seminario de título. propuesta de cambio a la calidad jurídica de los funcionarios públicos....

UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE CHILE

FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN Y ECONOMÍA. DEPARTAMENTO DE GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

DIAGNÓSTICO SOBRE LA CALIDAD JURÍDICA DE LOS

FUNCIONARIOS PÚBLICOS, PROPUESTA DE CAMBIO:

Transitando hacia un Estado más dinámico, flexible y respetuoso de sus

derechos fundamentales

Arredondo Rojas Eduardo Angelo

Profesor Guía: Eduardo Tarifeño Salazar

Seminario para optar al Título de:

Administrador Público

Santiago - Chile

2012

1

Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,

flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales

DERECHO DE AUTOR

© Eduardo Arredondo Rojas:

Se autoriza la reproducción total o parcial de ésta obra, con fines

académicos, por cualquier forma, medio o procedimiento, siempre y cuando

se incluya la cita bibliográfica del documento.

2

Eduardo Arredondo Rojas

DEDICATORIA

Dedicado a las personas que han

sido trascendentales durante mi

camino recorrido hasta el

momento.

A mi familia: a mi madre

Carmen, a mi padre Eduardo y a

mi hermano Isaías, que han

estado conmigo desde que se

comenzó ésta pequeña historia y

me han apoyado

incondicionalmente.

A mi novia Jennifer que ha estado

de forma abnegada junto a mí en

éste proceso.

A mis amigos.

3



AGRADECIMIENTOS

A mis maestros.

4


TABLA DE CONTENIDO

CAPÍTULO I INTRODUCCIÓN ----------------------------------------------------------------- 10

Planteamiento del Problema --------------------------------------------------------------- 10

Justificación de la investigación ----------------------------------------------------------- 26

Antecedentes existentes de investigaciones anteriores ---------------------------- 27

Objetivos ---------------------------------------------------------------------------------------- 27

Objetivo general ------------------------------------------------------------------------- 27

Objetivos específicos ------------------------------------------------------------------ 27

Preguntas Directrices ------------------------------------------------------------------------ 29

Metodología ------------------------------------------------------------------------------------ 30

Recolección de Datos ----------------------------------------------------------------- 30

Propósito metodológico --------------------------------------------------------------- 31

Tipo de investigación ------------------------------------------------------------------ 32

Estructura del Seminario de titulo. ------------------------------------------------------- 32

CAPITULO II MARCO TEÓRICO: TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ------------------------------------------------------------------- 33

Fundamentos teóricos basales sobre la teoría de las organizaciones en la

Administración Pública: Teorías clásicas ----------------------------------------------- 33

Max Weber (1864-1920) Teoría de la Burocracia ------------------------------ 34

Frederick Winslow Taylor (1856-1915) y la gestión científica -------------- 38

Hawthorne: los comienzos del movimiento de las relaciones humanas - 40

Chester Barnard (1866-1961) ------------------------------------------------------- 42

El marco de la Administración Pública -------------------------------------------- 43

Teoría Neoclásica: Las organizaciones como conjuntos decisorios ------------ 45

Herbert Alexander Simon (1916-2001) ------------------------------------------- 46

La teoría Neoclásica y el Marco de la Administración Pública ------------- 50

5



Teoría Moderna de las relaciones humanas: Integración de individuos y

organización ------------------------------------------------------------------------------------ 61

El individuo como autorrealizador: Abraham Maslow (1908-1970) -------- 63

El lado humano de las empresas. Douglas McGregor ------------------------ 66

Integración del individuo y la integración: Chris Argyris ---------------------- 69

La democracia es Inevitable: Warren G. Bennis ------------------------------- 70

La teoría moderna de las relaciones humanas y la administración

democrática. ----------------------------------------------------------------------------- 72

La Nueva Gestión Pública (NGP) -------------------------------------------------------- 76

Desmantelar la estructura estatuaria ---------------------------------------------- 78

CAPITULO III: DESCRIPCIÓN Y COMPARACIÓN DE LA SITUACIÓN DE LOS

EMPLEADOS PÚBLICOS. ----------------------------------------------------------------------- 80

Trabajo público V/S trabajo privado (desde una perspectiva jurídica) ---------- 80

Descripción del actual sistema contractual con el que se rige el personal

civil de la Administración del Estado ---------------------------------------------- 81

Sistema contractual de los trabajadores que desempeñan labores en el sector

privado ------------------------------------------------------------------------------------------- 88

Contrato con duración indefinida: -------------------------------------------------- 90

Contrato a plazo fijo -------------------------------------------------------------------- 90

Derechos fundamentales no extensibles a los funcionarios públicos ----------- 92

¿Cuál es la situación específica en Chile? --------------------------------------- 96

El convenio N° 151 de la OIT estable --------------------------------------------- 98

Despidos en la Administración Pública: una señal de la inestabilidad de los

funcionarios públicos. ---------------------------------------------------------------------- 103

Consideraciones respecto al gráfico número IV: ------------------------------ 104

Consideraciones respecto al gráfico número V -------------------------------- 106

Consideraciones respecto al gráfico número VI ------------------------------- 107

Consideraciones respecto al gráfico número VII ------------------------------ 109

6


Consideraciones de la Organización Internacional del Trabajo extrapolables al

caso chileno ---------------------------------------------------------------------------------- 110

Principales conclusiones a raíz de las entrevistas --------------------------------- 114

Análisis de los discursos presidenciales periodo (2003-2011) ---------------- 124

CAPITULO IV: CONCLUSIONES Y PROPUESTAS ------------------------------------ 128

Pero ¿Cuáles son los cambios que se deben introducir al Estatuto

Administrativo? ------------------------------------------------------------------------------ 132

En Materia de derechos fundamentales ----------------------------------------- 132

En materia de Calidad Jurídica. ---------------------------------------------------- 137

Análisis de economía política de las propuestas ------------------------------ 141

BIBLIOGRAFÍA ------------------------------------------------------------------------------------ 144

Sitios Web ------------------------------------------------------------------------------------ 148

ANEXOS -------------------------------------------------------------------------------------------- 150

Anexo I. Preguntas de la Entrevista --------------------------------------------------- 150

Anexo II. Transcripción de Entrevistas ------------------------------------------------ 153

Orietta Fuenzalida Reyes ------------------------------------------------------------ 153

Darko Tapia ----------------------------------------------------------------------------- 161

Félix Arredondo ------------------------------------------------------------------------ 167

Ignacio Irarrázaval Ll. ----------------------------------------------------------------- 175

Entrevista a Pablo Kangiser -------------------------------------------------------- 182

Sub-director de Departamento del Servicio Civil ------------------------------ 189

Amaya Fraile ---------------------------------------------------------------------------- 208

Roberto Lobo Vander Schraft ------------------------------------------------------ 219

Eugenio Rivera ------------------------------------------------------------------------- 225

Anexo III. Output Quotations Atlas.ti --------------------------------------------------- 235

7



APÉNDICE ----------------------------------------------------------------------------------------- 246

Definiciones Claves ------------------------------------------------------------------------ 246

8


ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICOS

GRÁFICOS

Gráfico N° I, Personal civil del Gobierno central según calidad jurídica periodo

2000-2009 -------------------------------------------------------------------------------------18

Gráfico N° II, Distribución porcentual, personal civil del Gobierno central según

calidad jurídica periodo 2000-2009 -----------------------------------------------------20

Gráfico N° III Proporción del empleo público asalariado en el total del empleo

nacional periodo 2000-2008---------------------------------------------------------------24

Gráfico N° IV Cese de funciones personal de planta de la Administración

Central periodo 2000 – 2010--------------------------------------------------------------104

Gráfico N° V Detalle Otros Motivos personal de planta de la Administración

Central periodo 2000-2010----------------------------------------------------------------112

Gráfico N° VI Cese de funciones personal a contrata administración central

periodo 2000-2010---------------------------------------------------------------------------113

Gráfico N° VII Detalle otros motivos personal a contrata periodo 2000-2010

----------------------------------------------------------------------------------------------------114

TABLAS

Tabla N° I Personal a honorario periodo 2006-2009--------------------------------22

Tabla N° II Personal que regula el Estatuto Administrativo-----------------------28

Tabla N° III Prohibiciones en la legislación chilena del derecho a huelga en los

funcionarios de la Administración del Estado ---------------------------------------104

Tabla N° IV Conclusiones por pregunta de la entrevista realizada al panel-122

9



RESUMEN

El Estado es el empleador, aproximadamente del 10% del empleo

asalariado. Sus empleados conviven con un régimen único en el mundo, que

diferencia entre funcionarios que por el sólo hecho de pertenecer a una clase

jurídica, A o B tienen un distinto trato en materia de derechos y

responsabilidades, pero que en la práctica deben cumplir labores sin mayores

diferencia entre ser un funcionario A o B; bajo un sistema en el cual incluso no

le son reconocidos derechos fundamentales, que han sido ratificados por el

Estado de Chile, funcionarios que además se encuentran normados por un

Estatuto Administrativo anacrónico. Se ha recurrido a análisis bibliográfico y a

un panel de expertos provenientes de diversas áreas y disciplinas, con el objeto

que entreguen sus perspectivas respecto a la situación de los trabajadores de la

Administración del Estado, a raíz de lo cual se extraen entre otros la necesidad

de hacer cambios en el Estatuto Administrativo, el problema es que éstos

cambios acarrean costos políticos que nadie está dispuesto asumir.

Palabras Claves

Calidad jurídica - funcionarios públicos- Contrata- Honorarios – Planta-

Derechos fundamentales- Derecho a Huelga – Sindicalización.

10


CAPÍTULO I INTRODUCCIÓN

Planteamiento del Problema

Dentro de los elementos esenciales que componen el Estado

encontramos la Administración Pública, caracterizada por Woodrow Wilson,

como la parte más visible del Gobierno; corresponde al Gobierno en acción.

Corresponde a la parte más dinámica del Gobierno. Siguiendo esta línea

Leonard White endiente a la Administración Pública como el management de

hombres (Que ejercen función pública) y materias para los logros y propósitos

del Estado1.

Por lo tanto, podemos señalar, que dentro de la Administración Pública

entendida como organizaciones compuestas por una variedad de elementos,

entre los cuales destacan las personas, como elemento primordial de las

organizaciones, no tan sólo públicas sino también del ámbito privado; y además

dentro del actual contexto marcado por la globalización y los rápidos cambios

tecnológicos2 en el cual les toca desenvolverse los personeros públicos

pasando a ser un socio principal y primordial a la hora de observar y analizar la

gestión de los servicios públicos. Por lo cual, en un aspecto general dentro de la

Administración del Estado y en lo particular en cada uno de los servicios

públicos, están conformados por personas, que participan en aquellos servicios;

1 Citado por SÁNCHEZ Gonzales, José Juan, “La Administración Pública como ciencia” su

objeto y su estudio, Instituto de Administración Pública del Estado de México, 2001, página

107 y 108. Las cursivas son de autoría del investigador. 2 Si el lector pretende profundizar respecto a la importancia del personal en las

organizaciones, dentro del actual contexto organizacional se recomienda leer: CABRERA

Valle Ramón j, “La Gestión Estratégica de los Recursos Humanos” editorial Pearson Prentice

Hall, segunda edición 2004.

11



personas de las cuales dependen para conseguir sus objetivos y cumplir sus

misiones organizacionales3.

A raíz de lo anterior, podemos señalar, siguiendo la idea de Richard

Rose4 que los empleados públicos son quienes “aportan la carne a los

desnudos huesos del Gobierno”. Indicando que los empleados públicos5, son

un recursos cualitativamente diferente al de las leyes, el dinero, la tecnología.

Explicando y justificando para ello que por sí solas las leyes, el dinero, la

tecnología y/o cualquier otro recurso resulta ser infecundo, para que estos

puedan funcionar se establece una condición sine qua non entre las personas y

los demás recursos organizacionales, en otras palabras para que cualquier

recurso material pueda funcionar necesita de individuos; a modo de ejemplo

Rose señala: “donde existan personas que decidan por una parte los estatutos

que utilizar, y que aplican las leyes, los cuales por sí sólo no podrían funcionar;

el dinero es también pasivo, no puede gastarse sin la acción de personeros

públicos. Las tecnológicas son inertes si no existen personas que estén

operándolas”. Profundizando ésta idea podemos señalar que las personas

corresponden al único recurso vivo y dinámico de las organizaciones y que por

lo tanto, deciden el manejo de los demás que son físicos o materiales, además

poseen una vocación encaminada hacia el crecimiento y desarrollo6. Por lo

tanto, los empleados públicos son quienes administran activamente la

diversidad de organizaciones (servicios públicos) que constituyen

colectivamente el Gobierno, los cuales ejercen acciones para el Estado.

3 Idea extraída de CHIAVENATO Idalberto “Administración de Recursos Humanos” editorial

Mc Graw Hill, Quinta edición, año 2002, página 2. 4 ROSE Richard “El Gran Gobierno” un acercamiento desde los programas

gubernamentales, Fondo de Cultura Económica 1998. Página 203 a 206. 5 Se debe dejar en claro que Rose entiende empleados públicos como: Los individuos que

trabajan para organizaciones encabezadas por funcionarios elegidos” da como ejemplo los

Ministros quienes son designados en nuestro país por el Presidente de la República. 6 CHIAVENATO Idalberto. Op cit., página 129.

12


El personal que ejerce función pública en nuestro país se encuentra

normado en primera instancia por la Constitución Política de la República de

Chile, la cual establece en su artículo número 38 inciso primero, que: “Una Ley

Orgánica Constitucional determinará la administración básica de la

Administración Pública garantizando la carrera funcionaria y los principios

técnicos y profesionales en lo que debe fundarse, y asegurar tanto la igualdad

de ingresos a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus

integrantes (...)” En el año 1989 entró en vigencia el Estatuto Administrativo, el

cual norma (tal como quedó manifestado en el mensaje presidencial del 18 de

julio de 1987) en lo relativo al ámbito de la aplicación y obligación de regular la

carrera funcionaria, especialmente en lo concerniente al ingreso, deberes y

derechos, responsabilidad administrativa y cesación de funciones.

Según lo manifestado por Carlos Portales,8 el Estado chileno desde hace

ya varios años que ha ido mostrando una incapacidad creciente para responder

a las demandas cada vez más diversas, complejas y exigentes de la sociedad.

A pesar de los pasos modernizadores del aparato público dado en las últimas

décadas, para contrarrestar dicha situación (proceso de reforma del Estado9),

7 Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la Ley Nº 18.834, Aprueba Estatuto

Administrativo, Disponible en URL:

http://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3816/4/HL18834.pdf

consultado el martes, 10 de mayo de 2011 a las 15:13 horas.

8 PORTALES Carlos, “Estudio sobre el estatuto administrativo” Consorcio para la Reforma

del Estado “Un Mejor Estado para Chile, 2009, página 353. 9 Para un mayor detalle del lector acerca del proceso de Reforma del Estado, se

recomienda: WAISSBLUTH, Mario, “La reforma del Estado en Chile 1900-2005: de la

confrontación al consenso,” Disponible en URL:

http://www.mariowaissbluth.com/descargas/reforma_estado_chile_1990_2005.pdf,

Consultado el 31/05/2011 a las 18:29 horas; Trabajo que estudia el proceso de reforma

del Estado desde una un enfoque principalmente centrado en el efecto que la política

pública de reforma del Estado ha tenido sobre la gestión Pública. Ahora si se quiere

investigar sobre el proceso de construcción de la política de reforma del Estado se

recomienda leer: OLAVARRÍA, Mauricio: “¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile?,

http://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3816/4/HL18834.pdf

http://www.mariowaissbluth.com/descargas/reforma_estado_chile_1990_2005.pdf

13



aún quedan muchas cuestiones por hacer, aspectos que modernizar,

reformular, o eliminar. Éste proceso modernizador que se ha experimentado en

la Administración Pública no ha ido a la par con los crecientes requerimientos

que impone el desarrollo del país. En particular en esta última década es donde

se empieza a manifestar con mayor nitidez la brecha entre la demanda por una

Administración Pública de calidad y las deficiencias con las que cuenta el

aparato estatal para satisfacer dichas demandas o necesidades de la población,

es decir, los ciudadanos cada vez son más conscientes que son acreedores de

derechos frente al Estado, y son capaces de exigirlos, pero el Estado en las

condiciones actuales, no es capaz de satisfacer dicha demanda, siendo una de

las razones que evidencio y que será atendida con mayor detalle en el presente

trabajo dice relación con la estructura contractual10 a la que se ven enfrentados

el personal civil de la Administración del Estado, la cual no permite que se

realicen cambios significativos respecto a aquellos trabajadores que no

contribuyen al logro de los objetivos de la organización, puesto que su calidad

contractual es de planta lo que significa que para desafectarlo dentro de la

organización se deben recurrir a una serie de instancias que hacen muy

compleja dicha situación11, por lo demás, todo esto se desarrolla dentro de un

contexto en el cual los a honorarios y los funcionarios a contrata, viven con la

inseguridad e inestabilidad de su cargo, y el no “respeto” de ciertos derechos

que resultan fundamentales para la dignificación del funcionario, los cuales

serán detallados durante el desarrollo del trabajo.

tomo 1. La modernización de la gestión pública”, Editorial Universitaria 2010. Quien

construye una teoría a partir de una metodología cualitativa conocida como: “Groundad

theory.” 10 Durante el desarrollo del Seminario de Titulo se entenderá indistintamente calidad

contractual de calidad jurídica, ambos conceptos hacen alusión al régimen de planta,

contrata y honorario, existente en el Estado de Chile. 11 PORTALES Carlos, Op. cit. página 353.

14


Portales12, señala que tanto los desarrollos teóricos, como la evidencia

empírica son contundentes en mostrar la importancia de una buena gestión del

Estado en el desarrollo del país. Esto es aún más claro en la actual coyuntura

en donde las salidas exitosas de las crisis económicas se han dejado en las

manos de los gobiernos. De la calidad y de la gestión del aparato público y

particularmente, de la excelencia en el desempeño de su personal, dependen

de factores entre otros el menor impacto y duración que la crisis tenga en las

sociedades.

Entonces, se puede señalar que los funcionarios públicos, por un lado se

encuentran con una sociedad cada vez más conscientes de sus derechos, en

un contexto, en donde la literatura reconoce que el personal es fundamental

para el éxito de cualquier organización, tal como queda clarificado en el capitulo

número II, además de un Estado que está en proceso de modernización y por

otro lado se encuentran regulados por la Ley número 18.834 que regula su trato

laboral. Existe una serie de falencias que incluso llegan a atentar contra los

derechos de los agentes que ejercen función pública, en donde muchos que se

desempeñan a honorario lo hacen por vastos períodos de tiempo llegando

incluso a superar los 3 años de labor, (ver tabla número I), vulnerando la

dignidad de la persona, (no existe pago de cotizaciones previsionales,

dejándolos en una situación de minusvalencia previsional; no se pagan sus

seguros médicos obligándolos a la precariedad en materia de salud y

manteniéndolos en situación de inestabilidad laboral producto de la falta de

continuidad contractual).

El Estatuto Administrativo señala: que sólo son funcionarios públicos los

trabajadores que se desempeñan ya sea en carácter de planta o a contrata, por

un lado los de planta cuentan con la inamovilidad de su puesto de trabajo, es

decir, pueden desempeñar su labor mientras estos así lo deseen por cuanto

12 PORTALES Carlos, Op. cit., página 353.

15



además no se exige la jubilación a los funcionarios en el sector público13

situación que ha conllevado que muchos trabajadores una vez que alcanzan la

calidad de “planta” se duerman en los “laureles” remitiéndose tan sólo a cumplir

con lo mínimo exigido, situación que ha contribuido a una imagen de sector

público ineficiente, lenta y burocrática en un sentido peyorativo, conllevando a

generar una capa de personal, que en el promedio no apunta a la generación

de valor público (ver gráfico número I).

Por otro lado, los funcionarios a contrata viven con la incerteza de si

serán considerados para la dotación de personal de cada año, lo que además

13 Se ha debido recurrir a la implementación de un programa para incentivar el retiro de

los funcionarios públicos dado que con las actuales circunstancias los funcionarios que

estaban en edad de jubilar si lo hacían era en muy malas condiciones, desde una

perspectiva pecuniaria, lo cual generaba que estos permanecieran ejerciendo función

pública. Dado que el Estatuto Administrativo, no obliga si un funcionario llega a una cierta

edad que jubile. La Ley fue publicada el 29 de agosto de 2007 en el Diario Oficial la Ley N°

20.212. En particular trata sobre un bono que incentiva el retiro del personal que está en

condiciones de jubilar. La normativa consagra una serie de beneficios sociales concordados

entre el gobierno y la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales, ANEF .La Ley establece

un plan especial de retiro para los funcionarios que se encuentren en edad de jubilar y

cuenten con 20 años de imposiciones en organismos públicos. El beneficio asciende a una

bonificación de 311 UTM ($10.177.164, a valores de agosto de 2007) para el estamento

auxiliar y administrativo; de 404 UTM ($13.220.496) para el estamento técnico, y de 622

UTM ($20.354.438) para los profesionales, directivos y fiscalizadores. Los funcionarios que

cesen en sus cargos o empleos y perciban el bono de retiro, no podrán ser nombrados ni

contratados, ya sea a contrata o sobre la base de honorarios, en ninguna de las

instituciones que conforman la Administración del Estado, durante los 5 años siguientes al

término de su relación laboral. La Ley otorga, por una sola vez, un bono no imponible ni

tributable de $125.000 para quienes perciban una remuneración líquida igual o inferior a

$600.000 mensuales, y de $100.000, para aquellos cuya remuneración líquida supere tal

cantidad y no exceda de $1.900.000.La normativa entrega una bonificación especial a los

empleados fiscales de las zonas extremas para compensar el costo de vida que representa

residir en dichas regiones, e incrementa la asignación de modernización en un 11,6% real,

en un plazo de cuatro años. Para ver la historia de la Ley: Biblioteca del Congreso Nacional,

disponible en URL: http://www.bcn.cl/histley/lfs/hdl-20212/HL20212.pdf Consultado el

10/05/2011 a las 17:13 horas.

http://www.bcn.cl/histley/lfs/hdl-20212/HL20212.pdf

16


implica que no cuenten con años de servicios para recibir una indemnización

por la labor desempeñada. Un punto no menos importante y aun más complejo,

en materia de derechos laborales volviendo a los empleados que se

desempeñan en modalidad a honorario, incluso por vastos periodos de tiempo,

lo cual atentan contra la dignidad del trabajador, dado que en ocasiones se

puede y se ha dado el caso que gran parte de su vida laboral se han

desempeñado o prestado servicios exclusivamente en servicios de la

Administración Pública, pero, como se ha desempeñado toda su vida a

honorarios no cuenta con cotizaciones previsionales que le permitan alcanzar

una jubilación “digna” para la vejez. Por lo demás, producto de la exacerbada

flexibilización laboral de los trabajadores a contrata y más agudamente los a

honorarios, son estos los primeros a los que “se eche mano” cuando haya que

realizar recortes en el sector público. Es por ello, que resulta fundamental

caminar hacia un “nuevo trato laboral” que implique la eliminación de los

contratados a honorarios por periodos prolongados de tiempo y en condiciones

constitutivas de un contrato de trabajo (principalmente subordinación y

dependencia), por lo tanto, es necesario avanzar hacia la necesidad de dotar de

una mayor diligencia a la planta, lo cual permitiría elevar el nivel de dinamismo

en la Administración Pública, y por sobre todo entregarle a éstos (honorarios) la

seguridad de que cuando llegue el momento de jubilar, cuentan con los

recursos necesarios para pasar una etapa de su vida pasiva de manera digna,

entre otros aspectos.

Además la Ley establece y determina la planta de funcionarios de los

servicios públicos, por lo cual, ante la imposibilidad de crear nuevas plazas para

los funcionarios, los diversos servicios han debido recurrir a otros mecanismos

para dotar al personal, como los prestadores de servicio a honorarios,

generando problemas de favoritismo y/o arbitrariedad. Éste déficit de trabajo

decente es reforzado por un contexto marcado por el no respeto de derechos

fundamentales en materia laboral, reconocidos por el Estado de Chile.

17



Todo lo mencionado hasta el momento se cuantifica, en el sentido de

conocer el número de “trabajadores” que se encuentra en aquellas condiciones,

mediante los gráficos números I y II y tabla número I. Con respecto a cuál es el

modelo preciso que más se adecua al caso chileno, considerando, los actores

la institucionalidad, la costumbre y los valores presentes, se desarrollará en

éste Seminario de Título.

18


Gráfico Nº 1

Fuente: Dirección de Presupuesto (2010), elaborado por el Investigador.

Nota gráfico N° I: a) Hasta el 2006, se presenta la distribución de la dotación efectiva al 31 de mayo de cada año. A contar del año 2007, se presenta la distribución de la dotación efectiva al 30 de junio. No incluye Senadores, Diputados ni personal de las Fuerzas Armadas y de Orden. Para el cálculo de la Dotación efectiva según calidad jurídica, se considera el número de cargos desempeñados por el personal del área médica de los Servicios de Salud, afecto a las leyes Números. 15.076 y 19.664. Se presenta para cada año el total de personas contratadas sobre la base de honorarios durante el período enero-diciembre, en aquellas instituciones que conforman la Administración Central del Estado más la Contraloría General de la República. Por lo tanto, éste informe excluye al personal contratado como honorarios en el Poder Judicial, Congreso Nacional y Ministerio Público, así como al personal contratado con estas características por las empresas públicas, municipalidades y en los servicios municipalizados. Para el caso de los contratados a modo de honorarios, no se cuenta con información de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) de su cuantificación.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Planta 81,732 82,558 82,762 83,600 90,696 90,316 89,454 87,119 86,069 86,352

Contrata 57,655 63,549 68,735 71,871 68,726 73,938 79,954 88,511 97,522 106,540

Honorario Asimilado a Grado 47 77 90 53 72 64 64 37 24 14

Honorarios 29,840 35,081 44,233 53,042

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000 N

úm

ero

de F

un

cio

na

rio

s

Personal civil del Gobierno central según calidad juridica, 2000 - 2009 (a)

19



Consideraciones con respecto al gráfico número I. En cuanto a

los funcionarios de planta, se observa que durante todo el periodo

analizado mantienen una relativa estabilidad, siendo desde el año 2000

al 2006, la calidad contractual más significativa del Gobierno central,

además su número fue aumentando aunque de manera poco

significativa, sin observar grandes cambios al respecto, sin embargo

desde el año 2006 se observa un descenso, en el número de

funcionarios de planta, que desde el 2005 hasta el 2009 representan un

declive en el número de funcionarios que ejercen la planta en 3.963

funcionarios; en cuanto a los empleados a contrata a partir del año 2006

representan el segundo mayor grupo de las calidades contractuales

existentes en el Gobierno central, en dicho periodo han sostenido un

crecimiento constante y mucho mayor que la planta; a partir del año

2007, pasan a ser la calidad contractual más significativa del Gobierno

central pasando de 57.655 en el año 2000 a 106.540 en el año 2009, es

decir, durante todo éste periodo aumentaron en un 84,7% con respecto al

año 2000, período donde se da el mayor crecimiento, es el comprendido

entre el año 2006 – 2007; a la luz de los datos se puede señalar que

claramente se vulnera el artículo número 10 del Estatuto Administrativo

en donde establece que: “El número de funcionarios a contrata no podrá

exceder de una cantidad equivalente al 20% del total de los cargos de la

planta del personal del servicio”; en cuanto a las personas que trabajan

en calidad a honorarios se puede señalar que han tenido un crecimiento,

muy significativo durante el periodo 2006 – 2009, es decir, de un 77%

con respecto al periodo 2006.

Los funcionarios a contrata representan el mayor número de

funcionarios del total de acuerdo a su calidad jurídica, ver gráfico número

I (en promedio representan 93.132 funcionarios durante el periodo 2000

20


– 2009) y gráfico número II, observándose que estos representan

alrededor de un 41,5% durante el periodo 2000 - 2009, lo que se traduce,

que durante todo el periodo, en promedio 4 de cada 10 funcionarios que

se desempeñan en la Administración Pública lo realizan, en dicha calidad

contractual, (si se incluyera a los que se desempeñan en calidad de

honorarios, representarían una mayor proporción acercándose al 60%);

en cuanto a los funcionarios públicos que se desempeñan en calidad

contractual de planta, representan el segundo mayor grupo siendo

87.249 funcionarios en promedio, durante el período 2000 – 2009, los

que simbolizan el 39,2% de los trabajadores ver gráfico número II, del

total de los funcionarios incluyendo a los a honorarios; en cuanto al tercer

grupo de personas que en estricto rigor prestan servicios a la

Administración Pública “en calidad temporal” son los a honorarios los que

en promedio son 40.549 empleados, durante el periodo 2006 – 2009,

representando un 17,9% (ver gráfico número II) del total de trabajadores;

si nos concentráramos en el último año se puede observar como los

funcionarios a contrata pasan a ser la regla en el sector público

representando el 55,23% de los funcionarios; por último en cuanto a los

trabajadores que se desempeñan en una calidad contractual regida por el

código del trabajo, honorario asimilado a grado, y jornales permanente,

en suma representan una dimensión muy inferior, los cuales no alcanzan

a representar el 1% de los trabajadores del sector público, (ver gráfico

número II)

21



Gráfico Número II

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Planta 0,573 0,552 0,535 0,528 0,559 0,540 0,443 0,408 0,372 0,346

Contrata 0,404 0,425 0,444 0,454 0,423 0,442 0,396 0,415 0,421 0,427

Honorario Asimilado a Grado 0,000 0,001 0,001 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000

Honorarios 0,148 0,164 0,191 0,212

0,000

0,100

0,200

0,300

0,400

0,500

0,600

0,700

Po

rce

nta

jes

Distibución porcentual, personal civil del gobierno central, según calidad juridica 2000 - 2009 (a)

Fuente: Dirección de Presupuestos (2010), Elaborado por el investigador.

Nota gráfico número II: a) Hasta el año 2006, se presenta la distribución de la dotación

efectiva al 31 de mayo de cada año. A contar del 2007, se presenta la distribución de la

dotación efectiva al 30 de junio. No incluye Senadores, Diputados ni personal de las Fuerzas

Armadas y de Orden. Para el cálculo de la Dotación efectiva según calidad jurídica, se

considera el número de cargos desempeñados por el personal del área médica de los Servicios

de Salud, afecto a las leyes números. 15.076 y 19.664.

Se presenta para cada año el total de personas contratadas sobre la base de

honorarios durante el período enero-diciembre, en aquellas instituciones que conforman la

Administración Central del Estado más la Contraloría General de la República. Por lo tanto, éste

informe excluye al personal contratado como honorarios en el Poder Judicial, Congreso

Nacional y Ministerio Público, así como al personal contratado con estas características por las

empresas públicas, municipalidades y en los servicios municipalizados. Para el caso de los

contratados a modo de honorario, no se cuenta con información de la Dirección de

Presupuestos (DIPRES) de su cuantificación.

Consideraciones con respecto al gráfico número II, los

funcionarios en calidad de planta desde el año 2005 experimentan un

descenso en relación con el total de trabajadores; por el contrario, en el

22


último periodo los funcionarios en calidad de contrata van al alza,

llegando a ser la mayor fuerza en el último periodo de los trabajadores

del sector público, en cuanto a los prestadores de servicios a honorarios,

presentan un mayor crecimiento en su número, cuestión que se da

durante el periodo de Gobierno de la ex Presidenta, Michelle Bachelet,

por lo tanto, se puede observar en los gráficos I y II que los empleados

con precariedad laboral pasan a ser la regla en el sector público.

23



Tabla Número I

PERSONAL A HONORARIO 2006 2007 2008 2009

I. Personal a honorario con contrato temporal 20.312 25.725 32.816 41.147

II. Personal a honorario con contrato anual 9.528 9.356 11.417 11.895

II.1 Personal con contrato anual y permanencia de un año o menos 3.894 3.090 4.389 4.606

II.2 Personal con contrato anual y permanencia superior a un año 5.634 6.266 7.028 7.286

II.2.1 Personal contrato anual y permanencia mayor a un año y jornada

parcial o sin jornada establecida 993 1.499 1.566 1.764

II.2.1.1 Personal con contrato anual, permanencia superior a tres años y

jornada parcial o sin jornada 392 746 778 485

II.2.2 Personal con contrato anual, permanencia superior a un año y jornada

completa 4.641 4.767 5.462 5.552

II.2.2.1 Personal con Contrato anual, permanencia superior a tres años y

jornada completa 1.980 2.452 2.427 1.636

TOTAL 29.840 35.081 44.233 53.042

Fuente: Dirección de Presupuesto (2010), Elaborado por el investigador.

Nota tabla N° I: (a) Se presenta para cada año el total de personas contratadas sobre la base de honorarios durante el período enero-

diciembre, en aquellas instituciones que conforman la Administración Central del Estado más la Contraloría General de la República. Por

lo tanto, éste informe excluye al personal contratado como honorarios en el Poder Judicial, Congreso Nacional y Ministerio Público, así

como al personal contratado con estas características por las empresas públicas, municipalidades y en los servicios municipalizados.

24


Consideraciones con respecto a la tabla número I: la mayor

parte de quienes prestan servicios en el sector público, lo hacen con un

contrato temporal; además su número ha aumentado en tan solo 4 años,

crecimiento que no se observa en ninguna de las categorías analizadas

en los gráficos números I y II; dentro de ésta misma línea se puede

señalar en función de los datos establecidos en la tabla número I que los

prestadores de servicios que se desempeñan por periodos mayores de

un año, los cuales claramente no están realizando una labor, esporádica

como lo determina el Estatuto Administrativo.

Entonces, el Estado es el empleador, en promedio del 10% del empleo

asalariado de nuestro país considerando el periodo 2000 – 2008 (ver gráfico

número III). Pero para el desarrollo de sus funciones los empleados públicos

presentan distintas calidades jurídicas, lo que redunda en una asimetría

derechos, privilegios, estabilidad, seguridad, etc.; además marcado por un

contexto en donde el Estado no les reconoce derechos fundamentales en

materia laboral, reconocidos por el Estado de Chile, sólo para el sector privado

y no extensible y discriminando a sus propios trabajadores.

¿Cómo es posible que para el Estado algunos trabajadores valgan más

que otros?, ¿Cómo se explica ésta inorgánica de trabajadores con distintas

calidades jurídicas? ¿Se justifica en un Estado que se dice moderno que no

respete derechos fundamentales, ratificados por el Estado, ante organismos

internacionales?,

25



Gráfico Número 3

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe-Cepal, elaborado

por el investigador.

Es dentro de ésta contextualización en la cual se plantea, el tema del

presente Seminario de Título, el cual es una: Propuesta de cambio en la calidad

contractual de los funcionarios públicos, que permita transitar hacia un Estado

más dinámico, flexible y respetuoso en materia de sus trabajadores.

Lo anterior se puede resumir en la siguiente pregunta:

¿Mediante que cambios en el Estatuto Administrativo, podemos

mejorar las actuales condiciones contractuales, a las que se ve

enfrentado el personal civil de la Administración del Estado de tal

manera de eliminar la precariedad, discrecionalidad y malas

prácticas históricas existentes en ésta materia? A efectos de

transitar hacia un Estado más eficaz y eficiente, en definitiva más

moderno.

9.00

9.50

10.00

10.50

11.00

2000 2005 2006 2007 2008

Proporción del empleo público asalariado en el total del empleo nacional

Peso del empleo público asalariado en el total del empleo nacional

26


Justificación de la investigación

La investigación a realizar busca, dar cuenta de la necesidad de

construcción de un Estado más moderno y respetuoso. En relación a la

conveniencia de desarrollar el presente informe se puede señalar que permite

visibilizar el fenómeno, en el que se desenvuelven las personas que ejercen

función pública dentro de la Administración del Estado, revelando el

comportamiento por parte del Estado con sus trabajadores; la apología del

presente trabajo se materializa en su relevancia social en cuanto permitiría

entregar lineamientos de cambio a la calidad contractual de los funcionarios,

permitiéndoles obtener ideas de hacía donde debería orientarse el estado de la

cuestión. Por lo demás su justificación presenta implicancias prácticas puesto

que contribuiría a resolver un problema que enfrentan los trabajadores del

sector estatal y es el hecho que existan diversas calidades jurídicas de

trabajadores y el no reconocimiento de derechos fundamentales a los

funcionarios públicos.

Por lo demás, representa una relevancia social y práctica la calidad

contractual de los empleados públicos, puesto que los diversos gobiernos y más

profundamente el Estado no ha tomado cartas en el asunto. Hay una relevancia

metodológica en el presente trabajo, la cual radica en la escasa bibliografía que

existe en torno al tratamiento de la calidad jurídica de los funcionarios públicos;

así como los derechos fundamentales al respecto, por lo que éste trabajo suple

en cierta forma la falencia, alentando el desarrollo multidisciplinario sobre el

presente tema; ahora, si lo analizamos desde una perspectiva práctica, procura

determinar qué particularidades debiese tener la legislación laboral, en relación

a los funcionarios públicos, debido a que no existen motivos fundados, para

que, dentro del Estado, existan distintas calidades jurídicas, y que carezcan de

derechos fundamentales en comparación con el sector privado.

27



Antecedentes existentes de investigaciones anteriores

En cuanto a los antecedentes existentes de la investigación que aquí se

realiza se puede señalar, un artículo de Carlos Portales que se enmarca dentro

de las propuestas enunciadas por el Consorcio para la Reforma del Estado, el

cual se titula: “Estudio sobre el Estatuto Administrativo, remuneraciones y

calificaciones en el personal de Gobierno central en Chile” en donde se dejan

algunos lineamientos sobre la posibilidad de realizar un cambio en la calidad

contractual del personal civil dentro de la Administración del Estado.

Objetivos

Objetivo general

El presente Seminario de Título se enmarca dentro del siguiente objetivo

general:

Definir los lineamientos básicos para introducir los cambios necesarios

en el Estatuto Administrativo que permitan reorientar las condiciones

contractuales y laborales de los funcionarios públicos, en función de los

criterios: Dignidad, estabilidad, oportunidad y respeto de los derechos

fundamentales de los funcionarios.

Objetivos específicos

Para el logro del objetivo general antes puntualizado, se plantean los

siguientes objetivos específicos:

Describir el actual sistema contractual por el que se rige el personal

civil de la Administración del Estado;

Describir cuantitativamente las calidades jurídicas de los funcionarios

públicos;

28


Analizar y describir bibliográficamente los fundamentos de la teoría de

las organizaciones para la Administración Pública;

Describir y juzgar los principales convenios de la Organización

Internacional del Trabajo (en adelante OIT) firmados por el Estado

Chileno y que no se han hecho extensivo al el personal civil de la

Administración del Estado;

Describir y comparar el actual sistema contractual de los funcionarios

públicos chilenos, con el personal del sector privado en el país;

Describir derechos fundamentales del hombre que sólo se reconocen

para aquellos trabajadores que se desempeñan en el sector privado;

Proponer y delinear, a raíz de lo señalado en la teoría y la experiencia

cambios a calidad jurídica de los funcionarios públicos;

Manifestar una postura en lo referente al no reconocimiento de

derechos fundamentales en los empleados del sector público;

Analizar desde la economía política la propuesta delineada.

29



Preguntas Directrices

Preguntas directrices que guiarán el desarrollo del presente trabajo.

¿Cuál es el actual sistema contractual por el que se rige el personal civil

de la Administración del Estado?

¿Cuántos son los funcionarios públicos que se desempeñan en el

Gobierno central?

¿Es factible implementar en nuestro país un servicio civil, el cuál se

caracterice por respetar derechos fundamentales y la dignidad laboral,

pero que a su vez, incentive el ejercicio de la función pública en la fuerza

laboral de nuestro país?

¿Cuáles son las principales corrientes y sus argumentos en cuanto a la

calidad contractual de los funcionarios de la Administración Pública,

estable o flexible?

¿Hacía donde debería apuntar la calidad contractual del personal civil en

la Administración del Estado?

¿Se justifica que dentro de un Estado que se dice moderno, no se

respeten derechos fundamentales en materia laboral a sus trabajadores?

¿Cuáles son los derechos fundamentales que el Estado no les reconoce

a los funcionarios públicos?

¿Cuáles son las trabas institucionales a nivel formal e informal que

obstaculizarían un cambio en la calidad contractual de los funcionarios y

prestadores de servicio en el sector público?

30


Metodología

Recolección de Datos

Se utilizó una investigación documental con las consiguientes

subespecies, bibliográficas hemerográficas y archivísticas, las cuales

principalmente permitirán dibujar el fenómeno; además de construir el marco

teórico; asimismo se recurrió a mecanismos de carácter cualitativo, mediante

entrevistas semiestructuradas, en donde las preguntas según la clasificación de

Mertens14 son de opinión y conocimiento.

En cuanto a las técnicas e instrumentos de recolección que se

emplearon, apartes de las ya mencionadas, al ser éstas de carácter cualitativo,

se prefirió por sobre otra, la entrevista; en cuanto a la representatividad de los

entrevistados, como señala Sampieri15 “el tamaño de la muestra para éste caso

no es importante, desde una perspectiva probabilística, pues el interés del

investigador no es generalizar los resultados del estudio a una población más

amplia, por lo que interesa en la indagación cualitativa en profundidad, importa

más la calidad que la cantidad”, lo que más importa es conocer la opinión de los

entrevistados al respecto, con el objeto que su contribución ayude a entender el

fenómeno que se está tratando y responder las preguntas de investigación

planteadas en la introducción. En relación a las características de la muestra se

puede señalar, que son expertos con características de una muestra diversa o

de máxima variación, es decir, el panel de encuestados estuvo compuesto por

expertos con diversos backgrounds, como profesionales, académicos,

miembros de think-tank y gremialistas; se utilizó un criterio de máxima variación,

con el objeto de mostrar distintas perspectivas y poder representar de una

manera más completa y no perder la complejidad del fenómeno en estudio; así

14 Según MERTENS (2005) en: SAMPIERI, Hernández y otros “Metodología de la

Investigación”, cuarta edición, editorial MC Graw Hill, página 599, México, 2006. 15 SAMPIERI, Op. cit., página 562.

31



como también, para poder incorporar la diversidad, para localizar diferencias y

coincidencias, patrones y particularidades. Es así como los encuestados son los

siguientes:

Nombre Institución o área de desarrollo

Eugenio Rivera U. Fundación Chile 21

Ignacio Irarrázaval. Centro de Políticas Públicas UC

Amaya Fraile. Ministerio de Hacienda

Félix Arredondo. Experto en Relaciones Laborales de la

Dirección del Trabajo

Orietta Fuenzalida. Dirigente Gremial ANFUNTCH y

ANEF

Darko Tapia. Dirigente Gremial APU

Sub directo de Depto. Del Servicio

Pablo Kangiser Libertad y Desarrollo

Roberto Lobo Vander Schraft

Abogado Laboralista, Jefe subrogante

de la Unidad de Conciliación de la

Dirección del Trabajo

Dichas personas fueron invitadas a participar, a raíz de su experiencia y

por ello, sus opiniones no comprometen a las instituciones a las cuales

pertenecen.

Propósito metodológico

Centrarse en las consecuencias prácticas que se observan con la actual

condición laboral que presentan los trabajadores y prestadores de servicios del

sector público.

32


Tipo de investigación

En cuanto al tipo de investigación que se desarrollará a lo largo del

escrito, esencialmente es de tipo exploratorio y descriptivo.

Estructura del Seminario de titulo.

El presente Seminario se estructura en cuatro capítulos, en una primera

instancia se desarrolló la introducción, seguida por el marco teórico, basado

principalmente por la teoría de la organización para la Administración Pública,

en donde se hace un recorrido desde Max Weber quien es el principal

exponente para nuestros efectos de la teoría clásica, hasta La Nueva Gestión

Pública, pasando por la teorías de: Simon, las relaciones humanas y la teoría

de sistemas; indicando en cada título el impacto que ha tenido el estudio, en la

Administración Pública; el capítulo III describe el sistema jurídico de los

funcionarios públicos y se contrasta con la situación del sector privado, se tratan

los temas de derechos fundamentales en éste capítulo, se cuantifican los

despidos del sector público en el último decenio, se detallan y discrepan en éste

capítulo las principales conclusiones a raíz de la entrevista que se realizó al

panel de expertos, con posterioridad se detallan los resultados del análisis a los

discursos del 21 de mayo; para terminar con la conclusión y las propuestas

respectivas.

33



CAPITULO II MARCO TEÓRICO: TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

La finalidad de éste capítulo, es presentar las bases teóricas, que sirvan

de apoyo y sustento para la realización de una propuesta en torno a la calidad

jurídica de los funcionarios públicos y el respeto de derechos fundamentales, en

el ámbito del Gobierno central. Sin embargo, gran parte de la bibliografía al

respecto, está pensada en satisfacer a los teóricos y cuerpos académicos, más

que a quienes trabajan en las organizaciones públicas o privadas.

Las teorías que a continuación se describen (desde las teorías clásicas,

hasta las relaciones humanas), fundamentalmente, se basan en el libro: “teoría

de la organización para la Administración Pública16”, libro que es la esencia,

del marco teórico.

Fundamentos teóricos basales sobre la teoría de las organizaciones en la Administración Pública: Teorías clásicas

Max Weber, Frederick Taylor y Chester Barnard así como las primeras

obras sobre las relaciones humanas, forman en conjunto un fundamento

intelectual para poder valorar la teoría de las organizaciones en el marco de la

Administración Pública, los cuales de alguna manera representan el impulsor de

acerca de las teorías sobre las que hablaremos más adelante.

16 Se recomienda al lector, para una mayor profundización al respecto leer el libro de forma

directa: MICHAEL M. Harmon y RICHARD T. Mayer, “Teoría de la Organización para la

Administración Pública”, editorial Fondo de Cultura Económica, México 1999. Libro que

tiene como propósito establecer desde varias perspectivas los modelos organizacionales en

los que actúan los administradores públicos

34


Max Weber (1864-1920) Teoría de la Burocracia

Definir el concepto burocracia en los actuales tiempos no resulta una

tarea fácil, puesto que vivimos en una época donde éste, para el común de la

gente, tiene una significancia peyorativa, para Weber17 éste término tenía una

connotación distinta, entendiendo la burocracia como: “la forma de organización

y administración en que el poder se concentra en manos de funcionarios con las

capacidades técnicas indispensables18” Lo que resulta importante en la

definición de Weber sobre el término burocracia es el de: “capacidad técnica”,

dado que las características de las burocracias sugieren que sus

organizaciones tienden a aislar dichas capacidades de su dilución por

influencias externas y de la corrupción interna, en una segunda instancia a

agruparlas y especializarlas para su mejor uso, según los autores guías de éste

capítulo para Weber la dependencia (pública o privada) burocrática moderna

opera dentro de un área jurisdiccional definida.

Los tres elementos principales que rescatan los teóricos de Weber, son:

Las actividades regulares de los miembros de la organización,

corresponden a “tareas oficiales”;

17 El acceso a sus obras es para nada algo sencillo, las primeras traducciones al inglés no

aparecieron hasta 20 años después de su muerte en Estados Unidos y las traducciones

parciales e incompletas que se fueron conociendo al paso de los años impidieron valorar a

Weber desde una perspectiva integral. Todo esto ha influenciado en que los teóricos que

también se estudian en ésta sub sección tengan escaso conocimiento sobre las obras de

Weber, por lo cual hay un mar de diferencias entre este y Taylor, Barnard y las primeras

obras sobre las relaciones humanas, con notas de melodía comunes en algunos pasajes. 18 BENDIX Reinchard, WEBER MAX: “an intellectual portraid, University of California Pres

Berkeley, Calif, 1960, Página 452, 453, en: HARMON Michael M. y MAYER Richard T. Op.

cit.

35



Las cuales son relativamente estables y la autoridad para ejercerlas, la

cual además se encuentra limitada a las reglas al igual que la autoridad

coercitiva de la que se sirve para llevarlas a acabo;

Hay formas regulares y establecidas para velar por el desempeño

continuo para dichas tareas por aquellos individuos que no cumplen con

las reglas.

La teoría de la burocracia plantea que las organizaciones funcionan según

principios jerárquicos, en los que hay líneas muy claras de superioridad y

subordinación, en donde el puesto de arriba supervisa al de abajo, existiendo

una clara distinción de responsabilidades al respecto. La oficina es manejada

por personal asalariado, los cuales utilizan documentos escritos el “bureau19”, el

cual permite separar el lugar de trabajo del hogar y, por consiguiente, su vida

pública como funcionario de su vida privada. El manejo de la oficina para Weber

opera sobre reglas generales que pueden ser más o menos estables, más o

menos exhaustivas, las cuales pueden ser aprendidas; todo lo cual representa

una capacidad técnica especial que es propia de los funcionarios públicos.

Según Weber: La razón decisiva para el avance de la organización burocrática

siempre ha sido su superioridad puramente técnica frente a cualquier otra forma

organizada. El aparato burocrático totalmente desarrollado es a otras

organizaciones lo que la maquina a los modos no mecánicos de producción.

Precisión, rapidez, claridad, conocimiento de los archivos, continuidad, discreción,

unidad, estricta subordinación, reducción de fricciones de costos, materiales y

personales, todo esto es llevado al punto óptimo en una administración

estrictamente burocrática (…) Comparadas con todas las formas colegiadas,

honorificas y vocacionales de administración, la burocracia capacitada es superior

en todos los aspectos mencionados. En cuanto a las tareas complicadas, el trabajo

19 Para Weber el cuerpo de funcionarios que trabajan en una dependencia junto con el

aparato respectivo de implementos materiales y de archivos, constituye un bureau.

36


burocrático asalariado no sólo es más preciso, sino que suele ser aún más barato

que los servicios honoríficos formalmente no remunerados (…)20

La burocratización ofrece toda la posibilidad óptima de llevar a cabo el

principio de funciones administrativas conforme a criterios puramente objetivos,

ciertas tareas son asignadas a funcionarios que tienen destrezas. El despacho

“objetivo” de los asuntos significa antes que nada concluir un trabajo según

“reglas calculables” e “independiente de las personas”. “Sin embargo

“independiente de las personas” es también el santo y seña del mercado y, en

general de todos los que se guían por el simple interés económico (…) No

obstante, el segundo elemento, las “reglas calculables”, es el más importante

para la burocracia moderna. Las peculiaridades de la cultura moderna y

específicamente de sus fundamentos técnicos y económicos, exigen ésta

verdadera “calculabilidad” de resultados. En pleno desarrollo la burocracia

también se encuentra en un sentido específico sobre el principio de sine ira ac

studio. Cuanto más perfecto el desarrollo de la burocracia, tanto más se

“deshumaniza” y logra eliminar de los asuntos oficiales el amor, el odio y todos

los elementos puramente personales irracionales y emocionales que escapan al

cálculo.

La descripción anterior sobre burocracia, es considerada como ideal,

para éste autor, quien estimaba que el propósito de todas las ciencias es darle

al mundo un sentido racional. El tipo ideal es una herramienta, que los

científicos sociales utilizan para ello y que cada uno de ellos, en realidad, ya

emplea, el propósito de éste autor es hacer explícita la herramienta, la cual

se caracteriza por ser objetiva en el sentido de hacer independiente tanto

al observador como al objeto de estudio, el cual nunca es un fin en sí

20 WEBER Max, Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva. Editorial Fondo

de Cultura Económica, Segunda edición en español de la cuarta en alemán 1944,

decimoséptima reimpresión, 2008 México. Páginas 730 -732.

37



mismo, sino un medio para el análisis lógico el cual comienza una vez que

se conoce el tipo ideal.

Para Weber la acción es tanto individual como social, distinguiendo de

ésta última, cuatro orientaciones a saber: Tradicional, afectiva, valorativa

racional e Instrumental racional, centrándonos en ésta última, la cual según

dicho autor es que debe primar en las organizaciones burocráticas, la cual se

caracteriza por que la acción social en éste sentido se tiene en cuenta y se

ponderan tanto los medios y los fines como las consecuencias, actuando de

manera racional cuando se miden todas las variables en el sentido de medios y

fines, por lo que la decisión no están determinada, ni por lo afectivo ni por lo

tradicional. Asumiendo por lo tanto Weber una perspectiva de racionalidad

mucho más amplia.

A partir de ésta regularidad de la acción social, surge el concepto de

orden legal, el cual nunca es completo, dado que existe el elemento del azar.

Weber además se refiere a varios tipos de dominación, (centrándose en la

dominación legal). La autoridad legal, vista como un sistema coherente de

reglas abstractas es la base de la administración.

La autoridad legal racional que propone Weber, posee ciertas

características, entre las cuales se pueden mencionar: El trabajo oficial es

continuo, y está sujeto a reglas; asimismo se divide en forma sistemática

mediante la especialización e implica el concepto de orden jerárquico. Mantener

la continuidad de las reglas abstractas, requiere que estas al igual que las

decisiones pertinentes se formulen por escrito a fin de hacerlas expeditas.

Para los autores referentes de éste capítulo la institución social de la

burocracia que Weber analizó en su modelo puro, forma parte de la moderna

estructura social que en su conjunto, implica la transferencia de poder del líder

al experto. Como una forma de organización (mediante la separación de la vida

38


pública y privada), es un medio muy eficaz para desempeñar tareas asignadas.

Al mismo tiempo Weber consideraba ésta misma eficiencia como una reducción

en la capacidad de las organizaciones para responder a las condiciones que

enfrentan.

Frederick Winslow Taylor (1856-1915) y la gestión científica

En Taylor se resume el modo cómo vieron el mundo quienes

organizaban grandes organizaciones. Constantemente señalado como el padre

de la administración científica, Taylor caracteriza una forma dominante de

pensar y actuar en las organizaciones, que aún sigue siendo común. Taylor

entiende la gestión científica como:

(…) Una completa revolución mental de parte de los trabajadores empleados en

cualquier establecimiento o industria (una completa revolución mental en cuanto

a sus deberes en el trabajo y para con sus compañeros y empleadores).

Entraña a sí mismo una completa revolución mental del lado directivo, el

capataz, el superintendente, el dueño del negocio, el consejo de administración,

una completa revolución mental en cuanto a sus obligaciones para con sus

colegas en la gestión, sus trabajadores y todos los problemas cotidianos. Sin

ésta completa revolución mental en ambas partes, la gestión científica no

existe21.

Taylor plasma en el texto The American Magazine las tareas de la gestión

para que éstas se consideren científicas

1. Estas tareas establecen una ciencia para cada elemento del trabajo de

un hombre, la cual remplaza el viejo método empírico;

21

MICHAEL M. Harmon y RICHARD T. Mayer Op. cit., página 127

39



2. Seleccionar y luego capacitar, enseñan y preparan al trabajador,

mientras en el pasado éste elegía su propio trabajo y se adiestraba lo

mejor que podía;

3. Cooperar con los hombres para garantizar que todo el trabajado se

realice de acuerdo con los principios de la ciencia;

4. Hay una división del trabajo y de las responsabilidades casi igual entre

los directivos y los trabajadores. Los primeros se hacen cargo de todo

el trabajo para el que son más aptos que los segundos, mientras que

en el pasado casi todo el trabajo y mayor parte de la responsabilidad

recae en los operarios.

Estas cuatro “tareas de gestión” para muchos autores encarnan no sólo

el principal avance de las obras de Taylor, sino también una teoría sobre las

organizaciones que ha seguido imperando durante muchas décadas.

Taylor se avocó a que el mundo funcionara de manera más eficiente,

mediante estudios de tiempo, movimiento y fatiga, escamas de incentivos

pecuniarios, cronómetros, organigramas de Gantt, “therbigs”, eran las diversas

herramientas y técnicas de la gestión científica, para guiar su uso había una

teoría de las organizaciones estrictas y muy concretas, con tres elementos

relacionados22:

1. Premisas sobre la naturaleza humana;

2. Características supuestas de la relación entre personas y las

organizaciones;

3. Una definición específica de “conocimientos” y su papel dentro de la

organización.

22

MICHAEL M. Harmon y RICHARD T. Mayer Op. cit., página 127

40


Las ideas que desarrolla Taylor sobre la eficiencia se basaron en la

noción de que si, tanto los directivos como los trabajadores han de prosperar,

entonces se necesitan salarios altos y costos de mano de obra bajos. Para éste

“científico de la administración” esto se lograba mediante una mayor

productividad en el trabajo.

El papel de la administración científica en éste punto, se puede considerar

como liberalizador: en el sentido de que racionalizar el proceso del trabajo que

tanto los obreros como los productores sean más productivos. Los seguidores

de ésta teoría señalaban que la racionalización funciona de dos maneras: en

primer lugar determinar el modo correcto de completar una tarea, destruyendo

el método empírico y construirlo científicamente, y en segundo lugar se aplica

en la selección de los hombres que aplican el trabajo.

Hawthorne: los comienzos del movimiento de las relaciones humanas

Se debe mencionar que durante los años ochenta la investigación de

Hawthorne fue objeto de diversas críticas, que en general apuntaban a la

metodología utilizada, en los años veinte cuando comenzaron los experimentos

en la fábrica Western Electric Company´s Hawthorne Works, en donde, la

administración estaba interesada en descubrir las relaciones entre las

condiciones de trabajo y la productividad23.

Una serie inicial de manipulaciones sobre el ambiente y las condiciones

laborales durante el experimento, dio pocos resultados en cuanto a obtener

conocimientos claros de estas relaciones causales. Hubo un gran aumento en

23 Las condiciones de trabajo en un principio sólo consideraban la iluminación y en cuanto a la

productividad se centraba en su reflejo en incidencia de monotonía y fatiga. El Trabajo fue llevado a

cabo por el profesor de Harvard, Elton Mayo, quien fuera pionero en las investigaciones de éste

campo.

41



el rendimiento sin relación con dichas manipulaciones. A modo de ejemplo la

productividad aumentó, pese a las manipulaciones de la iluminación. Con la

cuarta prueba realizada por Mayo se dieron cuenta que la empresa lo que hizo

realmente fue reconstruir por entero su situación industrial en conjunto.

Con éste descubrimiento, la investigación dirigida por Mayo se centró en

la moral del empleado. Se había encontrado el vínculo causal: una moral más

alta (trabajadores más satisfechos) daban lugar a una mayor productividad. Los

investigadores se percataron de las falencias de los modelos anteriores y era

que no presentaban suficiente atención a lo que ellos llamaron la “organización

informal” y la “lógica de los sentimientos”, más que en situaciones objetivas, lo

que no arrojó la investigación, son las razones de sus sentimientos.

A veces, los intentos de hacer más eficientes a los empleados los privan,

sin quererlo de las cosas que realmente le dan significado e importancia a su

trabajo. Su rutina laboral establecida, sus tradiciones culturales de habilidad en

el oficio, sus relaciones personales, todo ello a merced de las innovaciones

“lógicas”.

Para entender éste nuevo modelo teórico los autores recurrieron a otro

nuevo modelo teórico, en el que la organización industrial fue vista como un

sistema social.

Los resultados de la investigación en Hawthorne exigen una nueva

combinación de actitudes directivas: capacidades de diagnóstico (para entender

el comportamiento humano) y personal (para comunicar, aconsejar, motivar y

conducir). Por lo tanto, pone en el tapete algo que el movimiento científico de la

administración no había considerado.

42


Chester Barnard (1886-1961)

Los aportes de Barnard se focalizan en tres variables: las funciones del

ejecutivo, la organización formal como sistema y ver a la organización como

sistema formal e informal.

En cuanto, a las organizaciones como sistema, se puede señalar que

Barnard consideraba que el experimento de Hawthorne, así como los aportes

de Taylor, eran incompletos para hablar de una teoría de las organizaciones, no

se había considerado en los análisis, que las organizaciones son sistema

cooperativos que coordinan los esfuerzos cooperativos, coordinando los

esfuerzos individuales para alcanzar un propósito. Así pues, para Barnard la

organización comienza como una empresa cooperativa, coordinada hacia un

propósito. Se convierte en una empresa coordinada no sólo con el objeto de

sobrevivir, sino de crecer. Para que esto ocurra y continúe se necesita lo que el

autor llama “el proceso ejecutivo”: “lo que se requiere es la percepción de las

cosas como un todo, la subordinación permanente de las partes al conjunto, la

distinción desde el punto de vista de los factores estratégicos entre todos los

factores”, por tanto, para éste autor una organización es un conjunto de

acciones dirigidas para un propósito24.

En cuanto a la función del ejecutivo, Barnard plantea: Para que una

organización perdure en el tiempo, es necesario realizar ciertas “funciones

ejecutivas, las cuales son:

Mantenimiento de la comunicación organizacional;

Aseguramiento de servicios esenciales por parte de los individuos;

Formulación de propósitos y objetivos;

24

MICHAEL M. Harmon y RICHARD T. Mayer. Op. cit., página 143.

43



La primera función ejecutiva consiste en adaptar y moldear la

comunicación en la organización mediante técnicas de control y dirección; la

segunda función se logra una vez que estos han acordado “contribuir” a la

organización, de los esquemas de: Alicientes, disuasivos, supervisión y control,

a los que Barnard llama economía de incentivos, cuya base es la persuasión;

en cuanto al tercer punto Barnard plantea que es papel del directivo inculcar

una fe en los objetivos de la organización.

El marco de la Administración Pública

Los planteamientos descritos han formado el pensamiento principal de

las obras de teóricos y el pensamiento práctico sobre las organizaciones en los

últimos 50 años25. El cuadro que estos autores trazan se centra, casi

exclusivamente, en dos campos del marco de la Administración Pública, el

intraorganizacional y el de la organización y el individuo acentuando las

relaciones estructurales caracterizadas por la autoridad en un marco de

incentivos. Weber destaca la eficiencia de los aspectos racionalizadores de las

modernas organizaciones; Taylor da un paso más adelante al subrayar la parte

imprescindible del conocimiento objetivo en la definición de los medios para

alcanzar los objetivos organizacionales; Barnard combina ambos

planteamientos viendo el potencial de las organizaciones modernas como una

fuerza moral dirigida a propósitos sociales.

Eficiencia y Efectividad

La eficiencia es sin duda la fuerza normativa suprema. El objeto de

organizar es el uso eficiente de los recursos con un propósito. El acento en la

eficiencia conduce al convencimiento de que la autoridad interpersonal

establecida por la organización es normativamente superior a la autoridad

personal. Además, el conocimiento producido por la organización, es el único

25 HARMON Michael M y MAYER Richard T, Op. cit., página 150.

44


conocimiento objetivo, el cual se aplica en forma de “medios a fines” a los

propósitos y objetivos de la organización. Al hacerlo la organización ha de

permanecer en equilibrio. Los autores guías del presente marco teórico dejan a

la Administración Pública con dos preguntas no resueltas ¿cómo deben

definirse los propósitos y objetivos de las organizaciones, es decir de los

servicios públicos? y ¿quién debe determinar el significado y los limites

legítimos del conocimiento y la acción impersonal?

Representación y control de la Discrecionalidad.

Como se puede percatar el lector, cuando hablamos de Weber, Taylor26

y Barnard no se menciona con claridad el factor normativo de representación y

control de la discrecionalidad, no es menos cierto, que éste se puede inferir de

sus escritos, por ejemplo Weber hablaba de la supervisión, en la separación de

un puesto inferior y uno superior; por su parte Taylor pregona que se debe

liberar a los trabajadores de toda discrecionalidad en nombre de aumentar la

eficiencia; para el caso de Barnard la situación es oscura ya que no aborda la

cuestión en forma directa, pero se puede entender desde la perspectiva de la

toma de decisiones del ejecutivo, en donde la discrecionalidad se modifica al

ser comunicada a lo largo de la cadena organizacional.

26 Taylor como un fiel representante de la administración científica y la mayoría de los

teóricos de ésta corriente dirigieron sus esfuerzos a la generación de artículos que

permitieran aumentar la eficiencia, pero no se enfocaron en específico en la

Administración Pública. Pero para los “científicos Sociales de la administración” todos los

aspectos de la vida se consideraban susceptibles de mejorar y hacer más eficiente.

45



Teoría Neoclásica: Las organizaciones como conjuntos decisorios

Ciertas imágenes surgen de los aportes descritos: Las organizaciones,

como una maquina con todos sus elementos para un buen funcionamiento;

como líder (el ejecutivo para Barnard) centro de la autoridad y poder, portador

de significados y propósitos dentro de la organización; encarnación de un

propósito, en donde los actores se unen para lograr lo que por separado no

lograrían. Todo esto, enlaza los conceptos tanto de sistema como de jerarquía

centrando la atención en el modo en que las organizaciones se estructuran

para alcanzar su propósito.

En los tres temas subyace una creencia sobre la racionalidad humana

que ha sido crucial para la especulación en torno a las organizaciones y que

aclara aquel aspecto de la racionalidad (que se considera en la teoría clásica)

que decide, escoge, pondera, analiza y distingue.

La teoría neoclásica, conocida también como teoría de conjuntos

decisorios, considera que la racionalidad instrumental es la esencia de la parte

de la organización humana conocida como administración. Ésta postura teórica

incluye a aquellos autores que juzgan que la toma de decisiones es el principal

elemento explicativo para entender a las organizaciones. La decisión, así como

alguna de las condiciones en las cuales se toma, es la unidad primaria de

análisis. Las organizaciones son vistas como la consumación de opciones a

través de una serie de decisiones que determinan y a la vez están

determinadas por la estructura de la propia organización, sus relaciones

jerárquicas y sus cualidades sistemáticas.

46


Hay cuatro características que conviene señalar de ésta corriente

teórica27.

1. La toma de decisiones es el punto más importante de la

administración;

2. El modo central de operación de la administración es la racionalidad

instrumental;

3. La eficiencia es la principal medida de la capacidad y la actividad

organizacional y administrativa;

4. Las funciones organizacionales son más que en los individuos, en

tanto que aquellas se relacionen con el proceso de toma de

decisiones.

Herbert Alexander Simon (1916-2001)

En 1946, Simon publicó en Administration Review un artículo titulado

“The Proverbs of public administration” incorporado después a su libro Behavior,

dicho artículo argumentaba en líneas generales que:

Un defecto fatal de los actuales principios de administración es que, como los

proverbios siempre se dan en pares para casi cualquier principio es posible

hallar otro precepto contradictorio igual de plausible y aceptable. Aunque ambos

principios conduzcan a recomendaciones organizacionales exactamente

opuestas, nada hay en la teoría que indique cual es el que hay que aplicar28.

27

MICHAEL M. Harmon y RICHARD T. Mayer, Op. cit., página 162. 28 SANABRIA L, Juan José, “La Administración Pública norteamericana en el siglo XX” página

46, Disponible en URL:

http://www.google.cl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=6&sqi=2&ved=0C

EEQFjAF&url=http%3A%2F%2Fwww.acatlan.unam.mx%2Fmultidisciplina%2Ffile_downloa

d%2F7%2Fmulti-2009-02-

04.pdf&ei=9hSXT52LIcWygwe6luyGDg&usg=AFQjCNE11Qis2ZGl3JjkKO-d9R9lQlQOEg

Consultado el 24/04/2012 a las 18:09 horas.

http://www.google.cl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=6&sqi=2&ved=0CEEQFjAF&url=http%3A%2F%2Fwww.acatlan.unam.mx%2Fmultidisciplina%2Ffile_download%2F7%2Fmulti-2009-02-04.pdf&ei=9hSXT52LIcWygwe6luyGDg&usg=AFQjCNE11Qis2ZGl3JjkKO-d9R9lQlQOEg




47



Ésta última aseveración añade un elemento definitivo de la corriente de

conjuntos decisorios. Para aclarar éste cambio de significado y apreciar lo que

entraña para el pensamiento sobre las organizaciones, conviene examinar

primero el argumento de Simon contra los “proverbios” como él los llama.

La decisión es el acto central de la organización;

La razón es instrumento fundamental para la toma de decisiones

administrativas y para la comprensión organizacional;

La satisfacción u observancia es la condición primaria en la toma de

decisiones.

Para Simon los principios son como los proverbios, porque no ofrecen

una guía sobre cuando hay que aplicarlos. El motivo de ésta carencia de

dirección es una falta de definición y especificación adecuada en los términos

de los principios. La dificultad está en que estos ofrecen una serie de opciones

en una situación, pero no aclaran lo que debe ser la base para elegir. No sólo

hay una rivalidad entre éstas bases de organización, sino también una

ambigüedad en los propios términos.

Sin ningún fundamento lógico o empírico evidente en los principios

pregonados en la teoría clásica fundamentalmente, es desde aquí donde Simon

comienza su renovación de la teoría administrativa.

Como cabría esperar, en sus críticas a los principios existentes hasta el

momento29, Simon evita el empleo de términos como “autoridad”

“centralización” y “margen de control” por su falta de definición operativa. En

vez de observar éstas situaciones organizacionales generalizadas, se centra en

el miembro de la organización, en particular el individuo que toma decisiones. Y

aunque Simon considera que la teoría administrativa “se ocupa de como debe

29 Por ejemplo, los 14 principios para la administración del francés Henry Fayol.

48


construirse y operarse una organización para realizar su trabajo de manera

eficiente”, tiene un “carácter racional” que implica elegir aquella alternativa que

“conduce al máximo cumplimiento de los objetivos administrativos”, cuando el

gasto es igual.

Para Simon el “hombre administrativo” ocupa su lugar junto al “clásico

hombre económico” la clave para estos modelos de hombres es su carácter

racional. La premisa implícita en la aceptación de éste “hombre racional” como

modelo para la conducta administrativa, es que la elección de una alternativa

determina necesariamente la acción subsecuente. Para Simon una vez que se

toma la decisión inicial, las acciones resultantes son de interés sólo tangencial

para el teórico. Esto se conoce como “causalidad lineal”, porque propone una

conexión causal directa entre A (la premisa) y B (la conclusión). Comprendiendo

esto las críticas de Simon a los “proverbios” de la administración se vuelven

más claras. Cada principio, argumenta en realidad una proposición condicional.

Resulta conveniente clarificar, que si bien es cierto, Simon adopta en

general el principio de racionalidad instrumental, no acepta todas las

suposiciones que suelen hacerse del mismo. Un ejemplo de aquello es que

para efectos de la teorización un importante postulado es que el hombre

“racional” actúa en consideración a información “completa y perfecta”. Sin

embargo Simon no está de acuerdo con aquel postulado, puesto que considera

que tanto la información disponible como los factores psicológicos humanos son

limitaciones disponibles constantes para la capacidad de tomar decisiones

correctas. Lo cual, implica suponer que hay limitaciones no menores para tomar

decisiones administrativas como organizacionales. Estas limitaciones son la

base para su concepto de “satisfacción”.

49



La Decisión como base de la teoría administrativa

Simon “propone” cambiar el interés del estudio administrativo de la

acción al análisis, partiendo del supuesto implícito de que la elección que se

basa en el análisis determina la acción subsecuente. (Se debe entender

“elección” como sinónimo de tomar decisiones) al centrase en la decisión se

pierden los aspectos de la situación, un efecto de lo cual es tratar los

“problemas” organizacionales de modo atemporal; en segundo lugar, centrarse

en la decisión, más que al grupo o, digamos, la organización.

Simon plantea que una decisión, es una conclusión sacada de unas

premisas valorativas y fácticas. Esta dicotomía entre hecho y valor, implica que

el investigador debe centrarse en los “hechos” de una situación en aquellos

elementos que tienen una base empírica. Por lo tanto, la investigación y el

razonamiento científico para Simon sólo se aplican a cuestiones de hecho.

La Racionalidad instrumental como base para la toma de decisiones

Una persona actúa racionalmente en el sentido de “medio a fin” cuando su

acción está guiada por la consideración de fines, medios y consecuencias

secundarias; cuando, el actuar, evalúa racionalmente los medios en relación

con los fines, éstos en relación con las consecuencias secundarias y, por

último, los varios fines posibles en relación mutua30

Comparemos lo anterior con lo que Simon escribe en Administrative

Behavior:

De un modo general, la racionalidad concierne a la selección de alternativas de

conducta en términos de algún sistema de valores mediante el cual puedan

evaluarse las consecuencias del comportamiento luego plantea una serie de

preguntas complejas respecto a la definición, concluyendo que quizás la única

30 HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op. cit., página 134.

50


manera de evitar o aclarar estas complejidades sea emplear el término

“racional” junto con los adverbios apropiados. Así, una decisión puede

denominarse “objetivamente” racional si en realidad es la situación dada. Es

“subjetivamente” racional si lleva al máximo el logro relativo al conocimiento real

del sujeto. Es “deliberadamente” racional en la medida en que la adaptación de

los medios a los fines se ha efectuado en forma deliberada por el individuo o la

organización. Una decisión es “organizacionalmente” racional si se orienta a las

metas de la organización; es “personalmente” racional si se orienta a las metas

del individuo.

Para Weber ser instrumentalmente racional significa ponderar y valorar

todos los aspectos de la acción, comparando no solo las alternativas que uno

enfrenta, sino también los propósitos de éstas. Por otra parte, para Simon ser

racional (sin importar el adverbio) significa evaluar sólo aquellas alternativas

disponibles en un sistema de valores pre-establecidos, por lo tanto, en un

sentido weberiano de racionalidad ésta no se limitaba, así como el de Simon no

es del todo exclusivo.

Aunque en general Simon adopta un modelo de “hombre racional” que ve

al individuo como un “maximizador” de la utilidad, (o de la eficiencia) para él la

fuerza del modelo está restringida, al menos en parte, por las limitaciones de la

interdependencia social que caracterizan a las organizaciones complejas, así

como a las limitaciones psicológicas de los individuos, las cuales se combinan

con la noción de Simon de “satisfactorio”

La teoría Neoclásica y el Marco de la Administración Pública

Simon y los demás teóricos de ésta corriente han aportado (un poco sin

saberlo) el músculo y la carne para el esqueleto burocrático weberiano, dándole

más sustancia, complejidad y credibilidad sin reducir la teoría organizacional a

proposiciones de la conducta humana.

51



En la medida que ésta postura se enfrenta con los valores, puede

afirmarse que, el valor instrumental de la eficiencia es de suma importancia

para la teoría de la organización y de la Administración Pública. Debido a ello

nuestro autor rechaza, por ingenua y contraria a las pruebas empíricas, que la

eficiencia se logra mediante principios organizacionales clásicos, muchos de los

cuales, como ya se mencionó, parecen opuestos. Ahora bien, el que Simon

pudiera explicar las condiciones para una administración eficiente es

precisamente, lo que según algunos teóricos, le impide considerar importante

cualquier otra cuestión normativa que no sea la eficiencia. Sin duda, el propio

Simon no juzgaría esto como una limitación seria, hasta el grado en que tales

problemas tengan alcances administrativos son abordados por la tecnología

administrativa y, por lo tanto, son en verdad cuestiones de eficiencia. De igual

manera, aunque Simon reconoce el tema de la discrecionalidad administrativa,

lo trata como prueba de los límites de la administración racional y por lo tanto,

eficiente.

Teoría de Sistemas: Las organizaciones como entidades propositivas

La Teoría de Sistemas surge dentro de un contexto, en donde el cambio

social y tecnológico a la par del conservadurismo político de la posguerra

solicitaba la explicación y legitimación de los teóricos sociales. Junto con éste

cambio vino también la incertidumbre y la interdependencia. Esto obligó a los

teóricos de la organización a expandir su creencia introspectiva de la

racionalidad como la “sirvienta” de la eficiencia, pues la definición más

restringida ya no les ayudaba a explicar la sobrevivencia organizacional en un

ambiente turbulento.

Existen cinco características esenciales respecto de ésta teoría31:

31

HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op cit., página 197.

52


1. La parte de una organización sólo se entiende en términos de su relación

con los demás;

2. Las partes de la organización, incluyendo sus relaciones, son

importantes en la medida que contribuyen a su funcionamiento general;

3. Las organizaciones concebidas como conjuntos pueden ser

consideradas, metafóricamente como organismos biológicos llenos de

necesidades o metas que se sobreponen o se separan conceptualmente

de las necesidades, propósitos y metas conscientes de partes o

miembros individuales;

4. Éstas necesidades y metas de la organización pueden concebirse ya sea

en forma estática (ejemplo: supervivencia y mantenimiento del orden) o

dinámica (digamos, en términos de evolución o cambio propositivo);

5. La actividad organizacional de alguna significación es comprensible en

términos de su relación con el ambiente externo, el cual proporciona los

recursos y las condiciones que la organización depende para su

sobrevivencia o la realización de sus propósitos.

Las organizaciones como sistemas abiertos: Daniel Katz y Roberto L. Kahn

Para Michael Harmon y Richard Mayer, en la actualidad la teoría de

sistemas es la escuela del pensamiento dominante en la teoría de las

organizaciones, entonces el libro The social Psychology of Organization, de

Daniel Katz y Roberto L. Kahn es su obra más completa y representativa.

Publicada en 1966 y revisada en 1978, sintetiza las principales ideas sobre las

organizaciones.

El interés de estos autores es elaborar un marco de análisis que permita

la unión de varios niveles de interés teórico, desde el nivel micro (individual)

hasta el macro (la organización total en su ambiente). La postura de sistemas

53



abiertos se adaptaría a la integración de estos diferentes niveles de análisis.

Asimismo, sostienen que “la teoría del sistema abierto es más bien un

andamiaje, una meta-teoría, un modelo en el sentido más amplio de éste

término tan usado”

Así las funciones o los objetivos organizacionales no son los propósitos

consientes de los líderes o miembros de un grupo, sino que son los resultados

los que constituyen la fuente energética para mantener el mismo rendimiento.

Por lo tanto, estos autores plantean que las metas organizacionales

están inscritas en la historia, las tradiciones, y las normas de la organización y

deben entenderse en el contexto de su propio sistema de insumo,

transformaciones y productos, el cual puede divergir de la intención racional de

cualquier agente.

Aunque los fundadores de la organización y sus principales miembros piensen

en términos teleológicos (es decir racionales con alguna finalidad) sobre

objetivos organizacionales, no podemos aceptar tal pensamiento práctico por

útil que sea en lugar de un conjunto de construcciones teóricas para el análisis

científico32.

Para estos autores emplear en su marco de análisis un modelo de

insumo producto, (como el de la figura I) ofrece un repertorio más amplio de

información sobre las principales funciones de las organizaciones, en especial

de las que se realizan con independencia de los propósitos consientes de los

agentes. En otras palabras, de ningún modo postulan que las ideas de los

miembros sobre los propósitos de sus organizaciones deban ignorarse; más

bien, insiste que estas ideas por si solas son insuficientes por sí misma para

explicar el comportamiento organizacional en su conjunto. Entonces por lo que

32

HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op. cit., página 210.

54


ha leído el lector se podrá dar cuenta que la teoría de sistemas abiertos aborda

principalmente los problemas de las relaciones, estructura e interdependencia.

Los autores de the Social Psychology of organizations sostiene que las

organizaciones exhiben cualidades únicas como sistemas abiertos, en donde

dado que la membrecía no es accidental y el comportamiento de los miembros

no es fortuito, los sucesos de la organización constituyen la estructura; estos

hechos asumen formas dinámicas llamadas funciones, las cuales pueden verse

en términos de subsistemas organizacionales genéricos.

Figura: I

Fuente: elaborado por el investigador.

Katz y Kahn plantean que la burocracia es una de las varías formas de

organización social, su explicación de los modelos de funciones y la autoridad

organizacional evoca de inmediato el bosquejo weberiano de democracia ideal,

incluyendo sus supuestos de racionalidad e impersonalidad, para ellos la

estructura de autoridad es “el modo en que el sistema directivo está organizado

respecto a las fuentes de toma de decisiones y su puesta en práctica.” Como

tal, es un atributo del sistema y debe distinguirse de los esquemas de dominio y

sumisión entre personalidades. Esta separación conceptual entre los individuos

y la organización lleva a los autores a legitimar la autoridad formal e impersonal

del modelo burocrático.

INSUMOS

El sistema necesita

recursos y energía

que importa del

ambiente

TRANSFORMACIÓN

El sistema, los

recursos y la energía

se procesan y

transforma

PRODUCTO

Los resultados de

ésta

transformación

son devueltos al

ambiente

55



Los autores señalan que los modelos anteriores han puesto poca

atención en tres elementos básicos: 1) observancia de reglas, 2) sensibilidad a

los beneficios económicos y a las recompensas externas y 3) consenso

valorativo y recompensa intrínseca.

“Los niveles de eficacia organizacional” exigen que los miembros se unan

y permanezcan en la organización, que desempeñen sus labores asignadas de

un modo confiable, requisito genérico que define la eficacia organizacional en el

nivel individual, que según los autores es distinta de la efectividad en los niveles

organizacionales o sociales, además que el concepto de efectividad es más

inclusivo que la eficacia organizacional compuesta de meras proporciones de

productos e insumos.

Los sistemas (en particular los de tipo burocrático) también luchan por

expandirse y crecer mediante el principio de maximización, el cual marca un

rasgo básico de los sistemas sociales.

Katz y Kahn consideran que la tendencia de las organizaciones no es a

crecer y expandirse como un bien absoluto. Su explicación del principio de

maximización está matizada por términos como “tensión interna”, “respuesta a

presiones competitivas” y la “presunción” de la ideología de la organizacional. El

crecimiento, como estos autores lo ven, corresponde a un aumento proporcional

en la productividad, ellos ven que el crecimiento en verdad es patológico,

irracional y tal vez contrario al beneficio a largo plazo de la organización o del

ambiente que la rodea. Katz y Kahn sostienen en su obra The social

Psychology of Organization que:

Las relaciones normalizadas como el resultado de un pacto entre fuerzas

antagónicas siguen reflejando los conflictos esenciales que han conciliado.

Hemos apuntado que la estructura de autoridad surge para mantener la

predictibilidad, pero que la estructura informal aparece inevitablemente para

56


mantener un conflicto entre las reglas y las regulaciones y las necesidades

humanas. También hemos señalado la división fundamental en las

organizaciones basadas sobre los diferenciales en los gradientes jerárquicos

del poder, prestigio y recompensa33.

Katz y Kahn sostienen que el conflicto puede ser funcional o disfuncional

para la organización, y advierten las muchas patologías de las organizaciones

formales. No obstante, otorgan a priori categorías y legitimidad a la

organización, por lo tanto, “la naturaleza de los conflictos estructurales en una

determinada organización debe ser estudiada para entender de manera cabal

su funcionamiento presente y su estabilidad futura.

Teoría de sistemas y racionalidad organizacional: James D. Thompson

Thomson amplía los supuestos de los sistemas abiertos, así como el

trabajo de Katz y Kahn, en dos importantes direcciones. En primer lugar

restituye el crédito de los conceptos de sistema cerrado, afirmando que las

organizaciones racionales deben emplear una combinación de estrategias de

sistemas tanto abiertos como cerrados, los cuales, aunque estén en mutua

tención, a fin de cuentas son complementarios. En segundo lugar vincula de

manera explícita la idea de racionalidad como los medios que se valen las

organizaciones para luchar por ser eficientes y sobrevivir; de éste modo,

armoniza los sentidos abiertos y cerrados de racionalidad.

Thomson concibe las organizaciones como “sistemas naturales” en virtud

de sus dependencia del entorno inmediato y de la presencia de una

organización informal dentro de las estructuras formales de autoridad. Respecto

a la organización informal, considera que al estudiarlas:

33

HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op. cit., páginas 214 y 215.

57



La atención se centra en variables que no están incluidas en ninguno de los

modelos racionales: sentimientos, camarerías, controles sociales por medio de

normas informales, posición y lucha, etc., está claro que los estudiosos de la

organización informal consideran éstas variables no como desviaciones o

errores fortuitos, sino como respuestas normales y adaptativas de seres

humanos en situaciones problemáticas34.

Estos elementos no racionales de los sistemas abiertos obligan a las

organizaciones a adquirir actitudes de exploración y aprendizaje, además de la

habilidad para tomar decisiones racionales. Dadas las incertidumbres

planteadas por sus ambientes, las organizaciones suelen limitarse a satisfacer

algunas estrategias en vez de llevarlas al máximo. La supervivencia del sistema

“considerada como la meta” de las organizaciones, se logra moderando las

tensiones entre sus aspectos abiertos y cerrados. Así “concebiremos las

organizaciones complejas como sistemas abiertos, por tanto indeterminadas y

enfrentadas a la incertidumbre, pero al mismo tiempo como sujetas a criterios

de racionalidad y por lo tanto en búsqueda de definición y certeza”.

La esencia de la noción de Thompson es que los círculos decisorios

prefieren seguir estrategias de sistemas cerrados, como llevar al máximo el

rendimiento utilizando medidas racionales de eficiencia, pero a veces no

pueden hacerlo debido a incertidumbres y contingencias en el ambiente que

hacen tales medidas problemáticas para la supervivencia de la organización.

Thompson plantea que está el hecho de que las estrategias de máxima

eficiencia en el sistema cerrado y la estrategia de extensión de límites en el

sistema abierto competen a diferentes sectores o niveles de la organización. En

donde el sector constitucional es responsable de los propósitos globales de la

organización y de definir lo que constituirá su dominio, La organización suele

34

HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op cit., página 216.

58


generar estrategias que aumenten el control sobre su entorno. Establecer un

dominio es una calle con dos direcciones que explica un consenso para una

serie de expectativas, tanto para los miembros de una organización como para

otros con quienes se relacionan sobre lo que hará o no hará la organización.

El consenso sobre el dominio incluye acuerdos en cuanto a las metas y

la ideología. El Núcleo Técnico (NT) es ante todo el responsable del

desempeño eficiente de las tareas. A pesar de que el NT no es un sistema

cerrado, quienes trabajan allí prefieren actuar como si lo fuera, al perseguir

estrategias de maximización racional, lo cual les permite formular hipótesis. Una

analogía útil es la división tradicional del personero público, que se desempeña

en la Administración del Estado en dos grupos: Funcionarios políticos y

funcionarios de carrera. Esta división se basa en el supuesto en que el segundo

grupo constituye el NT de la burocracia gubernamental y debe ser protegido de

una influencia excesiva del primero.

Como resultado de ésta necesidad de proteger al NT casi

invariablemente surgen tensiones entre éste y el sector institucional, dado los

diversos problemas y valores operativos de cada uno. Además el núcleo técnico

suele generar sus propios imperativos a medida que aumentan su tamaño y

eficiencia. Al hallarse por lo común en una posición subordinada, las tensiones

con el sector institucional no hacen sino crecer.

Para Thompson la racionalidad organizacional tiene tres aspectos que

corresponde al modelo de insumo producto de Katz y Kahn:

Obtener insumos del ambiente de tareas “que la tecnología puede dar

por sentados”;

El uso de la tecnología en la producción de bienes y servicios;

Distribuir la producción en el ambiente.

59



Respecto a las transacciones de límites entre la organización y su

ambiente, “la racionalidad organizacional es hasta cierto punto resultado de: 1)

Restricciones que la organización debe afrontar, 2) contingencias que deben

prevenir, y 3) variables que pueden controlar.”

Thompson es consciente de las limitaciones que los gerentes enfrentan

al tratar de asegurar tanto su propio poder dentro de la organización como ésta

sobre su ambiente. Sin embargo, el mero tamaño de las organizaciones

significa que el poder y la pericia se hallan muy dispersos haciendo imposible

un control autoritario indiviso. Así “la función básica de la gestión” parece ser el

coligamiento no sólo de gente (en coaliciones), sino de la acción

institucionalizada: De tecnología y ambiente de tareas en un dominio viable, y

de proyectos y estructura organizacionales adecuados.

Por lo tanto, las organizaciones son gobernadas por coaliciones más que

por individuos, y los directores ejecutivos son quienes manejan o coordinan las

coaliciones gobernantes.

La teoría de sistemas en el marco de la Administración Pública.

La teoría de sistemas dio a la Administración Pública una articulación

antes inasequible de los campos organizacionales. Las nociones de “equilibrio”

(en el sentido de equilibrio de fuerzas) y en consecuencias de “homeostasis”

hacen intangibles las conexiones entre las funciones del administrador público

en la persona, se puede señalar el caso del trabajador social:

Como agente del Ministerio de Desarrollo Social el funcionario se

relaciona con funcionarios de otros servicios públicos, para negociar

diversos beneficios y servicios (campo interorganizacional).

Como funcionario público se relaciona con compañeros, supervisores y

personal administrativo al manejar el flujo de trabajo y las condiciones

laborales (campo intraorganizacional).

60


Como representante del Estado, se relaciona con el usuario al interpretar

y aplicar regulaciones a fin de tomar decisiones según reglas que

determinan el nivel de asistencia que va a otorgarse (campo

organización-individuo).

Si bien, la teoría de sistemas ofrece un marco para analizar las

influencias recíprocas de los tres campos. La mayor parte de la bibliografía

tiende a calificar de benigna de procesos de adaptación, lo que la teoría de

sistemas no ha podido aceptar por completo es que las organizaciones

“controlan” sus ambientes al menos en la misma medida en que se adaptan a

ellas. Thompson es capaz de entender esto en la medida que entiende que las

organizaciones racionales intentan controlar sus ambientes mientras que la

cooperación y la adaptación son sólo estrategias secundarias. Algunos autores

(como por ejemplo: Perrow Charles, William Scott) postulan que el éxito

fenomenal de algunas organizaciones en sus esfuerzos por controlar sus

ambientes es cuando deberíamos alarmarnos, dado que aunque el crecimiento

y la expansión pueden ser tolerables, en una época de escasez y recortes en

los gobiernos, obliga a las organizaciones razonables a volverse depredadores

que frustran en vez de servir al interés público más amplio.

Dado que las organizaciones utilizan estrategias de adaptación en el

interés de su propia supervivencia, es dudoso que tal adaptación sea el

equivalente de la sensibilidad en un sentido más amplio. Aún en la teoría de

sistemas abiertos, la adaptación está gobernada por normas de racionalidad

instrumental implícitos en la metáfora mecanicista del anterior modelo de

sistemas cerrados.

Se plantea que la teoría de sistemas contribuye a aclarar la relación de

eficiencia y efectividad con la adaptación y sobrevivencia organizacional, pero

arroja poca luz sobre los otros vectores normativos que encontramos en el

61



marco de la Administración Pública: derechos individuales y adecuación de los

procesos organizacionales y representación y control de la discrecionalidad.

Estos dos vectores, cada uno de los cuales concierne a los intereses

individuales más que institucionales, reciben cuando más una posición

normativa secundaria en la corriente principal de la teoría de sistemas.

Finalmente, se puede sostener que la estructura burocrática llena todos

los requisitos como medios para contener la conducta organizacional racional y

para generar reglas que aminoren la incertidumbre. De modo similar acentúa,

como hacen los teóricos de sistemas, la primacía de ciertos conceptos como

son eficiencia y efectividad.

Teoría Moderna de las relaciones humanas: Integración de individuos y organización

En las teorías que se han visto hasta el momento, se pude percibir, que

el principal motor, ha sido el de la eficiencia. Así se ha expresado en términos

sistémicos (Thompson), decisorios (Simon), productivos (Taylor) y burocráticos

(Weber), por lo cual, no debe ser extraño que así sea, dada la historia de

creciente burocratización de la sociedad. En donde, el supuesto de la

racionalidad es la base para crear un mundo mejor. Para los teóricos de la

organización la pregunta siempre ha sido: ¿Cómo organizar mejor la actividad

humana, para alcanzar determinadas metas de una manera eficiente y efectiva?

Según las teorías abordadas, hasta ahora, es la organización la que define una

situación social, más que los individuos que la habitan en un momento dado. En

ése sentido son los funcionarios públicos bajo las teorías vistas hasta ahora tan

sólo un medio, para alcanzar el fin de la eficiencia organizacional, por lo que su

situación laboral pasa a segundo plano, no siendo significativa, más o menos,

es lo que ocurre hoy desde una perspectiva de derechos fundamentales no

62


reconocidos por el Estado, y no respeto por la calidad jurídica que además es

anacrónica35.

Para mediado de los años sesenta surgió un cuestionamiento no menor a

éste supuesto racionalizador. En la opinión de los teóricos de las

organizaciones y en la Administración Pública algunos actores se sentían más

insatisfechos con la forma cómo se manejaban valores democráticos como la

libertad y la acción individual. Se estaba generando una conciencia creciente de

una posible relación importante entre la eficiencia organizacional de largo plazo

y la manera de tratar a los empleados. Por último crecía el temor,

particularmente en el sector público, de que negaran los mismos valores,

principios y procesos políticos de representación y derecho para cuyo fomento

se había establecido en primer lugar.

Del análisis de los autores descritos hasta ahora se pueden establecer

las siguientes conclusiones:

1. La teoría moderna de las relaciones humanas cuestiona los supuestos

básicos sobre la naturaleza humana y los propósitos esenciales de la

organización social implícitos en los principales teóricos

organizacionales. Ésta discusión de la naturaleza e importancia

normativa de la racionalidad, según se aplica tanto a la motivación

individual como al logro colectivo de los propósitos organizacionales;

2. La teoría moderna de las relaciones humanas se guía por la idea de que

hay una tensión fundamental entre las necesidades de los individuos

sanos y las organizaciones formales. La principal tarea de la

administración es integrar o bien negociar un equilibrio razonable entre

ambas necesidades;

35

Las cursivas son de autoría del investigador.

63



3. Aunque por razones muy distintas los teóricos modernos de las

relaciones humanas han defendido el concepto de democracia

organizacional, en el que es fundamental la idea de gestión participativa.

Entre los argumentos de estos autores en favor de la democracia

organizacional está ausente cualquier consideración seria de su relación

con la idea de democracia política;

4. Hay importantes tensiones entre las modernas teorías de las relaciones

humanas y la teoría más ortodoxa de la Administración Pública. Estas

tensiones pueden descubrirse en las concepciones antagónicas de la

administración democrática. Si bien ofrece una imagen incompleta de la

democracia en la Administración Pública, la teoría moderna de las

relaciones humanas ha modificado el discurso de la Administración

Pública sobre el tema;

5. En suma, los principales teóricos modernos de las relaciones humanas,

se guían con una fe absoluta en la virtud intrínseca de las

organizaciones democráticas, antes que por consideraciones

instrumentales, como mayor eficiencia o efectividad. El hecho de que, a

menudo no sean explícitos en cuanto a éste compromiso axiológico ha

oscurecido y limitado el valor de sus contribuciones al campo de la

Administración Pública.

El individuo como autorrealizador: Abraham Maslow (1908-1970)

La principal fuente de inspiración para los nuevos autores de relaciones

humanas fue Maslow un psicólogo cuyos intereses radicaban en áreas ajenas a

la psicología organizacional, y no fue hasta final de sus carrera que Maslow

puso una atención especial a las organizaciones, al publicar en 1965

64


Eupshychian management. Más bien sus escritos se orientaban a la psicología

del individuo.

La jerarquía de necesidades Psicológicas

El rasgo más familiar e influyente de la teoría de la motivación de Maslow

es el concepto de una jerarquía de necesidades humanas ordenadas según su

primacía. El término “primacía” se refiere a la urgencia de satisfacer una

necesidad particular, antes que otra. La idea básica es que una necesidad

inferior o más primitiva debe satisfacerse antes de que una superior se presente

a la persona como fuente de motivación. De modo correlativo una necesidad

satisfecha deja de motivar. Los cinco niveles de la jerarquía de necesidades se

pueden ver en la figura II.

La jerarquía de necesidades representan una serie de estadios de

desarrollo que refleja el natural impulso hacia él crecimiento del individuo. La

frustración en los cuatro niveles inferiores que Maslow llama “necesidades de

deficiencias”, impide pasar al

nivel superior, el de

autorrealización, que el autor

califica como una necesidad

de “ser”.

La hoy famosa

jerarquía de necesidades y

en especial la idea de

autorrealización a veces han

sido interpretadas por los

teóricos de la administración

en forma que muchos de los

seguidores de Maslow, como

Autorealización: La necesidad de cumplir todas nuestras necesidades, facultades

creativas " de ser todo lo que uno es capaz de ser"

Estima: El reconocimiento de los demás de nuestra competencia nuestros logros y

nuestro valor personal

Amor: El deseo de relaciones afectivas y del apoyo de las familias

Seguridad: Estan exentos de privaciones o daños fisicos

Fisiologico: Antes que nada comida y techo

Fuente: elaborado por el investigador.

Figura II

65



McGregor, quizás habrían desaprobado. A modo de ejemplo36 se puede señalar

que: La moderna teoría de la contingencia considera la jerarquía de

necesidades como un mecanismo para identificar, mediante indicadores

objetivos los diversos factores que motivan a distintos empleados a fin de

armonizarlos como los estilos apropiados de gestión y los alicientes para un

buen desempeño. El nivel de necesidad actual del empleado se da como un

hecho al que la gestión debe ajustar sus tácticas en el interés de la efectividad y

del logro de metas organizacionales. En otras palabras, conocer las

necesidades del empleado favorece las necesidades instrumentales de la

organización más que el desarrollo personal.

Para Maslow, la plena oportunidad del individuo de desarrollar el

potencial para la autorrealización constituye prácticamente un derecho público

que implica por parte de la organización la obligación correspondiente de

promoverla. Aun, cuando consideraba inevitable que las organizaciones se

beneficiaran con los esfuerzos de un creciente número de empleados auto

realizados, Maslow se preocupaba más por el bienestar del individuo que por el

de la organización.

Desde el punto de vista de éste autor, la autorrealización en las

organizaciones requiere que los empleados participen en su gestión a diferencia

de la administración potestativa característica de las organizaciones formales

tradicionales. Participación y autorrealización son para Maslow sinónimos de su

concepto de democracia organizacional, que no se limita a la democracia dentro

de las organizaciones. Su versión particular del ideal democrático también se

traslada al campo político donde las oportunidades de autorrealización en las

organizaciones son derechos políticos más que requisitos de efectividad

organizacional.

36 Ejemplo desarrollado por los autores guía HARMON y MAYER.

66


El lado humano de las empresas. Douglas McGregor

Para McGregor el desarrollo natural del individuo hacia la

autorrealización choca de manera lógica con la práctica administrativa

tradicional en las organizaciones formales. Aunque la pugna resultante puede

hallar una tregua siempre se reaviva y requiere un esfuerzo especial para

hacerles frente de manera efectiva.

Teoría X y Teoría Y

McGregor se preocupó por distinguir dos concepciones opuestas de

administración basada en ciertos presupuestos acerca de la naturaleza

humana: La tradicional (teoría X) y la moderna (teoría Y). Pasando a explicar la

primera de éstas.

1. La administración es responsable de organizar los elementos de las

empresas productivas, recursos en un sentido lato en favor de sus fines

económicos;

2. Respecto a la gente éste es un proceso de dirigir sus esfuerzos,

motivarlas, dirigir sus acciones y modificar su conducta de acuerdo a las

necesidades de la organización;

3. Sin ésta intervención activa de la administración, la gente sería pasiva (y

aun opuesta) a las necesidades organizacionales37.

Para McGregor ésta es la teoría clásica de la administración y se basa de

manera implícita en los siguientes supuestos acerca de los trabajadores:

1. El hombre es por naturaleza indolente, trabaja lo menos posible;

2. Carece de ambición, evita las responsabilidades y prefiere que lo dirijan;

37

CHIAVENATO Idalberto. Op. cit., página 135.

67



3. Es por su naturaleza egoísta, indiferente a las necesidades

organizacionales;

4. Su idiosincrasia lo hace refractario al cambio;

5. Es sencillo y no muy brillante, presa fácil del charlatán y el demagogo.

El elemento principal de la teoría X es la idea en que la administración

consiste antes que todo, en dirección y control. Puede ser “dura”, cuando los

gerentes se valen de amenazas o coerción, para lograr objetivos

organizacionales o “suave”, cuando en pro de la armonía los gerentes emplean

un estilo permisivo para alcanzar esos mismos fines. El trabajo de McGregor

para Harmon y Mayer suele interpretarse de manera errónea, como si la teoría

X correspondiera a la administración “dura” y la teoría Y a la “suave”. Para él

duro y suave sólo son dos variaciones de la teoría X, ambas insatisfactorias. Sin

importar cuál de las dos variedades se manifiesten, el supuesto de la teoría X

de la administración consiste en dirigir y controlar, lo cual viola inevitablemente

en términos de Maslow las necesidades psicológicas de nivel superior de los

empleados. En cuanto a las necesidades sociales de los trabajadores (como el

amor y la autoestima), McGregor afirma que:

Cuando las necesidades sociales del hombre (y quizás también sus

necesidades de seguridad) se ven de tal modo frustradas su conducta tiende a

rechazar los objetivos organizacionales se vuelve rebelde agresivo, poco

dispuesto a cooperar. Pero éste comportamiento es una consecuencia no una

causa38.

McGregor considera que el método administrativo convencional de la

teoría X reprime el impulso del individuo hacia la superación personal (para

Maslow autorrealización). A su juicio estas necesidades son relativamente

38

HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op. cit., página 254.

68


frágiles y por lo general se encuentra en estado latente en virtud de la lucha

individual por afrontar las privaciones en los niveles inferiores de necesidad.

Para reparar el daño motivacional ocasionado por la administración tipo teoría

X, el autor introduce cuatro proposiciones que describen una alternativa

preferible, la que llama teoría Y:

1. La administración es responsable de organizar los elementos de la

empresa productiva, recursos en un sentido lato, en favor de sus fines

económicos;

2. La gente no es por naturaleza pasiva ni opuesta a las necesidades

organizacionales. Se ha vuelto así como resultado de su experiencia en

las organizaciones;

3. Aspectos como: La motivación, el potencial de desarrollo, la capacidad

de asumir responsabilidades, la disposición para dirigir la conducta hacía

las metas organizacionales, todo ello está en las personas; la

administración no lo pone ahí, y su responsabilidad es permitir que la

gente reconozca y perfeccione por si misma estas características

humanas;

4. La tarea esencial de la administración es preparar las condiciones y los

métodos organizacionales de operación, de modo que las personas

puedan alcanzar sus propias metas de la mejor manera, dirigiendo sus

propios esfuerzos hacia los objetivos organizacionales.

Aunque la primera proposición es idéntica en la teoría X y en la teoría Y,

las tres restantes se oponen de manera explícita a las de aquella, tanto en sus

filosofía administrativa como a los supuestos motivacionales en que se basan.

En vez de administración por dirección y control, la teoría Y describe la función

administrativa como creadora de las condiciones para que los trabajadores

puedan controlar sus propias actividades en el logro de metas organizacionales.

69



Suponer que tal autogestión suscitará acciones compatibles con las metas

organizacionales requiere uno conjunto de creencias sobre la motivación

individual, muy distintas y mucho más optimistas, que las de la teoría X. La

esencia de la teoría Y es que las personas son activas antes que pasivas.

Integración del individuo y la integración: Chris Argyris

Para Argyris las tensiones entre el individuo y la organización son más un

producto de las exigencias de la racionalidad y especialización en la

organización formal que de sus habituales prácticas administrativas autoritarias.

En su obra Personality and Organization, Argyris señala cuatro imperativos para

el crecimiento del individuo sano en cuanto a su relación con la organización

formal.

1. Reducir sus sentimientos de dependencia, sumisión, subordinación y

pasividad hacia la organización;

2. Reducir la probabilidad de que sea objeto de actos unilaterales y

arbitrarios de la gente en el poder, aumentando la posibilidad de que

halle por sí mismo la posibilidad de ser responsable;

3. Expresar sus sentimientos reprimidos que van desde la franca agresión y

hostilidad hasta la internalización de las tensiones ocasionadas por la

organización formal, el liderazgo directivo, el control administrativo y los

pseudoprogramas de relaciones humanas;

4. Crear su propio mundo informal, con sus propios valores y cultura en el

que pueda haber amparo psicológico y un soporte firme para mantener la

estabilidad en el proceso de ajuste y adaptación constante a la

organización formal. Al crear éste mundo informal, también puede asumir

una función activa para influir en la organización formal.

70


A diferencia de Weber éste no considera que las organizaciones formales

estén inextricablemente atadas a la teoría administrativa que le ha dado origen.

Así, aunque advierte una falta de congruencia entre las necesidades de los

individuos sanos y las exigencias de la organización formal, la administración

puede modificarlas para hacerlas más congruentes con ellas.

La democracia es Inevitable: Warren G. Bennis

Sobre la cuestión de reconciliar las necesidades de la cuestión individual

y organizacional Bennis critica lo que él llama “la solución utópica” de Argyris,

una solución que deriva de su fe en la idea masloviana de autorrealización.

Bennis considera que tal concepto es impreciso, y que la motivación individual

es en realidad mucho más complicada debido a factores circunstanciales que la

teoría no puede prever.

Su desacuerdo con el optimismo de Argyris, sobre la naturaleza humana

lo lleva a apoyar lo que él denomina la “visión trágica” de McGregor, o sea que

lo mejor que uno puede esperar es una resolución más o menos satisfactoria,

entre las exigencias antagónicas del individuo y de la organización. Bennis

incita a valorar positivamente la “visión trágica” porque “reconoce los tratos,

negociaciones y los arreglos necesarios para lograr una verdadera integración”.

A finales de los 60, la democracia organizacional era un tema de vivo

interés para los académicos, de la Administración Pública, muchas de sus ideas

estaban en gran medida influidas por los nuevos teóricos de las relaciones

humanas. Entre estos últimos sobresalían Argyris y Bennis, quienes bien

pueden ser calificados de: “demócratas organizacionales”, mientras el primero

tiene inclinaciones democráticas asociadas a la idea de autorrealización, el

segundo ve la democracia como un imperativo práctico para la supervivencia

organizacional. Bennis resume su punto de vista al afirmar que “la democracia

se vuelve una necesidad funcional siempre que un sistema social está

71



compitiendo para sobrevivir en condiciones de cambios crónicos”. Para Bennis

y Slater la democracia está ligada a un “clima de creencias” que incluye los

siguientes elementos:

1. Comunicación plena y libre sin importar rango y poder;

2. Apego al consenso, más que a las formas habituales de coerción y

compromiso para manejar los conflictos;

3. La idea de que la influencia se basa en la competencia y en el

conocimiento técnico más que en los caprichos organizacionales o en las

prerrogativas del poder;

4. Una atmósfera que permita e incluso fomente la expresión emocional, así

como los actos orientados a cumplir con las tareas;

5. Una inclinación básicamente humana que acepte los conflictos entre la

organización y el individuo como algo inevitable, pero que esté dispuesta

a enfrentarlos e intervenir en forma racional.

Según Bennis y Slater, el triunfo de estos valores democráticos es

inevitable en virtud del surgimiento de tres condiciones organizacionales que

hacen obsoleta la forma burocrática tradicional. En primer lugar, los valores

democráticos más nuevos y el modo de organizar que proponen se adaptan

mejor a los acelerados cambios en las demandadas y en la incertidumbre de los

ambientes organizacionales que el modelo rígido y soldadesco implícito en las

burocracias tradicionales. En segundo lugar la complejidad tecnológica de los

problemas que enfrentan las organizaciones modernas requiere de una “actitud

científica” mucho más compatible con un modelo democrático, que con uno

burocrático. Por último las actitudes adaptativas y científicas son reforzadas por

los valores que han adoptado los profesionales que están remplazando en

volandas a los hombres corporativos de la vieja era burocrática.

72


La teoría moderna de las relaciones humanas y la administración democrática.

Aunque casi todos los autores de Administración Pública siempre se han

considerados demócratas, en donde ninguna concepción singular de aquel

concepto de la función de la administración en una sociedad democrática ha

prevalecido39 sin embargo, en sus primeros años como campo de estudio

consciente de si mismo había un acuerdo asaz y uniforme en el sentido de que

la democracia política excluía la democracia dentro de la administración.

Empero, antes de la Segunda Guerra Mundial el dudoso prestigio de la

administración democrática cobró apoyo intelectual de otras fuentes. Por

ejemplo Weber reconoció con pesar que la burocracia no sólo excluía la

posibilidad de democracia dentro de la administración, sino que su eficiencia

maquinal, la fuerza social de suya poderosa amenazaba con desplazar a la

política (democracia o no) como el árbitro principal de los valores públicos. El

hecho que los trabajadores fueran instrumentos de la producción rara vez se

cuestionaba. Aún el primer movimiento de las relaciones humanas, con toda su

preocupación por las “necesidades sociales” de los trabajadores, hizo poco por

modificar el autoritarismo del viejo pensamiento organizacional y administrativo

en una dirección más democrática.

Tras décadas de languidecer como corriente minoritaria, la idea de una

democracia dentro de la administración cobró fuerza en los cuarenta y en los

cincuenta. La principal razón fue el reconocimiento general de que era

imposible sostener cualquier dicotomía escrita entre política y administración.

39 Para una mayor profundización del lector sobre la dificultad que ha tenido el consensuar

términos en general dentro de las ciencias sociales y en especial la politología se invita a

leer: SARTORI Giovanni “La política”, Lógica y método en las ciencias sociales, editorial

Fondo de Cultura Económica, México, cuarta reimpresión 2010. El autor invita a analizar

dicha situación.

73



Ambas esferas se entremezclaban de manera inevitable. Un hecho innegable

de la democracia organizacional, tras la Segunda Guerra Mundial en la medida

en que los gobiernos se hacían cada vez más grandes y complejos y la

especialización de la burocracia influía cada vez más en la decisión de políticas

públicas, así era necesario que cierta versión de la administración democrática

se hiciera virtud para legitimar lo que era en cualquier caso inevitable.

La teoría moderna de las relaciones humanas y el marco de la Administración Pública

Al evaluar las contribuciones de la teoría moderna de las relaciones

humanas al campo de la Administración Pública, es importante distinguir y tener

presente la relación entre su filosofía y las técnicas e intervenciones que han

surgido de ella. Sin embargo, la frecuente ambivalencia de los nuevos teóricos,

en cuanto a sus posturas filosóficas complica una evaluación de sus estrategias

para mejorar la práctica administrativa. Su ambivalencia se manifiesta sobre

todo en función del compromiso histórico de la Administración Pública con los

valores de eficiencia y efectividad.

Eficiencia y efectividad

La nueva corriente de las relaciones humanas cuestionó el pensamiento

ortodoxo sobre la conducta organizacional de un modo que es tan profundo

como el desafío de la fe lo es para la búsqueda del éxito. En las organizaciones

el éxito suele medirse casi exclusivamente con el vector normativo de eficiencia

y efectividad, lo cual supone, un criterio instrumental externo para juzgar la

acción organizacional; mientras que en las organizaciones privadas se supone

que la eficiencia y la efectividad deben promover utilidades más altas, la

supervivencia de la empresa en las organizaciones públicas, ambos criterios

normativos se vinculan al logro de metas asignadas por mandato público. Aquí

el éxito está determinado por la fuerza de la autoridad pública como la base

legítima sobre la cual se juzga la práctica administrativa.

74


Con éste telón de fondo los humanistas organizacionales han luchado

por mantener la virtud intrínseca de la democracia participativa. Al mismo

tiempo han aceptado las exigencias demostrar a las autoridades políticas que

sus técnicas traerán buenos resultados. La tensa relación del éxito y de la fe

como las fuerzas gemelas que han impulsado al nuevo movimiento de las

relaciones humanas, parece sintomática de la confusión en torno al significado

y propósito de las distintas prácticas organizacionales que recomienda. Al final,

considerar la gestión participativa, en el desarrollo de organizaciones y la

educación de la sensibilidad principalmente como técnicas, subordina la fe del

éxito de manera general, el proyecto de investigación empírica sirve como el

árbitro intencionalmente neutral para decirnos cuáles técnicas son exitosas para

que así conste que las pruebas de su grado de éxito son mixtas, una conclusión

aun más arrollada sobre las opiniones contradictorias no sólo sobre la

metodología adecuada sino también sobre el significado y la explicación de la

ciencia, para un comprensión del mundo social.

Los derechos y la adecuación del proceso.

Una importante contribución de los teóricos modernos de las relaciones

humanas al estudio de la Administración Pública ha consistido en elevar la idea

de participación individual en las organizaciones a la categoría de derecho

moral.

La aportación de los especialistas en Administración Pública que

comparten una orientación humanista similar ha consistido en tratar de

reconciliar la orientación psicológica de los teóricos de las relaciones humanas

de última fechas con los lemas clásicos de la democracia pública. Según

Golembiewski, los argumentos de base psicológica en favor de la participación,

no son más que un reflejo de la más general ética sociorreligiosa, que en: Men

Management, and Morality, enumera cinco valores asociados a la ética

judeocristiana:

75



1. El trabajo debe ser psicológicamente aceptable al individuo;

2. El trabajo deber permitir al hombre desarrollar sus propias facultades;

3. El trabajo debe dar al individuo considerable margen para su

autodeterminación;

4. El trabajador debe tener la posibilidad de controlar en buena parte el

medio en el cual desempeña su tarea;

5. La organización no debe ser el único y final árbitro de la conducta; tanto

la organización como el individuo deben someterse a un orden moral

externo.

El quinto de los postulados se enfrenta pero no resuelve la cuestión

política de qué hacer cuando los imperativos de la Administración Pública

chocan con las necesidades psicológicas del individuo. Señalar que la

organización no debe ser el único y árbitro final de la conducta plantea ciertas

preguntas espinosas, cuando se habla de organizaciones públicas cuya

existencia, para no mencionar, siquiera su legitimidad presupone que fueron

creadas para servir a esos mismos valores que Golembiewski asocia a la ética

judeocristiana.

La representación y el control de la discrecionalidad

Sin proponérselo los teóricos modernos de las relaciones humanas, han

traído más dificultades que respuestas a la Administración Pública. En parte, se

puede decir que esto se debe al sentido mismo de la democracia al que ellos se

adhieren, el cual, a su vez, altera profundamente los significados de otras

cuestiones en la Administración Pública. Incluyendo las de discrecionalidad

administrativa y representación de intereses.

Así como a los especialistas de Administración Pública que han sido

influenciados por los humanistas organizacionales, preocupa no sólo por la

76


lucha de los individuos dentro de organizaciones sino por la capacidad de las

organizaciones públicas de representar o, como usualmente lo dice, de

responder a las necesidades de los ciudadanos, para muchos de los nuevos

administradores públicos, el problema no consiste tanto en que la burocracia

fuese ineficiente al desempeñar sus tareas oficiales; antes bien por virtud de su

eficiencia, la burocracia impedía a los ciudadanos determinar cooperativamente

sus propios destinos. Por bien que represente la burocracia los intereses de los

ciudadanos cuando no son interpretados como fines pre-establecidos hasta hoy

a fracasado en la medida en que los intereses se definen en los términos del

proceso, sin embargo para teóricos de la política, las instituciones políticas y

administrativas en una democracia deben representar ambas clases de interés.

La Nueva Gestión Pública (NGP)40

La NGP pretende ser una alternativa tanto a la gestión tradicional como

al gerencialismo clásico, aunque sus fuentes de inspiración son diversas,

(principalmente provenientes desde el pensamiento neoliberal, desde las

fuentes teóricas más próximas se encuentra la escuela de la elección pública

public choice y en el gerencialismo clásico) a pesar de ello pretende ser

políticamente neutral. Esta trata de construir un cuerpo de conocimiento y

técnicas para el sector público orientadas hacia el rendimiento y los resultados.

Uno de los temas más recurrentes de éste enfoque es la alusión a la

emergía de un nuevo paradigma41 “el cambio de paradigma general, con su

40 El presente cuerpo de la Nueva Gestión Pública, se basa en: OLIAS DE LIMA, Blanca

(coordinadora), “La Nueva Gestión Pública” editorial Prentice Hall, Madrid 2001, si el lector

está interesado en profundizar aún más sobre La Nueva Gestión Pública, se invita a leer:

BARZELAY Michael, “La Nueva Gestión Pública” un acercamiento a la investigación y al

debate de las políticas, editorial Fondo de Cultura Económica, México 2003. 41 Si el lector pretende profundizar respecto a los paradigmas se invita a leer: KUHN,

Thomas S., La estructura de las revoluciones científicas, editorial Fondo de Cultura

Económica, México.

77



fuerte prejuicio ideológico contra el Estado, el gran Gobierno, las burocracias y

las soluciones universalistas”, como vemos la nueva gestión del Estado se

plantea como un cambio radical a las tradicionales formas de gobiernos en la

época.

Podríamos decir, que la característica de ésta propuesta es que la

preconizada aproximación se traduce en la práctica del medio específicamente

público o si se prefiere, la puesta en marcha de un rediseño del sector público

que lo alinea al sector privado.

La NGP actuaría más como un depósito de orientaciones, métodos y

técnicas diversas que como un conjunto sistemático y ordenado de propuestas.

Entre las críticas que se suele hacer desde la NGP, es que la burocracia

carece de incentivos directos, para ser eficientes, dado que cumple dos

propiedades que son: 1) los empleados no perciben ninguna parte de la

diferencia entre ingresos y costos como ingresos personales, 2) los ingresos no

provienen de los output a la venta a un precio por unidad. Lo cual, tiene como

consecuencia por una parte que, el burócrata perseguirá la maximización de la

fuente de sus incentivos (poder, promoción, estabilidad) y además que el

presupuesto se adapta al rendimiento esperado de su patrocinador. Y dado que

el patrocinador (los ciudadanos) no posee información suficiente que satisfaga

sus expectativas, por lo cual, se conforma con un rendimiento estándar. Las

características del producto de la burocracia son sus altos costos de producción

y la teoría de monopolios bilateral. En la teoría de monopolios bilaterales hay,

pese a todo, un eco weberiano de la relación políticos-burócratas ya que la

tensión entre el patrocinador y el patrocinado se resuelve a favor de éste último.

Las propuestas de la NGP, giran en torno a: La reducción del tamaño del

sector público, descentralizar las organizaciones, jerarquías aplanadas, ruptura

de monolitismo y especialización, desburocratización y competencia (de los

78


servicios públicos), clientelización, sistemas de evaluación, cambio cultural y

por último desmantelar la estructura estatuaria.

Desmantelar la estructura estatuaria

La NGP, propone entre sus postulados un cambio en la estructura

estatuaria, dado que pregonan que es uno de los obstáculos más tradicionales

para una gestión basada en los resultados, es la estructura estatutaria

tradicional (para nuestro caso se conoce como calidades contractuales, o

jurídicas del personal civil en la Administración del Estado). La gestión del

personal, una de las variables sobre las que más énfasis están poniendo las

nuevas tecnologías, señala que requiere de instrumentos que son incompatibles

con la función pública. En términos generales al sistema singular de empleo

público se imputa la solidaridad corporativa, que impide la competencia, la falta

de ductilidad, para adecuarse a los cambios, la baja motivación laboral, la

desincentivarían para el desempeño y la orientación a los medios en vez de a

los fines.

Las propuestas de la NGP dentro del contexto de la estructura estatutaria

afectan especialmente a dos aspectos, la estabilidad en el empleo, extensible

habitualmente al puesto de trabajo42 y las retribuciones.

Desde el prisma de la movilidad del personal, entendida ésta expresión

en un sentido amplio, implicaría tanto la posibilidad de ubicar al personal de

acuerdo con las necesidades organizativas como la permeabilidad entre el

sector público y el privado, acabando con el aislamiento y la entropía (en

términos sistémicos) del empleo público. Compartir problemas y experiencias

42 La estabilidad en el empleo garantiza a los empleados públicos la permanencia en el servicio. La

NGP señala que la estabilidad en el puesto de trabajo es una conquista más tardía del régimen

estatuario y garantiza el mantenimiento de un estatus laboral o categoría en el desempeño de sus

labores.

79



además de ampliar la capacitación de los empleados, ayudaría según los

planteamientos de la NGP a introducir la deseada orientación hacia el

rendimiento. Desde la perspectiva de los directivos del sector público y por

consiguiente de los gobiernos, además se simplificaría la gestión de las

políticas del personal.

La Flexibilización que La Nueva Gestión Pública predica tiene también su

traducción en las formas de contratación del personal. Señalando que las

formas de contratación en el sector público no tienen que estar atadas a formas

de contratación más rígidas, con empleos a tiempo completo o limitativos,

prohibiendo los subcontratos o las contrataciones externas.


80

CAPITULO III: DESCRIPCIÓN Y COMPARACIÓN DE LA SITUACIÓN DE LOS EMPLEADOS

PÚBLICOS.

Trabajo público V/S trabajo privado (desde una perspectiva jurídica)

La distinción que se resaltará, y que tiene interés, es la relativa al vínculo

de dependencia al que se encuentran sujetos en el desempeño de sus labores

los empleados, es así, que en el sector público ella es más estricta, que la

dependencia o subordinación a la que se someten los privados, y no se produce

en relación a persona alguna, sino que depende directamente del Estado.43

El régimen aplicable, tratándose del sector público es principalmente y

que interesa (aunque existen otros) es el Estatuto Administrativo, el cual de

ninguna manera puede ser modificado por las partes, siquiera

excepcionalmente, los trabajadores del ámbito privado disponen de una

amplia libertad para crear un estatuto que supere la relación legal

existente. Lo cual es posible dado que la Ley laboral es el punto de partida, es

la base, pero no así el techo; en cambio en el sector público es la base y el

techo44.

Los funcionarios de la Administración del Estado, se encuentran

sometidos a un régimen de derecho público, el cual se encuentra

preestablecido unilateralmente y objetivamente por el Estado, lo cual no

significa que la calidad de empleado público se imponga forzadamente a una

43

Sandoval P Jorge y Medina Ll Javier, Trabajadores del sector público contratados a honorarios

“comentarios de un caso,” Universidad Católica de Temuco, 2005. Pagina 3. 44

Para el sector privado rige el principio de autonomía de la voluntad, el cual trata que en el

sector privado puedo hacer todo lo que la Ley no me prohíbe; y para el sector público rige el

principio de legalidad el cual señala que sólo puedo hacer lo que la Ley me permite.

Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores

81

persona, dado que su incorporación es voluntaria a la Administración del

Estado, lo cual es una expresión de la voluntad de trabajo.45

Descripción del actual sistema contractual con el que se rige el personal civil de la Administración del Estado

En esta sección se describirá, el sistema contractual con el cual se rige el

personal civil de la Administración del Estado, concentrándose principalmente

en el grupo de personas que no ejercen cargos directivos, ni de exclusiva

confianza del Presidente de la República46; los cuales se desempeñan en

ministerios, servicios públicos, gobernaciones, y otros. Empleados que se rigen

o son normados por la Ley número 18.575, Orgánica Constitucional de Bases

de Administración del Estado47 de 1989.

El Estatuto Administrativo se aplica por regla general a los funcionarios

de la Administración del Estado. Por lo demás, para el desarrollo del presente

Seminario de Titulo se deja fuera de estudio, a las funciones que son ajenas a

las administrativas, tal es el caso de las legislativa y judicial, y los demás

organismos constitucionales que tienen el carácter de autónomos, los

funcionarios que no se rigen por el Estatuto Administrativo48, sino más bien por

45 PANTOJA Bauza Rolando, Estatuto Administrativo Interpretado, sexta edición

actualizada, Santiago editorial Jurídica de Chile, 2000, pagina 82. 46 Los cuales quedan especificados en el Artículo 7 de la Ley Nº 18.834, sobre Estatuto

Administrativo. 47 La cual se denominara LBAE. 48 Para un mayor detalle respecto de las entidades que no se rigen por el Estatuto

Administrativo y la jurisprudencia al respecto, se recomienda leer: BARRA Gallardo Nancy,

CELIS Danzinger Gabriel, “Ley Nº 18.834, Sobre Estatuto Administrativo Texto

Interpretado: Jurisprudencia Constitucional Judicial y administrativa, Tomo I y II, editorial

Legal Publishing, 2009.


82

normas de carácter excepcional quedan señalados por el artículo número 162

de la Ley número 18.884, los cuales paso a detallar:

Personal de las Fuerzas Armadas;

Fuerzas de Orden y Seguridad (Personal de Carabineros de Chile y

de la Policía de Investigaciones de Chile);

Personal de Gendarmería de Chile;

Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores;

Universidades del Estado49;

Personal de las Municipalidades incluyendo al personal de educación

y de salud50;

Personal de los Órganos Constitucionalmente Autónomos

(Contraloría General de la República, Banco Central, Tribunal

Constitucional, Tribunal Calificador de Elecciones, Tribunales

Electorales Regionales, Consejo Nacional de Televisión, Consejo

Superior de Educación y Ministerio Público);

Personal de empresas del Estado y empresas con participación

estatal mayoritaria.

Las propuestas que aquí se señalan sólo afectan a las personas que se

desempeñan en las siguientes calidades jurídicas: planta, contrata y honorarios.

En cuanto a unas limitaciones cronológicas, se puede señalar que para efectos

49 Para ver la Lista de Universidades del Estado, revisar: El sitio web del Consorcio de

Universidades del Estado: Disponible en URL:

http://www.universidadesestatales.cl/cue/?q=univ consultado el 19/02/2006 a las 21:12

horas. 50 No debemos olvidar que el personal del sector municipal de educación se rige por el

Estatuto Docente Decreto con Fuerza de Ley número 1/1996 texto refundido, coordinado y

sistematizado de la Ley 19.070; así como en el área de salud se rigen por el Estatuto de

atención primaria número 19.378.

http://www.universidadesestatales.cl/cue/?q=univ


83

de la obtención de datos cuantitativos y cualitativos, se analizará desde el

periodo 2000 al 2010.

El sistema contractual de los funcionarios públicos.

En el sector público y de acuerdo a lo señalado por el Estatuto

Administrativo, exclusivamente se considera como funcionario público

(ejercientes de un cargo público), es decir, como un trabajador que tiene

derechos y deberes para con el Estado y que el Estado a su vez lo reconoce

como un trabajador de él, a los funcionarios empleados en calidad de planta y

contrata. El artículo 2° del Estatuto Administrativo, hace la primera distinción

entre trabajadores de planta y contrata los que se encuentran definidos en su

artículo 3°.

Los funcionarios de planta son los servidores adscritos a una planta del

personal y se caracterizan por ser: “el conjunto de cargos permanentes

asignados por la Ley a cada institución, que se conformará de acuerdo a lo

establecido en el artículo 3 letra b de la Ley número 19.88251”, por lo tanto, éste

encasillamiento corresponde sólo respecto de funcionarios de planta52, por lo

cual, no es extensible a los funcionarios que ejercen en calidad de contrata ni

otra modalidad que pueda existir.

Por otra parte, los funcionarios a contrata tal como establece el Estatuto

Administrativo son aquellos que sirven una plaza de carácter transitorio que se

consulta en la dotación de una institución53, el cual no puede ejercer el cargo

por un período que sea superior al de un año calendario, es decir, que todos los

años termina su relación contractual con el Estado, por lo que ésta dura como

51 Decreto con Fuerza de Ley N° 29 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado

de la Ley 19.882. 52 De acuerdo a lo señalado en el Dictamen Nº 1.254 del año 2005 53 Ídem Letra C.


84

máximo hasta el 31 de diciembre de cada año, de modo tal, que quienes

ejerzan o sirvan en el cargo expiraran en sus funciones en esa fecha, por el

sólo ministerio de la Ley, es decir, son trabajadores que por su condición, todos

los años quedan cesantes.

Por lo demás, el funcionario a contrata tiene un título temporal y precario,

tal como queda de manifiesto en un recurso de protección de la Corte de

Apelaciones de Santiago,54 a raíz de lo cual juristas laborales señalan que no

un hay reconocimiento judicial de la precaria situación e inestabilidad de los

funcionarios a contrata.

Personal a honorarios en la Administración del Estado

En el sector público, además, se desempeña una gran cantidad de

personas, empleadas en calidad de honorarios, tal cual queda manifestado en

la tabla número I, los que por consiguiente no son considerados funcionarios

públicos, dado que como establece el Estatuto Administrativo sólo son

funcionarios públicos los trabajadores en calidad de planta y contrata. Otras

calidades jurídicas como los funcionarios a honorarios no se consideran como

trabajadores del Estado.

El artículo 11° del Estatuto Administrativo regula la contratación a

honorarios en la Administración Pública, señalando que:

“Podrá contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y

técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando

deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la

institución, mediante resolución de la autoridad correspondiente. Del mismo

54 BARRA Gallardo Nancy, Celis DANZINGER Gabriel, OP. cit., página 8.


85

modo se podrá contratar, sobre la base de honorarios, a extranjeros que

posean título correspondiente a la especialidad que se requiera.

Además, se podrá contratar sobre la base de honorarios, la prestación

de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas

generales.

Las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que

establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las

disposiciones de éste Estatuto.”

La Contraloría General de la República, desde la entrada en vigencia de

ésta norma, ha ido precisando su alcance y sentido. Respecto del artículo

número 11 inciso primero, señalando que mediante el convenio a honorarios

sólo puede contratarse a profesionales, técnicos o expertos chilenos o

extranjeros, según consta en los dictámenes números 20.393 de 1990 y 13.785.

Salvo, tratándose de cometidos específicos, los trabajos celebrados con

convenios para realizar tareas a honorarios no deben ser de aquellos habituales

del servicio, pues éste tipo de labores debe efectuarse por el personal del

respectivo organismo público (dictámenes números 25.995/1963, 6130/1972 y

3.495/1983), las funciones de carácter permanente, son aquellas que un

servicio público está llamado a cumplir de acuerdo a los fines con que fue

creado, por el legislador, deben desempeñarse bajo régimen estatuario de

derecho público, es decir por funcionarios de planta o contrata (dictámenes

números 70.238/1962 y 3459/198355)

55 PANTOJA Bauzá, Rolando. Estatuto Administrativo Interpretado. Sexta edición actualizada. Santiago, editorial Jurídica de Chile. Página 203-204.


86

A raíz de lo anterior no le son aplicables (al contratado a honorario) las

disposiciones de la Ley número 18.834 (Estatuto Administrativo), asunto que

por lo demás, es ratificada por la jurisprudencia judicial:

La Corte Suprema señaló “que las personas contratadas a honorarios en la

Administración del Estado se rigen sólo por su contrato (…) Lo anterior no

determina que las personas contratadas sobre la base de honorarios en la

Administración del Estado, puedan hacer valer derechos o beneficios

establecidos en el Código del Trabajo (…) Cuerpo legal que no rige en el ámbito

de la Administración del Estado sometido al Estatuto Administrativo, salvo en

los aspectos no regulados por las normas estatuarias56”

Por lo tanto, los trabajadores a honorarios, trabajadores en la práctica,

pero que jurídicamente no forman parte de la dotación, dado que sólo se

consideran como funcionarios de la Administración Pública los que se

desempeñan en calidad de planta y contrata, son los más desvalidos de los 3

métodos de contratación existentes en la Administración del Estado, por una

parte al igual que los a contrata cuentan con una inestabilidad laboral, pero en

su caso es significativamente mayor, dada la naturaleza de los contratos a

honorarios y por otro lado no les rige un cuerpo administrativo y legal que

permita resguardar sus derechos, como puede ser el Código del Trabajo y/o el

Estatuto Administrativo. Existe un consenso transversal, (ver Anexo de II

transcripciones de las entrevistas), en que el empleado a honorario es precario

y no decente.

Los empleados en calidad a honorarios en teoría, están pensados para

personas que prestan servicios con cierta autonomía, o sean contratados para

efectuar una tarea particular en un plazo determinado, por lo que debiesen de

56 BARRA Gallardo Nancy, CELIS Danzinger Gabriel, OP. Cit., página 120, además revisar

paginas siguientes en donde se refuerza lo señalado por la Corte Suprema, y la Contraloría

General de la República.


87

gozar de flexibilidad horaria y sin vínculo laboral para realizarla57. Cuando un

empleado presta servicios en calidad de honorario no puede existir la

subordinación ni dependencia, puesto que estos son constitutivos de un

contrato de trabajo.

Las personas que prestan servicios en calidad de honorario se rigen por

las normas civiles, estos contratos no puede tener una duración superior al

necesario para desarrollar la labor específica para la cual se celebró. Se rigen

por las reglas relativas al arrendamiento de servicios inmateriales (no estando

afectos a normativas especificas de carácter laboral) en específico por el

artículo 2006 y siguientes del Código Civil, además se regulan en particular por

las disposiciones de su respectivo contrato.

Por lo demás, los empleados que prestan servicios mediante un contrato

a honorarios, son más flexibles y económicos de administrar, por parte del

empleador (en éste caso el Estado), dado que se pueden despedir en cualquier

momento sin siquiera dar aviso; no es procedente descontar las cotizaciones

previsionales y de seguridad social a una persona contratada a honorarios;

tampoco está afecto a las normas relativas al ingreso mínimo mensual,

descansos, protección de la maternidad, negociación colectiva y otros.

Todos estos factores, conllevan a que los funcionarios que se

desempeñan en calidad a contrata y más profundamente los empleados a

honorarios cuenten con un trabajo de carácter no decente, puntualizando lo

indicado por la OIT.58

57 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile-BCN Blog Legal “un espacio de legislación de

temas jurídicos y legislativos” Disponible en URL:

http://bloglegal.bcn.cl/content/view/707143/Ley-para-resguardar-derechos-de-los-

trabajadores-a-honorarios.html Consultado el 22-02-2012 a las 21:52 horas 58 Organización Internacional del Trabajo.

http://bloglegal.bcn.cl/content/view/707143/Ley-para-resguardar-derechos-de-los-trabajadores-a-honorarios.html

http://bloglegal.bcn.cl/content/view/707143/Ley-para-resguardar-derechos-de-los-trabajadores-a-honorarios.html


88

El trabajo Decente: Se trata de la igualdad de género, de la igualdad de

reconocimiento y de la capacitación de las mujeres. (…) Se trata de las

capacidades personales para competir en el mercado. (…) Se trata recibir una

parte equitativa de la riqueza que se ha ayudado a crear y de no ser objeto

de discriminación; se trata de tener una voz en el lugar de trabajo y en la

comunidad (…) Se trata de realizar las aspiraciones personales en la existencia

diaria y de manifestar solidaridad para con los demás. Y en todas partes, y

para todos, el trabajo decente es un medio para garantizar la dignidad

humana59.”

Sistema contractual de los trabajadores que desempeñan labores en el sector privado

Los trabajadores que prestan sus servicios en las condiciones

establecidas por el artículo 3°, letra b del Código del Trabajo60 61 y de acuerdo a

lo establecido por el artículo 1° de dicho cuerpo legal, las relaciones laborales

entre empleadores y trabajadores se encuentran reguladas por el Código del

Trabajo y sus leyes complementarias, además por los incisos precedentes del

artículo 1° se entiende que sólo se aplica para los funcionarios que presten

servicios en el sector privado, no obstante aquello, el Código del Trabajo tiene

un carácter supletorio en los aspectos no regulados por otras normativas que

afectan a los funcionarios del sector público.

59 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, “Promover un trabajo decente para

todos” URL:

http://www.oit.org.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=840&Itemid=15

07 consultado el 24/02/12 a las 9:54 horas. 60 El Código del Trabajo en dicho apartado establece que: Trabajador, toda persona natural

o jurídica que preste servicios personales, intelectuales o materiales, bajo dependencia o

subordinación, y en virtud de un contrato de trabajo. Disponible en URL:

http://www.dt.gob.cl/legislacion/1611/articles-95516_recurso_1.pdf consultado el

28/02/2012 a las 21:30 horas. 61 El Código del Trabajo, es el documento jurídico laboral que regula los derechos y

obligaciones de trabajadores y empleadores. Con ocasión del trabajo.



http://www.dt.gob.cl/legislacion/1611/articles-95516_recurso_1.pdf


89

Además, en lo específico, la relación de trabajo entre empleador y

trabajador se encuentra regulada por el respectivo contrato de trabajo. El

Código del Trabajo en su artículo 7° señala qué se entiende por dicho concepto:

“Contrato individual de trabajo es una convención por la cual el

empleador y el trabajador se obligan recíprocamente, éste a prestar

servicios personales bajo dependencia y subordinación del primero, y

aquél a pagar por estos servicios una remuneración determinada.”

Para que una persona pueda ser considerada trabajador de otra, debe

prestar a ésta servicios personales, ya sean intelectuales o materiales,

mediando subordinación o dependencia y recibiendo a cambio de dicha

prestación una remuneración determinada. En otros términos, para que una

persona detente la calidad de trabajador se requiere: a) Que preste servicios

personales ya sean intelectuales o materiales; b) Que la prestación de dichos

servicios la efectúe bajo vínculo de subordinación y dependencia; y c) Que,

como retribución a los servicios prestados, reciba una remuneración

determinada. De los elementos anotados precedentemente, el que determina el

carácter de trabajador es el vínculo de subordinación o dependencia, el cual,

según la reiterada doctrina de la Dirección del Trabajo, se materializa a través

de diversas manifestaciones concretas, tales como: “Continuidad de los

servicios prestados en el lugar de las faenas, cumplimiento de un horario de

trabajo, supervigilancia en el desempeño de las funciones, obligación de ceñirse

a instrucciones impartidas por el empleador, etc., estimándose, además, que el

vínculo de subordinación está sujeto en su existencia a las particularidades y

naturaleza de la prestación del trabajador” (Dictamen Nº 1.886/0163, de

11.05.00).

En el sector privado se pueden distinguir los siguientes tipos de contratos

en cuanto al criterio prolongación en el tiempo.


90

Contrato con duración indefinida:

Es aquel que no tiene duración en el tiempo y solamente se pone término

a él, cuando alguna de las partes del contrato aplique alguna de las causales

legales de término de contrato de trabajo establecidas en los artículos números

159, 160 y 161 del Código del Trabajo.

Contrato a plazo fijo62:

Si bien es cierto, no existe una definición legal de contrato a plazo fijo,

podríamos decir: Que es aquel que tiene una duración determinada en el

tiempo, por lo cual se conoce su fecha de inicio y término.

Sus características según la legislación, son las siguientes:

I. Debe cumplirse hasta que el plazo se venza; luego no

puede ponérsele término anticipado por decisión unilateral

por parte del empleador, salvo que se configure una causal

imputable al trabajador o las necesidades de la empresa;

II. El contrato a plazo fijo tiene un máximo de duración de un

año como regla general, y de dos años en algunas

situaciones excepcionales (artículo 159 número 4 del

Código del Trabajo); si se pacta más allá de esa fecha se

transforma en indefinido;

III. Éste tipo de contratos no puede renovarse más de una vez,

por cuanto la segunda renovación lo transforma en

indefinido;

62 Para la definición del contrato a plazo fijo se recurrió a: WALKER Errázuriz F y PÉREZ

Vega G: “Derecho del trabajo, relación del trabajo y externalización laboral en Chile a la luz

de las orientaciones de la OIT, “ediciones Copygraph, primera edición, Santiago de Chile,

2009.


91

IV. El término del contrato basado en la llegada de la fecha

prevista para ello no da derecho a indemnización legal por

años de servicio.

Sobre éste tema, el artículo 159 número 4 del Código del Trabajo

expresa que “la duración del contrato a plazo fijo no podrá exceder de un año.

El trabajador que hubiera prestado servicios discontinuos en virtud de más de

dos contrato a plazo, contados desde la primera contratación, se presumirá

legalmente que ha sido contratado por una duración indefinida.

Tratándose de gerentes o personas que tengan título profesional o

técnico otorgado por una institución de educación superior del Estado o

reconocido por éste, la duración no podrá exceder de dos años.

El hecho de continuar el trabajador prestando servicios con conocimiento

del empleador, después de expirado el plazo, lo transforma en contrato de

duración indefinida. Igual efecto producirá la segunda renovación de un contrato

a plazo fijo.”

En caso que un empleador ponga término anticipado a éste contrato por

una causal que no sea de caducidad, vale decir, por un motivo diferente a la

mala conducta del trabajador en los casos enumerados en el artículo número

160 del Código del Trabajo, éste debe pagar al trabajador todo lo que resta para

la llegada del plazo que se haya convenido.

Por último, el legislador también estableció en la señalada norma legal

que se presumirá legalmente que un trabajador ha sido contratado por una

duración indefinida cuando hubiera prestado servicios discontinuos en virtud de

más de dos contrato a plazo, durante doce meses o más en un período de 15

meses.


92

Derechos fundamentales no extensibles a los funcionarios públicos63

Para abordar el respeto de los derechos fundamentales o

constitucionales, como establece nuestro ordenamiento, es pertinente que se

examine lo que se entiende por derecho fundamental, para el constitucionalista

chileno Humberto Nogueira, quien considera los derechos fundamentales como

“el conjunto de facultades e instituciones que concretan la existencia de la

libertad, la igualdad y la seguridad humana, en cuanto expresión de la dignidad

de los seres humanos (por lo tanto son intrínsecos a la persona) –considerados

tanto en su aspecto individual como comunitario-, en un contexto histórico

determinado, las cuales deben ser aseguradas, respetadas, promovidas y

garantizadas por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional, supranacional e

internacional, formando un verdadero subsistema dentro de éstos64.”

Tradicionalmente las relaciones laborales de los funcionarios públicos

han estado reguladas por el derecho administrativo, por un derecho estatuario y

no contractual, éste régimen estatuario tradicional, que rige a la mayoría de los

países de América Latina, apartando a la relación entre el Estado y sus

trabajadores de la relación laboral regida por el contrato, dentro del derecho del

63 Ésta sección se basa fundamentalmente en el estudio de la: Fundación Instituto de

Estudios Laborales (FIEL): Informe de Análisis Económico y Social. Economía Chilena: “La

negociación colectiva en el sector público y el convenio N° 151 de la OIT” el cual fue

desarrollado en el marco del proyecto de fortalecimiento institucional apoyado por la

Fundación Paz y Solidaridad Serafin Aliaga de Comisiones Obreras de España, disponible

en

http://www.fielchile.org/informes/XVII%20Informe%20Neg%20Colectiva%20SecPub%20C

onv151%20OIT.pdf accedido el 13/04//2012 a las 11:39 horas. 64 NOGUEIRA ALCALA, Humberto. “Los derechos esenciales o humanos contenidos en los

tratados internacionales y su ubicación en el ordenamiento jurídico nacional: doctrina y

jurisprudencia." Lus et Praxis, Talca, v. 9, n. 1, 2003. Disponible en

http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-00122003000100020&script=sci_arttext

accedido el 13/04/2012 a las 11:16 horas.

http://www.fielchile.org/informes/XVII%20Informe%20Neg%20Colectiva%20SecPub%20Conv151%20OIT.pdf

http://www.fielchile.org/informes/XVII%20Informe%20Neg%20Colectiva%20SecPub%20Conv151%20OIT.pdf

http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-00122003000100020&script=sci_arttext


93

trabajo, de carácter sustitutivo. El Estatuto representa la imposición

unilateral y vertical del Estado absolutista65

La libertad sindical y el derecho a huelga en el sector privado se

encuentran establecidos en casi todos los ordenamientos jurídicos, a diferencia

de lo ocurrido en el sector público, en donde dicho reconocimiento ha sido

bastante posterior.

Se puede decir que la expansión del derecho colectivo del sector público,

comienza como una situación de hecho, a través de negociaciones colectivas

de facto y con formas atípicas de negociación que posteriormente son

formalizadas unilateralmente por el órgano que corresponda, por ejemplo: El

Poder Legislativo. Se trata de situaciones que expresan un poder sindical

emergente en la Administración Pública66; aunque en la práctica los

trabajadores gubernamentales ya han tenido ocasión de ejercer éste derecho67

Se debe dejar en claro, que la OIT, por medio del Comité de Libertad

Sindical ha señalado que: “El derecho de huelga es uno de los medios legítimos

fundamentales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para la

65 ITURRASTE J, Francisco, “La sindicalización del sector público: Avances y Obstáculos”,

Disponible en URL: http://www.nuso.org/upload/articulos/1139_1.pdf consultado el

15/04/2012 a las 14:25 horas. 66 Mayor referencia respecto a las negociaciones colectivas de facto que se dan en la

Administración Pública, se recomienda leer las transcripciones de la entrevista a: Orietta

Fuenzalida y Darko Tapia, en el Anexo I. 67 Fundación Instituto de Estudios Laborales: Informe de análisis económico y social,

Confederación Sindical Internacional (CSI) Las normas fundamentales del trabajo

internacionalmente reconocidas en Chile. “Informe para la revisión de las política

comercial de Chile por parte del Consejo General de la OMC”. (Ginebra, 7 y 9 de octubre de

2009) página 5.

http://www.nuso.org/upload/articulos/1139_1.pdf


94

promoción y defensa de sus interés económicos y sociales (…) Además se

reconoce que la huelga es un derecho y no simplemente un hecho social68.”

Se ha justificado la existencia de un estatuto especial distinto del derecho

laboral para los funcionarios públicos en el hecho de que éstos trabajan para un

empleador muy especial, es decir el Estado, el cual no persigue fines de lucro y

cumple con la función de velar por el bien común, por lo que carecería de

sentido suponer que puede abusar de sus trabajadores, siendo innecesario

un derecho protector como el laboral para estos funcionarios. Además, el

beneficio del trabajo en el sector público, no radica en el patrimonio de su

contraparte empleadora (el Estado), sino en el de toda la nación.

Parte de la doctrina ha respondido a ésta argumentación señalando que

el trabajo humano es uno sólo y que a pesar de sus matices, su regulación

debe ser idéntica, (al menos en el área de los derechos fundamentales de los

trabajadores) por otra parte la distinción entre trabajadores públicos y otros

trabajadores no tiene fundamento, dado que el Estado igualmente debe

someterse a los principios y normas fundamentales establecidas en la

Constitución, tales como la libertad sindical y el derecho a huelga.

Se ha destacado que tampoco es válido argüir que en el Estado prima el

interés general por sobre el particular, ya que el mayor interés de la sociedad se

centra en el respeto de la igualdad y en la satisfacción de las necesidades de

sus integrantes, independiente si son estos trabajadores del ámbito público o

privado.

68 Organización Internacional del Trabajo, GERNIGON Bernard, ODERO Alberto y GUIDO

Horacio, “Principios de la OIT sobre el Derecho de Huelga” Disponible en URL:

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/publicatio

n/wcms_087989.pdf consultado el 16/04/2012 a las 15:31 horas.

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/publication/wcms_087989.pdf



95

En el caso de los partidarios de la existencia de un estatuto especial para

los funcionarios públicos, es cuestionable la aplicabilidad del derecho colectivo

a éste sector debido a que los salarios son materias de Ley especial, la Ley de

Presupuesto, cuya aprobación compete al Legislativo por lo anterior, si los

funcionarios públicos negocian con su “empleador” el Ejecutivo, éste no podrá

comprometer la voluntad de otro poder del Estado el Legislativo. Razonamiento

que se ha cuestionado por el hecho de que estos poderes se unen cada vez

más y nada impide que previamente se negocie un convenio sobre prestaciones

económicas de los funcionarios públicos y que después se incluya en el

proyecto de Ley de Presupuesto.

Por lo demás, tal como lo muestran los gráficos números I y II el

crecimiento de la Administración Pública en los últimos años ha sido

significativo, por lo cual el Estado requiere cada vez más de encontrar

mecanismos protocolizados de negociación con los funcionarios.

Más allá, del debate doctrinario que se ha desarrollado, la tendencia en

los diversos países, permite señalar lo siguiente:

En la mayoría de las naciones de occidente los funcionarios públicos se

han agrupado en organizaciones que representan y defienden sus

intereses profesionales69;

69 OIT, “La libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento del derecho de

negociación colectiva en Europa”: Disponible en URL:

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---

declaration/documents/publication/wcms_decl_fs_12_es.pdf; “La libertad de asociación y

la libertad sindical y el reconocimiento del derecho a negociación colectiva en las Américas”,

Disponible en URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---

declaration/documents/publication/wcms_decl_fs_11_es.pdf, consultado el 15/04/2012 a

las 12:46 horas.

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---declaration/documents/publication/wcms_decl_fs_12_es.pdf





96

Éstas organizaciones poco a poco han incrementado su poder de

influencia y muchas veces logran acuerdos con el Gobierno sobre

remuneraciones y otras condiciones de trabajo70;

En la negociación con los Gobiernos, cada vez más se recurre a medidas

de autotuletas colectivas como paralización o paros71;

Muchos países reconociendo esta realidad decidieron legislar al

respecto, ampliando el ámbito del derecho colectivo del trabajo al sector

público.

¿Cuál es la situación específica en Chile?

Primero que todo, es preciso señalar que en nuestro país es necesario

diferenciar entre la situación en el nivel legal y en los hechos.

En primer lugar, hay que decir que nuestra legislación laboral excluye a

los trabajadores del sector público de sus normas, tal como se vio en el capitulo

anterior en donde el Código del Trabajo actúa sólo con carácter supletorio.

70 Es así como en el caso de nuestro país la ANEF ha negociado la Ley N° 20.212, sobre

incentivo al retiro y además todos los años negocia condiciones de ajuste de sueldo. 71 Es así, como en la revisión de los medios de prensa nacional se puede encontrar una gran

cantidad de noticias que dan cuenta de los paros que han realizado los funcionarios del

Estado de Chile, principalmente representados en la ANEF. Consultado en URL:

http://radio.uchile.cl/noticias/132015/ , http://www.cooperativa.cl/anef-depuso-el-

paro-funcionarios-publicos-retoman-sus-labores-este-jueves/prontus_nots/2010-12-

16/111342.html , http://www.biobiochile.cl/2010/12/13/empleados-publicos-realizan-

nuevo-paro-de-48-horas.shtml consultado el 15/04/2012 a las 13:05.

http://radio.uchile.cl/noticias/132015/

http://www.cooperativa.cl/anef-depuso-el-paro-funcionarios-publicos-retoman-sus-labores-este-jueves/prontus_nots/2010-12-16/111342.html



http://www.biobiochile.cl/2010/12/13/empleados-publicos-realizan-nuevo-paro-de-48-horas.shtml

http://www.biobiochile.cl/2010/12/13/empleados-publicos-realizan-nuevo-paro-de-48-horas.shtml


97

Tabla número III

El Código del Trabajo establece que la huelga se entiende

solamente dentro de un procedimiento reglado de negociación

colectiva del sector privado.

Pro

hib

icio

nes

en

la le

gis

lac

ión

ch

ilen

a d

el d

ere

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hu

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Ad

min

istra

ció

n d

el E

sta

do

La Constitución expresamente prohíbe en su artículo 19 N° 16 la

huelga de los funcionarios del Estado.

La Ley N° 19.296, establece normas sobre asociaciones de

funcionarios de la Administración del Estado, estableciendo que

no pueden negociar colectivamente y menos recurrir a la huelga

La Ley N° 12.927 sobre Seguridad del Estado, establece

sanciones penales en su artículo 11 a los responsables de toda

interrupción o suspensión colectiva, paro o huelga de los

servicios públicos o de utilidad pública (…) O perturbación en los

servicios de utilidad pública o de funcionamiento legal obligatorio

o daño de cualquiera de las industrias vitales.

La Ley N° 18.834, sobre el Estatuto Administrativo prohíbe a los

funcionarios en su artículo 84 letra i) organizar o pertenecer a

sindicatos en el ámbito de la Administración del Estado, dirigir,

promover o participar en huelgas interrupción o paralización de

las actividades totales o parciales perturbando el normal

funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado.

Elaborado por el Investigador, fuente: fundación instituto de estudios laborales: la negociación colectiva del sector público y el convenio N° 151 de la OIT.

Es pertinente hacer presente, que la legislación nacional antes

mencionada es vulnerada regularmente en nuestro país (ver anexo I con

transcripción de las entrevistas en donde los entrevistados se refieren a ello).

En el sector público se producen todos los años negociaciones informales (es

cosa de revisar los diarios todos los años en los meses de noviembre y


98

diciembre, donde los funcionarios negocian los ajustes de sueldos), se firman

acuerdos y protocolos que a veces son verdaderos contratos colectivos y se ha

vuelto común la realización de huelgas y paralizaciones ilegales a fin de

presionar a la autoridad respecto de una determinada pretensión.

En el año 2000 el Estado de Chile aprobó el convenio N° 15172 de la

OIT sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública de 1978,

el cual establece en específico la protección del derecho de sindicación y los

procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración

Pública.73

El convenio N° 151 de la OIT establece

En cuanto a la aplicación

El convenio se debe aplicar a todas las personas empleadas por la

Administración Pública, pero cada país deberá señalar, hasta que punto le es

aplicable dicha garantía a los empleados de alto nivel y a las fuerzas armadas y

policiales (artículo 1 y 2).

Se entiende por organización de empleados públicos a toda

organización, cualquiera que sea su composición, que tenga por objeto

fomentar y defender los intereses de los empleados públicos (artículo 3).

72 El convenio al ser ratificado por el Estado de Chile, obliga a éste a respetarlo. 73Detabase on International Labour Standards (ILOLEX), Disponible en:

http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convds.pl?C151, consultado el 13/04/12 a las 23:12

horas.

http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convds.pl?C151


99

Medidas de fomento y tutela del derecho de sindicación

El convenio firmado por el Estado de Chile dispone que los funcionarios

gozarán de protección adecuada contra todo acto de discriminación antisindical

en relación con su empleo, a modo de ejemplo sujetar la contratación a su, no

afiliación o desafiliación de una organización de empleados, así como despedir

a algún funcionario a causa de su afiliación a una organización de empleados

públicos o de su participación en las actividades normales de tal organización;

Se consagra la autonomía respecto del Estado, a saber las

organizaciones de empleados públicos gozarán de completa independencia

respecto de las autoridades públicas, contra todo acto de injerencia de una

autoridad pública en su constitución, funcionamiento o administración (artículo

5);

El convenio señala que deberán concederse a los representantes de las

organizaciones de empleados las facilidades apropiadas para permitirles el

desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o

fuera de ellas (artículo 6).

Determinación de las condiciones de empleo.

El convenio demanda que deberán adoptarse, de ser necesario, medidas

adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno

desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades

públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de

las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los

representantes de los empleados públicos participar en la determinación de

dichas condiciones (artículo 7).

La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la

determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de


100

manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación

entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales

como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que

inspiren la confianza de los interesados (artículo 8).

Derechos fundamentales

El convenio señala que los empleados públicos, al igual que los demás

trabajadores, gozarán de los derechos civiles y políticos esenciales para el

ejercicio normal de la libertad sindical, y reserva de las obligaciones que se

deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones.

En consecuencia el Convenio N° 151 establece todos los atributos de la

libertad sindical, a saber:

Libertad de Constitución y afiliación;

De reglamentación;

De representación;

De disolución;

De federación y

De actuación sindical.

Considerando los elementos esenciales del derecho colectivo

(sindicato/organización, negociación colectiva/autonomía y huelga/autotutela),

podemos afirmar que el Convenio N° 151 reconoce estos tres pilares.

Contrastando el Convenio N° 151 con el panorama de la legislación

chilena es fácilmente comprobable que nuestro ordenamiento sólo contempla la

fase de organización del sector público, con la Ley número 19.296 (sobre las

Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado), prohibiendo por

tanto la autonomía, como la autotutela.


101

Por lo demás el Estado de Chile ratificó el convenio número 87 de la OIT

sobre libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización y el

convenio número 98 sobre el derecho de sindicalización y de negociación

colectiva, el cual también es aplicable a los funcionarios públicos, como ha

determinado el Comité de Libertad Sindical.

No se puede olvidar que el artículo 5° inciso segundo de nuestra

Constitución establece que “es deber de los órganos del Estado, respetar y

promover los derechos garantizados por ésta Constitución, así como por los

tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentran

vigentes.” Humberto Nogueira señala que la oración antes destacada

incorporada en el año 1989, tuvo por objeto otorgar seguridad jurídica que los

derechos esenciales garantizados por nuestra carta fundamental no eran sólo

los que el propio texto formal de la Constitución señala en el artículo 19°, sino

que se incorporaban al bloque constitucional también los derechos y garantías

asegurada por los tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes,

reforzando el contenido y las garantías de los derechos.

En la actualidad en nuestro país, como se ha mostrado, encontramos

una gran amplitud y alcance de los acuerdos “informales” que se pactan en el

sector público, acuerdos que, por lo demás, en la práctica, son verdaderos

contratos colectivos desde una perspectiva teórica o doctrinaria, que son

negociados por sujetos colectivos y con efectos colectivos, se trata de acuerdos

colectivos sui generis. En las negociaciones realizadas los trabajadores han

presionado por medio de huelgas ilegales, que le han permitido llegar a

acuerdos ventajosos con el Gobierno.


102

Tabla número IV

Serían reconocidos los derechos sindicales y a huelga de los

trabajadores del sector público, como ya ha ocurrido en el derecho

comparado

Alg

un

as

ve

nta

jas d

e la

reg

ula

ció

n le

gal

El legislador podría establecer cierto control sobre estas

negociaciones por parte de la sociedad, a fin de velar por el

interés general.

Permitiría a las partes planificar de mejor forma su participación

negociadora y, especialmente al Gobierno una mayor

racionalización de las peticiones de aumentos salariales.

Permitiría mejorar las relaciones laborales en el sector público,

estableciendo vías formales para que los empleados públicos

formulen sus pretensiones y negocien con el Gobierno.

Fuente fundación instituto de estudios laborales. Op. cit. Página 74

Elaborado por el investigador.


103

Despidos en la Administración Pública: una señal de la inestabilidad de los funcionarios públicos.

Gráfico número IV

Fuente: Dirección de Presupuesto (2012), de acuerdo al ORD. N° 0206, en

donde se da respuesta a la solicitud del investigador N° AE002W-112.

Elaborado por el Investigador.

Notas: (válida para los gráficos V, VI y VII) a) Hasta el año 2007, el personal afecto al Código del Trabajo que cesaba funciones

era contabilizado por los servicios informantes en la planta o contrata. b) Desde el año 2007, los servicios diferencian los otros motivos de cese de funciones.

Hasta el año 2006 todos estos ceses se encuentran clasificados solamente como otros motivos.

c) No se consideraron los datos del cese de funciones del año 2011, dado que la DIPRES aún no consolida dicha información, tal como queda manifiesto en el ORD N° 0373.

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Cese de funciones personal de Planta de la administración Central , periodo 2000-2010

Fallecimiento Jubilaciones Incentivo al retiro

Renuncia Voluntaria Otros Motivos


104

Consideraciones respecto al gráfico número IV:

Tal como se puede apreciar en el Gráfico número IV, en donde se

detallan los motivos por los cuales han cesado los funcionarios que

ejercen cargos de planta, durante el periodo comprendido entre los años

2000 – 2010.

Se puede apreciar que el cese de funciones por fallecimiento

prácticamente representa una constante y es de carácter extrínseco a la

Administración Pública.

En cuanto a la causal de cese de funciones por jubilaciones, tal

como muestra el gráfico, el período donde hubo la mayor cantidad de

funcionarios que jubilaron, fue en el año 2000, con 2.395 personas. En

promedio durante la década analizada jubilaron 747 personas al año, con

una desviación estándar de 588 personas, lo cual da señales que no es

constante la jubilación de los funcionarios, lo cual es esperado, dado que

está causal, depende exclusivamente de estos, cuando se jubilen y no de

la administración.

En cuanto al cese de funciones por la causal incentivo al retiro se

aprecia que aumenta drásticamente, pasando de un promedio de cese

de funciones de 532 funcionarios durante el periodo 2003 – 2007 a un

promedio de 2762 durante el periodo 2008 – 2010, es decir aumento en

519%; en el periodo 2008 es donde se marca la línea de crecimiento, lo

cual se debe a que el año anterior se había promulgado la Ley número

20.202 que da incentivos al retiro a los funcionarios públicos, y además el

mayor crecimiento en los dos últimos años, se debe a que dicha Ley

tenia fecha de caducidad el 31 de julio del 2010.

En relación al cese de funciones por renuncia voluntaria, ésta se

mantuvo casi constante durante el periodo 2000 – 2007, Gobierno del ex


105

Presidente Ricardo Lagos y hasta la mitad del Gobierno de la ex

Presidenta Michelle Bachelet, ésta aumentó drásticamente en el año

2009 (178%) debido al cambio de coalición gobernante y la existencia de

cargos de confianza, distinto a la actual coalición gobernante.

Respecto al cese de funciones por otros motivos se explica con

más detalle en el gráfico número V

Gráfico número V




0

50

100

150

200

250

300

350

400

2007 2008 2009 2010

Detalle otros motivos cesde personal de planta periodo 2000-2010

Declaración de vacancia Destitución Supresión del empleo Termino del periodo legal por el cual fue designado Petición de renuncia Otras causales


106

Consideraciones respecto al gráfico número V

Las causas que más aumentaron para el periodo 2010 fueron

“petición de renuncia” y “término del periodo legal por el cual fue

designado”. Éste último aumentó en un 273%, lo cual se debe,

principalmente al cambio de coalición gobernante, los otros motivos

mantienen una tendencia, con excepción de otras causales; es pertinente

señalar que el gráfico número V no permite observar el impacto, en los

despidos de los funcionarios públicos con el cambio de coalición

gobernante, dado que el Departamento de Estadísticas de la Dirección

de Presupuesto, no cuenta con los datos al respecto para el periodo

2011, dado que estos estarían en abril del presente año. Es oportuno

señalar que el número de despidos existentes en el periodo 2010, no es

significativo, cuestión esperable, pensando que son funcionarios que

ejercían cargos de planta, y poseían “inamovilidad laboral”, con

excepción de los funcionarios de confianza que ocupan un puesto de la

planta en los servicios y ministerios.


107

Gráfico número VI




Consideraciones respecto al gráfico número VI

Con respecto a la “renuncia voluntaria” de los funcionarios que

ejercían cargos a contrata, puedo señalar que presenta mayores

variaciones, en el cese de funciones; la causal: Renuncia voluntaria es la

más significativa de todas las causales, en promedio durante la década

es de 2978 cese de funciones. Desde el año 2006 e observan las

mayores variaciones en todas las causales, periodo en donde asume la

ex Presidenta Michelle Bachelet.

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Cese de funcione personal a contrata administración Central periodo 2000-2010

Fallecimiento Jubilaciones Incentivo al retiro

Renuncia Voluntaria Otros Motivos


108

En relación a la variable “incentivo al retiro” se observa que ésta

tiene dos periodos de auge, alcanzo su punto más alto, durante el año

2004 con el retiro de 1943 funcionarios y 2007 donde se retiraron 1849

funcionarios, lo cual obedece a la promulgación de dos leyes que

incentivan el retiro de los funcionarios públicos, en especifico hablo de la

Ley número 19.882 que se promulgó a mediados del año 2003, esta

después del año 2005 desciende drásticamente debido a que se

esperaba el resultado de la negociación que llevaba la ANEF con el

Gobierno, de la cual resultó la Ley número 20.202, que se promulga a

mediados del año 2006, que tiene como período de vigencia para

acogerse al beneficio hasta julio del 2010.

En relación a las variables jubilaciones y fallecimientos, se puede

observar que éstas, al igual que en el gráfico IV mantienen una tendencia

que está alejada de los períodos políticos, dado que son factores

extrínsecos al funcionario.

Con respecto a otros motivos se puede apreciar que esta aumenta

en más de 1000 funcionarios para el período 2009-2010 lo cual se debe,

en parte, al cambio de coalición gobernante.


109

Gráfico número VII




Consideraciones respecto al gráfico número VII

La causa que más aumentó fue “termino del periodo legal por el

cual fue designado” (no debemos olvidar como ya se ha argumentado

largamente que el periodo máximo por el cual son designados los

funcionarios a contrata es de 1 año) la razón de ése crecimiento es que

al 31 de diciembre del 2010 simplemente el nuevo Gobierno, de una

nueva coalición gobernante, no renovó los contratos de 1967 personas,

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

2007 2008 2009 2010

Detalle otros motivo de cese del personal a contrata periodo 2000-2010

Declaración de vacancia

Destitución

Supresión del empleo

Termino del periodo legal por el cual fue designado

Petición de renuncia

Otras causales


110

creciendo en comparación al año anterior en un 265 %; además, en el

mismo periodo se suprimió la mayor cantidad de empleos, tal como

demuestra el gráfico.

Consideraciones de la Organización Internacional del Trabajo extrapolables al caso chileno

La OIT, manifiesta que existe un déficit de trabajo decente a nivel

mundial, el cual se revela en varios conceptos que son perfectamente

extrapolables o inferibles en la Administración Pública nacional, los cuales, en

parte, son consecuencia del actual sistema jurídico por el cual se rigen los

funcionarios y prestadores del servicio en el Estado.

El déficit de trabajo decente se manifiesta en: (…) La brecha de los

derechos que se expresan en la denegación generalizada de los derechos en

el trabajo, cuestión que ocurre como se ha manifestado de manera aguda con

los funcionarios a honorarios los cuales en la práctica cuentan con nulos

derechos laborales, además se debe considerar la brecha existente en materia

de derechos fundamentales, dado que en la actualidad estos sólo le son

reconocidos a una parte de los trabajadores de nuestro país; la brecha de la

protección social, que se traduce en condiciones de trabajo inseguras y

también en la inseguridad de los ingresos, los empleados a honorarios están

con la inseguridad constante de si continuarán su trabajo además de la

inseguridad de su situación de pensión a futuro dado que presentan lagunas en

sus cotizaciones previsionales. Entre otros, los funcionarios a contrata viven con

la inseguridad de si serán considerados para la dotación del año siguiente, todo

esto agudizado con el hecho que no reciben una indemnización cuando son

despedidos por años de servicio; y la brecha del dialogo social, que se pone

de manifiesto en una representación inadecuada y en la falta de instituciones en

las que la gente puede hacer oír su voz. Cuestión más latente que nunca en el


111

caso de los empleados a honorarios, los cuales no cuentan con una institución

que les permita expresar sus demandas, en el caso de los funcionarios se da en

el sentido en que estos no tienen derecho a sindicalización ni a huelga. Ese

derecho a ha sido reconocido por organismos de carácter internacional como la

OIT74; La OIT continúa señalando que: Si no logramos colmar éste déficit, la

meta de la justicia social seguirá estando fuera de nuestro alcance75.

Según la Organización Internacional del Trabajo76 en los últimos

decenios hemos asistido a una crisis progresiva de los marcos jurídicos, para

determinar si los trabajadores se encuentran vinculados por una relación de

trabajo o no, y si tienen derechos, por tanto, a una serie de protecciones de

conformidad con la legislación laboral. Esta crisis ha surgido como

consecuencia tanto de los cambios importantes operados en el mundo del

trabajo como de la incapacidad de las normas jurídicas para adaptarse de una

74 Organización Internacional del Trabajo, “ Principios de la OIT sobre el Derecho a

Huelga”: URL:

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/publicatio

n/wcms_087989.pdf consultado el 03/04/2012 a las 18:45 horas; “Libertad sindical y

negociación colectiva: el Derecho a Huelga”, URL: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-

lex/pdconvs.pl?host=status01&textbase=ilospa&document=6&chapter=25&query=(%23d

ocno%3D251994G*)+%40ref&hightlight=&querytype=bool Consultado el 03/04/2012 a

las 18:55 horas; En Chile se han generado recientes propuestas en el ámbito de incorporar

el Derecho a Huelga en la Administración Pública, es así como puedo mencionar: “personas

en el Estado: Hacia un país de Clase Mundial” Del consorcio para la Reforma del Estado,

URL: http://www.reformadelestado.cl/media/archivos/20101104103747.pdf consultado

el 03/04/2012 a las 18:45 horas. 75 Organización Internacional del Trabajo, “promover el empleo proteger a las personas.” Resumen de la Memoria del Director General a la Conferencia Internacional del Trabajo 2001 “reducir el déficit de trabajo decente: un desafío global” URL: http://www.oit.org/public/spanish/bureau/dgo/messages/2001/summary.htm consultado el 24/02/2012 a las 11:03 horas. Las cursivas son de autoría del investigador 76 Organización Internacional del Trabajo (OIT) “The employment relationship: A

comparative overview (la relación de trabajo una visión global comparativa) Bajo la

dirección de Giuseppe Casale. Las cursivas son de autoría del investigador.



http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/pdconvs.pl?host=status01&textbase=ilospa&document=6&chapter=25&query=(%23docno%3D251994G*)+%40ref&hightlight=&querytype=bool



http://www.reformadelestado.cl/media/archivos/20101104103747.pdf

http://www.oit.org/public/spanish/bureau/dgo/messages/2001/summary.htm


112

manera rápida y efectiva a dichos cambios. En el núcleo del asunto subyace el

hecho de que los paradigmas tradicionales, por una parte del trabajo

dependiente, basados en modelos como el del obrero que trabaja en la cadena

de montaje el de una organización como el Estado grande e integrada

verticalmente y, por otra, del trabajo independiente autónomo, ya no son tanto

la regla. Una creciente zona gris entre el trabajo dependiente y el trabajo

independiente (cuestión que como se ha argumentado ocurre en el caso de

nuestro país con los funcionarios públicos) ha hecho cada vez más difícil

determinar si existe una relación de trabajo o no, ya que, en muchas

situaciones, los derechos y obligaciones respectivas de las partes interesadas

no están claros. En otras situaciones, se trata de ocultar la relación de

trabajo, o de explotar las deficiencias y lagunas que existen en el marco

jurídico, o bien en su aplicación. Con demasiadas frecuencias, los

trabajadores vulnerables son los que más sufren en tales situaciones.

Continúa la OIT señalando que: La relación de trabajo está siendo objeto

de un examen más riguroso que nunca, no sólo por los abogados laboralistas,

sino también por los trabajadores, empleadores y la judicatura, ya que los

cambios en la “relación de trabajo ordinaria” determinan el alcance y la

aplicación de la legislación laboral, y afecta automáticamente el modo en que se

aplica el derecho.

Una característica fundamental de la relación de trabajo tradicional que

puede hallarse en diferentes países y tradiciones jurídicas, es el poder

jerárquico que tienen los empleadores sobre los empleados elemento presente

en los trabajadores en calidad de contrata y de manera más aguda en los

empleados a honorarios. Éste poder combina tres elementos conexos:

i. El poder para designar tareas y dar órdenes directivas a los trabajadores

(poder de dirección);


113

ii. El poder para supervisar tanto el resultado de dichas tareas como el

cumplimiento de las órdenes directivas (poder de control);

iii. El poder para imponer sanciones por unos resultados incorrectos o

negligencias de las tareas asignadas y de las órdenes directivas dadas

(poder disciplinario).

La presencia de un poder jerárquico en una relación de trabajo,

establecida por Ley o por la jurisprudencia, ha sido el elemento que distingue el

trabajo dependiente del trabajo independiente en nuestro caso en la práctica

dicho criterio no es considerado ni respetado por la Administración Pública y por

consiguiente, es la clave de acceso a la gran diversidad de leyes

establecida para brindar protección a los trabajadores. Para el Estado,

existen perspectivas de beneficios a corto plazo, pero también de efectos

negativos a largo plazo en la “competitividad y viabilidad”.

La OIT se aventura en el trabajo antes descrito que “la incapacidad

para adaptar las leyes laborales podría traducirse en la perpetuación de

unas normas que, en el mejor de los casos, resultan inapropiadas frente a

las nuevas realidades del mundo del trabajo contemporáneo. Éste es el

motivo por el que la discusión sobre el futuro de la relación de trabajo y su

marco jurídico está adquiriendo dinamismo tanto a nivel nacional como

internacional (…).


114

Principales conclusiones a raíz de las entrevistas

De las entrevistas que se realizaron se pueden obtener las siguientes

conclusiones:


115

Tabla Número 4: conclusiones de la entrevista realizada al panel. (Ver las preguntas realizadas en anexo I)

Orietta Fuenzalida

Amaya Fraile Eugenio Rivera Ignacio

Irarrázaval Roberto Lobo

Pablo Kangiser

Darko Tapia Sub. Director Dpto.

Servicio Civil Félix

Arredondo

Pre

gu

nta

N° 1

Con lo que establece el Estatuto como esencia estoy de acuerdo y está bien, dado que no se puede, no dar estabilidad a funcionarios que realizan labores permanentes, pero en la actualidad no permite dar una estructura armónica a las organizaciones, con estas diversas categorías de funcionarios.

El Estatuto Administrativo está agotado, la lógica de la carrera funcionaria no responde a las necesidades, no da flexibilidad, para hacer gestión, limita porque es un modelo que se ha quedado atrás para el actual Estado.

Es un mal sistema, no resuelve las necesidades del Estado, sino que evita resolver el problema, responde a una lógica presupuestaria, permite que existan sobredotaciones, y no permite debatir sobre las diferencias de remuneraciones que son aceptables en el Estado.

El mecanismo de planta no es un buen mecanismo, no es buena la inamovilidad laboral, se ha debido recurrir a mecanismos “truchos” para sustentar la situación introduciendo contratas y honorarios, para dar más flexibilidad.

El sistema mantiene un carácter discrecional y arbitrario, basado en criterios ajenos a la competencia y a las funciones propias de un servicio.

El sistema, no funciona bien, produce abultamiento de la dotación, incentiva a ingresar a la planta a los contrata y honorarios, no funciona puesto que no da flexibilidad a los gobiernos para administrar el personal.

De acuerdo con lo establecido en la norma, el problema es que no se respeta y se vulneran derechos laborales y sociales, ocultando relaciones laborales.

Hoy la modalidad del empleo público no da para más, requiere una modificación de fondo, que integre más flexibilidad, estabilidad, evaluaciones de desempeño efectivas es complejo que convivan 3 modalidades de empleo público.

No da cuenta de la realidad organizacional, produce incentivos perversos a no cumplir la función por parte de los funcionarios de planta, no permite la articulación de un actor que ha sido gravitante en la historia de Chile


116

Orietta Fuenzalida



Pablo Kangiser


del Servicio Civil Félix

Arredondo

Pre

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N° 2

*

FP: Estabilidad y lo invertido se capitaliza ya que no hay fuga de funcionarios menos propenso a la corrupción. DP: Se presta para trabajar al mínimo posible, disuade asumir responsabilidad. FC: igual derecho que los de planta. DC: más posibilidad de perder el capital invertido, inestabilidad laboral, no hay protocolos de entrada ni salida, facilita los cuoteo políticos. FH: permite contratar para cuestiones específicas. DH: inestabilidad laboral y no hay derechos laborales ni sociales, se encubre la relación laboral.

F C&H: flexibilidad

para gestionar y contratar permite adecuarse al entorno. DC: es una bolsa

de gatos no hay protocolos de ingreso, desarrollo ni desvinculación. DP: inflexible no

facilita la gestión, muy burocrática. DH: falta de

derechos sociales y laborales

F: Permite un

control presupuestario eficiente. D: La falta de

derechos de los funcionarios y no tomar en serio la carrera funcionaria; se genera la idea que mejorando la ADP todo se resuelve, lo cual es una mirada elitista de las cosas.

D:

Inflexibilidad que da al servicio para administrar; los honorarios no tienen responsabilidad. administrativa. F: la relativa

flexibilidad que da para la contratación de funcionarios a contrata y honorarios.

D: El sistema

genera incentivo para que los funcionarios se sumen a la inercia apática de las instituciones los requisitos de ingreso, promoción y recompensas no se respetan.

D: no hay

fortalezas, lo que está en la teoría, no se ve en la práctica, que es la flexibilidad de los honorarios y contrata.

FP: libertad

para representar lo que no se ajusta a procedimiento. DP: cuando no

hay capacitación rigidiza la labor y genera frustración. FC: permite el

desarrollo profesional. DC:

Inestabilidad en el empleo. FH: flexibilidad

cuando se respeta su condición a honorarios. DH:

encubrimiento de una relación laboral, falta seguridad laboral y previsional.

FP: Permite que

haya mucha experiencia que se puede capitalizar. DP: Inflexible. FC: Representa el

espacio de flexibilidad. DC: Es una bolsa de

gatos se presta para todo. FH: flexibilidad en la

contratación y remuneración. DH: encubrimiento

de la relación laboral.

D: Genera

climas organizacionales nefastos, no reconocimiento de los sujetos (honorarios) como trabajadores del Estado.

*Nota: Se debe entender por, FP: Fortaleza de la planta, DP: Debilidad de la planta, FC: Fortaleza de la contrata, DC: Debilidad de la contrata, FH:

Fortaleza de los honorarios, DH: Debilidad de los honorarios.


117

Orietta Fuenzalida



Pablo Kangiser



Arredondo

Pre

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N° 3

Las trabas son políticas, no hay voluntad política para hacer cambios, completado con las trabas ideológicas de los ministros de Hacienda; la perdida de foco de los funcionarios cuando luchan por nuevas leyes de planta.

Las asociaciones de funcionarios que hacen lobby con los políticos, un país agitado, y los políticos que no quieren quedar mal.

Predominio de una visión presupuestaria, gracias a la Ley de Administración Financiera del Estado, que permite que el Ministerio de Hacienda imponga al resto de la administración su visión, imposibilitando un debate amplio sobre el Estado que queremos.

Las trabas son políticas porque nadie quiere asumir los costos políticos de hacer cambios, y una ANEF que se opone a los cambios.

Una mezcla de interés políticos particulares (gubernamentales y gremiales), mezquindad al interior de los servicios, falta de coraje de los principales actores para acordar formulas que impliquen pérdida de poder.

Gremiales, buscan la inamovilidad laboral absoluta y Políticas por que el aumento de la dotación implica que los funcionarios tienen mayor valor político, lo que inhibe la intención por hacer cambios

Políticos, dado que los parlamentarios giran en torno al statu quo

del sistema binominal, la cultura del individualismo en un modelo neo-liberal que hace que los problemas sean de las personas y no de todos

Los actores que están en la mesa de diálogo, por parte de los gremios no están a la altura de los cambios, cada actor además tiene sus propios intereses, no habiendo una visión país al respecto.

Políticas, dado que a la clase política no le interesa negociar, no hay trabas gremiales la ANEF está abierta al dialogo y tiene su propia propuesta al respecto.

Pre

gu

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N° 4

Sistema de Alta Dirección Pública( ADP) y el Código de Buenas Prácticas Laborales

La Ley de Nuevo Trato Laboral y todo lo que se establece ahí.

En el periodo del ex Presidente Ricardo Lagos el sistema de ADP y en el Gobierno de la ex Presidenta Bachelet no lo recuerdo.

El reajuste de sector público, implementación de incentivos por desempeños los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), la ADP.

El discurso es anterior a estos ex presidentes y ha tendido a aumentar la contrata, entonces estas no han sido para mejorar, sino para flexibilizar en exceso, algo que ni un neoliberal soñaría.

Reajuste del sector público.

La Ley de incentivo al retiro, becas para los funcionarios

Si, de hecho el Servicio civil es creado a partir del acuerdo Lagos-Longueira, el cual tiene como misión la gestión de las personas en la Administración Pública, el consejo de ADP; además de Consejo para la transparencia

No, lo único que hay es el sistema de ADP que surge como una táctica


118

Orietta Fuenzalida



Pablo Kangiser



Arredondo

Pre

gu

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N° 4

.1

No hay nuevos elementos, sólo cuestiones tangenciales que no atacan el problema de fondo.

No te lo puedo contar, dado que trabajo en eso y son temas que aun no son públicos.

No.

Sólo el reajuste del sector público.

Las acciones han tendido ha dejar en claro el grado de precariedad que tiene el sistema de contratación imperante en el Estado, fuera de eso no hay acciones para avanzar en el ámbito jurídico.

Reajuste del sector público.

No se identifican acciones, sino que más bien hay un no reconocimiento y muestras de desprecio a los funcionarios públicos.

Se ha trabajado en eso, con el diseño de políticas de gestión para las personas del sector, el programa de diseño de reforma a la función pública, prestación de asesorías estratégicas en materia de personal, y gestión de personas en la administración.

No, hay sólo promesas.

Pre

gu

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N° 5

Continuidad en cuanto a la línea del control de gestión que se acerca mucho a la lógica del sector privado y con Bachelet se humanizó la gestión.

No lo sé. Durante el Gobierno de Bachelet la relación fue poco constructiva, el único problema sobre la mesa era el % de reajuste, en donde Hacienda imponía su perspectiva, dado que se consideraba un garante del interés general y el resto era visto como grupos corporativos que luchaban por sus intereses.

Implementación, desarrollo y profundización del sistema de ADP y el seguimiento de Hacienda de aspectos ligados con la gestión.

No existe un lineamiento real que establezca la real política del personal de la administración, ninguno ha mostrado interés por hacer cambios en la estructuración de la carrera funcionaria.

No recuerdo. Los gobiernos de Lagos y Bachelet han continuado con la política de modernización que se ha fraguado desde Eduardo Frei hijo.

El discurso hacia los funcionarios era similar al que daban a la ciudadanía, es decir un discurso cercano a la gente y con Bachelet se acentuó más el discurso de generar políticas pro funcionario.

Esta la

impresión de que no hay un discurso, sólo declaraciones en torno a la modernización.


119

Orietta Fuenzalida

Amaya Fraile Eugenio Rivera Ignacio Irarrázaval

Roberto Lobo Pablo Kangiser

Darko Tapia Sub. Director Dpto. del Servicio Civil

Félix Arredondo

Pre

gu

nta

N° 5

.1

Un discurso de protección disociado de la realidad.

Se ha tratado de hacer cosas y se creó el Comité de Modernización del Estado en Hacienda.

No lo conozco. Discurso más o menos críticos pero que no se refleja en la gestión.

No en términos sustantivos, nada que no se ha hecho desde la vuelta a la democracia.

Incluir gente nueva en la Administración Pública.

Hay un discurso esquizofrénico de, que señala respeto, pero en la práctica no se condice con el trato a los funcionarios.

El relato es el de una sociedad de oportunidades, de valores, y fuertemente fomentando el emprendimiento.

Más que discursos sólo veo eslogan, ejemplo el 24/7.

Pre

gu

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N° 6

Estructurar las plantas en función de las realidades de la organización, estando constantemente actualizadas, dado que las condiciones van cambiando.

A la extinción de la planta por su propio peso, a dar más flexibilidad, la clave está en la contrata.

A definir los requerimientos de personal permanente que necesita el servicio que considere los cambios en los servicios, analizando que cargos son permanentes, cuales no para que estos se busquen en el mercado y ahí la lógica del honorario es interesante, en donde los mecanismos de salida sean concordados con el mundo sindical.

Se debe avanzar más hacia un modelo neo-zelandés, con contratos de desempeños vinculantes para todo el servicio e impedir la inamovilidad contractual que es lo que mata al Estado

Sincerar las calidades jurídicas del personal, e incorporar derechos laborales básicos del sector privado como la indemnización por años de servicio, regular el personal a honorarios e igualdad de remuneraciones por genero

A dar más flexibilidad que impida adecuarse a las realidades que tienes como Gobierno, que la discusión sobre las remuneraciones obedezcan a criterios técnicos y no políticos

Que existan nuevas leyes de planta para generar estabilidad en el empleo

A introducir elementos centrales de la administración, que son el merito, la idoneidad y equidad, con un modelo que refuerce la contrata incorporando aquellas situaciones de la planta que en la práctica no se dan, Con contratos plurianuales para todo el servicio, dado estabilidad y flexibilidad, no permitiendo que el Estado sea un botín político

Hacia las orientaciones internacionales en la materia, haciendo cumplir el trabajo decente dentro del Estado eliminar la figura de contrata, que la estabilidad no signifique inamovilidad, con una evaluación de desempeño efectiva


120

Orietta Fuenzalida



Pablo Kangiser



Arredondo

Pre

gu

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N° 7

Con una plataforma en donde los funcionarios señalen sus demandas para con el Estado en materia de sus estructura de planta y con carrera funcionaria y con respeto a los derechos laborales, y que los dirigentes sindicales no traicionen el movimiento, respetando las bases

Un Congreso y una sociedad más tranquila

La existencia de un debate ciudadano que permita definir el Estado que queremos, pero el sistema político tal como está no favorece, no permitiendo que se realicen cambios

No hay intenciones políticas de hacer cambio, hay trabas gremiales, se debe comprar a los funcionarios de planta y crear mecanismos paralelos, para las nuevas contrataciones

Con un movimiento releve la importancia de estos sensibilizando al parlamento, con un interés de cambio real de parte del gremio y los políticos que implique transacción de deberes y derechos, lo que es complejo porque le es funcional a sus intereses.

No creo que se produzcan cambios, dado que los tres actores conspiran, contra los cambios, los sociales, políticos y mediáticos además del gremial, haría falta una educación del colegio de lo que es la función pública.

Entender que la modernización va de la mano de los funcionarios y no disociados de estos, con dirigentes gremiales que se deban a sus bases y no al partido

Debe ser participativo, progresivo, validado y legitimado, con un acuerdo nacional con visión de país, de carácter progresivo, los actores que están sobre la mesa deben estar a la altura de los cambios y no validando sus intereses particulares

Sólo se tiene que dar en el contexto de un cambio mayor que esté dado por una nueva Constitución, reconociendo el trabajo decente como un imperativo del sector privado con el Estado


121

Orietta Fuenzalida



Pablo Kangiser



Arredondo

Pre

gu

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N° 8

Si porque afecta los climas laborales

No le favorece, pero no redunda en una disminución en la capacidad de gestión

Sí, porque en la planta tenemos a los funcionarios residuales que alguna vez se ganaron la inamovilidad y no se pueden sacar y que no permiten que se pueda acceder a la planta, complementado con una estructura de incentivos perversos

Si porque el Estado se ha ido acomodando a una estructura rígida, con funcionarios a honorarios que no tienen responsabilidad administrativa y que a la primera de cambio de Gobierno se van

La política imperante es un sistema perverso que termina rompiendo las capacidades y aptitudes de los buenos funcionarios, que se suman a la inercia del sistema

La masa laboral ha ido creciendo, muchos estando por cuoteo político y no colaboran, con mecanismos de evaluación que no funcionan que hacen inamovible a los funcionarios.

Sí, porque no permite que los funcionarios a contrata y honorarios realicen funciones que no se apeguen a procedimiento, a raíz de la inestabilidad

No contribuye a mejorar la calidad del servicio, es más bien una barrera de oportunidades

Sí, pero el problema es cuando se confunde el medio (entre los cuales pueden estar los funcionarios) con el fin.

Pe

gu

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N° 9

Por razones de restricciones presupuestarias

Porque son modalidades distintas con lógicas distintas de funcionamiento

La planta no los necesita y la contrata no los puede incorporar porque eso significa asignar recursos permanentes generando problemas de clima laboral si lo implementas sólo a la planta.

Razones presupuestarias

Temor a que la precariedad laboral de paso a una gran cantidad de empleados públicos y además implique la pérdida de poder de los interlocutores oficiales, con un sistema que les es sustancial a sus intereses.

Porque no hace falta, difícilmente puedes despedir a un funcionario público, además que son normas distintas para servicios con distintas características

Porqué es un gasto del Estado, razones presupuestarias

Un seguro de desempleo estaría asociado a la contrata lo que hace es fortalecerla y eso va en contra del discurso de la ANEF que pretende fortalecer y aumentar la planta y cualquier esfuerzo por fortalecerlo es inconsistente con la demanda

Porque si pones a la ANEF y la CUT en una mesa a negociar abres el flanco para incorporar a un actor social que no estaba considerado

Fuente: Entrevistas realizada a los expertos, ver anexo II transcripciones, Elaborado por el investigador,


122

Consideraciones a raíz de la entrevista

Entre los entrevistados existe un consenso en torno a que el sistema

imperante hoy en día, a nivel del Gobierno central, con relación a la calidad

jurídica de los empleados públicos, no es capaz de responder a las

necesidades actuales del Estado.

Por un lado, la inflexibilidad que tiene la administración del personal que

ejerce funciones en calidad jurídica de planta, y lo complejo que resulta

representa para la administración, poder hacer gestión con ellos, sumado

a la excesiva legalidad con la cual deben cometer sus funciones; otros

señalan que al ser la carrera funcionaría “letra muerta” genera problemas

de frustración en gran parte de los funcionarios públicos, puesto que

pueden estar años en una mismo grado, pero ya sea con más

responsabilidades, o años en un mismo puesto de trabajo desarrollando

una labor rutinaria, sin desarrollo laboral; todos estos factores entre

otros, contribuyen a que en promedio éste núcleo de funcionarios cuente

con incentivos perversos, para sumergirse en palabras de Roberto Lobo

a la “inercia apática que invade a las instituciones”, es decir, rendir el

mínimo, como señala Orietta en la entrevista, cuestión complementada

con la inamovilidad laboral existente en el personal de planta, los

despidos en estos funcionarios son bajísimos y representan eventos

extraordinarios al respecto, ver gráfico número IV.

Pero, si por un lado encontramos que algunos entrevistados resaltan de

manera negativa ésta excesiva inflexibilidad con la que se puede

administrar al personal de planta, otros no ven allí el problema y al

contrario estiman que si tiene que existir estabilidad, dado que

representa la fortaleza del sistema, recordando que los funcionarios


123

públicos son trabajadores del Estado de Chile y no de un Gobierno en

particular, por lo que señalan que el problema no está en la estabilidad

sino, en: no cumplir lo señalado en la norma, en no respetar la carrera

funcionaria, y principalmente el problema está en la excesiva

inestabilidad laboral con la que conviven los funcionarios a contrata, y la

“bolsa de gatos” que ésta representa, al no existir mecanismos

protocolizados de entrada, desarrollo, ni salida del personal; prestándose

en muchos casos para cuoteos políticos , en lo que si existe un consenso

transversal es, en el mal uso que se ha dado al personal que se

desempeña en categoría a honorario, los que representan una clara

expresión del trabajo no decente, trabajadores (en la práctica, pero no

jurídicamente) que prestando labores permanentes no tienen derechos

laborales, ni previsionales. Como un ejemplo de las diversas posturas al

respecto algunos entrevistados incluso señalan que esta excesiva

flexibilidad con la que se puede administra el personal, sólo está en la

teoría, dado que en la práctica, lo único que han hecho es abultar la

burocracia y cuentan con una estabilidad prácticamente garantizada, por

decisiones políticas.

De alguna manera podríamos decir que, entre los entrevistados

encontramos dos visiones que se asemejan, con diferencias no de una

manera prolija y exacta a los dos modelos de administración que fueron

desarrollados en el marco teórico, por un lado encontramos a los que

están por un cuerpo de funcionarios permanente, y la consiguiente

especialización o expertise que alcanzan producto de esta estabilidad

cuestión ampliamente desarrollada por la teoría de burocracia de Weber;

la administración científica y el núcleo técnico de que habla Thompson;

con sus matices claro está y otros que se cazan más con la teoría de la

nueva gestión pública y la introducción de elementos propios de la


124

administración del mundo privado que otorgan más flexibilidad a la

administración, por medio de contratos plurianuales sujetos a

desempeño, o al Gobierno de turno, lo cual condiciona la estabilidad del

funcionario público y en teoría lo debiese exigir ha estar siempre

haciendo su labor de manera prolija.

Análisis de los discursos presidenciales periodo (2003-2011) 77 78

Se realizó un análisis del contenido de los discursos presidenciales del

21 de mayo desde el año 2003, con el ex Presidente Ricardo Lagos, hasta el

último discurso del actual mandatario el señor Sebastián Piñera (Ver Anexo III

con los output del software Atlas.ti). La apertura de la legislatura ordinaria del

Congreso constituye la instancia en donde los mandatarios dan cuenta anual al

país ante el Congreso Pleno, del estado político y administrativo de la nación;

en otras palabras, relatan lo que han hecho, lo que están haciendo, y lo que

pretenden hacer, durante su gestión. A raíz de ello se puede señalar que:

El discurso del ex Presidente Ricardo Lagos en el año 2003 estuvo

marcado en cuanto a nuestro interés, por la situación de los altos funcionarios

públicos a raíz del estallido del caso Mop-Gate (ver anexo II en donde los

entrevistados se refieren a éste hecho) y sobre los mecanismos que se estaban

creando para remediar la situación, de los bajos sueldos para los altos

77 Para el análisis cualitativo de los discursos del 21 de mayo se utilizo el Software Atlas.ti

en su versión 6.2, el cual es una herramienta para análisis cualitativo de grandes datos

textuales, gráficos y de video, el que permite mantenerse centrado en el propio material de

investigación. 78 No se considero en el análisis los discursos del Ex-Presidente Ricardo Lagos, en el

periodo 2000-2002, dado que el software Atlas.ti en su versión gratuita cuenta con algunas

limitaciones, como por ejemplo, no permite ingresar más de 10 documentos primarios. Y

cada discurso representa un documento primario.


125

funcionarios, y sobre la profesionalización de la ADP (Alta Dirección Pública);

en el año 2004 el acento sigue estando en los altos funcionarios y la Ley del

Nuevo Trato Laboral; en el año 2005 la única alusión a la Administración

Pública es la Ley de incentivo al retiro que se aprobó, la cual pretendía que se

produjera un tiraje en la planta; en definitiva en los tres discursos del ex

Presidente, no se hace referencia alguna a la situación de los funcionarios a

honorario, a instalar el trabajo decente en la Administración Pública, sino que

encontramos un discurso marcado por la ventana de oportunidad que fue el

caso Mop-Gate, pero de cambios al Estatuto Administrativo y la extensión de

derechos fundamentales en materia laboral durante los discursos analizados del

ex Presidente la verdad es que el resultado es cero.

En relación a los discursos de la ex Presidenta Michelle Bachelet, se

encuentra en el año 2006, solamente la promesa de instalación de un Código

de Buenas Prácticas para los funcionarios de los servicios públicos; en el año

2007 se reconoció la implementación de éste Código de Buenas Prácticas en

los servicios, además se hace alusión al trabajo decente como un imperativo

ético en la sociedad, pero se puede inferir claramente que éste imperativo ético,

sólo es extensivo para los trabajadores del sector privado; en el año 2008 no

hay propuestas ni alusión a los funcionarios; para el año 2009 solamente se

hace mención al sistema de ADP y su perfeccionamiento a través de los años;

por lo que se puede señalar que nuevamente no encontramos iniciativas que

den cuenta de cambios en el Estatuto Administrativo, en los temas que en éste

Seminario se tratan.

En relación, a los discursos del actual Presidente el señor Sebastián

Piñera, se puede observar que, en su primer discurso del año 2010, se hace

alusión a cambios en las calidades contractuales que permitan dar mayor

flexibilidad, en palabras del Presidente, a la planta, pero sólo extensibles al


126

ámbito municipal y no al Gobierno central, como si el fenómeno existiera en una

parte del sector público, además hay un reconocimiento implícito en que los

empleados a honorarios en muchos casos cumplen funciones permanentes,

bajo subordinación y dependencia, reconociendo que en la ONEMI de la región

del Bio-Bio sólo había un funcionario y a honorarios79, difícilmente el trabajador

de la ONEMI que realiza labores permanentes, con un horario, y otros pueda

realizar funciones permanentes de manera esporádica; se hace alusión a la

meritocrácia en la Administración Pública y la implementación efectiva del

sistema de ADP.

Entonces a raíz del análisis de los discursos del 21 de mayo de los

últimos tres presidentes, dos socialistas (pero con diferencias sustanciales en

su forma de gobernar) y el último de Renovación Nacional de orientación liberal,

se concluye que no se encuentran señales de cambios en el Estatuto

Administrativo en cualquier línea, menos que apunten a otorgar mayores niveles

de flexibilidad, pero con estabilidad, de dignidad y oportunidad en la relación

laboral, siquiera hay un reconocimiento a la precaria situación de miles de

trabajadores que se encuentran principalmente en calidad a honorarios y

contrata al igual que el no reconocimiento de derechos fundamentales de los

funcionarios públicos tales como a sindicalización y a huelga; los únicos teman

que han estado sobre la mesa en relación a los funcionarios públicos, pero sólo

para un segmento de éstos es la ADP, tema que ha sido transversal a las tres

administraciones, por lo demás, en los discursos de la ex Presidenta ella nos

habla del trabajo decente, pero se olvida que son miles los trabajadores del

Estado de Chile, que se encuentran en situación de trabajo indecente, como si

éste fuera un deber ético exclusivo del sector privado y que el Gobierno como

garante del “bien común” tuviese la atribución de no hacerlo extensivo a sus

79 Haciendo alusión al terremoto y posterior tsunami del 27 de febrero del 2010.


127

propios trabajadores. Tal como refleja el resultado del trabajo de campo,

mediante entrevistas al cruzarlos con los output del Atlas.ti hay un consenso

generalizado de todos los sectores de que si el Estatuto requiere cambios, para

adecuarse a un Estado moderno y propio del Siglo XXI. Como dijo el actual

mandatario: “Nuestro Estado fue diseñado en el siglo XIX, parchado en el siglo

XX y no responde a los desafíos y necesidades del siglo XXI. Palabras que, hoy

en día, cobran mucho sentido, se necesitan cambios, pero al parecer a nivel

político éste no es aun tema, no es una necesidad, no es un imperativo, dado

que es mucho más rentable y menos complejo inaugurar infraestructura, que

hacer cambios profundos que beneficien a millones de chilenos, que además no

tienen un efecto visible y que no repercuten, al menos en el corto plazo en votos

para la coalición gobernante. Además tal como queda reflejado con el resultado

de las preguntas 4, 4.1, 5 y 5.1 (ver anexo I y tabla número IV) en materia de

derechos fundamentales y cambios en la calidad jurídica en los tres gobiernos

analizados se han hecho escasos esfuerzos de cambios y mejoras.


128

CAPITULO IV: CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

Es pertinente dejar en claro, antes que todo, que las propuestas que aquí

se señalan, si bien es cierto consideran asuntos de calidad jurídica y derechos

fundamentales, no se deben y no se pueden considerar desde una perspectiva

insular, sino más bien, desde una mirada integral. Durante la investigación

quedaron fuera temas que, inevitablemente, están vinculados con los que se

han tratado en el Seminario, tales como: el Sistema de Alta Dirección Pública,

las remuneraciones en el sector público, los sistemas de calificaciones, los

mecanismos de entrada y de salida, el desarrollo del personal, entre tantos

otros; por lo que en los planteamientos que aquí se indican deben ser

comprendidos dentro de un contexto que implique cambios mayores, dado que

por sí solos, representan esfuerzos que son insuficientes y parciales para

avanzar a lo que llaman algunos autores un “Estado de clase mundial”.

Las teorías de la organización del Estado descritas en el capítulo II nos

han mostrado como la concepción a nivel teórico del trabajador ha

evolucionado, desde ser considerado un elemento más de la maquinaria Estatal

como decía Weber y sólo verlo como un medio para alcanzar la eficiencia y

efectividad, vectores normativos del Estado, con Simon quien nos habla de la

racionalidad instrumental y como los actores en nuestro caso del Estado

(deberían) ponderan los medios, los fines y las consecuencias de su actuación;

pasando por las teorías de las relaciones humanas en donde los autores nos

han mostrado que no se puede ver de manera mecanicista a los empleados de

la organización, sino que hace falta humanizar la labor de los trabajadores

quienes son micro organizaciones dentro de esta organización mayor que es el

Estado y como el estado de éstas micro organizaciones, viéndolo desde una

perspectiva sistémica impacta en la organización mayor (principio de


129

recursividad). Se ha señalado dentro del contexto de la Administración Pública

como para Thompson se debe hacer una distinción entre el núcleo técnico y el

político, siendo el primero el de carácter permanente para la organización; hasta

llegar a la premisas de La Nueva Gestión Pública, la cual discrepa

especialización y estabilidad del funcionario, cuando no está ligada a

desempeño, puesto que no contribuiría o dificultaría la generación de valor

agregado, por lo cual, se hace necesario flexibilizar el empleo de los

funcionarios, entrando en tensión con los planteamientos weberianos de la

administración y el ideal burocrático al respecto.

En cuanto, a la propuesta que aquí se presentan, están en función de un

conjunto de criterios que consideran la evolución de las teorías del Estado

desde una perspectiva esencialmente administrativa, la cual fue ampliamente

desarrollada en el capítulo II; además estos criterios reflexionan conclusiones y

perspectivas que surgen a raíz de la entrevista con los expertos.

Con motivo de la investigación realizada, en torno a la situación de los

funcionarios públicos de la administración central, a nivel nacional, que

manifiestan una precaria situación en función de principios de estabilidad,

seguridad laboral, previsional (aspectos que como señala la teoría de las

relaciones humanas, son necesarias para un buen desempeño de los miembros

de la organización) y en materia de derechos fundamentales del ser humano; y

por otro lado, dado el análisis realizado sobre los resultados arrojados por las


130

entrevista a expertos en diversas materias relacionadas con el tema, se está en

condiciones de responder parte de las preguntas de estudio80

Primero, lo definido por el Estatuto Administrativo, hoy no es capaz de

dar cuenta de la realidad organizacional del Estado, en especifico en lo referido

a la calidad jurídica de los funcionarios, y los problemas organizacionales que

apareja éstas tres clasificaciones de empleados públicos, sumado a que

tampoco son respetados sus preceptos, por lo cual no es capaz de cumplir el

objetivo para el cual fue diseñado. Complementario a ello es que el Estatuto no

contempla derechos fundamentales en materia laboral, estableciéndose una

discriminación entre funcionarios del Estado de Chile y trabajadores del sector

privado. Por lo cual, los funcionarios públicos, estos sujetos que aportan la

carne a los huesos desnudos del Estado, como decía Rose, constantemente

han estado abandonados, y no se han producidos nuevos cambios en las

materias tratadas, aún considera elementos propios de la teoría clásica de las

organizaciones. Tal como decían todos los entrevistados el grueso de las

propuestas han estado vinculadas a la Alta Dirección Pública, lo que en

palabras de Eugenio Rivera representa una visión bastante elitista del

problema, todos inconvenientes que tienen incidencia en la eficiencia y eficacia

de la maquinaria Estatal como decía Weber.

El actual sistema, si bien permite gestionar81, es decir, se puede avanzar,

pero a costa de miles de funcionarios que desarrollan sus labores bajo una

relación laboral encubierta, bajo un contrato de prestación de servicio que no

reconoce la subordinación y dependencia, con un sistema que por un lado es

80 El investigador deja en claro, que habla de responder parte de las preguntas de estudio, y

no todas, dado que algunas otras ya fueron respondidas durante el desarrollo del

Seminario de titulo 81 Ejemplos de ello como lo decía Amaya Fraile es lo realizado por Javier Etcheverry en el

Servicio de Impuestos Internos


131

excesivamente rígido con los funcionarios de planta y por el otro excesivamente

flexible con los funcionarios a contrata y empleados a honorarios, como decía

Roberto Lobo Vander Schraft un sistema que para más del 60% de los

empleados en el Estado (contrata y honorarios) ni el más férreo neo-liberal

habría soñado, que en la práctica se incurre en fraude como decía Orietta

Fuenzalida y Darko Tapia que, además, no es capaz de respetar derechos

fundamentales reconocidos por la OIT y ratificados por el Estado de Chile.

Todo esto, junto con lo señalado durante los anteriores acápites del

Seminario permite señalar que el Estatuto Administrativo es anacrónico y no da

cuenta de las necesidades del Estado y de los funcionarios en materia laboral.

Debemos reconocer que, dentro del campo de la Administración Pública,

todas las materias están sujetas a derecho público basado en el principio de

legalidad de los actos, los cambios que aquí se proponen y como queda de

manifiesto por todos los entrevistados, están sujeto tanto al Poder Ejecutivo,

como al Legislativo, es decir, es un tema político. Por tanto, y una vez dicho

esto puedo proponer que:

Es necesario instaurar en el debate público la necesidad de

introducir modificaciones82 al Estatuto Administrativo: Teniendo en

consideración que el Estatuto Administrativo es un cuerpo legal rígido, lo que

dificulta cualquier tipo de modificación en su contenido, empero a lo largo de la

investigación se ha plasmado (a raíz de las entrevistas y la revisión

bibliográfica) la inevitable necesidad de hacer cambios en materia de la calidad

jurídica de los funcionarios públicos, y de derechos fundamentales. Dado que la

disposición se ha ido desactualizando y como dice el actual Presidente, vivimos

82 Se debe entender que ésta propuesta de introducir modificaciones, de alguna manera

considera la reformulación completa del Estatuto Administrativo.


132

en un Estado que se ha ido parchando a lo largo de los años, para responder a

las necesidades propias del siglo XXI.

¿Cómo podríamos convencer a la clase política en general de alinearse

con la necesidad de hacer cambios en el Estatuto Administrativo?

En éste sentido los movimientos ciudadanos (Estudiantil y Aysén) nos

han dejado una gran lección, es necesario pasar las demandas de la agenda

sistémica a la política, visibilizar el problema que enfrentan los funcionarios y

que repercute a su vez en la ciudadanía en general, en la medida que se

identifiquen éstos problemas, no cómo exclusivo y único de los funcionarios

sino que de todos; tanto el Ejecutivo como el Legislativo se interesarán por

legislar al respecto y entrarán a discutir, puesto que hacer nada traería mayores

repercusiones negativas que positivas para éstos. Por tanto, es pertinente

generar la venta de oportunidades (por medio de los medios necesarios que

eleven el problema a la agenda publica, en éste sentido las marchas y cualquier

otro mecanismo son validos, siempre que se den en un marco de legalidad) que

invite a los actores a introducir los cambios que aquí se proponen; claro está

que en el proceso de discusión cada uno de los actores del Legislativo

pretenderá introducir las mayores características que se asemejan a su

ideología y forma de ver a la Administración Pública.

Pero ¿Cuáles son los cambios que se deben introducir al Estatuto Administrativo?

En Materia de derechos fundamentales

Resulta una necesidad clara, que se reconozca el derecho a

sindicalización, a negociar y a huelga por parte de los funcionarios públicos, sin

posibilidad de reemplazo de trabajadores, como un derecho fundamental del

funcionario, puesto que en la actualidad ellos no se encuentran razones


133

fundadas para no hacerlo extensivo a los funcionarios, asimismo, el criterio de

realidad que hoy se produce en la práctica y que está dentro de la cultura de los

funcionarios, hace que no sea factible suprimir las manifestaciones en la praxis.

Extensión del derecho que debe ir acompañada de una adecuada regulación a

fin de extender el derecho colectivo de los trabajadores, y controlar o regular la

gran cantidad de huelgas informales que se producen en la práctica.

Se considera como un paso infecundo y exiguo la aprobación del

convenio N° 151 de la OIT, en la medida en que no se dé un paso mayor con

una regulación legal.

Por lo tanto, se deben establecer reglas claras respecto a la huelga en

los servicios esenciales brindados por el Estado de Chile, siguiendo la definición

de la OIT, se entiende como servicios esenciales “los servicios cuya

interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la

persona o en todo o parte de la población” dada la importancia de los servicios

que cumplan el criterio antes señalado; el procedimiento en éstos servicios

esenciales se debe diferenciar, de los que son servicios de importancia

trascendental o de utilidad pública que son servicios en los cuales según la OIT

no se puede prohibir la huelga, pero sí imponer un servicio mínimo de

funcionamiento en la institución de que se trate, en nuestro país se han

conocido como turnos éticos, con los cuales se podría tratar de asegurar la

satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento

continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones. La OIT al igual que

la propuesta del Consorcio para la Reforma del Estado en ésta materia83 han

83 Consorcio para la Reforma del Estado “personas en el Estado hacía un país de clase mundial”

negociación colectiva-orientación al servicio-remuneración para la gestión. Disponible en URL:

http://www.reformadelestado.cl/media/archivos/20101104103747.pdf consultado el

16/04/2012 a las 16:14 horas.

http://www.reformadelestado.cl/media/archivos/20101104103747.pdf


134

contemplado que cada servicio debe definir cuáles son sus servicios mínimos y

cómo los asegurará, fijándose mecanismos para que tales servicios mínimos o

turnos éticos sean efectivamente cumplidos. Adicionalmente, cada servicio

debe tener definido de antemano los períodos en que la huelga es más crítica

en su sector y los costos por día asociados a la misma, elementos que

conformarían la base que permitan determinar los plazos para que inicie su

intervención un mediador o árbitro.


135

PROPUESTA

Para el caso de los servicios esenciales

Para los de utilidad pública y otros de la administración central

En el caso de los servicios

esenciales, tales como las fuerzas

de orden y seguridad o las fuerzas

armadas u otros que el legislador

estime convenientes se recomienda

la limitación del derecho a huelga,

por las consecuencias nefastas

para el bien común o general, no

obstante se recomienda siguiendo a

la OIT, establecer procedimientos

de conciliación y arbitraje

apropiados, imparciales y

rápidos en los que las partes

puedan participar en todas las

etapas, y en los que las

decisiones arbitrales sean

obligatorias para ambas partes y

se apliquen plena y prontamente.

Siguiendo lo establecido por la OIT84:

Los siguientes requisitos son los que se

deben llevar durante el proceso de

huelga.

1.- Los dirigentes sindicales deben dar

un preaviso.

2.- Obligatoriamente se debe recurrir a

los procedimientos de conciliación,

mediación y arbitraje (voluntarios) en los

conflictos colectivos, como condición

previa de la declaración de la huelga, en

la medida en que sean adecuados,

imparciales y rápidos y que las partes

puedan participar en cada etapa.

3.- la obligación de respetar un

determinado quórum y de obtener el

acuerdo de una mayoría.

4.- El mantenimiento de un servicio

mínimo en determinados casos

5.- la garantía de la libertad de trabajo de

los no huelguistas

84 GERNIGON Bernard, ODERO Alberto y Guido Horacio. Op. cit. página 26.


136

Mecanismos de resolución de conflictos: Se considera fundamental la

introducción de un ente externo para que actué como mediador o árbitro en el

caso de los conflictos entre los funcionarios y los ministerios o servicios

públicos, claro está que éste árbitro no puede ser impuesto con efectos

vinculantes por iniciativa de las autoridades o de una sola de las partes en

sustitución de la huelga, como medio de solución de conflictos, sino más bien,

tal como propone el Consorcio para la Reforma del Estado85 éste debe ser un

órgano que sea aceptado por ambas partes, por lo que se puede considerar

que trabajadores y directivos puedan nombrar un número de representantes

que cumplan ciertos criterios, además de otros miembros que sean de

consenso, como una junta de conciliación para las negociaciones que sean de

segundo nivel.

Se debe considerar, que no se puede imponer el arbitraje obligatorio, con

efectos vinculantes como sustituto de la huelga, ni al inicio ni en el curso de un

conflicto colectivo, salvo cuando se trate de un servicio esencial o cuando la

interrupción de un servicio no esencial dure tanto que se ponga en peligro la

vida, la seguridad, o la salud de las personas en el conjunto o en una parte de

la población (y ése servicio pase a ser esencial).

Si por el contrario, se decide no legislar al respecto y se mantiene el

actual método informal e ilegal de negociación, se pierde la oportunidad de

poder regular a muchas de las paralizaciones o movilizaciones con las cuales

se presiona por aumentos salariales en el sector, llegando en muchas

oportunidades a afectarse intereses generales en áreas de vital importancia,

representando servicios esenciales para todo el país.

85 CONSORCIO PARA LA REFORMA DEL ESTADO. Op. cit. página 20.


137

En materia de Calidad Jurídica.

En materia de calidad jurídica, es preciso terminar con éstas diferencias

entre funcionarios clase A y B86, y que además incluye trabajadores en la

práctica C, pero que legalmente no son reconocidos como funcionarios, pero si

se les exige, rendir y trabajar como funcionarios categoría A y B. No es posible

como decía Amaya Fraile que todos los años se deba depender de una glosa

en la Ley de Presupuesto para que se puedan contratar funcionarios a contrata

en porcentajes superiores al 20%, dado que es lo máximo que permite el

Estatuto Administrativo.

Esto implica que, por un lado, se generen entre otros, problemas de

clima laboral y, desde una perspectiva económica, impacte en la eficiencia del

Estado, entonces, por un lado los funcionarios de planta cuentan con una

excesiva rigidización y estructuración en lo que pueden y no pueden hacer, con

mecanismos de entrada y salida protocolizados y regulados; por otro lado, los

funcionarios a contrata son excesivamente flexibles en materia laboral, pero,

desde una perspectiva de sus derechos laborales (tienen los mismos que los

funcionarios de planta) al menos éstos son respetados; y los empleados C que

están cumpliendo un trabajo no decente en términos de la OIT, existe un

consenso generalizado en el panel de que es precario. Entonces, esto conlleva

que exista una situación muy especial y única en el mundo, como señala el Sub

Director de Departamento del Servicio Civil, en que viven 3 sistemas muy

distintos en paralelo.

Estos tres sistema de administración representan dos modos distintos y

de alguna manera extremos de ver el empleo público, por un lado observamos

una visión burocrática del Estado en términos de Weber, con funcionarios de

86 Los empleados A, hacen referencias a los funcionarios de planta, los B a los funcionarios

a contrata y los C a empleados en calidad de honorarios.


138

planta que representan éste cuerpo estable y especializado del que hablaba el

sociólogo alemán; y por otro un cuerpo excesivamente flexible y moldeable a

las necesidades del gobernante, tal como propone de alguna manera la

corriente de la Nueva Gestión Pública; con un sistema que por lo demás, es

altamente jerarquizado.

Mucho se ha argumentado que, de alguna manera, ésta flexibilidad de

los funcionarios a contrata no se refleja en los índices de rotación ni en la

cantidad de despidos del sector público (ver transcripciones de entrevistas, en

anexo II), pero esto corresponde a decisiones políticas, pero si está en las

atribuciones del Gobierno poder despedir o cesar en el cargo, a miles de

funcionarios a contrata y a honorarios, por lo demás, no debemos olvidar que

durante 20 años estuvo una misma coalición en el Gobierno, y que como

muestran los gráficos números IV, V, VI y VII. Los despidos durante la

administración del actual Gobierno, no son significativamente superiores a años

anteriores, pero aun es muy pronto para validar aquello, es preciso esperar el

término del actual Gobierno y el consiguiente cambio de coalición para sacar

mayores conclusiones al respecto. No obstante aquello, los datos oficiales de la

Dipres, sólo consideran a los funcionarios y no a los empleados a honorarios,

no existen datos oficiales que permitan cuantificar los despidos de éstos.

Una vez dicho esto, paso a señalar las propuestas específicas en ésta

materia

1. Es preciso terminar con las contrataciones a honorarios, para labores

que no representan el carácter de esporádico, para todos aquellos

cargos o funciones que no son de confianza política. ¿Cómo se

determina el carácter de esporádico? Por la permanencia del

funcionario, cuando éste, está más de 6 meses en una institución se

debe presumir que no cumple labores esporádicas en la institución, y


139

principalmente si constituyen los elementos consuetudinarios de un

contrato de trabajo, subordinación y dependencia.

2. Es necesario dar mayor estabilidad laboral a los funcionarios a contrata,

como señala Orietta los funcionarios a contrata se asimilan a contratos

a plazo fijo en el sector privado, por lo cual, deberían funcionar de

manera similar que en ése sector, deberían durar como máximo un año

o dos, dependiendo de quién se contrate y la renovación de éste

contrato por segunda vez, pase a indefinido.

3. No es bueno que haya inamovilidad laboral, es preciso condicionar la

estabilidad al desempeño de los funcionarios. En ése sentido se debe

avanzar a incorporar a contratos individuales de desempeño, en donde,

cada jefatura con sus subordinados fijen contratos individuales donde

se establezcan metas, lo que es propio de una relación sana, que el

funcionario se comprometa y negocie con el empleador, llegando a un

acuerdo, en donde si se cumple la meta se establezcan incentivos que

pueden ser monetarios, de estudios u otros que se permitan; pero en

caso de que no se cumpla la meta, y además los programas de

capacitación no sean efectivos, se pueda desvincular al funcionario o

trasladarlo a un nuevo puesto de trabajo.

4. Esta evaluación de desempeño individual que condiciona la estabilidad

debe ser para todos los funcionarios de la Administración del Estado

que considera el Seminario.

5. Al igual que en el sector privado, cuando se despida al funcionario por

una causal que no sea de caducidad, vale decir otro motivo distinto a la

mala conducta o mal desempeño de un funcionario, se deben pagar al


140

funcionario el resto de los meses que se haya convenido en el

respectivo contrato.

6. Es necesario que los funcionarios conozcan con anticipación si

continuarán en la institución, es por ello que se debe notificar con 60

días de anticipación al funcionario, si no continuará en la organización,

por lo demás, es preciso, incorporar la indemnización sustitutiva del

aviso previo, se proponen 60 días y no 30, dado que la Ley de

Presupuesto debe estar despachada a mas tardar el 30 de noviembre.

7. Tal como señalan algunos entrevistados, es necesario que todos los

funcionarios de la administración central que no forman parte de cargo

confianza de primer, segundo y tercer nivel entren a la administración

mediante concurso público.

8. Es necesario que a los funcionarios del Estado de Chile se les

incorpore al seguro de cesantía, al igual como funciona en el sector

privado, lo cual daría una mayor seguridad económica a los

trabajadores y compensaría la mayor flexibilidad producto de los

contratos de desempeño individual.

9. Resulta fundamental que se establezcan períodos de actualización de

las plantas de los servicios públicos, no se puede convivir con plantas

determinadas hace 10 años, cuando la realidad organizacional era muy

distinta. La planta que se creó hace 10 años responde a las

necesidades de ése periodo y, a lo sumo, al mediano plazo, por lo cual

es recomendable que se fijen en los servicios públicos, períodos

máximos con los cuales se puede convivir con la planta.


141

Análisis de economía política de las propuestas

El análisis de los discursos del 21 de mayo refleja la escasa importancia

que ha tenido el tema de la inclusión de derechos fundamentales en materia

laboral al sector público y de modernizar el sistema de la calidad jurídica de los

funcionarios. Con el análisis de los discursos se puede observar como dentro

de la agenda política de los gobiernos, por un lado, tanto durante los dos

periodos analizados de los presidentes de la Concertación y lo que lleva el

actual mandatario Sebastián Piñera, no se observa que éste sea un tópico que

forme parte del relato político, es mucho más rentable inaugurar una plaza que

hacer cambios en éstas materias, tal como lo señalan los expertos y lo grafica

de buena manera Irarrázaval, “nadie quiere que le explote la bomba en la cara,”

(ver anexo II con la transcripción de la entrevista) por lo demás hacer

meritocrático el sistema de entrada de todos los funcionarios públicos quita

cuotas de poder a los partidos políticos, no debemos olvidar que históricamente

el Estado ha sido un botín político, tal como señalan los entrevistados, y dilucida

de buena manera Roberto Lobo Vander Schraft, no hay intereses por parte de

los actores de un cambio real que importe transacciones de derechos y deberes

y que cambie en definitiva el statu-quo imperante.

A todo esto se debe sumar la constante tensión a nivel de la conducción

de éstos cambios o reformas entre lo técnico y lo político, entre la racionalidad

de los actores técnicos graficados en los cuerpos académicos y think-tank y la

racionalidad de los actores políticos, en donde los técnicos operan con visiones

de largo plazo y en tres velocidades distintas, concepción, diseño y puesta en

marcha, sin embargo los tiempos políticos y en particular los calendarios

electorales que son cortos (en nuestro país de cuatro años para el Ejecutivo) se

requieren para los intereses políticos que los cambios sean visibles y globales.

Pero la capacidad de alcanzar acuerdos nacionales capaces de ir más allá de


142

los cambios de gobiernos y las contingencias políticas dentro de una jungla de

actores con interés e ideologías diversas; en donde uno (el Ejecutivo) ve a los

actores de la otra vereda como gobiernos corporativos buscando satisfacer sus

necesidades propias, y éste a su vez se ve como el velador del bien común o

interés general dificulta enormemente llegar a consenso en períodos donde no

se vislumbran crisis, que inciten el consenso de los actores políticos.

Respecto a definir el régimen para los funcionario y la extensión de

derechos fundamentales a los empleados del Estado, se debe observar el

problema no como exclusivo de la coalición gobernante, se debe mirar como un

problema de Estado, por lo cual, se tiene que tratar con políticas de mediano y

largo plazo, pero la lógica de los partidos políticos es legislar en función de sus

intereses y no de los de la ciudadanía.

El contexto es una de las variables claves para identificar la viabilidad

política de hacer cambios (se debe recordar que éste tema como ya se dijo es

político y pasa por actores políticos) y en un contexto marcado por una baja

aprobación del Gobierno87 con una pérdida de confianza en el Legislativo por

parte de la ciudadanía toda88, con representantes de los gremios que están

87 Según Admimark GTF, en la encuesta de marzo del 2012, el Presidente Sebastián Piñera

obtiene un 29% de aprobación (4 puntos menos que el mes anterior). La desaprobación

sube a 64%, ésta es su segunda evaluación más débil en lo que va de su mandato. la

aprobación del Gobierno también cae a 29% y la desaprobación sube a 65%. Disponible en

URL: http://www.adimark.cl/es/estudios/index.asp?id=150 consultado el 18/04/2012 a

las 9:48 horas; además según el estudio de Opinión Pública, noviembre- diciembre del

2011 del Centro de Estudios Públicos el 41% de la población evalúa de forma negativa o

muy negativa al Presidente Sebastián Piñera y tan sólo el 28% lo evalúa de forma positiva o

muy positiva sumado al hecho que según los datos de la encuesta al 69% de los

encuestados el Presidente no les da confianza, Disponible en URL:

http://www.cepchile.cl/dms/archivo_4936_3022/EncuestaCEP_nov-dic2011.pdf

Consultado el 18/04/2012 a las 9:48 horas. 88 Según ADIMARK GTF, la ciudadanía desaprueba la labor del Gobierno en un 59% y

desaprueba la labor de la Concertación en un 59%, las aprobaciones corresponden a un

http://www.adimark.cl/es/estudios/index.asp?id=150

http://www.cepchile.cl/dms/archivo_4936_3022/EncuestaCEP_nov-dic2011.pdf


143

estrechamente vinculados con partidos políticos, y por otro con la baja intención

de “echar mano” a un sistema que les favorece para introducir operadores

políticos, todo estos cruzados con los factores culturales e ideológicos de los

actores y la percepción que tienen los ciudadanos de los funcionarios públicos

como ineficientes (ver entrevista con el sub director de Departamento del

Servicio Civil), dificulta enormemente hacer cambios en la calidad jurídica de los

funcionarios en tiempos normales.

Lastimosamente hemos de esperar una crisis para poder hacer los

cambios necesarios. Una situación que clarifica lo expuesto es el rechazo a la

idea de legislar del proyecto sobre negociación colectiva y derecho a huelga de

los funcionarios públicos, el cual tras dos jornadas de debate, el proyecto sólo

obtuvo 21 sufragios a favor y 8 abstenciones, sin alcanzar el quórum de los 2/3

de los senadores, es decir, 25 sufragios89, lo cual demuestra que el tema de los

derechos fundamentales sólo tiene importancia para algunos parlamentarios de

nuestro país. Lamentablemente “bendita sean las crisis que traerán nuevos

vientos en materia de calidad jurídica y derechos fundamentales para los

funcionarios del Estado”.

26% y 18% respectivamente, disponible en URL:

http://www.adimark.cl/es/estudios/documentos/002ev_gob_feb012_.pdf consultado el

18/04/2012 a las 10:41 horas. 89 Senado de la República de Chile, Disponible en URL:

http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20110413/pags/20110413211

100.html consultado el 18/04/2012 a las 10:58 horas.

http://www.adimark.cl/es/estudios/documentos/002ev_gob_feb012_.pdf

http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20110413/pags/20110413211100.html

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150

ANEXOS

Anexo I. Preguntas de la Entrevista.

I.- Presentación

Soy egresado de Administración Pública de la Universidad de Santiago

de Chile, y estoy realizando un estudio sobre la calidad contractual o jurídica de

los funcionarios públicos en Chile, para el Seminario de Titulación, Es por ello

que agradecería profundamente su contribución, en la siguiente entrevista que

realizaremos.

II.- Objetivos:

Conocer la percepción y posición que presentan diversos actores

provenientes de: servicios públicos, gremios de funcionarios de la

Administración Pública, juristas laborales, miembros de think-tank, y la

academia; respecto a la situación jurídica contractual de las personas que

ejercen función pública en la Administración Pública, en especifico los que

desempeñan labores a nivel de Gobierno central.

Nombre del Entrevistado: ______________________________________

Institución donde se desempeña: ________________________________


151

1. ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de encasillamiento90 de los

“funcionarios públicos” (planta, contrata y honorarios)? ¿Está de acuerdo?

2. ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que usted visualiza en el actual

sistema de encasillamiento?

3. A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas91 que impiden realizar

cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?

4. Desde los gobiernos de la concertación en específico desde el Gobierno del

ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex Presidenta Bachelet ¿usted

identifica acciones que apunten a mejorar la situación de los “funcionarios

públicos”? justifique

4.1. Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente Sebastián Piñera ¿usted

identifica acciones que apunten a mejorar la situación de los

“funcionarios públicos”? justifique

5. A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades respecto de la “política”

del personal que han tenido los gobiernos desde el ex Presidente Lagos

hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia de su personal, en éste

sentido usted visualiza una continuidad respecto de la política del personal,

o más bien intenciones y gestiones aisladas al respecto?

90 El investigador tiene claro que dentro del sector público la palabra encasillamiento puede tener

otro significado, pero se debe entender para estos efectos como sinónimo de clasificación y se

prefirió por sobre otra, para resaltar la distinción que hay entre funcionarios clase: A, B y “C”. 91 ya sea institucionales, gremiales, de personas, política u otros que usted considere,


152

5.1. A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades respecto de la

“política” del personal que ha tenido el Presidente Sebastián Piñera en

materia de su personal?, en éste sentido ¿usted visualiza una

continuidad respecto de la política del personal, o más bien intenciones

y gestiones aisladas al respecto?

6. A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado de Chile, en cuanto

a la calidad jurídica contractual de los funcionarios públicos? ¿hacía donde

debiesen apuntar los cambios?

7. A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los factores (políticos, sociales

y mediáticos) que debiesen confluir para que se realicen cambios en la

calidad jurídica de los funcionarios públicos?

8. ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado redunda en una

disminución en la capacidad de gestión, y los servicios prestados a la

comunidad por parte de los organismos? Justifique

9. En los últimos años en nuestro país se han implementado algunas medidas

que apuntan a otorgar beneficios a los trabajadores, pero estas sólo se han

hecho extensiva a los trabajadores del sector privado, a modo de ejemplo se

puede mencionar el seguro de desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las

razones por las que el Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos

estos beneficios a los trabajadores del sector público?


153

Anexo II, Transcripción de Entrevistas.

Orietta Fuenzalida Reyes

Abogada, Directora de la Asociación Nacional de

Funcionarios del Trabajo de Chile (ANFUNTCH),

Vicepresidenta Técnica de Comunicaciones y Difusión de la

Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF),

actualmente se desempeña en el Departamento de

Relacionales Laborales, en la Unidad de Solución

Alternativa y Diálogo Social de la Dirección del Trabajo.

Entrevistador: 1.- ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de

“encasillamiento” de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y

honorarios)? ¿Está de acuerdo?

Orietta: Si te digo el Estatuto Administrativo: esto es. Estoy de acuerdo,

pero porque la planta: supone al funcionario permanentemente del Estado, que

hace una función continua y permanente; y los a contrata: suponen a

funcionarios que en un momento determinado se necesitan y que no

pueden estar más allá de un año en esa calidad; y los honorarios: suponen

trabajo esporádico puntual para sacar adelante un determinado proyecto.

Entonces en la esencia de las definiciones del Estatuto Administrativo, respecto

de éstas calidades jurídicas de los funcionarios estoy de acuerdo pero, en la

práctica se ha producido una distorsión y una perversión de lo que debiera ser

el trabajo remunerado dentro del Estado. Porque, tanto: planta, contrata y

honorarios se confunden. Tenemos dentro del Estado en general a funcionarios

que durante años hacen labores permanentes, funciones con continuidad,

digamos ya, y que están en estas categorías precarias porque simplemente

no existen leyes que sustenten una estructura orgánica, armónica, y

coherente y que de cuenta lo que es el trabajo remunerado dentro del

Estado.

Entonces, los que llegaron primero o los que pudieron concursar, tienen

la categoría de planta y los nuevos trabajadores, nuevos trabajadores que

puedo decir que llevan 10 años estamos en estas categorías y aquí se da que


154

en planta hay servicios que son como antiguos SII, Tesorería, la Corfo, hay un

porcentaje mayor de plantas, pero en servicios nuevos como el Servicio

Nacional de la Cultura, el Consejo de la Cultura, el SENADI, La CONAMA;

Servicios que tienen, como apenas la planta directiva en planta y el resto está

en la categoría de contrata e incluso contratos de trabajo dentro del Estado que

se rigen por las mismas normas del trabajo, al igual que una empresa privada y

que están en esa categoría

Entrevistador: pregunta que señala que esa situación que se da con los

funcionarios públicos es para dar mayor flexibilidad

Orietta: Esa flexibilidad que tal vez se busca se podría entender en

proyectos muy limitados, pero no en proyectos que se prolongan por el tiempo,

porque la solución de los problemas sociales se prolonga también en el tiempo


encasillamiento de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y


Orietta: Fortaleza de la planta: Es la estabilidad, el brindar a la

comunidad, un mejor servicio, porque ahora es un trabajo estable, menos

vulnerable desde el punto de vista de la corrupción, y el perfeccionamiento, la

capacitación y todo lo que se invierte por parte del Estado en ellos, va a ser

en beneficio del mismo Estado y de la comunidad, porque la gente está en

esa calidad como gente estable. La gente que está de planta se va a quedar y

está “amarrada a entregar esos conocimientos a la institución”.

Debilidades (de la planta): no es inamovible, digamos hay fundamentos

para los sumarios a una persona de planta, puede ser despedida en cualquier

momento, eso es como lo que normalmente siempre se dice. Se dan

situaciones: en donde tal vez, la gente sabe que trabajando al mínimo

indispensable se va a mantener, no se arriesga no incurre en irregularidades y

por lo tanto, no cae sobre el: sumario administrativo y cumple al mínimo sus

tareas, y eso lo veo por rasgos más del compromiso, y muchas personas no

están comprometidos con asumir más responsabilidades, por ejemplo en

cargos directivos, y esos cargos al final los ha tenido que ocupar gente que está

en la contrata, incluso ahí hay problema como el Estatuto Administrativo, en

donde la Contraloría toma razón y hace una vista gorda.

Fortaleza de la contrata: Si uno lo ve únicamente en función de los

derechos, la contrata tiene los mismos derechos que los funcionarios de planta,


155

tienen permisos administrativos, feriados, son sumariados, tienen derechos y

obligaciones muy parecidos a los de planta, además en comparación con los

honorarios tienen más beneficios sociales, previsión y salud.

Debilidad (de la contrata): Se invierte en capacitación como Estado, y

la gente se pierde en el tiempo y se pierde el capital invertido, desde el punto de

vista de la institución. Debilidades desde una perspectiva del gremio son los

derechos laborales, su figura es como la de un contrato a plazo fijo en el sector

privado, quienes además tienen indemnización por años de servicio y además

seguros de desempleo, los cuales en el sector público no existen, y esa es una

de las mayores falencias, porque antes(durante la concertación) se decía: para

que preocuparnos de éste tema si en la Dirección del Trabajo despiden a una

persona dos personas, a lo más ocho, existía una cultura de similitud entre

planta y contrata; para ingresar a la contrata a diferencia de la planta no se

requiere concurso público, y ahí se genera otro problema que tiene que ver con

la capacidad e idoneidad de la gente que ingresa, que en el tiempo de la

concertación ejemplo en mi institución hay muchos socialistas porque se

equilibraban, el director era de una pinta, el Subsecretario y el ministro de otra

pinta, entonces se equilibraban, Eso no es bueno desde el punto de vista de la

transparencia. La idea es que entren los mejores.

Honorarios Fortalezas: Cuando están asociados a lo que debe ser el

trabajo: esporádico, eventual, también son: digamos, está bien ajustado si yo

quiero que se haga un estudio de impacto, sobre lo que estoy entregando hoy

como servicio a los usuarios y contrato a una empresa que haga eso

puntualmente está bien, es esa la categoría que corresponde, porque yo

dentro de mi dotación tengo un personal especializado que va a hacer ése

tipo de estudios, con objetividad y yo no tengo el personal, en ése caso es

positivo, todo es negativo cuando se distorsiona en esta categoría,

incluyendo al trabajo a honorarios está remplazando: a un contrata o una

planta ahí está haciendo la misma labor que otro, pero sin seguridad

social, sin estabilidad, sin derecho, y también eso perjudica a la

comunidad porque un funcionario a honorarios, no tiene responsabilidad

administrativa, por eso a un funcionario a honorarios cuando se manda a

fiscalizar e incurre en hechos delictivos, no tiene responsabilidades

administrativas al respecto, en mi institución (Dirección del Trabajo) hemos

estado al filo de situaciones como esa (haciendo alusión al caso de la ex

Ministra Matte.)


156

Entrevistador 3.- A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas que

impiden realizar cambios en la calidad jurídica de los funcionarios

públicos?

Orietta: Básicamente lo hubo antes y ahora se acrecienta más, Uno, el

problema de la política, porque todos los cambios en las calidades jurídicas y

básicamente en generar plantas dentro de los servicios pasa por leyes, y para

eso, debe haber un Gobierno que tenga la voluntad política un Ejecutivo, en sus

distintas carteras que aliente esto, eso supone fundamentalmente desde el

Presidente y el Ministerio de Hacienda alienten estos proyectos, y eso: no ha

ocurrido por una cuestión política e ideológica por que en el Gobierno

pasado Velasco decía que no eran problemas de plata, era un problema de que

había que flexibilizar las relaciones laborales y su paradigma era que todos

tuviéramos contratos laborales como en el sector privado; en ése sentido

también hay un tema ideológico, sin diferencia entre lo público y privado.

Hay otro tema como los incentivos económicos, que fueron como

un dulce que en los gobiernos de la concertación se ofrecía y fueron

distorsionando el interés fundamental que tenia la ANEF, quienes decían

“hay que ir por plantas” “que todos los servicios tengan plantas fortalecidas”,

pero a su vez se negociaba por Servicio, por Ministerio en donde les ofrecían

más “plata”, es decir, cambiar la categoría, de ser planta, si eras planta en un

grado 18 pásate a la contrata, en un grado 16 y te doy más plata, como que la

gente también engancho con esos incentivos económicos y decían total

estamos en democracia no nos van a echar llevamos 20 años de estabilidad.

Ésta cuestión ideológica por parte de la ANEF (fortalecer las plantas) fuera

un discurso, pero que en la práctica, las asociaciones en sus negociaciones

particulares, como que traicionaban lo que tenía que ver con la planta y también

la carrera funcionaria, porque antes todo era muy “lenteja” subías un grado no

más (…) Ésta disociación demuestra problemas internos que nosotros como

trabajadores no estamos bien alineados y que digamos vamos por esto, que lo

negociamos por abajo, pero es coherente con lo que se negocia por arriba.

Entrevistador: 4.- Desde los gobiernos de la concertación en específico

desde el Gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex

Presidenta Bachelet ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la

situación de los “funcionarios públicos”? justifique

Orietta: Durante el Gobierno de Lagos estalló un problema de los

sobresueldos (Mop-Gate) y a partir de eso vino, toda una negociación por la


157

modernización del Estado, que en el fondo legalizó esos sobresueldos con

asignaciones criticas, para los que estaban arriba y no los que estaban abajo en

circunstancias que aumentó las brechas de ricos y pobres dentro del Estado y

se creó la Alta Dirección Pública, además se genero el Servicio Civil que se dijo

que iba a ser el RRHH de todo el Estado, y en el fondo no ha sido para mejorar

el Servicio Civil, está súper limitado por Hacienda, entonces esa gran institución

de RRHH de todo el Estado es muy débil, si la gerencia pública miraba a que se

seleccionara a los mejores, pero al final hay cuoteo político entre la derecha y la

concertación, en donde en un Gobierno se suman más unos que otros, es cosa

de ver quienes integran esos consejos.

Bachelet tuvo gestos “cariñosos” hacia los funcionarios públicos como

ésta idea del código de buenas prácticas es una declaración de buenas

prácticas que dio visibilidad a temas de acoso laboral y sexual y otros que

son importantes para los funcionarios, pero que no tienen la obligatoriedad

que debe ser, con grados disimiles de impactos en los servicios públicos

Entrevistador: 4.1 Durante lo que lleva de Gobierno, el Presidente

Sebastián Piñera ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la


Orietta: Trato de pensar con objetividad (no soy concertacionista) y tenía

buenas expectativas de éste Gobierno), no han introducido nuevos

elementos, todas son líneas que ya se venían trazando, en el caso nuestro, de

abandono, ahora como que es más abandono en ciertos sentidos. Yo no veo

ningunas acciones, lo que uno ve son anuncios simplemente, que además son

tangenciales, que no van al fondo del problema.

Entrevistador: 5.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades

respecto de la “política” del personal que han tenido los gobiernos desde

el ex Presidente Lagos hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia

de su personal, en éste sentido usted visualiza una continuidad respecto

de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones aisladas al

respecto?

Orietta: Durante el Gobierno de Lagos se vio un cambio importante, pero

que ha tenido continuidad al respecto, rendiciones, controles de gestión que en

esa línea han continuado, incorporando cuestiones propias del sector privado,


158

que incluso se observa en el lenguaje, antes eran servicio ahora son productos.

Y que durante el Gobierno de la Bachelet yo vi que se trato de humanizar la

gestión del personal.

Entrevistador 5.1.- ¿A su parecer cuales es el discurso y las prioridades

respecto de la “política” del personal que ha tenido el Presidente

Sebastián Piñera en materia de su personal, en éste sentido usted

visualiza una continuidad respecto de la política del personal, o más bien

intenciones y gestiones aisladas al respecto?

Orietta: Sebastián Piñera cuando era candidato realizo varias promesa

de campaña, en cuanto respetar a los funcionarios que iba a despedir sólo a los

operadores políticos en el Estado, pero en la práctica esa promesa

inmediatamente, en diciembre del año pasado, con despidos masivos quedo

claro que no hay respeto por los funcionarios públicos ni por su carrera, y luego

un régimen autoritario, que es muy fuerte porque, la política en el fondo es

imponer y decir quiénes son los buenos y quiénes son los malos en éste

momento sin ningún instrumento de medición objetiva, para generar estos

despidos sin participación de las organizaciones, o sea la política hoy en éste

contexto se entiende como una política de puertas cerradas, una política en

que, los que están arriba “los iluminados, los que tienen el poder” la imponen

sin ninguna consulta ni participación básica de las personas.

Entrevistador 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado

de Chile, en cuanto a la calidad jurídica contractual de los funcionarios

públicos? ¿Hacía donde debiesen apuntar los cambios?

Orietta: Los cambios deberían apuntar: a estructurar la Administración

Pública en función de las realidades y necesidades, porque tenemos plantas

que están fijadas, desde 1994 y desde esa fecha hasta ahora ha aumentado la

masa laboral, han aumentado las funciones hay nuevos elementos

tecnológicos, las regiones son distintas, las realidades son distintas y esa

realidad, no se condice con lo que es nuestra estructura de planta, y por otro

lado debería hacerse un diseño general en todo el Estado, identificando estas

realidades y estas necesidades, para definir cuáles son los cargos que son

estables, entonces si tú tienes personal que se ha mantenido 20 años haciendo

una pega súper operacional y estratégica, es obvio que hay que ser coherente

con lo que establece el Estatuto Administrativo y generar las condiciones para

que ése personal esté en la categoría de planta, y en el caso de los honorarios


159

también si son proyectos (…) de corta duración está claro que deben ser a

honorarios, pero la mayoría de los honorarios en el sector público en

servicios que son nuevos y que son masivos no resisten análisis, se

encubre una relación laboral, hay fraude. Los contratas no deberían durar

más de un año y en caso que se mantenga ésta categoría de contrata por

más de un año estas deberían ser indemnizadas, además con cuestiones

de seguridad social, esos son derechos mínimos que debiera tener el

trabajador.

Entrevistador 7.- ¿A su juicio y dada su experiencia cuales son los

factores (políticos, sociales y mediáticos) que debiesen confluir para que

se realicen cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?

Orietta: Durante éste Gobierno no va a ocurrir eso, porque si antes

existió falta de voluntad política, ahora es más, porque un Gobierno de derecha

quiere achicar el Estado, en ése sentido, tiene que haber una plataforma (para

los funcionarios públicos) en donde se tenga claro cuál es la demanda que

tenemos para con el Estado, en materia de estructura de planta, y con carrera

funcionaria y derechos laborales; de modo que cuando esté maduro y sea

posible podamos plantear ésta demanda, pero ésta vez tiene que tener el

ingrediente de no apoyar a los gobiernos como un cheque en blanco,

porque los gobiernos no cumplen las promesas que hacen, se debe tener

claro la plataforma de lucha y demanda así como los caminos de diálogo y

de movilización para alcanzar los objetivos, en que no estemos

supeditados a los acuerdos políticos que se dan en forma de cúpula entre

los partidos políticos y los dirigentes sindicales que en el fondo no te

generan (…) en donde traicionan el movimiento los (dirigentes) y dicen hasta

aquí no más llegamos. Los funcionarios deben internalizar estas demandadas y

no deben estar dispuestos a que sus representantes lleguen hasta por ahí y se

conformen con las promesas y los negocios que a veces hay entre ellos. Que

los funcionarios además estén empoderados y sepan exigir que se

respete esa plataforma a la cual llegaron y sea legitimada.

Entrevistador 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado

redunda en una disminución, en la capacidad de gestión, y los servicios

prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique.


160

Orietta: Yo creo que es esencial, en cuanto atienden a las personas,

cuestión que yo creo que además tiene que ver con los climas laborales si tú

tienes a un planta grado 7 y que hace la misma función que está cumpliendo los

usuarios y al lado tienes a un contrata en grado 20 que hace lo mismo entonces

eso es obvio en algún momento esa persona que cuando entro joven y lo hacía

bien, para ya pasaron 10 años, es obvio que eso repercute en una atención que

no es de los más eficiente a los usuarios, además está el tema de la

remuneración, cuando no hay una estructura de planta, que supone movilidad,

en la medida que va entrando gente e ir promoviéndose, supone que la

capacitación se hace posible en el ejercicio.

Entrevistador 9.- En los últimos años en nuestro país se han

implementado algunas medidas que apuntan a otorgar beneficios a los

trabajadores, pero estas sólo se han hecho extensiva a los trabajadores

del sector privado, a modo de ejemplo se puede mencionar el seguro de

desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las razones por las que el

Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos estos beneficios a los

trabajadores del sector público?

Orietta: Claro es como que hay leyes que no cuesta mucho sacarlas

porque implica que el privado tenga que financiarla, pero en éste caso como el

Ejecutivo le toque que financiarlo. Tiene que ver con la restricción

presupuestaria simplemente.


161

Darko Tapia

Psicólogo se desempeña como Coordinador de Relaciones Laborales de

la Dirección Regional del Trabajo de Santiago. Dirigente Nacional de la

Asociación Nacional de Funcionarios Profesionales del Trabajo y ocupa

actualmente el cargo Secretario General.

Entrevistador: 1 ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de



Darko: Si nosotros, nos ajustamos a lo que significa el Estatuto que

manifiesta que ser planta y el 20% contrata, yo creo que éste sistema debiera

funcionar, porque lo que pasa , hay situaciones en que el Estado tiene que

funcionar que los funcionarios públicos desarrollemos funciones que son

propias del Estado de Chile, es decir no porque haya un Gobierno de color ¨X¨ y

después pase a un Gobierno de color ¨Y” los funcionarios al estar a contrata u

honorarios más allá de lo que establece la propia Ley, crea una situación de

inseguridad de los funcionarios a contrata y también de los que están a

honorarios, y no se puede entrar a cumplir la labor que encomienda el Estado

de Chile a los funcionarios Públicos, sino que esos funcionarios tienen que

entrar a desarrollar los mandatos que les dan sus jefaturas directas, que son de

tal o cual color Político y se va a enlodar el dinero de los ciudadanos de Chile.

Eduardo en ése sentido no es que existan plantas y contrata, sino que no

se cumpla lo que está estipulado en la Ley, claro, y se abusa de éste campo de

acción que permite que entren funcionarios a la Administración del Estado.

Lo que pasa, es que se invierten los roles hay servicios en que el mayor

porcentaje es contrata el menor porcentaje lo es planta, entonces hasta la

última información que yo tengo es que el mayor porcentaje es a contrata por

tanto, no se puede cumplir con la función porque el funcionario está

obligado al no tener la estabilidad laboral acotan las ordenes que les dio la

jefatura superior aunque esté en desacuerdo y en cambio el funcionario

que tiene la planta puede decidir de algún grado que a su juicio no se

ajusta a lo encomendado a su institución y lo pueda representar en forma

escrita por que tiene la estabilidad laboral y la independencia para presentar lo

que le incomoda.

No representa la labor del servicio. Esto es algo que viene de lo que

retorna la democracia en Chile y la ANEF ha estado demandando


162

estructuraciones y ampliaciones de las plantas, de la Ley de plantas, y eso el

Estado no lo ha asumido como tal y en forma transversal de todos los sectores

políticos el funcionario a honorarios no está sujeto a los derechos y deberes de

ésta institución pública por que el funcionario a honorarios se concibe para ir a

prestar una labor puntual, esa persona, porque no es un funcionario cumplida

esa labor se va y sigue prestando sus servicios en otra parte similar a como

funciona un gasfíter.

Se ha convertido un habitó en la Administración Pública que se contraten

personas a honorarios, y se quedan, lo que es: una clara injusticia para esa

persona ¿Por qué? porque no tiene derechos a vacaciones ni a la legislación

previsional, es una persona que se debe imponer ella misma y todo lo que

significa prestar servicios a honorarios. En la medida en que ése funcionario a

honorarios que desarrolla labores permanente debiese estar por lo menos en la

contrata. La persona que está a honorarios está en condiciones indignas y no

decentes, es decir, dentro de la Administración Pública el Estado exige el

trabajo decente, pero la persona que está a honorarios no tiene un trabajo

decente porque no hay ninguna seguridad ni respeto a la contrata, no creo que

tenga estabilidad porque resulta que la cantidad de despidos desde cuando

asumió ésta administración (sean buenos o malos) lo que pretende es “achicar”

el aparato público, entonces quienes son los más vulnerables los a contrata y

honorarios.

Entrevistador: 2.- ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que usted

visualiza en el actual sistema de encasillamiento?

Darko: Honorarios fortaleza: la flexibilidad de lo que se respeta un

honorarios de poder trabajar y prestar servicios a distintas personas sin un

horario determinado y que él pueda donde estime conveniente desarrollar

labores en parte porque ser honorarios, no debiese estar sujeto a horario sin ni

una labor por un tiempo determinado.

Debilidad: estas personas por lo general han estado mucho tiempo y se da que

no tienen ninguna seguridad laboral ni previsional y no se cumple lo

encomendado por la OIT que es trabajo decente.

Contrata Fortaleza: que esa persona por desempeñar labores nuevas,

pueden tener un desarrollo profesional y a la vez de remuneraciones más

rápido que las personas que se encuentran en la planta.


163

Debilidad: es que estar a contrata, no significa una estabilidad en el

empleo, sino que con la discrecionalidad que tienen los jefes de servicio pueden

prescindir de las labores que desarrollan en cualquier momento del año y dada

la actual administración se atenta en contra del servicio público

Planta Debilidad: si estas personas no están sometidas a una

capacitación permanente, esas personas pueden entrar a rigidizar la labor que

desempeñan dentro de un servicio determinado, y permanecer muchos años en

el mismo grado de frustración, lo que llama a una mala atención a quienes

nosotros nos debemos que son los ciudadanos de éste país.

Fortaleza: Es que cuando un funcionario público, está dentro de la

planta, puede tener la independencia de cualquier administración, que pueda

asumir dentro del servicio teniendo el color político ¨X¨ o ¨Y¨ puede tener la

independencia para representar aquello que no se ajusta a procedimiento o

función que tiene el servicio, y el funcionario puede desempeñar la labor que el

Estado de Chile le está pagando, además una mayor estabilidad en el empleo.




situación de los “funcionarios públicos”? justifique.

Darko: Yo creo, no sé si fue con Lagos o con Bachelet, pero muchos

funcionarios que llevan muchos años dentro de la Administración Pública y que

ya habían cumplido una etapa para poderse jubilar y no lo hacían porque, los

recursos no alcanzaban, y nosotros por medio de la ANEF lográbamos

establecer y anunciar con esos gobiernos incentivos al retiro. Por cantidades de

dinero bastantes elevadas para poder producir un tiraje en las plantas y que el

sector público a la vez se fuera resguardando, y con eso se produjo un claro,

pero un claro retroceso no son las mismas condiciones ni cantidades que éste

Gobierno está ofreciendo.

Entrevistador 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente



Darko: No hay acciones, sino que hay un claro menoscabo y no

reconocimiento y una clara muestra de un desprecio a los funcionarios, esto se

manifiesta en sus asociaciones de funcionarios para graficarlo un claro ejemplo


164

de esto es: que la administración de la directora actual ( de la Dirección del

Trabajo) María Cecilia Sánchez, incurrió en prácticas antisindicales contra las

asociaciones de funcionarios, no reconociendo la función que ella

desempeñaba, sacándola del cargo que tenía y eso vulnerando un derecho,

hacia abajo una autoridad puede hacer lo que quiera.

Entrevistador 5.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades





respecto?

Darko: Yo creo que desde antes, desde el Gobierno de Frei ( hijo) que

marcó un hito que se comenzó hablar en esos años encabezado por Claudio

Orrego de la modernización del Estado yo creo que ahí se creó algo

sistemático y ordenado con capacitación, comparación con otros países para

ordenar la institución, que no solamente en el plano de lo que era la estructura

de la tecnología, parque automotriz, sino que también de capacitación y

mejoramiento económico, de los funcionarios públicos, incentivos individuales

y después de carácter colectivo y que después se fue dando en una continuidad

al Gobierno de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet .Yo creo que se pensó y se

empezó a implementar en el Gobierno de Eduardo Frei.

(….) Los incentivos no son sólo remuneracionales, estos gobiernos, y los

convenios que tuvieron con la ANEF fueron también con becas para aquellos

funcionarios que si cumplían unos determinados requisitos podían realizar unos

estudios de magister o doctorados en universidades nacionales o extranjeras.

Que permita un desarrollo dentro o de los funcionarios públicos por lo cual, no

solo por la parte económica, lo cual además no es que el Estado lo haya

regalado si no que los funcionarios públicos lo ganamos en la calle.

Además por evitar que las plantas siguieran creciendo, por motivos de

eficacia o gestión, dado que es mucho más fácil negociar con funcionarios a

contrata, dada una marca de éste Gobierno, con corte de ideología neo-liberal.

En la negociación que se produce con la ANEF, dicen miren, no cambiamos

estos aspectos y negociamos estos incentivos que están negociados a los PMG

que son los que negocia cada servicio público con el Ministerio de Hacienda o

mecanismo colectivos, y con eso la zanahoria, tenemos que trabajar para los

compromisos que se sustentan y no para dar un buen servicio a los ciudadanos,


165

la preocupación es cumplir la meta, porque o si no ésta disminución disminuye

los sueldos.

Entrevistador 5.1.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades


Sebastián Piñera en materia de su personal, en éste sentido, usted



Darko: Yo veo un discurso esquizofrénico. Hay un discurso de respeto a

la Administración Pública, disociado completamente de lo que es. El cómo se

trata a los funcionarios públicos en la gestión que se hace dentro de la

institución, tanto en la política de personal (en el caso nuestro no existe) es

más, te insisto creo que es un desprecio a os funcionarios públicos. Entonces el

discurso es de respeto, pero en la práctica está completamente disociado, lo

cual puede ser un discurso propio de la administración privada.




Darko: considero que primero que todo, tiene que apuntar a que la

modernización debe ir de la mano de los funcionarios públicos a través de sus

asociaciones, para que estos se encuentren verdaderamente legitimados, eso

es lo primero, una participación de aquellas organizaciones en nuestro caso en

su grado superior la ANEF, como en las asociaciones que se encuentran

insertos en cada uno de los servicios públicos eso es un requisito básico,

porque el camino es con los trabajadores y no disociado de los trabajadores.

Además, para que los funcionarios públicos puedan desarrollar una labor

encomendada por el Estado, necesitan de la estabilidad en el empleo y la

estabilidad en el empleo la dan nuevas leyes de planta. Creo que esos son los

requisitos básicos para ésta pregunta.

Entrevistador 7.- A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los




166

Darko: Lo primero es que nosotros, los dirigentes gremiales

debemos prescindir de cualquier partido político, en que militemos y acatar

las órdenes que van en contra de lo indicado por los miembros de una

organización, se deben primero a las bases y yo creo que en las

administraciones pasadas se dio eso, y no se peleo con la fuerza que se

debió haber luchado para poder lograr ése objetivo nosotros nos hacemos

responsables que cualquier cambio que se hiciera en la calidad jurídica no se

regala, sino que se conquista, se lucha por el, acá nadie nos regalará nada y la

historia así lo dice en nuestro país desde lo que pasó en la Matanza de la

Escuela Santa María de Iquique (…).

Hay problemas de individualismo y debemos ir conquistando la cultura de

la solidaridad se debe tener conciencia y pensar que los problemas son de

todos, creo que el mundo político está completamente disociado del mundo

social. Porque el mundo político gira en torno a lo que es el statu quo del

sistema. El mundo político concretamente promulga con éste sistema neo-

liberal. Hay una clase, la clase política que promulga con éste sistema está

manifestado en un tercio otro tercio concretamente se beneficia del sistema que

le sirve, otro tercio no puede hacer nada, entonces hay una disonancia que yo

creo que va a seguir porque el sistema de representación no se ha cambiado.




Darko: Yo creo que la persona que está en planta al interior del Estado,

puede tener más libertad para poder representar si lo que hace, se ajusta o no

(a la norma), por tanto, en la gestión que hace una jefatura que representa la

administración de un Gobierno “X” que esa persona está en contrata imagínate

en honorarios, va a hacer lo que sea, se ajuste o no, al procedimiento que tiene

establecido el servicio público.









167

Darko: Porque, es un gasto del Estado.

Félix Arredondo

Sociólogo de la Universidad de Chile, Experto en relaciones

laborales de la Dirección del Trabajo




Félix: No sé si la palabra clave es estar de acuerdo, porque esto es lo

que existe en el Estado, son básicamente, uno podría resumirlo en relaciones

contractuales de vínculos de Estado de funcionario y el Estado, vínculos

jurídicos como el:

Vinculo de planta, el de contrata y el de honorarios, eso efectivamente

existe en la realidad del Estado, hoy en día, ahora si uno se va a las

definiciones, en estricto rigor los funcionarios son: Planta y contrata, los

honorarios por definición, no son funcionarios y están, básicamente llamados a

cumplir una función temporal, esporádica y accidental.

Claramente la clasificación que hay hoy en día no da cuenta de la

realidad organizacional del Estado, tiene situaciones en las que en primer

lugar se generan, incentivos perversos. por ejemplo: de que más allá que

efectivamente hoy existen mecanismos de promoción, evaluación de los

funcionarios de planta, no son ejercidos, por lo tanto se generan algunas

situaciones en que es evidente (no por lo que uno pueda ver), es evidente que

dentro del Estado el funcionario de planta no cumple la función que tiene que

cumplir, bueno uno no puede homologar funcionario de planta alguien que no

hace la función que debe cumplir, pero si hay ciertos reductos que están

altamente protegidos y que esa alta protección genera éste incentivo (perverso),

por otro lado hay contratas que también, porque además está condicionado a

las realidades organizacionales de cada servicio. En el caso del a contrata es

más bien distinto, porque lo que ahí ha operado, es la generación de un tipo

de poder corporativo a partir de las asociaciones que está bien que así sea,

tienen que existir la posibilidad de los trabajadores, como en cualquier

funcionario del Estado o fuera de ella de organizarse, de negociar

colectivamente y luchar por sus derechos.


168

Y eso también ha generado en algunos servicios, que éste fenómeno de

los trabajadores que tienen un incentivo para no cumplir su función (planta),

también se van llenando los contratos con algunos trabajadores que están bajo

el vinculo de contrata.

Por otro lado tienes a los trabajadores a honorarios que son como un

fenómeno emergente en los últimos 20 años, que viene a cumplir la apreciación

que tienen las plantas de los servicios públicos, y que empiezan a cumplir

labores permanentes hay servicios en que los productos estratégicos están

siendo cumplidos por funcionarios a contrata, no es el caso de ésta

institución, pero si por ejemplo un caso que conozco de cerca es el INE92;

en el INE se tienen líneas de investigación completas que se han levantado,

desde el jefe de proyectos hasta la última persona, todos son a honorarios y a

contrata.

Entrevistador: ¿Por qué razones se forman éstos departamentos, con

éstas calidades características?

Félix: Hay razones de distinta índole a distintos niveles, yo creo que: En

un primer nivel que es más estructura, tiene que ver con la necesidad de no

generar condiciones para la articulación de un actor social que en la

historia de Chile fue absolutamente gravitante creo que ése es el eje

estructurante de por qué no se ha resuelto éste problema, es porque en el

fondo si tu resuelves ése problema tienes la posibilidad de Constitución de un

actor mucho más potente que si no lo resuelves. De ahí que los gobiernos de la

concertación, nunca, nunca enfrentaron el problema, que claro se

operacionaliza en un problema legal, que es el problema de las plantas,

entonces tienes los hechos que son:

Comienzas a generar una serie de políticas sociales , para enfrentar lo

que la gente de la concertación llamo la deuda social de la dictadura, y esos

programas sociales no fueron acompañados por una restructuración de las

plantas de los servicios públicos, tú tienes plantas de año, y eso te lo han dicho

todos a quienes has entrevistado año a año entonces en la Ley de Presupuesto

en donde hay un artículo transitorio que dice que se puede contratar a más

contratas y la posibilidad de contratar a honorarios, entonces la razón de fondo:

tiene que ver con eso porque eso te obliga a entrar a una discusión con la

92 Instituto Nacional de Estadísticas de Chile.


169

ANEF, la ANEF tiene una propuesta al respecto a éste tema (…) Lo que no va

en la línea del eslogan “todos los contrata a planta, todos los honorarios a

contrata” ése es el eslogan, pero en términos de propuesta hay algo que tiene

que ver con un carrera funcionaria con sistema de desempeño legal asociado a

productividad (…)Y la razón porque no se soluciona es por que obliga a

negociar con la ANEF y poner en discusión eso.



Félix: Yo creo que más bien hay debilidades, no le he visto fortalezas:

claro son debilidades porque, finalmente, se generan climas organizacionales

dentro de la institución que son absolutamente nefastos, tú si hablas con gente

del INE que no voy a nombrar, y hablas con personas que están a honorarios te

dice “sabes que el INE” existe porque nosotros lo hacemos funcionar, además

la gente que está a honorarios es gente con formación universitaria mayor, con

conocimiento más fresco respecto de los temas, claro si bien hay gente que

sabe en planta, sobre todo en servicios que son altamente técnicos dentro de

los trabajadores a contrata y sobre todos los trabajadores a honorarios hay

gente competente etc., etc., también hay mucha gente que viene de una lógica

de burocracia que no ha entrado en la lógica de modernización del Estado, muy

anclados en el procedimentalismo, poco orientados en los resultados. Entonces

se genera ésta incisión entre funcionarios que no son reconocidos como tales y

que en gran medida: hacen gran parte del trabajo, entonces (los a contrata y

planta) se ven amenazados por estos nuevos, entonces, hay un tema que

resolver, lo que demuestra una gran debilidad del tema.

Además una debilidad mayúscula que tiene que ver, finalmente, con

temas en que el Estado mismo te está negando un derecho al trabajo, aquí lo

que hay es un no reconocimiento de un sujeto como trabajador (habla de los a

honorarios) hay una subordinación y dependencia, hay una relación jerárquica y

no hay un reconocimiento de esa situación laboral, hay jueces del trabajo que

han fallado diciendo que el Derecho del trabajo al ser un derecho de bien

público está por sobre la normativa, excepto cuando hay una normativa que

establece un nivel de protección superior, que sería esa en el caso de los

trabajadores que están bajo el Estatuto Administrativo que tiene una protección

mayor que la que hoy establece el Código del Trabajo, por lo tanto, basta que el


170

trabajador sea protegido por esa figura jurídica, pero cuando cae en ése

terreno, lo que debería funcionar es el código del trabajo, eso ha sido corregido

en la Corte Suprema, donde dicen lo que acá lo que opera es el Código Civil y

el derecho del trabajo no corresponde a esa figura.



públicos?

Félix: Hay una traba que es política, mira trabas gremiales yo creo

que no hay, al contrario lo único que veo son esfuerzos por cambiar ésta

situación por parte del gremio ANEF, CUT, los gremios empresariales no se

han hecho parte de ésta discusión, de hecho la argumentación que han dado en

algún momento es decir, ah pero como el Estado (lo ven como un ejemplo) a

nosotros nos multa cuando tenemos colaboradores que son prestadores de

servicio porque dicen que estamos ocultando una relación laboral, y el primero

que oculta relación laboral es el Estado

Lo que si hay es una traba que es política y tiene que ver con el encierro

en si mismo del nivel político, porque no les interesa, (…) Como hipótesis

parece haber algún vinculo entre una concepción de política social focalizada y

centrada en los márgenes que además no tiene una lógica de continuidad, es

año a año no son evaluadas y si lo son, son muy específicos en el efecto que

logran, en el grupo especifico y como no son orientadas a cuestiones más

estructurales estas formas contractuales son funcionales a eso, porque además

impiden la Constitución de los trabajadores en estas políticas sociales como

sujeto colectivo, yo creo como hipótesis que debe estar presente en la memoria

histórica de la élite, los procesos de organización del Estado pre 73.





Félix: No, lo único que hay ahí es un acuerdo que tuvo Lagos a propósito

de los escándalos de corrupción y que derivo en la creación de ésta agenda de

la Alta Dirección Pública (ADP) que finalmente quedo en la superficie del

servicio. Y ha surgido una dualidad, el intento fue más bien táctico por un


171

problema a nivel de confianza política, pero hacia los funcionarios no hay

acciones.




Félix: No, tampoco, es más hay una promesa, una carta que circuló, una

promesa en donde decía que durante los gobiernos de la concertación, se

había hecho una campaña del terror donde dicen: que nosotros vamos a

despedir, pero que en realidad nosotros (Gobierno) lo que queremos hacer es

profesionalizar, por tanto, lo que vamos hacer es superar estas condiciones

precarias de trabajo que nosotros sabemos que el sector público tiene. Eso la

carta es lo que dice, y reconoce éste problema, que hay funcionarios a: contrata

planta y honorarios, y que los contrata y honorarios son precarios porque no

tienen estabilidad (…).

Entrevistador 5.- ¿A su parecer cuales son los discursos y las prioridades





respecto?

Félix: No se si hay un discurso respecto al personal, me da la impresión

de que no hay un discurso, que hay una declaración, en torno a la

modernización del Estado, pero no he visto cual es el discurso respecto al

personal.






Félix: Un discurso de 24/7 el sentido de la urgencia, esos tipos así como

eslogan, yo no he visto más que eso.


172




Félix: Yo creo que deben apuntar claramente hacia las orientaciones

internacionales en la materia. Es hacer cumplir en el fondo los compromisos

que Chile tiene respecto al trabajo decente y eso implica eliminar la figura

contractual de honorarios del mapa, modificar la figura contractual a contrata,

en generar un modelo más moderno. Las propuestas (…) Tiene que ver con

generar un cuerpo técnico estable y que estable no significa inamovible,

sujeto a evaluación, pero desde el ámbito de una carrera funcionaria. Con

una superioridad flexible, en la modernización yo creo que debe existir

evaluación, trabajo por desempeño, yo creo que ése modelo debe estar con un

sistema de protección. Hacer la clásica distinción entre Estado y Gobierno.




Félix: Yo creo que estos cambios: se tiene que dar en el contexto de un

cambio mayor, mira yo creo que en el marco actual éste cambio no va a

suceder, por lo tanto muchos de estos cambios, porque además sólo no tiene

sentido, me parece que éste cambio tiene que estar inserto dentro de un

cambio más global y que está dado por la generación de una nueva

Constitución, como un nuevo pacto social. Tiene que ponerse primero un

criterio respecto de los asuntos sociales, en el fondo es la consecuencia de un

cambio mayor, que implica un cambio social y mediático y evidentemente

cambios políticos.

En donde los actores llamados a participar es la ciudanía, en la medida

en que la ciudadanía se re-tome lo político puede ser posible. Hoy bajo el

estado actual no son cambios posibles, hay una disociación entre lo político y lo

social.

Cambios globales que tienen, como condición, que los actores políticos

hoy día se tienen que estar constituyendo

El trabajo decente debe ser reconocido tanto en el Estado como en el

sector privado, tú no sacas nada con que sólo se ha reconocido con el sector

público, que pasa con por un reconocimiento del Estado en primer lugar del

trabajo, esa afirmación no es como la elite entiende la generación de la riqueza

(...).


173


redunda en una disminución en la capacidad de gestión, y los servicios


Félix: Si lo que pasa es que yo creo que el problema no es de gestión,

porque la gestión es relativa, ¿Qué es la gestión? Es la organización de las

cosas para lograr un fin esencial de las condiciones que tiene, pero como las

condiciones están dadas, y estas son las condiciones lo único que podemos

hacer para lograr un buen servicio es gestión, entonces dada ésta realidad

organizacional y dada estas figuras contractuales yo podría hacer un poco

mejor las cosas o un poco peor, entonces el problema no es gestión sino la

lógica en que se organizan las cosas y la función del Estado que tiene hoy día.

(…) Si nosotros vemos el tema a partir de la gestión y por lo tanto no

cuestionamos los objetivos claro cuestionamos el medio, porque el objetivo está

dado, el punto es que para transformar ésta cuestión nosotros tenemos que

fijarnos en eso, en el objetivo y los objetivos de las organizaciones es lo que

hay que cuestionar y en función de ése objetivo se construye la organización

para atrás.

Claro si tú te centras en la gestión, uno dice ah claro para mejorar la

gestión, lo primero es eliminar a los funcionarios de planta y ahí tengo

imposibilidad o dificultades para mover gente dentro de las

organizaciones, segundo tengo que eliminar los sindicatos, porque es

mucho más eficiente tratar con los funcionarios uno a uno en una lógica

de promoción individual y por lo tanto la negociación colectiva es anti-

gestión, entonces si entramos en esa discusión en el fondo estamos

discutiendo en una cancha que ya está rayada, yo creo que para ver la

estructura del Estado, la estructura jurídica del estado y si es que esa

estructura jurídica aumente o disminuye la gestión la gestión tiene que

definir cuáles son sus objetivos, como hoy ya están definidos los objetivos la

gestión podría verse mucho más aumentada en su eficiencia si aplicamos

algunos principios neo-liberales, por ejemplo no sindicato, eliminar trabas. Yo

creo que no va por ahí la cosa.






174




Félix: No lo sé. La verdad que no sé cuál es la razón que han

manifestado públicamente y cuál es la razón de fondo. Me imagino que para

entrar a discutir el seguro de desempleo en el sector público mira imagínate

cuando hizo esto Lagos, estamos hablando del código del trabajo, si nos

ponemos a discutir que al sector público también les, vamos a dar seguro

de desempleo abrimos un flanco pero de aquellos, tienes que considerar

que la organización sindical más importante en Chile es la ANEF, es la que

tiene más peso. Porque han logrado mantener ése poder yo creo que hay

ahí un reconocimiento que en el fondo metes ahí en la agenda a un actor

que no tenías considerado. Y es por que en el fondo no puedes poner,

aunque sea lógico, un mismo tema sobre la mesa a dos actores en el fondo no

es viable, por que hay un problema de viabilidad, y se ven otros temas, el

problema no es el seguro de desempleo, hay problemas mayores los

honorarios, etc., eso.


175

Ignacio Irarrázaval Ll.

Director del Centro de Políticas Públicas de la Pontificia

Universidad Católica de Chile. Ph.D. en Política Social, London

School of Economics, Inglaterra. Profesor Adjunto del Instituto de

Sociología UC. Se ha desempeñado como socio en Estudios y

Consultorías Focus y como investigador del Centro de Estudios

Públicos. Fue profesor del Departamento de Economía de la

Universidad de Chile y profesor visitante en el departamento de

Asuntos Urbanos y Planificación del Virginia Polytechnic Institute

and State University (EE.UU.)93.



públicos?

Ignacio: Yo lo digo desde una mirada más estratégica, a lo mejor, más

que de política pública que nadie está convencido, nadie está convencido en la

práctica de que: El mecanismo de la planta es un buen mecanismo, o sea la

inamovilidad laboral y todos los beneficios que tiene los funcionarios de

la planta, a nadie le convence de la Concertación y de la Alianza. Nadie te

lo dirá en público pero es así. Nadie quiere hacer crecer la planta, con el

régimen contractual actual. Eso es así… y que ha pasado es que las plantas

han estado congeladas y hemos ido creciente con los contratas y fuertemente

con los honorarios ¿y en la práctica que es lo que se ha dado? que lo sensato

sería tener una estructura contractual de funcionarios públicos que dirá altos

niveles de estabilidad, pero que diera bastantes niveles de flexibilidad, y como

eso tiene un costo político altísimo hay una ANEF muy fuerte, nadie lo quiere

mover y nadie lo va a mover en la práctica. En la práctica como lo hemos

conseguido como país y esto sacándome una careta de oposición o de

Gobierno, es teniendo una planta dicho vulgarmente “trucha” teniendo

funcionarios a honorarios y contrata esa es la manera de tener una planta

relativamente flexibilizada y que la puedes adecuar a los movimientos que tú

93 El Entrevistador sólo respondió desde la pregunta número tres en adelante, no obstante

se pueden inferir las preguntas números 1 y 2 en el contenido de las preguntas 3 en

adelante.


176

puedas tener. No es solo un tema de confianza política sino también

profesional. Piensa que en el Gobierno de Ricardo Lagos, su gran merito es el

sistema de concesiones, son por los funcionario contrata, si mal no recuerdo,

creo que el sistema no está bien estructurado, si mal no recuerdo la unidad de

concesiones recién está metida en el organigrama del MOP (podrían hacer una

pequeña investigación ahí), pero todo el sistema de concesión funciona así.

Entrevistador: Recién tuve una entrevista con un funcionario de la DIPRES

y él me dice que esa unidad del MOP (vialidad) no las contrataron a

contrata si no a honorarios, porque esto implicaba, poder pagar más a

ésta persona.

Ignacio: Por eso te digo, nadie quiere poner la bomba en el hoyo, y éste

sistema que tenemos de planta finalmente, no nos sirve para tener un servicio

público moderno, y yo creo que hay una especie de consenso que nadie te lo

dirá en público, pero en el fondo ¨yo¨ necesito tener flexibilidad para contratar

sobre todo en cuestiones sofisticadas como concesiones, en que hay cosas

muy especificas, para proveer a profesionales. El sistema es a honorarios.

Entonces, no se quiere atacar el problema de raíz, dado que cambiarlo

también tiene sus costos, te fijas, sabemos todo lo que pasó en el Gobierno de

Ricardo Lagos que vino el caso del MOP-GATE y todo eso.

(Hace alusión a una publicación de personas en el Estado, por un Estado

de clase mundial y los temas que allí se señalan)

Las propuestas que se han hecho, aun no se han asumido, dado que

nadie quiere mover mucho las aguas o sea la idea que yo tengo es que a todo

el mundo conviene esperar que los servicios jubilen con la gente de planta, la

idea es que la planta se vaya nutriendo cada vez más y más longeva, vieja e

inútil digamos. Hasta que llegue el momento obvio en que tendremos que hacer

y ahí tenemos que reformular el Estatuto Administrativo pero como sabemos

que esto no va a pasar en éste Gobierno los cambios no se harán.









177

Ignacio: Yo estoy aquí en una óptica de los funcionarios públicos para

prestar un servicio, nosotros consorcio para la reforma del Estado proponemos

que, los funcionarios públicos, puede funcionar muy ofensivo, uno aspira a

poder capturar a todos los funcionarios públicos. Más que servirse, de ser un

funcionario público.

La producción en el sector público es un tanto engorrosa en el sentido

que acciones que apunten a mejorar la situación de los funcionarios públicos

per-se, no sé qué negociaciones han habido ahí, más que el reajuste del sector

público, esto porque mejorando la situación de los funcionarios públicos ¨gratis¨.

Dado que, controlando su nivel de productividad que me ofrece adicional,

no sé, si esa es la pregunta. En ése sentido controlando la productividad que

me ofrece el funcionario público. En ése sentido yo creo que se ha hecho muy

poco a lo más debe haber un reajuste a los funcionarios públicos, yo soy

partidario de avanzar urgentemente a mejorar la situación de los funcionarios

públicos, en fin de la productividad, de resultados que los podamos medir por

resultados de procesos, resultado de impactos o por últimos de satisfacción de

usuarios ahora que ha pasado con eso, en el pasado tu sabes que se crearon

los PMG que al final pasan a ser parte de la estructura del sueldo.

Los PMG que yo creo que fue una extraordinaria apuesta, muy valiosa,

cuando se generó en la práctica el PMG está bastante distorsionado, y éste

mecanismo al final del Gobierno de Bachelet. Tú sabes que en el Gobierno de

Bachelet se encargó un estudio al Banco Mundial, sobre los PMG, y al final la

conclusión era: que los PMG eran bastantes convenientes, pero que no

producían estos incentivos a mejorar la producción y la recomendación era

cambiar, no sé qué ha pasado en éste Gobierno respecto a un cambio de

incentivos ligados a desempeño. Yo sé que hay bastante consenso en que los

PMG, no son lo mejor, pero es lo que hay.

Entrevistador: en relación a los incentivos ¿usted creé que está bien que

siempre sean remuneracionales?

Yo creo, que el grueso de los incentivos es pecuniario. Yo no soy experto

en RRHH. Ojo ¿no sé que otro tipo de incentivos se pueden ofrecer a los

funcionarios públicos?, ¿te fijas? Hay incentivos de capacitación. La impresión

es que los incentivos de los funcionarios públicos no están funcionando bien. Yo

te diría que el incentivo remuneraciones ligada a desempeño.


178

O sea, yo creo que está todo el tema de la ADP, o sea quien lleva la

gestión del RRHH en el Estado es el Servicio Civil, pero en verdad yo creo que

el Servicio Civil no está cumpliendo su rol, el Servicio Civil está funcionando

como una institución dependiente del ministro de Hacienda que le cuida los

pesos al Estado que es importante, pero de ahí, a ver el como la gerencia de

RRHH del Estado, no lo veo tan claro.






respecto?

Ignacio: Si hay una apuesta, ahí a la alta a la ADP y una Ley que

pudiera mejorar la situación de la ADP, pero la ADP se refiere a un segmento

de los funcionarios públicos, lo otro que ha hecho Hacienda con una unidad de

control de gestión que hace un seguimiento del funcionamiento básico con las

cosas que tienen que ver con la cantidad de licencias y prácticas de esa

naturaleza y que estrictamente son como un control, que de gestión.

¿En que se ha avanzado? La respuesta corta no mucho, la respuesta

más larga está la Ley de la ADP, pero que incluye un aspecto y no sé qué más.

Yo tengo una pequeña critica al Servicio Civil que yo creo que por el lado de

las capacitaciones hay mucho que desarrollar y eso no ha cambiado con el rol y

las expectativas del Servicio Civil.






Ignacio: Un discurso más o menos crítico. Yo no he visto grandes

cambios. Yo pienso que no quieren que explote la bomba, no se quieren mover

las aguas dado que eso significa pronunciarse respecto del régimen de planta,

tradicional del Estatuto Administrativo que nadie quiere. Algo como la carrera

docente y el proyecto de cambios de la carrera docente y lo extrapola con

necesidad de poder llevarlo a los funcionarios públicos, lo cual sería interesante


179




Ignacio: Yo creo que ahí debería haber un modelo mucho más a la

neozelandesa con contratos de desempeño. No sólo vinculante para la

persona que tiene el contrato, como funciona en la ADP sino vinculantes para

todo el servicio, si tuviéramos contratos de desempeño que sean vinculantes

para toda la Administración Pública, esos contratos de desempeño aumentarían

la eficacia y eficiencia de la administración y probidad como un todo. Lo cual tal

vez tendría sus complicaciones para medir el desempeño del sector público ,

entonces ahí la productividad es un poco compleja de medir, pero si

pudiéramos fijar un contrato de desempeño y que fueran vinculantes, no sólo

para la cabeza del servicio sino que también para todo el mundo seria mirar un

poco a estos modelos neozelandeses.

La inamovilidad contractual es lo que está matando al Estado, y por otro

lado necesitamos para que Chile pueda seguir desarrollándose pensando en

que es un Estado relativamente pequeño, supone que quizás necesitamos

trabajadores pero muy bien capacitados, necesitamos superintendencias ( AFP

e ISAPRE) de alto nivel, necesitamos un servicio de evaluación de impacto

ambiental de optima calidad.

Entrevistador: ¿Cuál es su respuesta al discurso clásico de la ANEF de

aumentar las plantas?

Ignacio: Creo que la ADP ha sido tal vez no lo óptimo, que habrían

esperado pero ha sido un paso significativo todos los funcionarios públicos,

están sujetos a escrutinio público de desempeño, y eso no tiene que ver con

política, no tiene ningún sentido.

Para mi punto de vista transferir un funcionario público de un lugar a otro

cuando hay tantas normativas que lo hacen prácticamente imposible. Si

estuviera éste nuevo sistema de convenios de desempeño muchos más

estructurados, le pone un desafío al Estado, te fijas y eso tiene que ver con

política y en ése sentido le encuentro mucho sentido a la ANEF, puesto que no

queremos que cambie el Presidente de la Republica y cambie toda la

burocracia del Estado, eso no lo queremos de frentón pero lo otro, es que

por resguardar eso que el Estado no sea un botín de guerra se vuelva un

Estado muy inoperante, y al final hace tener un Estado que lo que hace, es


180

aumentar la contrata y aumentar los honorarios o sea por ahí, hay un cambio en

que los funcionarios a honorarios van a tener una responsabilidad

administrativa para que puedan firmar un contrato en representación del Estado

lo pueden hacer solo los funcionarios de planta, entonces ahora hay una

intención de hacer cambios legales, para que un funcionario a contrata tengan

la misma responsabilidad de un funcionario de planta.

Entonces por resguardar esto: que el funcionario público no sea un

botín político, que puede tener un sentido legítimo, nos fuimos para el otro

lado (…) con un sistema de evaluación con la mayor parte de los

funcionarios públicos en lista A, no tienen ningún sentido. Yo soy un poco

pesimista yo no veo un ánimo como para hacer algún cambio al respecto.




Ignacio: Lo que habría que hacer, es “comprar” en el buen sentido de la

palabra, a todos los funcionarios de planta (no sé si a todos probablemente no a

todos) o sea hacer un poco lo que está pasando con la carrera docente, en

donde paralelamente a lo existente, se cree una carrera para las nuevas

contrataciones. En donde yo permita a las viejas contrataciones. Si así lo

desean pasar a éste nuevo régimen, donde van a poder ganar más, pero se

regirán por estas nuevas normas. Se debe generar un nuevo Estatuto

Administrativo y eso hacerlo crecer en el tiempo.



prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique

Ignacio: Si, en cierto sentido si, por que el Estado se ha ido acomodando

a ésta estructura rígida que tiende a aumentar la proporción de funcionarios a

honorarios y ahí de nuevo el argumento de la ANEF es válido.

Esa persona que en muchas oportunidades es de confianza por asumir

roles importantes, fíjate con lo que pasó en el caso Kodama de la Ministra

Matte, resulta que la persona que era de confianza de la Ministra era una

persona a honorarios, sin embargo cuando quedo la “crema” ése “gallo” no

tiene responsabilidad.

Entonces ahí el argumento de la ANEF tiene razón porque esta

gente a honorarios a la primera del cambio se va. Entonces en el Estado,


181

no hay que proteger el interés de los funcionarios públicos, sino de la sociedad.

Entonces aquí no vale un resultado económico positivo o negativo.








Ignacio: No lo sé, se me imagina que es un tema de lucas. Entonces a

esta bomba de tiempo le falta explotar. Yo creo que no explotara aquí (Gobierno

del Presidente Sebastián Piñera), ya que el Gobierno es de cuatro año, y se

preocupa más de hacer cosa visibles que serán más recordadas, que hacer

cambios en las calidades contractuales, para que meterte en un enredo si

puedes pasar por al lado y eso pasó con el sistema de concesiones.


182

Entrevista a Pablo Kangiser

Pablo Kangiser es abogado de la Universidad de Chile. Desde

1990 se ha desempeñado como investigador del Programa

Legislativo, del que fue Director varios años, del Instituto Libertad y

Desarrollo.

Como investigador le corresponde prestar asesoría a

parlamentarios tanto en materias de técnica legislativa como en

aspectos constitucionales y jurídicos.

Anteriormente se desempeñó como asesor jurídico de la Segunda

Comisión Legislativa entre 1977 y 1990, donde fue secretario de

las comisiones. Fue miembro de la Dirección Jurídica del

Ministerio de Relaciones Exteriores; abogado del departamento

Jurídico de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) y

abogado de empresas privadas.




Pablo: Primero yo diría una cosa conceptual y de carácter amplio que: El

objetivo del Estatuto Administrativo es conciliar dos situaciones que operan en

sentidos inversos y que son:

Por un lado, que cada Gobierno que llegue, que puede ser muy distinto al

Gobierno anterior, necesita contar con funcionarios de su confianza, lo que

supone que los funcionarios antiguos corren el riesgo de perder incluso

arbitrariamente su puesto, y por esa parte trata de dar estabilidad a la función

pública. Es muy difícil lograr el equilibrio adecuado, y creo que hoy día con la

sola excepción del personal que es de exclusiva confianza de la autoridad que

los nombra, el resto de los funcionarios del Estado tiene un grado de estabilidad

que los hace inamovibles, virtualmente inamovibles.

Entonces, en el actual sistema de encasillamiento, hay que distinguir, de

planta, contrata y honorarios, porqué: Los de planta tienen carrera funcionaria e

inamovilidad; los de contrata, no tienen inamovilidad, porque tú los puedes

hacer durar hasta el término del año; igualmente los honorarios.

Ahora, los gobiernos abusan de los contrata y a honorarios, ahora la

LOCBAE, establece un límite de los funcionarios a contrata que es de un 20%,


183

en la práctica ése límite nunca se ha respetado, porqué siempre ha habido,

atribuciones legales para sobrepasar el límite, pero lo que pasa con éste

mecanismo de los funcionarios a contrata y honorarios es que ingresan al

servicio público, y luego generan presión para que todos estos funcionarios a

contrata y honorarios pasen a la planta, éste es un mecanismo de abultamiento

de la dotación de los servicios públicos y a mi juicio éste sistema no funciona

bien.

(…) bueno es un contrato a honorarios nomás, lo que pasa es que no

tiene por qué haber contrato a honorarios, un sistema bien diseñado tiene que

tener claro: cuales son las atribuciones del servicio, que atribuciones necesita

para cumplir con esa función y que funcionario necesita para ejercer cada

una de las atribuciones punto. No tiene por qué estar metiendo gente por

la ventana ¿te fijas? Normalmente esos funcionarios a honorarios es gente que

entra por confianzas políticas más que por necesidades estrictas del servicio.

Lo ideal es que cada servicio funcionara con su planta y punto que quede

bien establecida de acuerdo a las necesidades del servicio porque esto

otro de los a contrata y los honorarios son presión por entrar a la planta.

Yo estuve muchos años en el servicio público a honorarios y la razón era:

para que no tuviéramos inamovilidad “metiste la patas una vez y para afuera al

tiro”. Y para eso funciona además las calificaciones, pero, como no sirve el

problema es más bien cultural, no basta con cambiar una Ley o un artículo.



Pablo: (…) Fortaleza: le da un cierto grado de flexibilidad al sistema,

debería darle, pero no se utiliza para eso, el funcionario a contrata yo lo integro

al servicio y a fin de año analizo si acaso lo mantengo o no, pero la gente que

entra a contrata queda para siempre, hasta que haya un movimiento político y lo

metan a la planta y con los honorarios pasa algo parecido. En la cultura

organizacional la planta y la contrata son algo parecido. La fortaleza sería la

flexibilidad, pero en la práctica: no es así, no es así.

Debilidad: no es del sistema, sino es un problema de decisión política,

éste tipo de leyes las aplican los gobiernos y por lo tanto, sin decisión política

de que haya una planta flexible, la planta se van anquilosando y va engordando.


184



públicos?

Pablo: Yo creo que son de carácter gremial y de carácter político:

Gremial por que los dirigentes gremiales: obviamente no quieren quedar mal

parados, frente a las bases y se juegan por la inamovilidad absoluta de los

funcionarios y cualquier cambios que les afecte salen a la calle a protestar , a

pesar de que no puede haber huelga de funcionarios públicos como tú sabes, si

hacen huelga lo que hay es una simple paralización de servicios, la huelga es

procedimiento que está reglado en el código del trabajo para la negociación

colectiva, en el sector público no hay ése sistema, se llama huelga pero en

realidad es un simple cese de funciones.

Políticamente también, porque cada vez el aumento de la dotación es

mayor, y por lo tanto, en cada periodo electoral los funcionarios van adquiriendo

mayor poder político, son más votos y al ser más votos los candidatos tienen

que considerar esa votación, por lo tanto van teniendo más fuerza, entonces

¿Quién se atreve a hacer un cambio drástico a ponerle el “cascabel al gato”?

Nadie, porque el que anuncia pierde votos.





Pablo: Bueno sólo aumento de remuneraciones, aparte de esto yo no

conozco otro tipo de cambios así, globales, sólo son remuneratorios.




Pablo: Todos los años se pelea el reajuste de la ANEF Y ahora el

reajuste y éste año no fue poco un 5% y así, ha sido siempre.





185



respecto?

Pablo: Yo veo, que hay una escala única de remuneraciones del sector

público y permanentemente hay presiones para salirse de la escala única de

remuneraciones y que cada servicio haga su propio “arreglin” de bigotes, si un

servicio quiere tener beneficios mayores que la escala única que sean

especifico para ellos lo que tiene que hacer es amenazar con algún movimiento

o alguna cosa, y ver hasta donde tienen fuerza, ése es el mecanismo que se ha

seguido habitualmente, la amenaza de huelga contra un mejoramiento

remuneratorio. Y así ha sido siempre.

Entrevistador: ¿Está bien que esos incentivos sean remuneracionales?

Pablo: Lo primero es apuntar a la calidad de servicio, ése debería ser el

primero punto de vista que debe considera la Ley. La calidad de la gestión.

Recuerda que el sector público está para satisfacer a los privados, obtener

patentes, sus trámites, etc. Por ahí va y para lograr eso hay que tener personal

capacitado, con remuneraciones adecuadas, yo he leído que en éste minuto los

promedios de remuneraciones del sector público son mayores.

Independientemente de cuál es la rentabilidad, es decir, ¿Qué gana un

servicio público con meter a un funcionario a la planta? O ¿A contrata?

¿Qué gana? El funcionario que se mete adentro, que afuera va a ganar menos,

entonces el aumento remuneratorio del sector público, debiera tener un

límite y es que nunca debiera sobrepasar a los privados, porque el sector

público tiene un grado de inamovilidad mayor que el sector privado y

además de eso gana más plata. Por lo tanto tiene dos situaciones que hace

que la gente, entre trabajar en el servicio público o trabajar en el sector privado,

la gente va a ir al servicio público, la presión por engrosar ésta cuestión y

que es gasto público. Y la pregunta es ¿Cuán eficiente es el gasto? Tengo

mis dudas.

En el sector privado está el ciclo de ajuste. En el sector público entraron

los gallos a la planta y no los sacas más de ahí por último les inventas a los

gallos una pega timbrando papeles lo que sea, nunca más vuelves a

reconsiderar si ése funcionario está bien contratado o no.


186



Sebastián Piñera en materia de su personal?, en éste sentido ¿usted



Pablo: No veo más allá que gente nueva. Ningún cambio, incluso gente

de éste Instituto (Libertad y Desarrollo) se fue a prestar servicios al Gobierno.




Pablo: De acuerdo a lo que hemos estado conversando debieran

apuntar en dos sentidos:

A que haya una mayor flexibilidad, en el régimen estatutario de los

funcionarios públicos, que haya menos “apernamiento”, menos personas

apernadas ahí que tú puedas gobernar mejor, que tú puedas acomodar tu

recurso humano a las realidades que tú tienes que cumplir como Gobierno

Segundo y más importante, es que la discusión sobre el nivel

remuneratorio de los funcionarios públicos debe regirse por parámetros

técnicos y no por presiones políticas, eso para mí sería lo básico, que

hubiera por ejemplo una comisión. Un grupo objetivo que viera cuales son los

niveles remuneratorios, sin que estén haciendo éste “gallito todo el tiempo” con

la CUT y la ANEF por un lado y el Gobierno por otro y que al final la

remuneración sale del grado de presión gremial que puedan hacer sobre el

Gobierno, cuanto susto le pueda dar al Gobierno que los funcionarios hagan

boches de ahí sale, ¿pero qué criterio técnico es ése? Ninguno.

(…) Pero como todas estas cosas funcionan por Ley, la Ley termina

siendo rígida, porque o si no tu creas un sistema discrecional que es peor

todavía, entonces la Ley en el sistema público de contratación con Estatuto

Administrativo nunca va a tener la flexibilidad que se puede llegar al sector

privado, donde tienes otra Ley. En donde el sector público tiene que ser más

rígida además, no creo que se pueda avanzar demasiado en eso, hay que tratar

hasta donde se pueda.

Vuelvo a insistir el nivel remuneratorio no debe ser objeto de presiones

gremiales sino que el resultado de un estudio técnico.


187

(…) Se deben buscar mecanismos que permitan que el aparato del Estado

se acomode a las necesidades que el Estado tiene y no sea una cosa rígida

que solamente crece.




Pablo: Es un problema cultural muy difícil de manejar, yo soy escéptico,

no creo que vayan a producirse grandes cambios, no lo creo, porque los tres

factores conspiran en contra de los grandes cambios en la calidad jurídica de

los funcionarios factor político, factor social y los mediáticos, por supuesto hay

que agregar además las presiones gremiales que están siempre presentes. El

factor que no conspiraría sería una educación desde el colegio para que la

gente supiera en qué consiste la función pública y en qué consiste ser

funcionario público, pero pasarán muchos años, antes que eso se materialice

en algún resultado concreto.




Pablo: Es bien amplia la pregunta, habría que ir desmenuzando distintos

servicios, distintas situaciones, si en general es bastante rígida, la capacidad

depende mucho de las personas, en los últimos dos años en éste Gobierno se

ha visto una enorme capacidad de gestión de muchos ministros, que están

evaluados con 70, 80%, porqué hay capacidad de gestión, porque si la gente se

pone las pilas las cosas funcionan pero tal vez esa capacidad de gestión que

han demostrado algunos ministros, igual está limitada por la masa ésta informe

que es el Estado, en el arrastre, la pregunta es cuantos funcionarios de partidos

políticos de oposición y Gobierno están ahí sin colaborar en la forma que

debieran.

Además, esto tiene que ver con que el sistema de calificaciones nunca

ha funcionado bien, en la lógica los funcionarios de planta tú le haces una

calificación y pasan dos cosas:

Primero la calificación no sirve para nada, en el sistema remuneratorio

excepto unas asignaciones que han inventado en función del cumplimiento de

gestión, pero es mínimo y no impacta.


188

Otra cosa, es que nunca, o una vez cada mil años sale del sector público

un funcionario que ha tenido dos años una calificación en lista tres o en lista

cuatro, están todos en lista uno, ése habría sido un mecanismo que surgió en la

teoría de los que inventaron esto, estaban pensando en un sistema clasificatorio

que obligara al funcionario a participar activamente en el cumplimiento de la

función del servicio público, pero en la práctica no es así, están todos en lista

uno, no sirve, lo cual lo convierte en un trámite inútil.

Entrevistador: 9.- En los últimos años en nuestro país se han







Pablo: Yo creo que hace menos falta un seguro de desempleo en el

sector público donde tu difícilmente puedes desemplear a un funcionario

público, estamos diciendo que la gente entra al sector público y ahí queda, por

un lado y por otro lado si tu suprimes un cargo el funcionario público tienen 6

meses de su ultima remuneración, está en la Ley de Bases me parece (…)

entonces el funcionario tiene una indemnización de 6 meses que incluso puede

ser mayor y ha sido mayor en algunos casos.

Pero la lógica del seguro de desempleo es en el sector privado, en donde

tiene la siguiente característica y es que la economía es cíclica entonces hay

períodos en donde la economía va para arriba y se produce presión para

aumentar los sueldos en el sector privado, pero cuando vienen ciclos recesivos

el código del trabajo te prohíbe rebajar las remuneraciones, pero como el

empresario sabe que no va a poder rebajar las remuneraciones (…) Entonces

tampoco las sube cuando el ciclo va para arriba (…) Entonces en el sector

privado tiene sentido un seguro de cesantía, sobre todo si con el seguro tu

puedes limitar la indemnización por años de servicio.

(…) Obviamente las normas son distintas, todos es distinto, por lo tanto

el seguro de desempleo debe tener características distintas, no es un seguro de

desempleo propiamente tal, porque el desempleo en el sector público es

excepcional en el sector privado cuando vienen los periodos de baja vamos

despidiendo gente, por lo tanto: es distinto.


189

Sub-Director de Departamento del Servicio Civil

Dada su solicitud se ha decidido reservar su identidad.




Entrevistado: El concepto de encasillamiento en particular por Estatuto

Administrativo se refiere al traspaso de funcionarios de una planta a otra

cuando hay el traspaso de un funcionario a otra calidad.

Entrevistador: Me refiero a calidad jurídica o contractual del funcionario

público

Entrevistado: Te voy a contar unos pocos antecedentes, para respaldar

lo que te voy a decir, nosotros en el Ministerio de Hacienda, tú sabes que el

Servicio Civil, pertenece a Hacienda, participamos como comité modernizador.

Nosotros hicimos un diagnóstico, de la calidad contractual de los funcionarios

públicos en el Estado de Chile durante el 2010-2011, y nuestras conclusiones,

basadas en estudios del Banco Mundial y otras instituciones nos llevan a

señalar que: hoy día la modalidad del empleo público, no da para más. Es decir,

requiere urgente una modificación de fondo que permita integrar todas las

variables propias de la gestión que son: flexibilidad, capacidad de autoridad

para tomar decisiones; con todos los elementos propios del desarrollo persona

y que son necesarios para un buen desempeño público, estabilidad en el

empleo, evaluaciones contra desempeño, perspectivas de desarrollo, progreso,

etc., etc.

Hoy día, nosotros tenemos una modalidad en el empleo, que es

tremendamente compleja, ¿y por qué es muy compleja?, porque, tienes en la

práctica tres sistemas distintos conviviendo en paralelo, una situación bien

especial y única en el mundo.

Por una parte planta: tú sabes que están absolutamente, todos sus

procedimientos de ingreso, desarrollo y promoción absolutamente estructurados

y normados y estandarizados, pero que en la práctica no ocurren; Por otro lado

tienes la contrata, que hoy en día es más o menos el 45% de los funcionarios

públicos, que en realidad, perdona que te lo diga así, lo voy a colocar en

palabras coloquiales, pero: es una “bolsa de gatos”, o sea no sabemos lo que

ocurre allí. Hoy día depende de la buena voluntad que tengan los jefes de


190

servicio o sus secretarios para hacer gestiones en la contrata, pero la mayoría

sólo se dedica a hacer el procedimiento de las prórrogas de fin de año y nada

más. No hay evaluación de desempeño, desarrollo de información focalizada,

no hay proceso de desarrollo de carrera, como sí en teoría lo habría en la

planta; y por el otro lado, tienes a los honorarios, que es una situación bien

particular, los honorarios por definición son empleos transitorios, es decir tu

contratas a alguien para trabajar contra un producto o un programa, pero la

verdad es que los datos muestran, que tenemos a muchos funcionarios públicos

por años como honorarios, y sin siquiera homologar sus prácticas que es lo que

ocurre con la contrata, obviamente esos datos hoy día estos datos sientan las

bases, perfectamente para realizar una demanda contra el Estado, cuando se

dice que el Estado como mal empleador responde a la lógica de los honorarios

y además de eso hay que sumar la complejidad que el sector público también

tienes: código del trabajo en algunos servicios, por ejemplo la CORFO,

entonces tú tienes cuatro modalidades contractuales conviviendo nos genera

una tremenda complejidad para la autoridad de turno para tomar decisiones de

gestión y movilizar a la institución a alcanzar esos objetivos estratégicos, con

toda la serie de prejuicios que hay en torno a todas las modalidades, si uno mira

la curva de evolución de la contrata y las plantas de los últimos 20 años, tú te

das cuenta que la planta se mantiene estable, y la contrata que por Estatuto

Administrativo debe ser el 20%, no más que eso, en relación al 80% de la

planta, ha ido creciendo, creciendo, sistemáticamente, tú sabes que, en sector

público la planta no tiene obligación de jubilarse, por lo tanto al otro día tenemos

una cantidad importante de personas sobre los 65 años.

Entrevistador: Eso es verdad, por ejemplo en una entrevista que tuve, con

un funcionario de la Dipres, me contaba que en su servicio murió una

persona en la oficina, de “viejo”, muerte natural, y esa tragedia grafica la

situación que usted describe, y ésta a su vez merma en la gestión.

Entrevistado: Absolutamente, hoy día la modalidad del empleo es

injusta para todo el mundo, es injusta para la autoridad, porque en el caso de la

planta, es muy difícil tomar decisiones de gestión, no porque todos los

funcionarios de planta tenga prejuicio de flojos que es difícil ajustar el

desempeño, hoy día eso no es así, ya que hay instituciones públicas que solo

tienen planta y funciones fantástico, como el SII, pero en el SII las condiciones

de renta e higiénicas son muy distintos a otros servicios, ellos tienen funciones

fiscalizadoras por lo tanto tiene bonificaciones a su renta fija, y además otros


191

bonos por renta variable por desempeño que genera otras condiciones. Pero si

hay problemas para la gestión, en tanto yo soy dueño de mi puesto, desde mi

posición hasta la muerte, por lo tanto poseen la situación que ninguna otra

persona en Chile posee, los pescadores, por ejemplo se levantan a las 4 de la

mañana y lo que menos tienen es la estabilidad en el empleo, y por otra parte,

es injusta para los funcionarios, porque, en el caso de la planta hay muchos

prejuicios en torno a ellos son estigmatizados, si tú lo quieres, por un sector de

la vida pública.

Y en el caso de la contrata, lamentablemente tienes que lidiar en cada

noviembre y diciembre de todos los años, lidiar con la percepción de si

continúan o no. Entonces tenemos un sistema que está reventado y que

tenemos que buscar las formas para modificarlo para generar mayor

compromiso y motivación de los funcionarios, pero a la vez mayor rendimiento y

desempeño, con foco en la ciudadanía que es nuestro único giro y parámetro

Entrevistador: 2.- ¿cuáles son las fortalezas y debilidades que usted


Entrevistado: Ok, veo pocas fortalezas, veo pocas fortalezas, quizás

tendríamos que analizarlos por separado:

En el caso de la planta, probablemente la principal fortaleza es que

vemos a personas con mucha experiencia del sector público, y que si somos

capaces de gestionar esa experiencia entonces podemos traspasar el

conocimiento, gestionar el aprendizaje, y podemos utilizar a muchos

funcionarios de planta, como mentores de nuevos funcionarios que ingresan a

la Administración Pública.

En el caso de la contrata, el gran beneficio, está desde el punto de vista

de autoridad o las decisiones de la cumbre estratégica, es hoy día el espacio de

flexibilidad que tienen los jefes de servicio, los subsecretarios, los ministros,

para poder incorporar a profesionales competentes, motivados y con los niveles

o estándares de excelencia que requieren. Ahora, obviamente esto tenemos

que cruzarlo con el componente de las escalas remuneracionales o con la

estructura de renta. Tú sabes, que en el sector público está absolutamente

normado cuales son la cantidad por la Ley de planta, digamos, cuales son los

grado de planta o contrata está normado, por lo tanto también ésta flexibilidad

es imparcial, yo no necesariamente voy a poder traer a las personas con las

capacidades o el estándar que quiero, porque tengo que competir con sector


192

privado, entonces hay ahí una serie de otras variables que inciden, como la

vocación, el compromiso con la función pública en fin.

Y en el caso de los honorarios, obviamente entrega a la autoridad la

flexibilidad de contratar funcionarios, para tareas específicas, con condición de

labores específicas o tareas por producto, en fin. Ahora fíjate en un dato bien

interesante, que en la contrata, en general la crítica hacia la contrata de la

ANEF o del funcionario público en general es que existiría inestabilidad en el

empleo, pero si uno ve los datos en la realidad empírica de nosotros a raíz del

estudio que hicimos con Hacienda, nos hemos dado cuenta, de que el promedio

de permanencia de un contrata es de 10.5 años, es decir, en promedio una

persona está 10 años en la Administración Pública si es contrata, y la rotación

anual es menor al 1,5%, es decir, menos de 1,5% de los funcionarios al año, es

cambiado o no se le renueva su contrata, es decir, entonces tenemos ahí un

mito de la inestabilidad. El problema de la contrata no está en el dato duro de la

inestabilidad, está más bien en los estados emocionales y la inestabilidad que

genera, pero no en la realidad.

Que es lo que si ocurre en la contrata, es que no tenemos proceso de

gestión del desempeño, que permita tomar mejores decisiones de

recontratación, entonces hoy día no hay ninguna correlación, entre los

resultados de la pega versus la continuidad en el empleo durante el próximo

año, las decisiones son erráticas, no encontramos patrones hoy día no

encontramos patrón. A veces son criterios políticos, por su respectivo

desempeño, a veces son percepciones de similitud o afinidad con la persona.

Entrevistador: Tengo una duda, usted me decía que hay una disociación

entre los número y la percepción de los funcionarios, ¿Cree usted que se

puede deber a que el Gobierno de la Concertación duro muchos años y

por eso había cierta estabilidad?, pero ahora con el cambio de coalición

eso no es tan así, y se refleja ésta inestabilidad laboral de los

funcionarios.

Entrevistado: Ahora para hacer el análisis también hay que preguntarse,

uno: el tenor de la Ley por una parte, y por otro lo que efectivamente ha pasado

en la práctica, la Ley define que el empleado a contrata es un empleo anual, y

que hasta el 31 de diciembre por el sólo ministerio de la Ley se termina la

relación laboral o hasta que sus servicios no sean necesarios, entonces si uno

es estricto y es purista y se va a las reglas del juego, todos los funcionarios

públicos saben que están a contrata, que su empleo termina por el sólo


193

ministerio de la Ley el 31 de diciembre. ¿Qué nos dicen las buenas prácticas?

Obviamente que una persona incluso la Ley no obliga a avisarle a aquellas

personas que terminan sus funciones para el próximo año, si estoy obligado a

avisarle a aquellos que continúan con un mes de anticipación, entonces,

obviamente las buenas prácticas nos dicen, no si tú vas a desvincular a alguien

o no si va a continuar es razonable que ésta persona, sepa con cierta

anticipación para que busque nuevas alternativa. Entonces, por una parte

nosotros tenemos en la letra un empleo que por definición es flexible, pero

también, que ocurre en la práctica, una cosa son las percepciones y otra es la

realidad, efectivamente la percepción del funcionario era lo que tú dices con el

cambio de coalición lo más probable es que haya un cambio más o menos

importante, (entrevistador: la ANEF dice que se desvinculó a 10.000

personas). Exactamente, pero si tú miras los datos, no es real que, con la

Administración del Presidente Sebastián Piñera, se hayan cambiado más

funcionarios que con cualquier otro cambio de Gobierno anterior. De hecho lo

que ocurre es que la renovación o no renovación de contrato en general ocurren

en las posiciones de confianza, y marginalmente en las posiciones

administrativas o profesionales, quienes son renovados en general, si uno hace

un catastro global uno podría identificar más o menos unos 3.000 o 3.500

posiciones de confianza en la Administración Pública, asesores de gabinete,

jefes de gabinete, etc., etc. Obviamente esos funcionarios son renovados

porque la autoridad requiere gente de su confianza política, pero si tú miras y

haces un análisis de la rotación, en los estamentos administrativos, técnico-

profesionales, es marginal. Entonces efectivamente la percepción de los

funcionarios era que iba a haber un cambio mayor, pero la realidad nos muestra

que no ha sido mayor a lo que ha pasado en los cambios de Gobierno de

Aylwin a Frei, de Frei a Lagos, de Lagos a Bachelet.



Presidenta Michelle Bachelet, ¿usted identifica acciones que apunten a

mejorar la situación de los “funcionarios públicos”? justifique.

Entrevistado: Absolutamente, absolutamente, de hecho el Servicio Civil

creado el año 2003 como consecuencia de un gran acuerdo nacional a raíz del

caso Mop-Gate, nosotros somos hijos de Pablo Longueira y de Ricardo Lagos,

entonces surgen dos grande iniciativas modernizadoras, el Consejo para

Transparencia del Estado, para implementar la Ley de Probidad, y nosotros


194

(Servicio Civil) para aumentar los índices de transparencia y de meritocrácia en

la funciones publica; con la Alta Dirección Pública y Gestión de Personas. Antes

de esto, no había en rigor ninguna institucionalidad que tuviese como misión

principal la gestión de las personas en la Administración Pública. Y todo lo que

ha ocurrido con la gestación del Servicio Civil en la Ley del Nuevo Trato

Laboral, efectivamente es a partir de los gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle

Bachelet, entonces si funcionamos bajo la lógica de visión de Estado,

efectivamente ellos fueron los impulsores del cambio de ésta medida. Ahora

lamentablemente y digo lamentablemente porque en general los grandes

cambios de línea ocurren cuando hay una crisis institucional. Porque entre otras

temas, y siempre el tema de personas o gestión de personas, lamentablemente,

termina siendo una de las últimas prioridades, que ocurrió con la crisis

institucional, se ha avanzado en la gestión de la alta dirección pública, hoy día

la mitad de los servicios públicos más o menos 206, están inscritos al sistema

de Alta Dirección Pública, y se ha avanzado en transparencia, pero no

necesariamente se ha avanzado en la calidad de la gestión de los servicios ni

tampoco en la profundización de la gestión de personas. Nosotros hoy en día,

aún a pesar de la creación del Servicio Civil, tenemos un 90% de los servicios

que están en etapa muy precaria de desarrollo, en que las funciones de

recursos humanos se dedican a pagar sueldos ya todas las tareas

administrativas, y mucho menos focalizadas en generar plan de desarrollo

organizacional , gestión de desempeño, etc. Estamos muy preocupados de los

procesos y menos de las capacidades y los resultados de la institución, pero

efectivamente esto ha comenzado durante los gobiernos de Lagos Y Bachelet.

Entrevistador: La Alta Dirección es un segmento de la Administración

Pública y menor en cantidad de personas, significativo pero menor en

números, creo que lo ha hecho relativamente bien, alguien me decía que

de alguna manera el Servicio Civil funciona como un apéndice de

Hacienda que le cuida las chauchas al estado. ¿Qué diría de esa

afirmación?

Entrevistado: Si, yo creo que es, una aseveración fuerte, partamos con

la misión del Servicio Civil, ¿por qué se crea?, ¿cuál es la razón de ser?

Nosotros tenemos dos o una gran razón si tú lo quieres, que es, fortalecer la

Alta Dirección Pública y la gestión de personas en la Administración Pública

sobre el diseño de políticas y a partir de eso nosotros desarrollamos una serie


195

de sub-misiones u objetivos principales. ¿Qué es lo que tiene que ser el

Servicio Civil o a que está mandatado?:

Uno, a asesorar a las autoridades de Gobierno en el diseño de políticas,

el Servicio Civil su función es rayar la cancha, mira vamos a jugar en una

cancha de futbol, con éste metraje y usted jefe de servicio es el entrenador,

usted disponga sus piezas dentro de la cancha como usted estime conveniente,

pero, los goles se hacen así, se juega con una pelota de estas características y

no de otras, nosotros no tenemos un rol ejecutor por lo tanto, cuando uno

piensa en una reforma en materia de personas, en fortalecer la gestión, esto

queda trunco si es que sólo se ve del nivel central. Obviamente esto requiere

recursos de inversión, formación capacitación, entrenamiento, y desarrollar a

las personas en el Servicio, porque es ahí donde descentralizadamente tienen

que generarse los cambios. De hecho el Servicio Civil no tiene función

fiscalizadora, entonces nosotros entregamos las orientaciones, la dirección, y

decimos hacia allá tiene que avanzar la gestión de personas pero no tenemos

herramientas para asegurar el cumplimiento, eso queda para los servicios; y por

otra parte, la otra función del Servicio Civil y de mi subdirección, es pensar las

reformas de la función pública en el mediano y corto plazo, y a eso estamos

abocados hoy en día por ejemplo, pensar en que elementos de la modalidad del

empleo público, son materia de Ley y tenemos que reformarlas para movilizar

el Estado y generar una mejor institucionalidad, qué tenemos que hacer con los

contrata, tiene sentido que tengamos una dicotomía entre la alta dirección

pública y el resto. ¿Por qué no generar una integración?, y ver la gestión como

una sola, ¿por qué no, por ejemplo, generar contratos plurianuales para los

funcionarios públicos contra una evaluación de desempeño efectiva?, hoy día

nosotros tenemos al 98% de los funcionarios en lista 1. Por qué no crear una

evaluación efectiva y generar además indemnización. Hoy día los funcionarios a

contrata y ahí está la principal crítica de la precariedad, son desvinculados y se

van a la calle sin ningún elemento de peso, en el sector privado su tú te vas a la

calle, te vas con algunas luquitas. En eso está él Servicio Civil actualmente,

estamos en mejorar la calidad de la capacitación en el sector público hoy las

lucas se gastan.

Entrevistador: 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el presidente




196

Entrevistado: Estamos avanzando sistemáticamente en cuatro focos,

uno: diseño de políticas y gestión de personas para el sector público, me voy a

referir a eso, dos: diseño de reformas de la función pública de mediano y largo

plazo, tres: asesoría estratégica a autoridades de Gobierno y cuatro: gestión de

información de personas en la Administración Pública.

Sobre el diseño de política y reforma, me voy a referir a una gran

iniciativa que es el Plan de Reforma de la Modernización del Estado. La

modernización del Estado tiene dos grandes actores en la Administración

Pública, por un lado lo que hace SEGPRES, con atención al ciudadano y

Gobierno Electrónico. Y lo que hace Hacienda con nosotros, el Servicio Civil, en

materia de gestión y RR.HH. Bueno el Plan de Reforma a la Gestión que hoy

día es un plan piloto con 60 servicios y 18 de las 30 subsecretarias

aproximadamente, lo que busca es descentralizar la gestión, romper la lógica

de los PMG, con un Gobierno central que dice lo que es bueno y es malo, para

cada uno de los giros del negocio y lo que busca es concentrar las herramientas

y todas las actividades de gestión a lo que nosotros llamamos holding o

gobiernos cooperativos, que son todas las subsecretarías. Nuestra visión es

transformar a las subsecretarías que tienen servicios relacionados, como

justicia que tiene al Sename, instituto médico legal, gendarmería, etc. En un

Gobierno corporativo y que cumpla la misión, que está estipulada en el artículo

24 de la Ley de Bases, que es que los subsecretarios tienen que coordinar el

trabajo en sus servicios dependiente, por cuoteo político y otros problemas eso

no ha pasado históricamente, entonces tú tienes un subsecretario y los servicio

que funcionan por su cuenta. Nosotros apuntamos a que ésta coordinación

avance y avance con varios elementos y uno de eso elementos en particular es

la gestión de personas.

¿Cuáles son estos elementos? Uno, gestión efectiva de indicadores de

actividad principal más allá de los indicadores H y los PMG., nosotros queremos

que haya medición y avance sistemático en el diseño de políticas publica y en

ejecución de las políticas de cada servicio; dos, análisis de indicadores de

gestión interna que hoy día no ocurre si tú vas a un servicio y preguntas que te

muestren cual ha sido la evolución de las horas extraordinarias en el servicio en

los últimos tres años, eso hoy día no ocurre, no hay un sistema que te permita

consolidar esa información, nosotros tenemos que avanzar hacia allá; tres,

diseño implementación de políticas de RR.HH. y ahí entra directamente el

Servicio Civil con las orientaciones , las asesorías que es algo que

históricamente no ha ocurrido y la evaluación de la implementación de dichas


197

políticas y los sistemas adicionales; cuarto, que tiene que ver con los sistemas

de información para gestión de personas, actualmente no tenemos una base

que nos diga cuantas personas hay en el Estado que es una tarea difícil hoy en

día sino que decir, hoy día .sino que decir ok ¿Eduardo, cuantas capacitaciones

has realizado, cuáles han sido las notas en esas capacitaciones, ¿Cuáles han

sido sus notas en evaluación desempeño?, ¿En que otros servicios ha estado?,

etc., etc.; y por otra parte dotar a las subsecretarías y los servicios de equipos

de gestión capaz de hacerse cargo de una mirada integral de ésta matriz, de

estos cinco elementos que forman un modelo de gestión en particular, para

avanzar hacia la entrega de un mejor servicio a los ciudadanos, entonces allí

estamos colocando gran parte de nuestros esfuerzos para implementar en la

práctica primero vía gestión cambios que después a finales del año 2012,

finales del 2013 puedan ser institucionalizados en alguna Ley por ejemplo, lo

que no queremos es que ocurra un Transantiago , o sea una política pública

implementada transversalmente, sin pilotaje, sin gestión del cambio, que

finalmente repercuta de manera negativa en los funcionarios, en la autoridad,

en fin, queremos demostrar los cambios con los hechos y si no funcionan bueno

veremos otra alternativa, nuestra propuesta y la iniciativa del presidente es:

bueno generemos los cambios, veamos que son efectivos, veamos que son

útiles recibamos el feedback, de los funcionarios de los jefes de servicio, y una

vez que está funcionando vamos con éste proyecto al Congreso. Esto está

siendo implementado desde mayo del 2011 y ha sido ampliado a más servicios

éste año, nosotros queremos seguir trabajando, pero ahora desde arriba,

comprometer a los subsecretarios y a los jefes del servicio, hacia abajo, es en

eso en lo que estamos trabajando.

Entrevistador: Ojalá les resulte.

Entrevistado: Ojala, esto es como el proverbio chino de la montañita, el

chino que va con cuchara que quería cambiar la montaña, y la verdad es que

hay que empezar por algún lado, lo que no puede ocurrir y estamos dispuesto a

que nos tome 2, 3, 4, 5 años, lo que no puede ocurrir es mirar esto a distancia y

pensar que bueno, las plantas tienen que extinguirse, llegara un cambio de

Gobierno para que nos vamos a arriesgar a hacer algo.

Entrevistador: Nadie quiere de alguna manera que le explote la bomba en

la cara


198

Entrevistado: Exactamente, pero sabes, en algún momento hay que

poner el “cascabel al gato”, hasta el momento nadie ha estado dispuesto a

asumir los costos políticos de un cambio de fondo. Bueno, nosotros estamos

dispuestos a demostrar que estos cambios son posibles, buscar las alternativas

para que estos cambios ocurran y también estamos dispuestos a hacer todo lo

posible por estos cambios, para que el futuro Gobierno continúe con esto, lo

peor que podría pasar es que por decisiones políticas se afecte una decisión de

Estado, nosotros acá queremos imprimir una visión de Estado más allá de la

lógica del Gobierno y generar cambios de largo plazo.






respecto?

Entrevistado: Hay matices, creo que de las agendas valóricas, políticas

e ideológicas de la estructura gobernante en el momento y yo te diría que más o

menos que el mismo discurso o relato hacia la ciudadanía, es que el de una u

otra manera es el que los gobiernos han impreso hacia dentro de la

administración, si uno va a los Gobierno de Ricardo Lagos o Michelle Bachelet

la lógica del discurso ciudadano es más bien una sociedad de garantías, una

sociedad cercana a las personas, un Gobierno inclusivo, etc., y eso se ha visto

impulsado en las políticas de Lagos y Bachelet, con ciertos matices, por

ejemplo en el Código de Buenas Prácticas Laborales, que es un instructivo

presidencial generado por Michelle Bachelet, con foco en la no discriminación

de género, la políticas de género, fueron un sello del Gobierno de Bachelet por

ejemplo, nosotros reconocemos esas iniciativas, las valoramos, pero creemos

que son suficientes, y nuestra apuesto, va más o menos, en la línea del relato

del Presidente Piñera, es decir, una sociedad de oportunidades donde nuestro

trabajo es nivelar la cancha, para que todos quienes tengan la posibilidad, las

ganas y la capacidad para emprender, dentro del sector público lo hagan, y que

nadie que tenga la convicción y el entusiasmo por generar un cambio se quede

sin poder generar ése cambio, porque no tiene los respaldos del Gobierno

central para realizarlo, entonces en esa línea va nuestro foco.

Entrevistador: Entonces, con Bachelet, de alguna manera, la línea ha sido,

esto de las políticas de género.


199

Entrevistado: Exacto políticas de género, acoso laboral y sexual, todos

elementos que uno podría llamar entre comillas pro-funcionario en el sentido de

hacerse cargo de demandas históricas de la ANEF, con un foco social muy

marcado.

Entrevistador: 5.1.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades

respecto de la “política” del personal que ha tenido el presidente




Entrevistado: Para ser estricto en el programa presidencial, si bien uno

de los ejes centrales es la modernización del Estado, las personas en el

programa no tienen un peso relativo, ni sustantivo, salvo la agencia de

formación y la ADP, nosotros, pensando en la calidad de los funcionarios

públicos , un sistema de atención púbica en términos generales, nosotros como

Servicio Civil o como parte del Gobierno, las políticas de personal del Gobierno

le hemos querido dar el impuso siguiente que es utilizando los valores y

principios que rigen éste Gobierno es sociedad de oportunidades, sociedad de

valores, con algunas seguridades, pero principalmente fomentando el

emprendimiento y generando iniciativas de calidad y excelencia con miras al

ciudadano, el público, como nuestro único fin , hemos tratado de focalizar todos

nuestros esfuerzos hacia que los servicios sean capaces de entregar un

servicio de excelencia, a través de la gestión de personas, ¿y cómo hemos

hecho eso?, por ejemplo si bien se ha avanzado de manera importante en el

código de buenas prácticas, para nosotros eso no es suficiente y estamos

trabajando en el diseño de una política de recursos humanos, que tiene

elementos de no discriminación de buenas prácticas también, pero el menos

sustantivos, vinculados a la calidad de la gestión, como por ejemplo programas

de capacitación basados en evidencia, eso significa que nosotros vamos a

generar el mayor acceso a la capacitación a los funcionarios, pero para esa

capacitación tiene que cumplir ciertos estándares de calidad, tienen que estar

alineada con los objetivos estratégicos del negocio, tiene que ser útil, para el

desempeño del funcionario en su puesto de trabajo, tenemos que medir el

impacto de esa capacitación, hasta el momento no hemos visto ninguna

iniciativa en materia de las personas, que mida la calidad o el impacto de esa

capacitación, y más bien tenemos una serie de planes anuales de capacitación,

que no responden a cuestiones estratégicas, que no están alineadas, con las


200

necesidades de los funcionarios; y vienen a responder a una serie de

capacitaciones que no están basadas en evidencia, por otro lado está la

gestión del desempeño, a nosotros nos interesa la posibilidad de elevar el

desarrollo de la función, pero también nos interesa que todos nos hagamos

responsables por la gestión, entonces que todos seamos evaluados de manera

justa por la calidad de nuestro trabajo, no por la puntualidad, no por

declaraciones generales, sino por las necesidades de nuestro sistema; en

materia de desarrollo organizacional, nos interesa avanzar en mejorar la

satisfacción y el compromiso de los funcionarios, por ejemplo midiendo la

gestión del clima organizacional, por ejemplo en el sector público hay mucho

paradigmas que están institucionalizados y que nosotros queremos romper 1)

paradigma, mito, estigma, el que hay clases A y clases B, las jefaturas por un

lado, la Alta Dirección Pública, por un lado y el resto por el otro, eso, nosotros lo

queremos romper, la gestión es una sola de cara al ciudadano, y por ejemplo

queremos que los funcionarios evalúen a su jefatura, hoy día la Ley señala que

la evaluación es jerárquica.

Entrevistador: ¿Evaluación en 360 grados?

Entrevistado: Eso me encantaría, pero es muy sofisticado, pero al

menos, que haya un proceso de retroalimentación, genuino, permanente,

bidireccional, que yo le pueda decir: sabe que es verdad lo que usted me dice,

pero yo también le quiero decir a usted que tiene esto, que tiene esto;

generemos un compromiso los dos; esos compromisos, esos acuerdos que son

propios de una relación sana, actualmente en la Administración Pública no

ocurre, tenemos evaluaciones que son jerárquicas, los funcionarios se enteran

o justo, cuando toca la pre-calificación, cual es su nota, no hay opciones de

conversación entonces, nosotros queremos que la jefatura se haga cargo de la

gestión y que las jefaturas sean evaluadas por su capacidad, para gestionar

equipos, hoy los jefes sólo son evaluados por su componentes técnicos si tú lo

quieres, por su capacidad, para gestionar finanzas, las OIRS, etc., nosotros

queremos qué el principal foco de gestión de las personas no sea el área de

RR.HH., siendo cada una de las jefaturas del Servicio.

Por otra parte, también estamos desarrollando iniciativas para la

innovación y el emprendimiento personal, hoy día estamos desarrollando un

premio de iniciativa operativa para los funcionarios, para que ellos en grupos

pequeños presenten, qué iniciativas de desarrollo completa han desarrollado en

su puesto de trabajo, cuestiones súper específicas y podrán optar por ejemplo a


201

pasantías en el extranjero, revisión de mejores prácticas en otras instituciones

de excelencia o de clase mundial, en fin, como una manera de incentivar

también que los funcionarios diseñen mejoras, innovación y emprendimiento

dentro de su puesto de trabajo, en la medida de sus atribuciones, y de sus

capacidades.

Entrevistador: 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado



Entrevistado: Nosotros creemos que los cambios deben apuntar,

obviamente a través de un proceso progresivo, participativo, validado y

legitimado, nos interesa, un cambio de estas características , una condición sine

qua non, un acuerdo nacional, hay tantos intereses, hay riesgos y costos

políticos, en un cambio de estas características, que tiene que ser un gran

acuerdo, nosotros creemos que ése gran acuerdo debiese apuntar hacia

reproducir conceptos centrales en la administración, merito , idoneidad,

equidad, si hay algo que ha caracterizado a los gobiernos de la concertación es

que ellos usaron el concepto de igualdad, nosotros no creemos en la igualdad,

creemos en la equidad y equidad significa: a cada quien lo que le corresponde

en virtud de un criterio diferenciador. Y eso significa algo muy simple quienes

hacen la pega bien, quienes se comprometen, quienes demuestran

compromiso, motivación, en fin, van a tener todas las oportunidades y todas las

opciones, nosotros queremos, tratar de garantizar, entrar garantías para poder

desarrollarse en una institución y poder estar: treinta, cuarenta, cincuenta años,

si es que son personas que son un aporte a la Administración Pública, pero. la

equidad también significa que los maltratadores , los acosadores o las personas

que sistemáticamente no demuestran buen desempeño, no demuestran

compromiso, y no están dispuestos a cambiar en el marco de todas las

estrategias de modernización, bueno tendrán que dar un paso al costado, eso

es equidad, equidad es uno, es algo, para nosotros es el criterio más importante

de justicia distributiva y tenemos que implementarlo y eso significa que a

nosotros nos encantaría pensar en una modalidad, que por ejemplo refuerce la

contrata, ¿qué significa reforzar la contrata?, significa incorporar todos aquellos

elementos que hoy día son beneficios y qué permiten por ejemplo: a las

autoridades tomar decisiones de gestión, pero también introducir todos aquellos

elementos que están en el papel en la planta y que no ocurren, como por


202

ejemplo promociones, estrategias de desarrollo de mediano largo plazo, a

nosotros nos encantaría pensar en contratos plurianuales, es decir que una

persona tenga asegurado tres años de empleo en la administración, y durante

estos tres años se evaluara su desempeño y con evidencia, con un proceso de

retroalimentación permanente, en fin haya una evaluación sin sorpresa, es

decir, que las personas tengan claridad de qué estamos haciendo bien, qué

estamos haciendo mal, para que luego la autoridad pueda tomar la decisión de

continuidad o no continuidad en la función

Entrevistador: Y en ése sentido estos contratos plurianuales ¿serían algo

así como el modelo neozelandés?

Entrevistado: Podría ser, nosotros tenemos un modelo muy distinto si

uno quisiera asimilarlo a los anglosajones, un modelo de carrera versus un

modelo de posiciones, digamos posiciones en la contrata, carrera en la planta

nosotros queremos que: para despejar unas ideas como conclusión 1 que el

sistema actual no puede continuar, 2 tenemos que simplificar el modelo, 3

simplificar el modelo significa generar una modalidad de contrato que genere

cierta estabilidad en el funcionario pero a, a la vez flexibilidad,

Entrevistador: Esto de reforzar las contratas, ¿significa eliminar las

plantas? ¿Eliminar los honorarios?

Entrevistado: Sí, pero con una condición es que el cambio sea

progresivo y eso significaría por ejemplo, construir éste nuevo escenario

generar incentivos, para quienes están en las distintas condiciones

contractuales puedan cambiarse, pero el cambio tiene que ser progresivo, lo

que no podemos hacer, es un borrón y cuenta nueva ¡muy bien hoy no hay más

planta no hay más contrata! Todos pasan a éste sistema ¡no! Los cambios

tienen que ser progresivos, tienen que generar incentivos de renta variable de

oportunidades de desarrollo, en mejores condiciones de trabajo, para que

libremente y soberanamente, las personas puedan tomar decisiones informadas

Entrevistador: Un poco lo que pasó con el Estatuto Docente

Entrevistado: Exactamente.

Entrevistador: Crear algo así como: aquí está lo que existe, esto es lo que

nosotros proponemos, los nuevos de aquí para allá y si ustedes si quieren

venirse para acá cámbiense y sean bienvenidos.


203

Entrevistado: Exactamente, lo que está pasando hoy en educación

refleja las convicciones y valores que tiene hoy día el Gobierno que nosotros

creemos, es decir, políticas públicas focalizadas y no para todo el mundo sino

para aquellas persona que realmente lo necesitan, significa equidad en las

evaluaciones de desempeño, es decir, van a tener mejores remuneraciones y

mejores oportunidades aquellos que muestren un mejor desempeño, pero

también nosotros también como autoridad como Gobierno tenemos que

garantizar las oportunidades de acceso a capacitación, garantizar que tenemos

procesos de reclutamiento , transparentes y no basados en amiguismos

políticos garantizar que vamos a tener jefes comprometidos y allí tenemos que

poner nuestros esfuerzos, y generar todas las condiciones, para quien quiera

pueda desarrollarse.

Entrevistador: Esa idea de reforzar la contrata de alguna manera va en

contra de los discursos de la ANEF, usted que le respondería a ése

discurso clásico de la ANEF que eso va a hacer que el Estado se convierta

en un botín político que con cada administración comienza a sacudirse y

en cada Gobierno nos pueden despedir. Claro la demanda histórica es

decir nosotros trabajamos para el Estado de Chile y no para un Gobierno

determinado y lo clarificaban en sus discursos la contrata a planta y los

honorarios a contrata. De alguna manera refleja como ellos ven, cual es la

situación de los funcionarios.

Entrevistado: Sí. Lo que ocurre es que la visión, todos los grupos

políticos finalmente responden a ciertos intereses y todos tenemos nuestros

sesgos a la hora de reflejar la realidad, y el sesgo de la ANEF legitimo está en

la estabilidad en el empleo los dirigentes de la ANEF se deben a sus bases y

claramente esa es su preocupación. Pero la misión del Gobierno y del Estado,

tiene que mirar el panorama y ver como propendemos al bien común y el bien

común es la integración de los intereses de los funcionarios, con la integración

de los intereses de la ciudadanía, entonces cuando uno mira el país en

términos generales y te das cuenta de las tremendas inequidades y tú tienes

personas con empleos garantizados que a lo largo de su vida, con rentas que

son razonables, mucho más razonables de lo que muchos creen, por lo tanto

personas en Paillaco, Tomé, en fin que con suerte saben cuánta plata van a

ganar a fin de mes, entonces uno tiene que mirar el panorama complejo y luego

para hacer más específica la respuesta, uno obviamente el sesgo de su

preocupación está desde el punto de la estabilidad , pero no considera ciertos


204

análisis políticos, institucionales de lo que Chile es hoy día, Chile es un país

maduro políticamente, ya hemos dejado atrás en palabras del propio presidente

Lagos, conocido como un gran estadista, hemos dejado atrás la transición, hoy

es impensado pensar que, con un cambio de coalición va a haber un cambio

masivo de funcionarios públicos, yo estaría dispuesto a asegurar que

cambiando la coalición el 98% de los funcionarios públicos va a permanecer

independientemente de la modalidad contractual, tenemos que pensar también,

si es que creemos que ciertos elementos técnicos del mercado operan y estar

conscientes de que ciertos roles de la jefatura también, de la función pública es

muy importante y que hay posiciones dentro de la Administración Pública, que

tienen un carácter político a nivel de confianza política, y otras posiciones son

técnicas e importa muy poco cual es la situación de aquellas personas que

cumplen una función técnica, obviamente si es que nosotros liberamos las

ataduras y generamos menos normalización y más flexibilidad obviamente que

hay espacio para que algunos con poco criterio mal utilicen la herramienta, pero

la verdad es que prácticamente, no hay sistema hoy día, esto es como el

sistema electoral, no hay sistema hoy día que sea perfecto y no hay sistema

hoy día, que nos garantice dos elementos que son fundamentales: por una

parte la continuidad de la función pública y por otra parte la flexibilidad para

adecuar estrategias que van cambiando permanentemente, hoy día el mundo

moderno y nuestra misión que es llegar a los países del desarrollo, dentro de

los próximos diez años, que implica que las estrategias van cambiando

permanentemente y las personas también tienen que estar a la altura de esos

cambios, por lo tanto, a nuestro juicio una modalidad que garantice cierta

estabilidad, no sé 3 años y que después vaya aumentando y yo te vaya a

renovar por cinco, seis con una evaluación del desempeño efectiva, más un

componente de indemnización, que lo que hace es poner una barrera de salida

al sistema, o sea yo creo que hay el cambio tengo que indemnizarlo,

obviamente que los incentivos para tomar las decisiones a mi juicio, no están

dadas.

Entrevistador: 7.- A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los



Entrevistado: Yo te diría que uno de los principios que debiese imperar

es ver estos cambios con una visión de país y de largo plazo, y no con una

finalidad instrumental o transaccional, haciendo una analogía con los modelos


205

de negociación global, si uno quiere tomar unos modelos de negocios típicos,

hay uno que se llama el transaccional, en donde lo que yo hago es a partir de

una postura A y una postura B y finalmente tratamos de llegar a un acuerdo

intermedio.

Entrevistador: Basado en posiciones también.

Entrevistado: Basado en posiciones, en donde lo que pasa en que

ambos perdemos algo y que finalmente llegamos a un acuerdo intermedio que

no necesariamente, implica un gana, gana, si es que uno piensa en un modelo

integrativo que significa que tienen que cumplirse ciertas condiciones, es decir,

que tenemos mirar los fines no los medios, que tenemos que mirar el largo

plazo y no el corto plazo, entonces así podemos construir una alternativa de

carácter amplio, hoy día todos los modelos de negociación de los grandes

acuerdos políticos, son modelos transaccionales, es decir, pasando y pasando.

Entrevistado: Éste tipo de modificaciones, requiere cambiar la lógica, y

para cambiar la lógica, lamentablemente, nosotros tenemos que cuestionar si

los actores que hoy día están en la mesa de negociación están a la altura del

cambio ¿Por qué? nuevamente cada grupo de interés responde a sus intereses,

entonces la ANEF responde a sus bases, y a los criterios para la próxima

relección, el Gobierno obviamente responde a sus principios, y a los intereses

de acuerdo a la visión política, los parlamentarios no necesariamente

responden a una visión país, responden más bien a su electorado y como esto

va a impactar en, en la futura relección, entonces tenemos un escenario muy

complejo si es que nosotros queremos pensar en un gran acuerdo país, porque

eso significa que socialmente tenemos que pensar en el bien común, que

políticamente tenemos que estar dispuestos a subordinar nuestros objetivos

personales a los objetivos de una visión del Estado y que culturalmente

tenemos que dejar de lado todos los estigmas y prejuicios respecto de una

visión u otra , para generar éste acuerdo. Cuando uno va al parlamento con

una modificación de estas características, toda modificación siempre es

insuficiente, todo es insuficiente y siempre nos piden que pongamos más

recursos sobre la mesa que como es posible generar esos recursos, la

educación si el país hoy está produciendo mucho más, siempre hay prejuicio, y

siempre nos piden que pongamos más recursos sobre la mesa que como es

posible generar 19 millones de dólares para la educación si hoy día el país está

produciendo mucho más, siempre es insuficiente, entonces la única manera, de

generar un acuerdo de largo plazo es convencer a los actores que participan en


206

que el cambio tiene que ser integrativo, y que se necesita por una parte

continuidad pero por otra parte flexibilidad y ése grupo de valores

complementarios que si uno lo piensa el 99% de las personas cree que son

dicotómicos y que es uno u otro significa un cambio de mentalidad y tendríamos

que ver si la actual generación está dispuesta a avanzar en esas condiciones.

Entrevistador: 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del estado


prestados a la comunidad por parte de los organismos? justifique

Entrevistado: La actual calidad jurídica no contribuye a mejorar la

calidad de los servicios que el Estado presta a la ciudadanía, yo diría que es

más una barrera que una oportunidad, nosotros hoy día estamos desarrollando

un (…) El Programa Chile atiende que es la integración de servicios de distintas

instituciones, en una ventanilla única de cara a la ciudadanía y ésta significa,

por ejemplo, automatizar procesos y eventualmente generar una nueva

institucionalidad, que es un servicio Chile Atiende, las resistencia de los

funcionarios son tremendas, porque los funcionarios ven allí no una iniciativa de

cambio real de cara al ciudadano, sino inestabilidad en el empleo, posibilidades

de etc. Etc., hoy día el actual sistema, la acogida de la planta, las definiciones

de las acogidas de los servicios, no nos permite generar cambios rápidos,

pensando en los más pobres, satisfacción de los funcionarios de cara a la

ciudadanía, entonces necesitamos cambios








Entrevistado: Cada vez más me doy cuenta que, en la Administración

Pública, hay una serie de mitos, de funcionarios burocráticos, que hay una serie

de trabas, que la Ley no lo permite, y se juega mucho ahí con la

desinformación, la verdad es que, en la gestión pública lo central es la

capacidad de llegar acuerdos, si uno quiere generar acuerdos, si uno quiere

implementar medidas de gestión, lo puede hacer hoy día la implementación de

un seguro de desempleo, estarían relacionados a la contra y no a la planta, la


207

planta no tiene sentido que tenga un seguro de desempleo, lo que hace es

fortalecer la contrata, si tu lees entre líneas el discurso de la ANEF, de las

asociaciones de funcionarios, es más bien, todos los funcionarios de contrata

tienen que entrar a la planta, por lo tanto cualquier esfuerzo de fortalecer la

contrata es totalmente inconsistente, con la demanda histórica de los

funcionarios de panta y lo que estaría haciendo es deslegitimar, las iniciativas o

el esfuerzo de fortalecer la planta, por lo tanto, hay grupos de interés que

efectivamente aun cuando tengan ciertos discursos en el fondo no están

dispuestos a generar avances en ciertas líneas que sean contrarias a sus

políticas o premisas iniciales, entonces nuevamente aquí el tema central es por

ejemplo en el caso de las instituciones públicas el Servicio Civil antes no tenía

vínculo con Hacienda y menos con Segpres, hoy día nosotros participamos del

Comité Modernizador de Hacienda, participamos en la negociación del reajuste,

lideramos las mesas de trabajo con los 15 gremios del sector público., nos

fusionamos con Segpres, hemos generado asociatividad, la misma

asociatividad se puede generar en la negociación con los funcionarios, los

parlamentarios, siempre y cuando haya voluntad, esa voluntad a veces se cae

cuando la discusión de los intereses es contraria a la iniciativa que promueven

las instituciones .


208

Amaya Fraile

Socióloga de la Pontifica Universidad Católica de Chile;

MPA Public and Economic Policy; Two Years at London

School of Economic. Asesora del área de Políticas

Microeconómicas y Modernización del Estado del Ministerio

de Hacienda.




Amaya: No se si le llamaría encasillamiento de partida, yo creo que al

final hay un sistema Jurídico que establece dos tipos de funcionarios Públicos.

Planta y contrata, porque los honorarios de hecho no son funcionarios públicos,

en esencia. Yo creo que como dijo el presidente por hay alguna vez tenemos un

Estado diseñado en, no sé 1920, mil ochocientos y tanto, y eso acarrea el

Estatuto Administrativo de 1970 y algo, no soy abogado así que. Pero por ahí

va, es bien antiguo el Estatuto Administrativo.

Entrevistador: El que tenemos ahora es del 89.

Amaya: Ochenta u algo ya, lógicamente ya está agotada la lógica. Yo

personalmente no soy muy fans del modelo más Francés de administración por

ende éste tema de la carrera con esa lógica, no creo que responda a las

necesidades, creo que no nos acompaña tanto, no da la flexibilidad, parque el

directivo realmente pueda hacer gestión como de la manera más adecuada.

Limita en ése ámbito. Pero yo no creo que lo gente lo usa mas como una

excusa de lo que realmente es se ha ido viendo que te limita todo, pero hay

gente que a pesar de eso, pero hay gente que a pesar de eso ha logrado hacer

un montón de cosas, no creo que sea la piedra de tope de todo. Obviamente es

una barrera y hay que ser súper creativo querer es poder y como dicen los

gringos

Amaya: Creo que hay suficientes ejemplos de gente que lo ha logrado.

Etcheverry en su época cuando reformó y modernizó, como lo conocemos hoy

en día, el SII, es el servicio que mas plantas tiene de todo el Estado, porque hay

servicios que casi no tienen planta, los servicios más nuevos se han ido

modernizando y tienen casi puros contrata, así el problema del espejo. Y


209

obviamente es terrible que todos los años a través de un Ley de Presupuesto se

logre el 80-20 no sé si derogar es la palabra, pero, en el fondo se elimine el 80-

20 y estemos dependiendo de eso, para mantener éste sistema que es más

flexible, pero yo creo que también está el mito que la contrata es súper precario,

súper inestable, súper malo, no es que yo crea que es un buen sistema de

contratación, lo que creo es que se concibió para otro fin y no el fin que hoy en

día se le está dando y obviamente que se le puede sacar súper y harto partido,

y no sé, yo misma he trabajado datos que la contrata no es nada de precario, el

promedio de duración de un empleado de contrata en el trabajo es 10,5 años o

sea en el sector privado obviamente es menos, o sea cuando viene Raúl de la

Puente a decirnos: ¨como oye la situación es súper precaria, súper terrible”. Lo

único es que es poco deseable estar todos los diciembres de cada año, no

sabiendo, pero la verdad es que la cantidad de funcionarios que no sabe es la

mínima, la mayoría si sabe. La tasa de no renovación de un contrata es 1,25 al

año creo, algo así, o sea si lo dejamos a que tu no vas a renunciar ni nada, y lo

dejamos a que aleatoriamente te toque la innovación te va a tocar una cada 75

años, es la tasa sea si es posible hacer gestión con los elementos que hay hoy

en día, obviamente no es la idea que pudiera ser y hay otras experiencias con

otros lados del mundo, que tienen sistemas, otros sistemas que son bastantes

más amigables por así decirlo, pero creo que por muy que esté obsoleto decir

que es la piedra de tope de todo, es una excusa barata.

Entrevistador: con respecto a los 5 años hay otros factores que

repercuten en que eso haya sido así.

Amaya: ¿Tú tienes datos que comprueben eso? O sea tiene que ver con

eso a mí no me consta, por ejemplo he hablado con la jefa de gabinete del

superintendente de valores que llego acá como asesora, que me decía: la única

persona nueva que llego soy yo. Era su o sea se producen cambios a nivel de

directivo que son las personas, porque el rol de un directivo es muy importante.

Yo siempre se lo digo a mis alumnos, o sea lo único que tiene el jefe de servicio

es el que tiene la capacidad de hacer buenas prácticas, pero eso lo tiene que

hacer a través de sus jefes de líneas y jefes de dirección y ni siquiera todos

ellos son de confianza hay muchos que son ADP, entonces el cambio es más

lento incluso aunque se cambie todo eso, y de ahí para abajo al jefe de servicio

no le interesa meter a nadie, no necesita gente ( de su confianza) considero yo.


210

Entrevistador: y esos 10.000 despidos que se hicieron

Amaya: Sabes cuantos funcionarios hay en el Estado Chileno mira

10.000 sobre 240.000 por 100 da 4,1%

Entrevistador: ¿y antes cuanto se despidieron?

Amaya: Primero no son 10.000, son 5.000 pero el 4% no es nada de

rotación al año.

Entrevistador: y esos 500 que iban a despedir que son los operadores

políticos, estaban en una carta del presidente Piñera

Amaya: Yo nunca vi esa carta a mi no me consta me vine a Chile a

trabajar acá con éste Gobierno.

Trabajando los datos duros te das cuenta de otra realidad los datos

duros dicen otras cosas de lo que dicen las instituciones, es entendible, porque

las instituciones tienen un rol y una función y tienen que cumplirla de la mejor

forma posible y en el fondo tienen que generar ruido y así se mantiene. Si tu le

preguntas a cualquier funcionario norma, no a Raúl de la Puente pudo hacer

que habla con cualquiera y le preguntas si se quiere pasar a la planta, ni uno,

no son las demandas, las instituciones no están conciliando las demandas, yo

trabajo con 18 subsecretarías y 60 servicios, yo los he visitado a todos y te

aseguro que no son las demandas de las instituciones, está un poco

desconectado y todo, y si los funcionarios, tienen otras formas, nos lloran por

tener contratos de trabajo, yo creo que así no debe ser, creo que el Estado,

tiene otra lógica del sector privado y merece un tipo de contrato distinto.

Entrevistador: ¿cómo un modelo Neozelandés?

Amaya: Algo así, no sé si cómo el modelo neozelandés. Si lo cuentas así

lo cuentas así, con indemnización, un poco más para un jefe de servicio es

dramático, enfrentarse en diciembre, como a si quiere despedir a alguien, no

tiene herramientas para echarlo, si es normal la rotación, hay gente que lo hace

mal y no sirve en el puesto, y si puede servir en otra, en otra institución.

Entrevistador: Bajo esa lógica y resumiendo un poco su respuesta: el

sistema no da para más no responde al Estado actual que tenemos.


211

Amaya: Yo creo que se ha ido quedando atrás, pero a la vez, como en el

fondo hay posibilidades de gestionar con el, no es lo ideal, pero te permite

gestionar.



Amaya: Yo creo que la contrata tienen hartas fortaleza: es bien flexible,

te permite ciertas cosas, que la planta no y que incluso el código del trabajo, no

lo permite, pero también es una bolsa de gatos el ingreso a la contrata, la

evaluación de desempeño de la contrata, todo queda a criterio personal, que es

terrible, es mucho más flexible la planta que la contrata, lo cual es un agrado

porque, o sea la planta está para poder pasar un papel, de aquí, para allá, y le

dicen: no, hay que ver el Estatuto Administrativo para poder saber, porque

mano se pasa, es como espantoso. La contrata es súper flexible y eso es

bueno, pero demasiado flexible, tanto que se puede prestar para cualquier

cosa: que no se le evalué, que por ejemplo en la contrata he visto que no hay

ninguna relación entre el grado y la evaluación, incluso hay un montón de casos

en que al 10% más mal evaluados se les subió un grado. Ahí no te puedo dar

datos concretos porque lo hicimos con una muestra particular no hay datos

agregados de eso, no los recopila la Dipres respecto a la evaluación, entonces

es bien terrible por un lado, pero te permite si tú quieres gestionar la contrata lo

permite ahí es donde está el potencial, pero, se presta para todo también: ahí

está su fortaleza donde está su fortaleza está su riesgo, es la que te permite

adecuarte al entorno, a los cambios del día, a la nueva forma de hacer valor

público, o sea el funcionario de planta, es muy difícil con el formato que tiene,

que sea capaz de generar valor público

Entrevistador: ¿y eso se debe a la capacidad jurídica, que no sea capaz de

generar valor público?

Amaya: En esencia el valor público se crea a través de la organización y

eso es con otro ritmo

Entrevistador: Más que como se genera ¿cuáles son los factores que

influyen para ello?

Amaya: Los sumarios ¿tú como puedes sacar a un funcionario de

planta?, con un sumario, un sumario dura en promedio como cuatro años, o sea


212

llega un nuevo Gobierno y vuelve, entonces es muy difícil desvincular a una

persona de planta, no tiene incentivos para esforzarse más, tiene que esperar a

que se vaya muriendo alguien; en ése sentido no hay incentivos para que lo

haga mejor, para que se esfuerce más

Entrevistador: por ahí a lo mejor, por eso se cambian a contrata

Amaya: Pero con elástico, si

Entrevistador: claro guardando su puesto

Amaya: Si, otra distorsión de los honorarios también las mismas fortalezas de

la contrata, pero lo que tiene el honorarios que es precario, la razón más

importante es que no hay obligación de pagar la seguridad social, ahí

claramente hay un problema, pero el servicio en teoría no le puede exigir que

cumplan horario, entonces no puede ser la dependencia, no sé cómo es ahí.

Entrevistador: subordinación y dependencia

Amaya: Eso, o sea el honorario no es un funcionario, no puede apelar a

formar parte del bienestar, no hay incentivos al retiro, o sea no suma años para

bonos, nada. Igual es bien precario, yo creo que el honorario ha dado

flexibilidad en términos de sueldo. Y eso es súper bueno, porque necesitas a

alguien con una visión más estratégica más arriba, porque el Estado paga súper

bien en niveles bajos, estudios hechos por el BID y otros, hasta el profesional

recién salido el Estado paga mejor que el mercado y eso está comprobado.

Amaya: Entonces el honorario te permite saltarte el tema de los grados y

que los sueldos sean con limites obviamente, pero también se permite que

tengas doctorados del MITT, de Chicago que de otra manera no los tendrías y

en situaciones que igual están sacrificando 50, 100, 200% de lo que ganarían

afuera, pero ahora bueno igual están ganando.

Entrevistador: Relativamente bien.

Amaya: Claro, entonces…

Entrevistador: Tienen sueldos reguleques.

Amaya: Si, no, si, no son reguleques, tampoco, pero aunque ganaran

harto, si tu costo de oportunidad es ganar el doble o el cuádruple, chuta igual es


213

un sacrificio, o sea ningún funcionario de abajo haría ése sacrificio por el

Estado, yo sé que no es comparable 100% pero, es, así.

Entonces esa flexibilidad la da el honorario y a veces, no necesitas dos,

necesitas uno, pero bueno, sobre el tema de gestión, la gente que está en las

bases, no en nuestro servicio, pero es gente que su forma de administrar es por

medio de los PMG , los convenios colectivos y ellos están muy centrados en

eso y ya lo han hecho por años así, y necesitas traer gente como más fresca,

más nueva, con esa visión más estratégica y falta, y esas personas son más

caras y a veces el honorario lo permite, porque o si no sería muy difícil.

Entrevistador: 3.- A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas que


públicos?

Amaya: Las asociaciones de funcionarios, los lobbies que hacen con los

políticos, los colores de los políticos, las movilizaciones, o sea cualquier Ley,

pasa por Ley, y cualquier Ley que tú quieras pasar, son temas muy peliagudos,

porque son muy políticos, de todas las coaliciones, las dos, nadie quiere decir,

que no: a una subida de sueldos y todo, y cualquier cosa que aprietes corres el

riesgo que te modifiquen la Ley y que después salga cualquier cosa y después

tengas una ASEMUCH que quiere que todos pasen a planta, por ejemplo si uno

mira las estadísticas de la contrata, la contrata ha ido subiendo mientras que la

planta ha ido declinando ya se cruzaron, entonces y eso es como un avance y

con estas leyes tienes siempre el riesgo que quieran pasar todos a planta. Hay

hartas cosas por ahí, es bien difícil y nada mientras tengas un país agitado ni

opción de pensar en cada una de esas cosas, ni aunque lo pongas con galletas

a la vez, porque tiene que ser con zanahoria y garrote, quitas por un lado y das

por otro y así todo te expones al riesgo que después pueda salir cualquier cosa.





Amaya: Está la Ley del Nuevo Trato que fue el acuerdo en el fondo

Longueira-Lagos y que de ahí salió el tema de los PMG y el bono de

modernización. Como esa Ley, la número 19.882 y todo lo que establece y ahí


214

yo creo que se hizo un gran cambio, o sea otra cosa es lo que yo opine de eso,

pero que ahí fue la última vez que se hizo algo el serio.

Entrevistador: y ése gran cambio de alguna manera respondió a la

ventana de oportunidades que emergió del caso Mop-Gate, situaciones

como bien grande, por decir que ¿estamos condicionados a ello para

hacer estos cambios?

Amaya: No, no creo que debiéramos tener un caso de sobresueldo.

Haber de las crisis siempre sale algo como las mayores ideas y todo lo que tú

queras, pero yo no creo que deberíamos estar centrado en eso, ahí se abrió un

acuerdo de oposición oficialismo la verdad es que ahí oficialismo, la verdad es

que ahí Longueira se la jugó y convenció a la alianza y todo. Yo personalmente

creo que es bastante malo lo que salió. Me gusta la alta dirección y ahora se

viene la Ley larga y va a ser súper bueno, y del otro tema creo que fue una

subida de sueldo a cambio de nada.

Entrevistador: y esa subida ¿iba para la ADP?

Amaya: No, los PMG, son el 30% del sueldo y eso no es para todos los

funcionarios menos los honorarios y ahí se establece que a todo evento, un

15% ya ok, es sobre su sueldo base, que no es tan alto, que no es lo mismo

que tu sueldo total y tienes un 7,6% máximo por PMG o 3,8% y va escalonado,

fue subiendo, pero hace dos años es así y los convenios de desempeño

colectivo que es un 4 y 8% y o sea, eso sí fue una subida de sueldo, y no ha

habido evidencia en donde se señale que el objetivo no era subir el sueldo. O

sea porque era un incentivo institucional y a mí no me aplica, pero supongamos

que yo fuera a contrata, ¿Qué tiene que ver el logro que yo pueda hacer, con el

logro de la subsecretaria? O sea el único que puede, y eso que la

subsecretaria es realmente chica, imagínate gendarmería donde hay 14.000

empleados, 9.000 empleados ¿Cuál es la contribución de cada uno de esos

empleados, al logro de esas metas?, probablemente cada meta dependa de un

par de personas y ya, y eso sería, y aquí ¿porque me voy a ver perjudicado yo

mi sueldo, porque un gallo no hace su pega? O sea lo único que pasa, es que

se propongan metas relativamente bajas. Porque son metas cumplidas y al final

es súper injusto para los empleados y ellos hacen su pega; y en la literatura, lo

tienes archí dicho, y lo hicieron igual, yo estaba en la universidad en esa época

y no tenía ni idea lo que estaba pasando acá, pero no te voy a decir cómo fue,


215

pero sóplame éste ojo que no sabía ¿Qué Mario Marcel no tenía idea? (gesto

de obviedad) y eso fue en el Gobierno de Lagos.

Entrevistador: 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente



Amaya: Yo creo que tengo un sesgo en esa pregunta, porque yo

trabajaba en eso, entonces que yo sé cosas que yo no te puedo contar, y hay

cosas que no son públicas. Mejorar ¿que entendemos por mejorar?

Entrevistador: Pasar de una condición x a una condición: x + algo.

Amaya: Para mí, yo como funcionaria pública, que me mejoren sería

como pasar a un servicio que tenga perspectiva más desafiante.

Entrevistador: ¿Y qué pasa con la situación de los funcionarios a

honorarios?

Amaya: Si creo que se han hecho ciertas cosas, desearía que fueran

más, pero ha habido problemas institucionales concretos y esos son cosas que

no se puede hace con un país movilizado.

Entrevistador: ¿Y esas cosas hacia donde apuntarían?

Amaya: A lo que tú estás pidiendo, son cosas que no te puedo contar,

que no son públicas, lo que te he tratado de decir, son cosas que yo creo, lo

que trato de decir, es que el primer año, tú no haces mucho, haces el

diagnostico y todo eso; y el segundo año es tu año para poder hacer cambios

específicos, cambios de leyes y todo, porque éste año los estudiantes se

tomaron todo.

Entrevistador: Se tomaron la agenda

Amaya: Si se tomaron la agenda; y no es sólo eso, sino que como no te puedes

llevar cosas así al Congreso, porque nadie está dispuesto a ceder ni un poco

políticamente y quizás como ha pasado con otros temas también más sensibles

ante la opinión pública, o sea estos son temas que necesitan de un momento

político especifico, no sé si momento es la palabra, no es llegar y mandar un

proyecto y ver que sale. Porque la contrata puede ser más cara, probablemente


216

no es lo más económico, pero acá no, hay muchos grupos de presión muy

fuertes que actúan en conveniencia de grupos pequeños y se guían por ellos.

Entrevistador: ¿Y quiénes serán?

Amaya: No, los mismos que están en el Congreso, o sea, si después

vamos a terminar anclada a la planta, como pasó en Argentina, con un éxodo

masivo a la planta. No puedes arriesgarte a esas cosas tampoco. Y además

son iniciativas presidenciales, de ése tipo de leyes y la Segpres no te iba a dejar

hacer un proyecto así tampoco.

Entrevistador: 5.- ¿A su parecer cuales es el discurso y las prioridades



de su personal?, en éste sentido ¿usted visualiza una continuidad

respecto de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones

aisladas al respecto?

Amaya: ¿La política de recurso humano?, creo que ahora se está

haciendo mucho.

Entrevistador: Pero, esto tiene que ver con el Gobierno de Lagos y de

Bachelet.

Amaya: No tengo idea, no sé, no creo que mucho tampoco. Quien

tendría que haber hecho eso, es el Servicio Civil. Quien tiene dos áreas la ADP

y lo que es la subdirección de desarrollo de las personas se preocupaba sólo de

los PMG y ahora hay un equipo que presta asesorías, Seminarios de buenas

prácticas, no se firman alianzas con servicios y con sub-secretarias, en que dan

asesorías integrales. Entonces yo creo, que mientras estuviera capturado por el

PMG, ése grupo iba a poder hacer nada. Yo no diría nada de Bachelet, poco

viví en Chile en su época y de Lagos no me acuerdo, estaba en la Universidad.



Sebastián Piñera en materia de su personal?, en éste sentido ¿usted




217

Amaya: Es difícil en verdad para mí, porque yo me dedico ¼ de mi

tiempo y yo creo que si se han hecho cosas, y se han tratado de hacer más de

lo que se han hecho, se creó hasta un comité de modernización del Estado acá

en Hacienda que trabajaba he hizo cosas, pero si se han hecho cosas en la

ADP, eso yo creo que es importante se trata de meter cosas ahí.




Amaya: A la extinción de la planta, digamos por su propio peso, quizás

tal vez no sé si sea ir extinguiendo funcionarios de planta, no hablo de un big-

bang, yo creo que eso, no podría resultar jamás, yo creo que eso es un desafío

para tener un Estado que te permita gestionar.

Entrevistador: en ése sentido qué le respondería al discurso clásico de la

ANEF, que es como que hay que generar planta para los funcionarios,

porque son funcionarios del Estado de Chile y no de un Gobierno

determinado.

Amaya: Que la contrata son funcionarios del Estado de Chile y no de un

Gobierno determinado y eso lo puedes ver en cualquier estadística, miras las

estadísticas y duran más que un Gobierno. El promedio de duración es de 5

años, y eso incluye la contrata, si el servicio quiere hacer algo, lo puede hacer,

pero no tiene obligación, porque es anual, todos los años partes de cero, en

cambio para subir en la planta es distinto.

Entrevistador: Eso con la contrata y planta ¿pero con los honorarios que

pasaría?

Amaya: No, los honorarios deben seguir existiendo, como honorario, no

cuando hay subordinación, o sea en el fondo alguien que lo necesita por dos

meses no lo vas a poner a contrata, está bien porque es algo temporal.




Amaya: Te lo dije eso, con un Congreso y una sociedad más tranquila.


218

Entrevistador: 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado


prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique

Amaya: No la favorece, pero no redunda en eso (disminución de la

gestión) yo creo que esconderse tras eso, es ser mediocre, o sea el directivo

que quiera hacer bien su gestión, incluso un Etcheverry, con 60% en planta,

70% no se cuanto, lo logró o sea, esconderse en eso es de mediocres.








Amaya: Porque son modalidades distintas, porque aparte en el sector

público, se tienen mil y otros beneficios; se trabaja una hora menos a la

semana, se incluye la colación dentro de esa hora: tienes días administrativos,

se tiene otros beneficios, es otra lógica: de creación de valor público y no valor

privado, es otra figura y no tiene por qué asimilarse lo mismo, una planta no

necesita un seguro de desempleo, porque es, no desempleable.

Entrevistador: ¿Y la contrata?

Amaya: Es que la contrata no debiese ser la norma, en el sector público, en el

sector público hay también un código del trabajo y funcionan como planta. Es

sólo rigidizar la contrata, sin tener nada a cambio, simplemente es otra lógica

sólo por eso.


219

Roberto Lobo Vander Schraft

Abogado laboralista y jefe subrogante de la unidad

jurídica de conciliación de la Dirección del Trabajo.




Roberto: Un sistema, que pese a los esfuerzos esporádicos por cumplir

con los requisitos de una carrera funcionaria, mantiene al día de hoy un carácter

discrecional y arbitrario, basado en criterios ajenos a las competencias y

funciones propias de un Servicio Público.



Roberto: Si el sistema de selección, ascenso y recompensa por cargo

cumpliera con mínimos requisitos de profesionalización y objetividad

(respetando criterios imparciales de selección, equiparando la remuneraciones

con los valores promedios del mercado o, en su defecto, indemnizando

debidamente el alejamiento voluntario del funcionario), los derechos

consagrados para la planta se transformarían en una fortaleza indiscutible para

al aparato público, creando condiciones que, más allá de la sola oferta

económica, atraería a los mejores trabajadores del país (como ha sucedido en

algunos Servicios Públicos como la Fiscalía Penal y el Poder Judicial) y, lo que

es más importante, aumentaría el compromiso, calidad y eficiencia de los

funcionarios ya contratados en ella, resultando un ejemplo de gestión incluso

para el mundo privado.

Obviamente, los criterios y prácticas con que se está administrando el

sistema de encasillamiento ha provocado efectos totalmente contrarios a los

indicados en el párrafo anterior, generándose en ciertos casos círculos viciosos

y contraproducentes que terminan por deformar el interés, compromisos y

capacidades de excelentes funcionarios que desisten o son absorbidos por la

inercia apática que invade a muchas Instituciones Públicas del país.


220



públicos?

Roberto: Una mezcal letal conformada por interese políticos particulares

(léase grupos de poder gubernamentales y gremiales), intereses grupales al

interior de los Servicios, mezquindad fiscal y una falta de coraje de los

principales actores para acordar fórmulas efectivas que, en la práctica,

signifiquen una pérdida de poder para ellos y su grupo cercano (ése es quizá el

mayor problema).


desde el Gobierno del ex Presidente Eduardo Frei hasta el de la ex



Roberto: Sin duda, la apertura y democratización que se ha producido

desde el periodo del régimen militar, la restauración de derechos a funcionarios

afectados por el golpe de Estado y la regularización del aparato público es un

avance que se debe reconocer desde el Gobierno de Patricio Aylwin, pero eso

no puede obviar que los gobiernos de la Concertación, desde Patricio Aylwin en

adelante, profundizaron el congelamiento de la planta y la contratación

indiscriminada y artificiosa de funcionarios a contrata, llegando a los resultados

que vemos en los días de hoy en que la regla general en la dotación pública lo

constituye esa categoría contractual, desmantelando por la peor vía el espíritu

del régimen de contratación previsto en nuestro Estatuto Administrativo.

Debe recordarse que aquella medida (congelamiento de la planta y

aumento de contratas) surgió después de un intento informal y fallido por

flexibilizar el sistema de planta, lo que en la práctica se ha producido, con o sin

intención de los gobiernos anteriores, de la forma más burda y peligrosa al

quedar la gran mayoría de los funcionarios públicos sometidos a un sistema de

contratas renovables años a año, cuya terminación, (soberana e inconsulta por

parte de la administración y “hasta que sus servicios sean necesarios”), puede

dejar al trabajador en la calle sin expresión alguna de causa, sin un peso de

indemnización y enfrentado abruptamente (porque a la contratación puede

ponérsele fin de un mes a otro sin esperar el término de año) a la precariedad

más absoluta después de años de Servicio para una Institución Pública; algo

que ni siquiera el más fanático neoliberal soñaría pueda existir en la legislación

privada.


221

Éste incremento paulatino pero constante del personal a contrata fue

siendo resistido sin mayores disputas porque se mantuvo durante los gobiernos

de la Concertación un criterio, o pacto tácito, de respeto de los derechos de los

funcionarios a contrata, considerando para ellos los mismos criterios de

estabilidad como si fuesen funcionarios de planta (sometidos en caso de falta a

sumarios administrativos que permitiese defenderse en un proceso y

justificasen medidas de castigo como la destitución). Sin embargo, ése criterio

era también el gran peligro, pues dejaba los derechos funcionarios

descansando únicamente en la buena fe del gobernante de turno y dejando a

los funcionarios sometidos a uno de los regímenes laborales más precarios

existentes en la legislación comparada, como es el sistema de contratas que

hoy impera en la Administración Pública.

Entrevistador: 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente



Roberto: Bueno, el Gobierno de Sebastián Piñera vino a hacer realidad

todos los temores que rondaron entre las organizaciones de funcionarios

durante los gobiernos de la Concertación. Sebastián Piñera hizo patente a la

ciudadanía y a todos los funcionarios públicos el grado de precariedad que tiene

el sistema de contratación que impera en el Estado y demostró, quizá

demasiado tarde, que el régimen de trabajo más frágil y desprotegido

legalmente en nuestro país lo tenía nada menos que el Estado de Chile para

con sus propios funcionarios.

Fuera de eso, ninguna propuesta ni acción efectiva en el ámbito jurídico y

estructural ha avanzado, hasta la fecha, en éste Gobierno.







Roberto: Justamente uno de los principales problemas de la

Administración Pública es que no existe un lineamiento general que defina en


222

forma permanente y real la política de personal en la Administración Pública.

Por el contrario, y más allá de las naturales y legítimas variaciones que importa

una nueva administración, ella queda librada en su integridad a los nuevos

gobiernos, y, en definitiva ninguno se ha mostrado con interés en hacer

cambios reales en la estructuración de la carrera funcionaria; quizá por la

convicción de que esos cambios importan una pérdida de poder de los propios

involucrados.

Entrevistador: 5.1 A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades





Roberto: En términos sustantivos (léase cambios jurídicos estructurales

de fondo, sinceramiento de la contratación pública y revisión de mecanismos de

retiro, Etc.), la administración Piñera no dista un par de la administración

Bachelet y en general de todas aquellas existentes desde la vuelta a la

democracia.

Los cambios son de naturaleza formal, determinados en “filosofías de

gestión” que más bien son estilos de conducción que acentúan aspectos

respecto del otro Gobierno (mayor jerarquización, acentuación en las

formalidades, etc.), pero que en definitiva mantiene la estructura y las prácticas

llevadas hasta la fecha. (No se ha profesionalizado el sistema de selección, no

se moderniza el mecanismo salarial, se conserva una hipocresía con la

mantención de contratas, no se estudia un sistema de indemnizaciones en caso

de despido, Etc.)




Roberto: Primero que nada, sincerar un aserie de situaciones de hecho

arrastradas por muchos años en la Administración Pública, y que, como he

señalado han desvirtuado completamente el sistema previsto en nuestro

Estatuto Administrativo, siendo el principal de ellos el sinceramiento de las

calidades jurídicas del personal contratado, reconociendo que un funcionario

que lleva años en la institución no corresponde a lo que el Estatuto previó como

una contrata, sino un trabajador de planta.


223

Es tanta la distorsión que la contratación indiscriminada de funcionarios”

a contrata” ha producido que en muchas reparticiones públicas las evaluaciones

de personal deben ser visada y confirmada por jefaturas que no corresponden a

las directas, ya que el Estatuto faculta a los funcionarios de planta para su

ejecución, funcionarios que cada vez son más escasos en las reparticiones y,

en muchos casos con un grado muy inferior al evaluado.

Lo anterior no significa únicamente la necesidad de un re-

encasillamiento, sino estudiar e incorporar en el Estatuto Administrativo

derechos básicos vigentes en el derecho privado, como lo son el derecho a

indemnización por años de servicio en caso de despido de los trabajadores a

contrata, la regularización del personal a honorarios que no mantiene una

relación laboral, etc.

Lo anterior, importa, a la larga, una modificación profunda del Estatuto

Administrativo que actualice sus normas con las garantías laborales que

actualmente poseen los trabajadores del sector privado y termine con abusos

escandalosos como el sistema de “término de contratas”, igualdad de

remuneraciones por género (norma que de aplicarse al sector público produciría

un “terremoto interno” para igualar la escala de grados de sus funcionarias).




Roberto: Como toda reforma de que se tenga noticia, los cambios en

democracia se logran mediante un movimiento que releve la importancia y

necesidad de ellos, que aúne la voluntad de los empleados públicos y termine

por lograr el apoyo parlamentario para aprobar un proyecto de Ley

consensuado con las bases.

Por desgracia, la sola existencia de un sistema de contratación tan

precario como las contratas, inhibe cualquier voluntad de adhesión o acción, lo

que sumado a una “cultura desmotivacional” que impera en las dependencias

públicas ha mantenido a la fecha el sistema tal y como está.

Agregado a lo anterior, otro obstáculo para iniciar las reformas es que los

interlocutores llamados a actuar (tanto gubernamentales como sindicales) no

tienen un interés en un cambio real que importe transacción de derechos y

deberes y que cambie en definitiva el statu quo imperante, por ser funcional a

sus intereses y a los grupos que los sustentan.


224




Roberto: Por supuesto. Como señalé en las primeras preguntas, la

política de personal imperante en el Estado, es un sistema perverso que

termina destruyendo las capacidades y aptitudes de buenos funcionarios

sumiéndolos en una especie de “inercia desesperanzada” que termina por

erosionar el funcionamiento del aparato público.








Roberto: La Administración Pública tiene lógicas de gestión que son

inimaginables para el mundo privado, como por ejemplo entender que los

ascensos de cargo (sobre todo jefaturas intermedias) pueden constituir

“castigos formales”, al entregarse cargos de mayor responsabilidad, desgaste y

preocupación, por la misma remuneración y en muchos casos impuestos por

ser labores que, en virtud de lo descrito, son rechazadas por cualquiera. Ni

hablar de la ausencia en el Estatuto Administrativo de derechos laborales

actualmente vigentes en la legislación del sector privado, como el seguro de

desempleo que usted comenta, la escandalosa diferencia de remuneraciones

entre mujeres y hombres (situación que actualmente resulta ilegal en el mundo

privado), la ausencia de indemnizaciones a los términos de las contratas, y, en

general, la vigencia de una gestión dirigida principalmente por criterios ajenos a

los principios técnicos y profesionales que, se supone, deben regir la gestión y

el desarrollo de una carrera funcionaria

En cuanto a las razones porque esto se ha mantenido, baste reiterar lo

que se ha dicho en las otras preguntas. Por un lado, se encuentra el temor que

la precariedad laboral genera en gran cantidad de los empleados públicos y que

confabula en desestructurar cualquier movimiento serio y sostenido que

presione por una reforma efectiva al sistema; y, por otro, una tendencia de los


225

interlocutores oficiales (Gobierno y gremios) a mantener el “statu quo”, por

serles funcional en muchos aspectos a sus intereses inmediatos y por negar

cualquier transacción que afecte a los grupos de poder que los sustentan.

Eugenio Rivera

Doctor en Ciencias Económicas y Sociales y Director del

Área de Regulación de la Fundación Chile 21. Sus áreas de

especialización son reforma del Estado, políticas públicas,

regulación de infraestructura y competencia. Ha sido,

Presidente de la Comisión Preventiva Central

Antimonopolios, Jefe de Regulación del Ministerio de

Economía y consultor de la CEPAL, BID, BANCO MUNDIAL

y del PNUD. Se desempeñó como profesor titular del CIDE

México. Ha publicado varios libros y artículos en revistas

especializadas.




Eugenio: Yo creo que es un mal sistema, porque en realidad, no es un

sistema pensado para resolver las necesidades del sector público, sino que

simplemente ha sido unos mecanismos, para evitar resolver el problema ¿Y

cuál es el problema? y es que simplemente digamos que el Gobierno de Chile

tiene una estructura, la cual se ha ido tratando de modificar con pequeños

parches digamos, pero no se ha terminado de pensar a fondo el problema, no

ha habido nunca un debate del tipo de Estado que queremos, cual es la relación

en materia de remuneraciones que queremos tener, cuando debiera ganar un

ministro en relación al portero, al ascensorista, etc. No ha habido un debate

acerca de éste tipo y en ése sentido, como en el Estado chileno ha dominado

en general una visión presupuestaria, en donde todos los problemas no se

analizan en función de su propio merito, sino en función de cuál será su impacto

presupuestario, entonces el Estado chileno ha estado enfrentando, yo diría una

parte, la necesidad de mejorar el nivel, la calificación y la preparación de los

altos funcionarios, pero siempre ha chocado con el problema que: como existe

una escala salarial no se le puede subir a los de arriba sin subirle a los a de

abajo, entonces ¿cómo mejorar los salarios de los altos funcionarios público,


226

para traer mejor personal, sin tener que elevarles los salarios al resto de los

funcionarios, más bajos? en general los servicios enfrentan con frecuencia,

sobre dotaciones, tienen salarios mayores a los de sus similares en el sector

privado y en ése sentido tienen un problema bien serio, entonces como no se

ha querido enfrentar a fondo éste tema, lo que se ha resuelto en líneas

generales, es dotar al equipo ministerial a las autoridades de Gobierno de un

grupo de asesores financiados a través de honorarios y en ése sentido ése ha

sido como el mecanismo principal, ahora yo no sé exactamente cuando se

tomaron medidas, con efecto de éste famoso acuerdo de Carlos Cruz y el sobre

que le daban, digamos éste acuerdo UDI-Gobierno de Lagos, y se elevaron

sustantivamente los sueldos de la Alta Dirección Pública, y en éste sentido, esto

de alguna manera ha mejorado el problema, pero eso no resuelve el problema

de contar con un grupo adecuado de asesores, ni ha resuelto el problema de

los funcionarios menores, entonces llegamos a una situación al no querer

solucionar esa situación que tenemos.

A los funcionarios a honorarios: que tienen una remuneración adecuada,

pero sin mayor seguridad social; tenemos al grupo de funcionarios de planta,

que representa el 40-50% de los funcionarios de planta; y después tenemos al

personal a contrata que es la gran mayoría que no tiene estabilidad laboral, y en

ése sentido; no puede ser que en un Estado democrático la mitad de su

personal o más no esté protegido y éste en condiciones más precarias que el

resto de los trabajadores del país, entonces yo creo sería necesario enfrentar

ése problema, ahora claro que hay dificultades de fondo, por que uno tiene que,

para resolver estos problemas naturalmente que tiene que definir qué Estado

quiere, tiene que ver como aborda el problema de la sobre dotación en algunas

funciones, pero tiene que definir también un, problema, que tienen arto que ver

con eficiencia, pero también con ética, que diferencia salariales son aceptadas

en un Estado democrático y eso es ya más bien complejo.



Eugenio: Bueno la fortaleza de esto, es que permite un control

presupuestario bastante eficiente. Los problemas son: la falta de derechos de

los funcionarios, y el no encarar en serio lo que es la carrera funcionaria, y el no

encarar en serio lo que es la preparación y aceptar un poco digamos los

funcionarios que existen, yo diría que, con frecuencia es la ANEF la quien tiene

muchos más preocupación por el asunto de la carrera funcionaria y por la


227

calificación y que por los requerimientos de los funcionarios mucho más acorde

a lo que es un Estado moderno, yo creo que esto está relacionado, con lo que

decía al principio éste tema se ha tratado en buena medida como un problema,

presupuestario, el único cambio que yo diría que hay un enfoque distinto es en

la Alta Dirección Pública. Yo creo que hay gente que aquí piensa, que

resolviendo la idea del cargo superior, todo se resuelve, yo diría que eso es

insuficiente, una visión bastante elitista; como que toda la eficiencia del sector

público, dependiera de la Alta Dirección y no entender que el problema implica

abordar cual es la situación de la gran mayoría de los funcionarios, porque son

ellos los que en último término tienen sobre sus hombros el desempeño del

servicio.



públicos?

Eugenio: Yo diría en primer lugar el predominio de una visión

presupuestaría, en relación con el esfuerzo de modernización del sector

público. Hay un problema en que el funcionariado, en ése contexto, por

ejemplo: si uno dijera tenemos que tener un nivel de protección laboral de los

funcionarios a contrata por lo menos similar al sector privado eso implicaría, por

ejemplo estabilidad y una serie de compromisos permanentes por parte del

Estado, y eso afectaría en el presupuesto público ¿no cierto? Y ésta idea de

predominio del enfoque presupuestario no lo acepta, y eso es muy importante

porque. Producto de la Ley de Administración Financiera del Estado, el

Ministerio de Hacienda tiene una posición demasiado fuerte, y con ello le

impone al resto de la Administración su perspectiva y en ése sentido si uno

hace una proyección, por Ministerio o Servicio, lo que constata es una tremenda

debilidad del Estado, claro ése es un problema muy grande, yo creo que eso es

lo fundamental un enfoque presupuestario que impide un debate ciudadano

amplio, sobre qué Estado queremos y asumir los costos que eso implica.






228

Eugenio: Bueno yo creo que lo principal, ha sido esto de la Alta

Dirección Pública, con los problemas que ya decía, que está como muy

concentrado en los altos funcionarios y el resto no basta, yo creo que, hacia

falta una actitud distinta en la relación con los trabajadores de la Administración

Pública, tratar de enfocar todo en el debate salarial que tiene lugar cada año, en

algo que fuera productivo para mejorar la carrera funcionaria. Ahora en el

Gobierno de Bachelet no tengo claro que se hizo ahí.

Entrevistador: Ahora esto de fortalecer la carrera funcionaria, ¿A qué se

refiere, fortalecer la planta, fortalecer la contrata?

Eugenio: Yo creo que la contrata es algo que no debería existir, sino

para lo que fue pensado, para momentos excepcionales, ahora yo creo que hay

que darle una discusión, respecto a cual es la base de funcionarios permanente

que requiere el país, y sobre esa base ver, digamos: definir cuáles son: el tipo

de actividades que se pueden desarrollar con gente que entra y sale; y que por

tanto, puede operar con contratos con menor estabilidad, yo creo que ése debe

ser como un enfoque general. Pero, si la secretaria, si la función es

permanente, debería existir un cargo permanente, y si ése cargo requiere un

elemento digamos adecuadamente pagado para poder competir con en el

sector privado, hay que hacerlo, pero para eso, se requiere una relación

distinta, con los funcionarios públicos, y para eso tiene que ver, que es lo que

queremos de los funcionarios.

Entrevistador: Hay un discurso de las personas más liberales que señala

que ¿Cuál es la razón para que los funcionarios del Estado tengan más

derechos y puedan sentirse dueños de su puesto de trabajo? cuestión que

no pasa en el sector privado

Eugenio: En el fondo la idea de pensar sólo en el alto funcionario, en

fondo hay una idea que el Estado debería volver a ser como en el pasado, con

la idea de que llega el presidente, el nuevo presidente y con él llega todo el

equipo de su partido y se hace cargo de los ministerios, hay países en donde el

nuevo Gobierno trae consigo hasta los choferes, son todos parte de él. Pero

ése no es un Estado moderno, en ése sentido necesitamos tener una carrera

funcionaria, que le de una estabilidad al sector público, ahora esto no implica,

no tener mecanismos de salida, ahora tienen que ser correspondientes a una

función, pero ése no es el. Bueno de hecho se especula que en el sector

privado hay una gran movilidad, eso no es cierto, las empresas propiamente


229

tales, no estoy hablando de las empresas especulativas, las empresas tienen

funcionarios que han participado ahí toda su vida, claro hay mecanismos de

promoción y salida, etc., pero hay un núcleo que constituye, el corazón de la

empresa. En ése sentido yo creo que no es un privilegio adicional, sino que el

Estado requiere de una planta permanente.

Entrevistador: 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno del Presidente



Eugenio: No, no.







Eugenio: Yo diría que, en general, el Gobierno de Bachelet, se

caracterizó por tener una relación poco constructiva con los funcionarios

públicos, como decía en general el único problema que estaba sobre la mesa,

era cuando el porcentaje de aumento, incluso Hacienda prefería imponer unas

decimas porcentuales menos, aun cuando esto implicara no llegar a un

acuerdo, ésta era una posición que buscaba imponer, su perspectiva, y no por

casualidad , yo creo que en general en la administración pasada, primaba la

idea de que, el Estado constituye una especie así una institución que vela por el

interés general así un poco en abstracto, los funcionarios públicos, los altos

funcionarios velan por el interés público, y que son buenos funcionarios, que

saben lo que necesitan, entonces para que ellos operen de manera adecuada

necesitan: estar blindados frente a la influencia del mundo social organizado,

que no los influya y en éste sentido, uno veía, a Velasco, yo nunca le vi un

interés por llegar a un acuerdo con los funcionarios públicos ni con la ANEF, ni

con nada, porque ellos decían, no miren esta función que yo estoy generando,

yo respondo al interés general de la nación representada por el presidente, por

lo tanto los funcionarios públicos conforman intereses particulares corporativos,

entonces estaba esa apreciación y si uno se mira a sí mismo como

representante del interés general y mira a todos los demás, como grupos


230

corporativos, de alguna manera, no puede desarrollar una relación constructiva

con el otro, y eso lo saben todas las personas, y en ése sentido yo creo que, yo

no veo que haya habido salvo la Alta Dirección Pública que haya habido una

política constructiva, no lo veo.






Eugenio: No veo, yo no sé ¿si tú te has dado cuenta de un proyecto ahí?

Entrevistador: No se ha hecho mucho sólo hay unos proyectos que se

están trabajando, que se están planeando hacer, pero que han hecho

hasta el momento, está todo en carpeta

Eugenio: Es un tema muy difícil para ellos también.

Entrevistador: Claro, tienen un idea que están desarrollando ahí en

Hacienda, guiados por Valdés.

Eugenio: Seguramente en el libro que tienes hay algún artículo, al

respecto del Consorcio para la Reforma del Estado.




Eugenio: Yo creo que no corresponde a un Estado, que es como la

visión, que es de ésta gente que parte por nombrar a los cargos superiores y se

delega en ellos la conformación de la planta, yo creo que hay que definir, cuales

son los requerimientos permanente de una institución y sobre eso digamos hay

que definir cargos permanente, con las remuneraciones que correspondan a la

institucionalidad y los requerimientos en términos generales, cargos

permanentes funciones permanentes. Ahora yo creo que hay que pensar

también que esto varia en el tiempo, yo por ejemplo trabajé en el Ministerio de

Economía y era muy cómico por ejemplo mirar la Ley Orgánica del Ministerio de

Economía, que había sólo una que la tenía el fiscal, el jefe de la división jurídica

porque estaba toda rayada, quedaban como dos líneas sin rayar, todo lo que


231

había sido el Ministerio de Economía ya no lo es más bien las funciones del

Ministerio de Economía aparecían en leyes generales por ejemplo la Ley

General de Telecomunicaciones le asignaba una función, la Ley General de

Electricidad le generaba otras atribuciones, en fin, entonces naturalmente hay

que tener en cuenta que estas definiciones de lo que se necesita en forma

permanente varía, por eso hay que ver como se enfrenta esa situación, por eso.

Hay una base fundamental; en segundo lugar hay que ver cuáles son los cargos

que no forman parte de lo esencial y qué necesitan, y que uno tiene que

hacerse del mercado y ahí yo creo que el tema de los honorarios, me parece

una posibilidad interesante, porque supone que estamos hablando de cargos

por un tiempo acotado, yo diría que esos dos tipos de funcionarios son básicos,

hay que ver mecanismos de salida, pero concordados con el movimiento

sindical, yo diría básicamente eso, un cuerpo de planta con contratos estables y

otro que responda a las necesidades más coyunturales de la institución.

Entrevistador: Y éste cuerpo de planta que se vaya actualizando, que

hayan mecanismos que digan: saben las funciones han ido cambiando,

por lo tanto las necesidades de funcionarios de ayer no son las mismas

que las necesidades de funcionarios que hoy, se deben actualizar las

plantas.

Eugenio: Claro y por otra parte a mi me parece importante, yo no soy,

algunos piensan que la Alta Dirección Pública debería significar que alguien

gene un cargo por concurso y se quede no se por 5 años o lo que sea, yo creo

que los altos funcionarios tienen que compartir la visión general de los

gobiernos en ése sentido yo no he criticado al Gobierno de Piñera porque sacó

a alguna gente, porque ha ganado el concurso, porque yo discrepo que para

que el Gobierno opere de manera coordinada tiene que ser gente que

comparte la visión de lo que se quiere hacer, entonces yo más bien creo que la

ADP es una especie de habilitador, te dice mire, toda ésta gente están

habilitadas, para asumir estos cargos y el Presidente diga, de ésta gente que

está habilitada yo escojo a éste porque comparte mi visión, entonces no creo en

estos funcionarios, o digámoslo de otra forma, del mismo que yo creo que debe

haber un cuerpo básico y permanente del cual, no nos interesa cual es su visión

política, yo creo que la Alta Dirección Pública tiene que cumplir ciertos mínimos,

tiene que ser elegido a lo que estima el presidente que corresponda, ése es un

poco el carácter de la Ley, pero no está del todo aceptado, hay gente que dice

¿pero cómo en el Gobierno de Bachelet ganó un concurso y ahora lo


232

despidieron?, Yo no tengo problemas con eso, porque te digo la coordinación

supone una mirada común. En Inglaterra la gente que es de: Alta Dirección

Pública cuando cambia el Gobierno, la gente sale, pero él tiene la posibilidad de

ejercer otro tipo de cargo, pero él tiene la capacidad de poder escoger.




Eugenio: Yo creo en primer lugar que hace falta un gran debate

ciudadano sobre éste tema, o sea: qué Estado queremos, creo que es

importante ésta idea de la diferencia salarial, qué diferencia salarial queremos,

un amplio debate sobre los temas fundamentales, y claro ya necesitamos, yo

me pregunto si el sistema político tal como está nos ayuda a eso. Y no ayuda a

esto, porque tenemos un presidencialismo excesivo, un Congreso que tienen

muy pocas facultades para construir, pero si muchas para obstaculizar, y eso es

un problema, porque, tenemos por así decirlo una especie de empate

catastrófico, discrepo que cualquiera tarea de fondo del país se toca con éste

problema, nosotros necesitamos asegurar un sistema político que permita la

formación de mayorías efectivas, en ése sentido ésta idea de cambios del

presidencialismo al semi-presidencialismos, creo que son cosas importante

porque el actual sistema no nos permite discutir estos temas de fondo yo no voy

a estar dispuesto al Gobierno regalarle unos porotos porque hace una buena

reforma, pero si yo soy parte de un Gobierno y tomo conciencia de que si no le

apruebo la Ley a éste Gobierno va a caer no tiene apoyo parlamentario, tiene

que cambiar el un poco, porque yo creo que hay requerimientos de

transformación importantes al sistema político.




Eugenio: Yo creo que si por que en la planta tenemos a los funcionarios

residuales por así decirlo, son lo que en algún momento lograron firmar un

contrato definitivo y no los podemos sacar y no necesariamente son lo que se

necesitan y lo que se necesitan no pueden acceder a la planta, por razones

políticas.

Entrevistador: ¿Claro no hay espacio?


233

Eugenio: O sea si hay espacio, por cómo te decía el 40-50% de la gente

es contrata, pero esa gente a contrata trabaja en condiciones que son muy poco

favorables, y en ése sentido esa inecuación no permite un adecuado

funcionamiento, los que están allí por así decirlo no son necesariamente los que

deberían estar.

Entrevistador: O sea lo que pasa es que los funcionarios de planta de

alguna manera tienen incentivos a no esforzarse más por hacer su trabajo,

porque saben que cumpliendo el mínimo de alguna manera se logran

mantener en el puesto de trabajo

Eugenio: Hay una estructura de incentivos muy perversa.








Eugenio: Bueno la primera razón es por la que decíamos, y es que ya

los tienes, o sea sí tú eres inamovible, para que lo necesitas, y el resto la

contrata no se los puedes dar porque justamente la idea de la contrata es que

no los tengas que incorporara a la planta y por lo tanto los tienes que mantener

en situación precaria si tú les garantizas ciertas beneficios, de alguna manera

pierdes la inestabilidad, es un problema.

Entrevistador: ¿Es como establecer una barrera para la salida de los

funcionarios?

Eugenio: Exactamente, hay problemas.

Entrevistador: ¿En éste sentido esto sólo se debe al hecho de no querer

poner barreras para la salida de los funcionarios, o también tiene que ver

con los recursos?

Eugenio: Claro hay una causa de recursos involucrados, pero yo creo

que la causa principal es que unos no lo necesitan, los de planta porque son


234

inamovibles y otros porque nos los pueden tener porque están a contrata

justamente porque no quieren que se vayan a trasformar en permanente.

Ahora, probablemente, una dificultad relacionada es que si se plantearan

extendamos a la gente de contrata las condiciones del sector privado que no

alcanzan a ser las condiciones de la planta, esto puede generar fuertes

conflictos por que podría ser que: ésta secretaria es de planta y la de al lado es

a contrata y de alguna manera por hacer para esa condiciones resulta

inaceptable para los funcionarios y yo creo que también resulta inaceptable

para una visión moderna del Estado.

Entrevistador: Claro ¿sería una discriminación por parte del Estado, hacia

los funcionarios?

Eugenio: Hay una tremenda discriminación, por eso necesitan definir

¿Es parte de la permanente o no? y eso implica un gran tema y es que no

dimensionamos lo que necesitamos definir cuantos recursos son los que

necesita el sector público, sino que estos recursos son lo que tenemos y que

podemos hacer. Yo creo que esa no es una manera razonable de ver al Estado

eso es decir el Estado hace puras cosas que no sirven para nada, cuando uno

cree que el Estado contribuye, por tanto es muy importante lo que hace, si lo

hace mal no contribuye y si lo hace bien contribuye; tendría que ser al revés

¿Cuál es el Estado que queremos?, ¿Cuáles son los recursos que necesitamos

para que se cumpla sus funciones?, ¿Qué tipo de trabajadores son los que

necesitamos? sobre esa base plantear también al debate público, cuanto es el

nivel de ingresos que debe tener el sector público y eso implica una reforma

tributaria.

Entrevistador: Entonces esto implica de alguna manera tocar algunos

temas, que no se quieren tocar.

Eugenio: Claro no puede ser que tú digas tenemos solo estos recursos.

Uno puede decir, mira podemos hacer más con lo que tenemos y eso está bien,

pero tenemos que considerar que los recursos que tenemos no los podemos

considerar como dados, no están dados es parte del debate público.


235

Anexo III, Output Quotations, Atlas.Ti

All current quotations (37). Quotation-Filter: All __________________________________________________________________ HU: backup of análisis cualitativo, discursos presidenciales 2002.2012 File: [C:\Users\Jennifer Vilches\Desktop\backup of análisis cualitativo, discursos presidenciales 2002.2012.hpr6] Edited by: Super Date/Time: 2012-04-02 22:29:23 __________________________________________________________________ P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:1 [Estado, que no ofrece remunera..] (1:2661-1:2891) (Super) Codes: [Estado, que no ofrece remunera.. - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [problema en la administración de personal] No memos

“Estado, que no ofrece Remuneraciones adecuadas a profesionales altamente calificados. Esta es una vieja dificultad, que se arrastra por décadas, y que se hizo inmanejable ante las necesidades de un país en pleno crecimiento.”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:2 [se crearon mecanismos distintos...] (2:299-2:373) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Se crearon mecanismos distintos, que están sujetos a evaluación y crítica.”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:3 [se trata de corregir a fondo l...] (2:693-2:860) (Super)


236

Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Se trata de corregir a fondo los procedimientos administrativos y establecer, de una vez por todas, las formas de remuneración adecuadas para las funciones públicas”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:4 [En el mes de enero se aprobó e...] (2:992-2:1117) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“En el mes de enero se aprobó el proyecto de ley que fija las remuneraciones de los funcionarios superiores del poder Ejecutivo”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:5 [Se estableció también un presa...] (2:1122-2:1243) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Se estableció también un presupuesto para financiar adecuadamente funciones críticas en distintas reparticiones públicas”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:6 [proyecto de ley del Nuevo Trata...] (2:1348-2:1416) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Proyecto de ley del Nuevo Trato se convierta en ley de la República.” P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:7 [profesionalizar el servicio pú..] (2:1455-2:1695) (Super)


237

Codes: [objetivo de los cambios - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos

“Profesionalizar el servicio público y la alta dirección Pública. Sobre la base del mérito y la idoneidad, permitirá llamar a concurso para llenar tres mil Cargos que hasta ayer solamente eran de confianza del Presidente de la República.”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:8 [ley establece mecanismos trans..] (2:2083-2:2207) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Ley establece mecanismos transparentes, objetivos y despolitizados para el nombramiento de los altos funcionarios públicos.”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:9 [La gran mayoría de quienes tra..] (1:1876-1:1980) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“La gran mayoría de quienes trabajan, tanto en el ámbito público como en el privado, son gente honesta.”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:10 [Cada vez que se descubra a un ..] (1:2107-1:2291) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Cada vez que se descubra a un funcionario público corrupto, dejándose corromper por intereses privados o de cualquier tipo, mi Gobierno será intransigente en la aplicación de la ley.”


238

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:11 [Por otra parte, tenemos un pro..] (1:2606-1:2892) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Por otra parte, tenemos un problema crónico con nuestro Estado, que no ofrece remuneraciones adecuadas a profesionales altamente calificados. Esta es una vieja dificultad, que se arrastra por décadas, y que se hizo inmanejable ante las necesidades de un país en pleno crecimiento.”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:12 [En el mes de enero se aprobó e..] (2:992-2:1244) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“En el mes de enero se aprobó el proyecto de ley que fija las remuneraciones de los funcionarios superiores del poder Ejecutivo. Se estableció también un presupuesto para financiar adecuadamente funciones críticas en distintas reparticiones públicas.”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:13 [Esta ley es un paso gigantesco..] (2:1420-2:1697) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Esta ley es un paso gigantesco para profesionalizar el servicio público y la alta dirección pública. Sobre la base del mérito y la idoneidad, permitirá llamar a concurso para llenar tres mil cargos que hasta ayer solamente eran de confianza del Presidente de la República.”

P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:14 [Chile necesitaba cambiar la es..] (2:2590-2:2801) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [calidad jurídica - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos]


239

No memos

“Chile necesitaba cambiar la estructura del Estado para asegurar mayor rigor, más eficiencia, más probidad. Estamos avanzando aceleradamente en este camino. Como Presidente, quiero invitarlos a persistir en él.”

P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:1 [n un contexto de mayor flexibi..] (32:2425-33:48) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [calidad jurídica - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] [cambio en la calidad jurídica de los FP - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] [situación de la planta - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“En un contexto de mayor flexibilidad y autonomía en su gestión y plantas de personal, respetando los legítimos 33 derechos de los funcionarios municipales.”

P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:2 [en un contexto de mayor flexib..] (32:2424-32:2509) (Super) Codes: [calidad jurídica - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos

“En un contexto de mayor flexibilidad y autonomía en su gestión y plantas de personal”

P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:3 [instituciones tan importantes ..] (32:1855-32:1977) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [situación de los honorarios - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Instituciones tan importantes como la ONEMI, tenía apenas un funcionario, y a honorarios, en toda la Región del Bío Bío”


240

P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:4 [instalamos el nuevo Gobierno, d..] (10:819-10:1057) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Instalamos el nuevo Gobierno, después de 20 años de Gobierno de la Concertación, nombrando a más de 1.000 autoridades y funcionarios. Para ello, convocamos a personas, con verdadera capacidad, preparación y vocación de servicio público.”

P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:5 [funcionarios públicos de las r..] (33:1900-33:2114) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Funcionarios públicos de las regiones golpeadas por el sismo, por su generosidad y apoyo hacia quienes sufrieron las consecuencias de la catástrofe del 27 de febrero. Sin duda, Chile se los reconoce y agradece”

P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:6 [Nuestro Estado fue diseñado en..] (39:440-39:631) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Nuestro Estado fue diseñado en el siglo XIX, parchado en el siglo XX y no responde a los desafíos y necesidades del siglo XXI. El problema no es el tamaño del Estado sino su calidad.”

P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:7 [En segundo lugar, extenderemos..] (39:2594-40:258) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [consecuencias de los cambios - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos

“En segundo lugar, extenderemos y perfeccionaremos el Sistema de Alta Dirección Pública, para asegurarle al Estado buenos servidores públicos, independiente del color 40 político u origen social, poniendo fin a la


241

cultura de la burocracia, cuoteos, pitutos y operadores políticos, y remplazándola por la cultura del emprendimiento, la transparencia, el resultado y la eficiencia, al servicio de nuestros ciudadanos.”

P 6: 2004 Lagos.pdf - 6:1 [Y además de lo anterior, para ..] (7:2046-7:2299) (Super) Codes: [problema en la administración de personal] No memos P 6: 2004 Lagos.pdf - 6:3 [Por eso hoy Chile es reconocid..] (7:2568-7:2728) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Por eso hoy Chile es reconocido internacionalmente como un país que tiene una alta transparencia, una alta probidad y donde seguimos avanzando en este campo.”

P 6: 2004 Lagos.pdf - 6:4 [Durante el año 2003 comenzó a ..] (7:2302-7:2565) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Durante el año 2003 comenzó a regir la Ley Nº 19.896, que establece normas sobre administración presupuestaria y de personal. Y ese mismo año se aprobó la ley que establece la Comisión Especial Mixta de Presupuesto de modo permanente en el Congreso Nacional”

P 6: 2004 Lagos.pdf - 6:5 [Por eso hoy Chile es reconocid..] (7:2568-7:2724) (Super) Codes: [consecuencias de los cambios - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos


242

“Por eso hoy Chile es reconocido internacionalmente como un país que tiene una alta transparencia, una alta probidad y donde seguimos avanzando en este campo”

P 6: 2004 Lagos.pdf - 6:6 [Junto con ello, se encuentra e..] (8:4-8:565) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Junto con ello, se encuentra en plena implementación la normativa que contempla el Nuevo Trato Laboral para el sector público. Este proyecto, promulgado en junio de 2003, busca modernizar y profesionalizar la carrera funcionaria, estableciendo la Dirección Nacional del Servicio Civil y de la Alta Dirección Pública. Por eso hemos firmado los decretos para que –cuando corresponda– los directivos de 52 servicios públicos sean seleccionados mediante este procedimiento, garantizando transparencia, idoneidad y profesionalismo en la función pública”.

P 7: 2005 Lagos.pdf - 7:1 [En base a un acuerdo con los p..] (9:2528-9:2863) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [Estado, que no ofrece remunera.. - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“En base a un acuerdo con los propios trabajadores, se otorgará un incentivo al retiro por un monto de 50 mil pesos mensuales que se entregará de por vida para aquellos funcionarios públicos de rentas medianas o bajas y que estén obteniendo una jubilación muy inferior a los sueldos que actualmente reciben. ¡Esa es mi decisión!”

P 8: 2006 Bachelet.pdf - 8:1 [Comenzaremos entonces dando el..] (16:1009-16:1322) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los


243

funcionarios públicos] [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Comenzaremos entonces dando el ejemplo desde el Estado, y dentro de los próximos días dictaremos un Código de Buenas Prácticas que prohíba la discriminación por cualquier tipo de razón, introduciendo medidas como, por ejemplo, la prohibición de exigir foto en el currículum al momento de contratar a alguien”

P 8: 2006 Bachelet.pdf - 8:2 [Código de Buenas Prácticas que..] (16:1112-16:1324) (Super) Codes: [objetivo de los cambios - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos

“Código de Buenas Prácticas que prohíba la discriminación por cualquier tipo de razón, introduciendo medidas como, por ejemplo, la prohibición de exigir foto en el currículum al momento de contratar a alguien.”

P 8: 2006 Bachelet.pdf - 8:3 [Quiero apelar a la responsabil..] (10:554-10:846) (Super) Codes: [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Quiero apelar a la responsabilidad social de toda persona que contrate a alguien, para que seamos capaces de colocarnos en el papel del trabajador y pensar que todo ser humano merece un trato digno. Por eso digo que el trabajo decente es un imperativo no sólo legal, sino también moral.”

P 8: 2006 Bachelet.pdf - 8:4 [Sin pensiones dignas y seguras..] (3:739-3:807) (Super)


244

Codes: [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Sin pensiones dignas y seguras no puede haber una vejez tranquila.” P 9: 2007 Bachelet.pdf - 9:1 [El sistema de protección socia..] (15:2009-15:2152) (Super) Codes: [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“El sistema de protección social también tiene expresión en el mundo laboral. Mi Gobierno está por el trabajo decente y hemos avanzando en ello”

P 9: 2007 Bachelet.pdf - 9:2 [También dictamos un Código de ..] (16:752-16:974) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“También dictamos un Código de Buenas Prácticas Laborales, para eliminar conductas discriminatorias en el sector público, código que también ha sido adoptado, y lo agradecemos fuertemente, por empresas del sector privado”

P 9: 2007 Bachelet.pdf - 9:3 [Trabajo decente significa tamb..] (16:196-16:592) (Super) Codes: [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos


245

“Trabajo decente significa también que los trabajadores puedan negociar sus contratos de manera eficaz. Queremos promover la organización sindical. Queremos que más trabajadores puedan negociar colectivamente. Seguiremos trabajando acuerdos para modernizar las relaciones laborales. Pero algo más. No toleraremos ningún tipo de prácticas antisindicales. Seremos rigurosos para sancionarlos.”

P 9: 2007 Bachelet.pdf - 9:4 [debemos hacer del trabajo dece..] (16:1589-16:1658) (Super) Codes: [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos

“Debemos hacer del trabajo decente un imperativo ético como sociedad” P11: 2009 Bachelet.pdf - 11:1 [Hemos avanzado. El Gobierno ho..] (20:282-20:1021) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [consecuencias de los cambios - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos

“Hemos avanzado. El Gobierno hoy no sólo es más transparente –ya me voy a referir a esto más adelante–, también ha avanzado en reclutar a los más capacitados. Hoy, dos de cada tres altos cargos se llenan por concurso público. El sistema de Alta Dirección se consolida como un referente respetado y eficaz. Menciono esto porque quiero llamar a nuestros parlamentarios a aprobar la iniciativa que está pendiente en el Congreso y que nos debe permitir ampliar y perfeccionar este sistema. Llamo a los parlamentarios de todas las bancadas a acelerar su trámite para lograr esta aprobación durante mi Gobierno y cumplir con lo que la gente espera: que los funcionarios públicos de alto nivel sean elegidos por Alta Dirección Pública”


246

APÉNDICE

Definiciones Claves

Para el tratamiento del presente Se definirán los siguientes conceptos, de tal

manera que no existan términos ambiguos.

Administración Central: conjunto de organismos dependientes o bajo

supervigilancia de los ministerios del sector público, independiente del

sistema de remuneraciones por el que se rija cada uno de ellos, ya sea

escala única de sueldos, escala de fiscalizadores y aquellos afectos al

artículo 9° del Decreto Ley número 1.953, de 1977. Lo anterior no considera,

por lo tanto, aquellos organismos que cuentan con autonomía respecto al

Ejecutivo, tales como la Contraloría General de la República, el Poder

Judicial, el Congreso Nacional y el Ministerio Público94.

Calidad jurídica: identifica la relación laboral mediante la cual el personal

dependiente de cada institución pública se relaciona con el organismo

contratante. El personal que desempeña una función administrativa que se

encuentra regulada, principalmente, por la Ley número 18.834 (Estatuto

Administrativo) puede desempeñarse en cargos de planta, empleo a

contrata, honorarios asimilados a grado o como jornal permanente95.

o Personal de planta: Es el conjunto d cargos permanentes

asignados por la Ley a cada institución96.

o Empleo a contrata: Es aquél de carácter transitorio que se

94 Ídem

95 Dirección de Presupuestos 2010, Op. cit., página 9

96 Decreto con Fuerza de Ley Nº 29, texto refundido, coordinado y sistematizado del

Estatuto Administrativo, aprobado por la Ley Nº 18.834.


247

consulta en la dotación de una institución97.

o Otro Personal: aquel personal contratado para desempeñar

labores no habituales de la institución, o cometidos específicos al

interior de la misma, e incluidos en la dotación efectiva de ella. No

se consideran empleados públicos y su actuación se rige por las

cláusulas contenidas en el contrato que formaliza la realización de

esas labores. Este tipo de contrato podría utilizarse para

desempeñar funciones profesionales, técnicas o para con-tratar

expertos de alta especialización

Los contratos Laborales formales: Los contratos laborales formales se

pueden definir “Como la relación jurídica que se establece o se presume de

su existencia, cumpliendo requisitos básicos como son: la prestación de

servicios personales, continuidad de servicios prestados, la remuneración

por los servicios prestados, y la subordinación de la prestación bajo

subordinación y dependencia, respecto de la persona en cuyo beneficio se

realiza98”.

En nuestro país las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores

se regulan por el Estatuto Administrativo, para el caso de los funcionarios

del sector público y por el código del Trabajo para los trabajadores del

ámbito privado.

Los contratos formales a honorarios: Las personas que prestan sus

servicios, ya sea dentro de la Administración del Estado o en el sector

privado, a honorarios no se rigen por el Código del Trabajo ni por el

97 Ídem. 98 MELIS Valencia Christian, SÁEZ Carlier Felipe “Derecho del trabajo”, editorial Conosur,

2000, página 187.


248

Estatuto Administrativo, de manera que no les asiste ninguno de los

derechos que tales normativas establecen como, por ejemplo, el derecho a

feriado anual, a la indemnización por años de servicio, al descanso por los

días festivos, fuero maternal, entre otros. Tales personas se rige por las

reglas del arrendamiento de servicios inmateriales que regula el párrafo

noveno, Título XXVI, del Libro IV, del Código Civil, razón por la cual los

Servicios del Trabajo, no tienen competencia para conocer y pronunciarse

sobre los conflictos derivados de tal contrato, correspondiéndole a los

Tribunales de Justicia tal competencia. Finalmente, cabe indicar que los

beneficios a que tiene derecho las personas contratadas a honorarios serán

aquellos que las partes hayan convenido en el respectivo contrato de

prestación de servicios, por lo que el prestador de servicios que presta

estos servicios es independiente y realiza su trabajo por su cuenta, es decir,

no debería prestar sus servicios o trabajo, bajo una relación de

subordinación y dependencia99.

Dotación de personal: es el personal que tiene una relación jurídico-laboral

permanente con el sector público, es decir, el personal de planta, a contrata,

contratado a honorarios asimilado a grado, a jornal y otro100.

Función Pública: denominación especial que adquieren las actividades

desarrolladas por la Administración Pública101.

Gobierno central: conjunto de instituciones que están sometidas a las

mismas normas de planificación y ejecución presupuestaria, mantienen una

99 Otro tipo de personal hace referencia a prestadores de servicio en calidad de honorario

(asimilado a grados o a suma alzada) o jornales. 100 Dirección de Presupuestos, Estadísticas de Recurso Humano del Sector Público 2000 –

2010, noviembre del 2010 101 Ssubsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Diccionario de Administración

Pública chilena, segunda edición, 2002


249

estrecha relación de dependencia del Ejecutivo y se asigna presupuesto

anual mediante la Ley de Presupuesto. Este conjunto se compone de la

administración central, Contraloría General de la República, Poder Judicial,

Congreso Nacional y Ministerio Público102.

Regularización de honorarios: acción de traspasar el personal contratado

sobre la base de honorarios a la dotación de personal del servicio,

cambiando su tipo de contrato de honorario a la calidad jurídica de

contrata103.

Servicios Públicos: órganos administrativos encargados de satisfacer

necesidades colectivas, de manera regular y continua. Están sometidos a la

dependencia o supervisión del Presidente de la República a través de los

respectivos ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponde

aplicar. Los servicios estarán a cargo de un jefe superior, al cual le

corresponderá dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio;

controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos; responder de su

gestión y desempeñar las demás funciones que la Ley le asigne104

Sociedad civil: esfera de las relaciones sociales que no está regulada por

el Estado105

102 Dirección de Presupuesto (2010) Op. cit., página 11

103 Ibíd.

104 Dirección de Presupuesto (2010) Op. cit., página 11

105 BOBBIO, Norberto, “Estado Gobierno y Sociedad: por una teoría general de la política”

editorial Fondo de Cultura Económica, México. Décimo cuarta reimpresión 2010. Página

39.

seminario de título. propuesta de cambio a la calidad jurídica de los funcionarios públicos....

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