segado, francisco - control de las omissiones

7/24/2019 Segado, Francisco - Control de Las Omissiones

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EL CONTROL DE LAS OMISIONES LEGISLATIVASPOR EL BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

FRANCISCO FERNNDEZ SEGADOCatedrtico de Derecho ConstitucionalUniversidad Complutense de Madrid

SUMARIO

I. El Verfassungsbeschwerde como ins-trumento procesal frente a las omisio-

nesII. El incumplimiento del deber de legislarpor el legislador: la omisin legislativa.La exclusin arbitraria de beneficio

III. La pluralidad de tcnicas decisorias delBVerfG

IV. Las decisiones de apelacin al legisla-dor (Apellentscheidung)

V. Las declaraciones de inconstitucionali-dad sin nulidad (Unvereinbarkeitserkl-rung)

VI. Las decisiones interpretativas o de inter-pretacin conforme a la Constitucin(Verfassungskonforme Auslegung)

Die Bundesrepublik Deutschland ist () nicht nur eine stabile Demo-kratie, sondern auch ein stabiler, wehrhafter Rechtsstaat geworden (La Re-pblica Federal Alemana no slo es una democracia estable, sino que ha lle-gado a ser tambin un Estado de Derecho capaz de defenderse). Es esta unade las conclusiones con las que Scholz finaliza un trabajo realizado con oca-sin del cincuentenario del Tribunal Constitucional Federal (BVerfG), en el

que trata de dar respuesta al sugestivo interrogante de si el Tribunal es un

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 22, 2008, pp. 93-135.

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guardin de la Constitucin (Hter der Verfassung) o un legislador sustituto(Ersatzgesetzgeber)1. Tal reflexin nos parece muy pertinente para empezar elestudio del control llevado a cabo en Alemania, en sede constitucional, de las

omisiones legislativas, por cuanto la evolucin seguida al efecto por la juris-prudencia del BVerfG creemos que es un excelente ejemplo de la bsquedade frmulas con las que dar una respuesta jurdica, demandada por el Estadode Derecho, a cuyo travs poder hacer frente a un problema de ms que no-table trascendencia constitucional como es el de las lesiones de derechos fun-damentales resultantes de las omisiones del legislador.

El Tribunal iba a partir de una posicin contraria a la fiscalizacin de lasomisiones legislativas, careciendo adems de un instrumental adecuado con elque hacerles frente, no obstante lo cual, progresivamente, iba a ir modulandosu posicin, primero, admitiendo el recurso de queja constitucional (Verfas-

sungsbeschwerde) como va procesal adecuada para hacer frente a las omi-siones del legislador vulneradoras de derechos fundamentales del recurrente,recurso que ms tarde iba asimismo a admitirse frente a sentencias de los r-ganos jurisdiccionales superiores lesivas de derechos, de resultas, bsica-mente, de la inexistencia de normas legislativas que diesen plena eficacia adeterminadas disposiciones constitucionales. Finalmente, no obstante la es-pecfica previsin del art. 100.1 de la Grundgesetz (GG)2, el BVerfG ha reco-nocido la posibilidad de un control concreto incidental de las omisiones dellegislador. Es por todo ello por lo que se ha podido afirmar, con evidente ra-zn, que el caso alemn es un buen ejemplo de cmo superar objeciones de

tipo procesal para proporcionar a los ciudadanos proteccin jurisdiccional ensupuestos de omisin inconstitucional3.El anlisis del control de las omisiones del poder legislativo por el Bun-

desverfassungsgericht exige atender a dos cuestiones diferenciadas: la prime-ra de ellas es la del instrumento procesal utilizado para hacerles jurdicamen-te frente; la segunda, la de las tcnicas decisorias a las que el BVerfG harecurrido para el control de las omisiones del legislador.

96 FRANCISCO FERNNDEZ SEGADO

1 Rupert SCHOLZ: Das Bundesverfassungsgericht: Hter der Verfassung oder Ersatzgesetz-geber?, en Aus Politik und Zeitgeschichte, Band 16/1999, pgs. 3 y ss.; en concreto, pg. 8.

2 El art. 100.1 GG contempla un instituto procesal anlogo al de la cuestin de inconstitu-cionalidad del art. 163 de la Constitucin espaola, refirindose especficamente a que el tribunaldebe considerar inconstitucional una ley (Hlt ein Gericht ein Gesetz) de cuya validez ha dedepender la decisin (auf dessen Gltigkeit es bei der Entscheidung ankommt). Obviamente,ello presupone que el planteamiento de la cuestin venga referido a una ley vigente, no a unaomisin legislativa.

3 Jorge PEREIRA DA SILVA: Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legis-

lativas, Universidade Catlica Editora, Lisboa, 2003, pg. 190.





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I. EL VERFASSUNGSBESCHWERDE COMO INSTRUMENTOPROCESAL FRENTE A LAS OMISIONES

I. El art. 92 de la Gesetz ber das Bundesverfassungsgericht (Ley del Tri-bunal Constitucional Federal) (BVerfGG)4, al contemplar la fundamentacin dela queja (der Begrndung der Beschwerde), esto es, del recurso de quejaconstitucional (Verfassungsbeschwerde), exige que se especifique el derechopresuntamente vulnerado y la accin u omisin de los rganos o autoridad(die Handlung oder Unterlassung des Organs oder der Behrde) por la quese sienta lesionado el recurrente. Quiere ello decir que, a diferencia de lo quese prev respecto del control normativo abstracto y concreto o incidental, enel recurso de queja se alude de modo especfico a la posible lesin de dere-chos derivada de una omisin. Ms an, el art. 95.1 BVerfGG determina que si

se estimare el recurso de queja constitucional, se har constar en la resolucin(in der Entscheidung) qu prescripcin de la Ley Fundamental (welche

Vorschrift der Grundgesetzes) y a travs de qu accin u omisin (unddurch welche Handlung oder Unterlassung) han sido violados. Tal norma nohace sino corroborar lo anteriormente dicho: tambin por intermedio de unaomisin puede conculcarse la GG, particularmente en lo que a los derechosfundamentales atae.

La doctrina, ya a los pocos aos de vida del Tribunal, se ocupaba con cier-to detalle de la cuestin de la admisibilidad de los recursos de queja frente alesiones de derechos fundamentales por omisiones del legislador5, suscitndose

como tema bien conexo con el precedente el de la posibilidad de configurarun derecho pblico subjetivo a un comportamiento activo del legislador, de-recho, por lo general, siempre rechazado. Kalkbrenner se planteara asimismola cuestin de las omisiones del poder reglamentario (Unterlassen des Ver-ordnungsgebers)6, o lo que es igual, si caba una coercibilidad para dictar estetipo de normas reglamentarias (der Erzwingbarkeit der Erlassen einer solchen

Verordnung) en aquellos casos en que hubiera una violacin (por omisin) dederechos fundamentales. A su juicio, era opinin reconocida que el individuo,a travs del Verfassungsbeschwerde, poda buscar una actuacin del poder re-glamentario (ein Handeln des Verordnungsgebers).

Tambin en los aos sesenta, Denninger, an admitiendo el cauce del re-curso de queja constitucional para combatir las omisiones del legislador vul-

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4 Como es bien sabido, la BVerfGG es de 12 de marzo de 1951. Nosotros manejamos eltexto de la Bundesverfassungsgerichtsgesetz en la versin promulgada el 11 de agosto de 1993.Puede verse en la obra Grundgesetz, Menschenrechtskonvention, Europischer Gerichtshof,Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Parteiengesetz, Untersuchungsausschussgesetz, 41. Auflage,Deutscher Taschenbuch Verlag, Mnchen, 2007, pgs. 145 y ss.

5 Tal es el caso, por ejemplo, de SEIWERTH: Zur Zulssigkeit der Verfassungsbeschwerde ge-genber Grundrechtsverletzungen des Gesetzgebers durch Unterlassen, Berlin, 1962. Asimismo,Helmut KALKBRENNER: Verfassungsauftrag und Verpflichtung des Gesetzgebers, en Die ffentliche

Verwaltung (DV), 16. Jahrgang, Heft 2, Januar 1963, pgs. 41 y ss.

6 Helmut KALKBRENNER: Verfassungsauftrag und Verpflichtung, op. cit., pgs. 50-51.





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neradoras de un derecho fundamental, se inclinaba a favor de ciertas cautelaspara que el BVerfG pudiera constatar de modo efectivo la existencia de unaviolacin constitucional. La comprobacin de una lesin constitucional a tra-

vs de la omisin (Bei der Feststellung einer Verfassungsverletzung durch Un-terlassen) razonaba Denninger7 se ha de tomar en consideracin deforma seria en razn de la libertad dispositiva de los legisladores (der ge-setzgeberischen Dispositionsfreiheit), del carcter poltico de la formacin dela voluntad (den politischen Charakter der Willensbildung) y, en muchos ca-sos, tambin de resultas del carcter programtico de los mandatos constitu-cionales (der Plancharakter der Verfassungsauftrages). Incluso un autor comoFriesenhahn, que en el bien conocido e importante Coloquio Internacional deHeidelberg sobre la justicia constitucional celebrado en 1961, se mostraba, porprincipio, contrario a que un recurso de queja constitucional contra una omi-

sin del legislador pudiera ser tomado en consideracin8, de inmediato mati-zaba su opinin al razonar que, a la vista de que la Grundgesetz da al legis-lador el encargo de dictar determinadas leyes, conectadas con el principio delEstado social (Sozialstaatsprinzips), como, por ejemplo, el art. 33.5, que en-comienda al legislador la regulacin del rgimen jurdico de la funcin pblica(das Recht des ffentlichen Dienstes) con respeto a los principios tradicio-nales de la profesin funcionarial (der hergebrachten Grundstze des Be-rufsbeamtentums), una omisin del legislador que violara el principio deigualdad o los derechos tradicionales del empleo pblico, poda ser hecha va-ler a travs del Verfassungsbeschwerde9. Friesenhahn admita finalmente que

el BVerfG haba compendiado su opinin (seine Auffassung) al respecto enel siguiente axioma (Leitsatz): Si el legislador realiza tan slo parcialmente latarea de promulgar unas determinadas leyes, a consecuencia de una inter-pretacin inexacta de la Ley Fundamental (unrichtiger Auslegung des Grund-gesetzes), y viola, a travs de la no consideracin de todas las circunstancias(durch die Nichtbercksichtigung), los derechos fundamentales del art. 3.o

GG de determinados sectores de la poblacin (eines bestimmten Bevlke-rungskreises Grundrechte aus Art. 3 GG), puede ser interpuesto contra suomisin un recurso de queja constitucional10. En definitiva, Friesenhahn,que, recordmoslo, fuera juez del Tribunal Constitucional Federal, compen-diaba el criterio al respecto del propio Tribunal en la posicin proclive de stea conocer, a travs de un recurso de queja constitucional, de las que casi un


7 Erhard DENNINGER: Verfassungsauftrag und gesetzgebende Gewalt, en Juristenzeitung (JZ),nummer 23/24, 9. Dezember 1966, pgs. 767 y ss.; en concreto, pg. 772.

8 Eine Verfassungsbeschwerde escribe Friesenhahn gegen ein Unterlassen des Ge-setzgebers kommt grundstzlich nich in Betracht. Ernst FRIESENHAHN: Die Verfassungsgerichts-barkeit in der Bundesrepublik Deutschland, en Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart (Ln-derberichte und Rechtsvergleichung), Herausgegeben von Hermann MOSLER, (Max-Planck-Institutfr Auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht), Carl Heymanns Verlag KG, Kln/Berlin,1962, pgs. 89 y ss.; en concreto, pg. 149.

9 Ibidem, pg. 150.

10 Ibidem, pg. 150.





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decenio antes otro juez constitucional, Wessel, haba tildado de relatives Un-terlassen, contraponindolas, a las Absolutes Unterlassen des Gesetzgebers11.No era una posicin la suya especialmente novedosa.

Al analizar los diversos aspectos del recurso de queja constitucional fren-te a las omisiones del legislador, la doctrina no ha albergado la ms mnimaduda acerca de la obligatoriedad que para el poder legislativo tiene el cum-plimiento de una sentencia constitucional de inconstitucionalidad omisiva.Una sentencia dictada en el marco de un recurso de queja constitucional es-cribe Schenke en su amplio estudio sobre las garantas jurdicas frente a lasomisiones de normas jurdicas12 obliga al legislador a travs de la realiza-cin de la ley (durch Vornahme des Gesetzes) a eliminar las omisiones in-constitucionales.

En fin, por aludir a algn otro problema que se ha suscitado en torno al

tema que nos ocupa, la doctrina se ha planteado la cuestin de la vigencia delprincipio de la subsidiariedad del recurso de queja en los supuestos omisivosde normas. Como es bien sabido, y constituye jurisprudencia constante, el re-curso de queja no es un recurso adicional, esto es, un instrumento procesaladicional a los existentes ante los jueces y tribunales ordinarios con vistas arecabar la tutela de un derecho supuestamente transgredido; por el contrario,se trata de un recurso extraordinario para la tutela de los Grundrechte, de losderechos fundamentales (al margen ya de algunos otros a los que alude demodo especfico el art. 93, 4 a/ de la Ley Fundamental, tras la reforma intro-ducida en ella por la Ley de 29 de enero de 1969), frente a transgresiones de

los mismos llevadas a cabo por los poderes pblicos. Es por ello mismo porlo que Weber ha podido afirmar13 que el Verfassungsbeschwerde no es un re-curso en sentido procesal, sino un remedio jurdico autnomo, y as, para elrecurso de queja constitucional es caracterstica la funcin subsidiaria respec-to a los recursos ordinarios. Pues bien, Detterbeck se iba a plantear la cues-tin de si ese principio procesal de subsidiariedad poda predicarse asimismode las omisiones normativas14. A su juicio15, la presentacin inmediata de los


11 WESSEL: Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsbeschwerde,en Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl), 67. Jahrgang, Heft 6, 15. Mrz 1952, pgs. 161 y ss.; en

particular, pg.164.12 Wolf-Rdiger SCHENKE: Rechtsschutz gegen das Unterlassen von Rechtsnormen, en Ver-waltungs-Archiv (VerwArch), 82. Band, Heft 3, 1. Juli 1991, pgs. 307 y ss.; en concreto, pg. 327

13 Albrecht WEBER: La Jurisdiccin Constitucional de la Repblica Federal de Alemania, enAnuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, n.o 7, 2003, pgs. 495 y ss.; en concreto, pg.514. En su versin original, cfr. Albrecht WEBER: Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundes-republik Deutschland, en Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, Christian STARCKund AlbrechtWEBER(Hrsg.), 2. Auflage, teilband I (Berichte), Nomos, Baden-Baden, 2007, pgs. 37 y ss. DieVerfassungsbeschwerde escribe Weber (pg. 52) ist daher nicht ein Rechtsmittel im Sinne derProzessordnung, sondern ein eigenstndiger Rechtsbehelf.

14 Steffen DETTERBECK: Subsidiaritt der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 aGG auch bei normativem Unterlassen?, en Die ffentliche Verwaltung (DV), Heft 20, Oktober1990, pgs. 858 y ss.

15 Ibidem, pg. 864.





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recursos de queja constitucionales por omisiones (die Erhebung sofortigerUnterlassensbeschwerden) formalizados de conformidad con el n.o 4 a) delart. 93.1 GG fracasa a causa de la necesidad de agotamiento de la va judicial

(Rechtswegerschpfung) del inciso primero del art. 90.2 de la Ley del Tri-bunal Constitucional Federal (BVerfGG)16. En definitiva, como el mismo autorescribe poco ms adelante17, la inmediatez del recurso fracasa de resultas delprincipio general de subsidiariedad por el que se rige el recurso de quejaconstitucional (der allgemeinen Subsidiaritt der Verfassungsbeschwerde).

II. El Tribunal Constitucional Federal bien pronto iba a tener que enfren-tarse con el problema de las omisiones inconstitucionales del legislador. Ello ibaa acontecer en la Sentencia de 19 de diciembre de 1951, en la que el BVerfG sepronuncia acerca de un recurso de queja constitucional. Un ciudadano inutili-zado para trabajar y privado de otros medios de subsistencia, salvo una mnima

pensin mensual para mantener a sus tres hijos menores de edad, recurra anteel BVerfG, reclamando del juez constitucional que se pronunciara en el sentidode que el legislador, al no asegurar una ms adecuada y decorosa subsistencia,haba violado diferentes derechos fundamentales proclamados en la Ley Fun-damental, y en particular, los garantizados por el art. 1.o (die Wrde des Mens-chen, la dignidad de los hombres), 2.o (Recht auf die freie Entfaltung seinerPersnlichkeit, el derecho al libre desarrollo de su personalidad) y 3.o (AlleMenschen sind vor dem Gesetz gleich, igualdad de todos los hombres ante laley). El recurrente en queja demandaba adems al BVerfG que determinase laobligacin del Gobierno federal de presentar un proyecto de ley para la modi-

ficacin de la hasta ese momento vigente legislacin.El BVerfG reconoci en la mencionada sentencia que de la sujecin a laConstitucin, y muy particularmente a los Grundrechte, podan surgir para losrganos judiciales y administrativos concretas obligaciones de actuar, cuyainobservancia poda conducir a una autntica omisin inconstitucional lesivade derechos fundamentales. Sin embargo, en la misma decisin, el Tribunal,en lnea de principio, excluy que una inaccin del legislador pudiera dar lu-gar a una omisin inconstitucional18. No obstante ese fallo, Lechner, al margen

ya de alguna otra consideracin19, pona de relieve que el hecho de que el


16 A tenor del inciso primero del art. 90.2 BVerfGG: Ist gegen die Verletzung der Rechts-weg zulssig, so kann die Verfassungsbeschwerde erst nach Erschpfung des Rechtswegs erhobenwerden [Si contra la infraccin se refiere a toda lesin de derechos fundamentales causada porun poder pblico (durch die ffentliche Gewalt) fuese admisible la va judicial, slo podr for-mularse el recurso de queja constitucional despus de agotada la va judicial].

17 Steffen DETTERBECK: Subsidiaritt der Verfassungsbeschwerde, op. cit., pg. 864.18 Nicol TROCKER: Le omissioni del legislatore e la tutela giurisdizionale dei diritti di libert

(Studio comparativo sul diritto tedesco) en Archivio Giuridico Filippo Serafini, volume CLXXVIII,Fascicoli 1-2, Gennaio/Aprile 1970, pgs. 88 y ss.; en concreto, pgs. 100-101.

19 Subraya Lechner que la Sentencia de 19 de diciembre de 1951 deja claro que la inad-misibilidad de los recursos de queja constitucional frente a omisiones del legislador, absolutas yrelativas, (Die Unzulssigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen absolute und relativeUnterlassungen des Gesetzgebers) no podra, por ejemplo, derivarse del art. 95 BVerfGG. Dr.

LECHNER: Zur Zulssigkeit der Verfassungsbeschwerde gegen Unterlassungen des Gesetzgebers,





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Tribunal no reconociera la posibilidad de una inconstitucionalidad por omi-sin del legislador, no entraaba que el legislador no debiese extraer, en elmbito de sus competencias y de sus facultades legislativas, las conclusiones

necesarias de una sentencia como sta20/21.En ltimo trmino, la sentencia a la que nos acabamos de referir lo que

pareca estar vedando como objeto de fiscalizacin en sede constitucional eratan slo la omisin absoluta del legislador, cual era por cierto el caso, pero nola omisin relativa. Esa vendra a ser la interpretacin asumida por algunosautores22.

El primer litigio verdaderamente relevante en torno a la omisin legisla-tiva iba a venir desencadenado por la clusula del art. 117.1 GG, de confor-midad con la cual, las disposiciones que se opusieran al art. 3. o.2 de la propiaGrundgesetz (principio de igualdad de derechos entre hombres y mujeres:

Mnner und Frauen sind gleichberechtigt) podan permanecer en vigor has-ta la adaptacin a dicho precepto de la Grundgesetz, pero en ningn casoms all del 31 de marzo de 1953. Se trataba, pues, de dar un margen detiempo al legislador para que acomodase la legislacin en vigor a ese princi-pio de igualdad de gnero. Ante la omisin del legislador, transcurrido el pla-zo constitucionalmente preestablecido, el BVerfG iba a declarar la plena efi-cacia de la clusula de igualdad del art. 3.o.2, con la subsiguiente derogacinde toda norma que la conculcase. Con ello, como dijera Picardi23, la jurispru-dencia asuma la funcin de rellenar las lagunas (nosotros ms bien hablara-mos de suplir las omisiones) y de convertir en plenamente operativa desde el

punto de vista jurdico una norma que, hasta ese momento, se entenda querequera para su plena eficacia la interpositio legislatoris.Ser en los aos 1957 y 1958 cuando el BVerfG, en sus decisiones de 20

de febrero de 1957 y 11 de junio de 1958, dictadas ambas en sendos recursosde queja constitucional, abandonando sus primeras tomas de posicin (parti-cularmente, la que pareca frontal oposicin de la sentencia de diciembre de1951, si bien, como ya se ha expuesto, esa oposicin se diriga hacia la omi-sin absoluta del legislador), admita de modo inequvoco que la inconstitu-


en Neue Juristische Wochenschrift (NJW), 8. Jahrgang, Heft 49, 9. Dezember 1955, pgs. 1817 y

ss.; en concreto, pg. 1819.20 Ibidem, pg. 1819.21 De la importancia de esta sentencia se haca eco Mauro CAPPELLETTI, en su clsica obra La

giurisdizione costituzionale delle libert (Primo studio sul ricorso costituzionale), Giuffr Editore,Milano, 1955, pg. 82.

22 Entre ellos, Wessel, en su ya clsico artculo, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungs-gerichts zur Verfassungsbeschwerde, op. cit., pg. 164, y an ms claramente Cappelletti, quien es-cribe al respecto: quanto invece alle omissioni del legislatore, la giurisprudenza del Tribunale fede-rale costituzionale ricordo soprattutto unimportante pronuncia del 19 dicembre 1951 finora nelsenso che esse possano essere oggetto di ricorso solo nel caso che si tratti di omissioni relative.Mauro CAPPELLETTI: La giurisdizione costituzionale delle libert, op. cit., pg. 82.

23 Nicola PICARDI: Le sentenze integrative della Corte costituzionale, en Aspetti e tendenzedel Diritto costituzionale. Scritti in onore di Costantino Mortati, Giuffr Editore, Milano, 1977, vol.

4.o, pgs. 597 y ss.; en concreto, pg. 616.





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cionalidad poda provenir no slo por va de accin, sino tambin por va dela omisin legislativa.

El Tribunal Constitucional Federal admita la posibilidad de tal quiebra

constitucional por inaccin en los supuestos de omisin parcial del legisladoren los que ste, al contemplar en el texto legal tan slo a un grupo o frag-mento de poblacin, poda quebrar el principio de igualdad. Se daban as losprimeros pasos para el reconocimiento dogmtico de la llamada exclusin ar-bitraria de beneficio inconstitucional (willkrlicher gleichheitswidriger Be-gnstigungsausschluss), por vulneracin del principio de igualdad, en cuanto,en ltimo trmino, entraaba una discriminacin en el goce de uno o ms de-rechos de un grupo respecto de otro.

En la segunda de sus sentencias, la de 11 de junio de 1958, el TribunalConstitucional Federal se pronunci sobre un recurso de queja planteado

frente a una ley federal que estableca la remuneracin de los funcionariospblicos. El Tribunal se manifest en el sentido de que aunque no estuvieselegitimado para fijar los sueldos de los funcionarios, dispona de elementossuficientes como para apreciar que, en virtud de la alteracin del coste de lavida, los valores establecidos por tal ley no se correspondan a los parmetrosmnimos a que se refiere el art. 33.5 de la Grundgesetz, al que ya hemos alu-dido en un momento anterior. El BVerfG no declar la nulidad de la norma,porque de la misma no se hubiera derivado sino un agravamiento del estadode inconstitucionalidad, limitndose por tanto a constatar la violacin consti-tucional. Con esta doctrina, el BVerfG identific muy tempranamente que omi-

sin inconstitucional era no slo el incumplimiento absoluto de la obligacinde legislar, sino tambin la ejecucin defectuosa o incompleta de ese mismodeber (omisin relativa, aunque tambin omisin parcial o Teilunterlassung)24.

Estas tomas de posicin jurisprudencial marcaban una pauta diferencialms que notable respecto de aos anteriores. Kalkbrenner as lo destacaba alconstatar en 196325 que al problema de las omisiones del legislador se estabaprestando creciente atencin en los ltimos aos tanto por parte de la juris-prudencia (Rechtsprechung) como de los escritos o literatura jurdica(Schrifftum), lo que no haba acontecido en la poca de la Repblica de Wei-mar (die Zeit der Weimarer Republik), en la que prevaleci la opinin de lasoberana y el autoritarismo del legislador (Souveranitt und Selbstherrlich-keit des Gesetzgebers). Recordemos el mayoritario rechazo de la vinculacindel legislador a los derechos fundamentales durante la poca de Weimar. Enesta etapa, para el legislador, los derechos tan slo valan como lneas orien-tativas, tanto por su indeterminacin material, como por la idea de la sobera-na del legislador estatal recibida del positivismo jurdico-pblico26.


24 Cfr. al efecto, Gilmar FERREIRAMENDES: O controle da omisso inconstitucional, en JairoSCHFER(organizador), Temas polmicos do constitucionalismo contemporneo, Conceito Edito-rial, Florianpolis, 2007, pgs. 137 y ss.; en concreto, pg. 142.

25 Helmut KALKBRENNER: Verfassungsauftrag und Verpflicht des Gesetzgebers, op. cit., pg. 41.26 Ernst-Wolfgang BCKENFRDE: Escritos sobre Derechos Fundamentales, Nomos Verlags-

gesellschaft, Baden-Baden, 1993, pg. 97.





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Particularsima trascendencia iba a tener la Sentencia de 29 de enero de1969. Recordaremos ahora que al estimar el recurso de queja constitucionalinterpuesto frente a la decisin del Tribunal regional de Kiel, de priorizar la

aplicacin de varias disposiciones preconstitucionales del Cdigo Civil, auncuando ello se tradujera en una violacin del principio de igualdad de los hi-jos habidos fuera del matrimonio (den unehelichen Kindern) respecto de loshijos matrimoniales (den ehelichen Kindern), sobre las propias clusulasconstitucionales, y en particular sobre el art. 6.o.5 GG, que an no haba sidoobjeto del correspondiente desarrollo constitucional, el Tribunal Constitucio-nal Federal, a la vista de la demora del legislador en el supuesto concreto, en-tendi que no era exagerado suponer que se haba llegado a la fecha del pla-zo adecuado o razonable si el legislador, veinte aos despus de la entrada en

vigor de la Ley Fundamental, todava no se haba pronunciado sobre las

normas de una parte fundamental de la vida como son las que contempla elart. 6.o.5 GG, pese a haber aprobado en el mismo perodo de tiempo nume-rosas leyes que, desde el punto de vista constitucional, eran mucho menossignificativas y urgentes. Pero al margen de ello, el BVerfG iba a entender queuna vez transcurrido el plazo razonable asegurado al Parlamento para elcumplimiento del deber constitucional de legislar, al tratarse de una normaconstitucional bastante precisa, los jueces y tribunales ordinarios podan (msbien habra que decir deban) aplicar la norma constitucional directamente.Con tal doctrina, en ltimo trmino, el BVerfG estaba reiterando la jurispru-dencia que ya haba establecido respecto al principio de igualdad de hombres

y mujeres (art. 3.o

.2 GG en su conexin con el art. 117.1 tambin de la LeyFundamental).Con la reiteracin de esta doctrina, iba a quedar ntidamente clara la obli-

gacin del legislador de actuar, aunque, segn Trocker27, subsista la cuestinde cmo forzar al legislador a hacerlo. En 1970, el mismo autor aventurabauna solucin alternativa con apoyo en el art. 35 BVerfGG, de acuerdo con elcual: El Tribunal Constitucional Federal puede decidir en su resolucin (DasBundesverfassungsgericht kann in seiner Entscheidung bestimmen) quinhabr de ejecutarla (wer sie vollstreckt), y puede tambin en el caso con-creto (es kann auch im Einzelfall) regular el modo y la manera (la forma) dela ejecucin (die Art und Weise der Vollstreckung regeln). A juicio del pro-fesor del Instituto de Derecho comparado de Firenze, la clusula en cuestinautorizaba al Tribunal a adoptar de oficio todas las medidas necesarias paraasegurar la eficacia de sus propios pronunciamientos.

Se ha especulado asimismo con la posibilidad de acudir a medidas pro-visionales, al amparo del art. 32 BVerfGG, medidas que se adoptan a solicitud(auf Antrag) de parte. Erichsen ha estudiado detenidamente la cuestin28. A


27 Nicol TROCKER: Le omissioni del legislatore e la tutela giurisdizionale dei diritti di li-bert, op. cit., pg. 127.

28 Hans-Uwe ERICHSEN: Die Einstweilige Anordnung, en Bundesverfassungsgericht und

Grundgesetz (Festgabe aus Anla des 25 jhrigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts), he-





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su juicio, el BVerfG puede regular en ciertos litigios una situacin temporal atravs de medidas provisionales (einen Zustand durch einstweilige Anord-nung vorlufig regeln). Puede tratarse de una situacin jurdica o tambin de

una situacin de hecho (einen tatschlichen Zustand) en la que no slo es-tn afectados los intereses del recurrente, sino en la que tambin intervenganotras personas. Recuerda Erichsen29 que el Tribunal habla de implicados o in-teresados en las circunstancias (Sachverhalts-Beteiligten). Innecesario esdecir que nos hallamos ante medidas cautelares con las que se trata de ase-gurar la efectividad de la decisin final.

Digamos ante todo que las medidas provisionales a que acabamos de alu-dir poco o nada tienen que ver con las previsiones del art. 35 BVerfGG, pen-sadas para la ejecucin de la decisin final dictada en sede constitucional. Porlo mismo, no vemos que el recurso a tales medidas tenga ninguna operativi-

dad con vistas al problema precedentemente suscitado. Y ms all de las es-pecficas indicaciones que el Tribunal pueda dirigir, en los casos y trminosque ms adelante veremos, a los rganos jurisdiccionales ordinarios, a fin deque lleven a cabo una intervencin paliativa hasta tanto medie la intervencindel legislador hasta entonces inactivo, que s que podran tener encaje en elart. 35 BVerfGG, no vemos en absoluto que el Tribunal pueda forzar, por uti-lizar la expresin de Trocker (come forzare il legislatore ad agire), al legis-lador a actuar. A lo ms que podr llegar es a volver a declarar la inconstitu-cionalidad de la omisin si sta subsiste tras su primera decisin y,obviamente, si es instado para que se pronuncie al efecto, no de resultas de

una pura actuacin de oficio.

II. EL INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE LEGISLAR POR ELLEGISLADOR: LA OMISIN LEGISLATIVA. LA EXCLUSINARBITRARIA DE BENEFICIO

I. El deber de legislar, como es evidente por lo dems, deriva en primertrmino de una expresa exigencia o mandato constitucional (Verfassung-sauftrag), aunque tal deber puede extraerse asimismo de principios desarro-llados a travs de la interpretacin constitucional. En sintona con todo ello,estamos ante una omisin legislativa relevante, aun cuando ello no entraesin ms que tambin sea inconstitucional, cuando ese deber de legislar esomiso.

En relacin a los derechos fundamentales, ha tenido una notable rele-vancia, en lo que ahora interesa, la llamada teora de la sustancialidad (We-sentlichkeitstheorie), en la que el Tribunal estableci que la proteccin de losderechos fundamentales era el mandato prioritario que recaa sobre el legis-


rausgegeben von Christian STARCK, Erster Band (Verfassungsgerichtsbarkeit), J.C.B. Mohr (Paul Sie-beck), Tbingen, 1976, pgs. 170 y ss.

29 Ibidem, pg. 190.





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lador. Ello, como escribe Scholz30, no slo era relevante en el plano de la de-limitacin atributiva entre el Legislativo y el Ejecutivo, sino que tambin loera, y mucho, respecto a la cuestin que ahora nos ocupa, esto es, la asun-cin de un deber de legislar por el legislador.

El deber de proteccin del legislador (Schutzpflicht) obliga al Estado a ac-tuar en defensa y proteccin de ciertos valores y derechos, como la vida, laintegridad fsica, el honor, de modo muy particular frente a las agresionesllevadas a cabo por terceros31. En ocasiones, y en relacin a estos deberes deproteccin que recaen sobre el poder legislativo, el Tribunal ConstitucionalFederal, tras reconocer en su decisin la constitucionalidad del texto legal, haincluido en la parte dispositiva de la decisin una recomendacin para que ellegislador dicte una disposicin supletoria o complementaria. As, por ponerun ejemplo, en una decisin dictada sobre el rgimen de la pensin alimen-

ticia debida por los cnyuges en caso de separacin, el Tribunal declar laconstitucionalidad de diversos preceptos introducidos en el Cdigo Civil porla ley de reforma del rgimen jurdico del matrimonio. Sin embargo, en la par-te dispositiva de la sentencia estableci que el legislador, de conformidad conlos fundamentos de la propia decisin, deba promulgar las normas comple-mentarias necesarias para evitar un estado de flagrante injusticia (ungerecht-fertigte Hrten), frmula que, como recuerda Ferreira Mendes32, fue utilizadaasimismo en la decisin de 15 de diciembre de 1983, sobre la ley de empa-dronamiento, a la que nos referiremos de inmediato.

Ms recientemente, el BVerfG ha identificado un deber de adecuacin del

legislador (Nachbesserungsvorbehalt)33

. Suele citarse la Sentencia de 8 deagosto de 1978, relativa al reactor nuclear de Kalkar (Kalkar-Beschluss)como paradigmtica en la identificacin de este deber. En ella, el BVerfG re-conoci que, en virtud de los nuevos desarrollos cientficos, el legislador es-taba constitucionalmente obligado a un reexamen en favor del uso pacfico dela energa atmica. Analizando diferentes recursos de queja constitucional in-terpuestos por habitantes de la regin prxima a las instalaciones nucleares, elBVerfG resolvi que: En el supuesto de que se constaten indicios de peligroprovenientes de reactores nucleares del tipo Schneller Brter (), el legis-lador est obligado a promulgar las nuevas medidas que se requieran. Y unpronunciamiento en similar direccin sera el de 14 de enero de 1981, sobrela polucin sonora causada por los aviones.


30 Rupert SCHOLZ: Alemania: cincuenta aos de la Corte Constitucional Federal, en Anua-rio de Derecho Constitucional Latinoamericano (Konrad Adenauer Stiftung), 2002, pgs. 57 y ss.;en concreto, pg. 64

31 Sobre el deber de proteccin jurdica de los derechos fundamentales y la Drittwirkung derGrundrechte, cfr. Eckart KLEIN: Grundrechtliche Schutzpflicht des Staates, en Neue Juristische Wo-chenschrift (NJW), 42. Jahrgang, Heft 27, 5. Juli 1989, pgs. 1633 y ss.; en concreto, pgs. 1639-1640.

32 Gilmar FERREIRAMENDES: Jurisdio Constitucional (O controle abstrato de normas no Bra-sil e na Alemanha), 5.a edio, Editora Saraiva, So Paulo, 2005, pg. 303.

33 Cfr. al efecto, Gilmar FERREIRAMENDES: O apelo ao legislador (Appellentscheidung) naprxis da Corte Constitucional Federal Alem, en Revista da Faculdade de Direito da Universi-

dade de Lisboa, vol. XXXIII, 1992, pgs. 265 y ss.; en concreto, pgs. 291-293.





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Particular relevancia tendra asimismo la decisin, antes mencionada, de 15de diciembre de 1983, sobre la constitucionalidad de la ley de empadrona-miento; en ella, el BVerfG se vio obligado a reconocer la existencia de un deber

de adecuacin inmediato, independientemente de cualquier otra consideracin.Tras entender que los preceptos de la ley del censo de 1982 eran conformes ala Constitucin, el Tribunal matizaba que, ello no obstante, en consonancia conlos fundamentos jurdicos de la decisin, el legislador deba adoptar las medidasnecesarias para la aprobacin de las normas complementarias pertinentes a laorganizacin y al procedimiento censal. Esta decisin supona que el Tribunaldeclarara la constitucionalidad de la ley una vez que fueran rellenadas lasomisiones relativas a la organizacin y procedimiento censales, lo que, de he-cho, ms bien pareca entraar una declaracin de inconstitucionalidad que deconformidad constitucional. Sachs vino a equiparar tal decisin a una declara-

cin de inconstitucionalidad sujeta a condicin suspensiva, aludiendo a cmoen los fundamentos de esta sentencia poda apreciarse el discurso de compati-bilidad (die Rede von der Vereinbarkeit) con la condicin de una regulacincomplementaria (mit der Magabe der Ergnzungsregelung34.

II. En el mismo plano de los derechos fundamentales (Grundrechte), latrascendencia del principio de igualdad del art. 3.o GG iba a ser enorme. Enrelacin a ese principio ha de visualizarse la construccin dogmtica de la ex-clusin arbitraria de beneficio, que, como ya se ha expuesto, se producecuando una disposicin propicia una disparidad de tratamiento que se tradu-ce en la exclusin de una determinada categora de sujetos de entre los be-

neficiarios de una ley.Innecesario es decir que la fiscalizacin de las omisiones relativas o, si asse prefiere, parciales, iba a ampliar notabilsimamente las perspectivas delcontrol de constitucionalidad. El BVerfG, an orientndose, a modo de prin-cipio, por la definicin negativa de los efectos esenciales derivados del prin-cipio de igualdad, entendida como prohibicin de arbitrio, segn una co-nocida frmula desarrollada desde tiempo atrs por el Tribunal Federalsuizo35, iba, sin embargo, a extraer de tal principio un contenido asimismo po-sitivo, en perfecta sintona, por lo dems, con la frmula manejada en el tex-to del Proyecto de la Ley Fundamental de Bonn: el legislador debe tratarigualmente lo igual y de modo correspondiente lo desigual. En esta visinpositiva del principio de igualdad lata una obligacin positiva de normas, yen ello ha de atisbarse el presupuesto sustancial de la omisin legislativa. Esverdad que la libertad de configuracin y la correlativa prerrogativa de esti-macin (Einschtzungsprrogative) a la que alude Schneider36 se traducen en


34 Michael SACHS: Tenorierung bei Normenkontrollentscheidungen des Bundesverfas-sungsgerichts, en Die ffentliche Verwaltung (DV), 35. Jahrgang, Heft 1, Januar 1982, pgs. 23y ss.; en concreto, pg. 29.

35 Nicol TROCKER: Le omissioni del legislatore e la tutela giurisdizionale dei diritti, op.cit., pg. 111.

36 Hans-Peter SCHNEIDER: Jurisdiccin constitucional y separacin de poderes, en Revista Es-

paola de Derecho Constitucional, n.o 5, Mayo/Agosto 1982, pgs. 35 y ss.; en concreto, pg. 51.





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que el legislador est llamado no slo a elegir aquellas situaciones objetivas alas que quiere vincular iguales o desiguales efectos jurdicos, sino tambin adeterminar las caractersticas que han de ser comparadas y a delimitar, hasta la

frontera de lo arbitrario, el mbito de las diferencias. Esta frontera de la arbi-trariedad es permeable hasta un cierto punto: slo cuando las decisiones le-gislativas llegan a un nivel de irracionalidad evidente, se consideran inconsti-tucionales.

Desde otra perspectiva, de la que se hace eco Pestalozza37, el hecho deque la violacin del principio de igualdad (en la traduccin literal, habra quehablar de la desfavorabilidad contraria a la igualdad: die Gleichheitswi-drigkeit) dimane de una norma o de un complejo normativo (einer Normoder einem Normenkomplex), esto es, si resulta de una interpretacin aisla-da o de una interpretacin sistemtica, no es algo relevante para el BVerfG. Se

ha de dar el mismo trato a los dos grupos (beide Gruppen gleich zu behan-deln)38.Quiz convenga aadir, aunque sea una cuestin marginal a la que ahora

nos ocupa, que en el caso de una exclusin arbitraria de beneficio contrariaal principio de igualdad, es perfectamente posible no slo declarar la incons-titucionalidad de la omisin, sino tambin la nulidad del texto. De hecho,como constata entre otros muchos Bguin39, en los primeros aos de su acti-vidad, el BVerfG utiliz con frecuencia los conceptos de inconstitucionalidad(verfassungswidrig) y nulidad (nichtig) poco ms o menos como sinnimos,bien que a partir de 1958, en el contencioso del control normativo, el Tribunal

haya pasado a seguir una prctica jurisprudencial inversa. No ha de extraareste cambio de orientacin jurisprudencial, y menos an en relacin a la ex-clusin arbitraria de beneficio, pues si, por un lado, la declaracin de incons-titucionalidad podra colisionar en mayor o menor medida, segn los casos,con la ya en varias ocasiones mencionada libertad de configuracin del legis-lador (Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers), por otro, como afirma Pestaloz-za, die Nichtigerklrung beseitige nmlich zugleich die Anspruchsgrundlagefr eine Begnstigung40 (la declaracin de nulidad elimina al mismo tiempoque el trato preferente el fundamento de la pretensin), lo que, como pareceobvio, resulta no slo paradjico, sino tambin por entero incongruente.


37 Christian PESTALOZZA: Noch Verfassungsmssige und bloss Verfassungswidrige Rechts-lagen (Zur Feststellung und kooperativen Beseitigung verfassungsimperfekter Zustnde), enBundesverfassungsgericht und Grundgesetz, herausgegeben von Christian STARCK, Erster Band(primer volumen), op. cit., pgs. 519 y ss.; en concreto, pg. 531.

38 En cualquier caso, en los supuestos de omisin parcial (Teilunterlassen), el propio Pes-talozza, en otro lugar, precisa que la laguna (die Lcke) se examinar como parte de la norma(als Teil der Norm) y no como algo aislado. Christian PESTALOZZA: Verfassungsprozerecht (DieVerfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Lnder), 3., vllig neubearbeitete Auflage, C.H.Becksche Verlagsbuchhandlung, Mnchen, 1991, pg. 125.

39 Jean-Claude BGUIN: Le contrle de la constitutionnalit des lois en Rpublique Fdra-le dAllemagne, Economica, Paris, 1982, pgs. 232-233.

40 Christian PESTALOZZA: Noch Verfassungsmssige und bloss Verfassungswidrige Rechts-

lagen, op. cit., pg. 531.





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Dicho lo que antecede, se ha de precisar que no debe pensarse en quesiempre y en todo caso la exclusin de beneficio vulneradora del principio deigualdad ha de resolverse a travs de la ampliacin del beneficio al grupo o

conjunto de individuos que han sido arbitrariamente privados del mismo. Aeste respecto, Ipsen, analizando el dilema entre la declaracin de nulidad(Nichtigerklrung) y la declaracin de inconstitucionalidad (Verfassungswi-drigerklrung)41, aduce que las consecuencias financieras (die finanziellenFolgen) de una resolucin son difcilmente valorables (schwer abschtzbarsind), por lo que deben entrar en el terreno de la posible suspensin de laaplicacin de la norma, de una especie de paralizacin jurdica (Rechts-stillstand). De esta forma, el legislador conserva la posibilidad de establecernuevamente la disposicin y puede volver a decidir acerca de si modifica ofija condiciones distintas para las prestaciones u otras ventajas42. Ipsen califica

a continuacin tal inaplicacin de paralizacin jurdica por razn de Estado(Rechtsstillstand aus Staatsrson), descartando como base jurdica de la mis-ma el art. 32 BVerfGG (al que aludimos precedentemente, y del que tanslo recordaremos que contempla la posibilidad de adopcin de medidas pro-visionales de naturaleza cautelar), pues para Ipsen, este bloqueo o suspensinde la aplicacin de la norma se ha de considerar no como una precaucinpara casos excepcionales (als Vorkehrung fr Ausnahmeflle), sino como unaconsecuencia jurdica regular (als regelmige Rechtsfolge) de la declaracinde inconstitucionalidad.

En definitiva, la exclusin arbitraria de beneficio no slo ha supuesto

una fuente inagotable de oportunidades de control de las omisiones (relativas)del legislador, sino que ha planteado al Tribunal Constitucional Federal pro-blemas jurdicos (y no jurdicos) de la mayor trascendencia, que han propi-ciado una compleja casustica y han incentivado la creacin por el juez cons-titucional de tcnicas decisorias, tcnicas a las que pasamos a referirnos acontinuacin.

III. LA PLURALIDAD DE TCNICAS DECISORIAS DEL BVerfG

En varias oportunidades nos hemos referido al ms que notable instru-mental decisorio del BVerfG, que se manifiesta en la pluralidad de variantes desus sentencias, con las que pretende, y esto es importante subrayarlo, modificardeterminados efectos jurdicos de las mismas desde una ptica de justicia ma-terial y funcional43. En el fondo de todo ello, la doctrina converge en unaconsideracin comn. Y as, Rupp-v. Brnneck aduce que la institucionalizacin


41 Jrn IPSEN: Nichtigerklrung oder Verfassungswidrigerklrung Zum Dilemma der ver-fassungsgerichtlichen Normenkontrollpraxis, en Juristenzeitung (JZ), 38. Jahrgang, Nr. 2, 21. Ja-nuar 1983, pgs. 41 y ss.

42 Ibidem, pg. 4443 Hans-Peter SCHNEIDER: Jurisdiccin constitucional y separacin de poderes, op. cit.,

pg. 58.





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del Tribunal Constitucional Federal, como rgano constitucional independienteque es, no puede tener el sentido de que se confan sus tareas a un gremio quese mueve lejos de la poltica normal, pues sus sentencias no se limitan a ofrecer

ideales tericos constitucionales (theoretischen Verfassungsidealen), sin teneren cuenta los posibles efectos de las mismas (ohne Rcksicht auf die mgli-chen Wirkungen seines Urteils): fiat iustitia, pereat mundus!44.

Conviene poner de relieve a este respecto el enorme cambio que en estepunto entraa el BVerfG respecto al Reichsgericht. El Tribunal Supremo delReich alemn sostena la opinin de que posea el derecho de resolver sinatender a las consecuencias prcticas de sus fallos45. Frente a ello, la juris-prudencia del BVerfG toma en cuenta los efectos reales, esto es, polticos, quepueden desencadenar sus sentencias. Como dice Krger, es difcil imaginarque, segn el sano criterio de la jurisdiccin constitucional, se pueda disponer

de la posibilidad de condenar al Estado a su ruina en nombre del Derecho 46.Por lo dems, como en un artculo con el sugestivo ttulo interrogativo deGtterdmmerung? (El crepsculo de los dioses?) aduce Grofeld47, elBVerfG no debe de cambiar el ordenamiento estatal federal y, sobre todo, enlo que ahora importa, tampoco puede convertirse en un puntiagudo crticojurdico-constitucional48. En definitiva, con la jurisprudencia sentada al hilo delas notables sentencias que pueden reconducirse al mbito del control omisi-

vo, muy plural por lo dems, el Tribunal Constitucional Federal pone de re-lieve, con particular nitidez, que un rgano de esta naturaleza debe tener muypresentes las consecuencias polticas de sus fallos49, y es por ello por lo que

no puede soslayar los graves efectos que el mismo vaco jurdico, o an elcaos jurdico, que pueden anudarse al juego combinado del binomio incons-titucionalidad/nulidad, pueden desencadenar en la vida social.

A todo ello hay que aadir que este esfuerzo dogmtico del BVerfG se hahecho particularmente necesario en el caso de las sentencias declaratorias dela inconstitucionalidad omisiva, al partir el Tribunal de la consideracin deque es difcil declarar nulo un vaco jurdico, tesis de la que se hara ecoquien fuera uno de sus presidentes, Wolfgang Zeidler50, argumento objeto de


44 Wiltraut RUPP-v. BRNNECK: Darf das Bundesverfassungsgericht an den Gesetzgeber Ap-pellieren?, en Festschrift fr Gebhard Mller (Zum 70. Geburtstag des Prsidenten des Bundes-

verfassungsgerichts), Herausgegeben von Theo RITTERSPACHund Willi GEIGER, J. C. B. Mohr (PaulSiebeck), Tbingen, 1970, pgs. 355 y ss.; en concreto, pgs. 364-365.45 Herbert KRGER: Allgemeine Staatslehre, Kohlhammer Verlag, Stuttgart/Berlin/Kln/

Mainz, 1966, pg. 620.46 Ibidem, pg. 620.47 Bernhard GROFELD: Gtterdmmerung? Zur Stellung des Bundesverfassungsgerichts, en

Neue Juristische Wochenschrift (NJW), 48. Jahrgang, 1995, 2. Halbband, pgs. 1719 y ss.48 Ibidem, pg. 1723.49 Klaus SCHLAICH: El Tribunal Constitucional Federal Alemn, en la obra colectiva, Tribu-

nales Constitucionales y Derechos Fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,1984, pgs. 133 y ss.; en concreto, pg. 201.

50 Wolfgang ZEIDLER: Cour constitutionnelle fdrale allemande (Rapport. 7me Confrencedes Cours constitutionnelles europennes), en Annuaire International de Justice constitutionnelle,

III, 1987, pgs. 37 y ss.; en concreto, pg. 48.





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alguna crtica por parte de la doctrina italiana, cual sera, por ejemplo, el casode DOrazio51, quien lo tildara de pregiudiziale, contraponindolo a la su-peracin del obstculo realizada por la Corte costituzionale, que ha recons-

truido de modo diferente la relacin entre disposicin, norma y omisin.En definitiva, la gama de tcnicas decisorias del Tribunal Constitucional

Federal es notablemente amplia, tanto que algn autor ha llegado a escribir52

que en ningn otro sistema de control jurisdiccional normativo, sea difuso oconcentrado, se puede constatar la utilizacin de tan amplia variedad de tc-nicas, aunque, el Verfassungsgerichtshof austriaco quiz tiene un an mayormargen de discrecionalidad a la hora de disponer sobre los efectos jurdicosde sus sentencias53.

Por nuestra parte, vamos a circunscribir la exposicin a los dos tipos depronunciamientos que mayor relacin guardan con el problema de la fiscali-

zacin de las omisiones legislativas: las apelaciones al legislador (Appellents-cheidung) y las declaraciones de mera inconstitucionalidad o, si se prefiere,de inconstitucionalidad sin nulidad (Unvereinbarkeitserklrung). Haremosasimismo una breve alusin a las decisiones de interpretacin conforme a laConstitucin (Verfassungskonforme Auslegung) por cuanto que, contra loque pudiera pensarse, el BVerfG tambin se vale de esta tcnica para hacerfrente a las omisiones, habindose puesto estos casos como ejemplo de unaoptimizacin constitucional (verfassungsrechtliche Optimierung) que posi-bilita una construccin de conformidad con la Constitucin, mediante la ana-loga, reduccin o derivacin de premisas normativas constantes de la propia

Constitucin54

.

IV. LAS DECISIONES DE APELACIN AL LEGISLADOR(APPELLENTSCHEIDUNG)

I. Fue la bien conocida Jueza del BVerfG Wiltraut Rup-v. Brnneck quienacu por primera vez la expresin Appell-Entscheidungen, en un no menosfamoso artculo publicado en 1970, en el que se interrogaba acerca de si elBVerfG poda apelar al legislador. En la introduccin de su escrito, Rupp-v.Brnneck aduca55 que en los casi veinte aos de jurisprudencia del Tribunal


51 Giustino DORAZIO: Le sentenze costituzionali additive tra esaltazione e contestazione,en Rivista trimestrale di Diritto pubblico, 1992, fasc. 1, pgs. 61 y ss.; en concreto, pg. 101.

52 Gilmar FERREIRA MENDES: O apelo ao legislador (Appellentscheidung) na prxis da CorteConstitucional Federal Alem, op. cit., pg. 270.

53 Puede verse al efecto el trabajo del profesor de la Universidad de Linz, Peter OBERN-DORFER: Die Verfassungsrechtsprechung im Rahmen der staatlichen Funktionen (Arten, Inhalt undWirkungen der Entscheidungen ber die Verfassungsmigkeit von Rechtsnormen), en Europis-che Grundrechte Zeitschrift, 15. Jahrgang, Heft 8/9, 6. Mai 1988, pgs. 193 y ss.

54 Christoph GUSY: Parlamentarischer Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht, Berlin,1985, pg. 214. Cit. por Gilmar FERREIRAMENDES: Jurisdio Constitucional, op. cit., pg. 288.

55 Wiltraut RUPP-v. BRNNECK: Darf das Bundesverfassungsgericht an den Gesetzgeber Ap-

pellieren?, op. cit., pg. 355.





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haba algunas significativas resoluciones (einige bedeutsame Entscheidungen)en las que aunque se daban an (noch) por constitucionales ciertas leyes,tras el control en sede constitucional daban, sin embargo, lugar a su deroga-

cin (Aufhebung) por el propio legislador, en cuanto que tales resolucionesdejaban entrever slidas dudas (massive Bedenken) en contra de la consti-tucionalidad de la ley (gegen die Verfassungsmigkeit des Gesetzes). En al-gunos casos se lleg incluso a predecir que la ley sera declarada nula a cau-sa de su inconstitucionalidad en un determinado momento futuro (zu einembestimmten zuknftigen Zeitpunkt).

La Jueza Rupp-v. Brnneck se planteaba en otro momento el sentido deeste tipo de resoluciones dictadas en sede constitucional. A su juicio, con ellasse trataba de facilitar la legislacin de los rganos constitucionales interesados,a la par que se trataba de dar claridad (Klarheit) a los ciudadanos afectados

(dem betroffenen Brger) sobre las posibilidades y lmites admisibles jurdi-co-constitucionalmente de una determinada regulacin. De esta manera, sedaba validez igualmente a las apelaciones al legislador (so gilt das gleiche frdie Appelle an den Gesetzgeber). Con tales resoluciones se pretende asimis-mo indicar una discrepancia (eine Diskrepanz) entre las exigencias consti-tucionales (den Anforderungen der Vefassung) y el simple Derecho (demeinfachen Recht), discrepancias cuya eliminacin (Beseitigung) queda enmanos del legislador56.

Con base, entre otros, en los argumentos precedentes, la Jueza Rupp-v.Brnneck considerar injustificado (unbegrndet) el reproche (der Vor-

wurf), realizado por algunos frente a estas sentencias, de que las mismas en-traaban una inadmisible intrusin en la competencia del legislador (einesunzulssigen bergriffes in dem Funktions bereich des Gesetzgebers), en-tendiendo, por el contrario, que sind die Appell-Entscheidungen geradezueine Besttigung des vom Bundesverfassungsgericht gebten judicial self-re-

straint57 (las sentencias de apelacin son realmente una confirmacin de laexperimentada judicial self-restraint del Tribunal Constitucional Federal).En definitiva, no slo no suponen una intrusin atentatoria contra la discre-cionalidad del legislador, sino que, bien al contrario, son una manifestacindel self-restraintdel juez constitucional, particularmente, en su relacin conel poder legislativo.

Como puede apreciarse, la defensa por la Jueza Rupp-v. Brnneck deeste tipo de decisiones constitucionales es realmente cerrada. En otro lugar desu trabajo58, se referir de modo especfico a la legitimidad de los puntos de

vista pragmticos (Legitimitt des pragmatischen Standpunktes) que elBVerfG ha adoptado en las sentencias de apelacin.


56 Ibidem, pg. 369.57 Ibidem, pg. 369.

58 Ibidem, pg. 377.





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En la doctrina alemana no han faltado, sin embargo, opiniones contrariasa este tipo de decisiones. Recordaremos, por ejemplo, la crtica de Klein59,para quien el llamamiento al legislador (der Aufruf an den Gesetzgeber) se

encuentra, por un doble motivo, con unos puntos de apoyo dbiles (aufschwachen Fen): el BVerfG no puede pronosticar el momento exacto delcambio de la norma a la inconstitucionalidad (den genauen Zeitpunkt desUmschlags der Norm in die Verfassungswidrigkeit), pero, sobre todo, la ape-lacin que formula el Tribunal Constitucional Federal no da ningn argu-mento jurdico (keine Rechtsgrundlage).

Se ha sealado asimismo que la apelacin al legislador expresa un in-tento de compensar, mediante una decisin judicial, el dficit que se haidentificado en el proceso de decisin parlamentaria60, lo que parece aducirsecon una perspectiva indiscutiblemente crtica. Y Bachof, tras aludir (alusin

que ha de entenderse hecha, aunque no se precise el destinatario concreto dela misma, al Tribunal Constitucional Federal) a cmo los Tribunales Constitu-cionales han prescindido frecuentemente de declarar nulas las leyes contrariasa la Constitucin, aduce que, a su juicio, as debieran de haberlo hecho, cali-ficando las construcciones jurdicas que estamos analizando de construccio-nes frecuentemente poco convincentes. En especfica alusin a la Ley del Tri-bunal Constitucional Federal (BVerfGG), Bachof aade que tales decisioneseran difciles de conciliar con el texto entonces vigente de la mencionada ley,puesto que sta preceptuaba en forma unvoca que una ley contraria a laConstitucin deba ser declarada nula61. El Tribunal, constata finalmente el

profesor de Tbingen no obstante la expuesta contradiccin con el texto le-gal, se consider facultado para denegar la consecuencia de la nulidad a unamera declaracin de inconstitucionalidad. Sin embargo, y ello es bien signifi-cativo, estas decisiones en las que el BVerfG se arrog el derecho de corregiral legislador, apenas fueron criticadas.

El argumento de que este peculiar tipo de decisiones constitucionales noentra dentro de las competencias del Tribunal, que tan bien ejemplifica la afir-macin de Klein de que Futurologie gehrt nicht zu den Aufgaben des Ge-richts62 (la futurologa no entra dentro de las competencias de los tribunales),


59 Eckart KLEIN: Verfassungsprozerecht Versuch einer Systematik an Hand der Rechts-prechung des Bundesverfassungsgerichts, en Archiv des ffentlichen Rechts (AR), 108. Band,Heft 3, September 1983, pgs. 410 y ss.; en concreto, pg. 434.

60 Brun-Otto BRYDE: Verfassungsentwicklung, Stabilitt und Dynamik im Verfassungsrechtder Bundesrepublik Deutschland, Nomos, Baden-Baden, 1982, pgs. 397-398. Cit. por Gilmar FE-RREIRAMENDES: Jurisdio Constitucional, op. cit., pg. 305.

61 Otto BACHOF: Nuevas reflexiones sobre la jurisdiccin constitucional entre Derecho y po-ltica, en Boletn Mexicano de Derecho Comparado, ao XIX, n.o 57, Septiembre/Diciembre 1986,pgs. 837 y ss.; en concreto, pgs. 847-848. Ciertamente, las reflexiones de Bachof tienen comopunto de referencia ms las decisiones que analizaremos con posterioridad que las ahora con-templadas, pero aludimos a ellas ahora porque, en realidad, encierran una reflexin crtica ge-neralizada respecto de las sentencias que estamos analizando.

62 Eckart KLEIN: Verfassungsprozerecht Versuch einer Systematik an Hand der Rechts-

prechung des Bundesverfassungsgerichts, op. cit., pg. 434.





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ha de ser relativizado si se piensa que este tipo de sentencias, en realidad,conforman una peculiar modalidad de decisiones desestimatorias, de rechazode la inconstitucionalidad aducida por el recurrente, por lo que no requieren

de modo inexcusable de una fundamentacin o soporte legal diferente aaquel en el que se sustentan tales decisiones desestimatorias. Schlaich y Ko-rioth se manifiestan con claridad meridiana al respecto cuando, refirindose alas llamadas decisiones an constitucionales, afirman: Die Entscheidungs-

variante des noch verfassungsmige mit Appell ist ein Sonderfall der Ve-reinbarkeitserklrung63 (la variante de las decisiones an constitucional conapelacin es un caso especial de una declaracin de compatibilidad). Peroadems, hay algunos otros argumentos a los que se refiriera Zeidler64, que nosparecen lo suficientemente convincentes como para hacernos eco de ellos.Quien fuera Prsident des Bundesverfassungsgerichts aludira a: la necesidad

de evitar el vaco jurdico o incluso la anarqua jurdica resultante de la de-claracin de nulidad de un texto legal; el respeto al margen de maniobra re-servado al legislador, que desempea un rol ms que notable para el BVerfG,

y el hecho de que no entra en las atribuciones del Tribunal tomar decisionesnormativas cuando el legislador ha descuidado regular a travs de la ley undeterminado mbito jurdico o ha rehusado conceder a un grupo una presta-cin que, por el contrario, otorga a otro.

En fin, hay otro argumento ms tcnico al que se refiere Pestalozza65,que es perfectamente vlido. Entre la nulidad y la constitucionalidad sin ta-cha (Zwischen Nichtigkeit und makelloser Verfassungsmigkeit) parece

desarrollarse una zona gris (eine graue Zone) de situaciones de imperfec-cin constitucional (verfassungsimperfekter Zustnde), en la que se puedediferenciar, desde puntos de vista objetivos (sachlichen Gesichtspunkten), loque est prohibido de lo que simplemente no est de por s permitido. Y esque, en ltimo trmino, segn el profesor de la Freien Universitt Berlin, si-tuaciones jurdicas an constitucionales (Noch verfassungsmige) sonaquellas que se encuentran en el camino hacia la inconstitucionalidad (aufdem Weg zur Verfassungswidrigkeit), pero que an no la han alcanzadocompletamente (sie aber noch nicht vollends erreicht haben)66. Esta argu-mentacin, es obvio, viene dirigida tan slo hacia una de las situaciones de-sencadenantes de las decisiones de apelacin al legislador, que, por otra par-te, no es en modo alguno la que en mayor medida interesa al objeto denuestro estudio, pero, con todo, es un argumento que nos parece perfecta-mente vlido, a aadir a los ya precedentemente expuestos en favor de la le-gitimidad de esta tcnica decisoria, cuya adopcin por el Tribunal Constitu-cional Federal nos parece muy afortunada.


63 Klaus SCHLAICH y Stefan KORIOTH: Das Bundesverfassungsgericht. Stellung, Verfahren,Entscheidungen, 5., neubearbeitete Auflage, Verlag C.H. Beck, Mnchen, 2001, pg. 290.

64 Wolfgang ZEIDLER: Cour constitutionnelle fdrale allemande, op. cit., pgs. 43-4465 Christian PESTALOZZA: Noch verfassungsmige und bloss verfassungswidrige Rechts-

lagen, op. cit., pg. 540.

66 Ibidem, pg. 540.





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Cuanto hasta aqu se ha expuesto, creemos que deja claro, por lo menosde modo implcito, algo a lo que ya hemos aludido: la pluralidad de tipos dedecisiones de apelacin al legislador que pueden ubicarse bajo el genrico r-

tulo de Appellentscheidungen. Schulte ha llegado incluso a esbozar una tipo-loga bajo el enunciado general de Fallgruppen von Appellentscheidungen67

(grupos de casos de decisiones de apelacin). Este tipo de decisiones emergeen la jurisprudencia del BVerfG en una constelacin de casos diferentes (un-terschiedlichen Fallkonstellationen). Con frecuencia, seala el mencionado au-tor, la argumentacin del Tribunal viene caracterizada por las particularidadesde estos casos especiales y poco consistentes (wenig konsistent). Es por lomismo por lo que Schulte entiende que las Appellentscheidungen slo admitenuna sistematizacin relativa, no obstante lo cual, nuestro autor separa tres ca-sos de grupos tpicos (drei typische Fallgruppen)68: 1) Appellentscheidungen

con motivo de cambios en la realidad o en la interpretacin constitucional (ei-nes Wandels der Realitt oder der Verfassungsinterpretation); 2) Appellents-cheidungen con motivo de un mandato al legislador (un encargo a la legisla-cin, en la traduccin literal: aus Anla unerfllter Gesetzgebungsauftrge), y3) Appellentscheidungen con motivo de la falta de evidencia de una vulnera-cin constitucional (aus Anla fehlender Evidenz des Verfassungsverstoses).

II. Se admite de modo generalizado que la decisin dictada el 4 demayo de 1954 sobre el Estatuto del Sarre constituye el punto de partida deeste tipo de decisiones de apelacin. En dicho caso se resolvi que las dis-posiciones legislativas adoptadas con el nimo de superar el estatuto de

ocupacin de ese territorio, aunque fuesen incompletas, coadyuvaban a unagradual compatibilizacin de la situacin jurdica con la Grundgesetz y, por lomismo, deban ser consideradas an constitucionales. En ltimo trmino, setrataba de una tpica situacin de hecho.

En otra decisin muy prxima en el tiempo a la anterior, la de 4 de abrilde 1955, relativa a la constitucionalidad de la ley federal de 23 de octubre de1954, por la que se aprobaba el Estatuto sobre el Sarre (Saarstatut), relacio-nada asimismo con la aplicacin del estatuto de ocupacin, el BVerfGformulaba su conocida teora de la aproximacin, que poda quedar com-pendiada en las siguientes reflexiones: Se desecha la declaracin de incons-titucionalidad porque la situacin creada por el Tratado est ms prxima a laestablecida por la Ley Fundamental de lo que lo estaba la anteriormente envigor. Si se pretendiese una disciplina plenamente compatible con la LeyFundamental se estara consagrando un rigor constitucional que podra resu-mirse en la siguiente frmula: la situacin mala debe subsistir si la mejor nopuede ser alcanzada. Tal orientacin no se corresponde a la voluntad de laLey Fundamental69.


67 Martin SCHULTE: Appellentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, en DeutschesVerwaltungs Blatt (DVBl), 103. Jahrgang, 15. Dezember 1988, pgs. 1200 y ss.; en concreto, pgs.1201-1202.

68 Ibidem, pg. 1201.

69 Cfr. al respecto, Gilmar FERREIRAMENDES: O apelo ao legislador, op. cit., pgs. 289-290.





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En la primera categora de decisiones de apelacin a que se referaSchulte, propiciada por cambios en la realidad o en la interpretacin cons-titucional, suele ubicarse la tambin muy conocida sentencia de 22 de

mayo de 1963, relativa a la divisin de los distritos electorales, en donde laapelacin al legislador iba a ser la consecuencia de un cambio en la situa-cin de hecho, resultante de una sensible alteracin de la estructura demo-grfica en los distintos entes territoriales de la Repblica Federal. Esa alte-racin conduca inexcusablemente a que la divisin de los distritoselectorales realizada en 1949, mantenida de modo inclume hasta entonces,

vulnerara las exigencias dimanantes del principio de igualdad electoral con-sagrado por el art. 381o GG. El Tribunal Constitucional se abstuvo, sin em-bargo, de declarar la inconstitucionalidad con fundamento en que la situa-cin de quiebra del principio de igualdad no poda ser constatada en el

momento de la promulgacin de la ley (septiembre de 1961), no obstante locual instaba al legislador a que adoptase las medidas necesarias para la mo-dificacin de los distritos electorales con la finalidad de aminorar la diver-gencia existente hasta tramos aceptables. Este caso presentaba unas conno-taciones en verdad peculiares. Si el BVerfG hubiese declarado lainconstitucionalidad de la ley que regulaba los distritos electorales, la con-secuencia habra sido la invalidez de las ltimas elecciones parlamentarias y,consecuentemente, la ilegitimidad del Parlamento y del propio Gobierno. Ental caso, no habra existido ningn rgano con legitimidad para promulgaruna nueva ley electoral una vez que haba finalizado el mandato del anterior

Parlamento y la previsin constitucional del art. 81 GG sobre el estado denecesidad legislativa (des Gesetzgebungsnotstand erklren) no era de apli-cacin al caso en cuestin.

La decisin de los distritos electorales es tambin reconducible al tercerode los tipos de Appellentscheidungen diferenciados por Schulte, esto es, el su-puesto de falta de evidencia de una violacin constitucional, pues en el mo-mento de promulgarse la Ley de 17 de septiembre de 1961, la inconstitucio-nalidad no era identificable con tanta claridad como para poder invalidar ladivisin territorial electoral fijada por la ley. De ah que el Tribunal, en talescasos, exhorte al legislador a que corrija la situacin noch Verfassungsmige(an constitucional).

Algo similar puede decirse respecto de la sentencia relativa a la ley depensiones, que no obstante contravenir el principio de igualdad o, si as seprefiere, el de paridad de tratamiento entre hombres y mujeres delart. 3.o.2 GG, vio confirmada transitoriamente su aplicacin70. A juicio de


70 No se puede decir en la actualidad razonaba el BVerfG que las ms rigurosas con-diciones que establece la legislacin vigente para la pensin de un viudo en comparacin con lasexigencias para ser acreedor a una pensin de este tipo por una viuda en la Seguridad Socialsean incompatibles con la Grundgesetz. El legislador debe, sin embargo, esforzarse por encontraruna solucin apropiada que excluya en el futuro una violacin del art. 3, apartados 2 y 3 de laLey Fundamental. Cit. Por Klaus SCHLAICH: El Tribunal Constitucional Federal Alemn, op. cit.,

pgs. 200-201.





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Schlaich71, esta solucin se inspiraba en ltimo trmino en el principio depreferencia de la interpretacin conforme a la Constitucin (Verfassungs-konforme Auslegung) de una norma y en el de presuncin de la validez deuna ley.

En todo caso, con este tipo de decisiones, como bien sealara Schulte 72,el Tribunal Constitucional dejaba claro, en el marco de sus razonamientos yposibilidades decisorias, cun defectuosa era una regulacin jurdica (wiemngelbehaftet eine gesetzliche Regelung ist) y cmo urga por ello mismouna intervencin del legislador (eines Eingreifens des Gesetzgebers). Con suapelacin, dirn por su parte Schlaich y Korioth73, el Tribunal insta al legisla-dor para que establezca unas plenas condiciones de constitucionalidad (einenvoll verfassungsmigen Zustand) o para soslayar en el futuro una inminen-te inconstitucionalidad (oder eine in der Zukunft drohende Verfassungswi-

drigkeit abzuwenden).III. El aviso74 de una futura inconstitucionalidad (die Ankndigung kunf-tiger Verfassungswidrigkeit), como bien seala Pestalozza75, no obliga jurdi-camente a actuar al legislador, pero convierte en errnea su permanenteinactividad (aber sie setzt seine anhaltende Unttigkeit ins Unrecht). Esta cir-cunstancia se acenta si se piensa que, en ocasiones, el BVerfG ha fijado unperodo de tiempo (Fristsetzung) dentro del cual el legislador haba de ade-cuar a la Constitucin la disciplina normativa de que se tratara.

Los efectos de estas decisiones no se hallan contemplados por el orde-namiento jurdico. La praxis revela que en la parte dispositiva de tales deci-

siones el BVerfG se limita tan slo a reconocer la constitucionalidad del textolegal del que est conociendo, siendo en la fundamentacin jurdica de la sen-tencia en donde el juez constitucional acoge la apelacin al legislador, con loque ello puede entraar de un mayor o menor nmero de indicaciones sobrelas reglamentaciones a llevar a cabo en un futuro ms o menos indetermina-do. Ms recientemente, el BVerfG ha pasado a incluir en la parte dispositivade la sentencia una suerte de advertencia, al sealar que la constitucionalidadde la ley se ha de entender conforme a los fundamentos de la decisin(nach Magabe der Grnde).


71 Klaus SCHLAICH: Corte costituzionale e controllo sulle norme nella Repubblica Federale diGermania, en Quaderni Costituzionali, anno II, n.o 3, Dicembre 1982, pgs. 557 y ss.; en con-creto, pg. 576.

72 Martin SCHULTE: Appellentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, op. cit., pg.1206.

73 Klaus SCHLAICH y Stefan KORIOTH: Das Bundesverfassungsgericht. Stellung, Verfahren,Entscheidungen, op. cit., pg. 290.

74 Precisamente, Schneider tilda estas decisiones dictadas en sede constitucional de reso-luciones de aviso (Warn oder Signalentscheidung), diferencindolas de la resolucin de re-comendacin (Appellentscheidung). Hans-Peter SCHNEIDER: Jurisdiccin constitucional y separa-cin de poderes, op. cit., pg. 59.

75 Christian PESTALOZZA: Noch verfassungsmige und bloss verfassungswidrige, op. cit.,

pg. 556.





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Por otro lado, las hipotticas afirmaciones de este tipo de decisiones entorno a una posible inconstitucionalidad de la ley, no se hallan cubiertaspor el efecto de cosa juzgada (Rechtskraft)76, ni tampoco quedan dotadas

de la fuerza de ley (Gesetzkraft) por cuanto es obvio que el desarrollo pos-terior que haya de sufrir el texto legal en cuestin no es objeto de fiscali-zacin.

A la vista de lo que se acaba de sealar, parece claro que las alusionesa los fundamentos jurdicos de la decisin que ltimamente se hacen en laparte dispositiva persiguen evitar que, de resultas de la declaracin deconstitucionalidad, la ley quede exenta de crticas. Se trata, bien al contrario,de sentar las bases para posibilitar que, despus de transcurrido un ciertoplazo, pueda suscitarse la cuestin de la posible inconstitucionalidad de laley. Se ha llegado incluso a decir, que en los fundamentos de estas decisio-

nes, lejos de establecerse una presuncin irrefragable de constitucionalidad,el juez constitucional establece una presuncin de inconstitucionalidadpara el futuro77. Desde esta ptica, es bastante evidente que la apelacin allegislador verificada en los fundamentos jurdicos se halla bien alejada depoder ser considerada como un mero obiter dictum. Pinsese adems queen no pocas ocasiones el BVerfG va ms all de una mera apelacin al le-gislador, pronuncindose de modo imperativo sobre la situacin que ha desubsistir tras su decisin. Buen ejemplo de ello lo podemos encontrar en es-tas dos circunstancias: en ocasiones, el Tribunal Constitucional Federal hareconocido a los tribunales ordinarios la facultad de otorgar plena eficacia a

las disposiciones constitucionales a travs del proceso de su concrecin(Konkretisierung); en otras oportunidades, el Tribunal ha previsto taxativa-mente un plazo para que el legislador proceda a llevar a cabo su obra demediacin normativa. Ciertamente, el BVerfG no puede forzar al legislador aque proceda a llevar a cabo tal actuacin de mediacin normativa. Por lomismo, ni tan siquiera la fijacin de ese plazo puede entenderse en el sen-tido de imposicin inexcusable de legislar. Pero resulta una obviedad que,transcurrido ese perodo de tiempo sin que el legislador lleve a cabo la ac-tuacin normadora a la que ha sido instado en sede constitucional, el Tri-bunal Constitucional, siempre, claro es, que sea requerido a ello, declararla inconstitucionalidad del texto legal, pues es patente que a la inaccin dellegislador no se anuda el automtico reconocimiento de la inconstituciona-lidad de la ley. Por lo dems, la praxis revela que no es en modo algunoimposible que el Tribunal proceda a prorrogar el plazo que en un primermomento dio al poder legislativo. Ese plazo debe, por lo tanto, ser consi-derado tan solo como un plazo de carencia (Karenzfrist) dentro del cual la


76 En igual sentido, Zeidler escribe que les pures dcisions dappel au lgislateur nont au-cune autorit directe de la chose juge. Wolfgang ZEIDLER: La Cour constitutionnelle fdrale alle-mande, op. cit., pg. 51.

77 Jean-Claude BGUIN: Le contrle de la constitutionnalit des lois en Rpublique Fdra-

le dAllemagne, op. cit., pg. 272.





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ley an constitucional (noch verfassungsmige) puede ser legtimamen-te aplicada78.

Innecesario es decir que no entra en el mbito competencial del BVerfG

adoptar decisiones normativas en defecto de una actuacin del legislador, sibien no puede ignorarse, aunque, en rigor, sea una cuestin no estrictamenterelacionada con la que ahora nos ocupa, que al amparo del ya referido art. 35BVerfGG, en ocasiones, el Tribunal ha procedido a dictar normas jurdicastransitorias con las que viabilizar la ejecucin de sus sentencias. Una de las re-soluciones relativas a la interrupcin voluntaria del embarazo podra ser a es-tos efectos paradigmtica. La cuestin no deja de ser problemtica, comomuestra el interrogante que al efecto se plantea Schlaich: Puede un sistemajurdico basado en los principios de legalidad y seguridad jurdica soportareste modo de decisin de un Tribunal?79. Otros sectores de la doctrina han ex-

plicitado asimismo serias dudas acerca de si el BVerfG no ha usurpado las ta-reas propias del legislador. Tal es el caso de Zweigert, de cuya reflexin yanos hicimos eco80. En igual direccin, Zeidler ha podido afirmar: Han vacia-do la copa (llena de competencias) hasta su fin. Y a veces se sirven sin serpreguntados81. Tras ello, innecesario es decirlo, subyace la omnipresenteproblemtica cuestin del judicial self-restraintdel Tribunal Constitucional Fe-deral82.

La praxis nos muestra que el legislador ha seguido, sin manifestacionessignificativas en contrario, las indicaciones del BVerfG, plasmadas, como ya seha dicho, en los fundamentos jurdicos de estas decisiones. Como al efecto es-


78 Christoph MOENCH: Verfassungswidriges Gesetz und Normenkontrolle, Nomos, Baden-Ba-den, 1977, pgs. 186-187. Cit. por Gilmar FERREIRA MENDES: O apelo ao legislador, op. cit.,pg. 300.

79 Klaus SCHLAICH: El Tribunal Constitucional Federal Alemn, op. cit., pgs. 208-209.80 Konrad ZWEIGERT: Einige rechtsvergleichende und kritische Bemerkungen zur Verfas-

sungsgerichtsbarkeit, op. cit., pg. 74.81 Karl ZEIDLER: Zum Verwaltungsrecht und Verwaltung in der Bundesrepublik seit dem

Grundgesetz, en Der Staat, 1962, pg. 326. Cit. por Karl KORINEK: La Jurisdiccin constitucional enel sistema de las funciones estatales, en Revista Uruguaya de Estudios Internacionales, ao 3-4,n.os 5/6/7/8/9, 1984-1985, pgs. 49 y ss.; en concreto, pg. 62.

82 Cfr. al efecto, Martin KRIELE: Recht und Politik in der Verfassungsrechtsprechung. Zum

Problem des judicial self-restraint, en Neue Juristische Wochenschrift (NJW), 29. Jahrgang, Heft18, 5. Mai 1976, pgs. 777 y ss. Para Kriele, todos los reparos contra la jurisprudencia constitu-cional (Alle Einwnde gegen die Verfassungsrechtsprechung) pueden agruparse bajo el lema(unter dem Stichwort):judicial self-restraint,todos se agrupan juntos en una demanda: Im Ver-fassungsrecht nicht politisch, sondern juristischen zu urteilen (en las sentencias jurdico-consti-tucionales, nada polticamente, sino jurdicamente (p. 777). Y en sintona con lo que se acaba dedecir, la polmica presente en torno al tratamiento jurisprudencial de ciertas cuestiones de hon-da carga poltica. Benda, que fue presidente del BVerfG, haciendo una suerte de balance de lasrelaciones entre el juez constitucional y el legislador, en la tercera dcada de vigencia de laGrundgesetz, escriba: Irritationen sind, zumal bei politisch umstrittenen Fragen unvermeidlichund sollten nicht berbewertet werden (Las irritaciones estn sobre todo junto a cuestiones ine-vitables polticamente controvertidas y no deben sobrevalorarse). Ernst BENDA: Bundesverfas-sungsgericht und Gesetzgeber im dritten Jahrzehnt des Grundgesetzes, en Die ffentliche Ver-

waltung (DV), 32. Jahrgang, Heft 13-14, Juli 1979, pgs. 465 y ss.; en concreto, pg. 470.





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cribe Landfried83, Members of Parliament perceive the binding efficacy to lastforever and to include nearly every sentence of a decision. That is why an ap-peal to the Members of Parliament to have more political self-confidence isas important as an appeal to the judges to practise more judicial self-re-straint. Y desde una ptica igualmente pragmtica, habra que aadir que elpeculiar significado que los rganos estatales, y tambin la opinin pblica,atribuyen a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional Federal, asegu-ran a las Appellentscheidungen una eficacia comparable a la de cualquier otradecisin de naturaleza preceptiva84, lo que se corrobora a la vista de las, enocasiones, profundas reformas legislativas a las que este tipo de decisioneshan dado lugar. En anlogo sentido, Bguin ha constatado85 que con la tc-nica del reenvo al legislador, surtido de directivas, el Tribunal se ha dotadode un instrumento de intervencin eficaz, en cuanto que le permite impulsar

la fase de decisin legislativa a cuyo travs ser restablecida una situacinconforme a la Constitucin en los ms diferentes mbitos del Derecho.IV. Una ltima reflexin se impone en atencin a la relacin entre el le-

gislador y el BVerfG. Se ha dicho86 que la actividad del BVerfG no est limi-tada a la comprobacin de las lesiones constitucionales evidentes (evidenterVerfassungsverletzungen), pero que tampoco puede suponer una facultadpara la definicin de objetivos polticos independientes (die Befugnis zu ei-genstndiger politischer Zielbestimmung)87. Y en la misma direccin, Si-mon88 cree conveniente la no recomendacin por el Tribunal de frmulas al-ternativas en sustitucin de una regulacin inconstitucional, pues si bien

tales recomendaciones, como ya se ha sealado, no son vinculantes, influyenindirectamente en el proceso poltico, al margen ya de que esas admonicionesson ms fciles de formular que de seguir. Entre los dos mojones fijados porJekewitz debe delimitarse la actuacin del BVerfG en este tipo de decisiones,lo que no siempre es fcil de conseguir y no ha dejado de suscitar aprecia-ciones harto crticas hacia el Tribunal, como ejemplifican paradigmticamente


83 Christine LANDFRIED: Constitutional Review and Legislation in the Federal Republic ofGermany, en Christine LANDFRIED(Ed.), Constitutional Review and Legislation. An InternationalComparison, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1988, pgs. 147 y ss.; en concreto, pgs.166-167.

84 En tal sentido, Gilmar FERREIRAMENDES, en O apelo ao legislador, op. cit., pg. 301,quien sigue al efecto la opinin de Christine LANDFRIED, en Bundesverfassungsgericht und Ge-setzgeber, Nomos, Baden-Baden, 1984, pg. 52.

85 Jean-Claude BGUIN: Le contrle de la constitutionnalit des lois, op. cit., pg. 293.86 Jrgen JEKEWITZ: Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber (Zu den Vorwirkungen

von Existenz und Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in den Bereich der Gesetzge-bung), en Der Staat, 19. Band, 1980, pgs. 535 y ss.; en concreto, pg. 542.

87 La funcin democrtica del Tribunal aade Jekewitz ms adelante se encuentra ensus resoluciones de autoridad sobre cuestiones jurdico-constitucionales dudosas (in der autori-tativen Entscheidung verfassungsrechtlicher Zweifelsfragen). Jrgen JEKEWITZ: Bundesverfas-sungsgericht und Gesetzgeber, op. cit., pg. 542.

88 Helmut SIMON: La Jurisdiccin Constitucional, en BENDA, MAIHOFER, VOGEL, HESSE yHEYDE: Manual de Derecho Constitucional, IVAP/Marcial Pons, Madrid, 1996, pgs. 823 y ss.; en

concreto, pg. 853.





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algunas reflexiones de Grofeld, quien se interroga89 acerca de si es poder p-blico un Tribunal Constitucional Federal de competencia general (ein all-zustndiger BVerfG), al margen de la separacin de poderes (auerhalbder Gewaltenteilung), para aadir de inmediato que la confianza final (dasLetztvertrauen) reside en los tribunales ordinarios (den ordentlichen Ge-richten) de acuerdo con la tradicin que ve en el Derecho civil (Zivilrecht)el guardin ms fiable de la libertad y de la igualdad (den verllichen Htervon Freiheit und Gleichheit). Innecesario es decir que tan discutibilsimaopinin encuentra rplicas de tanto peso especfico como la de Hesse, paraquien la jurisprudencia constitucional no se ha limitado a adecuar su inter-pretacin de los derechos fundamentales a una realidad social cambiante(einer vernderten sozialen Wirklichkeit), sino que ella misma se ha con-vertido en motor de su desarrollo futuro (zum Motor knftiger Entwic-

klung)90.Las crticas doctrinales, creemos que ms bien puntuales, hacia algunos as-

pectos de la actuacin del BVerfG no deben obscurecer en lo ms mnimo elextraordinario rol que la jurisprudencia constitucional del Tribunal

segado, francisco - control de las omissiones

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