sergio lopez ayon

8/17/2019 Sergio Lopez Ayon

1/14

LOS SUJETOS DEL DERECHODE ACCESO A LA INFORMACIÓN

Sergio LÓPEZ-AYLLÓN*

SUMARIO: I. Introducción. II. Los su jetos de los derechos fundamentales. III. Los su jetos obli gados a la luz de la re for-ma al artículo 6o. constitucional . IV. Los su jetos indirectos

del derecho de acce so a la in formación.

I. I NTRODUCCIÓN

Hoy nadie duda que el de recho de ac ceso a la infor mación, co mouna de las vertientes del derecho a la información, constituye underecho fundamental. Esto no fue siem pre así. En efecto, luego dela reforma al artículo 6o. constitucional que en 1977 introdu jo elderecho a la información, hu bo un largo debate sobre cuál era lanaturaleza y quiénes los su jetos de ese derecho.1 Así, en una desa-fortunada decisión que data de 1985, la Su prema Corte de Justiciaesta bleció que se trata ba de una “garantía social” cuyo su jeto acti -vo eran los partidos políticos. Conforme a esa inter pretación “nose pretendió esta blecer una garantía individual consistente en que

* Profesor investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas(CIDE).

23

1 Véase Ló pez-Ayllón, Sergio, El derecho a la in formación, México, UNAM-Miguel Angel Porrúa, 1984; Car pizo, Jorge “Constitución e información”, en Va-ladés, Diego y Car bonell, Miguel (coords.), Constitucionalismo iberoamericanoen el si glo XXI , México, UNAM, 2000, pp. 44-48.

http://www.juridicas.unam.mx/


2/14

cualquier go bernado, en el momento que lo estime oportuno, soli-

cite y obtenga de órganos del Estado determinada información”.2

Tuvo que pasar poco más de una década para que la misma Su- prema Corte rectificara este criterio y reconociera que el derecho ala información era una garantía individual,3 cuyo su jeto obligadoera el Estado, y que im plica ba el derecho de los go bernados de co-nocer la información que éste genera ba.4 Esta inter pretación de ja -

ba sin em bargo abierto el pro blema res pecto de qué órganos delEstado en concreto resultaban obligados por este derecho y cuáles

eran las modalidades para su ejercicio.5 En la práctica, el ejerciciode este derecho era difícil, casi inexistente.

La promulga ción de la Ley Federal de Trans paren cia y Acce soa la Información Pú blica Gu bernamental en 2002 me joró parcial-mente esta situación. De conformidad con este ordenamiento, lossu jetos obligados por este derecho, a ni vel fe de ral, incluyen alcon junto de los órganos estatales federales, es decir los poderes

Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los órganos constitucionales au-tónomos (Banco de México, Instituto Federal Electoral, Comisión Nacional de los Derechos Humanos y las universidades pú blicasautónomas) y a los tri bunales administrativos (artículo 3o., fr.XVI). La Ley se apli ca tam bién, aunque de manera indirecta, a los

24 SERGIO LÓPEZ-AYLLÓN

2 Semanario Judicial de la Federación, México, octava época, agosto de1992, t. X, p. 44.

3

Derecho a la información. La Su prema Corte inter pretó originalmente elartículo 6o. Constitucional como garantía de partidos políticos, am pliando pos-teriormente ese concepto a garantía individual y a obligación del Estado a infor -mar verazmente. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, no-ve na época, t. XI, abril de 2000, te sis P. XLV/2000, p. 72.

4 “…el Estado, como su jeto informativo que genera información, que tieneel ca rác ter de pú bli ca, y su pone, por lo tanto, el interés de los miem bros de la so -ciedad por conocerla, se encuentra obligado a comunicar a los go bernados susactividades y éstos tienen el derecho correlativo de tener acceso li bre y oportunoa esa información”, El derecho a la in formación, México, Su prema Corte de Jus-

ticia de la Nación, 2000, p. 1095 Para una revisión com pleta de la inter pretación de la SCJN en materia dede recho a la información, véase Cossío Díaz, Jo sé Ramón, “El dere cho a la infor-mación en las resoluciones de la Su prema Corte de Justicia de México”, Anuariode Derecho Constitucional Latinoamericano, Méxi co, 2002, pp. 305-332.


3/14

partidos políticos y a cualquier persona que reci ba recursos pú bli-

cos (artículos 11 y 12).A nivel de las entidades federativas, las diferentes leyes de acce-so a la información esta blecieron diversas modalidades en materiade los su jetos del derecho. Así, por ejem plo, res pecto de los su jetosactivos, quince leyes esta blecieron que éste podía ser ejercido sólo

por los “ciudadanos” o los “go bernados”.6 Algunas leyes llegaronincluso a exigir requisitos como la ciudadanía estatal.7

En cuanto a los su jetos obligados, las leyes estatales tam bién

presentan variaciones. Así, aunque prácticamente todas las leyesincluyeron a los tres poderes, en materia de partidos políticos oncelos consideraron su jetos obligados directos, siete como su jetosobligados indirectos, en nueve casos se incluyeron por inter preta-ción y en cinco casos fueron excluidos.8 Mu chas le yes de trans pa -rencia (23) consideraron que las personas físicas y morales que re-ci ben recursos pú blicos son tam bién su jetos obligados del derecho

de acceso a la información.9

La reciente reforma al artículo 6o. de la Constitución plantea di-versos pro blemas relacionados con su ám bito de aplicación perso-nal, es decir, con la determinación de quiénes son los su jetos obli-gados por ese derecho. Este breve ensayo busca contri buir alanálisis de esta cuestión. Para este pro pósito utilizaremos en pri -mer lugar algunos elementos de la teoría de los derechos funda-mentales, mismos que consideramos contri buyen a dar un marcoconceptual al análisis. Posteriormente, analizaremos los antece -dentes de la reforma y procederemos en seguida al análisis del textocons titucio nal a la luz de los de bates y los dic támenes de las Cáma-

LOS SUJETOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN 25

6 Véase Ló pez Ayllón, Sergio y Marván, María (coords.). La trans paren-cia en la Re públi ca: un recuen to de buenas prácticas, México, CIDE-IFAI,2007, p. 29.

7 La ley de Quintana Roo esta ble ció por ejem plo que el derecho sólo podía

ser ejercido por los “ciudadanos quintanarroenses y personas morales con domi-cilio en la entidad” (artículo 5o., fr. VIII).8 Ló pez-Ayllón, Ser gio y Marván, Ma ría, op. cit ., no ta 6, p. 30.9 Como veremos adelante, esta inter pretación, aunque posi ble, presenta di -

versas dificultades tanto jurídicas como prácticas.


4/14

ras de Di putados y Senadores. Finalmente, discutiremos algunos

as pectos controvertidos, particularmente res pecto del alcance delartículo 6o. en materia de partidos políticos, algunas organizacio-nes co mo los sindi catos y las em pre sas, ade más de los particularesque reci ben recursos pú blicos.

II. LOS SUJE TOS DE LOS DE RE CHOS FUNDAMENTALES

Existe prácticamente consenso en reconocer que el derecho deacceso a la información constituye un derecho fundamental10 y porello se construye como un derecho sub jetivo.11 Ba jo esta óptica, elsu jeto activo del derecho es cualquier persona, sin im portar nacio-nalidad, ciudadanía o edad.12 Es im portante destacar que el accesoa la información no es un derecho político, y que por ello su ejerci-

cio no de be vincularse al estatus de “ciudadano”.En princi pio, el su jeto pasivo del derecho de acceso a la infor-mación —como derecho fundamental— es el Estado. La mayor

parte de las leyes de ac ceso del mundo, sin em bargo, se han limitadoa esta blecer el procedimiento de acceso res pecto de las entidades dela administración pú blica.13 Esto se ex plica fundamentalmente por el desarrollo del derecho dentro del derecho administrativo. No


10 Véase Car bonell, Miguel, “El derecho de acceso a la información comoderecho fundamental”, en Ló pez-Ayllón, Sergio (coord.), Democracia, trans pa-rencia y Constitución. Pro puestas para un debate nece sario, México, UNAM-Instituto Fe de ral de Acceso a la Infor mación Pú blica, 2006, pp. 3-18; Ló - pez-Ayllón, Sergio, “El derecho a la información como derecho fundamental”,en Car pizo, Jorge y Car bonell, Miguel (coords.), Derecho a la in formación y de -rechos humanos, México, UNAM, Porrúa, 2003, pp. 157-182.

11 So bre esta cuestión véase Alexy, Ro bert, Teoría de los derechos funda-

mentales, Madrid, Centro de Estu dios Constitucionales, 1997, pp. 173 y ss.12 Esto se co noce co mo el princi pio de universalidad de los derechos funda -mentales.

13 Véase Fernández Ramos, Severiano, El derecho de ac ce so a los documen-tos administrativos, Madrid, Marcial Pons, 1997.


5/14

obstante esta peculiaridad histórica, es claro que cualquier órgano

del Estado es un su jeto pasivo del derecho.El pro blema se plantea res pecto de las personas privadas que,cada vez con mayor frecuencia, desarrollan funciones pú blicas oejercen por delegación o mandato legal funciones de autoridad, sinconstituirse pro piamente como entidades pú blicas. La calidad desu jetos pasivos del derecho de acceso a la información de estas

personas plantea cuestiones com ple jas, en particular res pecto a los procedimientos para hacer efectivo el derecho. Inde pendiente-

mente de es tas cues tio nes, y co mo afirma Severiano Fernández,conviene se pararse de nociones puramente formales para llegar aconceptos más funcionales que permitan incluir como su jetos pa-sivos a aquellas organizaciones que “sin revestir forma de entidad

pú blica, sin em bargo, desde un punto de vista sustantivo pueden yde ben considerarse como entidades equivalentes a personas jurídi-cas de derecho pú blico”.14

III. LOS SUJETOS OBLIGADOS A LA LUZ DE LA RE FORMAAL ARTÍCULO 6o. CONSTITUCIO NAL

Como se ha reconocido am pliamente, la reforma al artículo 6o.constitucional res pondió en gran medida a la necesidad de esta ble-cer los criterios mínimos que de bían guiar su ejercicio en todo el

país y limitar la heterogeneidad que se ha bía dado en su regula-ción.15


14 Fernández Ramos, Severiano, “Algunas pro posiciones para una ley de ac -ceso a la información”, Boletín Me xicano de Derecho Com parado, México,núm. 105, sep tiem bre-diciem bre de 2002, p. 899.

15 Véase por ejem plo Merino, Mauricio, “Muchas políticas y un solo dere -cho”, y Guerrero, Eduardo y Ramírez de Alba, Leticia, “La trans parencia en el

ám bito subnacional: una evaluación com parada de las leyes estatales”, am bos enLó pez-Ayllón, Sergio (coord.), Democracia, trans parencia y constitución. Pro- puestas para un debate nece sario, cit ., nota 10, pp. 127-156, y pp. 81-126, res - pectivamente; Villanueva, Ernesto et al., Acce so a la in formación pública en Mé xico. Indicadores le gales, México, LIMAC, 2005.


6/14

En el primer documento que sirve como antecedente directo a la

reforma, conocido como la “Declaración de Guadala jara” del 22de noviem bre de 2005,16 se esta bleció que la reforma de bía conte-ner la obligación de “todos los órganos pú blicos” de trans parentar sus princi pales indicadores de gestión. Como puede observarse, laintención era claramente la de obligar al con junto de los órganosdel Estado en sus tres niveles de go bierno. La redacción de este

princi pio era, sin em bargo, meramente indicativa y deja ba algunasdudas res pecto de su alcance.

Meses des pués, el 10 de noviem bre de 2006, se produ jo en elmarco del Segundo Congreso de Trans parencia Local la “Iniciati-va de Chihuahua”. Este documento, firmado por los go bernadoresde Aguascalientes, Chihuahua, Zacatecas, Veracruz y el jefe dego bierno del Distrito Federal, contiene una serie de princi pios me-

jor definidos en materia del de recho de acceso a la infor mación.Res pecto de los su jetos obligados, los go bernadores esta blecieron

que el derecho de ac ceso a la infor mación de be incluir a “to dos losórganos y a los partidos políticos”.Este princi pio fue desarrollado puntualmente en la iniciativa de

reforma constitucional que esta bleció que “La Federación, los esta-dos, los munici pios y el Distrito Federal, en el ám bito de sus res pec-tivas com petencias, esta blecerán las instituciones y determinarán las

políticas necesarias para asegurar el ejercicio efectivo del derecho deacceso a la información, ba jo las siguientes bases: la información en

posesión de todos los órganos del Estado y de los partidos políticos es pú blica”. Como puede observarse, se mantuvo la ex presión “todos losórganos del Estado”, pero se añadió de manera ex presa a los partidos

políticos como su jetos obligados del derecho.El pleno de la Cámara de Di putados adoptó el 28 de noviem bre

de 2006 un acuerdo en el que pro puso avanzar en una reforma quefortaleciera el derecho a la información y tomar en consideración

la iniciativa de Chihuahua. Este último documento fue formalmen-


16 Esta declaración fue firmada por lo go bernadores de Zacatecas (PRD),Aguascalien tes (PAN) y Chihuahua (PRI).


7/14

te presentado como una iniciativa de reformas constitucionales por

los coordinadores de las fracciones parlamentarias de los ocho par-tidos el 19 de diciem bre de 2006 y con este acto dio inicio el de batelegislativo para su dictamen.

Durante el proceso de dictamen, la iniciativa de Chihuahua tuvocam bios im portantes res pecto de su ám bito de aplicación, mismosque analizamos a continuación.

1. La cuestión munici pal

Se acordó en primer lugar que la adición al artículo 6o. seguiríael esquema del artículo 41 constitucional en materia electoral, estoes, la Constitución esta blecería los princi pios y bases que de benregir el ejercicio del de recho de acceso a la información, y corres-

pondería a la Federación, los estados y el Distrito Federal legislar de manera es pecífica en la materia. En otras pala bras, la Constitu-

ción esta blecería el estándar mínimo, y se de jaría a los diferen tesórdenes de go bierno la ex pedición de los instrumentos legales ensus diferentes ám bitos de com petencia. Esta legislación de be res-

petar el mínimo constitucional, pero nada im pide que pueda am- pliarlo y esta blezca crite rios más amplios para su ejercicio.

Aho ra bien, a di fe ren cia de la iniciativa de Chihuahua, el ám bi -to munici pal fue ex presamente eliminado del texto constitucional.Esto fue así porque el Constituyente Permanente consideró que la

com petencia para legislar en materia de derechos fundamentalescorres ponde a los congresos estatales y no se encuentra dentro delas facultades pro pias de los ayuntamientos. Así, los mu nici piosde berán ajustarse en esta materia a lo que esta blez can las le yes es-tatales.

¿Quiere decir lo anterior que los munici pios están im pedidos para emitir reglamentos en la materia? Al res pecto, el dic tamen de

la Cámara de Senadores precisa que los munici pios podrían esta- blecer sus pro pios reglamentos, sin em bargo, éstos no pueden es-ta blecer garantías menores, procedimientos más onerosos o sim-

plemente contradecir el contenido de las leyes estatales y la pro pia



8/14

Constitución. En otras pala bras, los munici pios podrán esta blecer

en sus reglamentos la or gani zación administrativa necesaria paraasegurar el ejercicio del derecho, pero ésta de berá ajustarse a las bases que determinen las leyes de cada entidad federativa. Asimis-mo, sería posi ble que un munici pio esta bleciera en el ám bito de sucom petencia garantías más am plias que las conteni das en la Cons-titución y la ley estatal, sin que esto im plicara una violación a los

princi pios constitucionales.

2. Los su jetos obli gados

Como hemos señalado, la iniciativa de Chihuahua esta blecíaque los su jetos obligados por el derecho de acceso a la informacióneran “todos los órganos del Estado y los partidos políticos”. Estafrase fue modificada durante el proceso de dictaminación.

En efecto, la frase “todos los órganos del Estado” se consideró

jurídicamente poco precisa. Se pensó entonces en la posi bilidad deincluir con mayor detalle quiénes eran los su jetos obligados: los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tanto federales como es-tatales, los ayuntamientos, los órganos con autonomía constitucio-nal o legal, y en ge neral cualquier otra entidad pú bli ca fede ral, es -tatal o munici pal. Como puede apreciarse, esta enumeración erademasiado extensa para ser incluida en el texto constitucional. Por ello, la comisión dictaminadora convino, luego de consultarlo con

varios constitucionalistas, que la frase “cualquier au to ridad, en ti -dad, órgano y organismos federal, estatal y munici pal” era su fi -ciente para incluir el universo de los su jetos obligados y se adecua-

ba mucho mejor a la técnica constitucional que exige brevedad.Jurídicamente, el concepto de autoridad presu pone la idea de

una potestad o función, es decir, de una “facul tad la cual in dica el poder o ca pacidad de un individuo (o gru po) para modificar la si-

tuación jurídica existente”.17

En México el concepto de autoridad,


17 Tamayo, Rolando, “Autoridad”, Diccionario Jurídico Me xicano, 13a.ed., Mé xico, Po rrúa-UNAM, 1999, p. 286.


9/14

tanto en la doctrina como en la juris prudencia, se ha construido

más so bre el ob jeto y características de acto que res pecto del su jetoque lo realiza. Así, un elemento pre ponderante es la existencia deun acto de im perio o coercitivo. La Ley de Ampa ro define a la au-toridad como aquella que dicta, promulga, ordena, ejecuta o tratade eje cutar el acto reclamado (artículo 11), es decir un acto que setraduzca en la violación de garantías individuales, o bien, en la in-va sión de com pe tencias pre vis tas en las frac cio nes II y III del 103constitucional.

La juris prudencia gradualmente ha am pliado el término “autori-dad” señalando que para efectos del am paro com prende a todasaquellas personas que dis ponen de la fuerza pú blica en virtud decircunstancias, ya sea legales o de hecho. Son autoridad aquellosindividuos que ejerzan actos pú blicos, por el hecho de usar la fuer -za pú blica de que dis ponen.18 Es decir, la autoridad se distingue

por el hecho de que realiza actos con im perio, más que por los su je-

tos que ejecutan el acto. Ahora bien, ante una administración pú- bli ca cada día con mayor complejidad, la distin ción del ca rácter decada uno de los actos realizados por entes pú blicos o que los mis-mos delegan incluso a particulares, se hace más com ple ja. Algunastesis recientes de la novena época han reconocido que algunas en-tidades privadas de ben ser consideradas como autoridades paraefectos del juicio de am paro.19 En consecuencia, el concepto de


18 Apén dice 1975, octava época, tesis 47, p. 93.19 Véase por ejem plo la tesis CONFEDERACIÓN DEPORTIVA MEXICA NA,

ASOCIACIÓN CIVIL. TIE NE LA CALIDAD DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUI -CIO DE AM PARO, CUANDO SUS AC TOS SE FUNDEN EN LA LEY GENERAL DELDEPORTE, EN RELACIÓN CON SU ESTATUTO... En el contexto descrito, se infiereque la confederación mencionada tiene una naturaleza es pecial, ya que si biendes pués de su crea ción se consti tuyó como asocia ción ci vil, no me nos verdad esque en uso del cú mulo de atri bucio nes que le otor ga prin ci palmente la Ley Gene -ral del De porte y su estatuto tiene in jerencia de manera im portante y unilateral

en la es fera ju rídi ca de sus aso cia dos, por lo que no pue de considerarse la re la -ción que en ta bla con ellos como de coor dinación, por que no se de sarrolla en unmismo plano, de don de se si gue que di cho víncu lo se da en un ám bito de su pra asubordinación, esto es, que dicha Confederación se desem peña frente a sus fede -racio nes como autori dad de hecho y de dere cho, en la medi da en que con apoyo


10/14

autoridad que utiliza el artículo 6o. de be ser inter pretado en el mis-

mo sentido, lo cual am plía potencialmente el universo de los su je-tos obligados para incluir a aquellas personas de derecho privadoque realizan funciones públicas.

El concepto de entidad es más preciso. Se refiere en princi pio alas organizaciones que forman parte del sector paraestatal, es de -cir, los organismos pú blicos descentralizados, las em presas de par-tici pación estatal y los fideicomisos pú blicos. Ca be preguntarse sieste concepto com prende tam bién a “las entidades de interés pú -

blico” a que se refie re el artícu lo 41 constitu cio nal, es de cir, a los partidos políticos. A este res pecto, el dictamen de la Cámara deDi putado advierte que dicho con cep to no se refiere a éstos, sinoúnicamente a las entidades del sector paraestatal. Esto fue así pues,como ex plicaremos adelante, no existió consenso so bre la inclu-sión de los partidos políticos como su jetos obligados y se prefirióeliminar cualquier referencia ex plícita a ellos.

El uso de los conceptos de órgano y organismo tuvo una in-tención definida. El segundo se refiere a los entes pú blicos cuyascom petencias son es pecíficas y que tienen diferentes grados de au -tonomía —legales o constitucionales, federales o estatales—. Así,el dictamen de la Cámara de Di putados precisa que los organismosson personas de derecho pú blico, con personalidad jurídica y patri-monio pro pios, a los cuales se les atri buyen facultades y com pe-

ten cias es pecí fi cas. Este es el caso, por ejem plo, de los or ga nis moscon autonomía constitucional, o bien, de ciertos organismos des-centralizados con diferentes grados de autonomía legal.

El concepto de órgano, por su parte, materializa “un re parto deatri buciones dentro de la misma persona jurídica”. Un órgano no


en los ordenamientos normativos citados crea, modifica o extingue derechos delos organismos que integran el de porte confederado nacional; por tanto, cuando

la Confederación De portiva Mexicana, Asociación Civil, dicta actos con funda -mento en la Ley General del De porte, en relación con su estatuto, tiene el carác-ter de autoridad para efectos del juicio de garantías. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tri bunales colegiados de circuito, XVII,abril de 2003, p. 1066 (te sis: I.7o.A.213 A).


11/14

es así un ente distinto al del organismo o entidad que lo crea, sino

sim plemente una forma de organización administrativa para ejer -cer ciertas funciones normalmente es pecializadas. Su inclusión enla constitución busca ba sim plemente asegurar que todos los “órga-nos” esta ban com prendidos como su jetos obligados, sin im portar los grados de delegación de facultades o de es pecialización queim pli caran. Este es el ca so, por ejem plo, de la oficina del presiden-te de la República, o bien, de las oficinas de los go bernadores quecon esta fórmula quedan claramente incluidas dentro del ám bito deaplicación del derecho de acceso a la información.

En síntesis, el Constituyente Permanente buscó asegurarse, me-diante una fórmula sintética pero suficientemente am plia, que “to -dos los órganos” del Estado mexicano, en todos los órdenes de go-

bierno quedaran com prendidos como su jetos obligados del derechode acceso a la información. No obstante esta intención, quedan algu-nas am bigüedades y dudas so bre las que conviene reflexionar.

IV. LOS SUJETOS INDIRECTOS DEL DERECHODE ACCESO A LA INFORMACIÓN

Es posi ble identificar tres pro blemas es pecíficos en materia desu jetos obligados: el de los partidos políti cos, el de las organiza-

ciones o personas privadas con funciones pú blicas (por ejem plosindicatos, organizaciones em presariales, concesionarios o nota-rios), y final mente el de las personas fí sicas o mora les receptoras oque ejercen recursos pú blicos.

1. Los partidos políticos

La inclusión de los partidos políticos como su jetos obligados

del derecho de acceso a la información fue largamente de batidadurante el proceso de dictaminación de la re for ma. En par ti cular,en la Cámara de Di putadas hu bo una división que no siguió una ló-gica partidaria, sino que dentro de cada partido político hu bo dife-



12/14

rencias im portantes so bre esta cuestión. Algunos di putados sostu-

vieron la necesidad de incor porar a los partidos políticos comosu jetos obligados, mientras que otros se opusieron radicalmente aesta medida. El resultado fue un com promiso en el que la redac-ción de la pro puesta original fue modificada para eliminar la refe -rencia a los partidos políticos. Adicionalmente, en el dic tamen deese cuer po legislativo se pretendió excluirlos de manera ex presa,

pues se es ta ble ció que la pala bra “enti da des” no se refería a las“entidades de interés pú blico”. No obstante, ello no significa que

los partidos políticos estén excluidos por la norma constitucional.Veamos por qué.

El mismo dicta men de la Cámara de Di putados esta blece que:

la reforma pro puesta no exime a los partidos políticos de sus obliga-ciones de ac ceso a la in formación y trans pa ren cia, ni a nin gu na otra fi-gura de autoridad pú blica o de interés pú blico. Significa que las leyesque las regulan… de ben desarrollar y traducir en sus peculiaridadeses pecíficas, las bases mínimas constitucionales que se pro ponen conla adición.20

En otras pala bras, se reconoce que los partidos políticos son su - jetos obligados, pero que corres ponde a la legislación electoral es-ta blecer las condiciones es pecíficas para el ejerci cio del de rechores pecto a ellos.

El dictamen del Senado fue aún más ex plícito en esta materia.Des pués de un cuidadoso examen de los antecedentes, en particu-lar algunas decisiones del Tri bunal Electoral del Poder Judicial dela Federación, se concluye que:

es perfectamente clara la intención del Constituyente Permanente dereconocer el derecho de los ciudadanos de informarse res pecto del usoque de los recurso pú blicos hagan los partidos políticos, así como de


20 Véase el “Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionalesy de la Función Pú blica con Pro yec to de Decre to que re forma el artícu lo 6o. de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Gaceta Parlamenta -ria, México, núm. 2207-II, 6 de marzo de 2007.


13/14

otros as pectos relevantes de la vida de estas instituciones, ba jo los

mismos princi pios de reserva o confidencialidad que puedan ser apli -cados. La única pe cu liaridad es que este derecho no se ejercerá de ma-nera directa ante los partidos políticos, sino que de berá realizarse antela autoridad electoral corres pondiente.21

El dictamen del Senado reconoce así a los partidos políticos co-mo su jetos obligados indirectos del derecho de acceso de informa-ción. No obstante, ca be preguntarse si esta intención es limitativa

para la legislación secundaria. En nuestra opinión esto no es así, pues el legislador ordinario podría am pliar la garantía y esta blecer alos partidos políticos como su jetos directos del derecho, pues éstosson entidades de interés pú blico y ejercen funciones pú blicas deacuer do con la Cons ti tu ción, ade más de que re ci ben y ejercen re cur -sos pú blicos. Finalmente, la carta magna no esta bleció una prohi bi-ción en esta materia, por lo que no existe im pedimento constitucio-nal alguno para que la legislación secundaria los considere su jetos

obligados, sea directamente o a través de la autoridad electoral.

2. Las or gani zaciones y per sonas con funciones públicas

Este es un te ma com ple jo. Comenzaremos por reconocer queexisten personas privadas que, por mandato de ley o por delega-ción, ejercen funciones pú blicas. Este es el caso de los notarios pú-

blicos, de los concesionarios de bienes o servicios pú blicos, de los

colegios de profesionistas o cámaras co merciales o industriales yaun de los sindicatos. La pregunta es si éstos son su jetos obligadosdel derecho de acceso a la infor mación y, si es to es así, cuá les sonlos mecanismos para ejercerlo.

La am plitud del derecho de acceso a la información permite afir -mar que, en efecto, sí son su jetos obligados. Esto es así porque cuan-do ejercen funciones de “autoridad” quedan com prendidos dentro


21 Véase los “Dictámenes a discusión de las Comisiones Unidas de PuntosConstitucionales y de Estudios Legislativos, que contiene el proyecto de decretoque reforma el ar tículo 6o. de la Consti tución Política de los Estados Unidos Me-xicanos”, Gaceta del Senado, México, núm. 101, 24 de abril de 2007.


14/14

de la fracción I del segundo párrafo del artículo 6o. constitucional.

El pro blema radica en determinar cuál es el procedimiento para acce-der a es te dere cho. La res pues ta es clara: de be ejer cerse a tra vés de lasautoridades que ejercen su pervisión o control so bre estos su jetos.

¿Quiere decir lo anterior que todas las actividades de todos es-tos su jetos privados pueden ser ob jeto del derecho? Nos pareceque la res pues ta es ne ga ti va y que és te se li mita a aquellas ac tivi da -des relacionadas con funciones pú blicas. Obviamente la determi-nación de este cam po es pro blemático y requeriría de un análisis de

cada caso para poder determinarlas con precisión.

C. Las per sonas fí sicas o morales receptorasde recur sos públicos

La fracción VI del artículo 6o. del párrafo segundo de la Consti-tución esta blece que las leyes determinarán la manera en que lossu jetos obligados de berán hacer pú blica la información relativa a

los recursos pú blicos que entreguen a personas físicas o morales.Esta frac ción aclara uno de los pro ble mas más co munes de la legis -lación estatal en materia de acceso a la información, que frecuen te-mente esta blecía como su jetos obligados a cualquier persona quereci biera recursos públicos.

Estas dis posi ciones presenta ban diversos pro blemas, tanto ju rí-dicos como prácticos. Desde el punto de vista jurídico, el hecho de

que una persona reci ba recursos pú blicos no hace per se que su ac-tividad se convierta en una función pú blica; pensemos, por ejem- plo, en las familias que reci ben recur sos de los pro gra mas sociales.Desde el punto de vista prác tico, sería im posi ble que esas personascum plieran con los requisitos que esta blece la ley.

Ba jo esta óptica, la reforma constitucional precisa que la obliga -ción de rendir cuentas res pecto de la entrega de los recursos pú bli-cos corres ponde en princi pio al su jeto obligado que los entrega, y

que la legislación secundaria de berá precisar la manera en que estose hace, incluso, en las obligaciones de los receptores de recursos

pú blicos. Esto añade claridad so bre quién recaen las obligacionesy quién es el obligado a rendir cuentas del uso de estos recursos.


sergio lopez ayon

Documents