-45. Michel, Brigitte. Les dispositifs statistiques permanents duMinistère de la Justice. Courrier des statistiques , nº 97, mars, 2001, p.19-25. En el mismo número de la revista, Vid: TOdile. Les études à la S/D SED, p. 27-32. Catherine GILLES. Justice etprojects statistiques, p. 33-39. Disponibles en: http://www.insee.fr/fr/ppp/publications/collect_som.asp?coll=8&paru=1&avis=1&pres=14 INE: www.ine.es ; CGPJ: www.poderjudicial.es/CGPJ/estadisticas/default.asp5 LCD: http://www.lcd.gov.uk/lcdhome.htm6 Ministero della Giustizia: www.giustizia.it/ministero/struttura/indice.htm7 Ver: www.ramajudicial.gov.co/index.jsp 8 Documento preparado para CEJA por Santos Pastor y Liliana Maspóns. Versión preliminar disponible en: www.cejamericas.org/proyectos/manualestadisticas.pdf

biblioteca personalbiblioteca personal

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tablas y gráficos. Entre las publicaciones de estetipo, destacamos Justice en chiffres9, elaborada porel Servicio Público Federal de Justicia de Bélgica, yChiffres-clés de la Justice10 del Ministerio de Justiciade Francia.

Anuarios de estadísticas judiciales. A di-ferencia de las anteriores, los anuarios presentaninformación detallada acerca de los aspectos princi-pales del sistema judicial y se refieren no sólo a laactividad de juzgados y tribunales en las diferentesmaterias sino también a los recursos humanos ymateriales del sistema, a los costes y productividadde la justicia, y pueden incluir también datos sobreel sistema penitenciario, las profesiones jurídicas,etc. Como ejemplos de este tipo de productos11,recomendamos la consulta de Annuaire Statistiquede la Justice12 (Francia), Les Statistiques Annuellesdes Cours et Tribunaux13 (Bélgica), Judicial Statistics14

(Reino Unido); y Estadísticas Judiciales15 (España). Las Memorias son informes que elabora el

poder judicial acerca de la actividad del sistema judi-cial, donde se rinde cuentas de los logros, avances,inconvenientes, necesidades, y se presenta el pro-grama de trabajo del siguiente período, expresandolos medios que se requerirán para llevarlos a cabo.Suelen contener, entre otra información relevante,una presentación sintética de los datos principalesdel sistema. Como muestra de este tipo de produc-to, podemos mencionar la Memoria16 del CGPJespañol.

Algunas instituciones que producen las estadísti-cas judiciales permiten obtener las tablas completasque elaboran o bien consultar on line bases dedatos, donde se puede seleccionar la información deinterés y descargar los archivos en diferentes forma-

tos. Es el caso del Ministerio de la Justicia de Italia17,del CGPJ18 en España y del Consejo Superior de laJudicatura de Colombia19.

Además de estos productos, revisten especialinterés los estudios realizados a partir de la explota-ción de los datos estadísticos oficiales. Se encuen-tran disponibles numerosos trabajos realizados porlos propios organismos que elaboran las estadísticasjudiciales, que abordan en detalle aspectos específi-cos o problemas particularmente relevantes. A títu-lo de ejemplo, mencionamos las publicaciones esta-dísticas de LCD, en materia civil y penal20, los Étudeset statistiques justice21, elaborados anualmente porel Ministerio de Justicia francés. También recomen-damos los Sutdi ed Analisi dell’Ufficio delleStatistiche22 de Italia.

Entre los estudios comparativos de sistemas judi-ciales de diferentes países, destacamos la base dedatos elaborada por expertos de instituciones aca-démicas reunidas en la European Research Networkon Judicial Systems23. La base ofrece informaciónestadística sobre aspectos esenciales de los sistemasjudiciales de ocho países europeos, y representa unesfuerzo notable por la superación de las dificulta-des características de este tipo de estudios, que tie-nen su origen en las diferencias entre los sistemasjudiciales que son objeto de comparación.

Finalmente, haremos una breve referencia a estu-dios e informes que utilizan como fuente las per-cepciones u opiniones, como los que elabora perió-dicamente el CGPJ de España: el Barómetro Generalde Opinión Pública, que recoge el parecer de la ciu-dadanía sobre el funcionamiento de la Administra-ción de Justicia, las Encuestas internas sobre opiniónde los jueces, y las Encuestas a usuarios expertos yno expertos de la Administración de Justicia24.

9 Disponible en: www.juridat.be/img_publi/pdf/318-FR.pdf. Sobre los años anteriores se puede ver: Chiffres clés de l'activité judiciaire 2000-2002, SPFJ, 2003.En: www.juridat.be/img_publi/pdf/317-FR.pdf10 Disponible en: www.justice.gouv.fr/chiffres/chiffres.htm11 En el ámbito latinoamericano, aunque aún no hayamos podido consultarlos directamente, mencionaremos el Anuario de Justicia 2001 elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticasde Chile (un resumen de su contenido se puede ver en: www.ine.cl/29-producto/i-producto.htm ) y el Anuario Estadístico preparado por el Consejo Superior de la Judicatura de Colombia. 12 El anuario proporciona datos acerca de la actividad jurisdiccional civil, penal, administrativa y también sobre instituciones penitenciarias y profesiones jurídicas. Se trata de una publica-ción en soporte tradicional de papel, distribuida a través de la Documentation Française. La última edición es de mayo de 2003. Se puede ver una descripción detallada en:www.justice.gouv.fr/publicat/anstat03.htm13 Service Public Fédéral Justice, Les Statistiques Annuelles Des Cours et Tribunaux. Justice de Paix, Tribunaux de Police, Tribunaux de Commerce, Tribunaux militaires. Notariats. Données2001, SPFJ, 2002. En: www.juridat.be/img_publi/pdf/314-FR.pdf; Les statistiques annuelles des cours et tribunaux. Dones 2002. Greffes civils des Cours d'appel, SPFJ, 2003. En: www.juri-dat.be/img_publi/pdf/315-FR.pdf. Los datos que se utilizan en esta última fueron obtenidos íntegramente del sistema informático. A partir del año 2002, estas obras sólo se publican en for-mato electrónico en la página web del SPFJ. 14 Elaborado por The Lord Chancellor's Department. La última edición de este anuario contiene la información correspondiente al año 2002, relativa a los órganos con jurisdicción civil y cri-minal bajo la administración de LCD. Ésta y las de los últimos años están disponibles en: www.lcd.gov.uk/statistics/statfr.htm15 Elaborada por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE). La última edición de este anuario es del año 2003 y se refiere a los datos de 2001. Contiene información sobre la actividad de jue-ces y tribunales de la jurisdicción penal, civil, contencioso administrativa y de menores. Una descripción más detallada de esta obra se puede ver en: www.ine.es/prodyser/catalogo/judiesta.htm16 Ver: Memoria sobre el estado, funcionamiento y actividades del CGPJ y de los juzgados y tribunales, Consejo General del Poder Judicial, Centro de Documentación Judicial, 2003. Las edi-ciones de los años 2000 en adelante, se pueden consultar en: www.poderjudicial.es/CGPJ/estadisticas/default.asp17 Ver: www.giustizia.it/statistiche/statistiche_dog/organigramma.htm18 Ver: www.poderjudicial.es/CGPJ/docuteca/ficheros.asp?intCodigo=1103&Idioma=sp19 Consejo Superior de la Judicatura. Rama Judicial de Colombia. Banco de datos. En: www.ramajudicial. gov.co/jsp/frames/index.jsp?idsitio=6&ruta=../banco/banco2.jsp20 Ver: LCD. Statistical Publications. En: www.lcd.gov.uk/statistics/statpub.htm. Destacamos, entre ellas, los Boletines Time Intervals for Criminal Proceedings in Magistrates' Courts, publi-cación de periodicidad trimestral, y Quality of Service , de periodicidad anual. 21 Algunos de estos estudios están disponibles en la página web de ese Ministerio. Ver: www.justice.gouv.fr/publicat/etudesst.htm22 Se pueden consultar estudios referidos a Justicia de Paz, duración de procesos civiles, movimiento de procesos penales y estadística penal en:www.giustizia.it/statistiche/statistiche_dog/2001/studi_analisi.htm. También se pueden ver los informes referidos a la Justicia de Menores en: www.giustizia.it/statistiche/statistiche_dgm/1_semestre_2002/studi_analisi_pag_indice.htm 23 Contini, Francesco. European Data Base on Judicial Systems. Working Papers IRSIG-CNR, Bologna, Lo Scarabeo, 2000. 24 Detallamos a continuación la referencia de las últimas ediciones de estas obras. La imagen de la Justicia en la sociedad española, Séptimo Barómetro de Opinión, CGPJ, Madrid, 2000.Dirigida por José Juan Toharia. CGPJ. Encuesta realizada a una muestra estadísticamente representativa de jueces y magistrados. Madrid: CGPJ, 1999. Dirigida por José Juan Toharia. Encuestaa usuarios de la Administración de Justicia (Usuarios no expertos y usuarios expertos). Madrid, CGPJ, 2001. Realizada por Juan José García de la Cruz Herrero. Disponibles éstas y las de añosanteriores en: www.poderjudicial.es/CGPJ/estadisticas/default.asp. También se puede consultar otros trabajos recientes de estos autores: Juan José García de la Cruz Herrero. Para medir lacalidad de la Justicia (I): Abogados; (II) procuradores. Madrid: FBBVA, 2003. José Juan Toharia. La imagen ciudadana de la Justicia. FBBVA, 2003. Disponibles en: http://w3.grupobbva.com/TLFB/tlfb/TLFBindex_pub.jsp. En este sitio también se encuentra un estudio reciente sobre duración de los procedimientos en España: Santos Pastor. Dilación efi-ciencia y costes. ¿Cómo ayudar a que la imagen de la Justicia se corresponda mejor con la realidad?, FBBVA, Madrid, 2003.

NEl 11 de julio de 2003 se reunieron en Santiago,Chile, los miembros del Comité Editorial de la revista"Sistemas Judiciales", publicación semestral editadapor el Centro de Estudios de Justicia de las Américas,CEJA, en conjunto con el Instituto de EstudiosComparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP.

Durante el encuentro los integrantes del Comitéaprobaron el texto de política editorial para la revis-ta; y se establecieron los temas centrales para laspróximas cuatro ediciones, entre ellos, Justicia yEquidad, Oralidad y Formalización de la Justicia.

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La reunión sirvió asimismo para realizar un foro-debate sobre los principales hallazgos contenidos enla versión preliminar del Reporte sobre el Estado delos Sistemas de Justicia en las Américas. Específi-camente, se discutió el capítulo comparativo de estetrabajo, que recopila los resultados de las principalesencuestas, estudios e informes de instituciones pri-vadas, organismos internacionales y agencias califi-cadoras de riesgo que incluyen aspectos del sectorjusticia en sus reportes. La trascripción de ese deba-te se incluye en esta edición.

Con una amplia difusión en los medios de comu-nicación locales y nacionales se presentó en noviem-bre en la ciudad de Trujillo el Anteproyecto deCódigo Procesal Penal "Huanchaco" para laRepública del Perú. El Plan "Huanchaco" fue elabo-

rado por el CEAS, el CERJUDEL e INECIP en el marcode la reforma procesal penal que el Perú está llevan-do a cabo. El equipo redactor del código estuvo lide-rado por el Dr. Alfredo Perez Galimberti, director dela sede INECIP Chubut.

Un grupo de seis organizaciones no guberna-mentales ofrecieron al recientemente electo presi-dente de la Corte Suprema de Justicia argentina,Enrique Petracchi, un documento con cuatro puntosen el que analizan la actual situación del tribunal yofrecen una solución alternativa a cada uno, aten-diendo a las responsabilidades de la Corte Supremaen la optimización de su propia gestión. Este trabajoes continuación de "Una Corte para la Democracia",conjunto de propuestas para mejorar la Corte quefue presentado en enero del año 2002 y que contie-ne además, propuestas a los poderes ejecutivo ylegislativo, en relación a su responsabilidad en elbuen funcionamiento del sistema judicial argentino.

El futuro presidente de la Corte Suprema estuvoen un todo de acuerdo con las propuestas presenta-das por la Asociación por los Derechos Civiles (ADC),el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), laFundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), elInstituto de Estudios Comparados en Ciencias Pe-nales y Sociales (INECIP), la Unión de Usuarios yConsumidores y la Fundación Poder Ciudadano, y secomprometió a instrumentarlas escalonadamente.

En relación a la falta de transparencia en la tra-mitación de los expedientes dentro de la CorteSuprema, Petracchi manifestó que se analiza unapropuesta de Acordada para regular dicho procedi-miento de modo de dar a publicidad todos los regis-tros llevados por las secretarías y por las mesas deentradas de ese Tribunal.

También se expresó específicamente sobre lapropuesta de que los jueces se atengan a la Ley deÉtica Pública, la que los obligaría a hacer públicassus declaraciones juradas de bienes. Petracchi secomprometió a tratar una propuesta a fin de dejarsin efecto la Acordada 1/2000 que limita el accesode la ciudadanía a estas declaraciones juradas.

Por otra parte y en relación a la propuesta de quelos jueces cumplan con sus cargas tributarias en loreferido al Impuesto a las Ganancias, Petracchi dijoque existen argumentos a favor y en contra de estaposición. Sin embargo, se manifestó en desacuerdode que los jueces estén exentos del pago de esteimpuesto en virtud de una Acordada que ellos mis-mos suscribieron.

noticiasEL NUEVO PRESIDENTE DE LA CORTE ARGENTINA ACEPTÓ PROPUESTAS DE TRANSPERENCIA

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SE PRESENTÓ EL PROYECTO HUANCHACO PARA LA REFORMA PROCESAL PENAL EN PERÚ

EL COMITÉ EDITORIAL DE LA REVISTA "SISTEMAS JUDICIALES"REALIZÓ EN SANTIAGO SU SEGUNDA REUNIÓN ANUAL

noticias

El 23 de septiembre de 2003 fue presentada enla Universidad Autónoma de México la primera edi-ción del Reporte sobre el Estado de la Justicia en lasAméricas, publicación desarrollada por el Centro deEstudios de Justicia de las Américas, que describe lossistemas de justicia de los 34 países de la región queparticipan con membresía activa en la Organizaciónde Estados Americanos, OEA.

El Reporte contiene una descripción de las insti-tuciones y procedimientos judiciales de cada uno delos 34 países, información sobre cobertura judicial,presupuestos, movimiento de causas y duración delos procedimientos. Asimo, se describen las princi-pales iniciativas de reforma judicial en marcha, sereseñan los sitios web de mayor interés y provee unalista de contactos relevantes por país. En otra sec-ción del Reporte, de carácter comparativa, se rese-ñan los resultados de encuestas de opinión y estu-dios realizados por organismos internaciones yagencias privadas sobre el funcionamiento de lasjusticias nacionales en el continente.

Durante la actividad de lanzamiento, organizadapor el Instituto de Investigaciones Jurídicas de laUNAM, el investigador peruano Luis Pásara presentóla revista Sistemas Judiciales. Hugo Concha Cantú,docente de esa casa estudios, expuso sobre la refor-ma judicial de México en el contexto de AméricaLatina. Por su parte, Cristián Riego, Director Acadé-mico del CEJA, y Juan Enrique Vargas, Director Eje-cutivo de la entidad, presentaron los resultados delos proyectos sobre información judicial y seguimien-to a las reformas procesales penales en la región, rea-lizados por el CEJA.

El Reporte

Uno de los objetivos centrales del CEJA es mejorarla calidad y la accesibilidad de la información sobre elsector judicial de la región. En respuesta a ese man-dato, la entidad se propuso la preparación periódicade un Reporte que contenga información básica paraapoyar el trabajo de los operadores del sector justicia

y para permitir a otros entender la manera en que lajusticia funciona en distintos países.

El proyecto responde así a dos objetivos puntua-les: mejorar el nivel de discusión de las políticaspúblicas en el área de justicia e introducir un estí-mulo para las reformas que mejoran calidad y efi-ciencia de la justicia; y desarrollar una matriz nor-malizada para la recopilación continua y sistemáticade información sobre los sistemas de justicia en lasAméricas.

La elaboración del Reporte sobre el Estado de laJusticia en las Américas 2002-2003 fue financiadapor el Programa de Seguridad Humana (HSP) delMinisterio de Asuntos Exteriores y ComercioInternacional de Canadá, creado en junio de 2000como uno de los mecanismos proactivos del gobier-no canadiense para atender las dimensiones huma-nas de la globalización. EL proyecto también recibióaportes de la Agencia de los Estados Unidos paraDesarrollo Internacional, USAID.

La primera edición del Reporte, presentada enMéxico, fue editada en formato CD-ROM, para faci-litar las consultas de la información contenida en elestudio. En noviembre de 2003 se realizó la segun-da edición, en formato impreso, en español. Enenero de 2004 se presentará la primera edición eninglés. Paralelamente, se realizará una actualizaciónpermanente de la información recopilada.

Después de su lanzamiento en México, el Re-porte ha sido presentado y distribuido en diversoseventos internacionales en Costa Rica, Brasil, Chile,Honduras y República Dominicana.

Todos los contenidos del Reporte están disponiblesen versión electrónica en el sitio web de CEJA, enwww.cejamericas.org/reporte

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La revista Sistemas Judiciales lleva tres años deedición ininterrumpida. Hasta ahora se han aborda-do como tópico central de cada edición los siguien-tes temas: ¿Crisis en la capacitación judicial?; Re-solución Alternativa de Conflictos; ReformasProcesales Penales en América Latina, Independen-cia y Responsabilidad Judicial; Gestión Judicial y

Administración de Tribunales; y Los jueces y la infor-mación.

Más detalles sobre la revista y los miembros que conforman el Comité Editorial en: www.cejamericas.org/menu/revista.phtml

FUE PRESENTADO EN MÉXICO EL PRIMER REPORTE SOBRE EL ESTADO DE LA JUSTICIA EN LAS AMÉRICAS

NLos días 12 y 13 de noviembre de 2003 se realizó

en Viña del Mar, Chile, el Seminario InteramericanoGénero y Justicia. El evento fue organizado conjun-tamente por la Agencia Alemana de CooperaciónTécnica (GTZ) y el Centro de Estudios de Justicia delas Américas (CEJA). La actividad fue inaugurada enel Congreso Nacional de Chile. En la oportunidad sebuscó aunar dos temas: el impulso de la reformajudicial en los países de la región y la inclusión de unaperspectiva de género en el diseño y ejecución depolíticas públicas en esa área.

La discusión se centró en la participación e inte-gración que actualmente poseen las mujeres de laregión en los sistemas de justicia. Datos estadísticosmostraron que si bien la participación de las mujeresha aumentado en los últimos tiempos, el acceso queellas tienen a los puestos de mayor jerarquía es sus-tancialmente inferior.

Entre las estrategias planteadas se discutieron laimplementación de cupos mínimos de participaciónfemenina y la viabilidad del establecimiento de cier-tas acciones afirmativas que permitan mayores gra-

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dos de igualdad. Se destacaron los avances experi-mentados en ciertos países de la región que por elsólo hecho de implementar sistemas de selecciónabiertos, transparentes y no discriminatorios, hanllevado a mejoras importantes en la participación demujeres en los cargos más relevantes de los sistemasjudiciales.

Asimismo, se hizo hincapié en la relevancia deltrabajo mancomunado de las organizaciones de lasociedad civil en el impulso y ejecución de accionestendientes a influir para que las políticas públicasaseguren la igualdad real de oportunidades entrehombres y mujeres al interior de las institucionesjudiciales.

Más allá de la composición de las instituciones, seacentuó la relevancia de adoptar una perspectiva degénero en la forma en que el sistema judicial trata yresuelve los casos que llegan a su conocimiento.

Para más detalles sobre las conclusiones de esteseminario, vea el documento anexo sobre el temaincluido en esta edición.

Durante los días 25 y 26 de septiembre de 2003se realizó en San José de Costa Rica el SegundoSeminario Interamericano sobre Gestión Judicial: laInformación al Servicio del Gobierno Judicial. Alevento asistieron cerca de 170 personas de 24 paí-ses de la región y fue organizado por el Centro deEstudios de Justicia de las Américas y patrocinadopor Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.

Entre los temas abordados durante el seminariose analizó cuáles son las decisiones básicas quedeben tomarse para el gobierno de las institucionesjudiciales y qué tipo de información se requiere paraellas. Se presentaron iniciativas concretas en el usode información para el diseño, seguimiento o eva-luación de políticas judiciales. Asimismo, empresasespecializadas dieron a conocer soluciones informá-ticas para la generación de información, principal-mente en el caso de las estadísticas judiciales.

Tercer Seminario

Con el objetivo de dar continuidad a esta reunióninteramericana, se acordó la organización de un ter-cer seminario. En él se pretende seguir con la discu-sión y el aprendizaje que estas citas regionales per-miten, mediante el tema de la Gestión de Des-pachos para los Juicios Orales. Una de las alternati-vas que se manejan para la realización de este tercerencuentro es Panamá, puesto que así lo sugirió elPresidente de la Corte Suprema de dicho país, AdánArjona.

Asimismo, y como consecuencia del impacto dela actividad, los temas centrales del seminario sereplicarán en forma de taller en República Domi-nicana dentro de los próximos meses.

SEMINARIO SOBRE INFORMACIÓN AL SERVICIO DEL GOBIERNOJUDICIAL REUNIÓ A AUTORIDADES Y EXPERTOS DE 24 PAÍSES

GÉNERO Y JUSTICIA EN SEMINARIO INTERAMERICANO

agendaagenda

El Consejo Directivo es el máximo órgano delCentro de Estudios de Justicia de las Américas,CEJA. Está integrado por siete miembros elegidos atítulo individual por la Asamblea General de la OEA,por un término de tres años. La tarea del Consejo esdefinir las estrategias y políticas de la institución yaprobar anualmente el plan de trabajo que, deacuerdo a las directrices de las Reuniones deMinistros de Justicia de las Américas (REMJA), pre-sente el Director Ejecutivo de la entidad.

Organiza la Facultad de Derecho de la PontificiaUniversidad Católica de Chile. Todos los detalles enwww.iacworldcongress.org/espanol

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El Instituto de Estudios Coparados en CienciasPenales y Sociales -INECIP-, en convenio con laHonorable Cámara de Diputados de la Provincia deEntre Ríos, ha iniciado el proceso de elaboración deun Anteproyecto de Código Procesal Penal paradicha provincia. La redacción del mismo está siendollevada a cabo por los equipos del INECIP y de susede entrerriana, coordinados por el Dr. CarlosChiara Díaz, director de la última.

Durante el proceso de redacción se realizan talle-res de discusión sobre cada uno de los ejes centralesde la reforma, a fin de alcanzar un consenso con losoperadores locales respecto de los cambios que sepretenden introducir. El Anteproyecto será presenta-do en el mes de diciembre de 2003.

SE PRESENTARÁ EL NUEVO ANTEPROYECTO DE CÓDIGO PROCESAL PENAL PARA ENTRE RÍOS, ARGENTINA

Diciembre de 2003

IX REUNIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO DE CEJA

5 de enero, 2004. Santiago, Chile VI CONGRESO MUNDIAL DE DERECHO CONSTITUCIONAL

12 al 16 de enero de 2004. Santiago, Chile

La Unidad Penitenciaria de Mujeres Nº 3 deEzeiza, en la provincia argentina de Buenos Aires,será eje a partir de marzo de 2004 de una serie deseminarios de Divulgación Jurídica que se realizaráen el marco de un convenio entre la ProcuraciónPenitenciaria de la Nación y el INECIP.

El proyecto tiene por propósitos la generación deun espacio de divulgación jurídica desde una pers-pectiva de género y el establecimiento de vínculosde interacción con el medio libre que permitanpaliar la situación de vulnerabilidad de las mujeresprivadas de libertad a través del conocimiento de losderechos que poseen y de los mecanismos existen-tes para hacerlos efectivos. La experiencia, quecuenta con el financiamiento de la Embajada deSuiza en Argentina, se llevará a cabo a partir deMarzo de 2004. Para el desarrollo de los seminariosfueron seleccionados, en Octubre de 2003, 12 estu-diantes de la carrera Derecho de la Universidad deBuenos Aires.

SEMINARIOS DE DIVULGACIÓNJURÍDICA PARA MUJERES PRIVADAS DE SU LIBERTAD

A partir de marzo de 2004

Organizado por el CEJA, con apoyo de laAgencia Canadiense para el Desarrollo Internacio-nal, CIDA, este curso está orientado a profesionalesdel área del derecho vinculados con los procesos dereforma a los sistemas de justicia criminal en laregión. Los contenidos que se abarcarán en estecurso comprenden los siguientes ejes temáticos:visión general de las Reformas Procesales Penales enla Región, Nuevos Modelos de Gestión Judicial,Nuevos Modelos de Gestión y Organización de lasFiscalías y Defensorías y Capacitación de los opera-dores judiciales para la Reforma.

Información e inscripciones en www.cejamericas.org

CURSO INSTRUMENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE UN SISTEMA ACUSATORIO ORAL

28 de marzo al 2 de abril, 2004. Temuco, Chile

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Organizados por el CEJA en conjunto con las ins-tituciones contraparte responsables del estudio, enestas actividades se presentarán los resultados de losinformes nacionales (y de la Provincia de BuenosAires, en el caso de Argentina) del proyecto Segui-miento de las Reformas a la Justicia Criminal en lasAméricas, iniciado por CEJA en 2001. En los eventosse contará con la participación de diversas autorida-des locales, que comentarán los resultados del estu-dio. Los eventos se realizarán en las siguientesfechas (se indica entre paréntesis de la institucióncontraparte responsable del informe):

l 24 de marzo. Buenos Aires, Argentina (Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS)

l 26 de marzo. La Paz, Bolivia (Centro de Estudiosde Justicia y Participación, CEJIP)

l 31 de marzo. Tegucigalpa, Honduras (INECIP Honduras y FESPAD-CEPES)

l 2 de abril. Managua, Nicaragua (Universidad Centroamericana, UCA)

Toda la información sobre estos eventos en www.cejamericas.org

VALIDACIÓN DE INFORMES NACIONALES DEL ESTUDIO SEGUIMIENTODE LAS REFORMAS PROCESALES PENALES EN AMÉRICA LATINA

24 de marzo al 2 de abril de 2004: Buenos Aires, La Paz, Tegucigalpa, Managua

Organizado por CEJA, en este evento regional sepresentarán los resultados del estudio de segui-miento de las reformas al proceso penal, realizadosdurante el año 2003 en la provincia de BuenosAires, Argentina; Bolivia; Honduras y Nicaragua.Asimismo, se presentarán los resultados de un estu-dio preliminar sobre la Justicia Criminal enBarbados, Jamaica, Santa Lucía y Trinidad y Tobago.El evento estará abierto a todo el público interesa-do, previa inscripción.

Más información en www.cejamericas.org

SEMINARIO REGIONAL: RESULTADOS DEL PROYECTO DESEGUIMIENTO DE LOS PROCESOS DE REFORMA JUDICIAL EN LASAMÉRICAS: CUARTA ETAPA

14 de abril de 2004. Buenos Aires, Argentina

Organizan INECIP y CEJA. La actividad dará inicioa una discusión amplia acerca de los desafíos que lasreformas a la justicia criminal generan para la orga-nización de los nuevos sistemas de persecuciónpenal. Se presentarán experiencias de innovación enel manejo de información empírica e intercambioentre diversas agencias y países a fin de generar unproceso colectivo de aprendizaje.

Más información en www.inecip.org y en www.cejamericas.org

SEMINARIO INTERAMERICANOSOBRE DESAFÍOS A LAPERSECUCIÓN PENAL PÚBLICA

15 y 16 de abril de 2004. Buenos Aires, Argentina

El encuentro al que se convoca estará dividido endos jornadas. En la primera, de carácter cerrado,destinada sólo a los miembros de la red, se discuti-rán temas propios de la misma, sus metas y estrate-gias a adoptar para la consecución de ellas. Durantela segunda jornada, de carácter público, se discutirásobre diversos aspectos de interés para las organiza-ciones de la sociedad civil que trabajan en el área dejusticia en la región. Más detalles, en la página de laRed OSC en www.cejamericas.org/redosc

III REUNIÓN ANUAL DE LA REDDE ORGANIZACIONES DE LASOCIEDAD CIVIL DE JUSTICIA DELAS AMÉRICAS, RED OSC

22 y 23 de abril de 2004. Ciudad de México (por confirmar)

Organiza la Corte Suprema de Justicia deHonduras y el CEJA, y patrocina el Banco Interame-ricano de Desarrollo -BID- y la Agencia de los Es-tados Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID-. En este evento local se desarrollará un pro-grama para discutir los impactos y usos de un siste-ma de información y estadísticas judicial en las tare-as cotidianas de los jueces y juezas.

TALLER LOCAL SOBRE ESTADÍSTICAS EINFORMACIÓN JUDICIAL

27 y 28 de mayo de 2004. Tegucigalpa, Honduras

agendaagenda

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Organizan el Instituto del Banco Mundial, elConsejo General del Poder Judicial del Reino deEspaña, y el CEJA. A partir de la fecha indicada, serealizará un conjunto de video conferencias sema-nales para discutir la relación entre los procesos dereforma judicial y gobernabilidad en América Latina.Las videoconferencias se realizarán desde lossiguientes países: Bolivia, Ecuador, Colombia,Guatemala, México, Paraguay y Estados Unidos.Inscripción previa a partir de marzo de 2004. Más información en www.cejamericas.org

CURSO A DISTANCIA: REFORMAJUDICIAL Y GOBERNABILIDAD EN AMÉRICA LATINA

15 de abril al 3 de junio de 2004.

Organiza el CEJA. Serán invitados a participar losrepresentantes de las oficinas de asistencia legal,defensa pública, colegios de abogados y organiza-ciones de la sociedad civil que presten servicio deasistencia legal, en los países del CARICOM. Se pre-sentarán informes nacionales y experiencias quepermitan abordar la situación de la asistencia legalgratuita en esta subregión.

SEMINARIO REGIONAL SOBRE ASISTENCIA LEGAL Y DEFENSA PÚBLICA EN LOS PAÍSES DEL CARICOM

23 y 24 de junio de 2004, Lugar: por confirmar

Esta tercera versión del Seminario Interamericanosobre Gestión Judicial, organizado por el CEJA,abordará el tema de la gestión requerida por losnuevos procedimientos orales instaurados en lamayoría de los países de la región.

TERCER SEMINARIO INTERAMERICANO SOBRE GESTIÓN JUDICIAL

23 y 24 de septiembre de 2004. Ciudad de Panamá, Panamá

La decisión sobre la fecha fue tomada por elgobierno mexicano después de un proceso de con-sulta con los Estados miembros de la OEA. La CumbreExtraordinaria de las Américas, que reunirá aPresidentes y Primeros Ministros de 34 países miem-bros de la Organización de los Estados Americanos(OEA), se llevará a cabo en enero de 2004 en México.

"El propósito de la Cumbre Extraordinaria es faci-litar la cooperación hemisférica a los más altos nive-les de gobierno, para así poder enfrentar los retoseconómicos, sociales y políticos de la región", dijo elSecretario General de la OEA, César Gaviria.

Irene Klinger, Secretaria Ejecutiva de la Secretaríade Cumbres de las Américas, observó que aproxi-madamente una tercera parte de los mandatarios enel hemisferio han asumido sus cargos desde la últi-ma Cumbre de las Américas, que tuvo lugar en laciudad de Québec, Canadá, en abril de 2001. "Estareunión les ofrecerá la oportunidad de revisar lasprioridades hemisféricas y renovar los compromisoscompartidos", señaló.

La Cumbre Extraordinaria de las Américas busca-rá acuerdos sobre temas específicos y promoverá ini-ciativas multilaterales y acciones a nivel nacionalpara resolver los problemas críticos en el hemisferio.Los Jefes de Estado y de Gobierno se reunirán porun día para intercambiar ideas y generar propuestassobre tres temas centrales: el crecimiento económi-co con equidad, el desarrollo social y la gobernabili-dad democrática.

Durante una reunión del Grupo de Revisión de la Im-plementación de Cumbres (GRIC), que se realizó en lasede de la OEA hace un mes, representantes de los 34países analizaron aspectos del plan de trabajo, formato,contenido y logística de la Cumbre Extraordinaria.

La OEA, a través de su Secretaría de Cumbres delas Américas, sirve de memoria institucional y secre-taría técnica del proceso de Cumbres de lasAméricas. Durante la reunión del GRIC en julio, elSecretario General de la OEA aseguró a los paísesque la Organización continuará prestando su decidi-do apoyo al proceso. Fuente: OEA

LA CUMBRE EXTRAORDINARIA DE LAS AMÉRICAS YA TIENE FECHA Enero de 2004

Organiza el CEJA y la Oficina del Relator Especialpara la Libertad de Expresión de la ComisónInteramericana de Derechos Humanos. Patrocina elPrograma de Derechos Humanos y Ciudadanía de laFundación Ford para el Cono Sur. Se realizará unconcurso de presentación de proyectos a través delcual se seleccionarán presentantes de organizacio-nes de la Sociedad Civil del Cono Sur, para partici-par en este taller. Más información en www.cejamericas.org

TALLER: ACCESO A LA INFORMACIÓN DE LOS SISTEMAS JUDICIALES

15 y 16 de julio de 2004. Santiago, Chile

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(I) Planteamiento general

El problema de las relaciones entre justicia y segu-ridad ha sido poco estudiado. Un enfoque de políti-ca pública de justicia que tenga en cuenta esa rela-ción no se ha llevado a cabo, hasta ahora, en laregión. Las políticas públicas de justicia en la regiónhan estado, en general, inspiradas por las perspecti-vas habituales de las diversas disciplinas jurídicas o,en cambio, guiadas por la necesidad de apoyar direc-tamente las reformas económicas orientadas hacia elmercado1. El tema de la seguridad no ha sido consi-derado, de manera específica, en esos enfoques.

Es esa una situación que se hace necesario corre-gir. Las razones para ello provienen de los cambiosque las sociedades experimentan tanto a nivel do-méstico, como a nivel internacional.

Las sociedades que se modernizan tienden –anivel doméstico– a debilitar los grupos de pertenen-cia de los individuos (familia, barrio, Iglesia, etcétera)y estimulan la individuación: los sujetos se siente másautónomos, pero, al mismo tiempo, más desorienta-dos, más necesitados de coordenadas de significadoque los orienten. Este proceso es a veces resultadode las migraciones; pero en las grandes zonas urba-nas parece ser un resultado del efecto de demostra-ción del mercado y de la ampliación de las comuni-caciones. El Estado, por su parte, tiende a cambiar supatrón histórico de comportamiento y a modificar elpapel simbólico que hasta hace poco tiempo cum-plía: en vez de ser un mediador entre corporacioneso grupos, adopta o intenta adoptar –desde la crisisde la deuda fiscal en adelante– el papel de un regu-lador abstracto de acciones y proyectos.

El resultado de este proceso de disolución de laspertenencias, es que los ciudadanos experimentan lavida social cada vez más bajo la forma de riesgo y deincertidumbre2 y, en momentos de crisis económica opolítica, demandan de los sistemas de justicia lasuperación de problemas para los que el sistema de

administración de justicia no está, en la mayoría delos países de la región, preparado. Este fenómenoque está acompañado de la globalización del merca-do y de la crisis de representación política, priva a losciudadanos de los mecanismos habituales con losque procesaban sus demandas. El resultado es queesas demandas arriesgan el peligro de expresarsebajo la forma de derechos ante el foro judicial. El sis-tema de administración de justicia es, así, demanda-do como un mecanismo para expresar demandassociales y superar la incertidumbre y el riesgo.

De un modo paralelo al proceso que se acaba dedescribir, el tema de la seguridad aparece cada vezmás presente en la agenda internacional. Tradicio-nalmente –v.gr. en la Guerra Fría– en la agendainternacional el problema de la seguridad era apre-ciado desde el punto de vista de los gobiernos o delos Estados. En las actuales condiciones de la comu-nidad internacional -donde la bipolaridad ha des-aparecido y la interdependencia entre todos los pun-tos del globo es cada vez más explícita- la seguridadcomienza a ser apreciada desde el punto de vista delos ciudadanos. Este cambio de perspectiva en eltema de la seguridad –desde el Estado o los gobier-nos a los ciudadanos– ha dado origen al conceptode seguridad humana.

El concepto tal como se presentó en el Informesobre Desarrollo Humano del Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo, correspondiente al año1994, alude a un cambio radical de perspectiva. Envez de acentuar la seguridad e integridad delEstado, el concepto de desarrollo humano alude a lanecesidad de proteger a las personas al interior delas sociedades en que viven, de todo riesgo o ame-naza. El concepto de seguridad humana -tal comofue presentado en el informe que se viene citando-supone hacer frente a dos amenazas. Por una parte,es necesario, a la luz del concepto, hacer frente a lasamenazas crónicas a la seguridad humana que pro-vienen de causas estructurales y que dan lugar, en

JUSTICIA Y SEGURIDAD

Aporte del Centro de Estudios de Justicia de las Américas a la Conferencia Especial sobreSeguridad Hemisférica, convocada por la Asamblea General de la Organización de EstadosAmericanos, para su realización en México el 28 de octubre de 2003

Este texto corresponde a un documento institucional cuya elaboración estuvo a cargo del señorCarlos Peña González

1 Vid. PNUD et al, Seguridad Jurídica e Inversiones, San José: Proyecto Regional de Justicia, PNUD, 2001.2 Beck, U., "Hijos de la libertad: contra las lamentaciones por el derrumbe de los valores", en: Beck, U. Hijos de la Libertad, Buenos Aires: FCE, 1999; Cfr. Giddens, A., The Third Way, Cambridge,Polity Press, 1998, pp. 34 y ss.; Giddens, A., Un Mundo Desbocado. Los Efectos de la Globalización en Nuestras Vidas, Madrid: Taurus, 1999.

documentosdocumentos

D

amplias zonas del globo, al crimen organizado, alhambre, la represión y las enfermedades. De otraparte, se trata de hacer frente a las amenazascoyunturales que irrumpen en la vida cotidiana delas personas provocando en ellos miedo e incerti-dumbre acerca de su vida futura. El concepto deseguridad humana pone de manifiesto que la políti-ca doméstica e internacional equivale cada vez mása una gestión del riesgo3.

El concepto de seguridad humana no ha sidodesarrollado solamente como un principio de políti-ca internacional alentada desde los informes delPNUD o desde la gestión de algunos Estados (parti-cularmente Canadá entre los países de las Amé-ricas). Se trata de un concepto asociado, además, aalgunos desarrollos de las ciencias sociales. En elámbito de las ciencias sociales, se ha llamado laatención acerca del hecho que los seres humanosexperimentan dos tipos diversos de contingenciaque poseen efectos radicalmente distintos desde elpunto de vista político. Se encuentran, por unaparte, las contingencias externas imputables a lanaturaleza y se encuentran, por otra parte, las con-tingencias asociadas a las propias decisiones de losseres humanos. El concepto sociológico de riesgo seasocia a las consecuencias no esperadas, y a vecesimpredecibles, de las propias decisiones. Tradicio-nalmente en las ciencias sociales, los problemaspúblicos eran pensados como problemas de cons-trucción de orden. Construir un orden supone, porsu parte, lograr que las decisiones se ajusten a reglas(la cara más visible del problema del orden, es lacorrupción y la inestabilidad institucional). El riesgoplantea, sin embargo, un problema distinto: el pro-blema no de sujetar las decisiones a reglas, sino elproblema de calcular y distribuir los costos y las con-secuencias de las decisiones inspiradas por reglas.Desde el punto de vista de las ciencias sociales, lasociedad del riesgo se corresponde con los Estadospost industriales. Mientras los Estados de Bienestartenían por problema distribuir los “goods” del siste-ma industrial, la sociedad del riesgo se plantea elproblema de cómo distribuir o calcular los “bads”de ese mismo sistema4. Sin embargo, la crecienteinterdependencia entre los países, la expansión delmercado y de las comunicaciones, generaliza elfenómeno a todos los rincones con ritmos e intensi-dad diversa.

Es probable que los países no desarrollados,experimenten riesgos; pero que, al mismo tiempo,no equivalgan a una sociedad del riesgo. En otraspalabras, los países no desarrollados (como buenaparte de los países de las Américas) no son socieda-

des del riesgo puesto que sus problemas siguensiendo cuestiones de orden. Pero así y todo –la luzde la creciente interdependencia– se trata de socie-dades que experimentan riesgos.

El problema para los países en desarrollo es enton-ces doble: hacer frente al riesgo creciente asociado amúltiples decisiones –muchas de ellas adoptadasdesde fuera de sus fronteras– sin contar con un sis-tema de gestión de riesgo suficientemente asentado.

Desde el punto de vista de la justicia, el proble-ma resulta especialmente relevante. Los sistemas deadministración de justicia frente a los desafíos de laseguridad humana pueden ser sobredemandados,sobreexigidos. Puede pedirse a los sistemas de justi-cia que hagan frente a problemas para los que noestán suficientemente equipados. Tradicionalmentelos sistemas de administración de justicia resuelvenproblemas de orden (permiten o aseguran que lasdecisiones se ajusten a reglas) pero no problemas deriesgo (los sistemas judiciales no están equipadospara hacer frente al cálculo de consecuencias de lasacciones humanas)5. Con todo, desde el punto devista del principio de seguridad humana, no puedehacerse frente a las contingencias que experimentanlas personas sin que, previamente, los sistemas dejusticia cumplan su función más propia e inmediataque es la producción de orden. Es probable que enla mayor parte de los países de las Américas –sobretodo de la región de América Latina– sea este el pro-blema más acuciante.

Las palabras que siguen intentan allegar algunosantecedentes para examinar una agenda de justiciaen la perspectiva de la seguridad. En lo que sigue sedistinguen las diversas dimensiones que, desde elpunto de vista de la literatura, es posible registrar enlas relaciones entre justicia y seguridad. Cada una deesas dimensiones genera problemas distintos y es pro-bable que en los países de la región esas diversasdimensiones se encuentren entrelazadas. El textoenfatiza el problema de la seguridad como asegura-miento de expectativas. Ello sugiere que una agendade justicia en la perspectiva de la seguridad debe, antetodo, hacer posible que los sistemas de justicia seancapaces de crear orden, para así, más tarde, poderhacer frente al riesgo. Se examinan por eso las varia-bles estrictamente jurídicas que podrían contribuir auna mejora de la relación entre justicia y seguridad.

El texto sugiere que los sistemas de justicia debenhacer frente al problema de la seguridad en tresdimensiones, a saber: en la dimensión de orden o elaseguramiento de expectativas (Infra I); en la dimen-sión distributiva de bienes sociales (Infra II); y, en fin,en la dimensión propiamente del riesgo (Infra III).

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3 Beck, U., "De la teoría crítica a la autocrítica de la sociedad del riesgo", en: La Invención de lo Político, Buenos Aires: FCE, 1999, pp. 32 y ss.4 Beck, U., Ob. Cit., p. 34.5 Cfr. Luhmann, N., Sistema Jurídico y Dogmática Jurídica, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1983.

documentos(II) Justicia y seguridad como aseguramiento de expectativas

La relación entre justicia y seguridad es de lasmás viejas relaciones que es posible encontrar en laliteratura legal y política. La literatura disponiblemuestra que, con frecuencia, esta vinculación entrejusticia y seguridad aparece como la postulación deun valor –la seguridad jurídica– a la que el derechoestá llamado a servir. La seguridad aparece, enton-ces, como un valor específicamente jurídico al que,en el extremo, se sacrifican todos los restantes valo-res, incluida la propia justicia. En otras palabras, elderecho y la administración de justicia en su conjun-to tienen como propósito básico garantizar ciertoscursos de conducta futura de parte de los sujetos,de manera que la vida social –amenazada por lasombra del futuro– pueda así ser más estable. Desdeeste punto de vista, la seguridad como un valorespecíficamente jurídico es neutra desde el punto devista de los contenidos normativos: sociedades concontenidos normativos estimables pueden carecerde seguridad y, por la inversa, sociedades con con-tenidos normativos poco estimables pueden poseeraltos niveles de seguridad. Como sugirió Tocqueville,es probable que –en esta dimensión– los países nose diferencien por la forma de gobierno que pose-en, sino por el grado de gobierno con que cuentan.Esta función que el derecho está llamado a cumplirno se satisface con la pura formulación de normas.Esta función del derecho se cumple mediante un sis-tema institucional capaz de emitir decisiones quesean, a su turno, también predecibles.

Las instituciones estatales aspiran a adoptar deci-siones sobre la base de reglas previamente estable-cidas. En la medida que una regla es una decisiónanticipada para una clase abstracta de casos, noresulta exagerado afirmar que las instituciones esta-tales aspiran a decidir por anticipado para así alcan-zar la imparcialidad. La sociología ha descrito eseproceso como el tránsito desde pautas particularis-tas para la adopción de decisiones, hacia pautas decarácter universalista. Reglas construidas sobre crite-rios universalistas permiten la neutralidad afectiva yla consideración del desempeño. Las decisionesadoptadas en base a criterios particularistas, encambio, tienden a favorecer el compromiso afectivoy las cualidades adscritas, perjudicando así la com-petitividad y la evaluación del desempeño. Estacaracterística que, en ciertos aspectos, muestra laevolución de las instituciones estatales, permiteexplicar porqué los sistemas normativos tiendenhacia la abstracción: la abstracción permite tratar

con un mundo cada vez más complejo. Una socie-dad moderna es, por eso, una sociedad cada vezmás abstracta, cada vez más juridificada y una socie-dad despersonalizada: en el extremo, la más eficien-te administración es la que logra domeñar mejor lasubjetividad de los actores. Una sociedad con bajosgrados de institucionalidad tiende, en cambio, aexacerbar la subjetividad de los actores –clientelis-mo, corrupción, predominancia de vínculos familís-ticos– impidiendo estructuras cooperativas eficien-tes y adaptativas.

En la literatura reciente se ha identificado a laconfianza como uno de los factores que inciden enla capacidad innovativa de las sociedades y en sucrecimiento. En general, puede afirmarse, a la luzdel conocimiento acumulado, que las sociedadesque aumentan su capacidad adaptativa tienden asustituir la confianza meramente vertical y familísti-ca por la confianza horizontal y cada vez más abs-tracta6 hasta alcanzar una confianza en las institu-ciones7 o en lo que se denomina sistemas expertos8.La confianza no constituye, sin embargo, un hechomeramente psicológico. La confianza se construyeinstitucionalmente por la vía de hacer más previsibleel futuro. Sociedades crecientemente complejas nopueden reposar sobre las confianzas personales,sino que se sustentan en medios institucionales quela hacen posible9.

Es probable que el valor seguridad –la otra carade la confianza– que el derecho está llamado a rea-lizar, se exprese hoy día, en la literatura política, bajoel concepto de gobernabilidad. La gobernabilidadalude al grado en que una sociedad es capaz de pro-ducir orden, sometiendo la conducta de sus miem-bros a expectativas estables, capaces de ser garanti-zadas por las instituciones. La gobernabilidad es laexpresión institucional y política del viejo valor de laseguridad jurídica. Cuando se afirma hoy que unasociedad posee bajos niveles de gobernabilidad, sequiere decir que el conjunto de sus instituciones–incluido el sistema normativo– carecen de vigenciaefectiva.

La sociología ha llamado también la atenciónacerca de esta vinculación entre justicia y derecho,por una parte, y seguridad, por la otra.

El aparato estatal de administración de justiciatiene por objeto asegurar que las expectativas quesurgen de las normas, se cumplan de manera pre-decible, aminorándose, así, la contingencia de lavida social. Desde este punto de vista, existe unamuy estrecha y clásica relación entre justicia y segu-ridad. La vida social, amenazada por la doble con-tingencia (es decir por el hecho que las decisiones

documentos

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6 Putnam, R., Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy, Princeton: Princeton University Press, 1993.7 Luhmann, N., Confianza, Barcelona: Anthropos, 1996.8 Giddens, A., The Consequences of Modernity, London: Polity Press, 1990.9 North, D., Instituciones, Cambio Social y Desempeño Económico, México: FCE, 1990.

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entre los sujetos de la vida social son potencialmen-te múltiples) reduce la complejidad mediante nor-mas y asegura las expectativas normativas medianteel aparato que administra justicia. El Derecho –hasugerido Luhmann– es un mecanismo que hacefrente al hecho que en la vida social los seres huma-nos tengamos “expectativas de expectativas”10. ElDerecho estabiliza las expectativas y las asegurahaciéndolas inmunes a la frustración. El EstadoModerno –el Estado sub lege, la vida social bajo elderecho o el imperio de la ley, en otras palabras– secaracteriza por esa relación. Cuando esa relaciónfalla, es decir, cuando el aparato estatal ya no escapaz de asegurar las expectativas que surgen delsistema normativo, es el propio Estado el que está,a fin de cuentas, en crisis. Sin esa estabilización yaseguramiento de las expectativas que el derechofavorece, la vida social se sume en la anomia, en lafalta de normas.

Esta es la relación más abstracta, pero tambiénmás básica que es posible advertir entre el derechoy el sistema jurídico y la seguridad. Se trata de unarelación que en los análisis de la región se ha olvi-dado con frecuencia. En vez de eso, se han favore-cido otros valores o aspectos del sistema legal queson posteriores, sociológica y políticamente hablan-do, a la seguridad. Hay valores que son moral y polí-ticamente más importantes que el valor de la segu-ridad –v.gr. los derechos humanos– pero que desdeel punto de vista sociológico y político pueden seralcanzados si y sólo si se logra primero la realizaciónde este valor abstracto y neutral que denominamosseguridad como aseguramiento de expectativas enla vida social o capacidad de gobierno.

Las relaciones entre el funcionamiento del apa-rato de justicia y la seguridad concebida como ase-guramiento de expectativas –un principio básicosobre el que debe asentarse el concepto de seguri-dad humana– son múltiples y las más relevantes sonlas que siguen:

a) Los procesos de reforma a la justicia y el logro de la seguridad jurídicaLos procesos de reforma a la justicia poseen una

relación problemática con la seguridad jurídica.Suelen dar origen a una paradoja: diseñados paraaumentar la seguridad en los más diversos niveles, ladisminuyen cuando comienzan a llevarse a cabo. Enefecto, los procesos de reforma a la justicia van fre-cuentemente acompañados de un cierto constructi-vismo legal y un espíritu constitucional que aumen-ta la contingencia y la obsolescencia legislativa,impidiendo un equilibrio entre tradición e innova-ción. Los actores del sistema -en particular, los jue-

ces- se hacen más sensibles al sistema político y ellose traduce en una pérdida de independencia relati-va. La dificultad de la formación profesional -unidaa una debilidad de las comunidades académicas-impide una rápida adaptación al cambio y perjudicala legitimidad y la eficacia de las nuevas normasgenerando, de nuevo, la necesidad del cambio eimpidiendo que se asiente la confianza. Se arriesga,así, el peligro, de que el reformismo legal cree unespiral de contingencia e inseguridad si no va acom-pañado de una convergencia de intereses que ase-gure la estabilidad en el mediano plazo de la nuevaestructura.

Por ello la reforma judicial no debe entendersecomo un estado permanente de los sistemas de jus-ticia, sino como procesos acotados en el tiempo,con objetivos precisos, estratégicamente delineados.Ello importa pasar de un etapa de gobierno y ges-tión de las reformas –en la que están sumidos lamayoría de los países de la región– a otra de gobier-no y gestión de una política judicial –que no impor-ta cambios refundacionales–.

Sin dudas, para que ello sea posible es necesarioconcluir prontamente los procesos actuales de refor-ma, ya alargados en demasía, especialmente en lasáreas más sensibles para que los sistemas de justiciaefectivamente puedan ser fuente de aseguramientode expectativas, a saber:l Generación y sostenimiento de una auténtica

jurisdicción constitucionall Acceso generalizado a los servicios judicialesl Sistemas procesales en que se aseguren los prin-

cipios básicos del debido proceso

b) La seguridad jurídica es función de lacapacidad del sistema judicial para producirinformaciónLa principal dimensión pública del litigio (que con-

tribuye a hacer más predecibles las decisiones y poresa vía a producir orden) lo constituye la informaciónproducida por las decisiones que el sistema emite. Amayor información disponible, existe, también,mayor seguridad concebida como aseguramiento delas expectativas. Esa información versa acerca delcontenido del sistema normativo, de sus límites y dela manera en que el derecho está siendo producidopor los jueces. Esa información es aprovechada porlos litigantes potenciales quienes, de esa manera,saben cuáles son sus obligaciones y sus probabilida-des en un conflicto, situándose, así, en mejores con-diciones para decidir si invertir o no, por ejemplo, enun litigio. Un cuerpo de precedentes tiende a des-alentar la conducta estratégica y favorece el logro deacuerdos, disminuyendo así la presión sobre el siste-

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10 Un actor social, sugiere Luhmann, formula sus expectativas de la siguiente manera: estoy dispuesto a hacer lo que tú quieras, a condición que tú hagas los que yo quiero y viceversa.¿Cómo resolver ese círculo de expectativas que conduciría a la parálisis en la vida social?. Cfr. Luhmann, N., Introducción a la Teoría de Sistemas, Barcelona: Anthropos, 1996.

documentosma de justicia. Por cierto, este capital público queconstituye un cuerpo de precedentes, posee un valory una tasa de depreciación en el tiempo que sueleestar en directa relación con el grado de obsolescen-cia de las leyes. Una alta contingencia en el cuerpode leyes, disminuye inmensamente el valor del cuer-po de precedentes y confiere, parejamente, unmayor valor al mercado político y a los grupos deinterés, establecido que el sistema de justicia suele,por sus características, estar menos expuesto a lasfallas habituales del mercado político. Es por estarazón que los sistemas legales que muestran un altogrado de obsolescencia legislativa –como pareceocurrir en parte de la región de América Latina– asig-nan también un bajo valor al precedente.

Si bien dado su carácter público, los precedentespodrían originar un problema de free rider, ello en lapráctica no ocurre. Las explicaciones para ello sonvarias y las más habituales consisten en que los juecesestán en medio de un arreglo cooperativo múltipleentre ellos, en un juego de toma y saca. En particular,si el precedente se devalúa, la tasa de litigación aumen-ta, perjudicando así el interés privado de los jueces.

Puede, sin embargo, ocurrir que los jueces ten-gan incentivos para no producir precedentes y queel sistema judicial en su conjunto no los cree o losdeprecie muy rápido, produciéndose, así, una pérdi-da de riqueza. Desde luego, este fenómeno se pro-duce cuando la tasa de obsolescencia legislativa esmuy alta, cuestión que, por su parte, depende de lasfallas que presente el mercado político (una alta sen-sibilidad, por ejemplo, a los grupos de interés) o delos rasgos del sistema político (vgr. un sistema entransición suele presentar un mayor grado de cons-tructivismo que traslada la creación del derechodesde los jueces al proceso legislativo). Contribuye,también, a un bajo valor del precedente, la presen-cia de incentivos que inducen a los jueces al fallo enequidad. Los fallos en equidad -como contrapuestosa los fallos que confieren valor al precedente- pue-den o ser más baratos para los jueces (porque, porejemplo, necesiten invertir menos tiempo en ellosque en un fallo de casación) o, directamente, pro-ducir para ellos una mayor rentabilidad (porque, porejemplo, permiten a los jueces influir en el mercadopolítico o intercambiar favores con los litigantes).

El nivel de seguridad que provee el sistema deadministración de justicia es función del nivel deprecedentes que es capaz de producir. Por lo mismo,cuando esos precedentes no se producen, se acre-cienta la incertidumbre: las expectativas de las per-sonas son trasladadas al sistema político.

En la región, pueden contribuir a la mejora eneste factor de la seguridad, el fomento de la justiciade casación y la justicia constitucional. En general, yde manera indirecta, el conjunto de programas des-tinados a la mejora en la disposición y uso de los

recursos por parte del sistema de justicia, tiende aeliminar incentivos para la justicia en equidad (alsuprimir la escasez que estimula la decisión sin fun-damento) mejorando, al mismo tiempo las condicio-nes para la producción de precedentes. Contribuyea ello también la educación formal de jueces y lasdiversas medidas institucionales tendientes a garan-tizar la independencia externa e interna de quienesdesempeñan la jurisdicción.

c)La seguridad jurídica y la obsolescencia legislativaEs casi axiomático que un sistema legal excesiva-

mente contingente, en el que las normas cambianprofusamente, es poco predecible y, en consecuen-cia, inseguro. Desde el punto de vista conceptual,una alta obsolescencia legislativa provoca inseguri-dad porque disminuye el grado de previsibilidad delsistema normativo. La obsolescencia legislativa,como se dijo ya, disminuye, además, la producciónde precedentes y traslada el énfasis en la creación yel cambio normativo desde los jueces al parlamento.Ello puede favorecer la influencia de los grupos depresión agravando las fallas del sistema político (elgobierno o los grupos políticos pueden verse tenta-dos a conceder ventajas para maximizar su renta enel corto plazo). El grado de obsolescencia legislativaes, además, un indicador de fallas en el sistema deadopción de decisiones públicas, las que o cedenante los grupos de presión (impidiendo la universa-lización de intereses que se espera del sistema polí-tico) o presentan, en cambio, un alto margen deerror que debe ser frecuentemente corregido. Unode los factores más desatendidos en la dimensión dela seguridad jurídica, es la existencia de verdaderoscontratos tácitos entre grupos de presión y actoresdel sistema político, derivados de la falta de regula-ción o de transparencia en el financiamiento de laactividad política.

d) La seguridad jurídica y las profesiones legalesLas características de las profesiones legales

influyen también en la previsibilidad del sistema nor-mativo. Es obvio que una sociedad juridificada esuna sociedad sonde las profesiones legales adquie-ren la máxima importancia. Las profesiones se carac-terizan por manejar un cierto paradigma o por pose-er una cierta matriz disciplinaria. Esa matriz discipli-naria sirve para reducir complejidad, estabilizar lasdecisiones y, por esa vía, aumentar la seguridad. Lacultura jurídica –entendida como la existencia de esamatriz y la capacidad para socializar a los miembrosde la profesión en ella– constituye así indirectamen-te un factor que incide en los grados de seguridadjurídica disponible. El ejemplo más obvio de la inci-dencia que posee la cultura de las profesiones lega-

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les en este fenómeno se encuentra en la calidad delas normas. La mala calidad de las normas –queofrece espacios a la discrecionalidad y desmejora laprevisión por parte de los actores– suele ser fruto deuna deficiente cultura de las profesiones.

Existe aquí una relación indirecta entre los nivelesy la calidad de la educación legal, por una parte, y lacapacidad del sistema de justicia para producir segu-ridad, por la otra. En la región de las Américas, seexperimenta de un tiempo a esta parte una crecientemasificación de la enseñanza y de las profesioneslegales. La heterogeneidad de los sistemas de educa-ción superior, les impide contar con mecanismos que–con pleno respeto de la autonomía curricular– pose-an objetivos compartidos. Un sistema de acreditacióno de medición de la calidad de la educación legal -quepermita alinearla con los objetivos de mejora de lajusticia- es una de las tareas pendientes de la región.

e) La seguridad jurídica y el mercado de los abogados La profesión legal –según lo pone de manifiesto

la experiencia– debiera tender a diferenciarse con-forme aumente el nivel de riqueza y de complejidadsocial. Muy pronto, será necesario hablar de profe-siones legales, así en plural, en vez de la profesiónlegal, en singular. Estamos asistiendo, de un tiempoa esta parte, a un desarrollo en la educación formalde jueces y, con toda seguridad, la alta contingenciaque hoy día muestra el sistema legal generará nue-vas formas profesionales. A lo anterior, se suma elcambio en las formas de ejercicio profesional, lasque, también, tenderán a moderar la competitividadque produce el mayor número de abogados. Estecambio en las formas de ejercicio es fruto de lamodernización de la vida social que, junto conaumentar la complejidad y acrecentar el litigio, ayu-dan a configurar de manera diversa la profesión.

Todo lo anterior posee una relación problemáticacon la competitividad y con los problemas asociadosa la ética profesional. La ética profesional –en otraspalabras, la existencia de pautas compartidas entrelos miembros de una misma profesión– contribuye ala previsibilidad del sistema en su conjunto.

f) La seguridad jurídica, la gobernabilidad y la democracia La capacidad de gobierno –y no necesariamente

la forma de gobierno– parecen constituir tambiénun aspecto muy importante de la seguridad jurídica.El gobierno efectivo es un requisito ineludible–necesario, pero no suficiente– de la rule of law yconstituye la versión más firme de un sistema nor-mativo estable y predecible. El gobierno efectivoconstituye así un requisito necesario e ineludible

para el logro de la seguridad. Saber quién gobiernay cuáles son las reglas que guían efectivamente susdecisiones –al margen del contenido de esas deci-siones– constituye una variable fundamental (nece-saria; pero no suficiente) de la seguridad jurídica talcomo aquí se la concibe. Como es obvio, es éste elnivel más básico de la seguridad: los actores socialesen su conjunto aspiran, en el mínimo, a superar lasituación hobbesiana en que, por falta de gobiernoefectivo, la “vida es pobre, triste, solitaria y breve”.

Estrechamente relacionada con esta variable, seencuentra la calidad del sistema político. La identifi-cación clara de los centros de decisiones; la existenciade procedimientos estandarizados para adoptarlas; laprevia existencia de reglas claras que las guíen; y unefectivo sistema de control del contenido de esasdecisiones –mediante un sistema de contenciosoadministrativo o mediante un sistema de controlconstitucional– son algunos de los factores que con-figuran la calidad de un sistema político cuando se leexamina desde el concepto de la seguridad jurídica.

Lo anterior, con todo, no importa necesariamenteuna relación entre sistema democrático y seguridadjurídica. La seguridad jurídica puede ser concebidacomo un valor que, en el extremo, constituye o equi-vale a un valor neutro. “Buen gobierno”, a estosefectos, no es lo mismo que “gobernabilidad”.Ambos se relacionan –con intensidad y modalidadesdistintas– con la seguridad.

Desde luego, la democracia puede afectar las cir-cunstancias del crecimiento, al crear condicionesque lesionan la seguridad como valor neutro. Lademocracia suele acentuar la voluntad de las mayo-rías a transferir riquezas de los grupos más aventa-jados a los menos, disminuyendo así el entorno deincentivos para invertir y crecer. El sistema políticopuede, también, acentuar la incidencia de los gru-pos de interés que tenderán a favorecer la redistri-bución de riqueza a favor de sí mismos.

Un gobierno no democrático, por su parte, nocontradice (necesariamente) el aseguramiento de lapropiedad y las libertades económicas. Una dictadu-ra representa, sin embargo, una inversión política dealto riesgo porque así como puede favorecer lossupuestos de la inversión y el crecimiento, puedetambién tender a formas oligárquicas que contradi-cen esos supuestos.

Un balance indicaría, sin embargo, un saldo afavor de las formas democráticas que equivalen agobierno efectivo: la democracia favorece el controldel poder y permite testear el poder gubernamental.En fin, el crecimiento económico tiende a favorecer–según lo muestra la experiencia– la apetencia porlas libertades públicas11 (Vid. Para la relación entregobierno, buen gobierno y crecimiento).

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11 Barro, R., Determinants of Economic Growth. A Cross Country Empirical Study, Cambridge Mass.: MIT Press, 1997.

documentos(III) Justicia y seguridad como promoción de bienes

El ideal -ya que no siempre la realidad- del Estadode Bienestar, estableció otra relación entre la nociónde justicia y la de seguridad: la seguridad, en elmoderno Estado de Bienestar, ya no es vista comoun aseguramiento de expectativas, sino que ahorase reclama que el Estado libere a los ciudadanos delmiedo a la pobreza por la vía de alcanzar niveles debienestar igualitarios garantizados –bajo la forma dederechos– por la simple pertenencia a la comunidadpolítica. Aquí la justicia ya no es un valor social pura-mente sistémico (que se cumple por el asegura-miento de las expectativas fueren ellas cuales fue-ren) sino un valor de carácter sustantivo que, pordecirlo así, se expresa en el viejo ideal de la justiciadistributiva.

Al garantizarse un conjunto de bienes socialesbajo la forma de derechos, se establece un vínculocasi inmediato entre justicia y bienestar. El logro delbienestar ya no es un problema de eficiencia ubica-do a nivel del sistema económico, sino un asunto dejusticia trasladado al interior del sistema jurídico.Este fenómeno tiende a introducir severos proble-mas en la administración de justicia. Desde luego,los sistemas de administración de justicia se ven lla-mados a resolver desde una perspectiva de dere-chos, problemas que son de política pública o de efi-ciencia y que suponen, inevitablemente, decisionesen contextos de escasez. A ello se suma que el sis-tema de administración de justicia arriesga el peligrode verse expuesto a demandas que ni él, ni elEstado, están en condiciones hoy día de satisfacer.Todo este fenómeno arriesga el peligro que el siste-ma de administración de justicia en la región se ins-tituya en el equivalente funcional del Estado deBienestar y el debate judicial en el sustituto proviso-rio del debate político de la región. Esta sobrecargade exigencias a que se ve expuesto el sistema deadministración de justicia, incide en su legitimidad ydisminuye sus posibilidades de hacer frente a la exi-gencia más básica de todas: asegurar las expectati-vas de los ciudadanos en la interacción social.

Hoy día en la región de América Latina es cadavez más frecuente observar un conjunto de procesossociales y económicos inconsistentes entre sí.

Por una parte, y a contar de la década de losochenta, los países de la región parecen abandonarla construcción del Estado de Bienestar para susti-tuirlo, en cambio, por un conjunto de reformas deinspiración monetarista fundada en la idea de queun entorno adecuado de incentivos mejoraría losniveles de bienestar. El resultado de este proceso esque la producción de bienes públicos comienza a sertransferida hacia el sector privado y al sistema eco-nómico. Paralelamente, el sistema político tiende a

abandonar el debate distributivo para centrarse,más bien, en las demandas ciudadanas inmediatas.Estimulados por la crisis de representación, los parti-dos y grupos políticos abandonan la formulación depolíticas. Todo este proceso va acompañado de unfortalecimiento del discurso de los derechos.

El resultado es que los países de la región, comose viene diciendo, arriesgan el peligro de instituir elsistema de administración de justicia como el lugardonde, bajo la forma de derechos, se disputan lasviejas demandas dirigidas al Estado de Bienestar y ellugar donde, usando el lenguaje de los derechos, serealiza el debate político. En vez de dirigir lasdemandas de bienestar al sistema político, los ciu-dadanos procesan esas demandas utilizando el len-guaje de los derechos y presionando así al sistemade justicia. El resultado es una creciente juridifica-ción de las demandas sociales y de las demandaspolíticas.

Son varios los problemas que, desde el punto devista del diseño institucional, deben ser abordadosen esta perspectiva:

a) Se encuentra, desde luego, el problema dela eficacia de los derechos fundamentales. Como esbien sabido, en su formulación clásica los derechosfundamentales son concebidos como derechos queel individuo puede oponer ante el Estado. Esta es latradición hasta ahora predominante en el derechofederal norteamericano. Con todo, en la tradicióneuropeo continental –de amplia influencia en elderecho de las Américas– se sostiene la eficacia hori-zontal de los derechos fundamentales: los bienesque protegen los derechos fundamentales puedenasí ser reclamados o demandados de otros indivi-duos. Todo esto ha conducido en la región a unaampliación de la jurisdicción constitucional. La cono-cida constitucionalización del derecho es fruto de lahorizontalidad que hoy día se reconoce a los dere-chos fundamentales. Es además una expresión deldesplazamiento que las demandas sociales experi-mentan actualmente. Todo este fenómeno, arriesgael peligro de desequilibrar el diseño institucional y elvalor del derecho meramente legal de la región.

b) A lo anterior –y relacionado con ello– hade agregarse la eficacia directa de los derechos fun-damentales. La eficacia directa de los derechos fun-damentales ha generado un conjunto de disfuncio-nes en la práctica institucional que conviene revisar.Esas disfunciones van desde la vinculación directa delos jueces a la Constitución (y su consiguiente des-vinculación de la ley) hasta figuras amplias de con-trol de la actividad administrativa por parte de losjueces (el caso más característico de este fenómenoes la nulidad de derecho público en Chile).

c) Los fenómenos precedentes producenalgunas alteraciones globales en el sistema institu-

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cional de la región –particularmente en el área dejusticia constitucional– que conviene revisar. La cre-ciente demanda de derechos arriesga el peligro deldéficit democrático, el peligro de desvalorizar laesfera de la política en la región trasladando lasdemandas a la corporación judicial.

(IV) Justicia y seguridad como manejo del riesgo asociado a las decisiones

La sociología –que ha descrito de manera clásicalos precedentes fenómenos en la obra de Simmel oWeber– ha detectado hoy día, en las modernassociedades industriales, la presencia de un nuevofenómeno: la sociedad de riesgo. Lo que caracterizaa la sociedad de riesgo es que ahora la fuente de lospeligros no es la falta de sujeción de las decisiones alas reglas, sino el hecho que ahora las propias deci-siones son, en buena parte, la fuente de los peligros.En las sociedades más o menos tradicionales (comoen algún sentido siguen siendo las sociedades deAmérica Latina) los problemas suelen ser problemasde orden, es decir, problemas relativos a cómosometer las decisiones a las reglas. En la modernasociedad de riesgo, en cambio, aparece un proble-ma nuevo: el problema de calcular cómo se distri-buyen las consecuencias de las decisiones adopta-das conforme a reglas. Como se ha sugerido, nece-sitamos protección contra los riesgos (es decir, con-tra las consecuencias de nuestras decisiones); pero,a la vez, necesitamos inevitablemente tomar riesgos(es decir, decidir una y otra vez sin poder calculartodas las consecuencias de esas decisiones).

La sociedad de riesgo –un concepto elaborado,como se viene diciendo, para las sociedades postin-dustriales, v.gr., en Beck o Giddens– es, por supues-to, un concepto analítico, típicoideal, que no se rea-liza plenamente en ninguna sociedad; pero que,paradójicamente, tiende a aparecer en todas.

Desde luego, la casi totalidad de las sociedadeslatinoamericanas están lejos de ser sociedades postindustriales, sociedades del riesgo en el sentidoestricto de ese término. Es probable que en buenaparte de los países de la región, los problemas seande orden más que de riesgo.

Así y todo, las condiciones expansivas de lamodernización someten hoy día a todas las socieda-des, en algún sentido, a problemas de riesgo, al pro-blema de experimentar la vida en sociedad comoincertidumbre especialmente en lo que se refiere aeso que se ha denominado riesgo manufacturado:el riesgo creado por nuestra capacidad de intervenirel mundo y las decisiones asociadas a esa interven-ción. Los problemas de desarrollo sustentable,medioambientales y los problemas asociados a los

niveles de actividad, son las formas más evidentesdel riesgo manufacturado.

Un examen somero de algunos de los procesosde cambio jurídico y legal a que conduce la sociedadde riesgo, indica lo que sigue:

a) Los sistemas de responsabilidad civil cons-tituyen hoy un aspecto clave en el manejo del ries-go. Los sistema de responsabilidad establecen quiénsoportará el costo de los accidentes, es decir, elcosto de las consecuencias imprevistas o no de lasacciones humanas. Bajo un sistema aquiliano de res-ponsabilidad, el costo de los accidentes recae en lavíctima a menos que ella pueda probar que se debióa culpa o dolo de un tercero. La experiencia mues-tra que el sistema aquiliano no se aviene bien conlas demandas de seguridad de la sociedad de riesgo.El derecho del consumo y la responsabilidad delfabricante, la responsabilidad profesional y la res-ponsabilidad derivada de la industria de la prensa,plantean la necesidad de establecer sistemas de dis-tribución de los costos de los accidentes más efi-cientes desde el punto de vista de criterios de bie-nestar social. La reparación de daños no pecuniariosplantea, por su parte, severos problemas concep-tuales a los sistemas de inspiración continental. Todoeso debe ser evaluado y examinado bajo la existen-cia creciente de la sociedad de riesgo.

b) Los problemas medioambientales comoproblemas paradigmáticos de la sociedad de riesgo.Mientras los sistemas de responsabilidad civil delsiglo XIX eran extremadamente restringidos, hoy díala esfera institucional encargada de administrar elriesgo (es decir, de determinar quién asumirá loscostos de las decisiones) se encuentra en cambio yen expansión. En particular, los riesgos asociados ala globalización plantean un problema que escapa alos derechos nacionales: el problema de la globalgovernance, el problema de cómo los países que noadoptan decisiones globales, pueden incidir en elmanejo de las consecuencias de esas mismas deci-siones. La existencia de bienes públicos internacio-nales y la existencia de riesgos globales, planteanproblemas al derecho internacional que el sistemainteramericano debiera comenzar a hacer suyos.

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(I) General Outline

Scant attention has been paid to the relationshipbetween justice and security, and as yet public policyapproaches that are based on the judicial perspectivehave failed to include that relationship. In theAmericas, this type of public policy has generallybeen motivated by the routine perspectives ofjudicial disciplines, or has been guided by the need todirectly support market-oriented economic reforms.2

The issue of security has not been specificallyconsidered from these points of view.

This situation, which is the result of changes thatare taking place both nationally and internationally,must be remedied.

On a domestic level, the groups to which peoplebelong (family, neighborhood, church, etc.) tend tobe weakened during modernization processes,which stimulates an individualist culture. But whilethis situation may lead people to feel moreautonomous, it also makes them more disorientatedand leads to a need for important markers that canserve as guides.

While this process is sometimes the result ofmigrations, in large urban areas it seems to be morethe result of the effect of the market and anincrease in communications. The State, for its part,tends to change established forms of conduct andmodify the symbolic role that it fulfilled up until ashort time ago: instead of being a mediatorbetween corporations or groups, it adopts or atleast tries to adopt the role of symbolic regulator ofactions and projects starting with the role it plays inthe fiscal debt crisis.

The result of this process of loss of belonging isthat people feel that their daily lives are ever moresubject to risk and insecurity3, which leads them todemand that justice systems overcome problemsthat most of the region’s administrative systems aresimply not prepared to address. This, accompaniedby globalization and the crisis of political

representation, denies citizens the mechanisms thatthey used to use to channel their demands. As aresult, these problems are often expressed in theform of rights before the courts, and judicialadministration systems come to be seen asmechanisms for expressing social demands andovercoming insecurity and risk.

The issue of security is ever more present on theinternational agenda, a phenomenon that followsthe same trajectory as the aforementioned process.Traditionally (i.e. during the Cold War), the problemof security was approached from the point of view ofgovernments or states. But in today’s internationalcommunity –which is characterized by thedisappearance of the bipolar order and the evermore explicit interdependence of practically everypoint on the globe– security becomes a much moreimportant issue for ordinary citizens. This changingperception of the issue of the security as a benefitthat governments offer their people has given rise tothe concept of human security .

As presented in the United Nations DevelopmentProgram’s 1994 Human Development Report, thisconcept represents a radical change of perspective.Instead of emphasizing the security and integrity ofthe State, the concept of human development refersto the need to protect people from all risks andthreats. As it is conceived in the aforementionedreport, human security implies tackling two types ofthreats. On the one hand it is necessary to deal withthe chronic threats that are derived from structuralcauses that have led to organized crime, hunger,repression and disease in many parts of the world.On the other hand, there are threats that invadepeople’s lives and inspire fear and doubts about thefuture. The way in which we have come tounderstand human security clearly shows thatdomestic and international politics increasinglyresemble the work of risk managemet4.

The concept of human security has not only beendeveloped as a principal of international politics

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JUSTICE AND SECURITY

The Justice Studies Center of the Americas' contribution to the Special Conference onHemispheric Security to be held in Mexico on October 28 2003.

Note: This text is an institutional documentdrafted by Mr. Carlos Peña González1.

1 Original text presented in Spanish. Translated by Maxine Lowy, Peter Kozak and Katherine Goldman.2 See PNUD et al, Seguridad Jurídica e Inversiones, San José: Proyecto Regional de Justicia, PNUD, 2001.3 Beck, U. "Hijos de la libertad: contra las lamentaciones por el derrumbe de los valores," in: Hijos de la libertad, Buenos Aires, FCE, 1999; Cfr. Giddens, A. The Third Way, Cambridge, PolityPress, 1998, pp.34; Giddens, A. Un mundo desbocado. Los efectos de la globalización en nuestras vidas, Madrid, Taurus, 1999.4 Beck, U. "De la teoría crítica a la autocrítica de la sociedad del riesgo," in: La invención de lo político, Buenos Aires, FCE, 1999, pp. 32.

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inspired by UNDP reports or actions undertaken bycertain countries (such as the case of Canada withinthe Americas). It is also linked to developments inthe social sciences, where it has been noted thathuman beings experience two different types ofthreats that produce radically different effects whenconsidered from a political perspective. The first areexternal threats that can be attributed to nature,and the second are related to the decisions made byhuman beings. The sociological concept of risk isassociated with the unexpected and at timesunpredictable consequences of our own decisions.In the social sciences, public dilemmas havetraditionally been seen as problems in theconstruction of social orders, a process that entailsdecisions to follow a set of regulations (the mostobvious problems in social orders are those ofcorruption and institutional instability). However,risk creates a different dilemma that is separate fromthe problem of subjecting decisions to certain rules,namely calculating and distributing the costs andconsequences of decisions that are made whilefollowing the rules. From a social sciencesperspective, the society of risk is consistent with thepost-industrial state. While the problem of welfarestates was how to distribute the “commodities” ofthe industrial system, the society of risk has to dealwith the problem of how to distribute or calculatethe “incommodities” of that same system 5.However, countries’ growing interdependence andthe expansion of markets and communications hasspread this phenomenon to every corner of theworld to varying degrees.

It is likely that the risks that developing countriesexperience do not necessarily make them societiesof risk. In other words, developing countries(including most of the countries in the Americas) arenot societies of risk because their problems are stillrelated to matters of social order. Yet if we considertheir situation from the perspective of growinginterdependence, we see that these are societiesthat experience risk.

The challenge for developing countries is thustwofold. They must deal with the growing risksassociated with multiple decisions –many of whichhave been adopted outside of their borders- butcannot rely on a highly developed risk managementsystem–.

This is particularly important from the point ofview of justice, as judicial administration systemscan easily become overburdened by the challengesof human security when they are forced to deal withissues for which they are ill prepared. Such systemstraditionally resolve problems of social order (they

ensure that decisions are made in agreement withsets of rules) but not problems associated with risk(justice systems are not equipped to deal with anestimation of the consequences of human actions)6.From the point of view of the principal of humansecurity, the risks that people experience cannot bedealt with unless justice systems first fulfill their owninnate and immediate function of establishing socialorder, which is probably the most urgent issuefacing most of the countries in the Americas,particularly in Latin America.

This text attempts to bring together certainfindings so as to examine the justice agenda from asecurity perspective. The discussion presentedherein will allow us to consider the issue of justiceand security from an academic point of view. Eachof the issues examined creates different sets ofproblems, and it is likely that they are alsointertwined throughout the region’s countries. Thetext focuses on the problem of security as an issueof meeting expectations and suggests that a justiceagenda from a security perspective should, beforeanything else, allow justice systems to install orderbefore turning to the issue of risk. In this context,the strictly jurisdictional variables that maycontribute to an improvement in the relationshipbetween justice and security are examined.

This text suggests that justice systems should tacklethe problem of security from three perspectives,namely: from the perspective of social order ormeeting expectations (Section II); from that of thedistribution of social commodities (Section III); and,lastly, from the perspective of risk itself (Section IV).

(II) Justice and Security: Meeting Expectations

The relationship between justice and security isone of the oldest topics in legal and politicalliterature. The texts available to us reveal that thislink often appears as a statement regarding a givenvalue –judicial security– that the law is called toserve. If this is taken to the extreme, security is seenas a specific judicial value for which all other valuesare sacrificed, including justice itself. In other words,the basic aim of law and the administration ofjustice is to guarantee certain types of futureconduct in such a way that social life –which isthreatened by the shadow of the future– can bemore stable. From the perspective of normativecomponents, security as a specific judicial value isneutral: societies with highly regarded normativecomponents may lack security and, inversely, thosewith poorly regarded normative components may

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5 Beck, U. Op. cit., p.34.6 Cf. Luhmann, N. Sistema Jurídico y Dogmática Jurídica, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1983.

documentospossess high levels of security. As de Tocquevillesuggested, it is probable that countries are notdifferentiated by the form of government theypossess, but by the degree to which theirgovernments can be relied upon. This function is notsatisfied just by the making of laws, but via aninstitutional system that is able to emit decisionsthat, in turn, are also predictable.

State institutions seek to adopt decisions on thebasis of previously established rules. In the sensethat a rule is an anticipated decision for an abstracttype of circumstance, we can say that stateinstitutions try to make anticipated decisions so asto reach a point of impartiality. Sociology hasdescribed this decision-making process as thetransition from specific to universal guidelines, thelatter of which allow for effective neutrality andperformance evaluation. Conversely, decisions madeon the basis of specific criteria tend to favoraffective compromise and attached qualities,thereby prejudicing competitiveness andperformance evaluation. This characteristic, whichhelps demonstrate the evolution of stateinstitutions, allows us to explain why regulatorysystems tend toward abstraction: abstraction allowsus to relate to an ever more complex world. For thisreason modern society is increasingly more abstract,justice-orientated and depersonalized: in extremecases the most efficient administration is that whichis able to best dominate the subjectivity of itspeople. On the other hand, a society with a lowlevel of institutionalism tends to exasperate thesubjectivity of its people, leading to socialdependence, corruption, and the predominance offamily links, thus impeding efficient and adaptablecooperative structures.

Recent studies have identified trust as one of thefactors that influence the innovative capacity andgrowth of societies. In general, we can say thatsocieties that increase their ability to adapt tend tosubstitute purely vertical and domestic trust for alateral and ever more abstract form7, until peoplereach a level of trust in institutions8 or in what aretermed expert systems9. Trust is not, however,merely a psychological occurrence. At aninstitutional level, trust is created when the future ismade more predictable. As societies become moreand more complex they become unable to rely onpersonal/individual trust, and must use theinstitutional mechanisms that make trust possible10.

It is likely that the security value that the law iscalled on to carry out –the other side of trust–, is

now referred to as governance, a term that is usedin political texts to refer to the extent to which agiven society is able to create social order andsubmit the conduct of its members to secureexpectations, which are in turn guaranteed byinstitutions. Governance is thus the institutional andpolitical expression of the old value of judicialsecurity. When we say that a society possesses lowlevels of governance, we mean that its collectiveinstitutions –including the normative system– lackeffective force.

Sociology has also highlighted this link betweenjustice and law on the one hand, and security on theother.

The state apparatus’s objective in theadministration of justice is to ensure that theexpectations that arise from a country’s laws aredealt with in a predictable fashion, which diminishesthe problems of social life. From this perspective,there is a very narrow and traditional relationshipbetween justice and security. Social life is threatenedby a twofold predicament (which is to say thatdecisions made by members of social life can bepotentially multiple) and reduces this complexity vialaws that ensure normative expectations throughthe judicial administration apparatus. FollowingLuhmann, the law is a mechanism for dealing withthe fact that human beings have “expectationsabout expectations”11. The law establishesexpectations and guarantees, which are met whenthey are made immune to frustration. The modernState –the sub-legislative State, or rather social lifesubjected to the law or the rule of law– ischaracterized by this relationship. When thisrelationship fails, or rather, when the Stateapparatus is no longer able to meet the expectationsthat arise from the normative system, the State itselfis in crisis. Without the stability and the guaranteethat expectations will be met that are provided bythe law, social life plunges into a state of disorder.

This is the most abstract as well as most basicrelationship that can be observed between laws,justice systems and security, and it is related to arelationship that has often been left out of analysesof the region, where focus has instead been placedon other values or aspects of the legal systemwhich, from a sociological and political perspective,are secondary to security. There are values, however,that are morally and politically more important thansecurity –namely human rights– but they can onlybe attained from a sociological and politicalperspective if, and only if, this abstract and neutral

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7 Putnam, R. Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy. Princeton, Princeton University Press, 1993.8 Luhmann, N. Confianza. Barcelona, Anthropos, 1996.9 Giddens, A. The Consequences of Modernity. London, Polity Press, 1990.10 North, D. Instituciones, Cambio Social y Desempeño Económico. Mexico, FCE, 1990.11 A social actor, suggests Luhmann, formulates his expectations in the following way: I am ready to do as you want, on the condition that you do what I want and vice versa. How to resol-ve this circle of expectations, which leads to the paralysis of social life?. Cf. Luhmann, N. Introducción a la Teoría de Sistemas, Barcelona, Anthropos, 1996.

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value known as security is achieved, as a guaranteeof the expectations of social life or the capacity ofgovernment.

The connections between the workings of thejustice and security apparatus, which is to beunderstood as a guarantee that expectations will bemet –a basic principal on which the concept ofhuman security should be established– are multiple.The following is a brief list of some of the mostimportant ones:

a) Judicial reform processes and theachievement of judicial security. There is a problematic relationship between

judicial reform and judicial security, which tends tolend a certain paradox. Even though reforms aredesigned to increase security on multiple levels, theydecrease it when they are put into effect. In fact, acertain legal constructivism and a constitutionalspirit that increases legislative contingency andobsolescence, thereby hindering the creation ofequilibrium between tradition and innovation,frequently accompany judicial reform processes.Players within the system –especially judges–become more and more susceptible to the politicalsystem, which leads to a loss of relativeindependence. The difficulty of professionalformation –linked to weaknesses within academiccommunities– hampers quick adaptation to changeand distorts the legitimacy and efficacy of the newlaws, once more creating the need for change andobstructing trust from being established. Thus thereis a risk that legal reform creates a spiral of problemsand insecurity if it is not accompanied by aconvergence of interests that ensure the mid-termstability of the new structure.

It follows that judicial reform should not be seenas a permanent state of justice systems, but ratheras processes delimited in time with precise,strategically outlined objectives. This is why it isimportant to move from the stage of governmentand management reform –which is the stage atwhich most of the region’s countries are presentlylocated– to the stage of government andmanagement of judicial policy, where importance iswrested from re-introductory changes.

Without doubting that such measures arepossible, there is a need to bring the reformprocesses that are currently being carried out, whichare already overstretched especially in more sensitiveareas, to a timely close so that justice systems caneffectively guarantee expectations, i.e.: l The creation and maintenance of an authentic

jurisdictional constitution;l Extensive access to judicial services; and,l Procedural systems that guarantee the basic

principals of due process.

b) Legal security functions as an ability ofthe judicial system to provide information. The main public dimension of litigation (which

contributes to making more predictable decisionsand thus creates social order) is constituted by theinformation produced by the decisions that areemitted by the justice system. Greater access toinformation leads to greater security in terms ofwhat is understood as the guarantee ofexpectations. This information includes the contentof the normative system, its limitations, and the wayin which the law is provided by judges. This data isused by plaintiffs to determine their obligations andopportunities in a given conflict and puts them in abetter position in terms of deciding whether or notto invest in a legal action. Published informationregarding precedents tends to discourage strategicconduct and favors settlements, which diminishesthe pressure placed on the justice system. Certainly,the public assets formed by such precedencepossess a value and rate of depreciation that tend tobe directly related to the obsolescence status of thelaws. A high level of contingency within the body oflaws greatly diminishes the value of a set ofprecedence and confers a greater value to thepolitical ambit and assorted interest groups. Thisestablishes that the justice system should, consistentwith its characteristics, be less exposed to thefrequent mistakes of the political ambit. It is for thisreason that legal systems, which show a highdegree of legislative obsolescence –such as thosethat are observed in various parts of Latin America–,assign less importance to precedence.

But even if the public nature of such precedentscould lead to a so-called “free rider” conflict, inpractice this does not occur. The reasons for this arevarious, the most common being that judges are inthe midst of a multiple cooperative adjustmentbetween themselves, in a game of give and take.And in particular, if the precedence is devalued, therate of litigation increases, so threatening theprivate interests of judges.

However, it may be the case that judges havereasons to not fail to create precedence and that thejudicial system in its entirety does not believe ordowngrades them very quickly, thus producing aloss of judicial wealth. Of course, this takes placewhen the legislative obsolescence rate is very high,a situation which, for its part, depends on thedefects of the political ambit (such as a high level ofsusceptibility to interest groups) or on the traits ofthe political system (namely, a transition systemshould present a greater degree of constructivismthat transfers the making of laws from judges to thelegislative process). This also contributes to a lowlevel of precedence, and the presence of incentivesthat induce judges towards equitable rulings.

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documentosEquitable rulings –as opposed to rulings that confervalue on precedence– may be easier for judges(because they may require less time than a ruling ofannulment); or they may produce greaterprofitability, allowing judges to influence thepolitical ambit or exchange favors with the plaintiffs.

The level of security provided by the justiceadministration system depends on the degree ofprecedence it is able to produce. When suchprecedence is not created, uncertainty starts tospread and people place their expectations in thepolitical system.

An increase in the application of annulment andconstitutional justice can contribute to the securityfactor throughout the region. In general, and froman indirect perspective, programs aimed atimproving the availability and use of resources bythe justice system tend to eliminate incentives for amore equitable application of justice (by reducingthe deficiency that stimulates unfounded decisions)while improving conditions that bring aboutprecedence. An additional contribution is made bythe formal education that judges receive and thedifferent institutional means that are able toguarantee the internal and external independenceof those responsible for jurisdiction.

c) Legal certainty and legislativeobsolescence. It is practically a universally established truth that a

legal system that is overly subject to trends in civilsociety and characterized by inordinate regulatorychange is hardly predictable, and therefore,uncertain. From a conceptual perspective, high levelsof legislative obsolescence produce insecuritybecause they lead to a decline in the regulatorysystem’s predictability. As we have suggested,legislative obsolescence also diminishes theproduction of precedents, and leads to a shift in focuson the creation and modification of legislation thatmay be initiated by judges. This tends to foster theinfluence of pressure groups and accentuates flaws ofthe political system (the government or politicalgroups may be tempted to grant privileges to increasetheir short-term gains). Legislative obsolescence alsosignals flaws in the adoption of governmentaldecisions as a result of the influence of pressuregroups (preventing a government from attending touniversal interests of all citizens as expected from apolitical system). Such decisions may also have a highmargin of error and require frequent corrections. Onefactor in the area of legal certainty that is frequentlyoverlooked is the existence of true tacit agreementsbetween pressure groups and the members of thepolitical system, which stem from a lack of regulationor transparency in financing political activity.

d) Legal certainty and legal professions The characteristics of legal professions also

influence regulatory system predictability. It isevident that the legal professions acquireparamount importance in a legalistic society.Professions are characterized by operating inaccordance with a certain model of conduct or theypossess a certain disciplinary matrix. This disciplinarymatrix reduces complexity, stabilizes decisions and,as a result, increases certainty. Legal culture –whichis understood as the existence of this matrix and thecapacity to condition members of the profession tothe socially acceptable pattern of conduct– is anindirect factor that affects the degree of legalcertainty. The most obvious example of theinfluence of culture on legal professions can beobserved in regulatory quality. Poor qualityregulations –those that leave room for discretionarydecisions with a subsequent deterioration inpredictability– are often the product of a deficientprofessional culture.

There is an indirect relationship between thelevels and quality of legal education and the justicesystem’s ability to produce certainty. In recent yearsthe Americas have experienced a significant increasein law schools and legal professions. Diversity inhigher education systems prevents the existence ofmechanisms that impart common objectives whilerespecting curricular autonomy. A system thataccredits or assesses the quality of legal education–to bring it in line with objectives of an improvedjustice system– is one of the tasks still pending in theregion.

e) Legal certainty and the attorney’s market Experience has shown that the legal profession

can be expected to diversify in response to increasedlevels of wealth and social complexity. In the nearfuture, we will have to refer to legal professions, inthe plural, instead of the legal profession, in thesingular. In recent years we have seen theemergence of formal education for judges, and thehigh contingency that characterizes the legal systemis likely to generate new legal professions.Moreover, the forms of exercising the legalprofession have changed and will be inclined tomoderate the competitiveness that produces such agreat number of attorneys. The changes in theexercise of the legal profession originate inmodernization of society, with its increasedcomplexity and increased litigation that helpdiversify the profession.

This situation has a problematic relation to theissue of competition and with issues associated withprofessional ethics. Professional ethics, understoodas the existence of a common guideline for

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members of the same profession, contributes to thepredictability of the system as a whole.

f) Legal certainty, governance and democracy

The capacity to govern –but not necessarily theform of government– is another important variablein legal certainty. Effective government is anecessary but not sufficient requirement for the ruleof law and is the most solid indicator of a stable andpredictable regulatory system. Effective governmentis, thus, a necessary requirement for achievingcertainty. Knowing who governs and by what rulesdecisions are made –regardless of the content of thedecisions– is a fundamental (necessary but notsufficient) element of legal certainty, as we havedescribed it. Clearly, this is the most basic level ofcertainty. Social actors as a whole aspire, at the veryleast, to overcome the Hobbesian situation that, forlack of effectual government, makes “life poor, sad,solitary, and short”.

The quality of the political system is closelyassociated with this variable. From the perspectiveof legal certainty, several factors determine thequality of a political system. These include: a clearidentification of decision-making centers,standardized procedures for adopting decisions,clear rules to guide the decision-making process,and an effective system for monitoring the contentof those decisions through a contentiousadministrative or constitutional supervisory system.

It should, however, be noted that the presence ofall these factors does not necessarily imply arelationship between the democratic system andlegal certainty. Legal certainty may be visualized as avalue that is neutral at best. “Good government” istherefore not the same as “governance”, thoughboth are associated with the concept of certainty invarious forms and varying degrees of intensity.

Democracy can, of course, affect growthconditions by creating a context that damagessecurity as a neutral value. Democracy tends toaccentuate the majority’s disposition to transferwealth from the groups that possess the greatesteconomic power to those that have the least, thusdiminishing the environment of incentives forinvestment and growth. The political system canalso emphasize the influence of special interestgroups that tend to the foster redistribution ofwealth for their own benefit.

A non-democratic government is not necessarilycounter to the protection of property and economicfreedom, but it is important to note that adictatorship is a high-risk political investment

because, just as it fosters the assumptions ofinvestment and growth, it can also foster oligarchicforms counter to these assumptions.

A careful review reveals that the balance is tippedin favor of the democratic form of government,which is the equivalent of effective government, forfostering economic growth. Democracy favorschecks on power and tests governmental authority.In short, experience has shown that economicgrowth fosters a craving for public freedom12 (see:“For the relation between government, goodgovernment and economic growth”).

(III) Justice, Certainty and theDistribution of Social Commodities

The ideal of the welfare state –which is notalways the reality–, established another relationshipbetween justice and certainty. In the modernwelfare state, certainty is no longer viewed as anassurance that expectations will be satisfied. Thedemand is now for the State to free citizens fromfear of poverty by guaranteeing equal levels of wellbeing, which are expressed as rights and asbelonging to all members of a political community.The welfare state is therefore not only a social value(satisfied by the assurance of expectationsregardless of what these may be), but also asubstantial value, expressed in the old value of whatwe might call distribution justice.

Guaranteeing a set of social commodities in theform of rights establishes an association betweenjustice and welfare. The achievement of welfare isno longer a problem of efficiency related to thedevelopment of the economic system, but a matterof justice that is transferred within the legal system.This tends to introduce serious problems related tojudicial management as the justice systems arecalled upon to resolve problems from theperspective of rights that concern public policy orefficiency and inevitably presume decisions in aclimate of scarcity. In addition, the judicialadministrative system runs the risk of exposure todemands that neither the system nor the State arecapable of satisfying. This situation may cause theregional justice administrative system to become thefunctional equivalent of the welfare state, andjudicial debate may replace political discussion in theregion. When justice administrative system isoverburdened with demands, its legitimacy isaffected. This is accompanied by a diminished abilityto satisfy the most basic demand of all: to ensurethe expectations of citizens in socialinterrelationship.

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12 Barro, R. Determinants of economic growth. A cross country empirical study, Cambridge, MA MIT Press, 1997.

documentosIn Latin America it is increasingly common to

observe an incongruous collection of social andeconomic processes. In the 1980s, countriesthroughout the region began to abandon theconstruction of the welfare state, favoring reformsthat were guided by monetary concerns. The ideawas that an environment of adequate economicincentives would improve welfare. As a result, theproduction of public goods was transferred to theprivate sector and the economic system. At thesame time, the political system turned away fromthe problem of the distribution of wealth in order tofocus on citizens’ most immediate demands. Thecrisis of representation led political parties andgroups to cease to develop policy. This entireprocess was accompanied by a stronger, moreprominent discourse on rights.

As a result, countries run the risk of recasting thejustice administration system as the venue in whichold legal actions against the welfare state aredisputed in the form of rights and, to use thelanguage of rights, used as the venue for politicaldebate. Instead of directing demands for socialwelfare to the political system, citizens undertakelegal actions, employing the language of law, andexert pressure upon the justice system. The resulthas been an increasing tendency to view social andpolitical demands as legal issues.

There are a number of issues that, from the pointof view of institutional design, should beapproached from this perspective:

a) The issue of the effectiveness of fundamentalrights is, needless to say, an important part ofthis area. As is well known, the classic view offundamental rights is that the individual maydemand that the State meet his needs in termsof those rights. Such is the tradition common toUnited States federal law. The continentalEuropean tradition, whose influence is extensivein the Americas, upholds the horizontaleffectiveness of fundamental rights. Thus, assetsthat protect fundamental rights may be claimedor demanded of other individuals, all of whichhas led to a broader interpretation of theconcept of constitutional jurisdiction. Theconstitutional incorporation of rights, a conceptthat is familiar to all, results from thehorizontality with which fundamental rights arerecognized today. It is also an expression of thecurrent displacement of social demands. Thissituation may unsettle institutional design andthe judicial weight of rights in the region.

b) Closely associated with the previous problem isthe issue of direct effectiveness of fundamentalrights, which has produced dysfunctional

institutional practices that merit examination.These range from the direct association betweenjudges and the constitution (and consequentdisassociation from law) to the broadadministrative supervision authority that judgesenjoy (the case that best exemplifies thissituation is the nullity of public law in Chile).

c) The situations described above produce certaingeneral alterations in the region’s institutionalsystem, especially in the area of constitutionaljustice, which should be reviewed. The growingdemand for rights may jeopardize democraticforce, and may undermine the political sphere,resulting in the transfer of demands to thejudicial institutions.

(IV) Justice and Certainty as Risk Management Associated with Decisions

Sociology, which has described the abovesituation in classic terms in the works of Simmel andWeber, has detected the existence of a newphenomenon in modern industrial societies: thesociety of risk. In the society of risk, the danger nolonger stems from the failure of decisions to adhereto rules. Rather, the decisions themselves are in agreat measure the source of danger. In somewhattraditional societies (as Latin American societiescontinue to be to a certain extent.) problems tend tobe problems of order, or problems associated withdetermining how to submit decisions to rules.However, in the modern society of risk, a newproblem arises: how to distribute the consequencesof decisions that are made in conformance with therules. As has been suggested, we need protectionagainst risks (that is, against the consequence of ourdecisions); but also, inevitably, we need to take risks(that is, make decisions again and again withoutbeing able to calculate all the consequences ofthose decisions).

As described by Beck and Giddens, the society ofrisk, a concept developed in post-industrial societies,is an analytical ideal that is never fully present in anysociety, but that, paradoxically, tends to appear in allsocieties.

Though nearly all Latin American societies are farfrom being post-industrial societies, or societies ofrisk in the strict sense of the term, it is likely that agood number of them present problems that aremore closely related to order than to risk.

Nevertheless, due to the uncertainty of life today,the expansive conditions of modernization subjectall societies to some problems of risk, particularlyproblems related to what has been called“manufactured risk”. This term refers to the risk

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created by our capacity to intervene in the worldand the decisions associated with this intervention.Problems of sustainable development, theenvironment, and levels of activity are among theclearest examples of fabricated risk.

A cursory analysis of some of the judicial andlegal changes that result from the society of riskfollows:

a) Civil responsibility systems as a keyelement in risk management. A system of responsibility determines who will

bear the cost of accidents. In other words, itdetermines the cost of the foreseen or unforeseenconsequences of human actions. Under an Achilleansystem of responsibility, the cost of accidents falls tothe victims, unless they can prove that the damagewas caused as a result of the guilt or negligence ofa third party. Experience has shown that theAchillean system does not sit well with the demandsfor security that are presented in a society of risk.Consumer rights and manufacturer responsibility,professional responsibility and the responsibilityderived from the mass media point to the need toestablish systems that distribute the costs ofaccidents more efficiently from the perspective ofsocial welfare criteria. Reparation of non-financialdamages poses serious conceptual problems insystems that are based on the continental Europeanmodel. All of these elements should be assessed andanalyzed in light of the growing incidence of thesociety of risk.

b) Environmental problems as emblematicproblems of the society of risk. In the 19th century, systems of civil responsibility

were extremely limited. At present the institutionalarena that is currently responsible for managing risk(that is, for determining who bears responsibility forthe costs of decisions) is being changed andexpanded. In particular, risks associated withglobalization present a problem that national rightsdo not address. We refer to the problem of globalgovernance, which entails how countries that donot make global decisions can influencemanagement of the consequences of thosedecisions. The existence of international publicassets and global risks presents problems forinternational law that the Inter American systemshould begin to address.

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El seminario buscó aunar dos temas: el impulsode la reforma judicial en los países de la región y lainclusión de una perspectiva de género en el diseñoy ejecución de políticas públicas en ese área. En talsentido, se planteó la necesidad de crear un espaciode discusión en torno a las modalidades para incor-porar la temática de género en los importantesesfuerzos que nuestros países están llevando a cabopor mejorar sus sistemas de justicia.

Tras inaugurarse el evento en el CongresoNacional de Chile, la discusión se centró en la parti-cipación e integración que actualmente poseen lasmujeres de la región en los sistemas de justicia.Datos estadísticos mostraron que si bien la partici-pación de las mujeres ha aumentado en los últimostiempos, el acceso que ellas tienen a los puestos demayor jerarquía es sustancialmente inferior.

Entre las estrategias planteadas a fin de superartal situación, se discutió la implementación de cuposmínimos de participación femenina y la viabilidaddel establecimiento de ciertas acciones afirmativasque permitan mayores grados de igualdad. Se des-tacaron los avances experimentados en ciertos paí-ses de la región que por el sólo hecho de imple-mentar sistemas de selección abiertos, transparentesy no discriminatorios, han llevado a mejoras impor-tantes en la participación de mujeres en los cargosmás relevantes de los sistemas judiciales.

Asimismo, se hizo hincapié en la relevancia deltrabajo mancomunado de las organizaciones de lasociedad civil en el impulso y ejecución de accionestendientes a influir para que las políticas públicasaseguren la igualdad real de oportunidades entrehombres y mujeres al interior de las institucionesjudiciales.

Más allá de la composición de las instituciones, seacentuó la relevancia de adoptar una perspectiva degénero en la forma en que el sistema judicial trata yresuelve los casos que llegan a su conocimiento.

Otro de los tópicos analizados en el seminariofue el impacto que en términos de género han teni-do las reformas a la justicia criminal realizadas en losúltimos años en la región. Estos nuevos sistemas,que constituyen un imperativo para la vigencia delos derechos humanos en nuestros países, han signi-ficado mejoras para las mujeres en algunos ámbitos,como lo ha sido la experiencia del establecimientode unidades especializadas de atención a víctimasde delitos sexuales. Sin embargo, la implementaciónde estas reformas no ha tomado debidamente encuenta una perspectiva de género en la preparaciónde sus operadores, lo cual se traduce en criterios deactuación inadecuados que terminan perjudicandoa las mujeres. Se llamó especialmente la atenciónsobre los problemas que al respecto existen con laspericias judiciales.

Una de las consecuencias más graves que se pro-ducen a raíz de las falencias mencionadas se vincu-la con la victimización secundaria, razón por la cualse habló de la relevancia del empoderamiento de lavíctima con el objeto de salvar, de alguna manera,los efectos que acarrea la experiencia de enfrentar-se a un proceso penal.

Otra área que requiere especial atención es la deviolencia doméstica o intrafamiliar toda vez que aúnpriman aspectos religiosos, políticos y culturales queminimizan, atenúan o sustituyen el carácter delictivoque puedan tener estas conductas.

A partir de esta realidad, se denota la importan-cia y trascendencia del trabajo de base que realizanlas organizaciones de la sociedad civil, orientado avisibilizar la situación de las mujeres, para luegopropiciar la toma de conciencia de sus derechosreforzando su situación como sujeto de derechos.

En forma más general, se generó un debatesobre lo que puede esperarse del sistema penalcomo mecanismo de resolución de conflictos. Paraalgunos se debe ser cuidadoso en la criminalizaciónde conductas que afectan a mujeres, dado que el

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MEMORIA DEL SEMINARIO INTERAMERICANO SOBRE GÉNERO Y JUSTICIA

Organizado por el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ)

Viña del Mar, Chile12 y 13 de noviembre de 2003

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proceso penal revictimiza y generalmente no solu-ciona el conflicto que le da origen. Otras opinionesreivindicaron la utilización del instrumento penal,entre otras herramientas disponibles.

En todo caso, se evidenció que la judicializaciónde los problemas descritos no mejora la situación delos derechos de las mujeres per se, porque aún sub-sisten obstáculos y falta de voluntad política para lle-var a cabo medidas concretas que redunden en uncambio cultural efectivo para el reconocimiento delos derechos fundamentales de las mujeres.

Una de las propuestas para tornar efectivos losderechos de las mujeres es la constitución de tribu-nales de mujeres, bajo cualquiera de las modalida-des vistas en el seminario. Se entiende que configu-ran una herramienta útil que permite detectar y visi-bilizar las conculcaciones a los derechos humanosde las mujeres, sirviendo de instrumento, a la vez,para el impulso de los cambios necesarios en laspolíticas públicas. Para poner en práctica estos tri-bunales será preciso considerar la capacitación quehabrán de recibir aquellos que quieran realizar estaexperiencia en sus respectivos países, conforme a laspreocupaciones relatadas durante estas jornadas ycontando con los instrumentos que ya se han ela-borado al efecto. Contando ya en la región condiversas e interesantes experiencias en materia detribunales de mujeres, pareciera necesario lograrmayores grados de contacto e intercambio entre lasinstituciones de la sociedad civil involucradas enellos para potenciar sus efectos.

En la jornada final se pasó revista al catálogo deinstrumentos internacionales en que se reconocen yprotegen los derechos de las mujeres, aunque seadvirtió el vacío existente en cuanto al reconoci-miento de los derechos sexuales y reproductivos. Seevidenció que esos instrumentos están teniendoimpacto doméstico en los países de la región, ya seaa través de la adecuación de las legislaciones nacio-nales, como de las actividades de seguimiento queellos mismos contemplan. Sin embargo, debe lla-marse la atención de que varios países no han ratifi-cado todos esos tratados y que un número aúnmayor no ha hecho los cambios necesarios paraadecuar sus legislaciones internas. En cualquiercaso, todo indica que la sola ratificación y adecua-ción no son suficientes. Estos instrumentos siguensiendo desconocidos a nivel local y las vías interna-cionales de reclamo son subutilizadas. Parecieraurgente, entonces, definir estrategias concretas parasensibilizar a la ciudadanía sobre este catálogo dederechos y para capacitar a los operadores jurídicos.

Finalmente, para avanzar en todas las propuestasy medidas descritas se requiere de apoyos financie-ros que difícilmente podrán tener a nivel nacional lasinstituciones que vienen instando por la mejora dela situación de las mujeres frente a la justicia. En talsentido, las diversas fuentes de cooperación inter-nacional hoy en día incorporan en sus programas ysus líneas de financiamiento el componente degénero. Sin embargo, no es fácil acceder a esosrecursos, sus alcances son limitados, los procedi-mientos son engorrosos y hay escaso seguimientosobre sus resultados. Las agencias tienen, entonces,la responsabilidad por adaptar sus instrumentos alas realidades detectadas y acercarse en su funcio-namiento a quienes están más directamente com-prometidas con acciones concretas en este ámbito.

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La Revista Sistemas Judiciales ha conformado unConsejo Editorial integrado por un grupo de perso-nas con amplia trayectoria y reconocimiento en eldiseño y ejecución de políticas públicas judiciales anivel regional.

Este Consejo tiene la importante función dedefinir las pautas temáticas y la orientación generalde la revista, así como allegar artículos y materialespara su publicación y, a la vez, hacer el control decalidad de los mismos.

La calidad de sus integrantes y el medio en quecada uno de ellos se desempeña profesionalmente,los constituye también en un excelente foro paradar a conocer y discutir las perspectivas con que seestán afrontando, y se asumirán en el futuro, lasreformas al sector judicial. Por ello, en adelanteencontrarán publicados en la Revista los resultadosde los debates que, sobre estos tópicos, se lleven acabo con ocasión de las reuniones periódicas delConsejo.

SUS MIEMBROS SON :

Christina Biebesheimer

Estadounidense, Abogada cum laude de laFacultad de Derecho de Harvard. Desde 1994 sedesempeña como Especialista principal en la Di-visión de Modernización del Estado, Gobernabi-lidad y Sociedad Civil del Banco Interamericano deDesarrollo. Autora de libros y trabajos sobre la re-forma de la justicia en América Latina. También seha desempeñado como docente e investigadora envarias universidades e institutos de su país.

Rafael Bielsa

Argentino, especialista en Informática aplicadaal Derecho y en programas al servicio de reformade la Justicia. Asesor de los gobiernos de Bolivia,Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala yMéxico. Autor de diez libros y un centenar de tra-bajos en temas de su especialidad. Director Generaldel Proyecto de Asistencia Técnica en la Organi-zación de un Modelo de Poder Judicial para laCiudad Autónoma de Buenos Aires (Ciudad Au-tónoma-PNUD). Fue el Síndico General de la

Nación en 2001. Especialista sectorial en sistemasjudiciales dentro del Programa Nacional deDesarrollo Humano (Senado de la NaciónArgentina-Comisión de Ecología y de DesarrolloHumano- y Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo -PNUD-). Coordinador Técnico de laObra de la Convención Nacional ConstituyenteArgentina de 1994. Desde mayo de 2003 se desem-peña como Canciller del Gobierno de NéstorKirchner, en Argentina.

Rafael Blanco

Chileno, asesor en diversas reformas al procesopenal en América Latina. Profesor de varias univer-sidades como la Universidad Alberto Hurtado y laUniversidad Católica, en Chile. Actualmente se de-sempeña además como asesor legislativo del Pro-yecto de Reformas al Proceso Penal en Chile.

Carlos Cordovéz

Ecuatoriano, Abogado y Periodista. Especialistade la División de Estado, Gobernabilidad y Socie-dad Civil del Banco Interamericano de Desarrollodel Departamento de Desarrollo Sostenible(SDS/SGC). Editor del libro: “La Justicia más allá denuestras fronteras”, Banco Interamericano deDesarrollo, 1999. Editor del libro: “Justicia y De-sarrollo en América Latina y el Caribe”, BancoInteramericano de Desarrollo, 1993.

María Dakolias

Estadounidense, Consejera Senior del Departa-mento Legal del Banco Mundial. Ha trabajado en elBanco Mundial desde 1992, en diversos programasde asistencia legal y reforma judicial en diversaspartes del mundo. Autora de numerosas publicacio-nes, en especial sobre reforma judicial y corrupción.

Florence Ellie

Haitiana, Defensora del Pueblo Adjunta.Coordinadora de la preparación del Proceso por laMasacre de Raboteau, (nov.1997-nov.2000). Coor-dinadora de la Comisión Preparatoria de la Re-forma del Derecho y la Justicia (97/99). Consejeradel Ministerio de Justicia de Haití.

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Consejo Editorial de Sistemas Judiciales

Héctor Fix Zamudio

Mexicano, abogado ex Director del Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la Universidad Autó-noma de México. Ex Presidente de la Corte Intera-mericana de Derechos Humanos. InvestigadorEmérito del Sistema Nacional de Investigadores deMéxico. Autor de varios libros y numerosos artícu-los sobre derecho procesal, constitucional y com-parado, publicados en revistas especializadas deMéxico y el extranjero.

Alfredo Fuentes

Colombiano, Doctor en Derecho, Master en De-recho en la Universidad de Harvard y Master enEconomía en la Universidad de Boston. Actual-mente se desempeña como Decano de Derecho yprofesor de la Universidad de los Andes en Bogotá.Autor y editor de numerosas publicaciones y libros,en especial sobre reforma judicial e integracióneconómica regional. Se ha desempeñado comoasesor en los temas de reformas a los sistemas dejusticia, educación legal y desarrollo en AméricaLatina. Fue Director fundador de la CorporaciónExcelencia en la Justicia en Colombia.

María González de Asís

Española, Especialista Senior en Sector Públicodel Banco Mundial. Trabaja en esa institución desde1997, en el área de Reforma Legal y Judicial paraAmérica Latina y el Caribe, particularmente en Gua-temala y Venezuela. Master en Derecho en la Uni-versidad Autónoma de Madrid y Master en PolíticasPúblicas en la Universidad de Georgetown, actual-mente es candidata al grado de Doctor (PhD) enDerecho en esa misma universidad.

Linn Hammergren

Estadounidense. Doctora en Ciencias Políticasde la Universidad de Wisconsin. Especialista Senioren Sector Público para el Departamento Regionalsobre América Latina del Banco Mundial. Adminis-tradora y Directora de diversos proyectos paraUSAID en Perú, El Salvador y Costa Rica. Sus publi-caciones recientes incluyen cuatro manuales acercade las lecciones aprendidas sobre los Programas deReforma Judicial en América Latina.

Julio Maier

Argentino, Juez del Tribunal Superior de Justiciade la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Doctoren Derecho y Ciencias Sociales. Titular de Cátedraen Derecho Penal y Procesal Penal en la Univer-sidad de Buenos Aires. Autor de numerosas publi-caciones y del Código Procesal Penal Modelo paraIberoamérica.

Luis Paulino Mora Mora

Costarricense, Presidente de la Corte Supremade Justicia de Costa Rica. Doctor en Derecho.Premio Fernando Baudrit Solera como miembro dela Comisión de Modernización del Poder Judicial.Colegio de Abogados, 1997. Profesor de numerosasuniversidades, entre ellas, la Escuela Libre de De-recho y la Universidad Autónoma para Centroamé-rica. Ex presidente de la Sala Constitucional de laCorte Suprema de Justicia de Costa Rica. Autor dediversos libros y numerosos artículos sobre la pro-blemática del Derecho Penal y los DerechosHumanos.

Luis Pásara

Peruano, Doctor en Derecho y Sociólogo delDerecho, consultor del Instituto Interamericano deDerechos Humanos, de la Comisión Andina deJuristas, de MINUGUA y de ONUSAL, entre otros.Colaborador de las escuelas judiciales de CostaRica y Panamá en el diseño de sus programas.Profesor universitario, investigador y realizador detrabajos periodísticos.

Hernando París

Costarricense. Actualmente es Magistrado Suplen-te de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justiciade su país. Estudió Derecho en la Universidad deCosta Rica, donde obtuvo los títulos de abogado ynotario público. Se desempeñó como asesor en laCasa Presidencial. Posteriormente ingresó al PoderJudicial, donde ejerció los cargos de Letrado de laSala Primera de la Corte Suprema de Justicia,Director del Despacho del Presidente de la CorteSuprema de Justicia, Secretario General de la CorteSuprema de Justicia y del Consejo Superior delPoder Judicial. Fue también Juez Superior Civil

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Suplente. De 1988 a 1998 ejerció como profesor decontratación privada en la Facultad de Derecho dela Universidad de Costa Rica. La Corte Suprema deJusticia le otorgó el Premio Ulises Odio Santos, enreconocimiento a sus publicaciones en materia dederecho privado. Ha sido consultor en materia desolución de controversias y administración de justi-cia para la Agencia de los Estados Unidos para elDesarrollo Internacional (USAID), para el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) y para el CentroNacional de Cortes Estatales de los Estados Unidosde América (NCSC). Es árbitro de derecho delCentro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara deComercio de Costa Rica, del Centro Internacional deConciliación y Arbitraje de la AMCHAM, del Centrode Resolución de Conflictos en Materia de laPropiedad (CRCP), del Centro de Resolución deConflictos del Colegio Federado de Ingenieros yArquitectos (CFIA), del Centro de Arbitraje Agrario,Ambiental y Agroindustrial de la Cámara Nacionalde Agricultura y Agroindustria, y del Centro Latinoa-mericano de Arbitraje Empresarial (CLAE).

Carlos Peña

Chileno, Licenciado en Derecho y Master enSociología. Director de la Fundación FernandoFueyo, que promueve investigaciones en el áreadel Derecho Privado. Se ha desempeñado comoasesor y consultor sobre temas de reforma judicialen varios países de América. Ha publicado treslibros y más de sesenta artículos en revistas espe-cializadas. Actualmente se desempeña como De-cano de Derecho de la Universidad Diego Portales.

Rogelio Pérez Perdomo

Venezolano, Doctor en Derecho. Profesor visi-tante en la Universidad de Stanford. Autor de lassiguientes obras, entre otras: (Co-compilador:J.C.Navarro): Seguridad personal. Un asalto al tema.IESA. Caracas 1991. (Co-compiladora: M.E.Boza):Seguridad jurídica y competitividad. IESA. Caracas,1996. (Coordinador): ¿Esclavos del dinero? Sobrecrisis de valores y ética de los negocios enVenezuela. IESA. Caracas, 1998. Profesor delInstituto de Estudios Superiores de Administraciónen Caracas, Venezuela.

Silvina Ramírez

Argentina, Abogada. Doctorada en laUniversidad de Córdoba, Argentina. ProfesoraUniversitaria. Consultora sobre reforma judicial,desarrolló trabajos en diferentes países de la regiónpara el Banco Mundial, entre otros. Experta entemas de diversidad cultural y justicia indígena.Actualmente se desempeña como Directora delInstituto de Estudios Comparados en CienciasPenales y Sociales, INECIP.

Cristián Riego

Chileno, Abogado, Master en Derecho en laUniversidad de Wisconsin. Investigador en laComisión Nacional de Verdad y Reconciliación enChile. Director del equipo técnico que elaboró elAnteproyecto de Código Procesal Penal en Chile.Profesor Universitario, ha escrito numerosos artícu-los sobre Derecho Procesal Penal.

DIRECTORES:

Juan Enrique Vargas

Chileno. Director del Centro de Estudios deJusticia de las Américas. Abogado. Magíster enGestión y Políticas Públicas. Profesor universitario.Participó en la Comisión Nacional de Verdad yReconciliación - Comisión Rettig de Chile. Investi-gador. Consultor y asesor en procesos de moderni-zación y reforma de la Justicia en Panamá, Perú, yotros países de América. Autor de numerosas publi-caciones sobre proceso penal, reforma de justicia yderechos humanos.

Alberto Binder

Argentino. Vicepresidente del Instituto deEstudios Comparados en Ciencias Penales y Socia-les, INECIP. Abogado. Profesor en numerosas uni-versidades de América Latina. Autor de varios librosde derecho penal, procesal penal y política criminal,y de cientos de artículos sobre la materia. Asesor enlas reformas procesales penales de Guatemala,Argentina, El Salvador, Honduras, RepúblicaDominicana, entre otros. Participó, además, en laComisión de Verdad de Guatemala, y en los proce-sos de paz de Guatemala, y Colombia, entre otros.

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Consejo Editorial de Sistemas Judiciales

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Sistemas Judiciales es una publicaciónsemestral del Centro de Estudios de Justicia de lasAméricas, CEJA, editada en conjunto con el Institutode Estudios Comparados en Ciencias Penales ySociales, INECIP.

Su propósito es fomentar la discusión y el inter-cambio de información y experiencias sobre el fun-cionamiento de la justicia en los países de lasAméricas. Es también un canal de difusión para losproductos y actividades de CEJA y de las redes conlas que trabaja.

La revista se identifica con el ideario democráticoy se siente comprometida en la tarea de aportar a laconstrucción de sistemas judiciales eficaces, oportu-nos, transparentes y respetuosos de los derechos delas personas.

La revista considera los temas del sector justiciaen un sentido amplio, desde una perspectiva regio-nal, multidisciplinaria, con fuerte vocación por lainformación empírica. Su enfoque es preferente-mente el de las políticas públicas.

La revista se dirige a un público también amplio.Incluye entre sus lectores a expertos en la temáticajudicial pero también a las personas informadas, noespecializadas, con interés en áreas afines (políticaspúblicas, derechos humanos, otros).

Por tanto, Sistemas Judiciales

l No es una publicación académica, pero se pro-pone servir como puente entre la Academia y losexpertos que trabajan en terreno en las reformasjudiciales.

l No es una publicación masiva, pero aspira a serleída por un amplio público.

Son temas de la revista:

l Todos aquellos asuntos de actualidad o debateque presenten información relevante sobre elfuncionamiento de los sistemas de justicia en elcontinente o fuera de él (toda vez que sean unaporte a los temas que se discuten en la región).

l La revista privilegia preferentemente aquellos tra-bajos que muestran cercanía empírica con lostópicos que describen y muy especialmente losque abordan esos tópicos desde una perspectivaregional.

l La revista tiene especial interés en los resultadosde investigaciones sobre el estado de la adminis-tración de justicia en los países de las Américas,lo mismo los trabajos que documenten experien-cias de reformas en marcha, o presenten diag-nósticos sobre cambios necesarios.

l La revista tiene una fuerte vocación instrumental.Son de interés para la revista aquellos temas querefieran lecciones novedosas de cambios realizadosen el sector justicia o refieran a instrumentos oexperiencias de utilidad para los países que estánimplementando cambios en sus sistemas judiciales.

l La revista quiere servir como medio para el deba-te sobre esas experiencias y, por lo tanto, acogeen sus páginas los trabajos que planteen ángulosdistintos o visiones contrapuestas a artículos yapublicados.

No son temas de la revista:

l Los análisis teóricos, doctrinarios o simplemente conceptuales.

l La exposición o denuncia de casos judiciales concretos.

l La contingencia interna de los países.

Los artículos serán inéditos.La revista no paga por los artículos.

Los puntos de vista expresados en los artículosson responsabilidad personal de sus autores y no delas instituciones que editan la revista.

Los artículos pueden ser escritos en cualquiera delos cuatro idiomas oficiales de la región (español,inglés, francés, portugués) y se publican en el idio-ma en que son escritos.

Para todos los casos, los editores de la revista sereservan el derecho de aceptar o rechazar los artícu-los recibidos, y a solicitar enmiendas a artículos yaaceptados.

La revista autoriza la reproducción o traducción,total o parcial de los artículos publicados en suspáginas, toda vez que se señale claramente el autory se indique la siguiente atribución:

«Reproducido con autorización © RevistaSistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justiciade las Américas, CEJA [Instituto de Estudios Com-parados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP]»

Política Editorial

La revista se edita en forma impresa. Una selec-ción de artículos de los dos últimos números vigen-tes y la totalidad de los contenidos de los númerosanteriores, estarán disponibles en el sitio web deCEJA.

Guía para Autores

Sistemas Judiciales es una publicación abierta a lacomunidad vinculada al mejoramiento del sectorjusticia y, por tanto, acoge en sus páginas artículos,en los términos descritos en nuestra PolíticaEditorial.

Los autores pueden enviar artículos para lassiguientes secciones de la revista:

l Tema Centrall Dossierl Notas generalesl Contrapuntol Biblioteca personal

Los artículos tienen una extensión y formatoespecífico, según la sección. Para todos los casos, laextensión se indica en número de páginas, medidasen formato Word, tamaño carta, letra Times NewRoman, cuerpo 12, espacio simple.

Tema centralExtensión: 8 a 16 carillas. Estos artículos abordan

un tópico específico en profundidad, de preferenciaabordados por autores con vasta experiencia o co-nocimiento en el tópico.

DossierExtensión: 1 a 2 páginas. Documentan las inicia-

tivas actuales en desarrollo o discusión en el país, enrelación con el tópico central, con un enfoque des-criptivo, no evaluativo. Por lo general, se tratará derespuestas acotadas e infor-mativas a un breve cues-tionario.

Notas generalesExtensión: 4 a 8 páginas. Mismo formato que las

notas del tema central, aunque en un estilo más sin-tético. Esta sección está abierta a toda la diversidadde temas posibles, en línea con lo descrito en laPolítica Editorial.

ContrapuntoExtensión: 4 a 16 páginas. Estos artículos son

réplicas a trabajos previos publicados en la revista.Deben identificar con claridad los puntos de vistaespecíficos rebatidos y documentar las razones delcontra-argumento o visión alternativa.

Biblioteca personalExtensión: 3 a 5 páginas. Se trata de un artículo,

tipo columna, que presenta recomendaciones delectura y novedades bibliográficas relativas, de pre-ferencia pero no exclusivamente, al tema central delnúmero.

l Los artículos deben incluir un título breve (en nin-gún caso superior a ocho palabras). Puede usar-se un subtítulo para especificar el tema puntualdel trabajo.

l Todos los artículos van firmados. El nombre delautor (y coautor, si lo hubiere), van seguidos porla indicación del cargo y la institución en que sedesempeña, y su dirección de e-mail.

l Todos los artículos deben incluir un abstract oresumen, en inglés o en español, en no más dediez líneas.

Recomendaciones de estilo

l Use un lenguaje claro, directo y sin tecnicismos.Si se ve obligado a emplear términos especializa-dos, indique una breve explicación entre parén-tesis. Un buen ejemplo a menudo es más escla-recedor que una cita al diccionario.

l Evite el lenguaje localista. Considere que el lectorpuede estar en Jamaica o en Tierra del Fuego.

l La revista tiene especial interés por artículosdonde la información contextual y descriptiva esapoyada con información estadística. Si va a in-cluir tablas o gráficos, escoja un modelo sencilloy datos sintéticos.

Citas

Basta con indicarlas entre comillas, con una notaal pie para identificar su fuente. En lo posible, sesugiere evitar la nomenclatura (Autor: Año) al tér-mino de la cita.

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Polít ica Editorial

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Los artículos deben ser enviados, preferentemente vía correo electrónico, a alguna de las siguientes personas y direcciones:

Luciano HazanFrancisco Godinez[ Coordinadores de Edición ]

Ediciones del Instituto (INECIP)México 1880 (1222)Buenos Aires, ArgentinaTel./Fax: (54-11) 4381-5640E-mail: [email protected]

Notas al pie

Se recomienda acotar el uso de las notas al piepara indicar las fuentes bibliográficas o para referiraquella información que forzosamente queda fuerade contexto al citarla en el cuerpo del texto.

Referencias bibliográficas

La revista no estila anexar bibliografía al final delos artículos. Las referencias deben ser infor-madasen notas a pie de página. Se recomienda para elloguiarse por cualquiera de los siguientes dos sistemas,a saber: los que indican el año entre paréntesis des-pués del autor, o los que indican el año al final de lareferencia. A continuación se dan detalles de ambos:

a) Publicaciones periódicas

Nombre y apellido del autor principal, «Título delArtículo», Nombre de la publicación, Institución queedita, si la publicación no es muy conocida,Volumen y Número de la Edición, Fecha, Páginas.

Ej.: Patrick Pierre Louis, «Le systeme juridiquehaïtien: entre ordre etatique et ordre coutumier»,Sistemas Judiciales, CEJA- INECIP, Año II, Nro. 4,diciembre de 2002, pp. 103-110

O bien

Apellido del autor principal, Nombre (Año):«Título del Artículo», Nombre de la publicación,Institución que edita, si la publicación no es muyconocida, Volumen y Número de la Edición, Páginas.

Ej.: Louis, Patrick Pierre (2002): «Le systeme juri-dique haïtien: entre ordre etatique et ordre coutu-mier», Sistemas Judiciales, CEJA- INECIP, Año II, Nro.4, pp. 103-110

b) Libros

Nombre y apellido del autor o editor principal dela obra, Título del libro, (datos del traductor, si loshay), Institución, Editorial, Ciudad, Año, páginas.

Ej: Mary McClymont y Stephen Golub (eds), Ca-minando hacia la Justicia. El trabajo en el área delDerecho de los donatarios de la Fundación Ford,(versión castellana al cuidado del Programa deacciones de interés público de la Facultad de De-recho de la Universidad Diego Portales), FundaciónFord, Santiago, 2001, 401 páginas.

c) Capítulos de libros

Nombre y apellido del autor del capítulo, «Títulodel capítulo», en Nombre y apellido del autor o edi-tor principal de la obra, Título del libro, [Institución],Editorial, Ciudad, Año, página.

Ej: Silvina Ramírez, «Cambios en el sistema dejusticia y sociedad civil en Argentina (1983-2002)»,en Justicia y Sociedad Civil. El papel de la sociedadcivil en la reforma judicial, Centro de Estudios deJusticia de las Américas, Ediciones del Instituto,Buenos Aires, 2003, pp. 39-147.

Pedro Galindo [ Editor ]

Revista Sistemas JudicialesCentro de Estudios de Justicia de las Américas, CEJAHolanda 2023, ProvidenciaSantiago, ChileTel.: +(562) 274-2933Fax +(562) 341-5769E-mail: [email protected]

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