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>> Presentacin

>> Programa del seminario internacional Financiamiento de la Poltica en el Per

>> Palabras de bienvenida

PercyMedina(Per),JefedelaMisinparaelPerdeIDEAInternacional ReinhardWillig(Alemania),RepresentantedelaFundacinKonradAdenauer MarianoCucho(Per),JefeNacionaldelaOficinaNacionaldeProcesosElectorales

>> Palabras de inauguracin

MarisolEspinoza(Per),VicepresidentadelaRepblica

>> Conferencias:

Visingeneraldeldineroenlapolticahoyydelosprincipalesdesafos DanielZovatto(Argentina),DirectorRegionalparaAmricaLatinayelCaribedeIDEA

International

PrincipalesdesafosenlasupervisindeldineroenlapolticaenelPer MarianoCucho(Per),JefedelaOficinaNacionaldeProcesosElectorales

RedesilcitasypolticaenlospasesdeAmricaLatina IvnBriscoe(Holanda),InvestigadorprincipalparalaresolucindeconflictosdelInstituto ClingendaeldeLaHayaHolanda

Protegeralapoltica:Respuestasdesdelasociedad JuanFernandoLondoo(Colombia),DirectordelCentrodeAnlisisPolticoyexviceminis-

trodelInteriordeColombia

>> Reflexionesfinales

>> Conclusiones:PercyMedina(Per),JefedelaMisinparaelPerdeIDEAInternacional

>> Clausura:FranciscoTvara(Per),PresidentedelJuradoNacionaldeElecciones

>> Anexo DiezrecomendacionesparaunaReformadelFinanciamientoPoltico RedesIlcitasyPolticaenAmricaLatina

FinanciamientodelaPolticaenelPer

IDEAInternacionalCalleBurgosN530,Lima27PerEmail:info@idea.intwww.idea.intTelf:(51-1)422-9800

KonradAdenauerStiftunge.V.Av.Larco109,piso2,Lima18PerEmail:kasperu@kas.dewww.kas.de/peruTelf:(51-1)416-6100

OficinaNacionaldeProcesosElectorales(ONPE)JirnWashingtonN1894,Lima1PerEmail:informes@onpe.gob.pewww.onpe.gob.peTelf:(51-1)417-0630

Traduccin,transcripcinycorreccindetextos:ESITTraducciones

Diseoydiagramacin:MarianoVquezReyes

1ed.,HechoelDepsitoLegalenlaBibliotecaNacionaldelPerN2015-00554

Editadopor:OficinaNacionaldeProcesosElectoralesJirnWashingtonN1894,Lima,Lima-Per

Impresoen:Punto&GrafaS.A.C.Av.DelRoN113,PuebloLibre,Lima-Per

Diciembrede2014Tiraje:2.000ejemplares

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nnn El sistema poltico peruano, candidatos y partidos polticos, necesitan un financiamiento adecuado para cumplir con sus funciones bsicas en la sociedad. Muchas veces la falta de acceso a los recursos, la influencia indebida de los poderes econmicos, as como la penetracin de dinero de fuentes prohibidas, pueden afectar seriamente la participacin, as como la competencia poltica libre y equitativa.

Por ello, hoy existe una creciente preocupacin acerca del papel que cumple el di-nero en la poltica. Y, particularmente, acerca de cmo puede ser regulado a travs de las normas y de otras medidas, tanto desde el Estado como desde la sociedad, para fortalecer el sistema de partidos y, por consecuencia, la poltica misma.

Con el fin de generar un primer espacio pblico de dilogo sobre estos temas, los das 19 y 20 de agosto de 2014 se realiz el Seminario Internacional Finan-ciamiento de la Poltica en el Per, evento organizado por IDEA Internacional, la Konrad Adenauer Stiftung e.V. y la Oficina Nacional de Procesos Electorales; en el cual se desarrollaron dos ejes bsicos: El primero fue el papel del dinero en la poltica y los principales desafos de la supervisin del dinero a partir de las ex-periencias internacionales en el tema y, el segundo fue el complejo reto de cmo proteger a la poltica peruana de la penetracin de financiamiento prohibido?

En ese seminario, en el que participaron dirigentes y miembros de partidos polti-cos, congresistas, formuladores de polticas, asesores parlamentarios, organismos electorales, organismos que combaten el crimen organizado y la corrupcin, or-ganizaciones no gubernamentales interesadas en el tema y medios de comunica-cin, estudiantes y pblico en general, se promovi el planeamiento de posibles caminos y propuestas propositivas que nos permitan abordar desde la realidad peruana actual reformas sustantivas para fortalecer el sistema de partidos.

Como un primer resultado de estos dos das de intercambio de experiencias regio-nales y locales, presentamos la publicacin Financiamiento de la Poltica en el Per, esperando que sta sea una real contribucin y un estmulo para continuar con el dilogo sobre los posibles caminos para fortalecer el sistema poltico peruano.

Lima, diciembre de 2014

Presentacin

PercyMedinaJefedeMisinparaelPerde

IDEAInternacional

ReinhardWilligRepresentanteenelPerdelaKonradAdenauerStiftunge.V.

MarianoCuchoJefedelaOficinaNacionalde

ProcesosElectorales

DeizquieRDAADeReChA: ReinhardWillig,RepresentantedelaFundacinKonradAdenauerenelPer;MarianoCucho,JefedelaOficinaNacio-naldeProcesosElectorales;Marisolespinoza,VicepresidentadelaRepblica;Francisco Tvara,PresidentedelJuradoNacionaldeElecciones;Daniel Zovatto,DirectorRegionalparaAmricaLatinayelCaribedeIDEAInternacional;y,PercyMedina,JefedelaMisinparaelPerdeIDEAInternacional.

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ProgramaPROGRAMA Martes, 19.08.2014

INAUGURACIN09:00 a 09:30 horas

PALABRAS DE BIENVENIDA Percy Medina (Per) Jefe de Misin para el Per de IDEA

Internacional

Reinhard Willig (Alemania) Representante de la Fundacin Konrad Adenauer

en el Per

Mariano Cucho (Per) Jefe de la Oficina Nacional de Procesos

Electorales

PALABRAS DE INAUGURACIN Marisol Espinoza (Per) Vicepresidenta de la Repblica

TEMA 01: Visin general del dinero en la poltica hoy y de los principales desafos

09:30 a 11:00 horas CONfERENCIA Daniel Zovatto (Argentina) Director Regional para Amrica Latina y el Caribe

de IDEA Internacional

PANELISTAS: Juan De La Puente Periodista Politlogo

Mercedes Cabanillas Presidenta del Tribunal Electoral del Partido

Aprista Peruano

fernando Tuesta Profesor de Ciencia Poltica (PUCP)

TEMA 02: Principales desafos en la supervisin del dinero en la poltica en el Per

11:30 a 13:00 horas CONfERENCIA Mariano Cucho (Per) Jefe de la Oficina Nacional de Procesos

Electorales

PANELISTAS: Marisol Espinoza Vicepresidenta de la Repblica

Cecilia Blondet Directora Ejecutiva de Pro-tica Miembro de la Comisin de Alto Nivel

Anticorrupcin

Guido Lombardi Periodista del Grupo RPP

Daniel Linares Intendente de Anlisis Operativo de la

Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Superintendencia de Banca y Seguros

CONCLUSIONES Y CLAUSURA

12:30 a 13:00 horas CONCLUSIONES Percy Medina (Per) Jefe de Misin para el Per de IDEA

Internacional

CLAUSURA francisco Tvara (Per) Presidente del Jurado Nacional de Elecciones

PROGRAMAMircoles, 20.08.2014

TEMA 03: Redes ilcitas y poltica en los pases de Amrica Latina

09:00 a 10:30 horas CONfERENCIA Ivn Briscoe (Holanda) Senior Research Fellow - Conflict Research Unit

of Clingendael

PANELISTAS: Juan Bautista Mendoza Fiscal Provincial Titular Antidrogas Ministerio

Pblico

Gustavo Gorriti Director IDL Reporteros

Sonia Medina Procuradora Pblica Especializada en Trfico

Ilcito de Drogas

TEMA 04: Proteger a la poltica: Respuestas desde la sociedad

11:00 a 12:30 horas CONfERENCIA Juan fernando Londoo (Colombia) Director del Centro de Anlisis Poltico y ex

viceministro del Interior de Colombia

PANELISTAS: Jorge Del Castillo Miembro de la Direccin Poltica del Partido

Aprista Peruano

Rolando Luque Adjunto para la Prevencin de Conflictos Sociales

y la Gobernabilidad de la Defensora del Pueblo

Gerardo Tvara Secretario General de la Asociacin Civil

Transparencia

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nnn Es un gusto empezar compartiendo con uste-des algunas ideas de los organizadores en relacin a este evento y, sobre todo, en relacin a los proce-sos que esperamos continen despus de realizado el mismo.

Este seminario tiene dos ejes: el primero, del da de hoy, enfocado en la relacin entre dinero y poltica; el del da de maana, con un nfasis en la relacin entre las redes ilcitas, el crimen organizado y la po-ltica, desde la perspectiva del financiamiento.

Quisiramos enfrentar desde estos dos ejes una dis-cusin que hoy en el Per es evidentemente impor-tarte y a la vez urgente, por lo que vemos cada da en las noticias en relacin con problemas del financia-miento lcito que reciben las organizaciones polticas y sobre todo en relacin con el financiamiento ilcito que reciben candidatos y organizaciones polticas.

Contaremos con la participacin en estos dos das de: parlamentarios y lderes polticos que esperamos puedan tomar nota de las reflexiones que se den en este espacio para convertir estas preocupaciones en acciones polticas y en reformas concretas dela legislacin en el pas.

En relacin con el primer tema de hoy, hemos que-rido enfocarnos en: cmo se da la relacin entre el dinero y la poltica en el mundo?, qu tendencias existen?, cules son las lecciones aprendidas?, ste no es un tema que preocupa solamente a las demo-cracias o los pases en desarrollo, es un problema mundial y, por lo tanto, podemos obtener lecciones aprendidas de otras experiencias.

Contamos para la presentacin inicial con la par-ticipacin de Daniel Zovatto, Director para Amrica Latina y el Caribe de IDEA Internacional, uno de los ms importantes expertos en esta materia y quien ms se ha dedicado a estudiar el fenmeno del fi-nanciamiento vinculado con otros elementos del fortalecimiento de la democracia; por lo tanto, su presentacin nos brindar una mirada integral del

fenmeno y una buena introduccin a la reflexin que vamos a tener en estos dos das.

Luego de esta mirada ms amplia y general, tenien-do lecciones aprendidas de la experiencia interna-cional y de otros pases, vamos a tener la partici-pacin del jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), quien presentar los retos que enfrenta su Institucin.

Hay que recordar que la ONPE es el organismo en-cargado por la ley de partidos de supervisar el fi-nanciamiento de las organizaciones polticas, y que ha venido cumpliendo a lo largo de estos aos un rol esforzado pero que, al mismo tiempo, no termina de enfocar suficientemente la labor de supervisin sobre el tema del financiamiento, entre otras cosas, porque le faltan tambin herramientas legales.

Contamos con la presencia del presidente del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), y otros miembros de una plataforma para la reforma poltica que vienen impulsando varias instituciones desde hace algn tiempo. En este sentido, se espera que este evento sea un momento para impulsar, para recordar que uno de los importantes elementos de la reforma poltica es la reforma del financiamiento. No tiene que ver solamente con la posibilidad de que haya un financiamiento pblico, tiene que ver con el es-tablecimiento de competencias ms precisas para la ONPE, una mejor articulacin entre la ONPE y otras instituciones, la posibilidad de que haya sanciones ms precisas, entre otros. El segundo panel dejar tambin algunas lecciones sobre lo que habra quereforzar en la institucionalidad estatal para hacer ms efectivo el control. Hay que recordar que no se trata solamente de tener buenas normas sino de que esas normas se puedan cumplir.

El da de maana, en el segundo eje, podremos discutir temas como: la relacin entre el crimen organizado y la poltica, las redes ilcitas y su vin-culacin con los partidos polticos y las campaas electorales, para ver cmo podemos prevenir que

PeRCYMeDiNAJEFEDELAMISINPARAELPERDEIDEAINTERNACIONAL

estas redes compren poder, influyan indebidamente al Estado y, por consecuencia, capturen el Estado?

Se trata de proteger a la poltica de la influencia del crimen organizado y de las redes ilcitas, como las del narcotrfico, la tala ilegal, la minera ilegal, el trfico de personas, etc. Esperamos tambin que -sobre ese punto especfico- puedan haber iniciati-vas en el Congreso para proteger mejor al Estado y a la poltica, de este tipo de influencia.

Desde la perspectiva de IDEA Internacional, el tema del financiamiento de la poltica es muy importante y va a seguir trabajndose en el Per, como lo he-mos venido haciendo en los ltimos aos, puesto que es uno de los temas bandera del Instituto en el mundo. Por ello, muy pronto se anunciarn algunas nuevas iniciativas en relacin con este tema y las elecciones peruanas de 2016.

Aprovecho la oportunidad para mencionar que IDEA tiene a disposicin de los interesados materiales y he-rramientas sobre estos temas que pueden descargarse gratuitamente desde nuestra web. Particularmente til es la base de datos sobre financiamiento de partidos que tiene informacin sobre la legislacin de 197 pases.

Finalmente, este evento aspira a promover un pro-ceso de creacin de voluntad poltica, para impul-sar las reformas que sean necesarias y para generar una opinin pblica que apoye decididamente te-mas como la transparencia en el financiamiento, las rendiciones de cuentas, el control efectivo sobre el financiamiento pblico y tambin mejores condicio-nes para que llegue financiamiento lcito decente a los partidos para que puedan realizar su actividad poltica, como esperamos todos que lo hagan.

Necesitamos partidos slidos y fuertes, para que la democracia sea tambin fuerte. Por eso, esperamos poder celebrar maana el haber tenido dos das de buena reflexin y, tambin, que habr tareas para to-dos, que nos llevaremos a casa para ser impulsadasdespus de este evento.

BienvenidaPalabras de

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relacionados con las campaas electorales. Con es-tos fondos se debera fortalecer las bases partida-rias y por consecuencia el sistema poltico. En ese sentido, deberan existir normas que faciliten la transparencia. Actualmente, la ley indica que el fi-nanciamiento privado no puede superar las 60 UIT al ao, aproximadamente 228,000 Nuevos Soles, y aqu cabe cuestionarnos si realmente un partido poltico puede fortalecerse internamente y a nivel nacional con este presupuesto, ms an en pocas de campaa.

El analista poltico Juan de La Puente, calcula una suma de 1,000 millones de Nuevos Soles que van a gastar las 14,000 listas a lo largo de la campaa de las Elecciones Regionales y Municipales 2014, que se realizar el prximo 5 de Octubre.

Otro aspecto que indica la ley es que los candidatos no pueden recibir financiamiento sin conocimiento del partido. Sin embargo, sobre la base de la ley de partidos actual que favorece a movimientos regio-nales y provinciales, se facilita que los candidatos, sobre todo en la poca electoral, reciban directa-mente el financiamiento, el cual no pasa por el par-tido nacional. A partir de este mismo hecho tenemos como consecuencia que los candidatos podran reci-bir dinero que no se declara y que no se ejecuta enactividades polticas, dinero que queda directamen-te en poder del candidato.

Para estos fines es necesario cuestionarse como Estado que rol se requiere que cumplan institu-ciones como la Oficina Nacionalde Procesos Elec-torales (ONPE) o el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), para que puedan premiar mediante estmulos la transparencia y buenas prcticas de los partidos polticos y reprender a los partidos polticos de una manera seria y proporcional ante sus fallas.

Estos son algunos de los temas que abordamos en este evento, temas que se debatirn ampliamente con el fin de analizar los caminos que podran ser factibles para el financiamiento de la poltica en el Per.

ReiNhARDWiLLiGREPRESENTANTEDELAFUNDACINKONRADADENAUERENELPER

nnn Es un grato honor darles la bienvenida en nombre de la Fundacin Konrad Adenauer a este seminario internacional: Financiamiento de la Po-ltica en el Per.

Cualquier sistema de gobierno, por ejemplo, la de-mocracia, requiere de recursos econmicos para el financiamiento de sus procesos polticos. En la rea-lidad de los pases latinoamericanos, y en especial en el Per, se puede sentir una amplia preocupacin por los fondos que financian las campaas polticas y en general la poltica. Cul es el origen o de quin proviene el financiamiento?, cunto dinero es y cu-les son las motivaciones para financiar actos polti-cos?, son algunos de los principales cuestionamientos.

Si bien no pretendemos en esta primera actividad resolver o llegar a un concilio sobre las posibles respuestas, para nosotros, en el entendido de que el financiamiento tanto de empresas privadas como del propio Estado es algo natural en la poltica, este seminario internacional es la primera iniciativa que busca abordar de manera pblica un debate sobre las posibles reglas del juego para el financiamiento de la poltica en el Per.

Las democracias modernas necesitan recursos para mantener partidos polticos fuertes, debidamente institucionalizados y formadores permanentes de su militancia y la ciudadana en general; en este sen-tido, se requieren algunos factores adecuados a las necesidades actuales para organizar una competen-cia poltica abierta y comunicarse con los ciudada-nos. Los recursos propios de los candidatos, los fon-dos recaudados por los partidos y las donaciones de ciudadanos y empresas, as como distintas formas de subsidio pblico, son fuentes importantes para el funcionamiento de los partidos polticos.

Regulaciones claras del financiamiento poltico y -sobre todo- de la fiscalizacin efectiva de ste, in-cluyendo el financiamiento pblico, son parte de re-formas institucionales vistas como condicin de laconsolidacin de la democracia; reformas que debe-

rn apuntar a garantizar la realizacin de los apor-tes necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones bsicas de los partidos polticos en la arquitectura de la democracia, previendo al mismo tiempo los riesgos asociados al financiamiento de la poltica.

En el Per actualmente slo existe financiamiento privado desde los propios militantes de los partidos polticos, empresas o personas que financian a los partidos, estos ltimos principalmente en pocas electorales. Incluso es de conocimiento popular quealgunos candidatos pagan por tener mejores lugares en las listas electorales, sin embargo, el dinero bajo ninguna circunstancia debera sustituir a la poltica, puesto que, como consecuencia, sta se debilita.

Otro gran tem del financiamiento privado es su origen, el cual debiera provenir siempre de dinero lcito. Lgicamente, el financiamiento que provenga de negocios ilcitos como el narcotrfico, la minera ilegal y otros actividades ilegales le hacen dao al sistema poltico, pues mediante stos se trata de in-fluir en los procesos polticos con el fin de facilitar otras actividades ilegales y buscando impunidad.

Por otra parte, se entiende que el financiamiento pblico en el Per deber ser un proceso progresivo e incentivado por el propio Estado. En algunos pa-ses el fondo que se destina a los partidos polticos est directamente relacionado con la cantidad de votos que recibe en las elecciones, por ejemplo, por cada voto en Costa Rica se les entrega tres dlares a los partidos polticos y en Alemania cuatro euros, aproximadamente.

Para ello, se deben tener reglas muy claras que cumplir y sanciones que estimulen la transparen-cia. Algunas posibles actividades son los fondos concursales para proyectos relacionados con la formacin poltica, el financiamiento de las reas contables y de auditora externa de los partidos para promover rendiciones transparentes u otros mecanismos graduales que no estn directamente

BienvenidaPalabras de

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BienvenidaPalabras de

MARiANOCuChOJEFEDELAOFICINANACIONALDEPROCESOSELECTORALES

nnn Agradezco la participacin de las autoridades y expertos nacionales e internacionales en materia de democracia, gobernabilidad y transparencia, as como del pblico en general, por acompaarnos hoy en el seminario internacional Financiamiento de la Poltica en el Per, que cuenta con el concurso y el compromiso de IDEA Internacional, la Fundacin Konrad Adenauer y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).

Estamos en plena coyuntura electoral. En octubre prximo elegiremos a 12 mil 692 autoridades (presi-dentes, vicepresidentes y consejeros regionales, alcal-des provinciales y distritales, as como tambin regi-dores), quienes recibirn la confianza ciudadana para administrar los recursos y desarrollar los proyectos de desarrollo de sus respectivas circunscripciones.

Como es de pblico conocimiento, la ONPE es la au-toridad mxima en la organizacin y ejecucin de los procesos electorales, de referndum y otros tipos de consulta popular a su cargo. En esa lnea, tiene la responsabilidad de garantizar que los resultados de los procesos a su cargo sean el fiel reflejo de la voluntad popular.

Asimismo y de conformidad con la Ley de Partidos Polticos, tiene la responsabilidad de realizar la veri-ficacin y control externos de la actividad econmi-ca financiera de las organizaciones polticas.

Precisamente, y en el marco del presente proceso electoral, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la ONPE hicimos pblico un pronunciamiento en el mes de mayo pasado. En l expresamos nuestra preocupacin por el riesgo de ingreso de recursos de fuentes prohibidas a las campaas electorales, entre otros aspectos, que tambin son de especial relevancia.

Como respuesta a esta preocupacin, hemos podi-do observar que la sociedad peruana, el Estado, las organizaciones de la sociedad civil, instituciones pblicas y privadas, y los medios de comunicacin,

han expresado su apoyo al sistema electoral: Prime-ro, perfeccionando nuestro sistema de verificacin y control de candidatos y sus finanzas partidarias contrastndolas con sus respectivas bases de datos; y segundo, generando plataformas de informacin a fin de que los electores ejerzan su derecho al voto pero de manera responsable, verificando a quin le van a dar su confianza, conociendo sus propuestas y hojas de vida. De manera recproca, esperamos que las organizaciones polticas sean transparentes y cumplan en estricto las leyes vigentes sobre super-visin de fondos partidarios.

En esa lnea, la ONPE viene realizando un minucioso y riguroso control de los ingresos y gastos reporta-dos por las organizaciones polticas a nivel nacional para el presente proceso electoral; informacin que es de carcter pblico y se encuentra disponible en nuestra pgina web. En ella se puede observar lo que muchas declaran sobre la materia: por ejemplo algunas organizaciones polticas han informado que sus ingresos son igual a cero, y sus gastos tambin. Como ustedes saben, actualmente existe una cre-ciente preocupacin en relacin al papel del dinero en la poltica, de quines financian a los candidatos, partidos polticos, movimientos regionales, locales, distritales, de cmo se financian las campaas a ni-vel nacional.

Pero tambin nos preocupan las limitaciones que ve-nimos observando en los aspectos normativos de la Ley vigente, pues consideramos que a ms de 10 aos de su promulgacin, ya es necesario perfeccionarla.

Precisamente, el seminario internacional que orga-nizan la ONPE, IDEA Internacional y la Fundacin Konrad Adenauer ayudar a conocer en un primer momento el papel del dinero en la poltica y los principales desafos a partir de la experiencia inter-nacional; pero tambin a dirigir nuestra atencin hacia el complicado reto de cmo proteger a la po-ltica peruana de la penetracin del financiamiento proveniente de fuentes prohibidas.

Estamos seguros que el Congreso de la Repblica, de la problemtica expuesta en estas dos jornadas, iniciar el debate y esperamos apruebe un dicta-men que modifique la Ley de Partidos Polticos. Se trata de una discusin que nos debe llevar a mejorar y perfeccionar esta norma vigente desde hace ms de 10 aos, para as fortalecer la institu-cionalidad de las organizaciones polticas y tam-bin ayudar a la consolidacin de la democracia peruana.

No podemos dejar de recordar al Congreso de la Repblica que los entes electorales hemos pro-puesto una reforma electoral para as reforzar los mecanismos de la democracia interna, fijar mayo-res exigencias para la inscripcin y vigencia de los partidos polticos, asegurar el otorgamiento del financiamiento pblico directo, aplicar sanciones efectivas en caso de incumplimiento de las obliga-ciones en materia de transparencia de las finanzas partidarias, entre otros aspectos de importancia que estamos seguros contribuirn al fortaleci-miento de la democracia mediante una reforma reclamada por la ciudadana.

No quiero extenderme ms en este breve discurso de bienvenida sin dejar de agradecer el permanente apoyo de IDEA Internacional, igualmente de la Fun-dacin Konrad Adenauer,por ser parte de esta iniciativa.

Quiero agradecer tambin la presencia de nuestras autoridades, as como la disposicin y compromiso que nos ha mostrado permanentemente la seora vicepresidenta de la Repblica, Marisol Espinoza, hoy presente con nosotros, en esta materia.

Muchas gracias y bienvenidos seores expositores, seores panelistas que han hecho un alto en su apretada agenda. A ustedes, seores participantes, agradezco su inters y estoy seguro que estas dos fechas sern importantes para reflexionar y tener el conocimiento de aspectos tan relevantes como son las finanzas partidarias.

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InauguracinPalabras de

MARiSOLeSPiNOzAVICEPRESIDENTADELAREPBLICADELPER

nnn Quisiera empezar saludando a todos y cada uno de ustedes; desde el lugar en el que se encuentran, estn aportando y apostando por una democracia fortalecida y transparente. Por eso, en primer trmi-no, permtanme agradecer a la ONPE por brindarme el honor de inaugurar este importante evento que, definitivamente, marcar una nueva estrategia y un punto importante de agenda con miras a las prxi-mas elecciones. Asimismo, agradecer la participacin de IDEA Internacional y de la Fundacin Konrad Ade-nauer en la realizacin de este tipo de eventos que buscan fortalecer la democracia, avanzar en temas de gobernabilidad y, fundamentalmente, destacar un aspecto muy importante: la problemtica del finan-ciamiento de los partidos polticos en nuestro pas.

Como todos sabemos, estamos a menos de mes y medio de un proceso electoral, el prximo 5 de oc-tubre, que definitivamente nos convoca a todos y esto ha colocado en la agenda un tema importan-te: La presencia de candidatos, en algunos casos ya con sentencias vigentes, y en otros casos candidatos vinculados presuntamente al narcotrfico, a trata de personas o a temas de trfico ilcito, contrabando incluso. Por ello, creo que la experiencia internacio-nal que ha sido recogida a travs de investigacio-nes tanto de IDEA Internacional como la Fundacin Konrad Adenauer, nos permitir dar un vistazo a los pases del mundo sobre: cmo es el financiamiento de partidos polticos?, cul es la experiencia que se tiene? y, sobre todo, tomar en cuenta, qu tanta experiencia se tiene?

Los organismos electorales, el JNE, la ONPE y el Re-gistro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RE-NIEC) presentaron una propuesta conjunta desde que se inici el periodo legislativo para trabajar una reforma constitucional y electoral sobre los proce-sos electorales. Incluso emitieron un comunicado pblico y, adicionalmente, realizaron un compromi-so tico para seguir trabajando en ello, documento en el que fundamentalmente expresaron su preocu-pacin por el riesgo de lo que significa el riesgo de la penetracin de mafias organizadas en la poltica.

Por eso, creo que la alerta que dieron nuestras au-toridades electorales no slo es importante sino que se da en un momento en el que se necesita to-mar accin sobre estos temas, sobre todo, porque hoy tenemos autoridades, candidatos a autoridades regionales y municipales, que tienen procesos no solamente pendientes con la justicia, sino -y sobre todo- denuncias sobre presuntos vnculos con acti-vidades ilcitas. Creo que sta es una de las situacio-nes que ms nos golpean, no solamente a la poltica sino fundamentalmente a la ciudadana.

En el tema de educacin se tom una medida im-portante: no permitir que personas vinculadas al terrorismo y a violaciones sean parte del sistema de educacin. Hoy, ms que nunca, tenemos que hacer una reflexin sobre este tema, y nosotros tambin advertir sobre el riesgo que representa el ingreso a la poltica de personas vinculadas al crimen or-ganizado, bsicamente por el factor dinero, porque no slo es su ubicacin en las listas sino que garan-tizan el financiamiento de partidos polticos, sobre todo en las regiones.

Por eso, creo que esta alianza que se suscribi en un momento entre los organismos electorales y la Pre-sidencia del Consejo de Ministros es un instrumento que tenemos que retomar y, fundamentalmente, te-nemos que verificar la informacin que aportan los candidatos, que debiera tener un estricto registro. Ya sabemos que algunos van a pasar el tamiz porque no tienen sentencia, a pesar de tener 13 14 pro-cesos abiertos, o los que tambin han logrado esca-bullir la justicia. Entonces, estamos definitivamente ante una situacin bastante conflictiva.

En este marco de alianza, la ONPE, junto a su tarea de verificacin y control de los fondos pblicos, ha iniciado tambin una serie de tareas de coordina-cin con la Contralora de la Repblica, la Super-intendencia de Banca y Seguros, la Unidad de In-teligencia Financiera y la SUNAT. En ese sentido, es muy importante el intercambio de informacin, la participacin de organizaciones no gubernamenta-

les y, sobre todo, de la ciudadana; quien mejor que la ciudadana que vive y est en determinadas zonas para conocer quin es el candidato?, a qu se de-dica? y cmo ha logrado obtener sus ingresos?

Como representante no solamente del Poder Eje-cutivo, sino tambin como integrante del Congreso de la Repblica valoro el esfuerzo de las entidades electorales: el JNE y la ONPE, para fortalecer los fil-tros que necesitamos para garantizar unas eleccio-nes con transparencia; pero, adems, con reglas cla-ras, eficientes, que no permitan ingresar a la poltica a elementos indeseables que definitivamente son cuestionados dentro de la sociedad y mucho ms cuestionados si quieren ocupar un cargo pblico.

Como parlamentaria, tengo el compromiso de seguir apoyando esta tarea y adems quiero sealar que el desarrollo de este encuentro internacional, con el aporte de diversos especialistas tanto nacionales como internacionales, permitir poner en la agenda la necesidad de hacer las reformas ahora.

Nosotros insistimos en que las reformas se pudie-ran hacer antes de los procesos electorales munici-pales, pero creo que en medio ya de una campaa electoral es bastante complicado; sin embargo, an estamos a tiempo de hacer las reformas que se re-quieren para garantizar la transparencia y el control del dinero, para garantizar ingresos de personas con credenciales adecuadas y pertinentes para ser parte de la poltica en el pas.

Los organismos electorales han contribuido en este debate. Durante estas ltimas semanas hemos visto una serie de proyectos que han presentados para le-gislar no solamente en cuanto al financiamiento de los partidos polticos sino tambin a tener un mayor control sobre las listas que se presentan.

Esta maana quiero reiterar mi reconocimiento a cada uno de ustedes por brindarnos su tiempo, su aporte, sus propuestas, a IDEA Internacional, a la Fundacin Konrad Adenauer y, especialmente, a la

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Oficina Nacional de Procesos Electorales por la or-ganizacin de este importante seminario. Estoy se-gura que las ponencias, las propuestas, y el debate que surja de este seminario no solamente nos per-mitir avanzar en el control de las finanzas partida-rias, sino que fundamentalmente nos garantizar el fortalecer la democracia y la gobernabilidad que es la gran tarea que tenemos y el compromiso de todos los peruanos, independientemente de la camiseta poltica que tengamos.

Por eso, creo que el dinero de ninguna manera puede anteponerse a hacer poltica. El dinero tiene

que manejarse de manera transparente. Los parti-dos polticos necesitamos recursos para hacer po-ltica, pero lo que no se puede permitir es que el dinero negro, el dinero del narcotrfico, de la trata de personas, del contrabando, el de la minera ile-gal, terminen liderando y llevando hacia la impu-nidad a travs de los cargos pblicos. ste es el compromiso que todos tenemos como ciudadanos no solamente del pas sino como ciudadanos de esta gran comunidad global que es nuestro mun-do. Reiterndoles a todos mi agradecimiento por su participacin, permtanme declarar inaugurado este evento internacional.

En el tema de educacin se tom una medida importante: no permitir que personas vinculadas al terrorismo y a violaciones sean parte del sistema de educacin. Hoy, ms que nunca, tenemos que hacer una reflexin sobre este tema, y nosotros tambin advertir sobre el riesgo que representa el ingreso a la poltica de personas vinculadas al crimen organizado, bsicamente por el factor dinero, porque no slo es su ubicacin en las listas sino que garantizan el financiamiento de partidos polticos, sobre todo en las regiones.

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Tema 01VIsIn general del dInero en la PolTIca hoy y de los PrIncIPales desafos

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nnn La relacin entre el dinero y la poltica se ha convertido en uno de los grandes problemas del go-bierno democrtico.

Quin dijo esta frase y cundo? Fue James Kerr Pollock quien, con esta afirmacin, abri su pione-ro volumen sobre las prcticas del financiamiento poltico en Gran Bretaa, Alemania y Francia, publi-cado en 1982, o sea hace ochenta y un aos. Tal ase-veracin, as como su llamado a la opinin pblica a entender que una vida poltica saludable no es posible en tanto el uso del dinero permanezca sin controles, tienen ms vigencia en la actualidad que en el propio tiempo de Pollock.

Si a ello le sumamos que la primera norma orien-tada a regular la financiacin de la poltica data de 1883 (en Inglaterra) estamos, como puede verse, ante un fenmeno que no es reciente pero que hoy presenta caractersticas y desafos novedosos. En efecto, la expansin de la democracia, la creciente complejidad de los procesos electorales y la con-ciencia de los riesgos que la corrupcin supone para la viabilidad de los sistemas democrticos, han si-tuado al financiamiento de la actividad poltica en el centro de la discusin pblica en todo el mundo.

Partamos de una primera afirmacin: dinero y po-ltica forman un matrimonio indisoluble. La rela-cin entre ambos es, al mismo tiempo, necesaria y conflictiva. En la base de ese inters hay un hecho ineludible: el uso de recursos econmicos es un ele-mento imprescindible para la competencia demo-crtica. Ms que una patologa de la democracia como frecuentemente se lo presenta en la discusin pblica el financiamiento poltico es parte de la normalidad y, en los casos que est bien regulado, contribuye a una democracia de mejor calidad. En otras palabras, si bien la democracia no tiene precio,

s tiene un costo de funcionamiento que necesita financiarse sin comprometer la integridad de la de-mocracia y de la poltica. Ello muestra la importan-cia de que sea el sistema democrtico el que contro-le al dinero y no a la inversa.

Pero, seamos claros. No puede negarse que el di-nero, si bien imprescindible para la vida poltica y electoral, es capaz al mismo tiempo de introducir distorsiones importantes en estos dos mbito al igual que en el proceso democrtico.

En primer lugar, su desigual distribucin incide en las posibilidades reales disfrutadas por los partidos y los candidatos para comunicarse con los votantes.

En segundo lugar, su posesin confiere a los indi-viduos y a los grupos sociales una posibilidad di-ferenciada de participar en las elecciones e influir sobre los candidatos y los partidos mediante contri-buciones. Esto resulta de importancia crtica para la democracia. Cuando el poder poltico simplemente es un espejo del poder econmico, el principio de una persona, un voto pierde su significado y la de-mocracia deja de ser, en las palabras de Elmer Scha-ttschneider, sistema de poder alternativo, capaz de compensar el poder econmico.

En tercer lugar, los procesos destinados a recaudar fondos brindan obvias oportunidades para la articu-lacin de intercambios entre los donantes privados y los responsables de la toma de decisiones pbli-cas, o, cuando menos, para la continua aparicin de conflictos de intereses que afectan a estos ltimos.

Segn la percepcin de los ciudadanos, si el uso del dinero no se somete a una regulacin o es mal re-gulado, amenaza la legitimidad de los procesos y las prcticas democrticas; esto, a su vez, implica que

RefLexiNCOMPARADASObReeLfiNANCiAMieNtOPOLtiCOPbLiCO

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los gobiernos as surgidos slo reflejan parcialmen-te las demandas e intereses del electorado. La la-pidaria frase del poltico estadounidense Jesse Big Daddy Unruh, de que el dinero es la leche materna de la poltica, revela, as, slo una parte de la ver-dad. Lo cierto es que esa leche tiene importantes elementos de toxicidad y que es preciso eliminarlos o, al menos, controlarlos pues amenazan con la des-truccin del organismo democrtico.

Estas preocupaciones son particularmente perti-nentes en Amrica Latina, una regin que presen-ta asombrosas desigualdades en la distribucin de recursos econmicos, iniquidades que inevitable-mente crean sesgos en los procesos democrticos. Es tambin una regin donde la presencia del cri-men organizado particularmente el narcotrfico constituye una realidad indiscutible, que moviliza miles de millones de dlares al ao y resulta, por ello, capaz de corromper y subvertir las instituciones democrticas.

Por todo lo anterior, regular el financiamiento pol-tico en Amrica Latina es de vital importancia para la salud y la calidad de la democracia. Los sistemas polticos de la regin en general lo han entendi-do as, como lo sugiere la profusin de esfuerzos regulatorios que se intentaron en las ltimas dos dcadas. Y por ms que sus resultados hayan sido decepcionantes en muchos casos, esa proliferacin de esfuerzos es un signo de vitalidad del desarrollo democrtico que debemos valorar y fortalecer.

El desafo est, pues, en lograr un esquema de finan-ciamiento de partidos y elecciones que no arriesgue los valores bsicos de la democracia: la igualdad de los ciudadanos, la libertad de los electores y la auto-noma de los elegidos. Aunque el dinero sea necesa-rio e inherente a la accin poltica, no puede ser la razn determinante de las decisiones. En tal caso, el principio de un ciudadano, un voto se vera debilita-do o eliminado. An ms, una desviacin patolgica indeseable consiste en lograr que el ciudadano vote en funcin de los bienes que recibe del candidato; este fenmeno, el clientelismo, socava la esencia de la democracia. Finalmente, otro asunto que requiere cuidado es evitar que la democracia termine conver-tida en un sistema plutocrtico, donde quienes finan-cian dictan las polticas pblicas mediante la captura de las agendas del Estado. En estos casos, basta un pequeo paso para llegar a la corrupcin.

Si coincidimos en que la democracia sin partidos es un mito, entonces la actividad partidista hace todava ms compleja, pero ms necesaria, la solucin de los mltiples problemas que genera la relacin entre el dinero y la poltica, el esclarecimiento de los valores en juego, el examen comparado de las distintas solu-ciones y la evaluacin de sus consecuencias.

La actividad partidista en regmenes democrticos exige un mnimo de organizacin. All hay ya un he-cho que demanda algn tipo de financiacin. Si a esto se suman los eventos electorales, la necesidad de dinero aumenta en forma ineludible. Est claro que los partidos ya no descansan slo en el apoyo espontneo de sus afiliados o adherentes. Las mo-dernas campaas electorales son ms complejas; la irrupcin de los medios de comunicacin elec-trnicos ha trado nuevos afanes; las encuestas y el inevitable elenco de quienes las practican y las analizan, los grupos focales, los spin doctors y toda la parafernalia electoral contempornea, generan un esfuerzo financiero enorme. Por su parte, aportar dinero a un partido o a un candidato es, tambin, un modo de expresar ideas. De hecho, uno de los problemas centrales y clsicos en la materia tiene que ver con la discusin sobre el lmite de las regu-laciones frente al inmenso territorio de la libertad de expresin.

Debe comprenderse, entonces, que el aporte de di-nero a partidos y candidatos es una inversin en la democracia. El costo de la democracia es un gnero ms amplio y, a veces, ms abstracto. Pero en lo que aqu concierne, el costo de partidos y campaas est indisolublemente ligado a la salud, calidad y soste-nibilidad de aqulla.

Aqu he adoptado una definicin restrictiva de la ex-presin financiamiento de la poltica: la uso para referirme slo a la inversin en las actividades per-manentes de los partidos y en las campaas polticas.

Las reflexiones que a continuacin comparto son un inventario con tres aristas: en primer lugar, estn los riesgos que comporta el tema del financiamiento poltico para la democracia en Amrica Latina; en segundo lugar, hay un anlisis especfico sobre el financiamiento pblico, su importancia, sus moda-lidades, sus efectos y desafos a la luz de la expe-riencia internacional no slo latinoamericana, y en tercer lugar, se formulan algunas breves reflexiones

prcticas para viabilizar las propuestas de regula-cin y aumentar sus probabilidades de xito.

Lejos de ofrecer conclusiones definitivas, mis re-flexiones buscan abrir un dilogo sobre el complejo papel del dinero en la vida democrtica y, de mane-ra especial, en torno al financiamiento pblico.

CULES SON LOS RIESGOS?LA EXPERIENCIA DE AMRICA LATINA

Si abordar adecuadamente la regulacin del finan-ciamiento poltico es una tarea importante y urgen-te para las democracias en Amrica Latina, ello se debe a que en las ltimas tres dcadas y media de vigencia de la Tercera Ola los pases latinoameri-canos han mostrado, con notable exuberancia, los riesgos que implica la falta de un marco regulatorio en esta materia.

Al igual que en otras latitudes desde Espaa e Is-rael hasta Japn, pasando por Estados Unidos, Francia, Reino Unido, Italia y Alemania, los escndalos vin-culados al financiamiento poltico (por ejemplo, el de Luis Brcenas, involucrado en movimientos financie-ros ilegales del Partido Popular espaol, del que fue tesorero; y el de los interrogatorios al ex presidente francs Nicolas Sarkozi, por presunto financiamien-to ilegal) han hecho tambalear gobiernos de fuera y dentro de la regin, al tiempo que han debilitado a los partidos polticos y erosionado la confianza de los ciudadanos en las instituciones democrticas.

Cinco modalidades de riesgo lucen particularmente serias, adems de recurrentes en Amrica Latina.

1. La utilizacin de financiamiento espurio o ilegal

El financiamiento privado es un recurso legtimo y necesario para los partidos polticos y sus candidatos, con virtudes y peligros. Entre aqullas, se destaca que permite a los partidos polticos afinar sus puentes de contacto con la sociedad. Sin embargo, la posibilidad de recaudar fondos privados para financiar activida-des polticas abre un abanico de riesgos considerable para la democracia. El primero y ms serio es la opor-tunidad de utilizar con fines polticos dinero origina-do en actividades delictivas o ilegales.

En el caso de Amrica Latina, el mayor peligro es la eventualidad de que el crimen organizado, especial-

Segn la percepcin de los ciudadanos, si el uso del dinero no se somete a una regulacin o es mal regulado, amenaza la legitimidad de los procesos y las prcticas democrticas; esto, a su vez, implica que los gobiernos as surgidos slo reflejan parcialmente las demandas e intereses del electorado.

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mente el narcotrfico, penetre las instancias polti-cas para comprar impunidad mediante el financia-miento de campaas. No es sta, en absoluto, una posibilidad terica. La realidad poltica est llena de ejemplos de penetracin del narcodinero y del cri-men organizado en la poltica.

Cabe sealar, asimismo, el riesgo de que los procesos de descentralizacin poltica emprendidos en casi toda la regin faciliten la captura de las institucio-nes por parte del crimen organizado, habida cuenta del costo generalmente limitado de las campaas locales. El sistema electoral de voto preferente, que aumenta el gasto de las campaas e incrementa la personalizacin de la poltica (a la vez que hace ms difcil controlar el gasto electoral en el interior de los partidos), es otro factor importante.

El narcotrfico plantea riesgos de particular intensi-dad para los procesos polticos, pero no es el nico peligro. La financiacin de campaas de alcaldes y diputados colombianos por parte de organizaciones paramilitares en la ltima dcada, la vasta opera-cin de financiamiento ilegal puesta en movimiento por el ex presidente Fernando Collor de Mello en Brasil, la desviacin ilegal de fondos de la empresa petrolera estatal Pemex a la campaa del Partido Revolucionario Institucional en el ao 2000 en M-xico y el envo secreto de US$ 800,000 en una ma-leta proveniente de Venezuela a la campaa de la presidenta Cristina Fernndez, en Argentina (2011), configuran otros tantos ejemplos de la enorme gama de modalidades que ha asumido la utilizacin de fuentes de financiamiento cuestionables en las campaas del subcontinente.

2. La compra de influencias y los conflictos de inters

Como se dijo ms arriba, aun en los casos en que los recursos para la actividad partidaria y electoral no provengan de fuentes cuestionables ni sean obteni-dos por vas ilegales, es claro que las contribuciones privadas pueden comprometer el inters pblico y, en casos extremos, privatizar la toma de decisiones por parte de los funcionarios pblicos. Eso depen-der, entre otros factores, de la cuanta de las con-tribuciones, de la transparencia con que manejen y del grado de discrecionalidad con que operen los tomadores de decisin. En palabras utilizadas por la clebre sentencia de Buckley vs. Valeo en el contex-

to estadounidense, las contribuciones privadas no slo pueden afectar los procesos democrticos por los intercambios corruptos a los que efectivamente den lugar, sino tambin por la apariencia de corrup-cin que con frecuencia generan.

Ms relevante an es el caso de los medios de co-municacin privados, que a travs de las tarifas dife-renciadas (o incluso en forma gratuita) que ofrecen a los partidos y a los candidatos, han devenido en un crucial donante en especie acaso el mayor de todos en algunos pases de la regin. Los casos de Uruguay, Costa Rica, Guatemala y Mxico, entre otros pases, han sido debidamente documentados no slo como situaciones de potencial colusin en-tre los propietarios de los medios y los funcionarios encargados de regular las frecuencias del espectro electromagntico, sino tambin como instancias de palpable inequidad por el acceso diferenciado a los medios impuesto a candidatos y partidos durante las campaas electorales.

3. Las iniquidades electorales graves

Aunque sera necio sostener que la posesin de re-cursos econmicos por parte de candidatos y par-tidos es capaz de determinar por s misma los re-sultados electorales, est claro que s es capaz de crear significativas barreras de entrada al proceso electoral a determinados grupos. Asimismo, una dis-tribucin de recursos groseramente desigual puede crear una apariencia de inequidad capaz de afec-tar la legitimidad de los resultados electorales. Los ejemplos abundan en la regin.

An ms serios son los casos en que las iniquida-des econmicas se combinan con otro factor dis-torsionante: el uso de los recursos del Estado para favorecer al partido o candidato oficial. Ello puede ir desde lo ms sutil y difcilmente detectable como la asignacin de publicidad estatal en medios de comunicacin a fin de presionar el comportamien-to periodstico hasta formas mucho ms obvias y, generalmente, prohibidas por la ley en los sistemas democrticos. Aunque el tema forma parte habitual del prontuario de alegatos de los partidos de oposi-cin en casi toda la regin, los casos de las eleccio-nes presidenciales en Venezuela, Repblica Domi-nicana, Ecuador, Nicaragua, Argentina, con especial nfasis en los casos de reelecciones presidenciales, pueden ser mencionados como ejemplos en los que

prima facie las acusaciones no han estado despro-vistas de mrito.

Nada de esto es bueno para la democracia. Sin em-bargo, algunos de los casos citados contienen una advertencia fundamental: las disparidades adver-tidas dificultan pero no impiden el triunfo de las fuerzas polticas que compiten en situacin de clara desventaja.

Cabe distinguir, empero, que el tema de la distribu-cin de recursos econmicos es distinto al del costo de las campaas electorales, con el que frecuente-mente se lo asocia. Este punto puede ser decisivo en algunos contextos. La experiencia de Mxico, don-de la reforma electoral de 1997 favoreci el acceso de los partidos de oposicin a un subsidio estatal excepcionalmente generoso, es un recordatorio de que una distribucin ms equitativa de los recursos electorales puede tener efectos considerables en la calidad de la competencia democrtica, como lo ha sealado Giovanni Sartori. La experiencia mexicana sugiere algo ms: en un contexto en el que los par-tidos de oposicin deben competir con un partido fuertemente consolidado en todas las estructuras de poder, la alternancia puede depender precisa-mente de la capacidad de la oposicin para gastar mucho dinero. El costo creciente de las elecciones no es, por s mismo, un signo de patologa demo-crtica. La mala distribucin de recursos econmi-cos entre competidores electorales, en cambio, casi siempre lo es.

4. La desarticulacin de los partidos y del sistema de partidos

Una democracia funcional requiere un sistema de partidos estable, no muy fragmentado ni polarizado y que se caracterice por dinmicas centrpetas y no centrfugas. Asimismo, requiere de partidos slidos, capaces de alimentar el proceso poltico continua-mente y de ser algo ms que maquinarias electo-rales. Ambos requerimientos, sobre todo el primero, son de particular importancia en los regmenes pre-sidenciales prevalecientes en la regin, que mues-tran la propensin a experimentar conflictos entre poderes cuando coexisten con sistemas de partidos altamente fragmentados.

Si bien el financiamiento poltico no determina la volatilidad, el formato o la polarizacin del sistema

de partidos, su regulacin s es capaz de crear incen-tivos que marginalmente afectan su institucionali-zacin, democracia interna, niveles de transparencia y comportamiento. De manera ms directa, las re-glas de financiamiento y en particular el monto y el mtodo de desembolso escogido para los subsi-dios estatales, donde stos existenpueden incidir decisivamente en la institucionalizacin de los par-tidos y en su consolidacin como agrupaciones con vida permanente.

Es importante, asimismo, que las reglas de finan-ciamiento poltico no creen barreras excesivas a la participacin electoral. Sin embargo, es por lo menos igual de importante que tiendan a favore-cer as sea marginalmente la consolidacin de los partidos y una cierta estabilidad del sistema de partidos.

5. La prdida de credibilidad de la regulacin del financiamiento poltico

Una regulacin deficiente del financiamiento pol-tico puede ser tan negativa como la ausencia com-pleta de normas en esta materia. Ello porque todo esfuerzo regulador tiende a levantar las expectati-vas de que nuevas normas sern capaces, al menos, de moderar los peores abusos. Las reformas fraca-sadas dejan un sedimento de desilusin y cinismo que se convierte en una barrera a nuevos intentos de regulacin.

Como se ve, la regin est ms que advertida sobre cada una de estas cinco modalidades de riesgo. Es por ello fundamental introducir legislacin idnea y efectiva para regular el papel del dinero en la acti-vidad poltica de Amrica Latina.

QU HACER?

1. Instrumentos de regulacin y experiencia comparada

El papel del dinero en la actividad poltica democr-tica puede ser regulado mediante una amplia gama de instrumentos legales, cuya presencia y combina-cin dan forma al Sistema de Financiamiento Polti-co (SFP). El SFP es el conjunto de normas que regula el indispensable flujo de recursos econmicos hacia y desde el sistema poltico. Es el marco normativo dentro del cual los partidos y los candidatos pueden

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obtener y gastar legalmente recursos econmicos para sus actividades, y dentro del cual las personas fsicas y jurdicas tanto pblicas como privadas pueden financiar esas actividades. Asimismo, el SFP define los instrumentos legales para supervisar y respaldar coercitivamente la aplicacin de ese mar-co normativo.

La diversidad de instrumentos disponibles para regular el financiamiento poltico y las numerosas combinaciones posibles plantean problemas para los reformadores, pero tambin para quienes estu-dian esta materia, toda vez que identificar ntida-mente los efectos de cada uno de los instrumentos de regulacin y elaborar prescripciones a partir de esos efectos es una ardua tarea.

Con todo, a estas alturas, tras ms de un siglo de intentos de regular el financiamiento poltico en la democracia, no es poco lo que sabemos. Vale la pena detenerse, pues, en el examen de la diversidad de instrumentos reguladores y algunas de las principa-les lecciones generadas por su aplicacin en diver-sos contextos, incluido el latinoamericano.

Los pases de Amrica Latina tienen una larga his-toria de regulacin del financiamiento poltico. En particular, han sido pioneros en la adopcin de sub-sidios directos para partidos y candidatos, como lo atestiguan los casos de Uruguay (1928), Costa Rica (1949) y Argentina (1961). El retorno de la democra-cia a la regin provoc un creciente inters en esta materia, que se ha vertido en numerosos esfuerzos reguladores. La regin ha avanzado en la adopcin de normas y, con el apoyo de una prensa cada vez ms incisiva, el tema del financiamiento poltico se ha instalado en la discusin pblica. Esto ltimo es, en s mismo, un progreso considerable. Sin embargo, como se ha visto ms arriba, son abundantes y gra-ves los riesgos que persisten para las democracias de la regin, sea por inadecuadas regulaciones en la materia, sea por dbiles ejecuciones de los contro-les existentes.

2. Instrumentos de regulacin del financiamiento poltico

Los instrumentos legales para regular el financia-miento poltico pueden ser clasificados en cinco categoras: 1) Regulaciones sobre las fuentes de fi-nanciamiento privado; 2) sobre el financiamiento es-tatal o pblico; 3) sobre el gasto electoral; 4) sobre la transparencia y rendicin de cuentas, y 5) sobre los rganos de control y el rgimen de sanciones.

En funcin de lo que me han solicitado los organi-zadores de este seminario y dada la limitacin de espacio, me concentrar en el anlisis del tema del financiamiento estatal o pblico. Pero antes de em-pezar, me permito hacer una breve reflexin sobre el tema de las fuentes de financiamiento.

Esta categora incluye aquellos instrumentos que regulan el flujo de recursos econmicos hacia las actividades polticas, tanto controlando o prohi-biendo el uso de ciertas fuentes de financiamiento (regulaciones negativas o pasivas) o bien estimu-lando el uso de otras fuentes (regulaciones positi-vas o activas).

Los controles ms extendidos pesan, como es de es-perar, sobre las donaciones polticas privadas. Casi todas las democracias restringen el uso de, al me-nos, diversos tipos de donaciones privadas, aunque con niveles de intensidad muy dispares. Mientras algunos pases simplemente imponen un lmite a

los montos de las contribuciones, en la mayora de los casos las democracias modernas prohben ab-solutamente el uso de algunas fuentes de financia-miento. Los lmites a las contribuciones individuales oscilan entre US$350 por eleccin en Israel a los ms de US$250.000 por ao en Japn. Las prohibi-ciones, por su parte, pesan generalmente sobre las donaciones forneas prohibidas en ms de treinta pases y sobre ciertos tipos de donaciones corpo-rativas, tpicamente aqullas de empresas estatales o de firmas beneficiarias de contratos o licencias otorgadas por el Estado.

La situacin normativa en Amrica Latina es con-sistente con esa descripcin. Casi todos los pases latinoamericanos han introducido prohibiciones en el uso de ciertas fuentes de financiamiento y una amplia mayora ha impuesto lmites en relacin con los montos de las contribuciones. Entre las prohibi-ciones, las ms comnmente adoptadas son aque-llas que pesan sobre las donaciones de gobiernos, instituciones o individuos extranjeros, de contratis-tas del Estado (la mitad de los pases de la regin) y de fuentes annimas (tambin la mitad). Igualmente importante es que algunos pases (Argentina, Chile, Honduras, Mxico y Paraguay entre otros) han prohi-bido las donaciones por parte de personas jurdicas.

Por su parte, en casi dos tercios de los pases de la regin se han introducido limitaciones diversas al monto de las contribuciones individuales. Dichas restricciones sobre las fuentes privadas de finan-ciamiento buscan dar respuesta a los primeros dos riesgos descritos ms arriba; esto es, intentan mini-mizar las oportunidades de compra de influencias por parte de donadores poderosos o que provengan del narcotrfico o del crimen organizado. Como su-cede con otras medidas reguladoras de tipo restric-tivo, los lmites a las contribuciones suponen sig-nificativos problemas de aplicacin, demandando, como mnimo, la presencia de un extendido sistema de reporte y auditora de los recursos utilizados por los partidos y los candidatos, un requisito que ha probado ser difcil de satisfacer aun para las demo-cracias ms desarrolladas.

Asimismo, los lmites a las contribuciones, particu-larmente cuando son muy bajos, pueden conducir a resultados perversos. As, medidas draconianas para prohibir completamente las contribuciones priva-das, como las empleadas en Francia antes de 1988

y la India en el periodo 1969-1985, terminaron por incentivar prcticas de financiamiento singularmen-te opacas. Por ello, no es sorprendente que muchas democracias, sobre todo en Europa occidental, sean reacias a establecer controles sobre las contribucio-nes, y para restringir el peso financiero de los do-nantes privados apelen a otros medios: generosos sistemas de financiamiento pblico, campaas elec-torales cortas, restricciones severas sobre la publi-cidad electoral y altos niveles de transparencia, por ejemplo.

Analicemos ahora el tema del financiamiento pbli-co o estatal. Como ya dijimos, el SFP puede no slo restringir el flujo de dinero hacia la poltica, sino que tambin puede intervenir activamente para dar-le forma mediante la provisin de dinero, bienes o servicios pblicos a los candidatos y los partidos. De hecho, el uso de subsidios estatales es, por mucho, la caracterstica ms comn los SFP contemporneos.

El trmino financiamiento estatal comprende tres categoras bsicas de subvencin:

1. Subsidios directos (fondos pblicos desembol-sados a partidos y candidatos de acuerdo con un procedimiento definido por la ley).

2. Subsidios indirectos (subvenciones en especie, como el acceso a los medios de comunicacin estatales).

3. Subsidios especficos (fondos que se otorgan a organizaciones relacionadas con los partidos o controladas por ellos, tales como las fracciones legislativas o sus institutos de investigacin).

La ms relevante de estas categoras es, sin duda, la de subsidios directos. En rigor, la adopcin de sub-venciones directas configura la tendencia quiz ms importante en materia de financiamiento poltico. Desde su temprana adopcin en Uruguay (1928) y, sobre todo, durante las ltimas cinco dcadas, los subsidios directos han sido introducidos en ms de ciento diez pases (ver base de datos sobre regula-cin del financiamiento poltico en el mundo, IDEA Internacional: www.idea.int).

En Amrica Latina, 88% de los pases de la regin cuentan con financiamiento pblico, salvo Per (que regula el financiamiento pblico directo pero no lo

Casi todos los pases que otorgan

subvenciones directas introdujeron algn tipo

de barrera de acceso, a fin de desincentivar

la proliferacin de candidatos y partidos.

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cumple en la prctica), y los casos de Venezuela y Bolivia, que eliminaron los subsidios estatales regu-lados por sus respectivas legislaciones.

No obstante su generalizada adopcin, el uso de los subsidios estatales sobre todo en su modalidad di-recta no ha estado desprovisto de polmica. Ello no slo por el costo impuesto a los contribuyentes ga-ranta de que, en casi todos los casos, la entrega de subsidios a los partidos y candidatos sea sumamente impopular, sino tambin por la incertidumbre so-bre sus efectos. Quienes proponen el financiamien-to estatal enfatizan su importancia para disminuir la dependencia de los actores polticos respecto de los grandes donantes privados, crear condiciones econmicas equitativas para las diferentes opcio-nes polticas y fortalecer la institucionalizacin de las organizaciones partidarias. En forma paralela, los detractores de este financiamiento han sealado su ineficacia como instrumento para evitar la compra de influencias entre los actores polticos, su tendencia a favorecer a los partidos establecidos y su inclinacin a crear situaciones de dependencia financiera de los partidos respecto del Estado, liberndolos de la nece-sidad de atraer nuevos miembros. Es un debate que dista de estar concluido, entre otras razones porque el financiamiento pblico en particular los subsi-dios directos constituye un instrumento extraordi-nariamente heterogneo, que se resiste a las fciles generalizaciones de sus efectos.

En efecto, las configuraciones posibles de los siste-mas de subsidio pblico son mltiples. Todo sistema de subvencin directa debe definir al menos las si-guientes cuestiones clave:

Cules actores polticos recibirn el subsidio? Con qu periodicidad sern desembolsados los

fondos? Cules barreras de acceso y reglas de asigna-

cin sern adoptadas? Quin define el monto de la subvencin y

cmo?

Sobre el primer punto, la estructura central de los partidos polticos es la receptora por excelencia de los subsidios directos en la gran mayora de los pa-ses; slo unos pocos (por ejemplo, Blgica, Taiwn y Estados Unidos) no entregan subsidios a los or-ganismos centrales de los partidos. En otros casos (por ejemplo, Australia, Canad, Austria y Suecia), los

rganos subnacionales de los partidos son subsidia-dos a veces con excepcional generosidad. El apoyo directo del Estado a los candidatos presidenciales es mucho menos comn, aunque se da en casos como Francia, Uruguay y Estados Unidos. Este lti-mo pas es uno de los pocos donde el subsidio esta-tal cubre los procesos de nominacin de candidatos presidenciales, un punto a tener en cuenta dada la creciente adopcin en muchos pases del mecanis-mo de elecciones primarias abiertas, particularmen-te en Amrica Latina.

De acuerdo con su periodicidad, los subsidios direc-tos pueden ser permanentes o electorales, siendo aqullos casi siempre desembolsadas a los partidos en forma anual, con el propsito de apoyar diversas actividades no electorales, en particular la expan-sin y mantenimiento de la estructura partidaria. En muchos casos coexisten ambos tipos de subvencin.

La distribucin de estas opciones muestra patrones dignos de mencin. Mientras casi todas las demo-cracias de Europa occidental proveen financiamien-to permanente a los partidos, en las democracias de Amrica del Norte y Amrica Latina sigue pre-valeciendo el financiamiento electoral. Ello expresa una distinta forma de entender la naturaleza y las funciones de los partidos. En Estados Unidos, por ejemplo, las reglas de subsidio reflejan la nocin de que los partidos existen, en lo fundamental, para pelear batallas electorales y que son, en todo caso, menos importantes que los candidatos individuales. En Europa, por su parte, se ha adoptado una nocin ms amplia (llamada democracia de partidos) me-diante la incorporacin de los partidos a las consti-tuciones de la posguerra, y considerados como or-ganizaciones permanentes esenciales para la tarea de gobernar. Esta distincin no es ajena a la divisin entre regmenes presidenciales en casi todo el he-misferio occidental y regmenes parlamentarios en Europa occidental. De ah tambin la importancia que tiene el tema de la naturaleza jurdica de los partidos polticos, ya que de ello se deriva (si desea-mos ser coherentes) una mayor o menor justifica-cin respecto al tema del financiamiento pblico de los partidos, sobre todo el de carcter permanente.

Debe decirse, sin embargo, que Amrica Latina muestra una creciente aceptacin del financiamien-to pblico permanente para el fortalecimiento y de-sarrollo institucional de los partidos, incluyendo ac-

tividades tales como la investigacin, la formacin y la capacitacin de cuadros partidarios. Tal es el caso de Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Repblica Dominicana.

El momento de desembolso de los subsidios elec-torales tambin presenta variaciones importantes. Esta caracterstica tiene una relevancia considera-ble, toda vez que las subvenciones exclusivamente postelectorales pueden implicar un obstculo in-franqueable para los partidos de reciente creacin, con menores recursos financieros o con menor ca-pacidad crediticia. En algunos pases la subvencin estatal opera como un reembolso postelectoral de gastos (por ejemplo, Australia), mientras en otros se permite el pleno acceso al subsidio antes de la elec-cin (por ejemplo, en Estados Unidos). Hay lugares, como Espaa, donde ambas opciones estn mezcla-das en diferentes grados.

En Amrica Latina no hay un patrn homogneo respecto al desembolso del financiamiento electo-ral. Unos pocos casos contemplan nicamente pa-gos postelectorales (Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Paraguay). En otros lugares (Argentina, por ejem-plo) se entregan los recursos exclusivamente antes de las elecciones. El resto de los pases ha adoptado una combinacin de desembolsos anteriores y pos-teriores a los comicios.

Casi todos los pases que otorgan subvenciones di-rectas introdujeron algn tipo de barrera de acceso, a fin de desincentivar la proliferacin de candidatos y partidos. Con frecuencia, la barrera de acceso es definida por el logro de representacin parlamen-taria en la eleccin previa (por ejemplo, Finlandia), pero puede tambin consistir en un nmero abso-luto de votos (por ejemplo, Dinamarca o Portugal), un cierto porcentaje de los votos (por ejemplo, Ale-mania o Nicaragua), o una combinacin de escaos y votos (por ejemplo, Suecia o Costa Rica). Otros pases han introducido mltiples umbrales para diferentes tipos de subsidio (por ejemplo, Austria o Colombia). La ausencia total de barreras es menos comn y normalmente est limitada a algunos sub-sidios especficos.

En Amrica Latina, una amplia mayora de los pa-ses con sistemas de subvencin estatal (salvo Chile, El Salvador y Uruguay) han previsto algn tipo de barrera legal para tener acceso al financiamiento

pblico. Esas barreras oscilan desde niveles suma-mente bajos, como en Honduras (10.000 votos) y Ecuador (0.04% de la votacin), hasta relativamente altos, como Brasil, donde se requiere haber obtenido 5% de los votos en las elecciones inmediatamente anteriores.

Una vez definido el universo de receptores del sub-sidio directo, se aplican las reglas de asignacin. La mayora de los pases asignan el grueso de los subsidios directos proporcionalmente, de acuerdo con el porcentaje de votos o escaos obtenido en la eleccin previa (por ejemplo, Blgica, Grecia y, en Amrica Latina, Costa Rica, Chile, El Salvador, Gua-temala, Honduras, Nicaragua y Uruguay [votos]; Fin-landia, Suecia o Paraguay [escaos]). Sin embargo, muchos otros sistemas han optado por modificar la asignacin proporcional de los fondos con algunas reglas que tienden a la igualdad absoluta entre los receptores, tpicamente el desembolso de una parte del subsidio en partes iguales para todos los benefi-ciarios. Tal es el caso de Israel y de un buen nmero de pases en Amrica Latina (Argentina, Brasil, Co-lombia, Ecuador, Mxico, Panam, Per y Repblica Dominicana). En otros casos, como el canadiense o el francs, se ha establecido una suma fija de reem-bolso de gastos electorales, que separa la distribu-cin del subsidio de los resultados en las urnas. Y hay pases que han sustituido la asignacin propor-cional o cuasi-proporcional de subsidios por otros interesantes mecanismos (matching grants), como el desembolso de los fondos estatales conforme a la capacidad de los partidos (Alemania) o los can-didatos presidenciales (Estados Unidos) para atraer pequeas contribuciones privadas.

Sobre el procedimiento de definicin del monto, en cada pas que ha introducido el financiamiento es-tatal directo, la definicin del monto inicial del sub-sidio recae en las manos de los legisladores. A partir de ah la mayora de los pases ha preferido formali-zar en la ley las reglas de clculo del subsidio, para evitar su manipulacin poltica o su aumento des-mesurado. Algunos pases hacen esto fijando una suma que ha de pagarse por cada escao o voto (por ejemplo, en Italia u Honduras), o simplemente en-cargando a un ente apoltico la definicin del monto de la subvencin (por ejemplo, en Mxico o Israel). En el caso de Israel, esta opcin se tom luego de una larga lista de aumentos otorgados a los subsi-dios por los mismos beneficiarios de la subvencin.

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Si los mtodos para definir los montos de subsidio estatal son heterogneos, an ms diversas son las sumas que los pases efectivamente asignan a la subvencin estatal. Este punto es importante por-que cualquiera sea el efecto buscado por la intro-duccin de los subsidios directos, se requiere, como mnimo, que los montos del apoyo estatal tenga sig-nificancia con respecto a los costos de la actividad poltica. Si los subsidios pblicos han de tener algn resultado visible, deben alcanzar una cierta masa crtica, en ausencia de la cual el financiamiento es-tatal simplemente deviene un instrumento inocuo. Los casos latinoamericanos oscilan entre subsidios con montos bien generosos de los que Mxico es el caso ms conspicuo hasta sumas como las que en algn momento mostraron Ecuador y Guatema-la, cuya capacidad de generar impactos polticos es ms que dudosa.

Para finalizar la revisin de los mecanismos de financiamiento estatal, es preciso decir una pa-labra sobre los subsidios indirectos y especficos, que generalmente complementan en forma ms modesta a las subvenciones directas. Aparte de la prctica casi universal de otorgar apoyo institucio-nal a los miembros del poder legislativo prcti-ca que slo parcialmente puede ser considerada estricto sensu un apoyo a los partidos polticos, hay otras tres formas de subsidio indirecto que merecen ser mencionadas: el uso privilegiado o gratuito de los servicios pblicos; las exenciones impositivas para las donaciones polticas; y sobre todo la emisin gratuita de publicidad en los me-dios de comunicacin estatales. El uso gratuito del correo para efectos de contactar a los votantes es muy comn a nivel internacional (por ejemplo, en Austria, Finlandia, Francia, Italia, Japn y Reino Uni-do). En muchos otros casos, como Canad, Francia, Alemania, Holanda, Taiwn, Chile y Mxico, para mencionar algunos, se dispusieron exenciones fis-cales para incentivar las donaciones polticas y su transparencia, y hay modalidades especficamente dirigidas a la recaudacin de pequeas contribu-ciones (como en Canad y Alemania). Finalmente, el acceso gratuito a los medios de comunicacin estatales es una prctica muy extendida en Europa occidental, y aumenta en otras regiones. Esto es un reconocimiento explcito a la enorme importancia de los medios de comunicacin en particular la televisin que hoy constituyen la arena funda-mental de las luchas electorales.

Este ltimo punto merece particular atencin en Amrica Latina, pues la modalidad de subsidio indi-recto ms importante que reciben partidos y candi-datos es el acceso gratuito a los medios de comuni-cacin estatales, privados o ambos. Este beneficio se utiliza en buena parte de la regin (salvo Bolivia y Venezuela [que carecen de todo tipo de subvencin pblica], as como Costa Rica, Ecuador, Honduras y Nicaragua), donde se otorga dicho acceso durante la vigencia de la campaa electoral. nicamente en Brasil, Colombia, Mxico, Panam y Per la legislacin electoral especifica que el derecho de los partidos a utilizar gratuitamente los medios de comunicacin es de carcter permanente. En algunos casos (Brasil, Chile y, desde 2007, Mxico, y 2009 en Argentina), el acceso a una franja gratuita de publicidad en los me-dios coexiste con la prohibicin de comprar espacios de publicidad adicionales en la televisin o la radio. En los dems casos, sin embargo, la franja puesta a disposicin por el Estado no impide la posibilidad de contratar espacios publicitarios privadamente.

Puesto que los subsidios indirectos se pagan en es-pecie, su valor es muy difcil de establecer en mu-chos pases. Debe notarse, sin embargo, que en el contexto latinoamericano, al menos, la utilidad de los subsidios indirectos para los actores polticos tiende a ser ms bien limitada. Los efectos de los beneficios impositivos para las donaciones estn li-mitados por la baja efectividad de los sistemas de recaudacin de impuestos en la regin. Asimismo, el acceso a los medios de comunicacin estatales, particularmente a la televisin, tiende a ser irrele-vante en vista de la baja audiencia que tales medios generalmente tienen en Amrica Latina.

Antes de concluir, me gustara abordar dos cuestio-nes: la primera, que guarda relacin con el tema de los efectos del financiamiento estatal para partidos y candidatos, en otras palabras, si el financiamien-to pblico ha cumplido o no con su finalidad; y la segunda acerca de cuatro aspectos adicionales que deben ser tenidos en cuenta a la hora del diseo de un sistema de financiamiento pblico.

Respecto de los efectos, la respuesta a esta pregun-ta es extremadamente compleja, habida cuenta de la heterogeneidad de los mecanismos de subsidio y su imbricacin con la estructura institucional que les rodea, que condiciona sus efectos. Pese a eso, la evidencia disponible tiende a mostrar tres cosas:

Los subsidios estatales tienen un efecto bastante li-mitado en el control de las prcticas cuestionables de financiamiento poltico. Las experiencias de Ca-nad y casi toda Europa Occidental sugieren que los subsidios estatales pueden efectivamente reducir el peso de las grandes donaciones privadas en las fi-nanzas partidarias. Sin embargo, esto es el resulta-do de la presencia de una compleja combinacin de factores institucionales (campaas cortas, restriccio-nes a la emisin de publicidad electoral, incentivos fiscales para las donaciones pequeas, etc.), antes que de la simple disponibilidad y generosidad de los subsidios pblicos. An ms, la lista de pases en los que la existencia de generossimos sistemas de sub-vencin ha sido totalmente incapaz de evitar graves irregularidades en el financiamiento poltico incluye a Alemania, Austria, Espaa, Francia, Israel e Italia.

El financiamiento pblico puede ser y usualmente es un factor de equilibrio en la competencia elec-toral. No existe evidencia alguna de que, como lo sostienen algunos crticos, el financiamiento esta-tal tienda a osificar el sistema de partidos. Por el contrario, la informacin disponible muestra que los sistemas de subsidio tienden a favorecer a los partidos pequeos y que, en algunos casos, son de-cisivos en las posibilidades de competir de partidos y candidatos sin vnculos cercanos con los sectores empresariales. En Amrica Latina, el financiamiento estatal suele ser casi la nica forma de equilibrar el desproporcionado peso de pequeos crculos em-presariales en las finanzas partidarias.

Cuando los subsidios se entregan a los partidos y en particular cuando los desembolsos se hacen anual-mente, los fondos estatales pueden tener un efecto ostensible en el crecimiento y robustecimiento de las estructuras partidarias. Aunque este efecto bu-rocratizante ha sido impugnado en algunos contex-tos desarrollados como un signo de debilitamiento del poder de los miembros sobre la dirigencia par-tidaria, en el caso de la mayora de las democracias en Amrica Latina el fortalecimiento de las estruc-turas partidarias es, ms bien, una necesidad sist-mica de la ms alta importancia.

Debe insistirse en que stas son simplemente ten-dencias cuya aplicacin en el caso concreto es por entero contingente respecto al diseo de cada sis-tema de subsidio, a su relevancia econmica y a su relacin con el sistema electoral y, en general, el

En mi opinin, el monto del financiamiento

pblico debe ser lo suficientemente

importante para cumplir con al menos

dos de sus objetivos principales. Uno, evitar que los partidos, ante

la necesidad de contar con grandes sumas de dinero para sus

campaas, sean presas de grandes grupos

econmicos, o peor an, del crimen organizado.

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marco institucional en el que ocurre la competencia democrtica.

Respecto de la pregunta de si el financiamiento pblico ha cumplido o no con su finalidad, la res-puesta es parcialmente afirmativa. No obstante, to-dava queda mucho camino por recorrer. Desde la perspectiva de la equidad, la existencia del subsidio estatal ha favorecido, en pases como Colombia y Mxico, la creacin de nuevas fuerzas y el mante-nimiento de voces independientes en la poltica. No son pocos los pases donde la financiacin pblica, sobre todo cuando existen sistemas de pago antici-pado, ha creado mejores condiciones para la irrup-cin de nuevos protagonistas. De la misma manera, los sistemas de pago anticipado contribuyen a que partidos o movimientos contestatarios puedan sub-sistir pese a la falta de apoyo privado.

En cuanto a la pretendida autonoma, todava el di-nero de las campaas sigue teniendo influencia en la formulacin de las polticas pblicas, algo que por cierto no se limita a Amrica Latina y ms bien tiende a ser un mal universal. En este campo, no obs-tante, se ha ganado terreno mediante la publicidad de las cuentas, recurso que es uno de los correctivos ideados para mitigar la influencia nociva del dine-ro, como se ver en otro captulo. Una ciudadana informada y alerta puede establecer lmites al peso del capital en la conduccin del Estado. Argentina podra ser un caso que sirve de ejemplo.

Por ltimo, y con respecto a la transparencia, se sabe que los dineros oscuros todava juegan un papel en la financiacin de las campaas, con las secuelas de corrupcin que son inherentes a ese fenmeno. Hay casos particularmente graves.

Abordemos ahora la segunda reflexin. Para ello, va-mos a preguntarnos (una vez que nos hemos puesto de acuerdo en que el dinero es indispensable para la vida poltica-electoral y el funcionamiento democrti-co) qu sistema de financiamiento poltico deseamos?

La primera decisin estratgica remite al modelo que se vaya a poner en prctica, entendiendo por tal la visin global. Esta decisin determina en gran medida los ulteriores desarrollos de detalle.

Generalmente, se aplican cuatro grandes modelos en la materia:

La opcin nrdica corresponde a un modelo ba-sado en la autonoma de los partidos (autorregu-lacin) y la confianza en la madurez de los votan-tes. Los partidos se conciben como asociaciones voluntarias llamadas a desarrollar sus funciones, realizar sus transacciones y organizarse interna-mente dentro de un marco de privacidad. A cada votante, adems, se lo supone libre para decidir. Ni la influencia del dinero ni la publicidad habrn de impedir el ejercicio racional de su albedro. En una versin ms moderada, suele considerarse que las presiones de uno u otro lado se equilibran, salvaguardando de todos modos el espacio ade-cuado para la toma de decisiones. Se habla de la opcin sueca por cuanto en este pas varios inten-tos de regulacin estatal han fracasado, mientras que han tenido xito acuerdos voluntarios entre partidos para buscar transparencia en el origen y uso de recursos.

La opcin alemana est basada en la transparen-cia. Se supone que si bien existe el riesgo de que la financiacin privada pueda estar atada a la toma de decisiones, ello se corrige si el elector conoce a cabalidad las fuentes de financiamiento. A partir de 1984, los partidos alemanes deben rendir infor-mes pblicos que incluyan un balance de ingresos y gastos.

La opcin basada en el activismo de ciertas agen-cias pblicas se fundamenta en la percepcin de que ninguna de las anteriores es perfecta. Los Es-tados Unidos, despus del escndalo de Watergate, aprobaron la Ley Federal de Elecciones y Campaas (1974) y crearon la Comisin Federal de Elecciones para supervisar la actuacin de los beneficiarios de donaciones, verificar los informes e implementar normas especficas sobre campaas.

La cuarta es la opcin por la regulacin diversifica-da y tiende a ser ms amplia en el campo regulador, pero con expectativas ms modestas. A partir de ese principio, en 1974 Canad expidi una regulacin conocida como la ley canadiense de elecciones. Incluye la limitacin del costo de las campaas, la limitacin en el tiempo de televisin, la financia-cin estatal por reposicin parcial, los descuentos tributarios a pequeos donantes, la exigencia de in-formes sobre ingresos y egresos siempre y cuando excedan un monto prefijado, y la creacin de una agencia para supervisar la aplicacin de la ley.

La segunda cuestin estratgica pasa por responder si deseamos financiamiento pblico o no. Que el fi-nanciamiento pblico sea un elemento comn en los sistemas de regulacin del financiamiento po-ltico en el hemisferio no significa necesariamente que sea un factor dominante en el financiamiento poltico de la regin. La capacidad de moldear las prcticas de financiamiento y el comportamiento del sistema de partidos depende de muchsimos factores, empezando por la propia configuracin del sistema de subsidio. Esa configuracin puede ser ex-traordinariamente variada. Como lo advierte Bradley A. Smith, afirmar que uno est a favor del financia-miento estatal de las campaas es un poco como decir que a uno le gusta el deporte. Hablamos de jugar ftbol americano, o ir en kayak, o esquiar en la nieve, o bailar competitivamente, o jugar ajedrez? Las opciones son innumerables.

La tercera cuestin consiste en definir cul debe ser el porcentaje (monto) de ese financiamiento pblico en relacin con el financiamiento privado. No exis-te una respuesta nica a esta pregunta, depende de cada pas. Mxico establece que 90% debe ser fi-nanciamiento pblico y 10%, privado. Otros pases, en cambio, se inclinan por la primaca del financia-miento privado sobre el pblico.

Un elemento fundamental se refiere a esta disyun-tiva. En Amrica Latina, la tendencia es hacia la fi-nanciacin mixta. La financiacin pblica exclusiva, o un exceso en la financiacin pblica, adems de los defectos que ya sealamos, relacionados con la virtual conversin de los partidos en oficinas pbli-cas por completo dependientes del Estado, genera el llamado aprendizaje patolgico, de modo que cada vez se debilitan ms y ms las actividades di-rigidas a mantener viva la llama de las donaciones, con una posible secuela en el debilitamiento de la participacin.

Por su parte, una financiacin exclusivamente pri-vada elimina o debilita las ventajas inherentes a la financiacin pblica en trminos de transparencia, equidad y autonoma de las fuerzas polticas. Mi preferencia es un sistema mixto con preponde-rancia del financiamiento pblico sobre el privado, complementado con la introduccin del mecanismo de subvencin compartida (matching grant), desgra-vaciones fiscales para lo aportes privados con mon-tos de hasta US$10.000, y absoluta transparencia.

La opcin alemana est basada en la transparencia. Se supone que si bien existe el riesgo de que la financiacin privada pueda estar atada a la toma de decisiones, ello se corrige si el elector conoce a cabalidad las fuentes de financiamiento. A partir de 1984, los partidos alemanes deben rendir informes pblicos que incluyan un balance de ingresos y gastos.

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En mi opinin, el monto del financiamiento pblico debe ser lo suficientemente importante para cumplir con al menos dos de sus objetivos principales. Uno, evitar que los partidos, ante la necesidad de contar con grandes sumas de dinero para sus campaas, sean presas de grandes grupos econmicos, o peor an, del crimen organizado. Es decir, que el financia-miento pblico sea en buena medida sustitutivo del privado, contribuyendo de esta manera al mximo blindaje posible de los partidos contra la penetracin del dinero ilegal y del ilcito. De lo contrario, lejos de ser sustitutivo del financiamiento privado, el finan-ciamiento pblico resulta un aditivo para aqul, des-virtuando as su verdadera razn de ser.

El segundo objetivo es generar condiciones de equi-dad en la competencia electoral y mayores niveles de transparencia, siendo el tercero ayudar a que se institucionalice un sistema de partidos polticos y a que se produzcan el fortalecimiento, la capacitacin y la democratizacin interna, as como una mayor equidad de gnero, tanto intra como inter partidos.

La cuarta cuestin pasa por definir en qu modali-dad (directo, indirecto y especfico) el financiamien-to pblico debe financiar diferentes tipos de acti-vidades. Me inclino a favor de la combinacin de financiamiento pblico directo con la introduccin

de franjas electorales gratuitas, acompaadas de la prohibicin de compra de propaganda poltica elec-toral por parte de los partidos polticos, similar al rgimen que hay en Brasil, Chile, Mxico y Argentina. Una medida de este tipo permitira lograr un ahorro muy importante de recursos pblicos.

Asimismo, considero de gran importancia que los partidos destinen (por mandato legal) un porcenta-je sustancial del financiamiento pblico (entre 20 y 30% de su monto total) a labores de capacitacin e investigacin para contribuir a su fortalecimiento (usinas de pensamiento, generadores de propuestas y cuadros preparados), en lugar de considerar a los mismos como meras maquinarias electorales que se activan nicamente para cada eleccin. Tambin sera importante fijar, segn ya lo hacen algunos pases, un porcentaje fijo y obligatorio destinado a mejorar las condiciones de equidad de gnero.

Un ltimo punto, pero de gran importancia, es el necesario fortalecimiento de las atribuciones, com-petencias y recursos (econmicos, humanos, etc.) del rgano que garantice un adecuado monitoreo as como la vigencia real y eficaz de la normativa, junto a un rgimen gradual, variado y efectivo de sanciones para evitar la impunidad en caso de no cumplimiento.

En mi opinin, el monto del financiamiento pblico debe ser lo suficientemente importante para cumplir con al menos dos de sus objetivos principales. Uno, evitar que los partidos, ante la necesidad de contar con grandes sumas de dinero para sus campaas, sean presas de grandes grupos econmicos, o peor an, del crimen organizado. Es decir, que el financiamiento pblico sea en buena medida sustitutivo del privado, contribuyendo de esta manera al mximo blindaje posible de los partidos contra la penetracin del dinero ilegal y del ilcito.

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nnn Los partidos dan cuenta peridicamente de sus ingresos y egresos, fuentes y destinos; sin em-bargo, en los partidos que no cuentan con personal rentado, todo es gratuito. Mejor sera que desde el Estado exista un aporte para financiar gastos que son fcilmente demostrables, por ejemplo, el per-sonal del partido que hace los estados financieros.

Por otra parte, la poblacin es muy crtica respecto a los beneficios que tendra el financiamiento del Es-tado a los partidos polticos, incluso dado de mane-ra transparente, regulada, con todos los mecanismos que se aconsejan y que son indispensables, como: la fiscalizacin adecuada y objetiva, la rendicin de

cuentas, la transparencia, y con sanciones pertinentes, cuando exista un mal uso de recursos pblicos apor-tados. Para ello, previamente, habra que sensibilizar a la ciudadana para que comprueben que es mejor un recurso pblico bien utilizado, bien auditado que acudir por debilidades, por necesidades a un recurso privado, que puede ser muy oscuro y puede generar muchas consecuencias. Por ejemplo, hay que poner el ojo en los aportes a los gastos de campaa que se hacen para los candidatos, debera existir una regu-lacin muy drstica porque aqu nace una amenaza a la democracia y a los gobiernos futuros. Por ello, se deberan poner lmites a esos aportes y ms bien re-gular objetivamente el aporte pblico a los partidos.

>>PANeLDeCOMeNtARiOSDeeSPeCiALiStAS

...la poblacin es muy crtica respecto a los beneficios que tendra el financ