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Schulung neuer Mitgliederin den Bezirksversammlungen

Referenten: Anke Huß und Tom OelrichsFinanzbehörde BezirksverwaltungAbteilung für Bezirksangelegenheiten

Fortbildungsreihe 2011der Landeszentrale

für politische Bildung

für Mitglieder der Bezirksversammlungen und

zubenannte Mitglieder

Schulung neuer Mitgliederin den Bezirksversammlungen

http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/6/6c/Wappen_Wandsbek.png

http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/9/92/Wappen-Altona.svg

Übersicht

Themenblock 1: Die Rolle der Bezirksämter in der Hamburgischen Verwaltung

Themenblock 2:Funktion, Rechte und Pflichten der Bezirksversammlungen und anderer Organe der Bezirksämter

Themenblock 3:Haushalt / Rechte und Pflichten der Mitglieder der Bezirksversammlungen

Übersicht Themenblock 1

Themenblock 1: Die Rolle der Bezirksämter in der Hamburgischen Verwaltung

I. Aufbau der Hamburgischen Verwaltung1. Grundprinzipien2. Rolle von Senat, Fachbehörden und Bezirksämtern

II. Funktion, Rechte und Pflichten der Bezirksämter1. Verfassungsrechtliche Garantien2. Aufgaben3. Fach-, Rechts- und Dienstaufsicht

III. Rolle und Funktion der Bezirksversammlungen1. Verwaltungsausschuss2. Abgrenzung zum Parlament

I. Aufbau der Hamburgischen Verwaltung1. Grundprinzipien

Freie und Hansestadt Hamburg BundeslandStadt / KreisGemeinde

Hamburgische Bürgerschaft Landtag StadtratGemeinderat

Erster Bürgermeister Ministerpräsident Bürgermeister Landrat

Behörde Landesministerium (funktional)Mittel- /Unterbehörden

BezirksamtBezirksversammlung

?

Hamburgische Verfassung:

Artikel 4

(1) In der Freien und Hansestadt Hamburg werden staatliche und gemeindliche Tätigkeit nicht getrennt. (…)

Artikel 33

(…)

(2) Der Senat ist die Landesregierung. Er führt und beaufsichtigt die Verwaltung.

Gesetz über die Verwaltungsbehörden:

§ 4

(1) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, werden Verwaltungsaufgaben, die der Senat nicht selbst wahrnimmt, von den Fachbehörden und den Bezirksämtern selbständig erledigt. (…)

(3) Die Gliederung und der Aufbau der Bezirksverwaltung werden besonders geregelt.

I. Aufbau der Hamburgischen Verwaltung1. Grundprinzipien

I. Aufbau der Hamburgischen Verwaltung2. Rolle von Senat, Fachbehörden und Bezirksämtern

Aufbau der Hamburgischen Verwaltung

Justiz

Schu

le

Wissen

schaft

Ku

ltur

Soziales

Bau

Wirtsch

aft

Inn

eres

Finan

zen

M

„Horizontaler Verwaltungsaufbau“

Senat

A HNE BW

Senator Senator Senator Senator Senator Senator Senator Senator Senator

Erster Bürgermeister

Bezirksämter

I. Aufbau der Hamburgischen Verwaltung2. Rolle von Senat, Fachbehörden und Bezirksämtern

Der Senat•…führt und beaufsichtigt die Verwaltung•…ist gegenüber der Bürgerschaft verpflichtet•…ist die (einzige) oberste Landesbehörde Hamburgs•…ist ein Kollegialorgan der Senatoren und des Ersten Bürgermeisters•…agiert unter Richtlinienkompetenz des Ersten Bürgermeisters

Die Fachbehörden•…tragen die Verantwortung für das zugeteilte Ressort•…sind faktisch Ministerien wie in den Flächenländern, aber keine obersten Behörden•…Senatoren sind gegenüber Bürgerschaft verpflichtet

Die Bezirksämter•…Leitungen sind nicht gegenüber der Bürgerschaft verpflichtet•…sind Fachbehörden nur formal gleich gestellt•…sind also was?

Bezirksämter sind nach Vorgenanntem also nicht:

• …Gemeinden wie in Flächenländern

• …wirklich eigenständig operierende Behörden

• …in ihrem Etat unabhängig

Die Rolle, Funktion und Aufgaben der Bezirksämter positiv festzustellen, gleichteiner Schnitzeljagd durch die Verfassung und Gesetze. Erste Anlaufstelle: HV

Artikel 4 Hamburgische Verfassung(…)(2) Durch Gesetz sind für Teilgebiete (Bezirke) Bezirksämter zu bilden (…)

Erstes Fazit nach allem, was Bezirksämter nicht sein können:

Bezirksämter sind verfassungsrechtlich verbürgt, aber rechtlich unselbständig, sie sind keine kommunalen Selbstverwaltungen.

II. Funktion, Rechte und Pflichten der Bezirksämter1. Verfassungsrechtliche Garantien

Artikel 4 Hamburgische Verfassung(…)(2) Durch Gesetz sind für Teilgebiete (Bezirke) Bezirksämter zu bilden (…)

II. Funktion, Rechte und Pflichten der Bezirksämter1. Verfassungsrechtliche Garantien: Anzahl

…das trägt die aktuelle Aufteilung …das würde auch andereAufteilungen ermöglichen

…mindestens aber zweiBezirksämter

=> es sind mehrere Bezirksämter zu bilden

…Größe von einemMindestgewicht

http://www.fhhintranet.stadt.hamburg.de/FHHintranet/Orga/VwMod/Reform/start.html

Bezirksamt Fläche Einwohner Mitarbeiter

Hamburg-Mitte 14.226,4 ha ca. 280.000 1.644

Altona 7.790,3 ha ca. 250.000 1.255

Eimsbüttel 4.979,9 ha ca. 240.000 1.033

Hamburg-Nord 5.776,9 ha ca. 280.000 1.312

Wandsbek 14.754,4 ha ca. 410.000 1.534

Bergedorf 15.475,8 ha ca. 120.000 588

Harburg 12.520,3 ha ca. 150.000 843

Status Quo:

Weiterhin Einteilung Hamburgs in 7 Bezirke (§ 1 BezVG)


Stand: Juli 2010




Status Quo:

• Bestimmung der Grenzen durch eigenes Gesetz

Gesetz über die räumliche Gliederung der Freien und Hansestadt Hamburg

• betroffene Bezirksversammlung(en) hat darauf keine unmittelbare Einflussmöglichkeit

•Probleme und Diskussion um Einteilung:

• Inhomogene Verteilung von Fläche und Bevölkerung,

• Aufteilung stammt im Wesentlichen aus den Jahren 1949/1951

• 70er Jahre: konkrete Planungen für achtes Bezirksamt („Alstertal“)

• Bezirksverwaltungsreform 2006: Ideen für 17 und mehr Bezirksämter

• Lediglich mittlere Korrekturen durchsetzbar (Wilhelmsburg / Schanzenviertel)

• Vereine und Parteien oft gegen grundsätzliche Neugliederung

=> Bezirksämter sind territorial gegliederte Verwaltungseinheiten.

II. Funktion, Rechte und Pflichten der Bezirksämter1. Verfassungsrechtliche Garantien: Zuständigkeiten

Artikel 4 Hamburgische Verfassung(…)(2) Durch Gesetz sind für Teilgebiete (Bezirke) Bezirksämter zu bilden, denen die selbständige Erledigung übertragener Aufgaben obliegt.

• Bezirksämter haben also keine eigenen Aufgaben, sondern nur Übertragene

• Bezirksämtern müssen aber Aufgaben übertragen werden• dies können alle Arten von Aufgaben sein, nicht nur kommunale• jede Art des Verwaltungshandeln kann übertragen werden

• Zwei extreme Varianten denkbar:• Bezirksämter erledigen nur noch Kundenservices und fungieren

als reine Filialen / Schalter der Fachbehörden - „HASPA-Modell“

• Fachbehörden geben alle Aufgaben an Bezirksämter ab und verteilen nur noch Etat - „Berliner Modell“.

• BezVG präzisiert aber:

http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/d/d9/Coat_of_arms_of_Berlin.svg

§ 2 Bezirksverwaltungsgesetz(…) Aufgaben der Bezirksämter sind Aufgaben der Verwaltung, die nicht wegen ihrer übergeordneten Bedeutung oder ihrer Eigenart einer einheitlichen Durchführung bedürfen. Solche Aufgaben werden vom Senat wahrgenommen oder auf die Fachbehörden übertragen. Die Abgrenzung erfolgt abschließend durch den Senat.

II. Funktion, Rechte und Pflichten der Bezirksämter1. Verfassungsrechtliche Garantien: Zuständigkeiten

• „HASPA-Modell“ verbietet sich, das Aufgabenspektrum wäre bereits zu gering• bei reiner Servicefunktion keine Wahrnehmung von Aufgaben

mit lokaler Bedeutung, keine Selbständigkeit• Grundannahme des Gesetzgebers, dass Durchführungsaufgaben und ihre Gestaltung

am besten in Bezirksämtern aufgehoben sind• durch die Erwähnung der Bezirksämter in der Verfassung und Gleichstellung

mit Fachbehörden ist mehr vermacht als die Bildung eines reinen Schalterbetriebs

• Aber: nicht jede Durchführungsaufgabe sollte wahrgenommen werden• z.B. Polizei, Feuerwehr lassen sich in ihren Kernfunktionen nur zentral organisieren• manche Aufgaben sind zentral effektiver wahrzunehmen:

z.B. Immobilienmanagement

=> Zuständigkeiten müssen ein gewisses Gewicht haben, aber kein Anspruch auf bestimmte Tätigkeit

II. Funktion, Rechte und Pflichten der Bezirksämter2. Aufgaben

Gemengelage der Aufgaben unklarVersuch des Gesetzgebers in der Bezirksverwaltungsreform 2006

für mehr Ordnung / Klarheit zu sorgen:Entflechtung der Aufgabenwahrnehmung

1. Doppelarbeit abbauen

2. Zuständigkeiten transparent gestalten

3. Verwaltungsverfahren beschleunigen / Effizienz steigern

4. Effektive Steuerungsinstrumente (weiter-)entwickeln

5. Trennung der Durchführungsaufgaben von ministeriellen und fachlich-steuernden: örtliche Nähe schaffen, Kundenorientierung

6. Konzentration von Durchführungsaufgaben möglichst auf Ebene der Bezirksämter „soweit es fachlich und verwaltungsökonomisch vertretbar ist“

7. Etablierung einer integrierten, ressortüberschreitenden Stadtraumgestaltung und -entwicklung

vgl. Bü.-Drs. 18/2498


Vor allem organisatorische Konsequenzen aus der Bezirksverwaltungsreform:

• Bildung Fachamt Sozialraummanagement• Bündelung der sozialen Infrastruktur eines Bezirksamtes• Verknüpfung Gesundheit, Jugendhilfe, Altenhilfe, Soziales, Sport, Stadtentwicklung• inhaltliche Vernetzung unterschiedlicher Einrichtungen

• Bildung Fachamt Management des öffentlichen Raums• Zusammenführung operativer Aufgaben des Tiefbaus, Gartenbaus, Friedhöfe, Bauhöfe und des Bezirklichen Ordnungsdienstes

• einheitliche Zuständigkeit für das Erscheinungsbild der öffentlichen Flächen

• Gründung von Sozialen Dienstleistungszentren• soziale Leistungen aus einer Hand• zentrale Abwicklung fast aller staatlicher Transferleistungen

• Gründung von Zentren für Wirtschaftsförderung, Bauen und Umwelt• Prüfung von Bauvorhaben, Genehmigungen, Beratungen aus einer Hand• Gestellung von Verfahrensmanagern, um Komplexität intern zu halten

Aber auch tatsächliche Zuständigkeitsverschiebungen, die aber unübersichtlich blieben:


Es gibt weiterhin keinen klar abgegrenzten Kreis der BezirksaufgabenEntflechtung hat aber zu einer durchgehenden Übertragung von Durchführungsaufgaben geführt:

Bezirksämter erledigen typische kommunale Aufgaben:• Meldeangelegenheiten / Ausländersachen / Standesamt• Sozial- und Jugendamtstätigkeiten• Baugenehmigungen / Gewerbeerlaubnisse• Städtebauliche Planungen

Bezirksämter erledigen typische kommunale Aufgaben nicht:• Straßenverkehrsbehördliche Angelegenheiten („untere Straßenverkehrsbehörde“)• Erhebung von nichtsteuerlichen Abgaben• Äußere Schulverwaltung

Bezirksämter erledigen typische Aufgaben ministerieller Ebenen oder Oberbehörden:• Straffälligen- und Gerichtshilfe• Überbehördliches Call-Centre (Telefonischer HamburgService)• Hamburg Welcome Centre

II. Funktion, Rechte und Pflichten der Bezirksämter

Bezirksämter sind demgemäß also

verfassungsrechtlich verbürgt

rechtliche unselbständige Verwaltungseinheiten

keine kommunale Selbstverwaltung

territorial gegliedert

mehrfach vorhanden

mit Aufgaben versehen, die ein gewisses Gewicht haben

II. Funktion, Rechte und Pflichten der Bezirksämter3. Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht

Artikel 55 Hamburgische VerfassungDie Mitglieder des Senats leiten die einzelnen Verwaltungszweige für die sie die Verantwortung tragen (…).

FachbehördenBezirksaufsicht

(FB)

Fachaufsicht

Rechtsaufsicht

Dienstaufsicht

• Politische Verantwortung können nur demokratisch legitimierte Senatsmitglieder übernehmen• Öffentliche Bedienstete sind dies nicht, also auch nicht die Bezirksamtsleitungen• Daher sind Fachsenatoren auch für die Aufgabenerledigung in den Bezirksämtern verantwortlich• Verantwortung erfordert Leitung• In Hamburg wird Leitung durch Aufsicht organisiert• Es sind drei Arten der Leitung vorgesehen:


§ 44 BezirksverwaltungsgesetzRechtsaufsicht (…)(1) Die zuständige Fachbehörde überwacht die Einhaltung der für die Erledigung der Aufgaben des Bezirksamtes maßgeblichen Rechtsvorschriften und Senatsbeschlüsse (Rechtsaufsicht). Sie unterstützt die Bezirksämter bei der Aufgabenerledigung. (…)

• „einfache“ Senatsbeschlüsse

• Globalrichtlinien

• Einhaltung von Recht und Gesetz

• Einhaltung von Vorgaben des Senats

zuständig ist die Fachbehörde, die jeweils durch die Zuständigkeitsanordnung bestimmt worden ist

§ 44 Bezirksverwaltungsgesetz(…) Fachaufsicht(…)(2) Soweit in den maßgeblichen Rechtsvorschriften kein Entscheidungsspielraum vorgesehen ist, der auf Grund von örtlichen Belangen ausgefüllt werden kann, unterstehen die Bezirksämter der Fachaufsicht der zuständigen Fachbehörde.


• Fachaufsicht? Fachbehörden kontrollieren Bezirksämter• ob ihr fachliches Handeln nicht nur rechtmäßig, sondern auch zweckmäßig ist• es wird insbesondere die Art und Weise der fachlichen Aufgabenerfüllung kontrolliert

• Nur möglich, wenn:• Gesetzlich kein Entscheidungsspielraum für die Bezirksämter vorgesehen ist(insbesondere bei gebundenen Entscheidungen)

• Gesetzlich zwar Entscheidungsspielraum vorgesehen ist, aber örtliche Belange dürfen darinkeine Rolle spielen

• Beispiele:• Was ist eine „eheähnliche Lebensgemeinschaft“?• Was ist im Rahmen der Ermessensprüfung zu berücksichtigen, wenn nach § 27 Abs. 3 S. 2 SGB XII von einem Sozialhilfeempfänger ein Kostenbeitrag verlangt werden soll?

• Fachaufsichtsbehörden sind die jeweils zuständigen Fachbehörde


§ 43 BezirksverwaltungsgesetzBezirksaufsichtDie vom Senat bestimmte Stelle (Bezirksaufsichtsbehörde) übt die Dienstaufsicht aus und überwacht die Einhaltung dieses Gesetzes.

• Dienstaufsicht, Bezirksaufsicht = unbestimmte Rechtsbegriffe• mögliche Definitionen der Dienstaufsicht:

Aufsichtsrecht des Vorgesetzten gegenüber seinen untergebenen Beschäftigten

Aufsichtsrecht einer Behörde gegenüber einer anderen Behörde

= Aufsicht überinnere Ordnung, allg. Geschäftsführung Personalangelegenheiten

Zuständig: Finanzbehörde

= Bezirkssenatorüber nachgeordneteBeamteBereits geregelt imBeamtenrecht


Aufgaben der Dienstaufsicht:

• Einhaltung der organisatorischen Rechtsvorschriften überwachen

vor allem: Einheitlichkeit der Strukturen u.a. auch: Standards für Öffnungszeiten

• Sorge für die Funktionsfähigkeit der Bezirksämter tragen

Zumeist: Ressourcensicherung

• Handeln der Bezirksämter nach Recht und Gesetz gewährleisten

Montag 6:00-6:15 und 12:45-12:55

Dienstag geschlossen außer an jedem

29.02., der auf einen Dienstag fällt

Mi., Do., Fr.: Öffnungszeiten je nach

Krankheits- und Urlaubsstand


Ungeschriebene Aufgaben der Dienstaufsicht

FinanzbehördeFachbehörde /Senatsamt / Rechnungshof

• will Aufgaben an BÄ abgebenohne Ressourcen

• erstellt Gesetzentwürfe mitBÄ-Relevanz

• erstellt unauskömmlicheHaushaltszuweisungen

• behauptet Mängelbei der Aufgabenerledigung• kommt mit dem Rollenbild

der BÄ nicht zurecht

Bezirksämter

• übernehmen Aufgaben nicht /nicht ohne Ressourcen

• fordern Berücksichtigung bezirklicher Interessen bei Entwürfen

• fordern mehr Haushaltsmittel• fordern / blockieren politische

Entscheidungen• legen Regelungen

eigenwillig aus

verhandelnvermittelnschlichtenerklären

Partei ergreifenredenredenreden


Mittel der Aufsicht:

Fachanweisung (§ 45 Abse. 1-4 BezVG)• allgemeine Verwaltungsvorschriften• zur Regelung des einheitlichen Verwaltungshandelns in den Bezirksämtern• wenn kein örtlicher Entscheidungsspielraum für BÄ vorgesehen ist• Faustregel zur Abgrenzung: darf nach Recht und Gesetz in Bergedorf anders

entschieden werden als in Altona?• Erstellt durch Fachbehörde, Zustimmung aller BÄ nötig

Globalrichtlinie (§ 46 BezVG)• Ausfüllungsfähige und -bedürftige Vorgaben zur Umsetzung von politischen

Zielen und Programmen• keine Rechtsvorschrift vorhanden oder• ein Ermessensspielraum für örtliche Belange in Rechtsvorschrift vorhanden• Erlassen durch Senat, Bezirksversammlungen werden nur angehört

Weisung im Einzelfall (§ 45 Abs. 5 BezVG)• besondere Einzelfälle, Gefahr für Sicherheit und Ordnung• Erlassen durch zuständigen Fachsenator bzw. dessen Staatsrat

&




Mittel der Aufsicht:

• Dem Senat steht stets das Recht der Evokation zu (§ 42 BezVG, § 1 Abs. 4 VerwBehG)• Kein klassisches Aufsichtsmittel, sondern Sicherstellung der Durchsetzung des

Senatswillens: Senat darf alles entscheiden wegen seiner alleinigen Legitimation• Bezirksämter können sich daher auch nicht auf Gemeindegarantie des GG berufen• Evokationen tatsächlich sehr selten und zumeist mit Blick auf rechtswidriges

Verhalten erfolgt, in Einzelfällen von Bezirksämtern sogar erwünscht

• Es gibt aber keine anderen formal-verbindlichen Möglichkeiten der direkten Steuerung• Direkte Folge der Bezirksverwaltungsreform 2006• „Hineinregieren“ der Fachbehörden war früher möglich, heute nicht mehr

• „Numerus clausus“ der Handlungsformen als Stärkung der eigenständigen Aufgabenwahrnehmung

• Dies schließt aber nicht zwangsläufig den Einsatz unverbindlicher Mittel aus

=> Bezirksämter unterfallen einer Aufsicht, die über eine typische Kommunalaufsicht hinausgeht.


Verfahrensablauf beim Erlass einer Fachanweisung

1. Entwurf durch die Fachbehörde• In der Praxis häufig bereits unter Beteiligung der Bezirksämter

2. Einvernehmen mit allen Bezirksamtsleitungen herstellen• Beteiligung der Bezirksversammlungen im Rahmen der

vertrauensvollen Zusammenarbeit möglich

3. Beteiligung der Bezirksaufsichtsbehörde

4. Erlass durch Präses oder Senatssyndikus der Fachbehörde

5. Bei fehlendem Einvernehmen: Entscheidung durch Senat

• Probleme:• Sehr aufwändiges Verfahren• Aufwand wird gescheut, es wird sich anders beholfen• Einstimmigkeitsprinzip hat einige Verfahren bereits versanden lassen

III. Rolle und Funktion der Bezirksversammlungen1. Verwaltungsausschuss

LegislativeLandtagKreistag

Gemeinderat

ExekutiveLandesregierung

Landräte, Bürgermeister

JudikativeGerichte

LegislativeBürgerschaft

als Landesparlamentund Gemeinderat

ExekutiveSenat

JudikativeGerichte

…Bezirksversammlungen?

§ 3 BezirksverwaltungsgesetzBei den Bezirksämtern werden Bezirksversammlungen gebildet.


Artikel 56 Hamburgische VerfassungDas Volk ist zur Mitwirkung an der Verwaltung berufen. Die Mitwirkung geschieht insbesondere durch die ehrenamtlich tätigen Mitglieder der Verwaltungsbehörden.

• Es gibt eine große Menge an Gremien, in denen sich das Volk ehrenamtliche beteiligt• Dies entspricht der alten bürgerschaftlichen Tradition Hamburgs• Relevant sind vor allem drei Gremien mit Entscheidungskompetenz:

Fachbehörde

Deputation

Deputationen als Teilder Leitung der Fachbehörden

Finanzbehörde

KfB

Kommissionen z.B.für Bodenordnung

BV-Vertreter

Verwal-tung

Bü-Vertreter

Bezirksversammlungen




Artikel 4 Hamburgische Verfassung(2) (…) An der Aufgabenerledigung wirken die Bezirksversammlungen nach Maßgabe des Gesetzes mit.§ 19 Bezirksverwaltungsgesetz(…)(2) Die Bezirksversammlung kontrolliert die Führung der Geschäfte des Bezirksamts. Sie kann in allen Angelegenheiten, für die das Bezirksamt zuständig ist, das Bezirksamt bindende Beschlüsse fassen. Dabei soll sie sich auf Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung beschränken. (…)

• Mitwirkung des Volkes an der zweiten Gewalt, der Exekutiven

• Bezirksversammlungen erledigen demgemäß Verwaltungsaufgaben

• Bezirksversammlungen wirken sogar bei Einzelfällen mit, etwa beiErmessensentscheidungen von Bauanträgen

• Bezirksversammlungen stellen wegen der Einheitsgemeinde keineweitere Legitimitätsebene für Staatsgewalt dar, sind daher kein Parlament

=> Bezirksversammlungen sind besondere Verwaltungsausschüsse

III. Rolle und Funktion der Bezirksversammlungen2. Abgrenzung zum Parlament

Bezirksversammlungen

• Wird vom Volk gewählt

• Wählt den Ersten Bürgermeister

• Kontrolliert die Exekutive

• Hat Budgetrecht

• Hat Gesetzgebungsfunktion

=> Ist die erste Gewalt

• Wird vom Volk gewählt

• Schlägt verbindlich Bezirksamtsleiter vor

• Kontrolliert die Führung des Bezirksamtes

• Wirkt bei Haushaltsaufstellung mit

• Wirkt nur bei exekutivem Handeln,hat keine Gesetzgebungsfunktion

=> Beteiligung des Volkes an der zweiten Gewalt



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