EL SISTEMA PANAMEO DE CONTROL CONCENTRADO

DE LA CONSTITUCIONALIDAD, EN EL DERECHO COMPARADO

Allan R. Brewer-Caras Profesor de la

Universidad Central de Venezuela Ponencia presentada en las Segundas Jornadas de Derecho Procesal Jorge Fbrega P., celebradas en Panam, los dias 30 de enero al 3 de febrero de 1.995.

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SUMARIO

I. BASES CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA PANAMEO DE CON- TROL DE CONSTITUCIONALIDAD ......................................................... 5

1. El sistema exclusiva y privativamente concentrado ............................. 5 2. El sistema panameo de control de la constitucionalidad no es de ca- rcter mixto........................................................................................... 7 3. Aproximacin general al sistema concentrado de control de constitu- cionalidad.............................................................................................. 11

II. LA SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION Y EL SISTEMA CONCEN- TRADO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD ..................... 12

1. La lgica de los sistemas de justicia constitucional ............................. 12 2. El sistema concentrado de control de la constitucionalidad de ciertos actos estatales ....................................................................................... 13 3. La amplitud del sistema exclusiva y privativamente concentrado de Panam respecto de todos los actos estatales ....................................... 15

III. EL CARACTER EXPRESO DEL SISTEMA CONCENTRADO DE CON- TROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD COMO GARANTIA DE LA LA CONSTITUCION.................................................................................... 17

1. La creacin pretoriana del sistema difuso y el carcter expressis verbis del sistema concentrado ............................................................ 17 2. El caso panameo: del control difuso al control concentrado de la constitucionalidad................................................................................. 18 3. Otros sistemas de control concentrado y exclusivo de constituciona- lidad atribuido a las Cortes Supremas de Justicia en Amrica Latina: Uruguay, Honduras, Paraguay.............................................................. 21 4. La compatibilidad del sistema concentrado de control de la constitu- cionalidad con todos los sistemas jurdicos .................................... 24

IV. LA ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ESTATALES COMO GARAN- TIA CONSTITUCIONAL QUE FUNDAMENTA EL CONTROL CON- CENTRADO .................................................................................................. 26

1. Caractersticas generales del sistema concentrado de control de cons- titucionalidad como garanta de la anulabilidad de los actos inconstitu- cionales ................................................................................................. 27 2. El poder de un rgano constitucional para anular algunos o todos los actos inconstitucionales del Estado ..................................................... 30

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3. El rechazo de considerar el modelo europeo de justicia constitucional como "el modelo" del control concentrado de la constitucionalidad ... 30 4. Las influencias de Kelsen en la concepcin del modelo europeo ........ 32

V. EL CARACTER PREVIO O POSTERIOR DEL CONTROL CONCEN- TRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD................................................ 36

1. Los sistemas de control preventivo de la constitucionalidad de las le- yes, como nico mtodo de control concentrado: Francia y Chile....... 37 2. La f'rmula general del control concentrado a posteriori de la consti- tucionalidad de las leyes ....................................................................... 41

VI. EL CARACTER PRINCIPAL E INCIDENTAL DEL SISTEMA DE CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD ........... 45

1. La situacin general en el derecho comparado..................................... 45 2. El control concentrado principal de la constitucionalidad y la accin popular ................................................................................................. 47

A. La accin popular de inconstitucionalidad en Venezuela .......... 48 B. La accin popular en Colombia.................................................. 53 C. La accin popular en Panam .................................................... 54

3. El control concentrado incidental de la constitucionalidad.................. 55 A. El mtodo incidental ante los Tribunales Constitucionales Eu- ropeos .......................................................................................... 56 B. El mtodo incidental en Panam: las consultas sobre constitu- cionalidad.................................................................................... 63

VII. EL PODER DE INICIATIVA DEL CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD Y LA LIMITACION A LOS PODERES DEL JUEZ CONSTITUCIONAL ................................................................. 65

1. La ausencia de iniciativa del juez constitucional ................................. 65 2. La iniciativa de control de la constitucionalidad de los jue- ces ordinarios en el mtodo incidental del sistema concentrado de la constitucionalidad ............................................................................. 66 3. Los poderes de inquisicin, del juez constitucional ............................. 66

VIII. LOS EFECTOS DE LAS DECISIONES EN MATERIA DE CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD .............................. 69

1. Los efectos erga omnes de la decisin anulatoria................................. 69 A. La situacin general en Panam y en el derecho comparado .... 69 B. La situacin en los pases donde est admitida la accin po- pular ............................................................................................ 71 C. La situacin en los pases europeos............................................ 73

2. Los efectos constitutivos de la decisin anulatoria del Juez constitu- cional..................................................................................................... 74

A. La situacin general del sistema, aplicada en Panam.............. 74

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B. La situacin en Colombia y Venezuela ....................................... 77 C. La situacin en los pases europeos............................................ 79

CONCLUSION ....................................................................................................... 84

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EL SISTEMA PANAMEO DE CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD,

EN EL DERECHO COMPARADO*

Allan R. Brewer-Caras Profesor de la

Universidad Central de Venezuela

I. BASES CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA PANAMEO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

1. El sistema exclusiva y privativamente concentrado

La Constitucin de Panam de 1983, en sus artculos 165 y 203, ordinal 1, establece las bases de uno de los sistemas ms concentrados, excluyentes y amplios de control de la constitucionalidad que existen en el derecho comparado, al atribuir a la Corte Suprema de Justicia la guarda de la integridad de la Constitucin y, como consecuencia, el po-der exclusivo para conocer y decidir sobre la inconstitucionalidad de todos los actos estatales.

Dichas normas disponen lo siguiente:

"Art. 165. Cuando el Ejecutivo objetara un proyecto por inexequible y la Asamblea Legislativa, por mayora expresada, insistiere en su adopcin, aqul lo pasar a la Corte Suprema de Justicia para que decida sobre su inconstitu-cionalidad. El fallo de la Corte que declare el proyecto constitucional obliga al Ejecutivo a sancionarlo y hacerlo promulgar. Art. 203. La Corte Suprema de Justicia tendr, entre sus atribuciones consti-tucionales y legales, las siguientes: 1. La guarda de la integridad de la Constitucin, para la cual la Corte en pleno conocer y decidir, con audiencia del Procurador General de la Nacin o del Procurador de la Administracin, sobre la inconstitucionalidad de las le-

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yes, decretos, acuerdos, resoluciones y dems actos que por razn de fondo o de forma impugne ante ella cualquier persona. Cuando en un proceso el funcionario pblico encargado de impartir justicia advirtiere o se lo advirtiere alguna de las partes que la disposicin legal o re-glamentaria aplicable al caso es inconstitucional, someter la cuestin al co-nocimiento del pleno de la Corte, salvo que la disposicin haya sido objeto de pronunciamiento por parte de sta, y continuar el curso del negocio hasta co-locarlo en estado de decidir." Las partes slo podrn formular tales advertencias una vez por instancia.

De estas normas se deduce la conformacin de un sistema exclusiva y privativamente concentrado que atribuye a la Corte Suprema de Justi-cia el control de la constitucionalidad, as:

1. Por va de accin popular, de las Leyes, decretos, acuerdos, reso-luciones y dems actos estatales. La amplitud del sistema radica en que se trata de un control concentrado de la constitucionalidad, no slo de las leyes y dems actos de rango legal como sucede, en general, en el derecho comparado, sino de todos los decretos, acuerdos, resoluciones y dems actos estatales, con lo cual, entre otros efectos, el control con-tencioso-administrativo de los actos administrativos slo se ejerce por razones de ilegalidad. Adems, la accin para el ejercicio del control de constitucionalidad, est concebida como una accin popular, que co-rresponde a cualquier persona y por tanto, sin legitimacin especfica sino basada en un simple inters en la constitucionalidad, siguiendo en este aspecto la orientacin de los sistemas venezolano y colombiano.

2. Por va incidental, de las disposiciones legales o reglamentarias, cuando un funcionario pblico que imparta justicia, de oficio o por advertencia de una de las partes en un proceso pblico concreto, someta la cuestin de inconstitucionalidad a la Corte Suprema de Justicia.

Se trata de un control de constitucionalidad incidenter tantum, que no slo puede incitar un tribunal o autoridad judicial, sino cualquier funcionario de la Administracin actuando en ejercicio de funciones jurisdiccionales. En cuanto a los primeros, el mtodo sigue la orientacin general del derecho comparado, con la advertencia de que no slo se refiere a las leyes, sino tambin a las disposiciones reglamentarias; y

3. A requerimiento, del Presidente de la Repblica, cuando objetare un proyecto de Ley por inconstitucional (inexequible) y la Asamblea

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Legislativa por mayora de los 2/3 de los Legisladores que la componen, insistiere en la adopcin del proyecto. En este sentido, el siste-ma da origen a un control previo de constitucionalidad de las leyes, cuando el veto presidencial se funda en razones de inconstitucionalidad. En este aspecto, el sistema recoge la orientacin de los derechos venezolano y colombiano.

Este sistema, como se dijo, es uno de los ms concentrados y am-plios que se conocen en el derecho comparado. Sin embargo, contraria-mente a lo que sucede, en general, en Amrica Latina, el sistema pa-nameo es exclusivamente concentrado, como sucede en Uruguay, Honduras y Paraguay, en el sentido de que no se lo combina con el sistema difuso de control de la constitucionalidad de las leyes, que si bien se instaur en Panam al amparo de la Constitucin de 1904, fue eliminado totalmente a partir de la reforma constitucional de 1941.

El sistema panameo, por tanto, es un sistema de control de la constitucionalidad, exclusivamente concentrado. As lo precisa el C-digo Judicial de 1987, (que derog la Ley 46 de 1956 sobre Institucio-nes de Garanta) al establecer en su artculo 2545, lo siguiente:

"Art. 2545.- Al pleno de la Corte Suprema de Justicia le corresponder privativamente conocer y decidir de manera definitiva y en una sola instancia: 1. De la inexequibilidad de los proyectos de ley que el Ejecutivo haya ob-

jetado como inconstitucional por razones de fondo o de forma. 2. De las consultas que de oficio o por advertencia de parte interesada de

acuerdo con el artculo 203 de la Constitucin, eleve ante ella cualquier autoridad o funcionario que al impartir justicia en un caso concreto, estime que la disposicin o disposiciones aplicables pueden ser inconstitucionales por razones de fondo o de forma;

3. De la inconstitucionalidad de todas las leyes, decretos de gabinete, de-cretos-leyes, reglamentos, estatutos, acuerdos, resoluciones y dems actos provenientes de autoridad impugnados por razones de fondo o de forma."

2. El sistema panameo de control de la constitucionalidad no es de carcter mixto

Ahora bien, a pesar de que algunos autores han calificado el sistema panameo de control de la constitucionalidad como un sistema mixto1,

1. Arturo Hoyos, "El control judicial y el bloque de constitucionalidad en Panam", Boletn del Instituto de Investigaciones

Jurdicas, N 75, UNAM Mxico 1992, pgs. 788 y 789; Arturo Hoyos, "La justicia constitucional en Panam: estructura

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en realidad no reviste dicho carcter, pues en el mismo no hay, tcnica-mente, ningn elemento de control difuso de la constitucionalidad de las leyes, que permita a cualquier juez, al decidir un caso concreto que no tiene por objeto una cuestin de inconstitucionalidad, actuar como juez constitucional.

El sistema mixto de control de constitucionalidad es aqul que combina el sistema concentrado con el sistema difuso. El modelo tradi-cional de este sistema es el que existe en Venezuela y Colombia desde el siglo pasado, y que tambin funciona en Guatemala, Per, Brasil y El Salvador.

En efecto, en Venezuela, en la Constitucin de 1858 se previ la competencia de la Corte Suprema de Justicia para conocer de la accin popular de inconstitucionalidad de los actos de las Legislaturas Provin-ciales al atribursele en el artculo 113, ordinal 8 competencia para:

"Declarar la nulidad de los Actos Legislativos sancionados por las legislaturas provinciales, a peticin de cualquier ciudadano, cuando sean contrarios a la Constitucin".

Esta atribucin de la Corte Suprema se ampli a partir de la Consti-tucin de 1893, respecto de las leyes, decretos y resoluciones inconsti-tucionales (art. 110, ord. 8).

Este control concentrado de la constitucionalidad se estableci, en paralelo, con el control difuso, desarrollado durante el siglo pasado por la previsin expresa de la garanta objetiva de la Constitucin (nulidad de los actos inconstitucionales) a partir de 18112, el cual encontr con-sagracin legal expresa a partir del Cdigo de Procedimiento Civil de 1897, en la cual se estableci:

"Art. 10. Cuando la Ley vigente, cuya aplicacin se pida, colidiere con al-guna disposicin constitucional, los tribunales aplicarn sta con preferencia."

En el caso de Colombia, la competencia de la Corte Suprema en materia de control de constitucionalidad se estableci por primera vez

y evolucin reciente", en Contribuciones (Estado de Derecho), Fundacin Konrad Adenauer, N 2, Buenos Aires, 1994, p. 184.

2. Vase Allan R. Brewer-Caras, Estado de Derecho y Control Judicial, Madrid, 1987, pp. 25 y ss.

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en la Constitucin de 1886, respecto de los actos legislativos, en forma limitada y preventiva cuando hubiesen sido objetados por el Gobierno (arts. 88, 90 y 151, ord. 4), y slo fue mediante el Acto Legislativo N 3 de 31-10-1910 (reformatorio de la Constitucin Nacional), que el sis-tema de justicia constitucional adquiri plena consagracin, de carcter mixto, al establecerse en los artculos 40 y 41, la accin popular de in-constitucionalidad, en paralelo con el control difuso de la constitucio-nalidad de las leyes, en la forma siguiente:

"Art. 40. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la Ley se aplicarn de preferencia las disposiciones constitucionales. Art. 41. A la Corte Suprema de Justicia se le confa la guarda de la integri-dad de la Constitucin. En consecuencia, adems de las facultades que le con-fieren sta y las leyes, tendr las siguientes: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nacin."

De lo anterior resulta que, en realidad, Colombia no fue el primer pas que cre la accin popular de inconstitucionalidad de las leyes3, la cual tiene su antecedente en la Constitucin Venezolana de 1858.

Este sistema de justicia constitucional que existe en Venezuela y Colombia, an en la actualidad, es un sistema mixto, que combina el control concentrado con el control difuso, y que adems, est concebido en paralelo con la consagracin de garantas judiciales para la protec-cin de los derechos constitucionales a travs de la accin de amparo o de tutela, cuyo conocimiento corresponde a todos los tribunales, gene-ralmente de primera instancia.

Los autores panameos que han calificado el sistema de control de constitucionalidad como sistema mixto, lo han hecho al sealar que el sistema concentrado de justicia constitucional, coexiste con la consa-gracin de las acciones de habeas corpus y amparo, cuyo conocimiento corresponde a todos los tribunales ordinarios4. En realidad, la existencia de garantas judiciales de los derechos constitucionales mediante las

3. Como lo afirma Cesar A. Quintero, "La jurisdiccin constitucional en Panam", en Jorge Fabrega P. (Compilador),

Estudios de Derecho Constitucional Panameo, Panam, 1987, p. 826. 4. A. Hoyos, loc. cit., p. 790.

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acciones de habeas corpus, amparo (tutela o proteccin), habeas data o los medios judiciales oridinarios (writs, rfrs, procedimientos de ur-gencia)5, es un signo de nuestro tiempo, por lo que todos los pases con rgimen de Estado de Derecho las consagran.

En general, la competencia para conocer y decidir las acciones de amparo o habeas corpus corresponde a los tribunales ordinarios, siendo excepcional su conocimiento exclusivo a Tribunales Constitucionales (es el sistema europeo de Alemania, Austria, Espaa) o por la Corte Suprema de Justicia (es el caso excepcionalsimo, de la Sala Constitu-cional de la Corte Suprema de Costa Rica). Lo normal y comn, se in-siste, sobre todo en los pases anglosajones, en Francia e Italia y en Amrica Latina es la competencia de los tribunales ordinarios para co-nocer de estas acciones. En todo caso, al decidirlas, por supuesto, los jueces resuelven como jueces constitucionales cuestiones de inconstitu-cionalidad, pero limitadamente en relacin a la proteccin de los dere-chos constitucionales.

El sistema difuso de control de la constitucionalidad de las leyes, en cambio, es mucho ms amplio, no slo cuando se les plantea una cues-tin de constitucionalidad en relacin a la proteccin de derechos constitucionales, sino bsicamente, cuando en un caso judicial ordinario que no tiene por objeto una cuestin constitucional, los jueces actan como jueces constitucionales en todo caso en el cual deban aplicar una ley, que juzguen inconstitucional, aplicando preferentemente la Consti-tucin.

Por ello, en realidad, el sistema de control de constitucionalidad de Panam es un sistema exclusiva y privativamente concentrado, donde no existe control difuso de la constitucionalidad de las leyes y donde adems, como es natural, se prevn garantas judiciales (habeas corpus y amparo) de los derechos constitucionales cuyo conocimiento corres-ponde a los tribunales ordinarios.

3. Aproximacin general al sistema concentrado de control de constitucionalidad

5. Allan R. Brewer-Caras, El amparo a los derechos y garantas constitucionales (una aproximacin comparativa),

Caracas 1994.

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Como se deduce de las disposiciones constitucionales y legales antes transcritas, el sistema de panameo de control de constitucionalidad es un sistema exclusivo y privativo de control concentrado, de una amplitud tal, que lo distingue de todos los sistemas que muestra el derecho comparado6.

En efecto, el sistema concentrado de control de la constitucionalidad, contrariamente al sistema difuso, se caracteriza por el hecho de que el ordenamiento constitucional confiere a un solo rgano estatal el poder de actuar como juez constitucional, generalmente de ciertos actos estata-les, es decir, este sistema existe cuando un solo rgano estatal tiene la facultad de decidir jurisdiccionalmente la nulidad por inconstitucionali-dad, de determinados actos estatales, particularmente de los actos legis-lativos y otros actos del Estado de rango y valor similar. Como se ha se-alado, en el caso de Panam, el control no slo se refiere a las leyes y dems actos de rango legal, sino materialmente a todos los actos estata-les, lo que lo hace nico en el derecho comparado.

Ahora bien, el rgano estatal dotado del privilegio de ser nico juez constitucional en el sistema concentrado de control de la constituciona-lidad puede ser la Corte Suprema de Justicia, ubicada en la cspide de la jerarqua judicial de un pas, como es el caso de Panam; o una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional creado especialmente por la Constitucin, dentro o fuera de la jerarqua judicial, para actuar como nico juez constitucional. En ambos casos, estos rganos tienen en comn el ejercicio de una actividad jurisdiccional, como jueces constitucionales.

Por ello, el sistema concentrado de control de la constitucionalidad, aun cuando sea generalmente similar al "modelo europeo" de Tribunales constitucionales especiales7, no implica necesariamente la existencia de un Tribunal Constitucional especial, concebido constitucionalmente fuera del Poder Judicial. La experiencia latinoamericana de control con-centrado de la constitucionalidad as lo demuestra, pues en general, son las Cortes Supremas de Justicia las que lo ejercen; y en el caso de que se haya atribuido a Tribunales Constitucionales el ejercicio del control, estos estn integrados al Poder Judicial (Guatemala, Colombia, Ecua-

6. Allan R. Brewer-Caras, El control concentrado de la constitucionalidad de las leyes (Estudio de Derecho Comparado),

Caracas 1994. 7 M. Cappelletti, Judicial Review in the Contemporary World, Indianapolis, 1971, pp. 46,50,53.

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dor y Bolivia) con la sola excepcin del caso del Per, cuya Constitu-cin de 1993 cre el Tribunal Constitucional fuera del Poder Judicial.

En realidad, el sistema slo implica la atribucin, a un rgano parti-cular del Estado que ejerce una actividad jurisdiccional, del poder y del deber de actuar como juez constitucional. Esta es la esencia propia del sistema concentrado con relacin al sistema difuso, sea que el rgano dotado del poder para actuar como juez constitucional sea el Tribunal ms alto del Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia) o un Tribunal especializado en materia constitucional, dentro del Poder Judicial; sea que se trate de un rgano constitucional especial, creado fuera de la or-ganizacin judicial, aun cuando este ltimo aspecto no resulte esencial para establecer la distincin.

Ahora bien, en el caso de Panam, tratndose de un sistema de control concentrado de la constitucionalidad, exclusivamente concen-trado en la Corte Suprema de Justicia, a continuacin analizaremos los aspectos ms relevantes de dicho sistema, encuadrndolo adecuada-mente en el derecho comparado.

II. LA SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION Y EL SISTEMA CONCENTRADO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD

1. La lgica de los sistemas de justicia constitucional

Desde un punto de vista lgico y racional, puede afirmarse que el poder conferido a un rgano estatal que ejerce una actividad jurisdic-cional para que acte como juez constitucional, es una consecuencia del principio de la supremaca de la Constitucin. As, en todo sistema de

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justicia constitucional, siendo la Constitucin la Ley suprema del pas, es evidente que en caso de conflicto entre un acto estatal y la Constitu-cin, sta ltima debe prevalecer.

Sin embargo, las Constituciones no siempre confieren poderes a to-dos los tribunales para que acten como jueces constitucionales. Cuando as lo hacen se trata de un sistema de control difuso de la constitu-cionalidad, como el que existe en casi toda Amrica Latina concebido sea en forma exclusiva (Mxico, Brasil, Argentina, por ejemplo) o en forma mixta, mezclado con un sistema concentrado (Guatemala, Costa Rica, Colombia, Venezuela, Per, Brasil, El Salvador), establecido bajo la inferencia norteamericana; y como el que existi en Panam, hasta 1941.

Al contrario del sistema difuso, en muchos casos, las Constituciones reservan este poder a la Corte Suprema de Justicia o a un Tribunal Constitucional, sobre todo en lo que respecta a algunos actos del Estado, los cuales solamente pueden ser anulados por dicho rgano cuando contradicen la Constitucin. En algunos casos excepcionales, como su-cede en Panam, el poder de la Corte Suprema para actuar como juez constitucional se refiere a absolutamente todos los actos estatales.

2. El sistema concentrado de control de la constitucionalidad de ciertos actos estatales

En efecto, de manera general puede sealarse que la lgica del sis-tema concentrado, as como del sistema difuso, reside en el principio de la supremaca de la Constitucin y del deber de los tribunales de decidir la ley aplicable a cada caso en particular; ello, sin embargo, con una limitacin precisa en el sistema concentrado: el poder de decidir la in-constitucionalidad, generalmente, de los actos legislativos y otros actos del Estado del mismo rango, se reserva a la Corte Suprema de Justicia o a un Tribunal Constitucional.

Debe decirse, sin embargo, que en casi todos los pases en los cuales existe un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, este slo se refiere a las Leyes y actos de similar rango, por lo que todos los otros tribunales continan teniendo plenos poderes para decidir sobre la constitucionalidad de las normas aplicables en cada caso concreto, salvo

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las de las leyes u actos dictados en ejecucin inmediata de la Constitu-cin.8

Hemos sealado, sin embargo, que en el caso de Panam, el sistema de control concentrado de la constitucionalidad atribuido a la Corte Suprema de Justicia es total, pues se refiere a todos los actos estatales, con lo cual ningn otro Tribunal de la Repblica puede hacer pronun-ciamientos sobre constitucionalidad de los actos estatales.

En efecto, por ejemplo, en los sistemas concentrados de control de constitucionalidad europeos, atribuidos a Tribunales Constitucionales, el poder de stos para declarar la nulidad de actos estatales slo se ex-tiende a las Leyes (o proyectos de Leyes), incluyendo las Leyes aproba-torias de Tratados, y dems actos de rango legal o dictados en ejecucin directa de la Constitucin, como los actos de gobierno y los interna corporis de las Cmaras Legislativas (es el caso, en general, con dife-rencias entre uno u otro pas, de Alemania, Austria, Italia, Espaa y Portugal). La misma orientacin, en general, la tienen los sistemas de control concentrado de la constitucionalidad de las leyes en Amrica Latina, sea atribuido a Tribunales Constitucionales (Guatemala, Co-lombia, Ecuador, Per, Bolivia, Chile) o a las Cortes Supremas de Justicia (El Salvador, Costa Rica, Colombia, Venezuela, Brasil, Uruguay, Paraguay). En general, y con diferencias entre cada pas, el poder anulatorio de la Corte Suprema o del Tribunal Constitucional, como juez constitucional slo se refiere a las leyes o proyectos de leyes y a los actos dictados en ejecucin directa de la Constitucin, como los Decretos Leyes, los actos de gobierno y los actos parlamentarios sin forma de Ley; adicionalmente, en algunos pases, a los reglamentos.

De resto, los otros actos estatales no estn sometidos a control con-centrado de la constitucionalidad y desde el punto de vista de su con-formacin al texto constitucional, estn sometidos al control de los jue-ces respectivos, por ejemplo, los contencioso-administrativos, que co-nocen de la contrariedad al derecho (ilegalidad o inconstitucionalidad) de los actos administrativos, incluyendo los Reglamentos. 8 Cf. M. Garca Pelayo, "El 'Status' del Tribunal Constitucional". Revista Espaola de Derecho Constitucional, 1, Madrid,

1981, p. 19; E. Garca de Enterra, La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, 1981, p. 65. En particular en los sistemas concentrados de control de la constitucionalidad, los tribunales dotados de funciones de justicia administrativa siempre tienen el poder para actuar como juez constitucional de los actos administrativos. Ver C. Frank, Les fonctions juridictionnelles du Conseil d'Etat dans l'ordre constitutionnel, Pars, 1974.

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En general debe recordarse que conforme a las orientaciones de Kel-sen9 los actos del Estado sometidos al control jurisdiccional de consti-tucionalidad pueden ser considerados actos subordinados a la Constitu-cin de manera inmediata; por lo tanto, el control de la constitucionali-dad aparece como la consecuencia de la expresin jerrquica del orde-namiento legal10. Por ello, el control de la constitucionalidad de los actos ejecutivos, normalmente subordinados a las leyes, generalmente se con-fiere en Europa, a la jurisdiccin administrativa y no a las Cortes Constitucionales.

"No obstante, a pesar de estas directrices, el control jurisdiccional de los actos ejecutivos se confiere tambin, en Austria, al Tribunal Constitucional. Al res-pecto, Kelsen afirmaba: Tal vez estos reglamentos no sean ...actos inmediatamente subordinados a la Constitucin; su irregularidad consiste inmediatamente en su ilegalidad y, de manera mediata solamente, en su inconstitucionalidad. A pesar de ello, si nos proponemos aplicarles tambin la competencia de la jurisdiccin constitucio-nal, no es tanto por considerar la relatividad ...de la oposicin entre constitu-cionalidad directa y constitucionalidad indirecta, sino en razn de la frontera natural entre actos jurdicos generales y actos jurdicos particulares".11

Por consiguiente, segn Kelsen, slo se deben excluir de la juris-diccin constitucional los actos del Estado con efectos particulares (administrativos o judiciales)12; lo que implica que en Austria, las nor-mas ejecutivas o los actos administrativos con efectos generales tambin estn sometidos a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional.

3. La amplitud del sistema exclusiva y privativamente concentra-do de Panam respecto de todos los actos estatales

En contraste con esa orientacin general, el sistema de Panam es totalmente concentrado, al atribuir la Constitucin, en su artculo 203, ordinal 1 a la Corte Suprema de Justicia, competencia exclusiva para conocer y decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, pero adems, de todos "los decretos, acuerdos, resoluciones y dems actos" estatales; o como lo precisan los artculos 2542 y 2550 del Cdigo Judicial, de 9 Hans Kelsen, "La garantie juridictionnelle de la Constitution. La Justice Constitutionelle", Revue du Droit Public et de la

Science Politique en France et a l'etranger, Pars, 1928. 10 Cf. H. Kelsen, loc. cit., pp. 228-231. 11 Idem, p. 230. 12 Idem, p. 232.

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"las leyes, decretos de gabinete, decretos-leyes, reglamentos, estatutos, acuerdos, resoluciones y dems actos provenientes de autoridad".

Esta enunciacin del artculo 203, ordinal 1 de la Constitucin, precisada por los artculos 2542 y 2550 del Cdigo Judicial, conduce a un objeto amplsimo para el ejercicio del poder de control concentrado por parte de la Corte Suprema de Justicia, que abarca, como lo destaca Csar A. Quintero, el control sobre:

"La constitucionalidad de leyes, actos administrativos, actos jurisdiccionales y actos polticos dictados por el Organo Legislativo; de decretos-leyes y decretos de gabinete, as como de resoluciones, rdenes y otros actos administrativos dictados por el Organo Legislativo o cualquier autoridad administrativa nacional, provincial o municipal; de sentencias u otras decisiones definitivas dictadas por cualquier tribunal judicial o especial".13

Sin duda, la redaccin del texto constitucional le da una amplitud nica al sistema panameo, permitiendo el control de constitucionali-dad, exclusivo y excluyente, de todos los actos estatales, es decir, los provenientes de cualquier autoridad, nacional, provincial o municipal, sea legislativa, ejecutiva o judicial. Por ello, estimamos que las excep-ciones a este control exclusivo y privativo slo podran tener funda-mento constitucional, como por ejemplo, la previsin del artculo 204 de la Constitucin que establece que "no se admitirn recursos de in-constitucionalidad ni de amparo de garantas constitucionales contra los fallos de la Corte Suprema de Justicia o sus Salas". En el mismo senti-do, se destaca la exclusin que ha hecho la jurisprudencia de la Corte Suprema para conocer de la inconstitucionalidad de reformas constitu-cionales, las cuales, al tener rango constitucional no podran ser in-constitucionales. Ello no excluye, sin embargo, que pudiera plantearse recurso de inconstitucionalidad por razones de forma, concernientes al procedimiento de reforma constitucional.14

Pero adicionalmente, la Corte Suprema de Justicia ha excluido del control de constitucionalidad otros actos estatales: las leyes o normas que no esten vigentes, es decir, las leyes derogadas; los contratos civiles celebrados por el Estado y los Tratados Internacionales. En relacin al

13. Csar A. Quintero, loc. cit., p. 829. 14. Csar A. Quintero, op. cit., p. 830.

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primer caso, entendemos que ello es consecuencia del carcter consti-tutivo, con efectos ex nunc, de las sentencias de inconstitucionalidad, pues si los efectos fueran ex tunc procedera la declaratoria de inconsti-tucionalidad de las normas derogadas.

Sin embargo, debe sealarse que la Corte Suprema de Justicia "excepcionalmente" ha admitido ejercer el control de la constitucionalidad de normas legales o reglamentarias derogadas, en virtud del principio de la ultra actividad o vigencia residual que pudieran tener dichos preceptos conforme al cual, la norma derogada puede ser aplicada para regular ciertos efectos de eventos que se produjeron cuando estaba vigente15. Se destaca, sin embargo, que estas sentencias se han dictado con motivo del ejercicio del control de constitucionalidad incidental, planteado como advertencia en casos concretos, y no con motivo del ejercicio de una accin popular.

En cuanto a los ltimos dos supuestos, coincidimos con los comentarios de Jorge Fabrega P. y Csar A. Quintero en el sentido de que la exclusin no est justificada en el marco del sistema constitucional panameo16. Por lo dems, las leyes aprobatorias de Tratado son en general objeto de control de constitucionalidad en los pases con sistema concentrado de control, como por ejemplo sucede en Austria, Alemania y Espaa; Colombia y Venezuela17.

III. EL CARACTER EXPRESO DEL SISTEMA CONCENTRADO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD COMO GARANTIA DE LA CONSTITUCION

1. La creacin pretoriana del sistema difuso y el carcter ex-pressis verbis del sistema concentrado

Un sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes, el cual se basa en el principio de la supremaca de la Constitucin, no puede desarrollarse como consecuencia de la labor pretoriana de los

15. Vase sentencia de 26-3-93, en la cual se citan sentencias anteriores de 8-6-92 y 26-2-93. 16. Cfr. Jorge Fbrega P., "Derecho Constitucional Procesal Panameo" en Jorge Fbrega P. (Compilador), Estudios de

Derecho Constitucional Panameo, Panama 1987, pp. 902-903; Csar A. Quintero, loc. cit., pp. 830-831. 17. Cfr. Allan R. Brewer-Caras, El control concentrado...., cit., pp. 51, 75, 119, 163.

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jueces en sus decisiones judiciales, como sucedi en el caso del sistema difuso de control de la constitucionalidad, por ejemplo, en los Estados Unidos y en Argentina. Al contrario, debe ser expresamente estable-cido en la Constitucin, como sucede en Panam. Por tanto, las funcio-nes de justicia constitucional relativas a ciertos o a todos los actos del Estado, reservadas a la Corte Suprema o a un Tribunal Constitucional, requieren texto expreso.

Por consiguiente, dadas las limitaciones que ello implica tanto al de-ber como al poder de todos los jueces de determinar, en cada caso, la ley aplicable, slo se puede implantar un sistema concentrado de control jurisdiccional de la constitucionalidad en la medida en que est previsto, expressis verbis, por normas constitucionales. En esta forma, la Consti-tucin, como Ley suprema de un pas, es el nico texto que puede limi-tar los poderes y deberes generales de los tribunales para decidir la ley aplicable en cada caso; es la nica habilitada para atribuir dichos pode-res y deberes, en lo referente a ciertos actos del Estado, a ciertos rga-nos constitucionales, sea la Corte Suprema o una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional.

Por lo tanto, el sistema concentrado de control jurisdiccional de la constitucionalidad solamente puede ser un sistema de control estable-cido y regido expresamente por la Constitucin. Los rganos del Estado a los cuales la Constitucin reserva el poder de actuar como jueces constitucionales respecto de algunos o todos actos del Estado, tienen el carcter de jueces constitucionales, es decir, de rganos del Estado creados y regidos expresamente por la Constitucin, trtese de la Corte Suprema de Justicia existente o de una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente creado para tal fin.

2. El caso panameo: del control difuso al control concentrado de la constitucionalidad

El sistema de control concentrado de la constitucionalidad se esta-bleci en Panam, en la Constitucin de 1941, mediante una previsin expresa de la Constitucin (artculo 188) inspirada, sin duda, en el arlt-culo 149 de la Constitucin colombiana cuyo texto result de la reforma

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constitucional establecida mediante el Acto Legislativo N 3 de 1910 (artculo 41).

Con anterioridad, la Constitucin de 1904 no contena previsin al-guna sobre atribucin de la Corte Suprema en materia de control de la constitucionalidad de las leyes y dems actos estatales. La Constitucin de 1904 estableca, en cambio, normas expresas derivadas del principio de la supremaca constitucional, como la contenida en el artculo 48 que prohiba "a la Asamblea Nacional dictar leyes que disminuyan, restrin-jan o adulteren cualquiera de los derechos individuales consignados" en la Constitucin.

Sin duda, con fundamento en el principio de la supremaca consti-tucional, se desarroll el control difuso de la constitucionalidad, sin texto constitucional expreso, para lo cual, adems, los jueces encontra-ron apoyo legal en dos normas fundamentales del Cdigo Civil y del Cdigo Judicial. En efecto, el artculo 12 del Cdigo Civil, establece:

"Art. 12.- Cuando haya incompatibilidad entre una disposicin constitucional y una legal, se preferir aqulla."

Por su parte el artculo 4 del Cdigo Judicial dispone:

Art. 4.- Es prohibido a los funcionarios del orden judicial aplicar en la admi-nistracin de justicia, leyes, acuerdos municipales o decretos del Poder Ejecu-tivo que sea contrarios a la Constitucin."

Estas normas, por supuesto, formalizaban el sistema de control difu-so de la constitucionalidad que se desarroll en Panam, conforme al modelo desarrollado en materialmente toda Amrica Latina, con algu-nas excepciones como en Uruguay y Paraguay. Este sistema, fue du-ramente criticado por Eusebio A. Morales y Jos D. Moscote18, resumindose esas crticas por Carlos Pedreschi segn el cual, el sistema "estaba cargado de inconvenientes y deficiencias" pues dejaba en manos de cualquier funcionario judicial la trascendental funcin de interpretar los preceptos constitucionales y creaba, a la vez "cierta amargura... al

18. Vase Eusebio A. Morales "Leyes Inconstitucionales", en Ensayos, Documentos y Discursos, Panam 1928, Tomo I, p.

221; y Jos D. Moscote, Introduccin al Estudio de la Constitucin, Panam 1929, p. 116. Citados por Csar A. Quintero, loc. cit., p. 818 y 819 y Jorge Fbrega P., loc. cit., pp. 897 a 899.

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legitimar tantas interpretaciones de la Constitucin como jueces existieran en la Repblica19.

En realidad, esta crtica, necesariamente debe vincularse a la reali-dad del momento del Poder Judicial en Panam, pero no puede erigirse en apreciacin general y objetiva, pues ello sera la negacin del sistema de control difuso de la constitucionalidad de las leyes, que es el ms difundido en el mundo. En todo caso, las propuestas formuladas por Morales y Moscote, cristalizaron en la reforma constitucional de 1941, cuyo artculo 188, en parte, se inspir, en parte, en el texto constitucio-nal colombiano conforme a la reforma de 1910, ya sealada. Decimos que en parte, se inspir en parte de dicho texto, por lo siguiente: En primer lugar, porque la Constitucin de Colombia, conforme a la re-forma de 1910, estableca un sistema mixto de control de la constitucio-nalidad, a la vez difuso y concentrado. La reforma panamea de 1941, slo tom en cuenta el sistema concentrado que atribua a la Corte Su-prema la guarda de la Constitucin, desechando el sistema de control difuso de la constitucionalidad que tambin prevea la Constitucin co-lombiana. En segundo lugar, la inspiracin en el texto colombiano fue en parte, pues en ste no se estableci el sistema de control concentrado incidental que se incorpor a la Constitucin panamea; y adems, el texto colombiano slo prevera la accin popular de inconstitucionalidad contra "todas las leyes" y contra ciertos decretos ejecutivos, particularmente los dictados en ejercicio de facultades extraordinarias que le confiriera el Congreso; en cambio, la Constitucin de Panam la previ respecto de "todas las leyes, decretos, ordenanzas y resoluciones".

En esta forma, el sistema panameo de control de la constituciona-lidad pas de ser un sistema de control difuso a ser un sistema concen-trado de control, amplio, exclusivo y excluyente, precisamente por pre-visin expresa de la Constitucin. El sistema establecido es nico por lo que, en realidad, no sigui "el modelo de la Constitucin colombiana de 1910", como lo ha sealado Csar A. Quintero20 salvo, en parte de la fraseologa relativa a la atribucin a la Corte Suprema "la guarda de la

19. Carlos B. Pedreschi, El control de la constitucionalidad en Panam, Madrid, 1965, pp. 155; cit. por Csar A. Quintero,

loc. cit., p. 818. 20. loc. cit. p. 825.

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integridad de la Constitucin", y al incorporar la institucin de la "accin popular".

3. Otros sistemas de control concentrado y exclusivo de constitucionalidad atribuido a las Cortes Supremas de Justicia

en Amrica Latina: Uruguay, Honduras, Paraguay

Desde el punto de vista del derecho comparado latinoamericano, en realidad, se puede encontrar alguna similitud con la estructura general del sistema panameo de control de la constitucionalidad, en los siste-mas de Uruguay, Honduras y Paraguay21 con la advertencia, en todo caso, de que, en general, en estos pases no es tan amplio, pues slo se refiere a las leyes o actos estatales de similar rango; de que en esos pa-ses no existe la accin popular y de que los efectos de la decisin de la Corte Suprema en materia de inconstitucionalidad, son ms bien inter partes que erga omnes.

En efecto, en el sistema uruguayo, la Constitucin cuya ltima re-forma es de 1989, atribuye a la Corte Suprema de Justicia la jurisdiccin exclusiva y original para declarar la inconstitucionalidad de las leyes y otros actos del Estado que tengan fuerza de ley, con fundamento tanto en razones substantivas como formales (arts. 256 y 257). De acuerdo con la Constitucin, la declaracin de inconstitucionalidad de una ley y su inaplicacin al caso concreto, puede ser solicitada ante la Corte por todos aquellos que estimen que sus intereses personales y legtimos han sido lesionados por la misma (art. 258). En consecuencia, en contraste con la accin popular de Panam, en Uruguay, la accin de inconsti-tucionalidad est sometida a una condicin general de legitimacin, similar a la que existe en materia de control contencioso administrativo.

La cuestin constitucional tambin puede ser sometida a la Corte Suprema de manera incidental mediante remisin del asunto por un tri-bunal inferior, sea que ste acte de oficio, sea como consecuencia de una excepcin presentada por cualquier parte en el proceso concreto (art. 258). En este caso, el juez debe enviar a la Corte un resumen de la cuestin, pudiendo seguir el procedimiento hasta el nivel de decisin. Una vez que la Corte Suprema haya decidido, el tribunal tiene que to- 21. Vase las referencias en Allan R. Brewer-Caras, El control concentrado..., pp. 41 y ss.

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mar su propia decisin, de conformidad con lo que la Corte Suprema decida (arts. 258 y 259).

En Uruguay, al contrario que en Panam, las decisiones de la Corte Suprema sobre cuestiones de constitucionalidad se refieren, exclusiva-mente, al caso concreto, teniendo, por tanto, efectos slo en los proce-dimientos en los que fueron adoptados (art. 259). Obviamente, esta so-lucin es clara con respecto a las vas incidentales de control de la constitucionalidad, pero no lo es en los casos en que el asunto constitu-cional se plantea como una accin directa. En este caso, la Ley N 13747 de 1969, referente al procedimiento en materia de justicia consti-tucional, seala que la decisin puede impedir la aplicacin de las nor-mas declaradas inconstitucionales con respecto al que entabl la accin y que obtuvo la decisin, y autoriza a utilizarla como excepcin en to-dos los procedimientos judiciales, incluyendo el control contencioso administrativo.

En Honduras, tambin se ha establecido un sistema de control de la constitucionalidad de carcter concentrado, atribuido a la Corte Supre-ma de Justicia. En efecto, el artculo 184 de la Constitucin de 1982, con redaccin similar a la Constitucin de Uruguay, establece lo si-guiente:

"Art. 184.- Las leyes podrn ser declaradas inconstitucionales por razn de forma o de contenido. A la Corte Suprema de Justicia le corresponde el conocimiento y la resolucin originaria y exclusiva en la materia; y deber pronunciarse con los requisitos de las sentencias definitivas."

En esta forma, la Corte Suprema de Justicia tiene la potestad exclu-siva de actuar como juez constitucional. Su competencia para declarar la inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad, puede ser solicitada por quien se considere lesionado en su inters directo, personal y leg-timo, a travs de las siguientes vas (art. 185 de la Constitucin):

1. Por va de accin que se entabla directamente ante la Corte Su-prema de Justicia.

2. Por va incidental, sea de excepcin que puede oponerse en cual-quier procedimiento judicial; sea a instancia del Juez o Tribunal que co-nozca en cualquier procedimiento judicial, quien puede solicitar de ofi-

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cio la declaracin de inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad antes de dictar resolucin. En este caso de la va incidental, el pro-cedimiento debe suspenderse al elevarse las actuaciones a la Corte Su-prema de Justicia.

Debe sealarse adems, que de acuerdo con el artculo 183, ordinal 2 de la Constitucin de Honduras, tambin procede el amparo contra leyes, que se intenta ante la Corte Suprema de Justicia, para que se de-clare en casos concretos que la ley no obliga al recurrente ni es aplicable por contravenir, disminuir o tergisversar cualquiera de los derechos re-conocidos por la Constitucin.

Por ltimo, de manera similar al modelo uruguayo en Paraguay, la Constitucin de 1992 ha mantenido el sistema de control concentrado de la constitucionalidad, atribuido exclusivamente a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Esta, por tanto, de acuerdo con el artculo 260, tiene competencia para decidir las acciones o excepciones que se le planteen con el fin de declarar la inconstitucionalidad e inaplicabilidad de disposiciones contrarias al texto fundamental, en la siguiente forma:

1. Conocer y resolver la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instru-mentos normativos, declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contra-rias a esta Constitucin en cada caso concreto y en fallo que slo tendr efecto con relacin a ese caso; y 2. Decidir sobre la inconstitucionalidad de las sentencias definitivas o inter-locutorias, declarando la nulidad de las que resulten contrarias a esta Consti-tucin.

De acuerdo con la misma norma, el procedimiento puede iniciarse por accin ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y por va de excepcin en cualquier instancia, en cuyo caso se elevarn los antecedentes a la Corte.

En este ltimo caso, el procedimiento relativo al caso concreto debe continuar hasta el nivel de decisin. De todas formas, como se dijo, en ambos casos la decisin de la Corte Suprema slo tiene efectos con res-pecto al caso concreto y al peticionante.

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4. La compatibilidad del sistema concentrado de control de la constitucionalidad con todos los sistemas juridicos

Como resulta de lo anterior, puede sealarse que al sistema concen-trado de control de la constitucionalidad de las leyes, sin duda, es com-patible con todos los sistemas jurdicos, es decir, no es propio de los sistemas de derecho civil ni tampoco incompatible con la tradicin del common law. En realidad, se trata de un sistema que debe establecerse en una Constitucin escrita, y poco importa que el sistema jurdico del pas sea de derecho civil o de common law, aun cuando es ms frecuente en pases de derecho civil22.

Por ello, la expresin de que "la prctica del common law siempre ha sido incompatible con la nocin de tribunal constitucional especial se-gn el modelo continental"23 en materia de control de la constitucionali-dad, debe entenderse como una referencia al modelo europeo de Corte, Consejo o Tribunal Constitucional especial, y no, a un sistema "en el que la jurisdiccin est determinada y limitada a ciertas cuestiones"24. El sistema concentrado de control de la constitucionalidad no puede re-ducirse a los sistemas constitucionales en los cuales existe una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional. Por esta razn, como hemos di-cho, consideramos que es errneo para estudiar el sistema, el enfoque que consiste en identificar el sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes con el "modelo europeo" de Cortes, Con-sejos o Tribunales constitucionales especiales.

De hecho, aun cuando el sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes se conozca tambin como el sistema "austraco"25 o "modelo europeo"26 debido a la existencia de una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especial, encargado por la

22. Vase Allan R. Brewer-Caras, Judicial Review in Comparative Law, Cambridge 1989, pp. 186 y ss. 23 E. Mc Whinney, "Constitutional Review in the Commonwealth", en E. Mosler (ed.), Max-Plank-Institut fr

Auslndisches ffentliches recht und vlkerrecht, Verfassungs gerichtsbarkeit in der Gegenwart, Internationales Kolloquium, Heidelberg, 1961, Kln - Berln, 1962, p. 80.

24 Idem, p. 80. 25 M. Cappelletti, Judicial Review in the Contemporary World, Indianapolis, 1971, p. 50; J. Carpizo et H. Fix Zamudio,

"La necesidad y la legitimidad de la revisin judicial en Amrica Latina. Desarrollo reciente", Boletn Mexicano de Derecho comparado, 52, 1985, p. 36.

26 L. Favoreu, "Actualit et lgitimit du contrle juridictionnel des lois en Europe occidentale", Revue du Droit public et de la Science politique en France et l'tranger, 1985 (5), Pars, p. 1149. Publicado tambin en L. Favoreu y J.A. Jolowicz (ed.), Le contrle juridictionnel des lois. Lgitimit, effectivit et dveloppements rcents, Pars, 1986, pp. 17-68.

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Constitucin de actuar como juez constitucional fuera del Poder Judi-cial, debe recalcarse el hecho de que la caracterstica fundamental del sistema no es la existencia de una Corte, una Consejo o un Tribunal Constitucional especial, sino ms bien, la atribucin exclusiva a un solo rgano constitucional del Estado del poder de actuar como juez consti-tucional en lo que respecta algunos actos del Estado, trtese de la Corte Suprema de Justicia existente en el pas o de una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente creado.

La adopcin del sistema es una eleccin constitucional, tomada en funcin de las circunstancias concretas de cada pas, pero no necesaria-mente implica la creacin de Tribunales Constitucionales especiales con el fin de garantizar la justicia constitucional, ni la organizacin de tales Tribunales fuera del Poder Judicial.

En Europa, por ejemplo, la multiplicacin de los Tribunales Consti-tucionales encargados de ejercer el sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes, debe considerarse como una conse-cuencia prctica de una tradicin constitucional particular, vinculada al principio de la supremaca de la Ley, a la separacin de los poderes y a la desconfianza hacia los jueces en lo que respecta al control de los ac-tos estatales y particularmente de los administrativos27. Sin embargo, esto no puede llevar a considerar que el "modelo" del sistema concen-trado de control de la constitucionalidad de las leyes est limitado a la creacin de rganos constitucionales fuera del Poder Judicial, para que acten como jueces constitucionales. Antes del "descubrimiento" euro-peo de la justicia constitucional a travs de la creacin de Cortes o Tri-bunales constitucionales especiales despus de la Primera Guerra mun-dial, otros pases con tradicin de derecho civil haban implantado, a partir de mitades del siglo pasado, sistemas concentrados de control de la constitucionalidad, atribuyendo a sus Cortes Supremas una jurisdic-cin exclusiva y original, con el fin de anular leyes y otros actos del Estado con efectos similares, cuando stos contradicen la Constitucin. Este es el caso de los sistemas constitucionales latinoamericanos, inclu-so si, con alguna frecuencia, han combinado el sistema concentrado con el sistema difuso de control de la constitucionalidad.

27 Cf. M. Cappelletti, op. cit., p. 54; M. Cappelletti y J.C. Adams, "Judicial Review of Legislation: European Antecedents

and Adaptation", Harvard Law Review, Vol. 79, (6), 1966, p. 1211.

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IV. LA ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ESTATALES COMO GA-RANTIA CONSTITUCIONAL QUE FUNDAMENTA EL CONTROL CONCENTRADO

Como se ha sealado anteriormente, la esencia del sistema concen-trado de control de la constitucionalidad de las leyes, es la nocin de supremaca de la Constitucin. En efecto, si la Constitucin es la Ley suprema de un pas y, por lo tanto, prevalece ante todas las dems leyes, entonces un acto del Estado que contradiga la Constitucin no puede constituir una norma efectiva; al contrario, debe considerarse nulo. Ahora bien, el principal elemento que aclara la diferencia entre los dos grandes sistemas de control de la constitucionalidad (difuso y concen-trado) no es una posible concepcin distinta de la Constitucin y de su supremaca, sino ms bien el tipo de garanta adoptada en el sistema constitucional para preservar dicha supremaca.

Como lo indic Hans Kelsen en 1928, estas "garantas objetivas" son la nulidad o la anulabilidad del acto inconstitucional. Por nulidad se entiende, como lo explic Kelsen, que el acto inconstitucional del Es-tado no puede considerarse objetivamente como un acto jurdico; en consecuencia, no se requiere, en principio, de ningn otro acto jurdico para quitarle al primero su calidad usurpada de acto jurdico. En este caso, tericamente, cualquier rgano, cualquier autoridad pblica o cualquier individuo tendra el derecho de examinar la regularidad de los actos considerados nulos, con el fin de decidir su irregularidad y juz-garlos no conformes y no obligatorios. En cambio, si otro acto jurdico fuera necesario para establecer la nulidad del acto inconstitucional, la garanta constitucional no sera la nulidad sino la anulabilidad.28

Ahora bien, en principio, la nulidad de los actos inconstitucionales del Estado es la garanta de la Constitucin que conduce al sistema di-fuso de control de la constitucionalidad, aun cuando la ley positiva res-trinja el poder que podra tener cualquier persona para juzgar como nu-los los actos inconstitucionales29 y atribuya este poder de manera exclu-siva a los tribunales, como se puede observar en forma generalizada, dado la necesidad de confiabilidad y seguridad jurdicas.

28 H. Kelsen, loc. cit., 1928, Pars, p. 214. 29 Idem, p. 215.

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Por otra parte, la otra garanta de la Constitucin, a saber la anulabi-lidad de los actos inconstitucionales del Estado es precisamente la que conduce, en principio, al sistema concentrado de control de la constitu-cionalidad de las leyes. Este es el caso del sistema panameo.

1. Caractersticas generales del sistema concentrado de control de constitucionalidad como garanta de la anulabilidad de los actos inconstitucionales

En efecto, el aspecto fundamental que muestra la racionalidad del sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes, es el principio de anulabilidad de los actos del Estado, cuando contradicen la Constitucin.

Contrariamente a la nulidad de los actos del Estado, la anulabilidad de dichos actos, cuando se considera como una garanta objetiva de la Constitucin, significa que el acto del Estado, aun irregular o inconsti-tucional, una vez producido por una institucin pblica, debe conside-rarse como un acto del Estado y, como tal, vlido y efectivo hasta que el rgano que lo produjo lo derogue o revoque, o hasta que se decida su anulacin por otro rgano del Estado, con los poderes constitucionales correspondientes. Este es precisamente el caso de los sistemas concen-trados de control de la constitucionalidad, en los cuales la Constitucin confiere el poder para anular, generalmente algunos actos del Estado, cuando se juzgan inconstitucionales, a un solo rgano constitucional, sea ste la Corte Suprema existente o un rgano creado especial y sepa-radamente dentro o fuera del Poder Judicial, con funciones jurisdiccio-nales, que le permiten actuar como juez constitucional.

Sin embargo, debe sealarse que, en general en los sistemas con-centrados de control de la constitucionalidad, la anulabilidad de los ac-tos del Estado no constituye la nica garanta de la Constitucin, puesto que siempre va acompaada de la nulidad. En cierta manera, se confi-gura como una restriccin a la regla de la nulidad que deriva de la vio-lacin de la Constitucin.

En efecto, se ha afirmado que en lo que respecta a la nulidad de los actos inconstitucionales del Estado, en el sistema difuso de control de la constitucionalidad, la ley positiva, con miras a evitar la anarqua jurdi-

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ca, limita el poder terico general de las autoridades pblicas y los in-dividuos para considerar como inexistente e invlido un acto inconsti-tucional del Estado, reservando dicho poder a los jueces. Esto significa que, de hecho, el acto inconstitucional del Estado slo puede ser exami-nado por los tribunales, los cuales son los nicos en tener el poder para considerarlo nulo; lo que significa que, hasta ese momento, el acto irre-gular debe considerarse efectivo y obligatorio para las autoridades p-blicas y los individuos. Por ello, en el sistema difuso de control de la constitucionalidad, una vez que un tribunal ha apreciado y declarado la inconstitucionalidad del acto estatal en relacin a un juicio particular, el acto se considera nulo con relacin a dicho juicio.

En todo caso, esta misma situacin tambin se presenta en los siste-mas constitucionales dotados de un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, con relacin a todos los actos del Estado distintos de aquellos que slo pueden ser anulados por el Tribunal Constitucional o por la Corte Suprema. En efecto, como se ha sealado, en lo que respec-ta a los actos del Estado de rango inferior en la jerarqua de las normas, por ejemplo, los actos administrativos normativos, todos los jueces, en un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, tienen nor-malmente el poder de considerarlos nulos cuando son inconstituciona-les, con relacin al juicio particular en el cual fueron cuestionados. En estos casos, la garanta de la Constitucin es la nulidad del acto inconsti-tucional del Estado, aun cuando solamente los tribunales estn habilitados para examinarlo.

En consecuencia, la particularidad del sistema concentrado de con-trol de la constitucionalidad reside en el hecho de que la ley positiva establece un lmite adicional a los efectos de la inconstitucionalidad de los actos, a saber que respecto de algunos de stos, el poder para decla-rar su inconstitucionalidad y su invalidez, y por lo tanto, para conside-rarlos sin efectos, ha sido reservado exclusivamente a un solo rgano constitucional: la Corte Suprema existente o una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especial. En estos casos, y con relacin a tales actos, tratndose normalmente de actos legislativos y otros actos del Estado de rango o efectos similares en el sentido en que estn inmedia-tamente subordinados a la Constitucin, la garanta de la Constitucin

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ha sido reducida a la anulabilidad del acto del Estado considerado in-constitucional.

En conclusin, en los sistemas constitucionales que poseen un sis-tema concentrado de control de la constitucionalidad, el deber de todos los jueces y tribunales consiste en examinar la constitucionalidad de los actos del Estado. Sin embargo, cuando el acto cuestionado es una ley u otro acto inmediatamente subordinado o de ejecucin directa de la Constitucin, los tribunales ordinarios no pueden juzgar su inconstitu-cionalidad, puesto que dicho poder est reservado a un Tribunal Consti-tucional especial o a la Corte Suprema de un pas determinado, el cual puede anular el acto. En este caso, la garanta de la Constitucin es la anulabilidad y entonces el acto queda anulado con efectos generales, puesto que es considerado o declarado nulo, no solamente respecto de un caso particular, sino en general.

Salvo esta excepcin jurisdiccional particular, la cual es propia del sistema concentrado de control de la constitucionalidad, todos los dems tribunales o jueces pueden, en un juicio concreto, decidir la inapli-cabilidad de los actos normativos del Estado no contemplados por esta excepcin, considerndolos nulos cuando los juzguen viciados de in-constitucionalidad. En estos casos, la garanta de la Constitucin es, sin lugar a dudas, la nulidad.

En el sistema de control concentrado de Panam, como se ha sea-lado, el mismo es sumamente amplio, en el sentido de que la Corte Su-prema de Justicia tiene el monopolio total para anular todos los actos estatales por inconstitucionalidad. En este caso, por tanto, la excepcin mencionada se ha convertido en regla absoluta, pues ningn otro tribu-nal puede declarar la nulidad de ningn acto estatal por inconstituciona-lidad.

2. El poder de un rgano constitucional para anular algunos o todos los actos inconstitucionales del Estado

El otro aspecto de la racionalidad del sistema concentrado de control de la constitucionalidad es que el poder para declarar la nulidad de las leyes est conferido a un rgano constitucional con funciones jurisdic-cionales, sea la Corte Suprema existente en un pas determinado, sea

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una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente crea-do. Por consiguiente, el sistema concentrado posee, en general una par-ticularidad doble: en primer lugar, el poder para anular ciertos actos in-constitucionales est conferido a un solo rgano constitucional con funciones jurisdiccionales, y, en segundo lugar, de acuerdo con la ex-cepcin mencionada, el poder de dichos rganos constitucionales para juzgar la inconstitucionalidad y declarar la nulidad de actos del Estado, no concierne todos los actos del Estado, sino un nmero limitado de ellos, normalmente las leyes y otros actos del Congreso o del Gobierno, inmediatamente subordinados a la Constitucin o dictados en ejecucin directa de sta y nicamente sometidos a sus regulaciones. Como se di-jo, este, sin embargo, no es el caso de Panam, donde la Corte Suprema de Justicia es el slo rgano con poder para anular, por inconstituciona-lidad, todos los actos estatales.

3. El rechazo de considerar el modelo europeo de justicia consti-tucional como "el modelo" del control concentrado de la cons-titucionalidad

Se ha sealado anteriormente que el sistema concentrado de control de la constitucionalidad no implica necesariamente el otorgamiento del poder para anular leyes a una Corte, un Consejo o un Tribunal Consti-tucional especialmente creado, tal como sucede en Europa, sino que di-cho poder puede ser conferido a la Corte Suprema existente en el pas, como es el caso en muchos pases de Amrica Latina, mucho antes de que Europa continental implantase el modelo de los Tribunales Consti-tucionales en 1920.

En efecto, como ya lo hemos sealado, desde mediados del siglo pa-sado, muchos pases latinoamericanos han adoptado un sistema concen-trado de control de la constitucionalidad, confiriendo a la Corte Supre-ma del pas el poder para decidir la nulidad de las leyes. Debe insistirse en los casos de Colombia y Venezuela, que poseen desde hace ms de un siglo, un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, en paralelo con el sistema difuso, en el cual la Corte Suprema ha tenido el monopolio de la anulacin de las leyes. En Colombia, en 1991, este po-der ha sido transferido a una Corte Constitucional.

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Debe sealarse que al contrario del sistema panameo, por lo gene-ral, los sistemas de control de la constitucionalidad que se han desarro-llado en Amrica Latina, se han ido orientando progresivamente hacia sistemas mixtos de control de la constitucionalidad, en los cuales co-existen el sistema difuso y el sistema concentrado. Este es el caso, por ejemplo, de Venezuela, Colombia, Brasil, Per, Costa Rica, El Sal-vador, y Guatemala. No obstante, como hemos sealado, algunos sis-temas de Amrica Latina, como el de Panam, Uruguay, Honduras y Paraguay permanecieron concentrados, donde la Corte Suprema de Justicia tiene una jurisdiccin exclusiva y original para declarar la in-constitucionalidad de las leyes.

Debe destacarse, sin embargo, que la modalidad del sistema con-centrado de control de la constitucionalidad basado en la creacin de un rgano constitucional especial, una Corte, un Consejo o un Tribunal para actuar como juez constitucional dotado del poder original y exclu-sivo para anular las leyes y otros actos de rango y efectos similares, ha marcado, por su carcter novedoso, la evolucin de la justicia constitu-cional en las ltimas dcadas, desde la creacin de las primeras Cortes Constitucionales en Austria y Checoslovaquia en 1920. El sistema fue adoptado ms tarde en Alemania y en Italia despus de la Segunda Guerra Mundial, y hace unas dcadas en Espaa y Portugal. Tambin haba sido adoptado, antes de 1990, en algunos pases ex socialistas (Yugoslavia, Checoslovaquia y Polonia) y se desarroll bajo una forma particular en Francia. Bajo la influencia del modelo europeo pero de una manera incompleta, el sistema tambin se implant en Gua-temala, en la dcada de los sesenta, y en Chile hacia principios de los aos 70, con la creacin de un Tribunal Constitucional, y luego apareci en Ecuador y Per donde fueron creados Tribunales de Garantas Constitucionales. En Per, en 1993 dicho Tribunal fue sustituido por un Tribunal Constitucional. En 1991, la nueva Constitucin colombiana, como se dijo, cre una Corte Constitucional, al igual que sucedi en Bolivia en 1994.

A pesar del desarrollo del constitucionalismo desde principios del siglo pasado, principalmente gracias a las experiencias norteamericanas, debe admitirse que Europa continental se haba quedado atrs de las concepciones constitucionales, por lo que el sistema de justicia consti-

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tucional slo fue adoptado en Europa despus de la Primera Guerra Mundial. Dicha adopcin se hizo en dos etapas. La primera termin con la Constitucin de Weimar (1919) mediante la cual Alemania instituy un Tribunal dotado de una jurisdiccin para decidir los conflictos entre los poderes constitucionales del Estado y, particularmente, entre los distintos poderes territoriales, distribuidos verticalmente como conse-cuencia de la organizacin federal del Estado. La segunda fue el sistema austraco, creacin personal del Profesor Hans Kelsen, quien concibi un sistema que fue recogido inicialmente en la Constitucin austraca de 1920, y luego perfeccionado por la reforma constitucional de 1929.

4. Las influencias de Kelsen en la concepcin del modelo europeo

En todo caso, puede considerarse que la introduccin de un sistema de justicia constitucional en Europa fue el resultado de la influencia de las teoras de Hans Kelsen, quien dise la norma constitucional como fuente de validez para todas las normas del ordenamiento jurdico con un corolario fundamental: la necesidad de un rgano del Estado encargado de garantizar la Constitucin, es decir, de resolver los conflictos entre las normas reglamentarias y aquellas de jerarqua superior en las que se ba-san las primeras (las legales), y entre todas ellas, y en ltima instancia, con la Constitucin.30

Kelsen concibi la justicia constitucional como un aspecto particular de un concepto ms general de garanta de la conformidad de una norma inferior con una norma superior de la cual la primera deriva y en base a la cual ha sido determinado su contenido. As, la justicia constitucional es una garanta de la Constitucin que se desprende de la "pirmide jurdica" del ordenamiento legal donde se encuentran determinadas tanto la unidad como la jerarqua de las diferentes normas.

Debe recordarse que, fuera de Austria y bajo la influencia de Kel-sen, Checoslovaquia fue el primer pas europeo en adoptar el sistema de control de la constitucionalidad, en su Constitucin del 29 de febrero 30 H. Kelsen, loc. cit., pp. 201, 223.

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de 192031. Los fundamentos de la adopcin del sistema concentrado de control de la constitucionalidad en Checoslovaquia provinieron de una norma constitucional, la cual estableci de manera explcita la supre-maca de la Constitucin con respecto al resto del ordenamiento legal, consagrando que "Todas las leyes contrarias a la Constitucin o a una de sus partes as como a las leyes que la modifican y la completan se consideran nulas" (art. I,1); prohibiendo expresamente a los tribunales ejercer el control difuso de la constitucionalidad de las leyes32. Adems, la Constitucin estableci la obligacin para todos los tribunales de consultar el Tribunal Constitucional en casos de aplicacin de una ley considerada como inconstitucional. Todos estos elementos llevaron a la concentracin de la jurisdiccin constitucional para juzgar la constitu-cionalidad de las leyes en un rgano especial, el Tribunal Constitucio-nal, el cual existi hasta 1938.33

La concepcin de Kelsen acerca del sistema concentrado de control de la constitucionalidad, contrariamente a la del sistema difuso en el cual todos los jueces tienen el poder para abstenerse de aplicar leyes que consideren contrarias a la Constitucin, tenda a conferir a un rgano especial el poder exclusivo para declarar la inconstitucionalidad de una ley y para anularla. Este rgano es un Tribunal Constitucional al cual deben recurrir todos los tribunales cuando deben aplicar una ley cuya constitucionalidad sea dudosa. En tal sistema, por lo tanto, los tribunales ordinarios no tienen el poder para abstenerse de aplicar leyes inconsti-tucionales.

Dentro de su concepcin terica original, este sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes no haba sido concebido por Kelsen como el ejercicio de una funcin jurisdiccional, sino ms bien como un "sistema de legislacin negativa"34. En este caso, se con-sideraba que la Corte Constitucional no decida especficamente la 31 Artculo I.1. Ver en P. Cruz Villaln, "Dos modos de regulacin del control de constitucionalidad: Checoslovaquia

(1920-1938) y Espaa (1931-1936)", Revista Espaola de Derecho Constitucional, 5, Madrid, 1982, p. 119. 32 El artculo 102 establece que "Los tribunales pueden verificar la validez de los reglamentos ejecutivos, cuando examinan

una cuestin legal especfica; en lo que se refiere a las leyes, slo pueden verificar si han sido correctamente publicadas", ver en P. Cruz Villaln, loc. cit., p. 135.

33 Tambin debe observarse que en el rgimen constitucional rumano existi un sistema de control de la constitucionalidad de las leyes, en el Artculo 103 de la Carta Fundamental del 29 de marzo de 1923. Sin embargo, este control slo se confiaba a la Corte de Casacin y fue eliminado por la Repblica Popular, bajo la influencia sovitica, en la Ley Funda-mental de 1948.

34 H. Kelsen, loc. cit. pp. 224, 226. Ver los comentarios de E. Garca de Enterra, op. cit., pp. 57, 132.

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constitucionalidad de las leyes; tal funcin estaba reservada al tribunal a quo que hubiera planteado la cuestin de la constitucionalidad por ante la Corte Constitucional. Normalmente, la competencia de esta ltima estaba limitada a la cuestin puramente abstracta de la compatibilidad lgica que deba existir entre la ley y la Constitucin. Desde este punto de vista puramente terico, puesto que no haba ninguna aplicacin concreta de la ley en un caso especfico, se consideraba que no se trata-ba del ejercicio de una actividad jurisdiccional que implicara una deci-sin concreta. Esto llev a Kelsen a sostener que, cuando el Tribunal Constitucional declaraba la inconstitucionalidad de una ley, la decisin, por tener efectos erga omnes, era una "accin legislativa" y que la deci-sin del Tribunal Constitucional tena "fuerza de ley". Es tambin la ra-zn por la cual la ley deba ser considerada vlida hasta la adopcin de la decisin de anularla, por la cual los jueces estaban obligados a apli-carla.35

Tal concepcin fue desarrollada por Kelsen para responder a las ob-jeciones eventuales que podan formularse al control jurisdiccional de la accin legislativa, dado el concepto de supremaca del Parlamento, hon-damente arraigado en el derecho constitucional europeo. En esta forma, prohibiendo a los jueces ordinarios abstenerse de aplicar las leyes, y confiriendo a una Corte Constitucional el poder para declarar la in-constitucionalidad de una ley con efectos erga omnes, el Poder Judicial quedaba subordinado a las leyes sancionadas por el Parlamento y, al mismo tiempo, se mantena la supremaca de la Constitucin con respecto al Parlamento. La Corte Constitucional, as, ms que una competidora del Parlamento, se conceba como su complemento natural. Sus funciones se limitaban a juzgar la validez de una ley empleando la pura lgica racional, sin tener que decidir conflictos en casos especfi-cos, y a actuar como un "legislador negativo", aun cuando no espont-neamente, sino a instancia de las partes interesadas. Segn Kelsen, el Poder Legislativo se dividi as en dos partes: la primera, ejercida por el Parlamento con la iniciativa poltica, el "legislador positivo"; y la segun-da, ejercida por el Tribunal Constitucional, el "legislador negativo", con el poder para anular las leyes que violasen la Constitucin.36

35 H. Kelsen, loc. cit., pp. 224,225. 36 Ver los comentarios relativos al pensamiento de Kelsen en E. Garca de Enterra, op. cit., pp. 57, 58, 59, 131, 132, 133.

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De acuerdo con esta concepcin, por supuesto, era necesario que la Corte Constitucional fuese un rgano separado de los poderes tradiciona-les del Estado y no formara parte de las autoridades judiciales.37

Hoy da, si bien se ha aceptado el carcter jurisdiccional (no legisla-tivo) de la actividad de estas Cortes Constitucionales especiales recha-zando su llamado carcter de "legislador negativo"38, la idea de conferir funciones jurisdiccionales a un rgano constitucional especialmente creado (Corte, Consejo o Tribunal Constitucional) generalmente ubica-do fuera de la organizacin judicial, prevaleci en Europa continental y abri camino al "modelo europeo" de control de la constitucionalidad. Este, en cierta manera, se desarroll como consecuencia de un com-promiso entre la necesidad de un sistema de justicia constitucional deri-vado de la nocin de supremaca constitucional y la concepcin tradi-cional europea de la separacin de los poderes, la cual niega el poder a los jueces para juzgar la invalidez de las leyes inconstitucionales.39

En todo caso, es evidentemente errneo identificar el sistema concen-trado de control de la constitucionalidad de las leyes con el "modelo euro-peo", ya que un sistema en el cual la jurisdiccin exclusiva y original para anular las leyes y otros actos del Estado se confiere a la Corte Suprema de Justicia existente en un pas dado y ubicada en la cspide de la organiza-cin judicial, como es el caso de Panam, tambin debe ser considerado como un sistema concentrado de control de la constitucionalidad. Por esta razn, el otro aspecto de la racionalidad del sistema concentrado de control de la constitucionalidad es el otorgamiento, a un rgano constitucional particular, sea la Corte Suprema o una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente creado, del papel de juez constitucional con el fin de anular leyes con efectos erga omnes.

En el caso de Panam, como hemos sealado, el carcter concentrado del sistema es sumamente amplio, pues al contrario de la generalidad de los pases que han adoptado el sistema de control concentrado, la Corte Su-prema de Justicia panamea no slo tiene el poder exclusivo de anular las leyes y dems actos estatales de similar valor o rango, sino materialmente

37 H. Kelsen, loc. cit., p. 223. 38 M. Cappelletti y J.C. Adams, loc. cit., pp. 1218, 1219. 39 M. Cappelletti, op. cit., p. 67.

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todos los actos estatales. En esa forma, la garanta que la Constitucin ha adoptado respecto de su propia supremaca, es la de anulabilidad, con caractr general y absoluto; y no la de la nulidad.

V. EL CARACTER PREVIO O POSTERIOR DEL CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD

El sistema de control concentrado de la constitucionalidad puede tener un carcter previo o posterior, o ambos. Tal sistema de control funciona en Austria, Italia y Espaa donde se crearon constitucionalmente Cortes, Tribunales o Consejos constitucionales encargados de ejercer el control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes. Con funcio-nes similares se crearon Tribunales constitucionales en Alemania y Portugal, pero integrados al Poder Judicial.

Estas Cortes Constitucionales ejercen su poder jurisdiccional de control bien sea antes de que la ley entre en vigencia, es decir antes de su promul-gacin, o una vez en vigencia. Por ello se distingue el control a priori del control a posteriori de la constitucionalidad de las leyes.

En general, puede decirse que los sistemas concentrados de control jurisdiccional que conforman al modelo europeo se caracterizan por la utilizacin de varios medios de control jurisdiccional de la constitucio-nalidad de las leyes vigentes, es decir, una vez promulgadas y despus de que se hayan iniciado sus efectos normativos jurdicos. Slo excep-cionalmente algunos sistemas concentrados europeos preven un medio de control preventivo sobre algunos actos del Estado, como por ejemplo en Francia, en relacin a las leyes; en Italia, con respecto a las leyes regionales, y en Espaa, en cuanto a las leyes orgnicas y los tratados internacionales.

En todo caso, el fundamento de la existencia de un sistema de con-trol jurisdiccional a posteriori reside en la superacin del dogma de la soberana del Parlamento y de la ley, as como en la flexibilizacin del principio de separacin de los poderes. El control jurisdiccional implica la existencia de una Constitucin escrita y rgida, dotada de un carcter normativo directamente aplicable a los individuos; de manera que sus lmites se imponen a todos los rganos constitucionales, incluyendo al

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legislador cuyas actividades deben estar en conformidad con su texto y, por lo tanto, sujetas a un control jurisdiccional.

De lo anterior se deduce que en general, puede decirse que lo caracte-rstico del sistema concentrado de control de la constitucionalidad, sin duda, es el control posterior, que permite anular actos estatales efectivos inconstitucionales. Sin embargo, algunos sistemas de control concentrado slo preven un control previo de la constitucionalidad de las leyes, es decir, respecto de proyectos de ley, o de leyes sancionadas, antes de su promul-gacin, como sucede en Francia y Chile, por ejemplo.

1. Los sistemas de control preventivo de la constitucionalidad de las leyes, como nico mtodo de control concentrado: Francia y Chile

En efecto, en el derecho comparado, como sistemas de control preven-tivo de la constitucionalidad de las leyes como nico mtodo de control concentrado, se destacan los sistemas de Francia y Chile.

En cuanto al sistema preventivo francs de control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes, fue definitivamente implantado por la Constitucin del 5 de octubre de 1958, la cual cre el Consejo Consti-tucional (arts. 56 a 63) como rgano constitucional encargado de esta-blecer la conformidad de las leyes a la Constitucin "antes de su pro-mulgacin" (art. 61) . Tal innovacin institucional fue producto de una reaccin en contra de por lo menos dos de los fundamentos del sistema constitucional francs tradicional, a saber, el absolutismo de la ley y el rechazo de cualquier injerencia judicial con respecto a los dems pode-res del Estado, en especial al Parlamento.

En efecto, uno de los principales dogmas polticos derivados de la Revolucin Francesa fue la profunda desconfianza del legislador revo-lucionario para con los jueces, a quienes les neg cualquier posibilidad de controlar los dems poderes del Estado. Esta posicin antijudicial tuvo su razn poltica de ser en el papel desempeado por los Parle-ments prerevolucionarios, los cuales como Altas Cortes, examinaban las leyes y los decretos que se les sometan con el fin de garantizar que no contenan nada contradictorio con "las leyes fundamentales del Reino", lo que confera a dichos Parlements un poder poltico conservador

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considerable40. Este poder lo ejercieron particularmente en la vspera de la Revolucin.

Esta desconfianza hacia el Poder Judicial llev a una interpretacin revolucionaria extrema del principio de separacin de los poderes: todos los jueces se vieron impedidos no slo del derecho de controlar los actos legislativos y administrativos, lo que explica porqu, al inicio, la Corte de Casacin era un rgano legislativo; sino del poder de interpretar las leyes, el cual haba sido reservado al Legislador, quien lo ejerca por decreto promulgado a instancia de los jueces, mediante el denominado rfr lgislatif, lo que se produca en caso de dudas respecto a la interpretacin del texto de una ley41. Por consiguiente, los jueces slo eran, como deca Montesquieu "la boca de la ley", es decir, la boca que pronunciaba las palabras de la ley, y por lo tanto, seres totalmente pasi-vos, incapaces de apreciar la fuerza o el rigor de la ley.42

En todo caso, como se ha sealado, la Constitucin de 1958, al crear el Consejo Constitucional y sin rechazar totalmente el dogma de la su-premaca de la ley ni la prohibicin para los tribunales y los jueces de controlar la constitucionalidad de las leyes, permiti el ejercicio de un control preventivo de la constitucionalidad de las leyes antes de su pro-mulgacin (Art. 61).

En esta forma, en Francia, el Consejo Constitucional ejerce dos ti-pos de control preventivo de la constitucionalidad: sobre las leyes no promulgadas y sobre la reparticin de las competencias normativas del Estado entre la ley y los reglamentos. En ambos casos, el Consejo Constitucional, aun cuando no tenga el poder para controlar la constitu-cionalidad de las leyes vigentes, ha desempeado un papel muy signifi-cativo en lo que respecta al desarrollo del principio de la constituciona-lidad.43

El control preventivo de la constitucionalidad de las leyes no pro-mulgadas es ejercido por el Consejo Constitucional de dos maneras: en forma obligatoria, en cuanto a los reglamentos parlamentarios y las le-

40. M. Cappelletti, op. cit, pp. 33-35; F. Luchaire, Le Conseil Constitutionnel, Pars, 1980, pp. 5-6. 41. Idem. 42 Montesquieu, De l'esprit des lois, Book XI, Ch. VI, citado por Ch. H. Mc Ilwain, The High Court of Parliament and its

Supremacy, Yale, 1910, p. 323. 43 Allan R. Brewer-Caras, Judicial Review..., cit., pp. 255 y sig.

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yes orgnicas, y en forma facultativa, en cuanto a las leyes ordinarias y los tratados internacionales.

En cuanto a las leyes ordinarias estas pueden ser sometidas al Con-sejo Constitucional, antes de su promulgacin, por el Presidente de la Repblica, el Primer Ministro o el Presidente de cualquiera de las Asambleas. La reforma constitucional de 1974 tambin legitim para formular la solicitud a 60 diputados y senadores, quienes pueden some-ter al Consejo Constitucional la cuestin de la constitucionalidad de las leyes ordinarias (art. 61), dando as a las minoras la posibilidad de cuestionar las decisiones adoptadas por la mayora.

Este control facultativo de la constitucionalidad tambin se puede ejercer respecto de los tratados internacionales, a instancia del Presi-dente de la Repblica, del Primer Ministro o del Presidente de cual-quiera de las Asambleas. En este caso, el Consejo Constitucional debe decidir si un tratado internacional contiene clusulas contrarias a la Constitucin, por lo que la autorizacin necesaria para su firma o apro-bacin slo puede otorgarse previa una reforma constitucional (art. 54).

En todos los casos en los cuales se recurre al Consejo Constitucional con miras al control de la constitucionalidad de las leyes orgnicas, re-glamentos parlamentarios, leyes ordinarias o tratados internacionales, antes de su promulgacin, la interposicin de la peticin produce efectos suspensivos, los cuales comienzan en el momento en que el Consejo recibe la solicitud, por lo que a partir de ese momento, la promulgacin del texto normativo cuestionado queda suspendida (art. 61).

En cuanto al sistema de Chile, debe decirse que si bien el Tribunal Constitucional tiene competencia para resolver las cuestiones de constitu-cionalidad, respecto de los decretos ejecutivos que tengan fuerza de ley; en cuanto a las leyes, estas slo pueden ser objeto de un control preventivo, antes de su promulgacin. En tal sentido, el artculo 82 de la Constitucin, atribuye al Tribunal Constitucional competencia para juzgar, antes de su promulgacin, la constitucionalidad de las leyes orgnicas o las que in-terpretan preceptos de la Constitucin. El Tribunal est igualmente au-torizado, a peticin de parte, para ejercer el control preventivo sobre toda cuestin que surja durante la discusin de los proyectos de ley, de los proyectos de reforma de la Constitucin y de las leyes aprobatorias de los Tratados Internacionales sometidos a la sancin del Congreso.

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En todos estos casos, como en el modelo francs, el control preven-tivo ejercido por el Tribunal Constitucional puede ser obligatorio o ejercido a peticin de parte. En el caso de las leyes orgnicas consti