sentencian contra derecho a la consulta de atuncolla

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Sentencian contra derecho a la consulta de Atuncolla

Según sentencia las comunidades de Atuncolla no tienen derecho a ser consultadas por el otorgamiento de concesiones mineras en susterritorios.

- Sentencia calificada de "regresiva" niega que concesiones mineras afecten acomunidades campesinas.

Servindi, 24 de enero, 2015.- El Juez del Tercer Juzgado Mixto de Puno declaró infundado el recursode amparo presentado por 11 comunidades campesinas de la zona de Atuncolla que solicitaron sesuspendan las concesiones mineras en sus territorios hasta que no sean consultadas.

La sentencia fue calificada por los abogados de las comunidades de "regresiva" en materia dederecho a la consulta pues el fallo sostiene que otorgar concesiones mineras no afecta el derecho alterritorio y a la propiedad de los pueblos indígenas.

La acción de amparo fue interpuesta contra el Ministerio de Energía y Minas y el Instituto Geológico,

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Minero y Metalúrgico (Ingemmet).

http://youtu.be/eMB0q2WI3yM [1]

Cabe destacar que Atuncolla es una zona que se distingue por su turismo vivencial y comunitario,artesanía, actividad agropecuaria, manejo de camélidos sudamericanos, producción de quesos yotras actividades sostenibles.

Juan Carlos Ruiz Molleda y Julio César Mejía Tapia señalaron que es falso que las concesionesmineras constituyen solo una "afectación abstracta pero no real", aun cuando no se autorice laexploración o explotación.

Citaron como ejemplo lo ocurrido con las comunidades del distrito de Chamaca, en la provincia deChumbivilcas, en Cusco, quienes no pudieron desarrollar la pequeña minería en sus territoriosporque sus tierras fueron concesionadas a un particular de forma casi clandestina.

En consecuencia, las comunidades nunca pudieron aprovechar los recursos minerales existentes ensus territorios y ni siquiera tuvieron la oportunidad de ejercer el derecho a la oposición a laconcesión de un tercero.

En un artículo publicado en el boletín Justicia Viva del Instituto de Defensa Legal (IDL) los abogadosexplican incluso cómo si las comunidades se oponen a una concesión el Estado puede imponerlesuna servidumbre, como lo contempla el artículo 7 de la Ley Nº 26505.

Los defensores estiman que el derecho a la consulta previa ante las concesiones mineras seencuentra amparado en el ordenamiento jurídico constitucional y es una herramienta fundamental eindispensable para defender el territorio comunal que los jueces deben respetar.

Ellos es particularmente apremiante en el Perú debido a que por numerosos factores el derecho depropiedad de las comunidades se encuentra en una situación de indefensión estructural.

Indefensión del derecho de propiedad de las comunidades campesinas

A pesar de la importancia que posee el territorio para la subsistencia física y cultural de los pueblosy comunidades originarios la indefensión del derecho al territorio de las comunidades campesinas ynativas es escandalosa.

Las concesiones mineras se otorgan de espaldas a las comunidades campesinas y nativas sin nisiquiera notificárselas directamente y en consecuencia negándoseles su derecho a la oposición.

Tampoco existe un ordenamiento territorial que defina de manera racional y participativa los usosdel territorio, en base una zonificación económica y ecológica.

Lo más graves es que se emplea la figura del acuerdo previo como una forma de evitar la consultaprevia. Bajo el manto de la libertad contractual las empresas imponen convenios a las comunidadessobre la base de relaciones asimétricas de poder.

Tal asimetría se refleja en el pago de montos irrisorios por el acceso a sus territorios a pesar de losgrandes pasivos ambientales que dejan las actividades extractivas y que afectan por muchos años atoda la población local.

A continuación el artículo de Juan Carlos Ruiz Molleda y Julio César Mejía Tapia:

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http://youtu.be/eMB0q2WI3yM


¿Deben consultarse a las comunidades campesinas las concesionesmineras en sus territorios?

Por Juan Carlos Ruiz Molleda y Julio César Mejía Tapia

Un juez de Puno acaba de emitir una sentencia regresiva en materia de derecho a la consulta,señalando que la emisión de concesiones mineras (1) no afecta el derecho al territorio y a lapropiedad de los pueblos indígenas. Se trata del juez del Tercer Juzgado Mixto de Puno que acaba dedeclarar infundado el amparo presentado por 11 comunidades campesinas de la zona de Atuncollade Puno, contra el MINEM e INGEMMET, pidiendo que se suspendan las concesiones mineras en susterritorios hasta que no se consulten las mismas (2) [2].

El argumento del juez es el siguiente:

“el acto administrativo de concesión minera, no implica una afectación directa a los pueblosindígenas, debido a que su otorgamiento no involucra el inicio de exploración o explotación; niautoriza la utilización de tierras; por tanto, dicho acto administrativo no requiere ser consultado”(expediente Nº 01846-2012 [3], Tercer Juzgado Mixto de Puno).

No se trata de una discusión intrascendente. Este punto es clave, pues si se responde que sí afecta,deberá consultarse ésta y todas las concesiones con las comunidades afectadas.

1. ¿Qué dice el ordenamiento jurídico nacional?

Como su propio nombre lo dice, la consulta previa es “previa” a la decisión administrativa olegislativa susceptible de afectar a los pueblos indígenas.

Según el artículo 6.1.a del Convenio 169 de la OIT, la consulta debe realizarse “cada vez que seprevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Asimismo,según el artículo 32.2 de la Declaración de Naciones Unidas de los Derechos de los PueblosIndígenas, que tiene fuerza jurídica interpretativa, la consulta debe realizarse

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http://es.scribd.com/doc/252188944


“antes de aprobar cualquier proyecto que afecta a sus tierras o territorios y otros recursos,particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de los recursos”.

En ese mismo sentido, según el fundamento 36 de la STC 00022-2009-PI, uno de las características yprincipios constitutivos del derecho a la consulta, es “Implementación previa del proceso deconsulta”, (STC N° 00022-2009-PI/TC, f.j. 26).

Siguiendo al Tribunal Constitucional (TC),

“la consulta se lleve a cabo en forma previa a la toma de la decisión. Y es que la idea esencial de lainclusión de los pueblos indígenas en la discusión del proyecto de la medida administrativa olegislativa es que puedan plantear sus perspectivas culturales, con la finalidad de que puedan sertomadas en cuenta. La consulta es una expectativa de poder, de influencia en la elaboración demedidas que van a tener un impacto directo en la situación jurídica de los pueblos indígenas.Trasladar esta consulta a un momento posterior a la publicación de la medida elimina la expectativade la intervención subyacente en la consulta” (STC Nº 00022-2009-PI/TC, f.j. 36) (Resaltado nuestro).

En ese mismo sentido se pronuncia la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), cuandoprecisa que

“se debe consultar … en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamentecuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso. El avisotemprano proporciona un tiempo para la discusión interna dentro de las comunidades y para brindaruna adecuada respuesta al Estado.” (Corte IDH Saramaka vs Suriname, sentencia de fondo, párrafo133).

2. ¿Cuál ha sido la posición del gobierno?

No obstante, el Ministerio de Energía y Minas e INGEMMET insiste en no consultar la primera decisióncual es la emisión de concesiones mineras. El gobierno se niega a que se consulte la decisiónadministrativa que expide concesiones mineras. Es más, se niega a pesar que en un inicio síreconoció la obligación de consultar las concesiones mineras, tal como lo hizo en el artículo 14 delDecreto Supremo Nº 023-2011-EM, denominado de las “Medidas administrativas materia deConsulta en el Sub-Sector Minero”. En dicha norma reconoce literalmente que “Las medidasadministrativas materia de Consulta son: el otorgamiento de concesiones mineras, concesiones…”.

Este retroceso puede advertirse en primer lugar en el Reglamento de la Ley de Consulta, aprobadopor Decreto Supremo Nº 001-2012-MC, el cual establece en su artículo 3.i que los actos que deberánconsultarse son entre otros el “acto administrativo que faculte el inicio de una actividad o proyecto”.

Posteriormente, el Ministerio de Energía y Minas determinará normativamente que las decisionesque consultará en los sub-sectores de hidrocarburos y minería. En minería, el Decreto Supremo Nº020-2012-EM en la parte de las disposiciones complementarias y modificatorias, y la ResoluciónMinisterial Nº 003-2013-MEM/DM, que modificó el TUPA del sector en la parte correspondiente a losprocedimientos administrativos de la Dirección General de Minería, establecerá solamente elrequerimiento de consulta previa para el otorgamiento de la concesión de beneficio (antes de laautorización de la construcción) y para la autorización de inicio de actividades de exploración yexplotación. Si se aprecia bien se advertirá que la Resolución Ministerial Nº 003-2013-MEM/DM,establece la consulta previa, solamente después de la aprobación de los estudios ambientales y detodas las autorizaciones necesarias para que dichas actividades se realicen. Es decir, no se consultalas concesiones mineras.

3. El tema de fondo: ¿afectan a las comunidades campesinas las concesiones mineras?

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La consulta de las concesiones mineras expedidas por INGEMMET dependerá que se logre demostrarque éstas afectan directamente a las comunidades campesinas y nativas, titulares del derecho depropiedad superficial. En la medida que se puede probar que las concesiones mineras afectan a lascomunidades, surge la obligación de consulta previa de estas.

4. ¿Qué ha dicho el TC?

Según el TC,

“En abstracto es imposible reducir a una fórmula clara y precisa cuándo una medida “afecta”directamente los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Aún así, no es difícil entender que enella se encuentran comprendidas cualesquiera medidas estatales (administrativas o legislativas)cuyo efecto sea el menoscabar, perjudicar, influir desfavorablemente o provocar una alteracióndirecta en los derechos e intereses colectivos de los pueblos indígenas”. (00025-2009-PI, f.j. 25 (3)(Subrayado nuestro).

En otra oportunidad ha señalado en relación con la afectación que puede ocasionar actosnormativos,

“En tales casos, si es que con dichas referencias normativas se modifica directamente la situaciónjurídica de los miembros de los pueblos indígenas, sobre temas relevantes y de una manerasustancial, es claro que tales puntos tendrán que ser materia de una consulta" (00022-2009-PI, f.j.21).

5. Para el Relator de las Naciones Unidas de los derechos de los pueblos indígenas, JamesAnaya, las concesiones mineras sí afectan a los PPII

Este alto funcionario ha dicho que sí afecta. Precisa que

“En relación con la postura del gobierno de realizar la consulta Sin embargo, no se contemplarealizar la consulta antes del otorgamiento de la concesión minera, que es previo a todos estosmomentos, bajo el supuesto que la concesión minera por sí sola no constituye una “autorización altitular para la realización de actividades mineras de exploración, explotación o beneficio deminerales.” El Relator Especial considera que esta postura debe ser revisada, porque en todo casouna concesión para eventuales actividades mineras en territorios indígenas si es una decisiónsusceptible a afectar los derechos de los pueblos indígenas” (4). (Resaltado nuestro)

6. La Corte IDH ha señalado que las concesiones sí afectan a los pueblos indígenas

Para la Corte IDH las concesiones mineras constituyen una restricción al derecho de propiedad. Estaafirmación la formula cuando precisa los requisitos antes de la entrega de concesiones madereras ymineras, reconociendo tácitamente, que estas afectan a los derechos de los pueblos indígenas

“129. En este caso en particular, las restricciones en cuestión corresponden a la emisión de lasconcesiones madereras y mineras para la exploración y extracción de ciertos recursos naturales quese encuentran dentro del territorio Saramaka. Por ello, de conformidad con el artículo 1.1 de laConvención, a fin de garantizar que las restricciones impuestas a los Saramakas respecto delderecho a la propiedad por la emisión de concesiones dentro de su territorio no impliquen unadenegación de su subsistencia como pueblo tribal, el Estado debe cumplir con las siguientes tresgarantías….”. (Resaltado nuestro)

No obstante, será en la sentencia de interpretación de la sentencia de fondo del caso Saramakacontra Suriname, que la Corte IDH será más y más directa, en relación a como las concesiones aafectan a los pueblos indígenas. Lo que expresa la Corte IDH es que las concesiones minerasconstituyen una restricción al uso y goce del derecho de propiedad. Más claro imposible. Preciso en

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dicha oportunidad en el párrafo 50 la Corte IDH que:

“Según lo anteriormente señalado, el otorgamiento de concesiones para proyectos de desarrollo oinversión que estén dentro o que afecten el territorio Saramaka constituye un tipo de restricción aluso y goce de la propiedad”.

No son los únicos pronunciamientos de la Corte IDH. En la sentencia de fondo AwasTigni contraNicaragua, sostuvo que no podrá expedirse una concesión sobre un territorio si es que antes no seha titulado el territorio. Es evidente que esto se hace porque la concesión afecta el derecho alterritorio y a la propiedad sobre este.

“153. La Corte considera que, conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Constitución Política deNicaragua, los miembros de la Comunidad Awas Tingni tienen un derecho de propiedad comunalsobre las tierras donde actualmente habitan, sin perjuicio de los derechos de otras comunidadesindígenas. Sin embargo, la Corte advierte que los límites del territorio sobre los cuales existe talderecho de propiedad no han sido efectivamente delimitados y demarcados por el Estado. Estasituación ha creado un clima de incertidumbre permanente entre los miembros de la ComunidadAwas Tingni en cuanto no saben con certeza hasta dónde se extiende geográficamente su derechode propiedad comunal y, consecuentemente, desconocen hasta dónde pueden usar y gozarlibremente de los respectivos bienes. En este entendido, la Corte estima que los miembros de laComunidad AwasTigni tienen derecho a que el Estado,

1. delimite, demarque y titule el territorio de propiedad de la Comunidad; y

2. se abstenga de realizar, hasta tanto no se realice esa delimitación, demarcación y titulación, actosque puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia osu tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de los bienes ubicados en la zonageográfica donde habitan y realizan sus actividades los miembros de la Comunidad”. (Resaltadonuestro)

7. La obligación de consulta de las concesiones mineras descansa en la importancia delterritorio para los pueblos indígenas

Esta obligación descansa fundamentalmente en la importancia del territorio para los pueblosindígenas, aspecto sobre el que tanto han insistido los pueblos indígenas. Ahí se juega susubsistencia.

Como señaló la Corte IDH

‘‘La estrecha vinculación de los pueblos indígenas sobre sus territorios tradicionales y los recursosnaturales ligados a su cultura que ahí se encuentren, así como los elementos incorporales que sedesprenden de ellos, deben ser salvaguardados por el artículo 21 de la Convención Americana’’ (5)[4].

De esta manera la Corte IDH ha señalado que

‘‘La cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vidaparticular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con susterritorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no sólo por ser estos su principal mediode subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión,religiosidad y, por ende, su identidad cultural”. (6)

8. Conclusión: La emisión de concesiones mineras sí afecta a los pueblos indígenas.

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Es claro que las simples concesiones mineras, afectan el derecho al territorio y a la propiedad de lospueblos indígenas, aun cuando no se autorice la exploración o explotación, y en consecuencia,deben ser consultadas estas. Se dice que mientras no haya autorización del titular del derecho depropiedad no se podrá realizar ninguna actividad. Esto es falso pues si las comunidades se oponen elEstado puede imponer una servidumbre tal como lo contempla el artículo 7 de la Ley Nº 26505. Sedice que las concesiones constituyen una afectación abstracta pero no real.

Esto también es falso. El mejor ejemplo para acreditar la afectación de las concesiones a lascomunidades campesinas, es lo que les ocurrió a las comunidades campesinas del distrito deChamaca, provincia de Chumbivilcas, departamento de Cusco. Ellos querían dedicarse a la pequeñaminería, para de esa manera explotar los recursos minerales que hay en su territorio, sin embargo,cuando quisieron dedicarse a esa actividad económica no pudieron, pues los recursos mineros yafueron concesionados a un particular, diferente de la comunidad campesina, de forma casiclandestina. Ciertamente, nunca la comunidad tuvo la oportunidad de ejercer el derecho a laoposición a la concesión. La conclusión es evidente, las concesiones mineras deben ser consultadascon las comunidades campesinas y nativas titulares del derecho superficial de propiedad.

9. La situación de indefensión en que se encuentra el derecho de propiedad de lascomunidades campesinas

A pesar de la importancia que para la subsistencia física y cultural de los pueblos indígenas tiene suterritorio (7) [5], es escandalosa la situación de indefensión y desprotección en que se encuentra elderecho al territorio de las comunidades campesinas y nativas en el Perú. Mencionamos algunas:

1) Las concesiones mineras de espaldas a las comunidades campesinas y nativas sin notificárseleexpresas, y se siga haciendo a través de diarios de reducida circulación, negándoseles su derecho ala oposición de las concesiones (8) [6];

2) no existe un ordenamiento territorial real y efectivo que defina de manera racional y participativalos usos del territorio, en base una zonificación económica y ecológica (9) [7];

3) la figura del acuerdo previo como forma de escapar de la consulta previa (10) [8], pues tras elmanto de la libertad contractual y de la autonomía de la voluntad, esconde la imposición deconvenios de las empresas a las comunidades sobre las comunidades indígenas, sobre la base derelaciones asimétricas de poder, pagando y dando montos irrisorios por sus territorios y a pesar delos grandes pasivos ambientales que deja las actividades extractivas en los territorios de losmismos;

4) a pesar que los estudios de impacto ambiental según la Corte IDH tiene como finalidad garantizarla subsistencia, en el Perú estos no ofrecen garantías toda vez la forma de aprobarlos no ofrecen lasgarantías de independencia e imparcialidad (11) [9];

5) la consulta previa se hace sobre la base de la información que brinda un EIA que carece deobjetividad pues lo paga la empresa interesada y lo aprueba el EIA;

6) no se quiere ni siquiera consultar la aprobación del estudio de impacto ambiental como estableceel D. S. Nº 020-2012-EM y la R. M. No 003-2013-MEM/DM;

7) la ley dice que solo se necesita permiso de la Junta Directiva y no de toda la asamblea comunal,para hacer actividad de exploración en territorio de comunidades campesinas (12) [10];

8) Estado no titule adecuadamente los territorios de las comunidades campesinas y nativas (13)[11].

En estas circunstancias, es evidente que la consulta previa de las concesiones mineras, exigida porel ordenamiento jurídico constitucional, es una herramienta fundamental e indispensable paradefender el territorio de las comunidades, toda vez que el derecho de propiedad se encuentra enuna situación de indefensión estructural.

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Notas:

(1) Hay que tener en cuenta que de conformidad con el Decreto Supremo Nº 028-2008-EM, laactividad minera tiene las siguientes etapas: 1) concesión minera, 2) exploración, 3) explotación, 4)ejecución del proyecto, y 5) cierre de minas. La discusión de fondo es qué se consulta.

(2) La defensa legal está a cargo de la Oficina de Derechos Humanos y Medio Ambiente de Puno y elIDL.

(3) Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/00025-2009-AI.html [12].

(4) Ver: Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya. Lasituación de los derechos de los pueblos indígenas en Perú, en relación con las industriasextractivas, [13] 2014, párrafo 40.

(5) Caso Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay, párrafo 137. Sentencia de 17 de junio de2005 (Fondo, Reparaciones y Costas).

(6) Caso Comunidad indígena Yakye Axa vs. Paraguay, párrafo 135. Sentencia de 17 de junio de2005. (Fondo, Reparaciones y Costas).

(7) Ver nuestro artículo La “subsistencia” de los pueblos indígenas como límite a las actividadesextractivas” [14].

(8) Ver nuestro artículo: “La inconstitucional forma de notificar las concesiones mineras por parte deINGEMMET” [15].

(9) Ver nuestro artículo “¿Puede haber vigencia del derecho constitucional a un medio ambienteadecuado sin previo ordenamiento territorial?” [16].

(10) Ver nuestro artículo “Crítica a la figura del “acuerdo previo” entre pueblos indígenas y empresasque realizan actividades extractivas en territorios indígenas” [17].

(11) Ver nuestros artículos: “Once críticas a la forma como el MINEM entiende los EIA en relación conlos PP.II” [18]; y “Razones para declarar inconstitucional la forma de aprobación de los EIA en elPerú” [19].

(12) Ver nuestro artículo “Gobierno aprueba norma que consagra intromisión en autonomía deComunidades Campesinas” [20].

(13) Ver nuestro artículo “Comunidad asháninka interpone amparo por omisión sistemática de titularsu territorio y por incumplimiento del derecho a la consulta” [21].

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*Juan Carlos Ruiz Molleda es abogado del Instituto de Defensa Legal (IDL) y Julio César Mejía Tapiade la Oficina de Derechos Humanos y Medio Ambiente de Puno (ODHYMA).

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Fuente: Boletín Justicia Viva del Instituto de Defensa Legal (IDL): http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=1531 [22]

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