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UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR SEDE – ECUADOR
ÁREA DE DERECHO
PROGRAMA EN DERECHO MENCIÓN DERECHO DEL MERCADO
“LAS INSTITUCIONES Y EL ROL DEL ESTADO BOLIVIANO EN LA ECONOMÍA”
JAIME LUNA OVANDO
2006
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Al presentar esta tesis como uno de los requisitos previos para la obtención del grado de
magíster de la Universidad Andina Simón Bolívar, autorizo al centro de información o a
la biblioteca de la universidad para que haga de esta tesis un documento disponible para
su lectura según las normas de la universidad.
Estoy de acuerdo en que se realice copia de esta tesis dentro de las regulaciones de la
universidad, siempre y cuando esta reproducción no suponga una ganancia económica
potencial.
Sin perjuicio de ejercer mi derecho de autor, autorizo a la Universidad Andina Simón
Bolívar la publicación de esta tesis, o de parte de ella, por una sola vez dentro de los 30
meses de su aprobación.
Quito, 23 de octubre de 2006.
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UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR SEDE – ECUADOR
ÁREA DE DERECHO
PROGRAMA EN DERECHO MENCIÓN DERECHO DEL MERCADO
“LAS INSTITUCIONES, Y EL ROL DEL ESTADO BOLIVIANO EN LA ECONOMÍA”
ALUMNO JAIME LUNA OVANDO TUTORA XIMENA ENDARA OSEJO
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RESUMEN
El objetivo principal de este trabajo de tesis es determinar si ciertas instituciones
en Bolivia son funcionales para propiciar una mayor participación del estado en la
economía. Para ello se divide el trabajo en dos partes, una referida a los elementos
necesarios para comprender como es que el estado participa en la economía; y otra,
referida a la participación del estado boliviano en la economía, con énfasis en lo
ocurrido desde el año 1985.
Con la primera parte del trabajo se busca un debate entre ciertos autores sobre
cual debe ser el rol del estado en la economía, para ello se siguen dos pasos previos;
primero se repasa como puede ser la participación del estado en la economía. Para ello
se toma a la constitución económica como eje orientador del rol del estado en la
economía – aunque, se advierte que la realidad de los hechos en la investigación
demuestra que esta no siempre puede ejercer esa función. Por ello, se continúa esta
primera sección con una reflexión – desde el trabajo de determinados autores – sobre la
relación que puede existir entre sistema jurídico y desarrollo económico.
La segunda sección de esta primera parte, es un estudio de las instituciones
como herramientas para propiciar la participación del estado en la economía, este repaso
tiene orientación neo institucional, pues la misma tiene una visión más cercana al
desarrollo de un país con base en sus propios rasgos culturales, históricos y políticos.
Ya en la tercera y cuarta sección se entra al debate sobre el rol que debería tener
el estado en al economía, para ello se analizan autores con posiciones encontrados y se
respalda cada una de estas posiciones con el repaso de casos concretos como el de los
países del este asiático.
El segundo capítulo es un estudio del caso boliviano. En la primera sección se
analiza la relación existente entre sistema jurídico, desarrollo económico, y
participación estatal en la economía hasta el año 1985. La segunda sección repasa el
proceso de transición económica e institucional en Bolivia y el rol que jugo el estado en
todo este proceso. En la tercera sección se repasa el nuevo rol del estado en Bolivia
desde el año 1985, así como el papel que jugaron ciertas instituciones en la formación
de este nuevo orden. Se cierra el capítulo con una brevísima descripción del plan de
gobierno del actual presidente boliviano Evo Morales, el cual implica dar al estado una
mayor participación en la economía.
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Dedicatoria
Dedicado a mi Madre
La ternura, esfuerzo, abnegación, y dedicación de una madre, hacen que
cualquier esfuerzo parezca nada, por ello, siento que este trabajo mas que un esfuerzo,
es un tributo a todo tu amor.
Dedicado a mi Padre
La confianza que me manifestaste antes de partir me ha alentado en toda esta
empresa, y los recuerdos tuyos me han acompañado en cada momento, con mucho
amor, dedico este trabajo a tu memoria
A mi hermana
Dos de los secretos para el éxito esta en tus manos, la paciencia y la lealtad,
nunca alcanzará el tiempo para darte gracias por todo lo que me das
6
Agradecimiento
Quiero agradecer a la UASB por haberme dado la oportunidad de estudiar y
conocer Ecuador, y también a todos y cada unos de los amigos que hice en este lindo
país, me llevaré lindos recuerdos de todos ustedes.
7
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………... 8
CAPÍTULO I
EL PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA
Y LA IMPORTANCIA DE SUS INSTITUCIONES ACERCAMIENTO………………………………………………………………… 14
DERECHO E INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA…………………….. 11
LAS INSTITUCIONES, SU DESARROLLO E IMPORTANCIA…………………………. 31
LAS INSTITUCIONES Y LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA 48
EL MODELO DE DESARROLLO BASADO EN LA ABSTENCIÓN DEL ESTADO……….. 59
SÍNTESIS…………………………………………………………………………. 62
CAPÍTULO 2
BOLIVIA Y PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMIA ACERCAMIENTO…………………………………………………………………. 66
LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA DE BOLIVIA Y SU RELACIÓN CON EL PAPEL
QUE DESEMPEÑO EL ESTADO EN LA ECONOMÍA HASTA EL AÑO 1985…………….. 69
LA TRANSICIÓN INSTITUCIONAL Y EL NUEVO ROL DEL ESTADO
EN LA ECONOMÍA A PARTIR DEL AÑO 1985………………………………….…… 77
EL NUEVO ESTADO BOLIVIANO A PARTIR DE 1994………………………………. 97
FACTORES POLÍTICOS Y SOCIALES QUE AYUDAN A ENTENDER LA
DISCONTINUIDAD ENTRE CONSTITUCIÓN ECONÓMICA,
DESARROLLO INSTITUCIONAL, Y DESARROLLO ECONÓMICO EN BOLIVIA;
Y QUE PERITEN LA CONFIGURACIÓN DE UN NUEVO ESCENARIO
CARACTERIZADO POR UNA MAYOR INTERVENCIÓN DEL ESTADO
EN LA ECONOMÍA…………………………………………………………………. 102
CONCLUSIONES……………………………………………………………..… 112
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………….. 118
8
INTRODUCCIÓN
Los últimos 20 años de la historia se han caracterizado por el dominio
hegemónico del libre mercado como sistema económico. Este sistema ha presentado
diferentes matices desde la conclusión de la segunda guerra mundial – momento en el
que adquiere vigor e interés para un gran número de países en el mundo. Por un lado se
ha desarrollado un capitalismo con fuerte presencia del estado – tal es el caso de países
como Taiwán y Corea – y por otro, un capitalismo caracterizado por la ausencia del
estado en la economía.
Los países latinoamericanos han vivido durante estos últimos años un
capitalismo liberal, basado en las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional
(FMI) y del Banco Mundial (BM). En consecuencia, han liberalizado sus economías al
máximo como parte del plan de desarrollo económico propuesto por estas
organizaciones de cooperación multilateral. Esto implicó largos periodos de ausencia
estatal en la conducción de la economía.
El dominio del capitalismo liberal impulsado por los organismos de cooperación
multilateral ha significado en Bolivia un impacto negativo debido al ahondamiento de
los problemas sociales, mismos que han sido reflejados en los constantes conflictos
suscitados durante los primeros cinco años del siglo XXI. Los constantes movimientos
sociales que han buscado expulsar a las empresas transnacionales, reactivar el rol del
estado en la economía, y poner fin al capitalismo neoliberal, han marcado sin lugar a
dudas la fuerte tendencia histórica, cultural, social y política boliviana.
Todo esto se ha visto consolidado el año 2005 con la elección de Evo Morales
como presidente de la república de Bolivia. En su plan de gobierno y campaña electoral,
Morales recogió las demandas sociales de mayor participación del estado en la
economía, y es eso lo que justamente debe de cumplir hoy.
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En este sentido, el presente trabajo de tesis aborda el problema de la
participación del estado en la economía y sus instituciones, tomando como eje central el
caso boliviano después del año 19851.
Para desarrollar la investigación, se ha estudiado el rol del estado en la economía
a partir de la relación existente entre estado, derecho, y economía, Para analizar esta
relación, se desarrolló un estudio sobre las instituciones como instrumentos
articuladores de los sub-sistemas de la sociedad que finalmente determinan el rol del
estado en la economía.
Las instituciones son representación vivas de una sociedad, en este sentido,
resultó imprescindible estudiarlas para comprender como es que la participación de un
estado en la economía depende de un sin número de factores, sobre todo políticos,
culturales e históricos, mismos que son reflejados en las instituciones estatales.
En este contexto, se estudia como puede ser la participación del estado boliviano
en la economía a partir del proceso histórico, cultural y político que atraviesa Bolivia, y
como es que determinadas instituciones pueden ser o no funcionales a una mayora
participación del estado en la economía.
Es importante remarcar que el presente estudio es abordado desde el punto de
vista de la sociología jurídica. No solo se limita al estudio de las normas, sino también a
un estudio de las instituciones a partir de los diferentes contextos sociales, políticos y
culturales que un país puede atravesar. Se interrelaciona el estudio de las instituciones y
el rol del estado en la economía a partir de un análisis de los sistemas normativos y
económicos que puedan existir al interioro de un determinado estado, por ello no debe
sorprender la ausencia de análisis dogmáticos jurídicos únicamente.
1 1985 marca un antes y un después en la historia de la economía política boliviana, pues es el año en el que se inicia una era de libre mercado bajo los lineamientos propuestos por los organismos de cooperación multilateral.
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PREGUNTA CENTRAL.-
¿Son las instituciones de regulación sectorial en Bolivia, funcionales para propiciar
algún cambo en el rol del estado boliviano en la economía?
OBJETIVO GENERAL.-
Determinar si la instituciones del sistema de regulación sectorial boliviano, son
funcionales para propiciar algún cambio en el rol del estado en la economía.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS.-
1. Estudiar la relación entre derecho, estado y economía.
2. Estudiar las instituciones, su concepto y desarrollo.
3. Estudiar la participación del estado en las economías de Europa, Corea y
Taiwán, así como las instituciones que coadyuvaron para ello.
4. Estudiar el modelo de desarrollo propuesto por el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional durante la década de los 80 y 90.
5. Estudiar la relación estado derecho y economía en Bolivia.
6. Estudiar el marco normativo de las instituciones de regulación sectorial en
Bolivia.
JUSTIFICACIÓN.-
Muchos autores sobre economía política consideran que el modelo de desarrollo
a seguir dentro de un contexto dominado por una economía capitalista globalizada,
implica una apertura total y una reducción considerable del aparto estatal. Esta
propuesta ha sido apoyada constantemente por instituciones globalizadas como el FMI y
11
el BM. Sin embargo, y como se anticipó, los sectores más deprimidos de la sociedad en
Latinoamérica claman por un nuevo modelo, que sea más incluyente y permita una
mayor redistribución de la riqueza.
Si bien es difícil pensar en un modelo de desarrollo socialista – debido a la
globalización económica en la que Bolivia se desenvuelve –, siempre es posible pensar
en un modelo que permita una mayor generación de riqueza para su posterior
distribución. Este es el debate que se sostiene en Bolivia y que indudablemente
trasciende sus fronteras en la región. Las nuevas políticas económicas a las que apunta
el actual presidente de Bolivia, Evo Morales, muestran una tendencia hacia la
generación de riqueza. La nueva Ley de Hidrocarburos por ejemplo, plantea un mayor
ingreso económico para el estado a partir de su participación directa en la explotación
de los negocios hidrocarburíferos. Si bien aún no se han llevado a cabo todas las
políticas económicas planteadas por el nuevo gobierno, existe la tendencia a fomentar
una mayor participación del estado en la economía.
En este contexto, resulta útil analizar las instituciones bolivianas emergentes a
raíz de las medidas fondomonetaristas de apertura y liberalización de la economía, y ver
si las mismas pueden ser útiles para la aplicación de un modelo de desarrollo en el que
el estado juegue un papel importante – algo similar a lo ocurrido en Asia del este – o si
por el contrario, no son funcionales a ello y solo obedecen a las políticas de reducción
estatal, contra las cuales el gobierno de Evo Morales a iniciado una cruzada.
ENFOQUE Y MARCO CONCEPTUAL.-
El trabajo a desarrollarse parte de la importancia que juegan las instituciones y
sus marcos normativos para el desarrollo de un país. Bajo la teoría de los sistemas, el
sistema jurídico llega a ser funcional a otros tales como el económico y el político. En
12
ese sentido, sirve para delimitar el alcance, funciones, objetivos y otros aspectos de
determinadas instituciones.
Asimismo, de acuerdo a la voluntad de los pueblos en lo referente a la elección
de un modelo de desarrollo, el sistema jurídico tiende a definir las reglas bajo las cuales
se desarrollaran las actividades económicas – aunque la realidad de los hechos
demuestre que muchas veces los cambios en la economía avanzan más rápido de lo
esperado. Si uno revisa la legislación estadounidense podrá advertir que la misma evita
un régimen económico dirigido por el estado, declarándolo incluso como persona
individual sujeta a las normas del common law. Por el contrario, en países como
Francia, Bolivia, o Japón, rige un sistema de derecho que ha categorizado al estado
como un ente superior y que goza de una jurisdicción especial. Este sistema conocido
como civil law ha permitido que el estado tenga una mayor injerencia en los procesos de
desarrollo económico.
Autores como Douglas North sostienen que los países con sistemas legales
basados en el common law han mostrado una tendencia al crecimiento y la prosperidad
económica – Inglaterra y Estados Unidos por ejemplo – contrariamente a lo ocurrido en
países que se han desarrollado sobre la base del civil law, como es el caso de los países
latinoamericanos. Sin embargo, Woo – Cumings rebate este argumento señalando
como un caso paradigmático el desarrollo de los países del este asiático, los cuales
tienen base en el civil law.
Tomando en cuenta que Bolivia es país de civil law, y que ha adoptado las
medidas de ajuste estructural propuestas por el FMI y el BM, es pertinente analizar el
desarrollo de los países del este asiático a partir de sus instituciones y sus marcos
normativos; así como el modelo de desarrollo propuesto por el FMI y el BM.
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El trabajo girará en torno a un estudio de las instituciones y su importancia, así
como los marcos normativos que los sustenta, tomando en cuenta un estudio de las
constituciones económicas sobre la base del trabajo de Martín Basols.
Por otro lado, se estudia el desarrollo y el marco legal de las instituciones de
regulación sectorial en Bolivia, tomando como categoría de comparación el papel
desempeñado por las instituciones del este asiático como elementos transformadores del
rol del estado a la luz de los trabajos de Linda Weisse y Woo – Cumings,
contrastándolos con textos de la línea de Susan Strange.
Desarrollo capitalista.-
Desde el fin de la segunda guerra mundial, el capitalismo ha peleado una dura
batalla para consolidarse como sistema económico mundial. Desde 1945 – año en el que
termino oficialmente la segunda guerra mundial – el capitalismo ha pasado por
diferentes estadios o etapas, desde modelos con fuerte presencia del estado, hasta
modelos liberalizadores y globalizados; sin embargo, en todos estos casos la inversión
privada ha jugado un rol preponderante en el desarrollo económico de los países.
Dos perspectivas muy diferentes se han trazado a lo largo de la historia en lo que
a desarrollo capitalista se refiere. Por un lado el desarrollo económico con fuerte
participación del estado, y por el otro un modelo de desarrollo capitalista con ausencia
total del estado. El primer modelo ha tenido una fuerte acogida en Europa después de la
segunda guerra mundial, lo mismo ha ocurrido en el sudeste asiático desde la derrota de
Japón. En tanto que el modelo liberalizador, ha tenido acogida en la década de los 80 y
90, a partir de una serie de recomendaciones emergentes por parte de ciertos organismos
multilaterales de cooperación internacional
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CAPÍTULO I
EL PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA Y LA IMPORTANCIA DE SUS INSTITUCIONES
ACERCAMIENTO.-
En este capítulo se analiza el papel del estado en la economía. Este análisis
cuenta con dos perspectivas; por un lado, la participación activa del estado en la
economía; y por el otro, su abstención y la consecuente hegemonía del libre mercado
como director de los procesos económicos. Para estudiar estas dos perspectivas,
previamente se analizan dos elementos: 1) relación estado-derecho-economía, 2)
instituciones y estado. Ambas ayudan a comprender como es que el estado puede o no
intervenir en los procesos económicos.
Con fines de organización, este capítulo se divide en cuatro secciones, y cada
una a su vez se subdivide en partes. La primera sección trata sobre la relación entre
derecho-estado-economía. Se analizan estos tres elementos sin poner a ninguno en
prelación sobre otro, sino más bien en una interrelación que determina el papel que el
estado puede desarrollar en la economía. La segunda sección esta referida al desarrollo
de las instituciones y su relación con la economía y el derecho. Para este análisis, se
parte de la condición de que las instituciones son las herramientas con las que cuenta el
estado para intervenir o no en la economía. La tercera y cuarta sección se refieren ya a
la relación directa del estado con la economía, siendo la tercera sección dedicada a la
intervención del estado en los procesos económicos, y la cuarta a la ausencia estatal en
la economía.
Con relación a la primera sección – estudio sobre estado-derecho-economía – se
encuentra el punto de inflexión entre estos tres elementos, pues a partir de este se
identifica con claridad el papel que el estado juega en la economía. Dicho punto de
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inflexión es la constitución económica de los países. A fines del presente trabajo de
tesis, se entiende por constitución económica, el marco normativo que determina la
relación estado-economía, a partir de la identificación de rasgos culturales, políticos y
sociales de un determinado estado; sin embargo, se advierte que en los hechos muchas
veces la constitución económica encuentra un punto de quiebra entre el rol que
determina para el estado y los determinados rasgos culturales, políticos y sociales de
este.
El estudio de la constitución económica se lo realiza desde dos perspectivas: la
primera referida a los aspectos doctrinales solamente, y una segunda referida a los
procesos que ayudan a su formación y delineamiento, a tal fin se hace una breve
descripción de los casos de Estados Unidos de América, Italia, y Polonia. En la segunda
parte de esta primera sección, se estudia la relación de eficiencia que puede existir entre
sistema jurídico y economía. De esta manera se aborda ampliamente las relaciones
estado, derecho y economía.
La segunda sección contiene un análisis de las instituciones estatales. Su
importancia radica en el hecho de que las instituciones son las herramientas necesarias
para la participación del estado en la economía. Para ello se ofrecen dos perspectivas
sobre las instituciones y su desarrollo: 1) la escuela neo-institucionalista, que refleja la
importancia de las instituciones con relación al papel del estado en la economía, y 2) la
visión neutra planteada por el FMI y BM en las décadas de los 80 y 90, que plantea la
formación de instituciones neutras en el rubro de la economía.
Posteriormente se analiza el papel de las instituciones a partir de un estudio
sobre desarrollo institucional preparado por el FMI el año 20052, dicho informe es de
2 Fondo Monetario Internacional “Perspectivas de la economía mundial 2005, desarrollo de las instituciones”, Estudios económicos y financieros, Washington – EEUU, 2005.
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corte neo-institucional y refleja la actual tendencia del FMI en lo que se refiere a
estado, instituciones, y participación en la economía.
Habiendo expuesto el rol del estado en la economía y su relación con el derecho
y el desarrollo de las instituciones, se pasa a desarrollar la tercera y cuarta sección del
capítulo. En la tercera sección se analiza la participación activa del estado en la
economía a través de sus instituciones. Se parte de los trabajos de Barry Eichengreen3 y
de Linda Weiss4 entre otros, con el objetivo de determinar la importancia de las
instituciones en el desarrollo económico de un país o región, a pesar de las diferentes
coyunturas que estos atraviesen.
Se toma a estos dos autores por que ambos desarrollan el papel determinante que
jugaron las instituciones en regiones como Europa y el este de Asia a la hora de
fortalecer la participación del estado en la economía; asimismo, el énfasis puesto por
ambos autores en el nuevo rol del estado en la economía a partir del desarrollo de sus
instituciones, es muy cercano al desarrollo de la tesis neo-institucional que ha adoptado
el FMI y que puede servir de guía para la implementación de reformas estructurales que
requieran mayor participación estatal en la economía, tal como pretende el actual
gobierno del presidente boliviano Evo Morales.
Primero se analiza a Eichengreen tomando en cuenta solo el caso referido a las
instituciones nacionales que tuvieron un impacto positivo en el crecimiento económico
europeo durante la etapa 1947 – 1973. Posteriormente se analizará el desarrollo de las
instituciones que en Corea y Taiwán tuvieron también un impacto significativo en el
impulso y crecimiento de sus economías en la etapa posterior a la crisis de 1997.
3 Esta parte del trabajo será desarrollada tomando como base el trabajo Barry Eichengreen “Institutions and Economic Growth: Europe after the World War II”, en N Crafts y G Toniolo. “Economic Growth in Europe since 1945”. Center for economic policy research, 1994. 4 Esta parte del trabajo será desarrollada tomando como base el trabajo de Linda Weiss “Guiding globalization in East Asia: new roles for old developmental states” en “States in the Global Economy: Bringing Domestic Institutions Back In”, Cambridge Studies in International Relations, 2006.
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En la última sección se analiza la no intervención del estado en la economía a
partir del Consenso de Washington y las medidas impulsadas para tal fin por el FMI y
del BM. Con la finalidad de revestir esta sección de un mínimo de rigor científico, se
analiza también la tesis de Susan Strange5 sobre la consolidación del mercado como
asignador de recursos, y la pérdida de soberanía por parte de los estados en la toma de
decisiones económicas. En líneas generales, se estudia la contraoferta a la tesis de
Linda Weiss y Barry Eichengreen sobre el rol del estado en la economía.
Finalmente, se sintetizan ambas visiones – intervencionista y no intervencionista
– a partir de la importancia de las instituciones y el derecho con relación a la
intervención del estado en la economía.
DERECHO E INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA.-
A continuación se analiza un elemento importante para entender cual puede ser
la participación del estado en la economía, lo que permite entender mejor el desarrollo
y/o cambio institucional de un país. Este elemento de gran importancia, y que sin duda
marca las directrices generales que seguirá un estado con relación a la economía es el
derecho – expresado a través del sistema jurídico.
Tomando a Pastor Santos, podemos definir sistema jurídico como “un sub
sistema compuesto por aquel conjunto de relaciones sociales (interindividuales o
colectivas) potencial o realmente conflictivas mediadas por las normas jurídicas y por
las instituciones (físicas y jurídicas)”6. De la definición propuesta por Pastor Santos, se
colige que el sistema jurídico requiere de un sistema normativo e institucional.
5 Esta parte del trabajo se la desarrolla sobre la base de la obra de: Susan Strange, “States, Firms and Diplomacy”, International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944), Vol. 68, No. 1 (Enero, 1992), pp. 1-15 6 Véase: Santos Pastor, “Sistema Jurídico y Economía”, Tecnos, Madrid – España, 1989.
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Dicho sistema normativo cuenta necesariamente con una base que articule e
integre todo el sistema. Dicho eje articulador debe gozar de determinado poder y
superioridad sobre el resto del sistema; así, su presencia impone orden y armonía. En el
caso del sistema jurídico, el eje armonizador es la Constitución Política del Estado,
misma que cuenta con las principales directrices que debe seguir el estado en todos los
rubros en los que va intervenir, entre ellos el económico. De esta manera, la
constitución a través de la constitución económica, determina el orden económico que
va seguir un estado.
La constitución Económica.-
A decir de Claudio Lutzky, “los fenómenos económicos deben ser analizados a
través de la estructura ordenadora que los enmarca”. 7 Se supone que el orden
económico que adopte un país define el papel que este desempeñara en la economía. En
un país de economía centralmente planificada – sistema colectivista social – el estado
será prestador de servicios o productor de insumos, garantizando consumos mínimos
globales; en tanto que en una economía liberal – economía de mercado – esa tarea será
dejada a unidades económicas intermedias, las cuales planifican de manera incompleta,
pensando en sus beneficios y satisfaciendo a los consumidores reales8 únicamente;
finalmente, en una economía mixta (estado social de derecho) la tarea de producción
estará tanto en manos de personas privadas como en manos del estado, tratando de
satisfacer así no solo los intereses de los consumidores reales, sino también de los
sectores marginados9
7 Véase: Lutzky Claudio, “El orden económico, las formas de mercado y la defensa de la competencia”, en: Temas de derecho industrial y de la competencia, Vol. No 4, Buenos Aires Argentina, 2000. 8 Son consumidores reales solo aquellos que tienen la capacidad de comprar los productos y /o servicios ofrecidos. 9 Véase: Witker Velásquez Jorge, “Introducción al derecho económico”, UNAM - Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 4a. edición, 1999.
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La definición de ese orden económico, es adoptada a través de la constitución
económica, algo similar a la pirámide de Kelsen según manifiesta Lutzky, donde el
vértice de la pirámide es ocupado por la constitución económica; que según el mismo
autor, no siempre puede responder a las normas positivas de un país. (Lutzky, 2000)
Lo ideal es que la constitución económica contenga los principios y reglas
constitucionales que regulan el régimen político-económico en un estado. Bassols Coma
señala que debe entenderse por constitución económica, “la ordenación jurídica de las
estructuras y relaciones económicas en las que no sólo están implicados los
ciudadanos, sino también, y de manera creciente, el propio Estado en su función de
protagonista del desarrollo de la vida económica”.10 En este sentido, y de acuerdo al
papel que desempeñe un estado en la economía, las constituciones pueden ser de corte
liberal – cuando promueven la abstención del estado – o de corte social – cuando
promueven la intervención del estado.
Las Constituciones y el Papel de los estados.-
A continuación se describe brevemente cada orden o sistema económico –
liberal, colectivista social, y mixto dual11 – para luego señalar como se consagran estos
en las constituciones económicas de cada país. La finalidad de este apartado es
demostrar la importancia de la constitución económica como mecanismo jurídico que
determina el orden económico de un país y el consecuente rol del estado en este;
aunque, como veremos más adelante, el rol del estado muchas veces se puede apartar de
lo dispuesto por la constitución económica12.
10 Véase: Bassols Coma Martin, “Constitución y Sistema Económico”, Tecnos, Madrid - España, 1988. 11 Esta clasificación es extraída de la obra de: Witker Velásquez, Jorge, “Introducción al derecho económico”, UNAM - Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 4a. edición, 1999. 12 Este fenómeno es estudiado más a profundidad en el capítulo dos, cuando se analiza el caso boliviano.
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Orden económico liberal y constitucionalismo liberal.-
El liberalismo puro, como el propuesto por el FMI en la década de los 80 y 90 y
defendido por autoras como Susan Strange13, recoge los principios consagrados por la
revolución francesa. Tiene su centro de desarrollo en Inglaterra durante la revolución
industrial. A decir de Witcker, las principales características de este orden o sistema
son:
• Consolidación de mercados nacionales
• Apertura a mercados internacionales
• Invenciones tecnológicas productivas
• Consolidación de la propiedad privada sobre los medios de producción
• División del trabajo
• Desarrollo de las ideas liberales (igualdad, libertad y fraternidad)
• Desarrollo de instrumentos financieros
• Presencia de un Estado abstencionista con limitadas tareas (custodia de
las fronteras, seguridad interna, y regulador externo de los individuos)
• La economía es una actividad natural autorregulada por el mercado que
fija mediante los precios las retribuciones al capital y al trabajo
• La libertad económica es total, tanto a nivel interno como a nivel de los
intercambios entre países (división internacional del trabajo) (Witcker,
1999: 23)
Este sistema cobra importancia en el siglo XVIII con el estallido de la las ideas
liberales. Los estados que lo adoptaron se alimentaron de las ideas de la revolución
francesa14, por lo que no recogen en sus constituciones lineamientos básicos para dirigir
13 La tesis de esta autora es desarrollada en la última sección de este capítulo. 14 La revolución francesa consagrada por la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano el año 1789, define los derechos naturales e imprescriptibles del hombre, tales como la libertad, la
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la economía del país, tal es el caso de la constitución de los Estados Unidos de
América15. A decir del autor A. Soboul, “no se encuentra ninguna mención a la
economía en la declaración de derechos de 26 de agosto de 1789, sin duda por que la
libertad económica era para la burguesía constituyente algo tan natural que no
siquiera se tenía que mencionar”16
Para Martín Bassols, el ideal constitucional de la época quedaría satisfecho con
el reconocimiento de la propiedad privada y la libertad individual, no existiendo una
verdadera individualización del proceso económico como un proceso sobre el cual se
puede o debe operar o modificar. (Bassols, 1988) En consecuencia, los estados liberales
tienen como base la teoría de la mano invisible, bajo la cual el mercado es el único
mecanismo asignador de recursos y distribuidor de riquezas, debiendo el estado
ocuparse de temas de índole política como la formación de los órganos de su poder.
Un reflejo de este sistema y por consiguiente del constitucionalismo liberal, es la
constitución política de los Estados Unidos de América del año 1787 y sus
consiguientes enmiendas. La constitución norteamericana no hace referencia alguna a
los regímenes económicos ni financieros que debe seguir el estado, simplemente se
limita a señalar la configuración de los órganos de su poder, la elección de su presidente
y los derechos fundamentales de sus ciudadanos. Esta orientación tiene su origen en la
filosofía liberal de los emigrantes europeos que se asentaron en ese territorio después
del gran éxodo de protestantes europeos a causa de las guerras religiosas ocurridas en el
viejo continente. Parte de esa filosofía era la libertad del ser humano y la inexistencia de
ataduras que condicionaran su comportamiento. Bajo esta visión, resultaba pues
propiedad, la seguridad, y la resistencia a la opresión. Asimismo, reconoce la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y la justicia. Por último, afirma el principio de la separación de poderes. 15 Si bien la constitución Norteamericana fue publicada dos años antes que la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, estaba inspirada en los mismos lineamientos liberales que guiaron la revolución francesa de 1789. 16 Véase: Soboul, A., “La Revolución francesa”, Madrid-España, 1975.
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incongruente la redacción de una constitución que marque límites u orientaciones a las
actuaciones de las personas.
Siendo entonces el individuo el punto de referencia de las relaciones económicas
en este sistema, el orden constitucional solo se avoca a consolidar el escenario político
para que los individuos se puedan desenvolver y así desarrollar relaciones económicas.
Algunos autores consideran que la ausencia de regímenes económicos en una
constitución desnuda el hecho de que no existe constitucionalismo económico. Sin
embargo, Bassols Coma considera que el hecho de que ciertos países hayan adoptado
regimenes constitucionales liberales exentos de intervencionismo económico por parte
del estado para liberarse de regimenes totalitarios – como es el caso de Francia –
implica que la constitución económica si es un instrumento económico transformador.
(Bassols, 85)
Orden económico colectivista social y constitucionalismo social.-
Salvo el caso de las constituciones liberales anglosajonas del siglo XIX, las
constituciones han servido como instrumentos de intervención directa en la economía
por parte de los estados. Las constituciones germánicas del siglo XIX por ejemplo,
usaron el poder estatal para el desarrollo del sistema capitalista, la ausencia de una
burguesía emprendedora provocó que durante el régimen de Bismarck se fomente la
industrialización sobre la base del proteccionismo de estado y la concentración
empresarial. En los países del mediterráneo – España e Italia – se fomento una débil
industrialización a través de una intervención estatal plasmada en la constitución
económica. (Bassols, 85)
El constitucionalismo económico social cobro gran fuerza durante el periodo de
entre guerras del siglo XX. El afán por reconstruir países devastados por las guerras
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mundiales provocó una transformación en el panorama constitucional. Las
constituciones fueron empleadas como herramientas necesarias para orientar el
crecimiento económico y la reconstrucción de las potencias devastadas. Cobraron
importancia el modelo marxista soviético, el modelo social demócrata de Weimar, el
autoritarismo de franco, y los regímenes fascistas de Alemania e Italia. Con fines
metodológicos, no se hace distinción entre estos modelos, simplemente nos referimos al
género “estados de economía planificada” y no a las distintas especies, que a pesar de
sus diferencias presentan un rasgo en común – la intervención del estado en la
economía.
Este sistema plantea la sociabilización de la economía, y esta basado en los
principios marxistas que alimentaron la revolución rusa de 1917. Siguiendo a Witcker,
las principales características de este sistema son los siguientes:
• Propiedad social sobre los medios de producción
• Planificación autoritaria de toda la economía
• Monopolio estatal del comercio exterior
• Rígido control de cambios
• Desarrollo del derecho publico o socialista (derecho de la planificación,
derecho económico)
• Sistema político de partido único
• Inexistencia de libertad económica (libertad de empresa) (Witcker,
1999: 25)
Los estados que adoptan sistemas basados en estos principios substituyen al
individuo, constituyéndose en los únicos gestores y ejecutores de las actividades
económicas. Esto implica una sociabilización de la economía, pues el estado es el único
propietario de los medios de producción. A decir de Roberto Dromi “la acción estatal
24
no es de orientación, sino de ejecución; no es de concurrencia sino de substitución”17
Por consiguiente, se rechaza cualquier tipo de iniciativa privada y se prohíbe la
concesión, por considerarse que esta es gestión del estado exclusivamente.
Sin embargo, cabe hacer algunas diferenciaciones que con acierto a hecho
Dromi, pues señala que la intervención del estado puede ser “adornadora, reguladora o
prestacional” (Dromi 1997, 53). Estos matices marcan las distintas especies de
intervencionismo estatal, desde aquellos radicales como el desarrollado en la ex Unión
Soviética, hasta los que utilizan la intervención del estado – bajo la modalidad de
regulación – con la finalidad de desarrollar sus economías capitalistas, como es el caso
de Alemania y los países europeos después de la segunda guerra mundial.
El surgimiento de todas estas especies de intervencionismo estatal, obedece a la
postura adoptada por muchos idealistas que a mediados del siglo XIX plasmaron la
opinión de sectores de la sociedad en el sentido de afirmar que la imposición de la
realidad por parte del sistema liberal fue tan brutal, que llego a dar tanta importancia a
la libertad individual, que restringió en muchos campos todo vestigio de solidaridad
social.18
Como todo sistema económico, su implementación requería del respaldo de un
cuerpo legal, es así que junto al estado intervencionista emergió un nuevo orden legal
que preveía la estatización de servicios públicos, la limitación a las utilidades de las
empresas con fuertes gravámenes, la implementación de la seguridad social, y la
adopción de economías dirigidas. (Vega ,1997). A decir de Witcker, existen cuatro
formas de intervención estatal; la intervención directa, la orientación, la planeación y la
concentración, siendo las mas radical la primera.
17 Véase: Dromí Roberto, “Administración local de la economía”, Ciudad argentina, Buenos Aires – Argentina, 1997. 18 Véase: Vega Valencia Alipio, “Fundamentos de derecho político”, Juventud, La Paz – Bolivia, 1997.
25
Para entender mejor el rol de un estado intervensionista, a continuación se
describen algunos textos legales que permiten tener una mejor comprensión de cómo
funciona este modelo. El caso italiano es un claro ejemplo de ello. Durante el periodo de
entreguerras, Italia desarrollo un modelo de participación estatal fuerte en las industrias.
Se estableció todo un sistema de empresas públicas debilitándose la iniciativa privada,
ello explica el por que del control político y sindical en los procesos productivos por
parte del gobierno italiano. La Constitución Política del Estado de Italia del año 1947,
determina en su articulado 43 lo siguiente: “La Ley podrá con finalidades de Interés
General reservar a título originario o transmitir mediante expropiación y con
indemnización al Estado o a entes público, o comunidades de trabajadores o de
usuarios de determinadas empresas o categoría de empresas que exploten servicios
públicos esenciales o fuentes de energía o situaciones de monopolio y tengan carácter
de interés predominante”.
Otro ejemplo explícito de intervencionismo estatal es el de Polonia en el año
1952, cuya constitución determinaba en su artículo 11 que “El sistema económico
socialista, basado en los medios sociales de producción y las relaciones socialistas de
producción, es el régimen socioeconómico de la República Popular de Polonia. ....... 4.
El Estado posee el monopolio del comercio exterior”, por su parte el artículo 13 del
mismo cuerpo legal determinaba que “las empresas estatales, al administrar
racionalmente la parte que les corresponda, del patrimonio nacional realizarán de
modo planificado tareas económicas y sociales. El personal de las empresa participara
en la administración de las mismas”, esto implica que el estado polaco participaba de la
producción y no solo el estado como tal, sino también la calase trabajadora, difiriendo
diametralmente de lo que implica administrar una empresa en el sistema liberal.
26
Sistema Mixto.-
El sistema de economía mixta, es una respuesta a la crisis del capitalismo liberal,
pues trata de sociabilizar la economía, pero no con la finalidad de construir un
socialismo sino de fortalecer al liberalismo.
Es importante destacar que este sistema nace e la década de los 30, a partir de la
crisis capitalista de 1929 y los postulados de Jhon Maynard Keynes19. Sus principales
características a decir de Witcker son:
• Rectoría del Estado en le dirección del sistema económico
• Creación de un sector publico estratégico
• Existencia de empresas privadas nacionales y extranjeras
• Áreas económicas planificadas o publicitadas
• Áreas económicas concurrrenciales y privatizadas
• Aceptación parcial y regulada de los mecanismos del mercado
• Liberación parcial del comercio exterior
• Protección estatal de sectores atrasados
• Servicios públicos en salud
• Libertad individual empresarial (Witcker, 1999: 26)
Puede decirse que los países de Europa después de la segunda guerra mundial,
Corea, Taiwán20, y los países latinoamericanos durante la segunda mitad del siglo XX,
adaptaron este sistema aunque cada uno con matices y variaciones propias a la realidad
de cada país. Las constituciones que adoptan este sistema son de carácter hibrido, pues
además de garantizar las libertades individuales que recogen las constituciones liberales
19 Keynes consideraba que el único camino para levantar la economía paupérrima dejada por la gran depresión de 1929 era la intervención del estado para elevar el nivel de gastos de inversión: la emisión de deuda pública y el aumento del gasto público. Solo de esa forma podría destruirse el equilibrio con subempleo, gastando en forma voluntaria e internacional los ahorros no utilizados del sector privado. (John Galbratih “Historia de la economía”, Ariel, Barcelona-España, 1991, 236) 20 Estos casos son estudiados con mayor detenimiento en la tercera y cuarta sección de este capítulo.
27
como la de Estados Unidos de América; recogen regimenes económicos como
instrumentos necesarios para cumplir funciones estatales que no existen en el
liberalismo.
Los sistemas legales y el desarrollo económico.-
Hasta aquí vimos que es la constitución económica, como esta puede determinar
el orden económico de un país y así definir el rol del estado en la economía. A
continuación, se analiza como es que el marco normativo – que encierra todo un sistema
jurídico coherente con la constitución – puede ser o no funcional al desarrollo
económico. Con ello se pretende cerrar el círculo derecho-economía, para así pasar al
estudio de las instituciones, marco normativo, y participación estatal en la economía.
Muchos autores consideran que la adopción de un determinado sistema legal,
guarda relación directa con el desarrollo de un país. Para muchos de estos autores, la
adopción del sistema legal anglosajón permite un mayor desarrollo económico, en tanto
que la elección del sistema europeo continental impide un desarrollo acelerado de la
economía – esta afirmación tiene como base el grado de intervención estatal que cada
uno de los sistemas propicia.21
En el trabajo “Orden, desorden y cambio económico: Latinoamérica vs. Norte
América” de los autores Douglas North, William Summerhill, y Barry Weingast22 por
ejemplo, se confronta el desarrollo y crecimiento que han registrado países como
Estados Unidos y el Reino Unido – países que se han desarrollado sobre la base de un
21 Mucho se ha escrito sobre el sistema legal seguido por los países de derecho europeo continental y su efecto pernicioso en la economía. Varios autores, consideran que el sistema legal es un elixir mágico que tiende a solucionar per se los problemas de desarrollo en los países atrasados. Se considera por ejemplo, que la adopción de un sistema legal como el anglosajón permitirá una mayor ausencia del estado en la economía y que eso posibilitara el desarrollo de los países. Véase Douglass North, Rápale, La Porta, Florencio López de Silanes, Andrei Shleifer, y Robert W. Vishny. 22 Véase Douglass C. North, William Summerhill, Barry R. Weingast, “Orden, desorden y cambio económico: Latinoamérica vs. Norte América”, Revista Instituciones y Desarrollo Nº 12-13, 2002, págs. 9-59, Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña, Córcega, Barcelona, España.
28
sistema legal de common law – y el retraso económico que han registrado los países
latinoamericanos – desarrollados sobre el civil law –. Estos autores consideran que el
primer grupo de países adopto medidas tendientes a evitar la injerencia del estado en la
economía, y más bien buscaron proteger la propiedad privada, desregular ciertos
mercados, y eliminar la propiedad pública, lo cual les habría llevado al desarrollo del
cual gozan ahora. En contrapartida, los estados de civil law levantan medidas
proteccionistas tendientes a desalentar la inversión privada, y permitir una participación
directa del estado en la economía. Según North, esto desalienta a los inversionistas,
pues lo que estos buscan es la protección de la propiedad privada y un marco normativo
que les permita obtener ganancias (North, Summerhill, y Weingast 2002).
Sin embargo, autores como Meredith Woo Cummings en su obra: “Diverse
paths towards’ the right institutions: law, the state, and economic reform in east Asia”23
refutan esta tesis, señalando que no existe una relación directa – y menos determinante –
entre la adopción de un determinado sistema legal y el desarrollo económico de un país.
Woo Cummings toma el caso de Japón y su sistema legal para demostrar la
inconsistencia en la tesis de North y compañía.
Desde fines del siglo XIX, Japón adoptó el modelo legal prusiano, lo cual
generó un sistema de civil law basado en una fuerte participación del estado en la
economía. Entre los años 1868 y 1945 el imperio de la ley gobernaba con gran fuerza en
el país nipón, lo cual permitió una participación fuerte del estado en la economía.
La ocupación americana después de la segunda guerra mundial, supuso un
proceso de transición del sistema legal japonés, se eliminó la corte administrativa y se
implanto el sistema del common law. A pesar de que esta transición supondría la
adopción de un nuevo rol del estado en la economía, Woo – Cumings afirma que Japón
23 Véase Meredith Woo Cummings “Diverse paths towards’ the right institutions: law, the state, and economic reform in East Asia”, Asian development bank institution, April – 2001.
29
supo adaptar bien los cambios a las viejas prácticas del imperio anteriores a 1945. La
adopción del common law supuso la continuidad del estado en la economía, aunque a
través de mecanismos informales, lo cual a la larga desembocó en la industrialización
japonesa.
Según relata Woo – Cumings, el desarrollo de la economía japonesa después de
la guerra y de la adopción del common law, se caracterizó por la existencia de
instituciones competentes, por la constante comunicación entre el sector público y el
privado, por la poca corrupción, y por los límites que puso la nueva legislación japonesa
a la arrogancia de los nuevos inversionistas (Woo Cumings, 1999) De esta forma, Japón
demostró que a pesar de operar un cambio profundo en su sistema legal, supo adaptarlo
a sus necesidades y así permitir que sea el estado el que dirija la economía hacia un
modelo de industrialización y exportaciones.
Corea que siguió los pasos japoneses es otro claro ejemplo de cómo se pueden
adaptar los cambios y transiciones institucionales-legales a las verdaderas necesidades
de un país. Corea se caracterizó por tener siempre gobiernos fuertes y autoritarios,
especialmente en épocas de dictadura. Hubo un momento en la historia coreana en el
que el máximo ejecutivo tenía concentradas todas las competencias necesarias para
garantizar una fuerte presencia del estado en la economía, prescindiendo así de muchas
instituciones. En esas circunstancias el desarrollo del derecho fue casi nulo.
Épocas caracterizadas por un sistema legal de civil law, los juzgados fueron
copados solamente por demandas de tipo civil y comercial, al más puro estilo
anglosajón. Recién el retorno a las democracias trajo consigo en Corea un marco legal
institucionalizado respetado por los gobiernos de turno. Antes de eso, a pesar de que las
medidas adoptadas por los gobiernos podían haber sido buenas, no eran tomadas con
30
base en el imperio de la Ley, sino más bien con base en el autoritarismo de los
gobiernos24.
Hoy con las reformas, el estado coreano ha adoptado un sistema jurídico más
flexible, y el estado al igual que en el caso de Japón ha sabido adaptarse a estas nuevas
reglas y tener una injerencia mucho más informal en la economía y un mayor respeto al
imperio de la Ley (Woo – Cumings, 1999). Este manejo de la economía se tradujo en el
“Big deal” celebrado el año 1998 durante el régimen de Kim Dae Jung, quien lidero una
serie de arreglos institucionales con los chaebol25 resumidos en cinco puntos: 1)
incremento de la transparencia empresarial, 2) eliminación de subsidios cruzados entre
firmas vinculadas, 3) mejora de la estructura de capital de las empresa, 4) concentración
de capital de las empresas en áreas competitivas, y 5) cooperación estrecha para con las
medianas y pequeñas empresas. (Woo – Cumings, 1999).
La orientación de las inversiones por parte del estado jugó un papel importante
en la intervención estatal como motor de desarrollo económico en Corea, se convenció
a Samsung de dejar de producir vehículos, a Daewoo de producir microchips, a Hyundai
se le incentivo a la producción de automóviles y barcos, a LG se le convenció de dejar
de producir semiconductores.
Si bien en determinadas etapas de la historia coreana el estado tuvo participación
autoritaria y totalitaria en la economía; y luego, a través de reformas legales dio paso a
una intervención basada en el imperio de la Ley, Woo – Cumings considera que no se
24 Un claro ejemplo del autoritarismo y falta de respeto a la Ley con los que actuaban los gobiernos coreanos, fueron las medidas adoptadas por el dictador Chun Doo Hwan en el caso del conglomerado Kukje. El conglomerado Kukje tenía dentro de sus actividades la fabricación de zapatos, fundición de aluminio, fabricación de partes de autos y herramientas de trabajo para agricultura, construcción, producción de acero, fabricación de papel, construcción de hoteles turísticos, y otros. En vista a que el conglomerado no contribuyo con el gobierno para que siga fomentando el desarrollo industrial del país, el gobierno tomó la medida de separar todo el conglomerado. Woo Cumings considera que si bien esta medida fue económicamente acertada, no lo fue en los procedimientos, por que prácticamente el Estado se apodero de toda la riqueza del propietario de chaebol Kukje. Véase Woo Cumings, 1999. 25 Se emplea el término chaebol para designar a los conglomerados familiares – empresariales en Corea.
31
puede negar la importancia de la intervención estatal en el desarrollo de la economía
coreana.
En líneas generales, la autora demuestra que la adopción o no de un sistema
legal que permita una mayor o menos participación estatal en la economía, no tiene una
relación directa con el desarrollo o subdesarrollo de un país.
LAS INSTITUCIONES, SU DESARROLLO E IMPORTANCIA.-
En esta sección se estudia la importancia de las instituciones en el desarrollo de
un país. No se estudia a las instituciones per se, sino más bien el efecto de estas sobre el
desarrollo económico de un determinado estado. Sin embargo, y para una mejor
compresión, conviene repasar brevemente que son las instituciones y cuales son los
elementos que haces a su formación.
En consecuencia esta sección se divide en dos partes. Por un lado se repasan dos
visiones sobre la formación de las instituciones económicas, la neo-institucionalista, y la
visión neutra que tenían el FMI y el BM antes del consenso de Monterrey. El objetivo
de estudiar estas dos visiones es contrastar el rol que el estado adquiere en la economía
a partir de la adopción de cuales quiera de estas, adopción que esta condicionada a lo
establecido en la constitución económica de un determinado estado.
En una segunda parte, se estudian los elementos que frenan el desarrollo
institucional y el consiguiente efecto pernicioso que esto puede tener en los países. Para
ello se describen brevemente los casos de Turquía, India y Brasil. Este estudio permitirá
abordar la siguiente sección del capítulo, referida al éxito que puede tener el desarrollo
institucional en el progreso de un estado, para lo cual se verán los casos de Europa,
Corea y Taiwán.
32
Las instituciones.-
Si bien en principio era suficiente analizar las instituciones a partir de las
situaciones sociales, políticas y culturales de cada país, hoy resulta inevitable tocar
también temas externos que hacen al desarrollo de la sociedad global. En consecuencia,
se describen las instituciones desde el punto de vista neo-institucionalista – acuñado por
Douglas North y adoptado por el FMI desde el año 1997 – y desde el punto de vista
neutro adoptado por el FMI y el BM en la década de los 90 – y que tiene su origen en el
consenso de Washington. El primero implica un estudio de las instituciones tomando
como base el contexto cultural, social y sobre todo político que rodea las instituciones.
El segundo es más bien un análisis corto debido a que analiza las instituciones tan solo
desde un punto de vista teórico y totalmente abstraído de la realidad social y política de
un país.
Es importante analizar estas dos visiones, por que cada una es funcional a
diferentes sistemas económicos y jurídicos. La primera responde a un sistema social de
mercado, representado en la constitución económica social; en tanto que la segunda,
obedece más bien a un sistema económico liberal reflejado en una constitución
económica liberal. Una vez analizado los distintos puntos de vista sobre desarrollo
institucional, se podrá comprender mejor los fracasos y triunfos tanto del sistema
económico social de mercado – desarrollado por países como Taiwán, Corea, o
Alemania – como del sistema liberal impulsado por el FMI y el BM durante la década
de los 90 en Latinoamérica.
Las instituciones según el FMI antes del consenso de Monterrey.-
A decir del FMI, las instituciones pueden definirse como: “el conjunto de
normas oficiales, y convenciones oficiosas, que sirven de marco para la interacción de
33
los seres humanos y perfilan los incentivos para los miembros de la sociedad” (FMI,
2005: 140). La visión sobre desarrollo institucional del FMI durante las décadas de los
80 y 90 responde a una lógica totalmente liberal, concebida a partir del plan de ajuste
estructural diseñado a partir del consenso de Washington para los países del tercer
mundo. Su principal orientación es la consolidación del mercado como mecanismo
asignador de recursos, para ello propone la reducción del estado. En consecuencia,
según este planteamiento, una buena institución es aquella que asegura dos resultados
deseables: 1) acceso relativamente igual a las oportunidades económicas (“terreno
neutral”) y 2) compensación apropiada y protección de los derechos de propiedad para
quienes proporcionan la mano de obra y el capital (FMI, 2005)26.
Con la ausencia del estado en los procesos económicos, se supone que debería
garantizarse resultados óptimos, pues cada persona en pos de conseguir su bienestar
fomentaría a conseguir el bienestar de la sociedad en general, este planteamiento es
propio de la escuela clásica liberal y de la escuela marginalista, mismas que se sustentan
en la racionalidad del beneficio de las personas – que cada persona elige lo mejor para
ella sin importar factores externos, lo cual induce al bienestar económico general. El
rescate de estos viejos conceptos liberales del siglo XIX, tiene su fundamento en la gran
crisis que atravesaban los estados del tercer mundo debido a la crisis de la deuda externa
provocada por el shock Volcker producido en la administración del presidente
estadounidenses Ronald Regan.
El distanciamiento estatal de los procesos económicos implicaba necesariamente
su reducción, lo cual se tradujo a través de los procesos de privatización. Otro aspecto
26 La búsqueda de estos dos resultados tiene inspiración en las ideas de teóricos liberales clásicos, quienes afirmaban que el crecimiento económico social se daría solo a partir del crecimiento individual, para lo cual había que respetar la propiedad privada y evitar la intervención del estado en la economía. Como se vio en la primera sección de este trabajo de tesis, estos pensamientos fueron los que inspiraron el constitucionalismo liberal y la consecuente abstención del estado en la economía. Véase Adam Smith “La riqueza de las naciones”, Publicaciones Cruz O,S.A.
34
necesario, era dejar que la inversión privada extranjera fluya, por ello se incentivo la
desregulación, especialmente en el sector financiero. Por último, el déficit fiscal de los
países del tercer mundo, provocó la adopción de medidas tendientes a reducir el gasto
público y el aparato estatal. Todo esto trajo consigo el achicamiento institucional a nivel
económico, de ahí que la visión de instituciones del FMI durante ese periodo fuera el de
instituciones neutras en la economía.
El neo-institucionalismo.-
Las instituciones llegan a ser parte de todo el sistema económico, jurídico y
político de un estado; así, una red institucional bien tejida puede permitir un nivel de
desarrollo óptimo. Tal ha sido la importancia de las instituciones, que se ha desarrollado
una escuela de pensamiento alrededor de ellas. El institucionalismo surge a inicios del
siglo XIX e inicios del siglo XX en Alemania y Estados Unidos de América
respectivamente. Su principal objetivo era desarrollar industrialmente a los estados a
partir de un fuerte apoyo institucional. A finales del siglo XX, el institucionalismo ha
recobrado importancia a partir de las nuevas visiones aportadas por autores como
Douglas North, quien ha impulsado una corriente neo-institucionalita. North, considera
que una buena forma de comprender el desarrollo institucional de un estado, es a través
de un estudio de las costumbres, los hábitos, y otros factores en cada país.
El neo-institucionalismo planteado por North para abordar el problema de la
participación del estado en la economía, es la falta de articulación de los mercados – en
contraposición a la visión clásica y marginalista que el FMI sustentaba en las décadas de
los 80 y 90 que vimos en al apartado anterior. El autor considera que los mercados
presentan imperfecciones que no pueden ser resueltas por el simple juego de la oferta y
35
la demanda. Estas imperfecciones denominadas externalidades,27 provocan altos costos
de transacción para las personas que participan en el mercado, costes de información,
costes de investigación y otros. Para North, estas imperfecciones derivadas del mercado
deben ser resueltas por el estado. Para ello, expone la necesidad de crear instituciones
estatales fuertes, capaces de garantizar la resolución de los problemas de información y
otros en el mercado incompleto.
En su trabajo “La teoría económica neo institucionalismo y el desarrollo
Latinoamericano”28 North resume los fundamentos del neo-institucional de la siguiente
manera:
• Reconocimiento de unidades económicas intermedias.- Es decir, dejar al
estado a un lado como único agente económico – tal cual pretenden las
corrientes colectivistas sociales – y reconocer a las empresas, los
gremios, y a los individuos junto al estado como unidades económicas
que hacen al desarrollo de la economía.
• Reconocer el sentido de pertenencia de los individuos, pues la
racionalidad de los beneficios individuales, se ve constreñida por la
pertenencia a grupos más grandes tales como la familia o la patria.
• Reconocimiento de la racionalidad del beneficio individual imperfecta, a
causa de la imperfección del mercado.
• Reconocimiento de la desconfianza como elemento restrictivo en la
acumulación de riqueza.
27 Se conoce como externalidad, el resultado no deseado por la acción de un agente en el mercado, y que tiene un efecto no previsto – ya sea positivo o negativo – en el desempeño de otro agente. Véase Mankiw, N.Gregory, “Principios de Economía”, McGraw Hill, 1998. 28 Véase Douglas North “La teoría económica neo-institucionalismo y el desarrollo Latinoamericano” Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 1998
36
• La existencia de asociaciones y coaliciones de poder que funcionan bajo
la racionalidad del beneficio colectivo.
• La existencia de mercados incompletos, y los altos costes de transacción,
provocan la necesidad de desarrollar aparatos estatales institucionalmente
fuertes. (North, 98)
Como se ve, estos planteamientos resumen una posición muy contraria al
marginalismo y al liberalismo económico. El reconocimiento de todo lo anterior,
implicaría echar por el suelo la tesis liberal que sostenían el BM y el FMI en las décadas
pasadas, y que sustentaron sus tesis sobre la neutralidad de las instituciones y la
reducción del estado.
Autores como Carlos Vilas29 – siguiendo a Burky y Perry –, consideran que las
instituciones eficientes deben proveer reglas claras, ampliamente conocidas, coherentes,
predecibles, creíbles y uniformemente aplicadas. A su vez, Vilas reconoce que la
capacidad de adaptación de las instituciones a las circunstancias cambiantes de la
economía asegura que la estructura de incentivos se acomode a los cambios
tecnológicos, las preferencias de la sociedad, los factores externos e innovaciones
institucionales en otros lugares. (Vilas, 2000).
Por su parte, Joseph Stiglitz y Linda Weiss, han elaborado tesis de desarrollo
económico basadas en la existencia de instituciones que den una lectura correcta a la
situación social de cada país – en la línea de Carlos Vilas – y que en los casos
pertinentes reafirmen la participación del estado en la economía – bajo cuales quiera de
sus modalidades, dependiendo de la realidad de cada país.
Recientemente, después del Consenso de Monterrey el año 2002, las
instituciones multilaterales de cooperación han decidido adoptar una nueva visión en lo 29 Véase: Carlos Vilas “¿Más allá del “Consenso de Washington”? Un enfoque desde la política de algunas propuestas del Banco Mundial sobre reforma institucional”, Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18, Caracas, Octubre-2000.
37
referente al desarrollo económico e institucional de los estados. Los fracasos del modelo
aperturista,30 basado en un sistema liberal de economía que auspiciaron los organismos
de cooperación multilateral, llevaron a los mismos a reformular sus planteamientos en
cuanto a modelos de desarrollo económico. Las políticas recomendadas a partir del
Consenso de Washington fueron duramente cuestionadas, y el 2002 surgieron nuevas
propuestas a partir del Consenso de Monterrey, lugar donde se reunieron no solo
economistas, sino también grandes sectores de la sociedad civil para redefinir la agenda
de desarrollo económico que habían heredado de Washington.
30 En varios de sus trabajos, entre ellos “Una nueva Agenda para Latinoamérica y Hacia el post consenso de Washington”, Stiglitz manifiesta los grandes errores de las políticas institucionales propuestas por los organismos de cooperación multilateral. El considera que las medidas liberalizadoras y aperturistas traducidas en el consenso de Washington no han servido para sacar de la crisis y la pobreza a los países sub desarrollados – entre ellos los Latinoamericanos. Manifiesta que las políticas macroeconómicas tendientes al control de la inflación, a la privatización y la desregulación de los mercados financieros solo ha logrado generar desigualdades. Como prueba de lo anterior, Stiglitz cita los informes de la Comisión Especial para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL), la cual rescata que el crecimiento en América Latina desde la década de los 50, 60, y 70 fue superior al crecimiento registrado en los 90, mismo que fue superior durante su primera mitad al registrado en la década de los 80. Lo anterior le lleva a afirmar que las medidas recomendadas por el FMI y el BM fracasaron en su cometido.
Según la teoría neoclásica afirma Stiglitz, a partir de la década de los 80 hubo una divergencia ente los pronósticos de crecimiento, pues las tasas de crecimiento se estancaron. Los defensores de este modelo de desarrollo aseguran que el estancamiento del crecimiento económico en los 80 se debió al estallido de la ineficiencia del estado; sin embargo, Stiglitz considera que se debió más que todo a la crisis de la deuda externa. La liberalización de los mercados financieros en América Latina significó – al igual que en el este de Asia – el ingreso de capitales especulativos que fueron a parar a un reducido grupo de personas. Las privatizaciones y la desregulación implicaron un alejamiento del estado de la economía. Y se han implementado políticas macroeconómicas tendientes a reducir la inflación. Con relación a este punto, Stiglitz señala que si bien dichas medidas tendieron a reducir la inflación, no eran apropiadas para lograr un crecimiento a largo plazo.
Las privatizaciones por ejemplo, fueron llevadas a cabo en muchos países sin un marco legal acorde que fomente la competencia y la atracción de inversión extranjera directa. Este es el caso de países como Rusia donde las privatizaciones operaron sin un marco legal e institucional que permita rescatar las ventajas que en un principio ofrece este tipo de reforma. Según Stiglitz, la privatización no era la única solución para alentar el crecimiento económico de un país. Se puede dinamizar la economía de una sociedad incluso con la presencia de empresas públicas, tan solo se debe fomentar la competencia en los mercados relevantes respectivos. Stiglitz cita como caso paradigmático de lo anterior los procesos en China y Rusia, en el primer caso no se privatizó las empresas públicas, pero se organizó el mercado de tal manera que exista competencia al interior del mismo, lo cual trajo como resultado un crecimiento de la economía China en dos dígitos por largos periodos de tiempo. En el caso de Rusia por el contrario, operó una privatización desmedida sin contar con marcos normativos e institucionales adecuados que fomenten la competencia, lo cual – entre otros factores – provocó un estancamiento de la economía rusa. En conclusión, y siguiendo a Joseph Stiglitz, se pueden citar cinco elementos que resumen el fracaso del modelo liberalizador propuesto por los organismos multilaterales de cooperación: 1) el incremento de la inestabilidad, 2) aumentó de la pobreza y desigualdad, 3) baja en los indicadores de desarrollo humano, 4) inseguridad, y 5) falta de voz para grandes sectores de la sociedad. Véase, Joseph Stiglitz, “El rumbo de las reformas, Hacia una nueva agenda para América Latina” Revista de la CEPAL Nº 80, 1998, Páginas. 7 – 40.
38
Monterrey significó muchas cosas, pero es de considerar la importancia que tuvo
el pensamiento neo-institucionalista en su diseño final. La visión implícita en el
“Consenso de Monterrey” no es la de un estado residual ni de un modelo único, sino por
el contrario, del reconocimiento simultáneo del estado activo, cuya interacción con el
mercado variará de un país a otro.
Esta visión fue reforzada el año 2004 a través de la “Agenda de Desarrollo de
Barcelona”, misma que refuerza la visión adoptada en el Consenso de Monterrey. La
“Agenda de Desarrollo de Barcelona” sugiere que la calidad institucional, una economía
de mercado que mantenga un equilibrio entre mercado y estado, y la atención a la
distribución de la renta, constituyen la base de las estrategias de desarrollo con mayor
éxito31.
Sin embargo, las innovaciones institucionales eficaces dependen mucho de la
historia del país, su cultura, y otras circunstancias específicas. Animar a las naciones en
desarrollo a copiar mecánicamente las instituciones de los países ricos, como tienden a
recomendar las instituciones internacionales, no garantiza obtener resultados positivos y
hasta podría tener efectos perniciosos. (Casilda, 2005). Como se ve, la nueva tendencia
institucional parte del reconocimiento de las distintas realidades de cada país, y deja
atrás la clásica visión empleada por el FMI y el BM hasta la década de los 90.
Tan fuerte ha sido el pensamiento neo-institucional, que el mismo FMI en su
informe sobre desarrollo institucional del año 2005 ha adoptado esta posición, pues en
sus recomendaciones sobre instrumentos para desarrollar mejores niveles de calidad
institucional, reconoce la existencia de factores políticos, sociales y culturales que
deberían ser analizados con mayor detenimiento.
31 Véase: Ramón Casilda “América Latina: Del Consenso de Washington a la Agenda del Desarrollo de Barcelona”, Real Instituto Elcano de estudios internacionales y estratégicos, Área: Economía y Comercio Internacional/ América Latina – DT Nº 10/2005, Febrero de 2005.
39
Transiciones institucionales.-
Que el desarrollo institucional en cada país obedezca entre otros, a factores
históricos, culturales, y políticos, implica que en muchas ocasiones, el cambio y/o
desarrollo institucional este vinculado al cambio y/o desarrollo político de cada país. El
FMI en su estudio sobre el desarrollo de las instituciones del año 2005, considera que el
estrecho vínculo entre estas y la política de un país permite identificar los principales
rasgos del cambio institucional.
En esta línea, el FMI considera que es más probable que las buenas instituciones
económicas florezcan en un ambiente en que no haya apropiación de rentas
oportunistas32, en el que ciertos grupos pequeños de poder no puedan aprovechar, por
ejemplo, una situación de monopolio en una determinada industria o actividad, o un
acceso privilegiado a los recursos naturales. Por otro lado, afirma que es probable que
haya simultáneamente buenas instituciones económicas y buenas instituciones políticas.
Si el poder político está muy compartido, y sujeto a verificaciones y controles, el riesgo
de que quienes lo detentan aprovechen su posición para beneficiarse económicamente es
mucho menor (FMI, 2005).
Lo anterior nos lleva a pensar nuevamente en el vínculo entre lo político, lo
cultural, y lo económico para así observar un desarrollo institucional acorde a las
necesidades de cada país. En consecuencia, resulta complicado un proceso de desarrollo
y/o transición institucional en un país, sino tiene una base política sólida que le permita
llevar acabo dicho proceso. Según el trabajo del FMI, existen dos momentos clave que
han marcado el camino del desarrollo institucional de cada país, primero la revolución
32 El FMI define apropiación de rentas oportunistas como aquella en la que se procura obtener de otros agentes económicos un valor sin retribución alguna, en contraposición con la búsqueda de una ganancia que implica que las entidades tratan de crear valor por medio de una actividad económica mutuamente beneficiosa. ( FMI, Perspectivas de la economía mundial, 2005)
40
industrial, y segundo la revolución política – traducida en un cambio constitucional. La
adopción de la segunda supone que debería garantizar un tránsito exitoso de las
instituciones económicas. Sin embargo, el desarrollo histórico de los hechos ha
demostrado casos contradictorios. El caso de la revolución nacional de 195233 en
Bolivia demuestra que muchas veces, a pesar de haber una transición política consentida
y concertada entre la mayoría de los sectores nacionales no siempre implica una exitosa
transición económica.
Lo anterior parece indicar que la transición económica de los países a partir de
sus instituciones esta íntimamente ligada a la actitud y respuesta de sus clases burguesas
dominantes, quienes detentan el poder político34. Mientras estas apoyen una transición
política e institucional, es muy probable que la misma tenga buenos resultados, pero si
la misma se dedica a desarticular ese proceso de transición, los resultados pueden ser
nulos. Tres claros ejemplos de lo anterior, son los casos de Brasil Turquía y la India.
En su trabajo “¿Reviviendo el Estado desarrollista?: El mito de la “Burguesía
Nacional”” Vivek Chibber35 analiza lo siguiente: En el caso de la India bajo el liderazgo
de Nehru, el Congreso Nacional empezó a delinear una agenda de planificación
poscolonial ya una década antes de la partida de los británicos. Las figuras notables de
la comunidad empresaria, por su parte, no sólo anunciaron su compromiso de participar
en el planeamiento pos-independencia sino que lo demandaron incluso antes de que la 33 La revolución del 52 significó un cambio trascendental en la política boliviana, se reoriento la participación del Estado en la economía a través de un proceso de reforma agraria, nacionalización de las minas y otras medias. Sin embargo la transición económica se vio frustrada debido a la falta de instituciones encargadas de llevara cabo tales cambios. Véase: HCF Mansilla, “Las teorías y sus implicaciones socio – políticas en el caso de la economía informal boliviana”, CEDEM – Bolivia. 34 El tema de los grupos de intereses y su influencia en la participación del estado en la economía es explicado por Pastor Santos a través de las teorías económicas y el mercado político. Según el autor, la teoría del mercado político explica que la intervención pública en la economía no obedece a criterios de interés general, sino más bien a criterios de interés de grupos de poder; quienes, dependiendo de su fuerza y poder de actuación así como de sus propios intereses pueden delinear la participación del estado en la economía. Véase: Santos Pastor, “Sistema Jurídico y Economía”, Tecnos, Madrid – España, 1989. 35 Véase: Vivek Chibber , “¿Reviviendo el Estado desarrollista?: El mito de la “Burguesía Nacional”, en Socialist Register 2005: el imperio recargado / edición literaria a cargo de: Leo Panitch y Colin Leys. - 1a.ed. – Buenos Aires : Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales-CLACSO, 2005.
41
plena autonomía fuera alcanzada. Lo que se hizo claramente evidente, sin embargo, fue
que ambos grupos tenían concepciones muy disímiles respecto del alcance apropiado
del poder estatal. Los grupos empresarios lanzaron una ofensiva a fondo contra todos
los instrumentos diseñados para fortalecer los aparatos de planeamiento mientras
clamaban por más subsidios y más protección. La intervención estatal en el desarrollo
industrial sería tolerada pero sólo si era por invitación de los grupos empresarios –no a
discreción de los planificadores. La campaña, iniciada mediante un intenso esfuerzo de
lobby y respaldada por una disminución del ritmo de las inversiones, fue ampliamente
efectiva. El nuevo gobierno instaló un aparato de planeamiento, pero la Comisión de
Planificación Central tenía poco poder para supervisar, y mucho menos influenciar
directamente, las inversiones privadas. (Chibber, 2005)
El caso de Turquía es similar, se puso en marcha una reestructuración del
aparato estatal hacia 1958; esta se aceleró en 1960 luego de que un golpe de estado
militar removiera del poder al Partido Democrático, y se completó hacia mediados de la
década. Como en India, los capitalistas nacionales estuvieron a favor tanto del modelo
de desarrollo a través de la sustitución de importaciones (ISI) como de la coordinación
central de la política económica. La nueva junta militar tuvo por ende considerable
autonomía para diseñar las instituciones necesarias para las políticas industriales y
reestructurar el estado en torno a ellas.
Se estableció la Organización de Planificación Estatal (State Planning
Organization, SPO) como la agencia nodal de política económica. La SPO debía tener
poder no sólo para diseñar planes, sino también para garantizar que todas las decisiones
de adjudicación estuvieran en línea con las prioridades del programa, y señalaron que la
orientación de las inversiones debería ser muy distinta de la que las empresas habían
estado eligiendo durante la ultima década; más aún, propusieron que las empresas
42
estatales, que habían sido utilizadas durante los años ‘30 como vacas lecheras de las
empresas privadas, debían ser racionalizadas de modo tal que presionaran a estas a
modernizar sus propias operaciones.
Lo que emergió inmediatamente, sin embargo, fue que los industriales tenían
una concepción muy distinta de la planificación. Bajo presión de las empresas, el
proyecto estatal de reforma empresarial se enfrió; las reformas impositivas propuestas
destinadas a incrementar el acatamiento de los muy ricos y aumentar los ahorros
nacionales fue violentamente criticada; los esfuerzos por obtener por parte de las
empresas información relativa a sus planes de inversión encontraron la más dura
resistencia; y, fundamentalmente, los intentos iniciales de dirigir los flujos de inversión
hacia sectores más estratégicos y alejados de aquellos preferidos por las empresas
locales, quedaron en la nada. Viendo la advertencia, los planificadores de la SPO
renunciaron colectivamente en 1962. El aparato de planificación permaneció en su lugar
en términos formales, como en India, pero nunca tuvo el poder para supervisar y
controlar efectivamente a la industria local. De hecho, en estudios sobre la política
económica en Turquía puede encontrarse el argumento de que la caída del régimen de
planificación data de 1965 – apenas tres años después de que la SPO fuera instalada. En
India y en Turquía los capitalistas atacaron, y luego rechazaron, los diseños más bien
radicales de reestructuración del estado. (Chibber, 2005)
El caso brasilero es un poco distinto, pues las reformas impulsadas por el
gobierno de Dutra en los años 50 no recibieron eco en las clases burguesas e industriales
de Brasil. Desde un inicio los industriales expresaron claramente los limites del
gobierno brasilero, incluso evitando la legislación de defensa de la competencia como
mecanismo de mejor asignación de recursos.
43
Un caso contrario al de los anteriores países es del Corea, si bien se analiza este
caso más adelante, es bueno recalcar que Corea se caracterizó por un fuerte desarrollo
institucional a partir del apoyo a dicho proyecto por parte de sus clases burguesas.
Niveles de calidad institucional
Hasta donde vimos, la tesis neo-institucional ha tenido mayor acogida entre los
organismos multilaterales de cooperación; por tanto, a continuación se toman los
principales indicadores de nivel institucional desarrollados por el FMI en su informe de
desarrollo institucional del año 2005
En dicho informe sobre calidad institucional en el cual se tomo la muestra de 90
países avanzados y en desarrollo desde 1970 hasta 2004, se detectaron ciertos elementos
que inciden positivamente en el desarrollo institucional. Entre ellos se destacan: 1) la
mayor apertura comercial, 2) el establecimiento de mayor responsabilidad en el
ejecutivo de un país, 3) ingreso per cápita más alto, 4) la independencia de recursos
naturales, 5) una sólida vinculación con la ayuda externa, y 6) un alto nivel de
educación.
Según el estudio del FMI, si una economía en desarrollo típica aumentara su
apertura al nivel que prevalece en una economía avanzada característica, se reduciría
aproximadamente en una cuarta parte la “brecha institucional” que hay entre ambas.
Por otro lado, y según el mismo estudio, un ingreso per cápita inicial más alto
también está vinculado con instituciones más sólidas. Esto concuerda – según el FMI –
con la hipótesis de que la reforma institucional es más fácil de implementar en los
países que, para empezar, son más ricos. Por ejemplo, un país rico puede pagar salarios
más altos a sus empleados públicos. (FMI, 2005)
44
Instituciones y clima externo
El FMI ha destacado el papel importante que juega la apertura comercial con
relación al desarrollo institucional. Además de las políticas nacionales que reducen las
barreras al comercio, organismos multilaterales de cooperación esperan que los
esfuerzos multilaterales por liberalizarlo en el marco de las rondas de la Organización
Mundial de Comercio tengan un fuerte efecto positivo en la transformación de las
instituciones de los países en que estas son débiles36.
Actualmente, los economistas – como los funcionarios del FMI o del BM –
rescatan el tema de las anclas externas como elementos que ayudan a propiciar cambios
institucionales en los países en desarrollo. Las anclas externas son procesos regionales
o mundiales que obligan a los estados adoptar ciertas medidas tendientes a transformar
y/o desarrollar más sus Instituciones. Dentro de esta categoría de anclas externas se
encuentran los procesos de integración regional, como ser la Unión Europea, la
Comunidad Andina de Naciones, y el Mercado Común del Sur; así como también
organizaciones de comercio global – tales como la Organización Mundial de Comercio
(OMC) –estos procesos llegan a proporcionar a los países los incentivos necesarios para
efectuar modificaciones sustanciales en las instituciones económicas37.
Es coherente pensar que dichas anclas externas incentivan la transición
institucional siempre y cuando brinden al país beneficios claros y tangibles derivados de
la implementación de la reforma institucional y cuando están respaldadas por un
mecanismo creíble de compromiso. La adhesión a la Unión Europea puede ser un claro
ejemplo de una provechosa ancla externa.
36 Este deseo fue manifestado por el Fondo Monetarios Internacional en su informe sobre “Perspectivas de la economía mundial para el 2005, el desarrollo de las instituciones”. 37 Es importante recalcar que las instituciones que surgen a partir de los procesos de integración comercial tienden a profundizar sistemas económicos más abiertos y liberalizados. Sin embargo, no se puede negar que el actual desarrollo de la economía obliga a los países a insertarse en estos procesos que les permitirán abrir mayores mercados para sus productos, por ende son un elemento de análisis imprescindible.
45
Además de los beneficios que puede traer un proceso de integración en materia
política y social, los países han visto en estos otros beneficios en términos de acceso al
mercado para los bienes y de perspectivas de incrementar la inversión extranjera, a
cambio de la aceptación de un mecanismo oficial de compromiso y la aplicación de un
conjunto definido de leyes y reformas implícitas en el acervo comunitario de la UE.
Estas expectativas obligan a los estados a enmarcar sus instituciones dentro de
un nuevo modelo propuesto especialmente por organismo de cooperación multilateral.
Para superar en parte los límites geográficos y compartir las tradiciones de mercado. La
Unión Europea por ejemplo, creó el programa de vecindad, que también podría facilitar
algunos beneficiosos cambios institucionales en países más distantes. Esta política
permite que incluso los países menos interesados en ser parte de la Unión Europea,
aprovechen de sus ventajas y fortalezcan y/o modernicen sus aparatos institucionales.
Por su parte, la Organización Mundial del Comercio (OMC) también ha actuado
como un ancla externa, catalizando el proceso de reducción de las barreras comerciales
y fomentando la competencia. Este ingreso puede entrañar, a cambio de un mayor
acceso al mercado, la aceptación de una condicionalidad que tendrá repercusiones para
la calidad de las instituciones locales. Por ejemplo China respaldó la ejecución de una
reforma significativa en pro de la liberalización, que incluye la apertura de un mayor
número de sectores a la inversión privada y extranjera.38
Con relación a los grupos de integración regional, conviene rescatar el caso de la
ASEAN en Asia, el que de acuerdo a las políticas adoptadas por los países de mayor
38 Véase: Chae, Wook, y Hongyul Han, “Impact of China’s Accession to the WTO and Policy Implications for Asia-Pacific Developing Economies”, Korea Institute for International Economic Policy Working Paper No. 01–02, marzo-2001. Y Mallon, Glenda, y John Whalley, “China’s Post Accession WTO Stance”, NBER Working Paper No. 10649, Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research, 2004.
46
peso en la región – Corea, Taiwán – ha influido en la reforma estructural e institucional
de países como Camboya, la República Democrática Popular de Laos y Vietnam.
Ayuda e instituciones
Otro aspecto muy relacionado al desarrollo institucional es el de la ayuda
internacional. La ayuda financiera a los países en vías de desarrollo muchas veces
permite o por lo menos tiene la intención de mejorar sus instituciones. Sin embargo, es
de vital importancia remarcar que estas ayudas muchas veces o por lo general son
condicionadas a seguir determinado modelo de desarrollo.
Según el FMI la ayuda puede afectar a las instituciones en diversas formas. “Un
nivel más alto quizá mejore el funcionamiento de las instituciones ejecutivas y
judiciales —por ejemplo, aumentado la remuneración en la administración pública— y
la calidad de las políticas económicas que aplican los países, en especial si vienen
acompañados por asistencia técnica y unas condiciones que apunten a mejorar la
formulación de las políticas” (FMI, 2005: 162). En el peor de los casos las ayudas
pueden reducir o anular los incentivos e incrementar o fomentar una carrera por la
apropiación de rentas oportunistas al atenuar las difíciles soluciones de compromiso que
surgen en relación con las limitaciones de recursos.
Según los expertos del FMI, algunos tipos de ayuda pueden impedir la reforma
al posponer las inevitables consecuencias que tiene en la economía la elección de una
política deficiente. También se ha determinado que si la ayuda es sostenida se reduce la
contribución del sector de los bienes comerciables, un determinante clave de la calidad
institucional. Esto deja entrever que las ayudas externas pueden estar condicionadas a la
elección de políticas económicas impuestas por los organismos de cooperación
multilateral.
47
En el caso de la corrupción por ejemplo, en tanto que Alesina y Weder sugieren
que hay relación entre el aumento de la ayuda y el de la corrupción, Tavares señala que
este resultado está sesgado, porque los gobiernos menos corruptos tienden a recibir
menos ayuda por diversas razones no vinculadas a la corrupción, y si se corrige para
tomar en cuenta este sesgo, la conclusión parece ser que, de hecho, el aumento de la
ayuda se traduce en menos corrupción39.
Dentro de las medidas recomendadas por el Fondo Monetario Internacional para
evitar la corrupción y así dirigir mejor la ayuda financiera externa, se encuentran:
• Medidas que garanticen el fortalecimiento de la obligatoriedad de los gobiernos
de rendir cuentas ante los ciudadanos, pese a que se depende menos de la
tributación.
• Reducción de los costos de transacción para los receptores de ayuda, adoptando
medidas como la armonización de su suministro y una mayor utilización de
canales multilaterales.
• Mayor selección de la ayuda cuando hay efectos umbral, otorgando prioridad a
los países que tienen instituciones fuertes —según se considera en la Cuenta de
Desafío del Milenio de Estados Unidos— y a los que formulen estrategias
acertadas para mejorar simultáneamente las instituciones.
• Consideración de distintas formas de suministro de ayuda en el caso de los
países con instituciones débiles. (FMI, 2005)
39 Véase: Alesina Alberto, y Beatrice Weder, “Do Corrupt Governments Receive Less Foreign Aid?”, American Economic Review, vol. 92, No. 4, 2002. Y Tavares, José, “Does Foreign Aid Corrupt?”, Economics Letters, vol. 79, No. 1, 2003.
48
LAS INSTITUCIONES Y LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA.-
Participación del Estado y desarrollo de Europa después de la Segunda Guerra
Mundial.-
La segunda guerra mundial trajo consigo el desmantelamiento de la sociedad
europea y en especial de sus economías. La configuración del mapa geopolítico después
de la guerra dejo consigo dos grandes ganadores y poderes hegemónicos en sus
respectivos sectores. Por un lado la ex Unión Soviética, y por el otro los Estados Unidos
de América. Los perdedores de la guerra – Japón y Alemania – por el contrario se
encontraron con sociedades literalmente devastadas. Así, Europa se convirtió en el
centro de lucha de los poderes hegemónicos. El este fue rápidamente copado por el
socialismo soviético, en tanto que occidente quedo en manos de la ideología liberal
capitalista estadounidense.
Ambos poderes – socialismo y capitalismo – se dedicaron a la reconstrucción de
las naciones europeas que habían quedado bajo su influencia. La reconstrucción de
occidente – de Alemania occidental en especial – es muy particular, pues implicó el
crecimiento económico más rápido que se había registrado hasta esa época. Existieron
muchos factores involucrados en el crecimiento de Europa occidental, como ser la
existencia de procesos externos de integración – las anclas externas de las que hoy habla
el FMI – la ayuda externa directa – como ser el plan Marshall – y el crecimiento de las
instituciones nacionales, mismo que guarda relación estrecha con las dos anteriores.
En esta sección se analiza el crecimiento de Europa después de la segunda
guerra mundial a partir de dos elementos esenciales: 1) el desarrollo institucional
presentado por estos países, y 2) la implicancia que tuvo el desarrollo institucional en la
49
participación del estado en la economía. Para ello se toma como base el trabajo de Barry
Eichengreen “Institutions and economic Growth”.
Eichengreen parte su análisis tomando como base el crecimiento sostenido en la
economía europea en el periodo 48 – 73. Explica el autor que fueron ciertos hechos los
que permitieron un crecimiento tan acelerado en esa región. Uno de los elementos a
partir de los cuales varios autores analizan el crecimiento europeo en la post guerra, es
el alto nivel de inversiones, lo cual se debía a dos elementos:
1 Moderación en los salarios
2 Crecimiento en las exportaciones
Los anteriores elementos se reforzaron debido al surgimiento de instituciones
destinadas a la reconstrucción y al crecimiento de Europa después de la segunda guerra
mundial. Estas instituciones permitieron un alto nivel de coordinación y de aceptación
hacia determinadas medidas que ni siquiera con la aplicación de la moderación salarial
habrían podido tener lugar. En consecuencia, no se podría entender el desarrollo
económico de Europa después de la segunda guerra mundial prescindiendo del análisis
y conocimiento de las instituciones económicas y sociales que facilitaron tal hecho.
El desarrollo de las instituciones en Europa se dio por una razón trascendental, la
necesidad de atraer inversiones. Para ello, se hizo necesario moderar el nivel salarial en
los países. Según explica Eichengreen, la única forma de articular estos dos elementos
fue a través del desarrollo de instituciones (Eichengreen, 1994).
La restricción en las demandas salariales fue pactada para generar mayor utilidad
y una reinversión de la misma, la que a largo plazo generaría mayor ganancia para las
partes (empleados y empleadores). Un ejemplo de lo anterior, son las medidas legales
para su fomento tomadas en Alemania, Inglaterra, Noruega y Holanda. El caso más
50
relevante es el del Pacto Social en Bélgica40. Estas medidas se transformaron pronto en
instituciones encargadas de que los capitalistas reinvirtieran el capital obtenido por la
moderación salarial.
Aquellas instituciones que permitieron una mayor presencia del control obrero
sobre las inversiones fueron las leyes que daban participación a los trabajadores en la
supervisión de las inversiones, tal es el caso de la Ley de Co-determinación en
Alemania41.
Otras instituciones que coadyuvaron con el plan, fueron las que permitieron
acuerdos por los cuales se sancionaba a los capitalistas que no invirtieran los beneficios
obtenidos a partir de la moderación salarial, además de aquellas instituciones que
permitieron coordinar la negociación entre capitalistas y gerentes.
En consecuencia, las instituciones consolidaron tres elementos muy importantes
a la hora de entender el desarrollo capitalista de Europa después de la segunda guerra
mundial: 1) Los salarios eran negociados por los sindicatos, 2) Los gerentes laborales y
sus acuerdos se inclinaban cada vez más a la eficiencia empresarial, 3) Se expandió el
Estado del Bienestar. Todo lo anterior demuestra que las instituciones de después de la
segunda guerra mundial consolidaron la moderación salarial y la reinversión de los
beneficios por parte de las gerencias.
Partiendo del análisis realizado por autores como Lancaster, Grout y Van Der
Ploeg, Eichengreen considera que el éxito del desarrollo europeo durante el periodo 47
40 El pacto social en Bélgica implicó la constitución de un Estado-Providencia que pone en primer plano, el papel de la sociedad en la respuesta de las necesidades de las personas. Véase: Dominique Mansanti, Michelle Daran, “Europa Frente a la Pobreza ¿Hacia un modelo europeo de responsabilidad frente a la pobreza?”, Grefoss-Iep de Grenoble, octubre 1998. 41 La Ley de Co determinación en Alemania implicaba una verdadera participación obrera en la toma de decisiones de las empresas, especialmente en lo que a inversión y fiscalización en el manejo de los recursos financieros se refiere. Para mayor información en la participación obrera en la toma de decisiones véase: Benelli, Giuseppe; Loderer, Claudio; & Lys, Thomas. “Labor Participation in Corporate Policy-Making Decisions: West Germany’s Experience with Codetermination.” Journal of Business 60(1987): 553—75.
51
– 73 se debió principalmente a un modelo de interacción entre capitales y trabajadores
sobre la base de una misma estructura. Bajo este modelo las instituciones ayudaron a
monitorear y a celebrar un consenso entre capitalistas y trabajadores para que estos
renuncien a incrementos salariales significativos por largos periodos de tiempo. En
contraposición, las instituciones se asegurarían de que los capitalistas inviertan de
manera directa todo el dinero obtenido por las moderaciones salariales. El quid del
asunto radicaba en fomentar una reinversión significativa a largo plazo para obtener
mayores ganancias que serían reinvertidas nuevamente. Todo eso generaría un círculo
virtuoso que permitiría tanto a trabajadores como capitalistas obtener mayores
ganancias a largo plazo.
Por otro lado, se aplico una política de Estado de bienestar, por medio del cual
este garantizaba a los trabajadores un acceso inmediato a los servicio de salud y
educación a los trabajadores y sus familias. Esto impediría que los sindicatos cobrasen
fuerza y ocuparan espacios de poder en el escenario político, con la consecuente
improductividad esperada.
Todo lo anterior permitió un desarrollo económico importante en Europa. Las
exportaciones crecieron debido a los altos niveles de inversión. Esta claro que no se
puede atribuir todo el éxito del desarrollo económico europeo de la post guerra al
desarrollo de sus instituciones domesticas únicamente – para ello tendríamos que seguir
desarrollando el trabajo de Barry Eichengreen – pero podemos afirmar que las mismas
jugaron un papel determinante a la hora de la reconstrucción y despegue europeo.
Desarrollo de Corea y Taiwán a la Luz de sus Instituciones.-
Al igual que en el caso europeo, Corea y Taiwán representan paradigmas del
desarrollo económico a partir de la participación del estado en la economía. También
52
como en el caso europeo, el desarrollo de estos países asiáticos tiene respaldo en el
desarrollo institucional, aunque a partir de contextos muy diferentes. Antes de entrar a
analizar el caso concreto del desarrollo institucional de cada uno de estos países,
conviene realizar un brevísimo repaso de ciertos hechos históricos, culturales y políticos
que coadyuvaron a su desarrollo institucional.
Pablo Bustelo,42 señala dos elementos previos que encausaron el crecimiento
económico de los países del sudeste asiático en general. 1) El confusionismo como
rasgo de desarrollo cultural, y 2) la colonización japonesa.
Con relación al confucianismo, el autor subraya la verticalidad como concepción
de orden y desarrollo, algo muy diferente al horizontalismo en las relaciones,
desarrollado por el protestantismo europeo que migro a Estados Unidos por ejemplo.
Este verticalismo, tiene como génesis el respeto a la sabiduría y la experiencia, en
contraposición a la igualdad que propugna el liberalismo. Para el confucianismo, el
orden social parte de la ética y moral del buen dirigente, el cual se llego a personificar
en el estado, esto trae como consecuencia una obediencia casi reverencial a lo
dictaminado por este. La idealización de un orden social a partir de la sabiduría de un
dirigente sabio y experimentado, lleva a los confucionistas a desconfiar del mercado
como agente de paz, lo cual los lleva en consecuencia a otorgar una serie de
prerrogativas casi ilimitadas al estado.
Con relación al legado colonial, se puede decir que la colonización japonesa,
además de fortalecer el respeto a la autoridad moral del dirigente – personificado en el
estado – trajo consigo una migración masiva de japoneses (esto en virtud a la
proximidad geográfica y a la explosión demográfica que sufría este país en ese
entonces).
42 Véase: Pablo Bustelo Gómez, “Economía política de los nuevos países industriales asiáticos”, Siglo XXI, Madrid – España, 1990.
53
La migración japonesa implicó transferencia de tecnología y de conocimiento,
pues las tierras fueron trabajadas exclusivamente por terratenientes nipones; por otro
lado, a través de la creación de empresas públicas se creo una infraestructura caminera
de primer nivel en las colonias, y se incentivo la industria pesada del acero, la
petroquímica y la construcción. Toda esta herencia sin lugar a dudas provocó un
escenario ideal para llevar adelante reformas institucionales que reforzarían la
participación del estado en la economía. (Bustelo, 1990)
A continuación se analiza el desarrollo de Corea y Taiwán a la luz del trabajo de
Linda Weiss entre otros. Solo me concentró en el estudio que hace Weiss sobre las
instituciones que fomentaron el desarrollo de estos países. La autora parte su análisis de
la existencia de arreglos institucionales que permitieron la explosión económica del
este asiático y de Corea en particular. Señala la existencia de los siguientes cinco
arreglos institucionales: 1) Canalización de la producción, 2) Prioridades orientadas al
crecimiento económico, 3) Arreglos organizativos, 4) Cooperación institucional entre el
estado y las empresas privadas, 5) Existencia de agencias encargadas de comandar el
cambio. La presencia de estos cinco elementos de carácter institucional genera lo que la
autora denomina interdependencia de gobierno.
Weiss sostiene la tesis de que sin una agencia de gobierno y sus objetivos, el
estado pierde la coordinación, y es vulnerable a la captura de intereses ajenos. También
sostiene, que la inexistencia de instituciones implicaría para el estado perder diseños de
desarrollo y mecanismos para su implementación, provocando una susceptibilidad a la
influencia externa.
El caso Coreano.-
54
El desarrollo coreano es explicado por muchos autores después de finalizada la
segunda guerra mundial. Corea estaba bajo el dominio de Japón, país que dividió la
producción económica en dos partes, al norte estableció la base industrial, en tanto que
el sur era el proveedor de bienes agrícolas.
Así según Melba Falck y Agustina Rodríguez43, Corea entró a la década de los
50 como un país ruralmente atrasado. Uno de los primeros elementos que contribuyó al
auge de su economía fue la ayuda norteamericana, que se tradujo en la importación de
alimentos. Durante ese periodo, Corea siguió un modelo de desarrollo basado en la
sustitución de importaciones (ISI), apoyando a los conglomerados coreanos llamados
Chaebol.
Ya para la década de los 70, Corea dio un paso acertado en su modelo de
desarrollo, pues inicio un periodo de producción orientado a la exportación. Este
periodo se caracterizó por el fuerte apoyo del gobierno al sector exportador, lo que se
tradujo entre otras cosas en la imposición de tarifas y cuotas a las industrias
internacionales competitivas. El gobierno coreano siempre se preocupó por el fomento a
la industria nacional, tan así que su ingreso al GATT se caracterizó por la adopción de
la cláusula de balanza de pagos para proteger sus industrias. La década de los 80 se
caracterizó por el desarrollo de industria pesada y química apoyada en incentivos y
créditos a industrias seleccionadas, como la del acero, la maquinaria, la química, la del
hierro y la naviera. (Falk, Rodríguez, 2004). En la década de los 90, los Chaebol
seguían funcionando con un alto grado de dependencia de la banca interna y externa, lo
que a decir de Falk y Rodríguez coadyuvo a la crisis asiática del 1997.
La crisis asiática de 1997 encuentra muchas explicaciones. Entre ellas resulta
conveniente repasar el análisis realizado por Wilma Salgado en su trabajo “Fragilidad
43 Véase: Melba E. Falck Reyes, Agustina Rodríguez Alegría, “Corea del Sur: un importante socio para México”, en “México y la cuenca del pacífico”, vol. 7, núm. 22 / mayo – agosto de 2004.
55
financiera aún en economías “saludables” del Asia”44. Según relata la autora, los países
asiáticos fueron durante varias décadas los principales impulsores de la economía
mundial. Su crecimiento fue el doble y en ocasiones el triple del registrado en sus
mejores épocas por los países desarrollados. Esto provocó un super havit en sus
balanzas comerciales y un déficit en las balanzas comerciales de sus socios mas
desarrollados – Estados Unidos y países de Europa. Lo anterior implicó una fuerte
presión de los países desarrollados para que los tigres del este asiático devalúen sus
monedas, liberalicen sus mercados financieros, y abran su economía a la competencia
extranjera. Sin llegar al grado de apertura de los países latinoamericanos, a inicios de los
90 Asia se abrió a los mercados financieros externos, y liberalizó su economía. Todos
estos procesos de apertura en el este de Asia trajeron consigo los resultados esperados,
por un lado se incrementaron las importaciones, y el superávit comercial de los años 80
se transformo en déficit o menguo considerablemente en los años 90.
Por otro lado, la liberalización financiera produjo un ingreso desmedido de
capital extranjero, el cual no guardaba relación con las necesidades del sector
exportador – lo que si ocurrió en la década de los 70 y 80. La diferencia es que el capital
extranjero invertido en los mercados financieros de Asia no iba a respaldar el aparato
productivo de los países, sino tan solo iba en busca de rentabilidad financiera a corto
plazo.
Salgado considera que la crisis asiática se debió a excesos en el sector privado
más que en el sector público, pues el sector privado especulativo amaso grandes
cantidades de dinero como producto de la burbuja bursátil en desmedro del sector
privado productivo. A partir del año 1995 las inversiones especulativas se
44 Véase: Salgado Wilma “Fragilidad financiera aún en economías “saludables” del Asia”, en: Shuldt Jürgen, Salgado Vilma, Ferreira Jaime, Graña Alberto, Garcia José, “La crisis asiática – lecciones para América Latina”, ILDIS, Caracas – Venezuela, 1998.
56
incrementaron, esto trajo consigo una gran vulnerabilidad de las economías asiáticas a
los cambios de timón en las inversiones especulativas extranjeras.
Para autores como Salgado, la inestabilidad de los mercados financieros de los
países asiáticos se sintió durante el año 1996. Entre otros factores, cabe rescatar el
hecho de que la pérdida de competitividad de las exportaciones asiáticas reflejo una
disminución en el ritmo de crecimiento de dichos países. Por otro lado, el surgimiento
del mercado de capitales de los Estados Unidos atrajo las inversiones especulativas,
descapitalizándose rápidamente la reserva de los países asiáticos.
Sobre la base de esa pequeña descripción histórica de la economía coreana en el
contexto asiático, analizó el trabajo de Linda Weiss “Guiding globalization in East
Asia: new roles for old developmental status”. En el caso coreano – según la autora –
existe un hecho que marcó un antes y un después en el desarrollo institucional, es la
crisis financiera del año 1997. Este hecho permitió una redirección en el rol del estado a
partir de sus instituciones. Después de un largo periodo de desmantelamiento estatal
(década de los 90), se fueron creando nuevos nexos comerciales entre el estado coreano
y las empresas privadas, retomando las viejas políticas económicas previas a la crisis del
97. Esto permitió al estado hacer una oferta para consolidar la industria nacional y el
sector financiero. Si bien esta redefinición en el papel del estado coreano obedece a las
demandas del FMI y otras instituciones multilaterales de cooperación internacional, se
caracteriza por dos patrones esenciales. 1) La re estructuración esta en manos del
estado, 2) La liberalización y apertura tuvieron lugar en un marco de re regulación.
La economía coreana esta concentrada en dos elementos. Por un lado un estado
fuerte y represivo y por otro la concentración del poder industrial en conglomerados
familiares. Los grupos familiares siempre tuvieron una relación directa de deuda con la
banca por lo que adquirieron cierta independencia en sus relaciones con las instituciones
57
gubernamentales coreanas. Lo anterior permitió al estado un mayor campo de acción en
lo referente a la planificación de un modelo de desarrollo económico. La Financial
Supervisión Cmission (FSC) jugo un papel importante en este proceso45.
Este nuevo proceso institucional esta centrado en el control de préstamos hacia
los conglomerados industriales (Chaebol). Se negaron préstamos a los Chaebol
ineficientes, adquiriendo así el estado un papel de guía administrativa. Todo esto
obedecía a un fortalecimiento de la industria coreana para hacer frente al proceso de
apertura y liberalización propuesto por el FMI y el BM.
Las instituciones coreanas trabajaron en ese objetivo reduciendo la deuda de los
Chaebol, y fomentando su competitividad en los sectores de exportación de automóviles
y electrónicos. Uno de los mecanismos empleados para ello fueron las fusiones
obligadas como en el caso de Hyundai y LG. En consecuencia el estado emprendió
desde sus instituciones una política de garrote y zanahoria, favoreciendo a los Chaebol
que apostaban por el proyecto del gobierno y sancionando a aquellos que se resistían a
las nuevas políticas.
Algo similar ocurrió en el sector financiero, donde las fusiones entre bancos fue
el mecanismo empleado para consolidar un sector financiero fuerte capaz de competir
en un mercado plagado de grandes firmas transnacionales. Constituidos los campeones
nacionales, opero una regulación fuerte orientada a limitar la expansión financiera de
ciertas firmas transnacionales y a monitorear su comportamiento. Indudablemente las
instituciones gubernamentales jugaron un rol importante en este proceso. Otra fuente de
desarrollo en corea fue la orientación de su industria hacia la alta tecnología del
Software, donde el Ministerio de Comunicaciones creo un cartel legal conformado por
33 empresas destinadas a crear sofwares.
45 Como se señalo anteriormente, es importante remarcar que esto fue lo que diferencia el proceso de desarrollo coreano del ocurrido en Turquía, Brasil o la India.
58
En conclusión, Weiss señala que no hubo una reducción del estado coreano ni
una transformación de sapo a príncipe, tan solo un príncipe que terminó dando saltos de
sapo a partir del fortalecimiento e independencia de sus instituciones.
El caso de Taiwán.-
En el caso de Taiwán, Weiss relata un proceso similar, a pesar de la coyuntura
diferente que atraviesa este país – su aislamiento político y la fuerte amenaza china a
sus mercados. Weiss relata que fueron tres las instituciones que jugaron un rol
importante en el desarrollo de modelo económico taiwanés ,1) Ministerio de Asuntos
Económicos, 2) Ministerio de Finanzas, 3) Banco central de China. Estas instituciones
según relata la autora, orientaron su accionar al uso de políticas industriales y a la
liberalización financiera.
Las estrategias adoptadas por Taiwán para insertarse en una economía
globalizada y para contrarrestar la amenaza China, fueron la profundización del
desarrollo de la alta tecnología y la relocalización de las fuerzas intensivas de trabajo
en sectores más productivos de su economía. Se creo también el Instituto de
Investigación Industrial y Tecnológica (ITRI pos sus siglas en ingles). El ITRI fue la
institución encargada de explorar nuevos nichos estratégicos para la inversión de
capital. Junto al Banco Central de China y al Ministerio de Asuntos Económico crearon
una dependencia económica hacia la alta tecnología, fortaleciendo los marcos para el
desarrollo de capacidades tecnológicas.
Por otra parte, se inició la regulación del sector financiero, especialmente en lo
referido a la dirección y empleo de los flujos de capital a través de las instituciones de
intermediación financiera. Para 1993 se incorporó a Taiwán a la lógica de los juegos de
capitales. Firmas taiwanesas fueron condicionadas a participar en este nuevo rubro solo
59
si se comprometían a reinvertir de sus ganancias en el mercado de capitales de Taiwán.
Esto tenía la finalidad de evitar recortes en el flujo de capitales al país.
Como se puede ver, a pesar de que Corea tenía el objetivo de incorporarse a la
nueva economía globalizada, y Taiwán apostaba por su defensa de la invasión comercial
China; ambos, al igual que los países europeos después de la segunda guerra mundial,
coincidieron en fortalecer el papel del estado en la economía a partir del desarrollo de
sus instituciones.
EL MODELO DE DESARROLLO BASADO EN LA ABSTENCIÓN DEL ESTADO.-
La consolidación de instituciones globales tales como el FMI y el BM significaron
el impulso de medidas tendientes a la consolidación del capitalismo y de medidas
orientadas hacia el mercado. La crisis económica por la que atravesaron los países de
América Latina durante la década de los 80 provocaron una reformulación de las
políticas de desarrollo que debían seguir los países en vías de desarrollo – la crisis del
este asiático a fines de los 90 reforzó esta tesis en los organismo internacionales de
cooperación multilaterales. La intervención del estado fue responsabilizada como la
causante de la crisis y postergación de estos países. Resultados macroeconómicos tales
como las altas tasas de inflación y el gran déficit fiscal, re-orientaron el modelo de
desarrollo que debían seguir los países en vías de desarrollo.
El nuevo paquete de reformas y ajustes estructurales propuesto por los
organismos y agencias de cooperación y desarrollo implicaba la reducción del déficit
fiscal, la reducción de la inflación y el retiro del estado de la economía – a través de
medidas como las privatizaciones y la desregulación financiera especialmente. Este
paquete de medidas fue adoptado el año de 1982 en el denominado Consenso de
60
Washington. Este consenso recomendó un paquete de diez medidas que debían seguir
los estados:
1) disciplina fiscal;
2) priorización del gasto público en áreas de alto retorno económico;
3) reforma tributaria;
4) tasas positivas de interés fijadas por el mercado;
5) tipos de cambio competitivos y liberalización financiera;
6) políticas comerciales liberales;
7) apertura a la inversión extranjera;
8) privatizaciones;
9) desregulación amplia;
10) protección a la propiedad privada
Estas medidas adoptadas por los estados de América Latina, Europa Oriental y
Asia del Este – en un periodo un poco más tardío – significaron la reducción
considerable del aparato estatal, y la configuración de nuevas fuerzas y actores en las
sociedades. Estos actores, por la vía de las elecciones democráticas entronaron el nuevo
modelo de desarrollo, representado por los actores políticos que estaban dispuestos a
llevarlo adelante. Así surgieron las llamadas democracias de mercado, que impulsaron
marcos institucionales normativos tendientes a consolidar el nuevo modelo de
desarrollo económico. La desregulación financiera implicó en América Latina – al igual
que en el Este de Asia – un auge del capital de inversión en desmedro del capital
productivo, lo cual provocó una nueva orientación en la economía de los países
latinoamericanos, enfocada más a las ventajas cualitativas y la desindustrialización
nacional.
61
El modelo de desarrollo liberalizador según Susan Strange.-
Este apartado es desarrollado a partir de del trabajo de Susan Strange “States,
Firms, and Diplomacy”. Strange parte de la tesis de que la dinámica de la nueva
economía globalizada surgida a raíz de medidas tomadas con base en el Consenso de
Washington, está obligando a los estados a adaptarse a una nueva realidad, en la que las
firmas transnacionales adquieren cada vez un rol más importante en el futuro de las
relaciones transnacionales.
Strange considera que nuevos elementos tales como la especialización de la
producción, la libre movilidad de capitales, y el constante avance de la tecnología como
eje de desarrollo económico, están provocando la demanda de nuevos gobiernos
democráticos que promuevan una flexibilidad económica. Según la autora, lo anterior es
imposible de conseguir en una economía dirigida – como la desarrollada en Corea y
Taiwán.
La autora considera que estos cambios estructurales han provocado una
redefinición en la concepción de estado. Hoy, las ventajas que puede otorgar el sistema
capitalista han obligado a los estados a seguir una política de apertura y de competencia
entre los propios estados para conseguir atraer el capital de las empresas
transnacionales. Strange afirma que lo anterior ha dado paso a nuevas formas de estado
en las que se han dejado de lado las dictaduras y los autoritarismos que aplicaban
modelos de sustitución de importaciones. Strange afirma que estos cambios
estructurales han provocado una oleada de medidas aperturistas en los estados – tales
como privatizaciones, y desregulaciones – incluidos países como Brasil, Argentina,
España, Portugal o los países del este asiático.
En conclusión, Strange considera que estos nuevos cambios estructurales en los
que las firmas adquieren un rol trascendental, permiten que la competencia entre estados
62
por captar la mayor cantidad de capitales extranjeros marque el nuevo ritmo de acción
estatal. Esto implica que los estados en vías de desarrollo – competidores por excelencia
en la captación de capitales externos – se asemejen cada vez más a los estados
desarrollados o industrializados. La constante competencia por atracción de nuevos
capitales promueve una pérdida de soberanía estatal, pues cuando estos vulneran las
reglas del juego propuestas para atraer capitales, son sancionados a través del recorte en
las ayudas internacionales y su subida en el ranking de riesgo país que sirve de referente
para orientar las inversiones internacionales.
SÍNTESIS.-
Existe una relación estrecha entre el desempeño económico de un país y el rol
que juega el estado a través de sus instituciones. No importa el contexto a partir del cual
los estados desarrollan sus propias instituciones, ni el objetivo que estas persigan,
siempre es importante su papel en la determinación del desempeño estatal.
Así, los países de Europa después de la segunda guerra mundial se encontraban
en una situación crítica debido a la urgencia que tenían por reconstruir sus economías y
sus sociedades. En cambio, los países del este asiático estaban en un momento histórico
diferente, en un mundo unipolar en el que importa solamente la inserción rápida y
efectiva en la economía globalizada. En ambos casos las instituciones jugaron papeles
diferentes, por un lado estaban dedicadas a reconstruir un país, y por otra en fortalecer
la presencia del estado en la dirección de la economía.
En el caso de Alemania por ejemplo, se encargaron de atender el renacimiento
de su economía, tomando políticas destinadas a satisfacer las necesidades básicas de sus
trabajadores para evitar la explosión de movimientos sindicales que deriven en
improductividad. Las medidas adoptadas fueron claramente destinadas a crear un
63
estado de bienestar, que no solo se encargaba de satisfacer necesidades básicas, sino
también de orientar la inversión de capitales para fortaleces su sector industrial. A
diferencia de lo ocurrido en Europa, los países del este asiático – Corea y Taiwán en
este caso – ya tenían economías en funcionamiento. Las instituciones tan solo se
encargaron de reorientar estas buscando nuevos modelos de desarrollo que les permitan
ser países más competitivos, especialmente en nuevos nichos del mercado mundial.
Como se vio, las instituciones definen el rol que el estado jugara en la economía.
Evidentemente la tesis de Strange difiere de la tesis propuesta por Weiss, pues mientras
esta alienta el nuevo rol que deben jugar los estados en la dirección de la economía a
través de su desarrollo institucional, Strange reflexiona sobre la pérdida de soberanía
estatal debido a la gran competencia que existe por la captación de capitales
internacionales.
Existe un proceso de globalización económica y que tiene incidencia directa en
el desempeño y el rol de los estados en la economía. Existen dos formas diferentes de
ver el papel de estado en la economía; aunque, ambas parten del presupuesto de que la
globalización lo esta alterando profundamente.
Por un lado se entiende que los efectos aparejados por la globalización – libre
movilidad de capitales, especialización del trabajo, concentración en el desarrollo de la
tecnología – implican que el los estados no tiene más camino que competir ente ellos
para atraer la mayor cantidad de inversión y así aprovechar las ventajas derivadas de
esta. Por otro, se considera que los estados pueden jugar un papel clave no solo para
atraer inversiones extranjeras, sino también para promover el desarrollo industrial y
financiero nacional, de tal forma de que pueda competir en una arena internacional con
las firmas transnacionales.
64
Ambas corrientes citan el ejemplo de los países del este asiático, una para poner
de manifiesto la importancia del estado en el desarrollo de la economía, y la otra para
ejemplificar como es que los estados están inmersos en una carrera vertiginosa para
adaptarse a la nueva economía mundial atrayendo inversiones extranjeras. Sin embargo,
se debe resaltar lo siguiente: los países del este asiático sí están en una carrera para
atraer capital internacional; de hecho, la corriente seguida por Weiss asegura que esta es
una de las causas para el desarrollo institucional de Corea. Sin embargo, hay que poner
en evidencia la omisión que hacen autores como Susan Strange al citar el caso de estos
países, pues si bien estos están en competencia constante para atraer capital
transnacional, se debe reconocer – en la línea de Linda Weiss – que también se
dedicaron a fortalecer su sectores industrial y financiero a partir del desarrollo de sus
instituciones.
Lo anterior pone de manifiesto la importancia que juega el estado para fomentar
el desarrollo de la economía. Pues no solo se vio esto en el caso de los países del este
asiático, sino también en el caso de los países europeos – tal cual lo observamos al
analizar el trabajo de Barry Eichengreen.
Es difícil pensar en la incursión coreana o taiwanesa en la economía globalizada
impulsada por organismos multilaterales de cooperación internacional sin la
participación de instituciones tales como el Banco Central de China y el Ministerio de
Asuntos Económicos en el caso taiwanes, o del Economic Borrad Plan y el Ministerio
de Educación en el caso de Corea. Lo mismo se puede decir de la Unión Europea del
Acero y del Carbón y el Pacto social en Bélgica y el resto de Europa.
Por otro lado, el papel que juega el estado en la economía a través de sus
instituciones, está – por lo menos en teoría – claramente delimitado a través del sistema
jurídico de un país; y, la adopción de un determinado sistema jurídico – que sea
65
funcional o no a una mayor participación del estado en la economía – no guarda
relación directa con el desarrollo economía de un país, como vimos en los casos de
Corea y Taiwán.
66
CAPÍTULO 2
BOLIVIA Y LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA
ACERCAMIENTO.-
Bolivia atravesó por diferentes etapas económicas en su historia. Conforme la
economía cambiaba de perspectivas en el mundo, sus instituciones económicas y su rol
en lo económico también lo hacían. En muchas ocasiones la política económica
boliviana seguía las tendencias mundiales; en otras más bien, se mostraba resistente.
Una prueba de ello son las distintas constituciones económicas que tuvo. En muchas
ocasiones eran acordes a la normativa interna del país, en tanto que en otras eran
simples enunciados reñidos con las leyes internas.
Lo cierto es que Bolivia nunca quedó al margen de las discusiones sobre el
modelo económico de desarrollo a seguir. Pasando por sistemas de capitalismo de
estado hasta sistemas liberalizadores propuestos por organismos multilaterales de
cooperación, el país contó con marcos normativos e institucionales que fueron en su
momento funcionales a los sistemas económicos adoptados por los gobiernos de turno.
Hasta hace un año, Bolivia vivía bajo un régimen de libre mercado. Dicho
régimen económico se inició el año 1985 a partir de la adopción de la nueva política
económica (NPE) del país. Es conocido que este régimen de libre mercado emergió a
causa de la crítica situación económica que atravesaba Bolivia hasta mediados de la
década de los 80. Anterior a la década de los 80, Bolivia se guiaba por un régimen
capitalista de otro orden que obedecía a la tuición y participación directa del estado en
la economía – régimen de sustitución de importaciones.
Algunos estudiosos señalan que la crisis de los 80 de debió a la adopción de
dicho modelo, aunque omiten analizar temas de índole externo con gran impacto como
67
es el caso de la crisis de la deuda externa de los países latinoamericanos a raíz del shock
Volcker46 impulsado por la administración de Reagan a inicios de los 80.
Lo cierto es que ingresando ya a la segunda mitad de esta década, los
movimientos sociales en Bolivia han demandado un cambio en el régimen económico,
pidiendo una mayor participación del estado en la economía.
Por ello este capítulo se concentra en la participación del estado boliviano en la
economía a partir de los distintos modelos de desarrollo que el mismo ha adoptado. Se
pone énfasis en el actual régimen económico seguido desde 1985, pues este es el
régimen recomendado por los organismos multilaterales de cooperación y que sigue la
línea de la tesis propuesta y analizada en el primer capítulo de Susan Strange. La
adopción de este modelo indudablemente ha supeditado la soberanía estatal a una
competencia con otros países por captar mayor inversión extranjera y generar más
desarrollo – demostrándose la tesis de Susan Strange. Asimismo se analiza este régimen
por que ha desembocado en la creación de ciertas instituciones que delimitan el papel
del estado en la economía, pero que sin embargo pueden ser funcionales a un nuevo
modelo de desarrollo con mayor participación estatal – en la línea de la tesis planteada
por Linda Weiss y seguida por países como Corea y Taiwán.
En este contexto, este capítulo se dividido en cuatro secciones, una está dedicada
a realizar un breve rastreo histórico de la participación del estado boliviano en la
economía desde su creación hasta el año 1985. Siendo solo un rastreo histórico, se
analiza el papel del estado en la economía a través de un análisis de sus constituciones
económicas. Estas han sido divididas en dos grupos: constituciones liberales, y
46 La política monetaria contractiva seguida por los Estados Unidos durante la administración de Volcker en la Reserva Federal, provocó un violento aumento de las tasas de interés internacionales, lo que contribuyó decisivamente al abandono generalizado de los tipos de cambio fijo en Latinoamérica. Esta situación planteó la necesidad de establecer nuevas reglas e instituciones para la administración de la política monetaria, de manera de impedir que se produjera el retorno de las altas tasas de inflación que habían caracterizado a la región. Véase “Evolución de la deuda pública 1970 – 2002, Experiencia histórica y perspectivas” elaborado por la Dirección de Estudios Macro Externos, Lima Perú, 2002.
68
constituciones sociales – ambas dentro del marco del capitalismo. Asimismo, y con la
finalidad de revestir de rigor científico esta investigación, se contrastan estas
constituciones económicas con determinadas disposiciones legales de la época. En esta
primera sección se observa que muchas veces las constituciones económicas del estado
han sido incongruentes con la normativa interna del país, esto debido a la gran
inestabilidad política que lo ha caracterizado. Se pone atención especial a la
constitución económica de las décadas de los 60 y 70 y algunas disposiciones legales de
la época para señalar el escenario que dio lugar a las reformas estructurales – y con ellas
el nuevo rol del estado en la economía.
La segunda sección se inicia a partir del año 1985. Se describe la situación
económica que atravesaba Bolivia en ese entonces, y se señalan y desarrollan las
principales medidas que se adoptaron para contrarrestar dicha crisis. Se analizan tan
solo cuatro cuerpos normativos – Decreto Supremo 21060, Ley de Inversiones, Ley de
Privatización, y Ley de Capitalización – que fueron los que reformaron estructuralmente
el estado a partir de la prestación de servicios públicos.
Una tercera sección esta dedicada al análisis de las instituciones que se
consolidaron en el nuevo régimen – tan solo en lo que a servicios públicos se refiere –
para así determinar si cumplen con las condiciones generales de calidad institucional
desarrolladas en el capitulo 1.
Finalmente, la cuarta sección esta referida a las crisis políticas y luchas sociales
que han propiciado los distintos escenarios en los que Bolivia ha desarrollado sus
instituciones y sus marcos normativos. Esta sección es de gran importancia, pues
permite entender el por qué del fracaso institucional y económico en Bolivia, y puede
arrojar algunas luces para entender la situación actual boliviana y las promesas que debe
encarar el actual gobierno nacional.
69
LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA DE BOLIVIA Y SU RELACIÓN CON EL PAPEL QUE
DESEMPEÑO EL ESTADO EN LA ECONOMÍA HASTA EL AÑO 1985 – UN RASTREO
HISTÓRICO.-
Es pertinente aclarar antes de empezar esta primera parte, que Bolivia ha vivido
dos etapas marcadas en lo referente al constitucionalismo económico; una primera etapa
caracterizada por una constitución liberal que reflejaba un estado abstencionista –
aunque en los hechos esto no ocurrió todo el tiempo – y una segunda etapa marcada por
una constitución social que recogía los principios básicos del constitucionalismo social
de mercado.
Si bien existieron varias constituciones bolivianas a lo largo de su historia
republicana, estas se enmarcaron siempre dentro de una de estas dos corrientes, las
cuales fueron diferenciadas a partir del año 1938.
Constitucionalismo Liberal en Bolivia.-
Cuando Bolivia nació a la vida independiente adquirió una constitución liberal,
la cual en ninguno de sus once títulos hacía referencia al manejo de la economía, y
menos a los instrumentos que debía emplear el estado para garantizar el bienestar de la
sociedad.
La primera constitución boliviana se caracterizó por excluir todo tipo de régimen
económico y financiero, recogiendo solo la organización política del estado. Esto
incluía la delimitación y atribución de funciones a los tres órganos de poder. La única
disposición sobre economía estaba contemplada en el artículo 155, la cual establecía
que: “Ningún género de trabajo, industria o comercio, puede ser prohibido; a no ser
70
que se oponga a las costumbres públicas, a la seguridad, y a la salubridad de los
bolivianos”.
Se supone que bajo esta perspectiva el estado boliviano iba a adoptar un sistema
de economía de libre mercado; no obstante, y tal cual señalaba Lutzky47, a veces la
constitución económica de un estado no guarda plena relación con las normas positivas
de un país.
Como prueba de lo citado anteriormente, señalamos algunas de las medidas
económicas adoptadas por los primeros gobiernos bolivianos. En el gobierno del
Mariscal Andrés de Santa Cruz, se establecieron aranceles proteccionistas, llegando al
extremo de prohibir la importación de tocuyo; también se decidió canalizar todas las
exportaciones bolivianas por el puerto de Cobija – el único puerto que le quedaba a
Bolivia después de los sucesivos tratados de reorganización territorial. Las
importaciones procedentes de los puertos peruanos de Arica y Tacna sufrieron grandes
impuestos, en tanto que las importaciones provenientes de Cobija eran libres de
impuestos. A decir del historiador norteamericano Herbert Klein, “el logro fundamental
del régimen de Santa Cruz fue la creación de un orden económico político y social
estable”.48
Hasta la década de los 40 del siglo XIX bajo el régimen de Isidoro Belzu, la
constitución económica de Bolivia seguía siendo contrariada por las normas positivas.
La abundante legislación en materia económica promulgada por el presidente Belzu
incluía: “aranceles proteccionistas contra la manufactura inglesa, promoción de
industrias artesanales, incentivos fiscales para los productos nacionales, creación de
monopolios estatales para el fomento de la economía estatal; incluso, leyes que
prohibían a los extranjeros ejercer el comercio nacional”. (Klein, 1994, 144)
47 Confrontar con el capítulo I 48 Véase: Herbert S. Klein, “Historia de Bolivia”, Juventud, La Paz-Bolivia, 1994.
71
Recién en el gobierno de José Maria Linares (primer presidente civil de Bolivia),
la constitución económica tuvo cierta relación con las normas positivas coyunturales,
pues el proteccionismo industrial fue aminorado, y se suprimió el monopolio estatal de
los minerales y de la quinua. Sin embargo, el gobierno de Linares no llevo a su máxima
expresión el sistema de libre mercado, pues restringió la venta del mercurio y la
acuñación de plata.
Durante el gobierno de Mariano Melgarejo se siguió la línea de libre mercado de
manera mas abierta aún, atrayendo capitales británicos y norteamericanos, aunque la
historia lo juzga por haber vendido el país a los mejores postores. (Klein, 1994).
Esta coherencia en el orden económico y legal prosiguió hasta entrado el siglo
XX, pues los gobiernos liberales decidieron suprimir la propiedad comunitaria
campesina e implantar la necesidad de un campesino libre que poseyera directamente
(de manera individual) la tierra. Para la década de los 80, se impuso la compra
obligatoria de la tierra a través de la cual se extendían los títulos propietarios a favor del
individuo y ya no de la comunidad. A decir de Klein, Bolivia era un ejemplo clásico de
economía abierta (Klein, 1994)
El desarrollo de la industria minera para inicios del siglo XX provocó la
consolidación de normas positivas de corte liberal, generando de esta manera
congruencia con la constitución económica de ese entonces. El sistema liberal
dependiente totalmente de la industria minera, provocó en Bolivia una total dependencia
internacional, especialmente por el tema de la fijación de precios internacionales. De
pronto en Bolivia se empezó a hablar de integración empresarial vertical, a través de la
cual, el más grande explotador de estaño – Simón I. Patiño – se apodero de la refinadora
más grande de Bolivia, la Harvey & Co. Liverpool.
72
Es importante destacar, que durante esta primera etapa el capitalismo burgués
estaba caracterizado más por una lucha de poder entre las elites mineras y los liberales
que trataban de dar un rol más protagónico al estado dentro de la economía, que por la
construcción de un estado de bienestar. Sin embargo, la crisis económica provocada por
la primera guerra mundial tuvo una repercusión directa en la economía de Bolivia, la
baja demanda de estaño a nivel mundial provocó una caída en los precios y la
consiguiente depresión económica boliviana.
Para el año 1920, la constitución económica liberal se vio reforzada con el
regreso del capital extranjero a los mercados. La incapacidad de los empresarios
nacionales para desarrollar pozos productivos de hidrocarburos provoco un proceso de
concesiones internacionales sobre los pozos hidrocarburiferos a empresas americanas
tales como la Standard Oil de Nueva Jersey. En 1931 estalló la guerra del Chaco con la
república de Paraguay, las hostilidades se prolongaron por más de cinco años. Los
efectos fueron traumáticos sobre la sociedad boliviana, no solo por el desmembramiento
territorial sino también por la ineficiencia de las elites gobernantes.
La guerra del Chaco marcó en Bolivia una nueva concepción de estado, una
nueva visión de país. La conocida generación del Chaco, articulada sobre la base de
nuevos partidos socialistas, demandaría mas adelante cambios profundos en el rol del
estado en la economía. De hecho, la Asamblea Constituyente convocada para el año
1938 estaba compuesta por grupos de extrema izquierda influenciados por los principios
que orientaron la revolución rusa de 1917; el resultado de dicha Asamblea
Constituyente fue la derogación de la Constitución de 1980 – que seguía los
lineamientos planteados por la primera norma fundamental boliviana de 1826 – y la
promulgación de una nueva constitución erigida sobre las bases del constitucionalismo
social, incluida una constitución económica social.
73
Constitucionalismo Social en Bolivia.-
Si bien la sociedad boliviana demandaba un rol protagónico del estado en la
economía como consecuencia de la guerra del Chaco, debemos reconocer que existieron
ciertos hechos históricos que consolidaron esta idea. Uno de ellos fue la revolución
mexicana de 1911 que concluyó con la constitución de Querétaro en 1917, misma que
respondía a las demandas mexicanas de un estado activo.
A decir de Herbert Klein, la constitución mexicana que inspiró las constituciones
sociales de América Latina – incluida la boliviana – preconizaba un estado mucho más
activo en la protección, el bienestar, y la distribución de la riqueza. Estas fueron las
bases adoptadas por la constituyente de 1938; pues la misma consagraba por primera
vez un régimen económico, mismo que debía responder esencialmente a principios de
justicia social, tendiente a asegurar para todos los habitantes una existencia digna de ser
humano.
Asimismo, y contrariamente a lo que ocurría con las constituciones liberales
tales como la estadounidense y la misma boliviana de 1826, la nueva constitución
establecía clara y taxativamente que bienes eran de propiedad originaria del estado,
entre ellos los minerales, las tierras baldías, las aguas lacustres, y todas las fuerzas
físicas susceptibles de aprovechamiento económico. Por otra parte, por primera vez se
establecía el monopolio fiscal de las exportaciones en una Constitución Política del
Estado. Todas estas disposiciones fueron recogidas por las futuras constituciones
bolivianas a partir del año 1947; por ejemplo, los artículos 107, 108, y 109 de la
Constitución Política del Estado del año 1947 consagraban estos principios.
Pero no solo existió una reforma constitucional, sino también de las normas
positivas y de las instituciones. A través de estas últimas se procedió a efectivizar e
74
instrumentar esa participación más activa en la economía por parte del estado boliviano.
El año 1937 Busch agilizó el proceso de expropiación de la compañía Standard
Oil Company, la cual acabó aceptando las condiciones impuestas por el estado
boliviano, de esta manera todas los materiales de la empresa, sus posesiones, y equipos
pasaban a manos del reciente monopolio creado por el estado, – Yacimientos
Petrolíferos Fiscales Bolivianos – se trató de la primera confiscación de una
transnacional estadounidense en América Latina. (Klein, 1994)
Para el año 1952, el gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario
(MNR) decreto la nacionalización de las minas, lo cual dejo un abierto frente al
nacionalismo social, dejando a tras el capitalismo liberal de mercado como sistema
económico. Este nacionalismo se vio reforzado los años siguientes, con medidas tales
como el fortalecimiento de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), la
creación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) y la Empresa
Nacional de Ferrocarriles (ENFE).
Sin lugar a dudas el hecho que provocó la consolidación de un sistema
nacionalista (es decir de economía planificada) fue la reforma constitucional del año
1967. Esta Constitución establecía un nuevo régimen económico, que si bien mantenía
el principio de justicia social para asegurar para todos los habitantes una existencia
digna del ser humano, incorporaba nuevas disposiciones tales como: “el régimen
económico propenderá al fortalecimiento de la independencia nacional y al desarrollo
del país mediante la defensa y el aprovechamiento de los recursos naturales y humanos
en resguardo de la seguridad del Estado y en procura del bienestar del pueblo
boliviano”.
75
Es interesante rescatar la disposición hoy contenida en el artículo 13549 de la
Constitución Política del Estado, la cual establece que todas las empresas extranjeras se
someterán a las leyes de la Republica de Bolivia.
Las disposiciones constitucionales más fuertes de esa época sobre la
participación del estado en la economía son las contempladas en el capitulo de política
económica, especialmente el articulo 141 de la actual Constitución Política del Estado
el cual dispone que “el Estado podrá regular, mediante ley, el ejercicio del comercio y
de la industria, cuando así lo requieran, con carácter imperioso, la seguridad o
necesidad públicas. – Continua el mencionado artículo – Podrá también, en estos
casos, asumir la dirección superior de la economía nacional. Esta intervención se
ejercerá en forma de control de estímulo o de gestión directa. El artículo trascrito,
define un papel netamente intervencionista del estado, delimitando incluso las formas de
intervención de este.
Otra disposición tan fuerte como la anterior se refleja en el artículo 144, el cual
dispone que el estado formulará periódicamente el plan nacional de desarrollo
económico cuya ejecución será obligatoria. Por último, el miso artículo refleja
abiertamente la intervención del estado en un sistema de economía social de mercado, al
establecer que el plan económico será aplicado tanto por las empresas públicas, privadas
y mixtas.
Por su parte el artículo 145 establece que “Las explotaciones a cargo del Estado
se realizarán de acuerdo a planificación económica y se ejecutarán preferentemente
por entidades autónomas, autárquicas o sociedades de economía mixta”. Esto refleja
que definitivamente la constitución económica boliviana ha adoptado la participación
del estado en medio de una economía social de mercado. 49 Cuando se hace referencia a la actual Constitución Política del Estado, es por una cuestión práctica, ya que las actuales disposiciones constitucionales fueron introducidas el año 1967.
76
Todas estas reformas introducidas el año 1967 consolidaron el papel activo del
estado en la economía. La acción del estado fue concebida como empresaria en
actividades prioritarias en diversos sectores y regiones.
Según explica el autor chileno López Aparicio50, Bolivia inició una economía de
capitalismo de estado debido a:
“1) la necesidad de proveer de bienes y servicios en industrias con
características de monopolio natural y evitar el potencial abuso monopólico de
los privados, 2) suministrar bienes y servicios que el sector privado no proveía
por constituir bienes públicos con externalidades6 positivas o por insuficiencia
en la demanda, 3) la necesidad de desarrollar algunos sectores que presentaban
imperfecciones en el mercado de factores y eso impedía su desarrollo privado,7
4) razones políticas (en telecomunicaciones, radios y periódicos) o estratégicas,
de seguridad nacional, e) necesidad de generar empleo en zonas deprimidas, 5)
la inexistencia de una burguesía con gran capacidad empresarial, 6) pequeñez
del mercado y supervivencia de economías rurales de autosubsistencia, 7)
insuficiente desarrollo industrial del país, i) conflictos bélicos por territorios
ricos en hidrocarburos y otros recursos naturales, y 7) la nacionalización de las
minas cuando se acabó el poder político de los “barones mineros”. (López
Aparicio, 97: 6)
En términos generales, el modelo de capitalismo de estado abarcó de 1952 a
1985. Esta participación del estado tuvo distintas facetas, desde regulador de precios
hasta estado benefactor – en la línea de la seguida por los países de Europa después de
la segunda guerra mundial.
50 Véase: Waldo Lopez Aparicio “Estudio del sistema de regulación sectorial en Bolivia” Universidad de Chile, Santiago de Chile, 1997.
77
Según explica Chávez en su trabajo “Macroeconomía de la privatización en
Bolivia”51, la economía nacional creció a un ritmo del 5.5 % anual entre el periodo de
1962 y 1985. Los incrementos fueron invertidos rápidamente en el sector público, lo
cual lo hizo más vulnerable a los shocks externos. En la década de los 70 las empresas
públicas eran responsables por un 13% del crecimiento del PIB y 3% del total del
empleo; además concentraban el 40% de la deuda externa pública y proporcionaban el
37% de los ingresos del gobierno central (Chávez, 1982, 176).
Para inicios de la década de los 80, el sector productivo público era responsable
de más del 25 % de los empleos en la economía, sin embargo “las bases artificiales del
capitalismo de estado, los shocks externos – brusca subida de las tasas internacionales
de interés y en el derrumbe de los precios del estaño –, la inelasticidad de la oferta de
préstamos internacionales, y un manejo inadecuado de las políticas macroeconómicas”
(Chavéz, 91:7) provocaron la grave crisis de la economía boliviana de los años 80,
misma que no pudo ser resuelta sino hasta mediados de la década.
LA TRANSICIÓN INSTITUCIONAL Y EL NUEVO ROL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA A
PARTIR DEL AÑO 1985.-
Mil novecientos ochenta y cinco marca un antes y un después en la vida
económica de Bolivia. Es el año en el que las organizaciones multilaterales de
cooperación ponen en práctica las políticas adoptadas en el consenso de Washington.
Dos medidas destacan, las políticas de estabilización, y las reformas estructurales.
A diferencia de lo ocurrido en las décadas pasadas, esta vez las clases
dominantes encontraron cierta coherencia en la toma de decisiones. Los cuatros
gobiernos democráticos elegidos desde 1985 demostraron una coherencia con la política 51 Véase, Gonzalo Chávez A. “Macroeconomía de la Privatización en Bolivia” Instituto de investigaciones socio económicas”, Documento de Trabajo No. 07/91, La Paz-Bolivia, Agosto 1991.
78
económica boliviana impuesta por el FMI y el BM. Sin embargo, el año 2005 se
produce una nueva ruptura entre agenda económica y desarrollo institucional en Bolivia,
la asunción al poder por parte de Evo Morales implica una re-configuración del
escenario político – y por consiguiente de la agenda de desarrollo económico e
institucional en el país.
En esta sección se reseña brevemente la situación económica que atravesaba
Bolivia en la primera mitad de la década de los 80. Pues es esta la que orilló al gobierno
de ese entonces a adoptar las medidas liberalizadoras propuestas por los organismos
multilaterales de cooperación. Posteriormente se analizan las nuevas medidas tendientes
a la reformulación del estado, poniendo énfasis en las reformas estructurales más que en
las políticas de estabilización; ya que estas fueron medidas coyunturales que no
incidieron determinantemente en la nueva estructura estatal, por lo menos en lo que a
prestación de servicios públicos se refiere. Se analiza como parámetros encargados de
llevar adelante la reforma estructural en Bolivia, el caso de las privatizaciones, la
capitalización y el fomento de las inversiones extranjeras.
En una segunda parte se analiza la nueva estructura estatal, tomando como
referencia las instituciones de regulación sectorial en materia de servicios públicos. Se
realiza este análisis a partir del marco normativo de estas instituciones, es decir la Ley
1600 y su Decreto reglamentario Decreto Supremo 24132.
La situación económica hacia 1985.-
Bolivia inició la década de los 80 con una economía paupérrima. Las causas de
esa pobreza no son analizadas en el presente trabajo de tesis. Sin embargo conviene
señalar la situación en la que se encontraba en ese entonces.
79
Hasta la primera mitad de la década de 1980, el modelo de desarrollo de Bolivia
estaba basado en un capitalismo de estado. Era este el que participaba directamente en
la actividad productiva. Dicho modelo tuvo resultados importantes para la economía
boliviana, tan así que durante la década de los 70 por ejemplo se alcanzaron tasas de
crecimiento de hasta el 5 % anual52. Fue la década de los 80 la que trajo consigo altos
niveles de déficit fiscal, mismo que fue financiado a través de deuda pública. A decir de
Antelo, la primera mitad de la década de los 80 se caracterizó en Bolivia por un periodo
de estanflación agudizado por los niveles elevados de hiperinflación.
En el siguiente cuadro se resume la situación de déficit fiscal que tuvo que
enfrentar Bolivia durante la primera mitad de la década de los 80.
(Fuente: Antelo, 2000: 8)
52 Véase, Eduardo Antelo, “Políticas de estabilización y de reformas estructurales en Bolivia a partir de 1985”, Crecimiento, empleo y equidad: América Latina en los años noventa, La Paz-Bolivia, 2000.
80
Como se puede ver, la situación económica era insostenible, la reducción de
financiamiento externo y el alto nivel de déficit fiscal llevaron al estado emitir dinero
inorgánico, lo cual aceleró y disparó los índices de hiperinflación que llegaron a un
nivel insospechado de 1870 % el año 1985 (Antelo, 2000).
Por otro lado, las políticas comerciales implementadas que buscaban proteger la
industria nacional a través de tarifas arancelarias elevadas, prohibición de importación
de 500 productos, concesión de tratamiento arancelario preferencial a las importaciones
de insumos y bienes de capital para el sector agropecuario, y créditos subsidiados a
sectores productivos generó ineficiencia en la asignación de recursos y condujo a un
ahorro interno insuficiente para promover las inversiones. Todo esto, además de la crisis
surgida por el incremento de la deuda pública externa, ubicó a Bolivia en una situación
crítica. Para el año 1985 los indicadores macroeconómicos eran alarmantes. (Antelo,
2000)
(Fuente: Antelo, 2000: 8)
81
Como se desprende del cuadro transcrito, los indicadores macroeconómicos en
Bolivia hacia el año 1985 no eran alentadores. Esta situación provocó que durante el
año 1985 el gobierno del MNR tome medidas radicales aplicadas en terapias de shock,
tal cual lo manifestó el entonces representante del FMI Jeffrey Sachs.
La Nueva Política Económica en Bolivia (NPE).-
La crisis de los 80 provocó en Bolivia un colapso y una inmediata respuesta por
parte del gobierno de ese entonces. La denominada NPE aplicada por el Gobierno de
Víctor Paz Estensoro y su gabinete se concentro en dos rubros: por un lado la política de
estabilización53 y por otro la reforma estructural del estado. La política de estabilización
fue implementada por el gobierno de 1985, en tanto que la reforma estructural fue
iniciada por ese gobierno pero fue complementada por las gestiones de Jaime Paz
Zamora (1989– 1993), y Gonzalo Sánchez de Lozada (1994-1997). La gestión de Hugo
Bánzer Suares (1998 – 2001) – complementada por su vicepresidente Jorge Quiroga
(2001 – 2002) se encargó más bien de dar continuidad a las reformas estructurales
aunque bajo diferentes formas de organización.
53 Las políticas de estabilización se concentraron en cuatro puntos: Política Fiscal y Tributaria, Política Cambiaria, Política Monetaria, y Gestión de la deuda externa. Con relación a la política Fiscal y Tributaria se controlo la caja de gasto del Tesoro General de la Nación (TGN), se recortaron los créditos del Banco Central (BCB), se congelaron los saldos bancarios del TGN – llegando a constituirse fondos de custodia de hasta 280 millones de dólares –, se redujeron salarios y se despidieron empleados mineros hasta en un número de 21.000. También se modificaron los precios de determinados productos, como el caso de la gasolina que sufrió un ajuste del 833 %, lo cual generó más ingresos para el TGN, pues se ordeno la transferencia de más del 65 % de los ingresos percibidos por YPFB al TGN. Por otro lado se aprobó la mora bancaria con la banca internacional. Con relación a la política tributaria se reorganizó el sistema impositivo, estructurándose sobre 8 impuestos en contrapartida de los 450 que existían antes de la aplicación de las políticas de estabilización. En materia de política cambiaria se dictaron medidas tendientes a liberalizar el mercado cambiario, reducir la brecha cambiaria, y estabilizar el tipo de cambio, esto trajo consigo la eliminación de controles o restricciones al capital, un régimen flotante del tipo de cambio, y un tipo de cambio unificado. Por otro lado, en materia e política monetaria se creo una nueva moneda – el boliviano – se permitió la celebración de contratos en moneda extranjera, y se liberalizaron las tasas de interés. Finalmente en lo referido a la negociación de la deuda externa se llevaron a cabo negociaciones tendientes a condonar y reprogramar la deuda externa. (para un análisis amplio de las políticas de estabilización en Bolivia, consultar: Eduardo Antelo, “Políticas de Estabilización y Reformas estructurales en Bolivia desde 1985”, Serie Reformas Económicas, Bolivia, 2000.)
82
La segundo gestión de Gonzalo Sánchez de Lozada (2002 – 2003), tenía que
profundizar y dinamizar más aún la nueva estructura estatal, sin embargo; fuertes
movimientos de resistencia precipitaron su caída y anunciaron un rechazo cada vez más
fuerte de la estructura estatal promovida desde el año 1985. El actual gobierno, a la
cabeza del líder indígena Evo Morales ha dado una lectura a esta situación y anunció
una nueva reforma estructural del estado – la cual evidentemente contrastará con la
iniciada el año 1985 por el gobierno del doctor Paz Estensoro.
En esta sección se analiza cual fue esa nueva estructura estatal iniciada el año
1985. Para ello se toma como base el nuevo rol del estado boliviano en la economía a
partir del análisis de su participación en materia de servicios públicos. Las políticas de
estabilización no serán analizadas, debido a que las mismas no tuvieron un énfasis en la
participación del estado en la economía a partir del sector de servicios públicos.
En consecuencia solo se analizan las medidas sobre reformas estructurales
tomando como base los siguientes cuerpos normativos: Decreto Supremo 21060, Ley de
Inversiones, Ley de Privatización, y Ley de Capitalización. La Ley 1600 o Ley SIRESE
será analizada con más detenimiento en un apartado diferente. Tan solo se analizan las
disposiciones de estas normas que tuvieron algún efecto en la prestación de servicios
públicos54.
El Decreto Supremo 21060 y su efecto en las reformas estructurales.-
La nueva política económica boliviana estaba enmarcada netamente en las
recomendaciones emanadas por el consenso de Washington. Tendía a la reducción del
estado y su mayor abstinencia en la economía. Se creía que el gran tamaño del estado y
54 Cabe mencionar que muchas de estas normas – especialmente el Decreto Supremo 21060 – contiene disposiciones relativas a: liberalización de la legislación de recursos naturales, reforma financiera, privatización y capitalización, descentralización de los servicios sociales y participación popular, y reforma de la educación. Está también en la agenda la reforma de la seguridad social. Sin embargo, solo me concentraré en lo referido a legislación en materia de servicios públicos.
83
su ineficiencia en la asignación de recursos habían llevado al país a la crisis de la década
de los 80. La NPE buscaba remediar esto cambiado de agente asignador de recursos.
El D.S. 21060 supuso la constitución del mercado como nuevo agente asignador
de recursos. Para ello, necesariamente tenía que reducirse el aparato estatal (reformas
estructurales) y se tenía que reencauzar a un casi abstencionismo su actividad en la
economía (políticas de estabilización). El Decreto 21060 estaba estructurado sobre la
base de ocho títulos55 que pueden ser agrupados en dos: 1) Medidas tendientes a la
política de estabilización, y 2) medidas tendientes a la reforma estructural. Como se
adelantó, las medidas tendientes a la reforma estructural obedecen a varios rubros, yo
me concentraré solo al de servicios públicos y precios. Destacan para el análisis dos
títulos – Régimen de Precios y Abastecimiento, y Régimen de las Empresas.
El régimen de precios y abastecimientos determina la nueva política en materia de
fijación de precios y asignación de recursos. Si bien en principio no se dejó en manos
del mercado la fijación de precios en todos los sectores, se establecieron mecanismos de
regulación. El artículo 72 determina que a partir de la fecha de su publicación, los
precios de bienes y servicios en todo el territorio de la república se establecerían
libremente. Por otra parte, establecía que la actividad de comercialización de los
productos de la canasta familiar iba a ser irrestricta, quedando nula toda disposición
monopólica al respecto. Es importante la disposición contenida en el artículo 73 que
establece la eliminación de aranceles y toda medida proteccionista que ponía en riesgo
el abastecimiento de determinados insumos en el mercado nacional.
Es comprensible que en ese entonces no se haya podido dar un salto tan grande de
un estado interventor a un estado de libre mercado. Era necesario atravesar por la etapa
55 Estos títulos son: Régimen Cambiario y de las Reservas, Régimen Bancario y del Comercio Exterior, Régimen Social, Régimen de Precios y Abastecimiento, Régimen de las Empresas, Actualización de los patrimonios de las Empresas, Reforma Monetaria y Tributaria, Instrumentos de la Nueva Política Económica.
84
de estado regulador. Esto se evidencia a partir de la disposición del artículo 75, que
determinaba que ciertas industrias tales como las de la electricidad, hidrocarburos,
transporte automotor urbano de pasajeros, transporte de pasajeros inter-departamental e
interprovincial y fletes por transporte de carga, productos farmacéuticos, tarifas de
transporte aéreo, estarían sujetas a un régimen de precios56. Lo cual denota una
transición lenta hacia el libre mercado.
Si se lee con detenimiento el artículo 75 del Decreto Supremo 21060, se evidencia
que el estado todavía jugaba un rol importante en la economía a partir de la
determinación de tarifas y precios en lo que a sectores estratégicos se refiere,
especialmente en los sectores de energía eléctrica – a través de la Dirección Nacional de
56 a) Hidrocarburos.- Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) debía fijar y ajustar quincenalmente los precios de venta de los hidrocarburos en el mercado interno de la República. b) Transporte Automotor Urbano de Pasajeros.- La facultad de fijar precios en este rubro fue asignada a las Alcaldías Municipales de Departamento. c) Transporte de Pasajeros Interdepartamental e Inter Provincial y Fletes por Transporte de carga.- Se abrió irrestrictamente este rubro y se dejo la determinación de precios al juego de la oferta y la demanda. d) Energía Eléctrica.- Las tarifas para consumo industrial fueron dejadas a la negociación entre generadoras y consumidores industriales – entre ellos empresas mineras, fundiciones, e industria en general – siempre y cuando estas no excedan el tope de 0.045 centavos de dólar por Kilovatio – hora – consumidor. En tanto que las tarifas de energía eléctrica para el consumo doméstico fueron dejadas a las negociaciones entre las empresas generadoras y distribuidoras con las Alcaldías y con la intervención de la Dirección Nacional de Electricidad. e) Productos Farmacéuticos.- Se restableció un régimen de importación, registro y mecanismo de precios para los productos químico-farmaceúticos. f) Tarifas de Transporte Aéreo.- se estableció que serían fijadas libremente por las empresas aéreas sobre la base pasajero o kilogramo-kilómetro, además de abolirse todo monopolio en dicho mercado relevante. g) Tarifas Ferroviarias.- Se dejo que sea la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE) la que fije las tarifas, pero previa aprobación de del Ministerio de transportes y Comunicaciones. h) Tarifas Telefónicas Locales.- Se obligo a todas las empresas telefónicas locales a transformar sus personalidades jurídicas a la figura legal de cooperativas de usuarios. Se estableció asimismo que la estructura tarifaría de las Empresas telefónicas debían fijarse sobre la base del número y duración de las llamadas, previa aprobación de la Alcaldía respectiva. i) Tarifas Telefónicas de Larga Distancia.- Se autorizó a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) a fijar mensualmente las tarifas de larga distancia internacional, a un nivel que no podía exceder la tarifa que cobraban los países con los que se comunicaba. Con relación a las tarifas de larga distancia nacional se dispuso su fijación con base en un informe considerando el factor tiempo-distancia. Ambas tarifas de larga distancia, nacionales o internacionales, debían ser aprobadas previamente por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
85
Electricidad – transporte ferroviario y telecomunicaciones a larga distancia – a través
del Ministerio de Transporte y Comunicaciones.
Por otro lado, se sentaron las bases necesarias para proceder a la transición
institucional y económica del país. Nuevamente las instituciones jugaron un papel
determinante a la hora de iniciar este proceso de transición. Se creo el Consejo Nacional
de Economía y Planificación (CONEPLAN) una institución encargada de allanar el
camino para la transición al libre mercado. Entre sus principales funciones estaban
revisar y aprobar los estados financieros de todas las empresas públicas, aprobar los
planes de racionalización de personal de cada una de las empresas públicas,
autorización de créditos, y aprobación de proyectos de inversión de capital en cada una
de estas empresas. Asimismo, se dictaron otras medidas tendientes a limitar aún más la
actividad de las empresas estatales, entre ellas la prohibición de incrementar personal, la
exigencia de mantener solo depósitos en moneda nacional y no fuera del país, y la
delegación al Banco Central de la administración de divisas provenientes para atender
los requerimientos de las empresas.
Con relación a la estructura de determinadas empresas publicas – especialmente
las ubicadas en sectores estratégicos – se dispuso su descentralización, esto con la
finalidad de facilitar los futuros procesos de traspaso de estas a manos del sector
privado.
En materia de hidrocarburos se dispuso la descentralización de la empresa estatal
YPFB. Fue dividida en tres nuevas empresas: Empresa Petrolera del Oriente con sede
en la ciudad de Santa Cruz; Empresa Petrolera del Sur, con sede en la ciudad de Camiri;
y Empresa de Industrialización y Comercialización de Hidrocarburos con sede en la
ciudad de Cochabamba. Se ordenó a la Empresa de Industrialización y
Comercialización de Hidrocarburos la transferencia íntegramente al sector privado de la
86
distribución y comercialización de los hidrocarburos y sus derivados, dejando en su
manos solamente la comercialización interna de tales productos al por mayor. Se nota
aquí que ya uno de los principales eslabones en la cadena del negocio de los
hidrocarburos quedó en manos del sector privado.
Otras medidas especificas tendientes a la neutralización de YPFB en los
procesos económicos fue la obligación que se le impuso de transferir todos sus ingresos
en divisas y de sus subsidiarias obligatoriamente al Banco Central de Bolivia, el mismo
que retendría los impuestos nacionales, las regalías departamentales, y los impuestos
específicos y temporales. Por otro lado se dispuso que todo requerimiento de divisas de
YPFB y de sus subsidiarias, para inversiones o para adquisiciones de importación,
debían ser cubiertos contra presupuestos aprobados y planes por programas.
También se dispuso que los ingresos de YPFB y de sus subsidiarias en moneda
nacional por ventas internas de hidrocarburos y derivados, debían ser depositadas
exclusivamente en el Banco Central de Bolivia.
Por otro lado se dejo sin efecto el reglamento de compras de la empresa,
quedando las adquisiciones de YPFB y de sus empresas subsidiarias, sujetas a lo
dispuesto en la Ley de Adquisiciones, y la Ley de Contratación de Obras y Servicios, lo
cual denota perdida de autonomía y de capacidad de gestión para la misma empresa.
En el sector minero paso algo diferente. Si bien se estableció la separación
horizontal de la empresa nacional, esta sería mediante la creación de cuatro empresas
subsidiarias dotadas cada una de ellas de personalidad jurídica propia, autonomía de
gestión en sus operaciones industriales, régimen administrativo con facultad para la
comercialización de minerales y metales, adquisición e importación de equipos e
insumos y, en general para realizar todas sus operaciones y actividades empresariales.
Estas empresas eran: a) Empresa Minera Estatal del Sur, conformada por las empresas
87
del Grupo Minero Quechisla, con todas sus secciones, la Empresa Minera Unificada del
Cerro de Potosí, Colavi, La Palca, Pulacayo, Río Yura y la Agencia Uyuni. b) Empresa
Minera Estatal del Centro, integrada por las empresas Cataví, Colquechaca, Huanuni,
Santa Fe, Japo, Morococala, San José, Machacamarca, Bolívar, Ferrocarril
Machacamarca - Uncía, Administración Central Oruro, Metalúrgica Oruro y las
Agencias de Cochabamba y Santa Cruz, c) Empresa Minera Estatal del Norte,
integrada por las empresas Colquiri, Caracoles, Viloco, Corocoro, Matilde y las
Agencias de Arica y Mataraní, d) Empresa Minera del Oriente, constituida por la
Empresa Siderúrgica S.A.,
Es importante notar que a diferencia de las subsidiarias en materia de
hidrocarburos, estas empresas tenían una autonomía total de gestión y administración,
estando solo sujetas a supervisión y control del Consejo General de la misma empresa
Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL).
Para complementar más aún el proceso de autonomía otorgada cada una de estas
empresas subsidiarias de COMIBOL., se dispuso el traspaso del Complejo de Fundición
de Vinto a la Empresa Minera Estatal del Centro, y de la Planta de Fundición de
Karachipampa a la Empresa Estatal del Sur. Cada una de dichas plantas iba a ser
administrada como una división las respectivas empresas mencionadas.
Con relación al rubro de transporte urbano de pasajeros, se determinó la
disolución de la Empresa Nacional de Transporte Automotor (ENTA), traspasándose
todos sus activos sin cargo alguno a las Alcaldías de la capital del departamento donde
estaban en servicio.
Finalmente, para delinear un escenario de libre mercado, el Capitulo VII “de los
monopolios”, establecía la abolición y prohibición de todos los monopolios, con
excepción de los monopolios establecidos por Ley, lo que a la postre iba a servir para
88
iniciar los procesos de capitalización en Bolivia, y así consolidar el sistema de libre
mercado que impera.
De esta manera, el Decreto Supremo 21060 establecías los mecanismos necesarios
para iniciar un periodo de transición económica en el país. Cabe destacar la
participación de ciertas instituciones que fueron funcionales a tal propósito, como ser el
CONEPLAN, el Banco Central de Bolivia, y loa Ministerios de Finanzas, y de
Transportes y Comunicaciones.
Ley de Inversiones.-
Si bien en Bolivia siempre concurrió inversión privada extranjera y nacional, no
existía un marco normativo que la regule. La Ley 1182 se encargó de ello, estimulando
y garantizando la inversión nacional y extranjera. Se reconoció al inversionista
extranjero y a la empresa o sociedad en que el participe, los mismos derechos, deberes y
garantías que las Leyes y Reglamentos otorgaban a los inversionistas nacionales. Se
eliminó todo tipo de registro o prerrequisito para invertir en el país.
Por otro lado se adoptaron figuras legales tendientes al fomento de las
inversiones. Una de estas figuras fue la inversión conjunta entre inversionistas
nacionales y/o extranjeros, bajo la modalidad de Riesgo Compartido (Joint Venture)57.
La posibilidad de contratar mediante Riesgos Compartidos fue extendida a toda persona
natural o jurídica nacional o extranjera. Se autorizó expresamente la suscripción de
contratos de riesgo compartido a todas las empresas del estado, modalidad que más
tarde adopto YPFB para explotar ciertos pozos petroleros al sur del país. Las
instituciones encargadas de comandar todo proceso que implique esta apertura a las
57 Por mandato del artículo 20 de la Ley 1182, ningún contrato de riesgo compartido implicaba la constitución de personalidad jurídica, lo cual hacia mas atractiva la inversión en el país.
89
inversiones fueron los Ministerios del ramo en coordinación con el Ministerio de
Industria, Comercio y Turismo.
La ley de inversiones significó la apertura total a las inversiones extranjeras,
allanándoles el camino y facilitándoles le medios necesarios para su consolidación en
Bolivia. La apertura a las inversiones extranjeras requirió una mejora institucional en
determinados rubros, especialmente en materia de registro mercantil, por lo que se
concesionó el manejo de esta institución a una fundación para el desarrollo empresarial
(FUMDEMPRESA); asimismo, se tuvieron que mejorar los niveles de calidad
institucionales de todas aquellas instituciones encargadas de registrar y regular
inversiones en determinados sectores relevantes.
Si bien se mantuvieron regulaciones e incluso intervenciones estatales en
determinados rubros – especialmente en lo que se refiere al sector financiero – con el
tiempo las mismas fueron flexibilizándose como veremos más adelante. Todas estas
medidas eran tendientes a un fin específico, abrir la economía boliviana al libre
mercado.
La Privatización.-
La privatización fue una de las medidas más importantes para consolidar el
modelo. Según Gonzalo Chávez, las presiones externas hacían parte de la
“condicionalidad cruzada del Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial
(BM) para acceder a los flujos de ayuda externa”. (Chávez, 91: 2).
Si bien esta medida no afectó al sector de servicios públicos fue un instrumento
necesario para legitimar la retirada del estado en materia económica. La reforma
estructural del estado a partir de una reforma en sus empresas estaba orientada a elevar
90
la eficiencia de la estructura productiva nacional58, abrir oportunidades de inversión al
sector privado y liberar recursos del sector público para su utilización en otras áreas de
prioridad relacionadas con la mejora en las condiciones de vida de la población –
educación y salud.
Según informes de la Unidad de Análisis de Políticas Económicas (UDAPE), la
reforma de las empresas públicas estaba estructurada sobre cuatro pilares: 1)
privatización de las empresas públicas que permita un incremento en la eficiencia de sus
actividades; 2) la reorganización de las empresas que permanecerán en el sector público,
3) el cierre de aquellas que no presentan ninguna posibilidad de mejora en sus futuras
operaciones, y; 4) la eliminación definitiva de las transferencias del gobierno central a
las empresas del estado59.
De las cuatro, la primera fue la medida más importante y la que determinó un
cambio en el rol del estado en la economía. La justificación esgrimida por los
organismos multilaterales de cooperación era la necesidad de concentrar los esfuerzos
del estado en la atención de los aspectos específicos que no podían ser atendidos por el
sector privado. Esto necesariamente implicaba un cambio en las actividades del estado.
A partir de la privatización este se tendría que encargar de fiscalizar, y de proveer la
infraestructura adecuada para el desarrollo de la sociedad, así como los servicios básicos
de salud y educación.
Según algunos autores, el programa de privatización no implica necesariamente
la reducción deliberada del estado, sino más bien tener un estado con una fortaleza
institucional que le permita intervenir activamente en todos los aspectos nacionales que 58 Se debe entender que cuando se habla de eficiencia a partir de un proceso de privatización es siempre la eficiencia de la empresa privada. Esta es entendida desde el enfoque macroeconómico – referido a la maximización de beneficios para la firma. (para ampliar consultar: Gonzalo Chávez A. “Macroeconomía de la Privatización en Bolivia”, SEC, La Paz Bolivia, 1991) 59 Unidad de Análisis de Políticas Económicas. (UDAPE), “El programa económico y social boliviano”, Mimeo, La Paz-Bolivia, Septiembre 1991.
91
necesitan una labor de regulación, control, provisión de seguridad, provisión de justicia,
e infraestructura. (UDAPE, 91)60.
Según establecía la misma Ley de Privatización, los recursos obtenidos por el
proceso de venta de activos públicos iba a ser destinado a la inversión en infraestructura
productiva. En este sentido, según UDAPE los recursos generados por este proceso
tuvieron un efecto redistributivo. (UDAPE, 91)
La institución encargada de llevar adelante este proceso de transición fue
nuevamente el CONEPLAN. Esta institución tenía la función de normar y fiscalizar los
procesos y definición de las estrategias para la transferencia o disolución de las
empresas públicas, con la excepción de las pertenecientes a las universidades y
municipalidades. En el caso de las empresas de las Corporaciones Regionales de
Desarrollo, dicha tareas las realizó en coordinación con las Corporaciones Regionales
de Desarrollo respectivas.
Con la finalidad de optimizar el proceso de privatización se diseño una política
de premio y castigo para las empresas adjudicatarias – sistema de incentivo utilizado en
Corea y Taiwán después de la crisis de 1997 – elaborándose contratos de rendimiento
con ciertas empresas. Dichos instrumentos legales fueron efectuados con los ejecutivos
de las empresas, en ellos se exigía una serie de metas a ser alcanzadas por las empresas
en cuanto a su rendimiento económico; posteriormente, en base al grado de
cumplimiento de las metas fijadas, se estableció un sistema de premios y castigos.
(UDAPE, 91)
Así, más de 60 empresas públicas pasaron de manos del sector público al
privado. Sin lugar a dudas la Ley 1330 y su decreto reglamentario (D.S. 22836)
sirvieron de instrumentos imprescindibles para reencausar el papel del estado boliviano 60 Esto de alguna manera se relaciona a la tesis propuesta por Linda Weiss sobre la readaptación del Estado en la economía globalizada, sin embargo; se debe rescatar que esta readaptación, por lo menos en el caso boliviano tuvo matices muy diferentes a la que se siguió en países como Corea o Taiwán.
92
en la economía. Cabe resaltar que a diferencia de la política económica de intervención
seguida en países como Corea y Taiwán, en Bolivia se optó por un marco institucional
más limitado al respecto, lo cual arrojó como resultado un nulo crecimiento económico.
Capitalización.-
La privatización de las empresas estatales de servicios públicos bolivianas
escapó del esquema tradicional de privatización vivido en América Latina. La
capitalización suponía un mecanismo idóneo para preservar la propiedad del estado
sobre las empresas encargadas de prestar servicios públicos; sin embargo, todo el
proceso de capitalización desenmascaro su verdadera finalidad y llegó a constituirse en
una gran falacia, siendo una privatización al más puro estilo boliviano.
El modelo de capitalización seguido por el gobierno de Gonzalo Sánchez de
Lozada exigía necesariamente la previa constitución de sociedades de economía mixta;
debido a que, en realidad, el estado no transfirió sus empresas a manos del sector
privado – como ocurre con el modelo clásico de privatización – sino que exigió de este
una inversión equivalente al valor en libros contables de las empresas, para luego dejar
su paquete accionario en manos de “los bolivianos”.
Lo señalado anteriormente condujo en primera instancia a la inevitable figura de
constitución de empresas de economía mixta61. A partir de ese momento las empresas
contaban con un capital distribuido en dos sectores, el sector privado correspondiente a
las inversiones privadas – trabajadores de las mismas empresas – y el sector público
correspondiente al estado.
61 El artículo 1 de la Ley de Capitalización autorizaba al poder Ejecutivo a aportar los activos y/o derechos de las empresas públicas para la integración del capital pagado en la constitución de nuevas sociedades de economía mixta. Asimismo, establecía la autorización y aprobación de los acuerdos requeridos para la conversión en sociedades de economía mixta de: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE) y Empresa Metalúrgica Vinto.
93
Debido al gran tamaño y al monopolio que ejercían las empresas públicas en sus
respectivos mercados relevantes, y para hacer más atractiva la idea de invertir en
Bolivia, las empresas estatales fueron separadas vertical y horizontalmente en algunos
casos.
Con relación a YPFB, se procedió a su separación tanto vertical como horizontal
en el nivel de exploración. En consecuencia se formaron tres sociedades de economía
mixta: Andina S.A.M., y Chaco S.A.M. – empresas encargadas de la exploración de
hidrocarburos – y Transredes S.A.M. – empresa encargada del transporte de
hidrocarburos.
En el sector de electricidad se procedió también a la separación vertical y
horizontal de ENDE, quedando configurada la industria de la siguiente manera:
Generación a cargo de Guaracachi S.A.M., Corani S.A.M. y Valle Hermosos S.A.M., el
transporte quedó en manos de Empresa Transportadora de Electricidad S.A.M62.
Con relación a los sectores de Transportes y Telecomunicaciones, se
constituyeron las sociedades Lloyd Aéreo Boliviano S.A.M. (LAB), y ENTEL S.A.M
respectivamente. Finalmente, la empresa de Ferrocarriles – Ende – fue separada
horizontalmente en dos ámbitos geográficos, ENDE Occidental S.A.M. y ENDE
Oriental S.A.M.
Constituidas las nuevas sociedades de economía mixta, se procedió al proceso de
capitalización, mismo que puede ser resumido en los siguientes tres pasos:
Fase de preselección.- Por mandato del artículo 4 de la Ley de Capitalización
las empresas interesadas que debían presentar cierta documentación que describía su
62 Es pertinente remarcar que este proceso de separación se produjo para el Sistema Interconectado Nacional (SIN) solamente - es decir para la generación, transmisión y distribución de electricidad en las ciudades de Cochabamba, La Paz, y Santa Cruz. El resto de departamentos son provistos de energía eléctrica proveniente de sistemas aislados de generación de electricidad. Véase: Gover Barja Daza, “Inversión y productividad en la industria boliviana de la electricidad”, CEPAL, Serie Reformas Económicas No. 15, Febrero 1999.
94
capacidad técnica, operativa, financiera y administrativa de acuerdo con los requisitos
detallados en los términos de referencia, podían haber sido nacionales y/o extranjeras.
Este proceso fue supervisado por asesores estratégicos de bancos privados de inversión
y firmas jurídicas extranjeras especializadas.
Fase de licitación.- Una vez que se calificaron a los licitantes de acuerdo con los
términos de referencia, se invitó a los preseleccionados a que presenten sus ofertas para
la adquisición de la nueva emisión de acciones de las empresas. El paquete accionario –
equivalente al 50% del capital de las empresas capitalizadas – se adjudicó al mejor
postor.
Fase de cierre.- Después de completados todos los procedimientos legales y
administrativos necesarios, el monto aportado por el adjudicatario se acreditó en las
cuentas de la empresa capitalizada, y las acciones del gobierno se transfirieron a un
administrador privado de pensiones, que invierte los recursos en nombre de los
beneficiarios. De esta manera, las nuevas empresas capitalizadas pasaron a ser 100%
privadas63. (Luna, 2005)
Además de lo señalado anteriormente, el artículo 4 de la norma analizada,
señalaba que: “los inversionistas y/o los administradores de las empresas capitalizadas
bajo las disposiciones de la presente Ley, suscribirán un contrato de administración
con la sociedad de economía mixta respectiva, en el que se especificará que éstos no
podrán, directa o indirectamente, adquirir de terceros, acciones de esas sociedades que
superen el cincuenta por ciento del total de las acciones, mientras dicho contrato de
administración se encuentre vigente”.
La licitación internacional, arrojó como resultado, la capitalización de las
empresas bolivianas de acuerdo al siguiente cuadro:
63 Véase: Luna Ovando Jaime “Análisis de la Ley de capitalización”, trabajo inédito, 2005.
95
Cuadro No 3
0 20 40 60 80 100
Porcentajes
LAB
CHACO
TRANSREDES
ENFEoccidental
Corani
Cap
italiz
adas
Estado Boliviano
VASP (Brasil)
STET (Italia)
Dominion (EEUU)
Energy (EEUU)
Constelation (EEUU)
Cruz Blanca (Chile)
Amoco, YPF, Pluspetrol(EEUU, Argentina)Enron, Shell (EEUU,Holanda)
Fuente: Elaboración propia
De acuerdo al cuadro anterior se observa que el estado boliviano debía ser el
socio de las empresas capitalizadas. Sin embargo, en los hechos ello no ocurrió, pues se
estableció un mecanismo para traspasar sus acciones a un Fondo Colectivo.
Por mandato del artículo 6 de la Ley de Capitalización, se autorizó al Poder
Ejecutivo a transferir a título gratuito en beneficio de los ciudadanos bolivianos
residentes en el país y que al 31 de diciembre de 1995 hubiesen alcanzado la
96
mayoridad64, las acciones de propiedad del estado en las sociedades de economía mixta
que hubiesen sido capitalizadas del modo establecido en el artículo cuarto de la Ley.
Como se puede ver, antes de que el estado transfiera sus acciones, ya se dispuso
la creación de Fondos de Pensiones encargados entre otras cosas de administrar los
beneficios reportados por las acciones de las empresas capitalizadas que antes eran del
estado. Es importante mencionar al Fondo de Capitalización Colectivo (FCC), el cual de
conformidad con lo establecido por el artículo 2 del Reglamento a la Ley de Pensiones
está conformado con los recursos constituidos en fideicomiso65 de conformidad con el
artículo 7 de la Ley 1544 de 21 de marzo de 1994 (Ley de Capitalización),
proveniente de la capitalización de las empresas públicas.
Según dispone el artículo 3 de la Ley de Pensiones, los recursos provenientes de
las acciones de propiedad del estado en las empresas capitalizadas, transferidos en
beneficio de los ciudadanos bolivianos al patrimonio autónomo, serán destinados al
pago de una anualidad vitalicia denominada Bono Solidario (Bonosol). Por lo general el
dinero generado por las utilidades es empleado en la compra de bonos de empresas
transnacionales ubicadas en la República de Bolivia – incluso de empresas capitalizadas
– y también en compra de bonos del tesoro.
Como se puede ver, la constitución del FCC no solo sirvió para privatizar las
empresas capitalizadas sino también para generar un fideicomiso de dinero fresco a ser
inyectado en empresas transnacionales – muchas de ellas capitalizadas.
64 El artículo 7 de la Ley de Capitalización “…los ciudadanos bolivianos mencionados en el artículo anterior se beneficien con la transferencia de dichas acciones a fondos de pensiones de capitalización individual a crearse de acuerdo a ley. El Poder Ejecutivo podrá disponer, mediante decreto supremo, que dichas acciones sean constituidas en fideicomiso, hasta que las sociedades encargadas de la administración de los fondos de pensiones de capitalización individual inicien su funcionamiento”. 65 El artículo 1049 del Código de Comercio establece que por el fideicomiso una persona, llamada fideicomitente, transmite uno o más bienes a un Banco, llamado fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada en provecho de aquél o de un tercero llamado beneficiario. Si bien solo se maneja el concepto de fideicomiso bancario, la normativa sobre capitalización ha ampliado este concepto para la constitución de patrimonios autónomos administrados por administradoras de fondos de pensiones.
97
Así, la capitalización constituyó el paso más importante para consolidar la NPE
del país. Por un lado de desmanteló por completo el aparato productivo nacional; por el
otro, a través de la constitución del FCC y la llegada de inversionistas extranjeros, se
desarrollo el mercado financiero bursátil; finalmente, sentó las bases para la nueva
legislación y el nuevo aparto institucional que delimitaría el nuevo rol del estado en la
economía.
EL NUEVO ESTADO BOLIVIANO A PARTIR DE 1994
El sistema de Regulación Sectorial y el nuevo rol del Estado en Bolivia.-
El efecto directo de la capitalización y de todas las medidas de reforma
estructural ejecutados por los sucesivos gobiernos desde 1985 derivó en la creación del
Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE). Este sistema institucional consolido el
nuevo rol del estado boliviano en la economía, asignándole un papel de estado
regulador.
El nuevo aparato institucional boliviano significó la transferencia de varias
competencias de parte del gobierno central – Ministerios, Secretarias, Vice-ministerios
– a unidades intermedias descentralizadas – las Superintendencias. El marco legal
adoptado para operar esta transición institucional en Bolivia esta enmarcado en la Ley
1600 (Ley SIRESE), el Decreto Supremo 24132 (Decreto reglamentario de la Ley 1600)
y las distintas leyes sectoriales.
Siendo que el SIRESE es producto directo del proceso de capitalización de las
empresas del estado que prestaban servicios públicos, sus ámbitos de regulación abarcan
a los sectores de: 1) Transporte, 2) Electricidad, 3) Telecomunicaciones, 4) Saneamiento
Básico, y 5) Hidrocarburos. El objetivo de regular estos sectores fue evitar un
capitalismo salvaje emergente de la posición monopólica de ciertas empresas
98
capitalizadas, especialmente aquellas llamadas monopolios naturales. Por otro lado la
creación de todo un marco normativo e institucional suponía disminuir la incertidumbre
para las inversiones extranjeras.
El objeto principal del SIRESE fue regular, controlar y supervisar aquellas
actividades de los sectores de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos,
transportes, y aguas. Y este tenía que ser conseguido exigiendo a las empresas eficiencia
en la asignación de recursos, disminución de costos y expansión de sus servicios,
además de garantizar y proteger los intereses de los usuarios, las empresas y el estado.
Para ello jugaron un papel importante diversos actores y no solo las instituciones
de regulación sectorial. Por un lado el parlamento mediante la aprobación de las leyes
sectoriales, por otro el ejecutivo mediante la aprobación de decretos reglamentarios y
finalmente las instituciones regulatorias aplicando toda la normativa desarrollada por los
dos primeros.
Cabe remarcar la importancia del ejecutivo dentro de toda esta política
regulatoria, pues por disposición de la Ley 1600 las instituciones regulatorias tendrían
tuición del Ministerio de Hacienda y de los respectivos Ministerios del área –
actualmente el Ministerio de Obras Públicas. Si bien se estableció la autonomía de
gestión técnica, administrativa y económica de las superintendencias, este hecho puede
generar cierta dependencia del gobierno central.
También cabe destacar la participación tanto de regulados como de
consumidores a la hora de aplicar todo el proceso de regulación. Por ejemplo, a través
de acciones como la reclamación administrativa o la reclamación directa, los usuarios
activan la actividad reguladora de las instituciones regulatorias, lo mismo ocurre con los
operadores a través de las acciones de denuncia y de controversia entre operadores.
99
La estructura institucional del SIRESE esta dividida en dos partes, una
compuesta por la Superintendencia General del SIRESE, y otra por las
Superintendencias sectoriales (Electricidad, Hidrocarburos, Agua y Saneamiento
Básico, Telecomunicaciones, y Transporte). Según destaca López, el sistema de
regulación en Bolivia es híbrido, debido justamente a la dualidad señalada
anteriormente. Por ejemplo en países como Chile y Argentina la regulación de los
mercados es específica – por cada sector – en tato que países como USA o Australia
cuentan con una regulación unificada – para todos los sectores. (López, 97).
Un sistema híbrido como el boliviano funciona bajo la siguiente dinámica. 1)
Por un lado la Superintendencia General fiscaliza a cada una de las Superintendecias
Sectoriales en lo referente a la eficiencia y eficacia de su gestión; 2) adopta las medidas
administrativas y disciplinarias que sean necesarias para que los Superintendentes
Sectoriales cumplan sus funciones de acuerdo con la ley, libres de influencias indebidas,
de cualquier origen; 3) Considera y aprueba las políticas salariales y de recursos
humanos del SIRESE, así como la estructura general administrativa de cada
Superintendencia Sectorial en base a las propuestas elevadas por las mismas. 4) Por otro
lado resuelve en vía de apelación – recurso jerárquico – las resoluciones emitidas en
primera instancia por parte de las Superintendecias Sectoriales.
Estas tareas facilitan un control efectivo de las instituciones sectoriales
reduciendo todo tipo de vulnerabilidad externa de captura66, pues Bolivia presenta las
condiciones necesarias para que esto ocurra; país corrupto, poca tradición democrática,
mercados pequeños, y poca gobernabilidad democrática. (López, 1997)
66 Por captura del Estado entendemos los intentos de las empresas para influir en la formulación de las leyes, las políticas y la reglamentación del Estado a cambio de pagos ilícitos —con carácter privado— a los funcionarios públicos. Desarrollamos un método para medir esta forma de corrupción a gran escala. Ver: Joel Hellman y Daniel Kauffman “La captura del estado en las economías en transición”, publicado en Finanzas y Desarrollo, septiembre de 2001.
100
La elección de las máximas autoridades de cada superintendencia esta designada
al Presidente de la república de ternas propuestas por el Senado nacional, y sus
funciones son ininterrumpidas por el tiempo de cinco años. Esto permite cierta
protección de injerencia política, evita remociones arbitrarias y evita lealtades políticas.
Un aspecto importante es el financiamiento con el que cuentan estas instituciones, pues
funcionan con tasas de regulación sectorial pagadas por las empresas reguladas, estas
tasas nunca son superiores al 1% de los ingresos brutos de las empresas y garantiza un
nivel salarial acorde a las funciones que desempeñan sus empleados. La independencia
de la que gozan las superintendecias permite burlar con cierto éxito las capturas
políticas, capturas de las empresas y la captura técnica.
Finalmente, las funciones de las superintendencias pueden ser resumidas en tres
grandes grupos: 1) Fiscalización – referida al control y seguimiento en el cumplimiento
de las metas de expansión y calidad exigidas a las empresas, 2) Asignación de derechos
– referidas al otorgamiento de concesiones, licencias y registros, y 3) Regulación
económica – defensa de la competencia y del consumidor.
Analizando las funciones que cumplen las Superintendencias, se puede
ver que son totalmente funcionales al sistema liberalizador propuesto por el FMI y el
BM, pues no tienen la facultad de orientar las inversiones del sector privado, ni tampoco
de fomentar desarrollo a partir de la educación y el conocimiento de nueva tecnología
en sus respectivos ramos. Sin embargo, son instituciones que gozan de autonomía, de
capacitación profesional, y de bajos riesgos de captura. Tal vez estos fueron los
parámetros tomados en cuenta por el FMI en su trabajo “Perspectivas de la economía
mundial 2005” para calificar el nivel institucional de Bolivia entre los mas altos de la
región a partir del año 1994, sobre todo tomando en cuenta que antes de ese año su nivel
no se encontraba ni siquiera calificado por falta de información.
101
Cuadro No 4
Fuente: FMI: 2005
102
FACTORES POLÍTICOS Y SOCIALES QUE AYUDAN A ENTENDER LA
DISCONTINUIDAD ENTRE CONSTITUCIÓN ECONÓMICA, DESARROLLO INSTITUCIONAL, Y
DESARROLLO ECONÓMICO EN BOLIVIA; Y QUE PERITEN LA CONFIGURACIÓN DE UN
NUEVO ESCENARIO CARACTERIZADO POR UNA MAYOR INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN
LA ECONOMÍA.-
Es pertinente antes de pasar a la siguiente sección, explicar que elementos
impidieron una coherencia entre las normas y políticas gubernamentales, con la
constitución económica en Bolivia. Como se estudió en la primera sección del capítulo
1, la constitución económica es el reflejo del orden económico que un estado adopta
para si. En consecuencia, debería ser el reflejo de lo que la población de un país quiere
en lo que a desenvolvimiento económico se refiere, tal cual como vimos en el caso de la
constitución estadounidense y los emigrantes europeos que llegaron a ese territorio.
En el caso boliviano, la situación fue contraria y algo similar a lo ocurrido en
India, Turquía y Brasil. Nunca existió una agenda política y económica concertada entre
las clases burguesas dirigentes, y las clases obreras, campesinas y trabajadoras del país.
Desde la fundación de la república, no se tomo en cuenta la opinión del campesinado
tanto de oriente como de occidente a la hora de formular las políticas económicas; esta
tarea fue reservada a una pequeña elite instruida heredera de las clases criollas, y
españolas coloniales.
Evidentemente, la ausencia de las mujeres, del campesinado, de los indígenas –
tanto de oriente como de occidente – de los mestizos, de las comunidades afro
bolivianas, y otros sectores excluidos de la sociedad en la toma de decisiones,
encontraba respuesta en la falta de educación e instrucción de la que fueron presas desde
la colonia. Todos estos rasgos culturales, históricos y políticos, nos ayudan a entender el
103
por que del fracaso en el desarrollo económico de Bolivia. Siguiendo los postulados de
la escuela neo institucionalista, podemos decir que la existencia de estos factores tuvo
una fuerte influencia en el pobre desarrollo institucional boliviano a lo largo de su
historia.
La marcada ruptura entre clases sociales tuvo una fuerte influencia en el
desenvolvimiento político boliviano. La clase dominante, siempre con el poder en su
control, planificó la política económica tomando en cuenta sus intereses únicamente, sin
desarrollar una verdadera agenda incluyente de desarrollo económico.
Esta falta de dialogo y apertura de las clases dominantes hacia las clases
trabajadoras y campesinas duro hasta la primera mitad del siglo XX. El año 1952 marcó
el fin de la ausencia prolongada de los sectores sociales en los procesos de toma de
poder político. El 9 de abril de ese año, el MNR intento un golpe de estado junto a
algunos cuadros de oficiales del ejército; sin embargo, el poder de acción de este
movimiento era insuficiente, y el golpe se hubiera tornado en fallido de no ser por la
participación del máximo líder sindical de Bolivia – Juan Lechón Oquendo – y sus
bases. Lo que en principio era un simple intento de golpe militar, se convirtió pues en
una verdadera revolución nacional, que se llevo adelante en una alianza entre el MNR y
los sindicatos.
Debido a las características del nuevo gobierno, el MNR se vio obligado a tomar
medidas de carácter social, declarando el voto universal, la nacionalización de las
minas, y la reforma agraria. Las dos últimas medidas, terminaron con la creación de los
dos principales movimientos sociales bolivianos hasta entrada la década de los 80, por
un lado la Federación de Trabajadores Mineros de Bolivia (FTMB), y por el otro la
Confederación Nacional de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CNTCB). La
104
formación de estas dos organizaciones sirve para entender más adelante el constante
cambio político y social en Bolivia.
La revolución de 1952 marca un hito en la política boliviana, pues no solo
implicó la participación de las clases trabajadoras en la toma del poder, sino también la
participación de estas en la toma de decisiones – a través del cogobierno materializado
en la presencia de varios mineros en le gabinete ministerial de ese entonces.
En ningún momento durante este gobierno del MNR, la COB fue capturada por
las clases políticas, manteniendo una línea consecuente con sus principios; en
consecuencia, las tensiones con el gobierno empezaron a aflorar. Durante el gobierno
de Siles Zuazo (1956-1960) que sucedió al primer gobierno de Víctor Paz, la COB se
opuso a las reformas de estabilización presupuestaria diseñadas por la asesoría
norteamericana, lo que puso fin al cogobierno.
La elección de Lechín a la vicepresidencia durante el segundo mandato de
Víctor Paz (1960-1964) restableció un tiempo la alianza MNR-COB, hasta que el
primero se opuso a una nueva candidatura del último. La ruptura entre la COB y el
gobierno fue el preludio a una época de inestabilidad política que también explica la
intervención militar en el periodo siguiente.
En esta primera etapa se puede observar, como las características sociales en
Bolivia orillaron a la consolidación de un nuevo sistema económico, basado en la fuerte
participación del estado en la economía. También se puede observar que la
concordancia entre las demandas sociales adoptadas en ese entonces y los intereses de
los gobernantes, arrojaron resultados alentadores – voto universal, redistribución de
tierras, nacionalización de las minas – que fueron desbaratadas en la siguiente etapa en
la que las clases trabajadora fue prácticamente desintegrada y perseguida.
105
La gestión de Rene Barrientos Ortuño – 5 de noviembre de 1964 a 27 de abril de
1969 – trajo consigo una nueva alianza entre clase gobernante y clase social, pues se
suscribió un pacto campesino militar, sin embargo, marco un claro distanciamiento con
el otro gran actor social – las clases obreras –, al perseguir a los dirigentes de la COB y
al tomar varios centros mineros – bastiones de los movimientos sindicalizados. A pesar
de que Barrientos mantuvo un plan económico nacionalista, no satisfacía las demandas
más radicales de las clases obreras sindicalizadas, la cuales volvieron a reagruparse a
inicios de la década de los 70.
Después de Barrientos, que se había opuesto violentamente a la COB, el general
Ovando, que ocupaba la presidencia de 1969 a 1970, intentó ganarse a los sindicatos
con la nacionalización del petróleo. La tentativa de derrocamiento de Ovando por parte
de una junta militar opuesta a esta orientación reformista, chocó contra la COB que
organizó una insurrección en La Paz, misma que logró imponer al general Torres en la
presidencia. Este propuso a la COB una vuelta al cogobierno, oferta rechazada por los
sindicatos que emprendieron un proceso de radicalización. Una Asamblea Popular fue
reunida por la COB, que pretendió sustituir al Congreso. Las fuerzas armadas pusieron
finalmente un término al clima insurreccional con el golpe del general Banzer, que se
mantendría en el poder hasta 1978. La COB fue declarada ilegal y sus dirigentes
perseguidos. El gobierno militar intentó entonces sustituir los sindicatos por
coordinadores laborales nombrados por él.
En esta segunda etapa, se puede ver la clara polarización de intereses entre las
clases obreras y trabajadoras y las clases políticas, lo cual obviamente influyo en un
periodo de inestabilidad y violencia que tuvo repercusión en el desarrollo económico e
institucional del país. Sin embargo, existe un rasgo importante que diferencia a este
periodo de anteriores, y es la total ruptura de las clases sindicales y el poder político,
106
esto trajo consigo el abandono de una vieja estructura de clientelismo que el MNR
intento tejer en la década de los 50 bajo la presidencia de Víctor Paz Estensoro. Por otro
lado, se debe citar como causa del escaso desarrollo institucional de esa época, que los
militares que participaron en el golpe de estado de 1971 no lo hicieron con un sentido
corporativo homogéneo de su misión de gobierno, y el gobierno de Bánzer, pese a su
aparente semejanza con los autoritarismos burocráticos modernos, no pasó de ser una
dictadura personalista, que tuvo que recurrir a una corrupción generalizada para
mantener la lealtad del grueso de las FF.AA67.
A partir de 1979, la de la Confederación Sindical Única de los Trabajadores
Campesinos de Bolivia (CSUTCB), organizada por el líder katarista68 Genaro Flores
sobre las ruinas de la vieja CNTCB, adquirió un rol protagónico en el desarrollo social y
político boliviano junto a la COB. Flores había sido actor de las luchas contra el
gobierno Banzer, y logró reestructurar el campesinado boliviano sobre bases radicales,
hostiles a los viejos partidos políticos, y favorables a una alianza con el movimiento
obrero.
En cuanto a la COB, sus acciones dominaron con claridad el escenario del
período, salvo durante los gobiernos militares de 1980 a 1982. Su protagonismo llegó a
un paroxismo durante el gobierno de la UDP de 1982-1985, cuando su constante
presión callejera paralizó completamente la acción gubernamental.
67 Véase: Yann Basset “Bolivia en la tormenta. Algunas consideraciones sobre la crisis social”, en Oasis 2005-06, núm. 11, Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales, CIPE, Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales. Universidad Externado de Colombia, pp. 189-212. 68 El katarismo implica el reconocimiento de los indios como identidad propia y alejada de la cultura occidental, plantea pues este reconocimiento en la constitución de un nuevo estado, un estado indianista, y excluyente, su principal represéntate hoy en día es el ala radical de la CSUTCB encabezada por Felipe Quispe “el Mallku”. Véase Ramón Pajuelo Teves: “Identidades en movimiento. Tiempos de globalización, procesos socio- políticos y movimientos indígenas en los países andinos”, Centro de Investigaciones Post-doctorales, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela.
107
Las elecciones del 29 de junio de 1980, las primeras realizadas con unas
garantías mínimas de fiabilidad, arrojaron finalmente el resultado que los grupos de
poder habían intentado evitar mediante el fraude en los dos comicios anteriores. Esta
vez, Paz Estenssoro reconoció la victoria de la UDP y anunció su decisión de votar la
investidura de Siles Zuazo, cuya elección como primer Presidente constitucional de la
República quedaba así garantizada (Basset, 2006). Sin embargo, nuevamente el quiebre
de la vinculación clientelista entre el sistema político y el movimiento social, tanto en su
versión campesina como obrera, generó una profunda inestabilidad política.
Se observa nuevamente, que el escenario social y político, y la incapacidad de
las clases gobernantes de conciliar las visiones encontradas entre distintos sectores de la
sociedad, provocaron el nulo desarrollo económico e institucional del que Bolivia fue
presa hasta bien entrada la década de los 90.
El escenario político sufrió nuevos y forzados cambios durante el nuevo
gobierno de Víctor Paz Estensoro (1985 – 1989). La aplicación del Decreto Supremo
21060 implicó la re-localización de varios mineros y el debilitamiento de la COB69. La
estabilidad macroeconómica propiciada por la NPE emprendida en 1985, había
legitimado a los dos partidos políticos mas comprometidos con las reformas
estructurales y las políticas de estabilización – el MNR de Víctor Paz Estensoro y
Gonzalo Sánchez de Lozada y ADN de Hugo Banzer Suárez – a partir de ese año, los
gobiernos de turno adquirieron cierta coherencia en sus medidas económicas y políticas,
las cuales implicaban la constante desarticulación de los movimientos sociales y la
69 El aislamiento social de la COB se debió entre otros factores a que la sociedad civil la responsabilizaba por el caos económico que Bolivia atravesaba en ese entonces. Por otro lado, la sociedad boliviana demandaba mayor estabilidad y no le importaba una reducción salarial drástica con tal de detener la hiperinflación de ese entonces; por lo tanto, las medidas de presión adoptadas por la COB durante los gobiernos autoritarios y el gobierno de Siles Suazo habían perdido legitimidad. Véase Ibañes Rojo Enrique, “¿Democracia neoliberal en Bolivia?, Sindicalismo, crisis social y estabilidad política”, Universidad Complutense de Madrid, Revista de Estudios Internacionales de América Latina y el Caribe, Vol. 4 Nº 2, Julio – Diciembre 1993.
108
aplicación de medidas económicas de corte liberal. Por su parte, el Movimiento de
Izquierda Revolucionaria (MIR) – partido más comprometido con las demandas
sociales – había resignado su votación aun tercer lugar, y su accionar en el congreso a
apoyar de manera muy tímida las políticas liberales adoptadas por el MNR y ADN70.
Los resultados de 1989 por lo tanto, daban lugar a pensar que los partidos
políticos identificados con el nuevo orden estaban comenzando realmente a consolidarse
a partir de la credibilidad que obtuvieron tras el éxito del plan de ajuste, abriendo la
posibilidad de que el sistema de partidos se institucionalizara. Sin embargo la
corrupción – véase el caso de los narco-vínculos en el gobierno de Jaime Paz Zamora, el
escándalo en la capitalización del Lloyd Aéreo Bolivian y de ENFE durante el gobierno
de Sánchez de Lozada - y el ahondamiento de la pobreza y exclusión social, apuntaron
pronto en la dirección contraria. Los partidos políticos y el Parlamento fueron en la
década de los 90 las instituciones nacionales menos valoradas por los ciudadanos71.
Como vimos en la segunda sección de este capítulo, la nueva política económica
que implicaba mayor apertura comercial, liberalización de mercados y servicios, y
privatizaciones entre otros, no tuvo un impacto significativo en el desarrollo económico
del país, el capital privado - nacional o extranjero - demostró escaso interés en
aprovechar los incentivos del nuevo marco legal-institucional, y sus tasas de inversión
resultaron estar muy por de debajo del promedio de inversión en el resto de América
Latina (Rojo, 1993). Después de casi dos décadas, la estrategia neoliberal arrojó
magníficos resultados en el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos básicos,
pero no propicio crecimiento económico, ni gran generación de riqueza, y menos una
justa distribución de la poca que se generaba
70 Este apoyo se manifestó nítidamente en la asunción al gobierno de su máximo líder – Jaime Paz Zamora - el año 1989, a través del acuerdo patriótico (AP) celebrado con el partido ADN del ex dictador Hugo Banzer Suárez. 71 Véase: Jorge Lazarte, “Bolivia: certezas e incertidumbres de la democracia. Partidos, problemas de representación y reforma política”, La Paz: Los Amigos del Libro/ ILDIS.
109
Adicionalmente de las medidas de corte económico, se dictaron otras de corte
administrativo y social que tendían a erosionar más aún la estructura de los
movimientos sociales y así perpetuar una estabilidad social, aunque a costa del
desmantelamiento de las formas de organización de la sociedad civil. Por ejemplo, la
Ley de Participación Popular publicada durante el primer mandato de Gonzalo Sánchez
de Lozada (1993-1997), tendía a municipalizar los departamentos, y creaba nuevas
formas de organización social denominadas Organizaciones Territoriales de Base
(OTB’s). Estas organizaciones tenían una estructura contraria a la forma de
organización sindical o campesina originaria que habían sido la base de diseño y
funcionamiento de la COB y la CSUTCB.
En este contexto, los movimientos sociales tradicionales habían sido heridos de
muerte. El efecto inmediato fue el camino casi expedito para aprobar nuevas medidas de
carácter económico que tendían a profundizar el sistema de libre mercado. En este
periodo de democracia de mercado, se puede ver que la desarticulación de los
movimientos sociales – más no de sus necesidades – permitió la configuración de un
escenario en el que por fin se empezaba a vislumbrar cierta estabilidad institucional,
aunque a un costo muy alto que cobraría cuentas entrada la década de los 2000.
Alimentados por el factor pobreza y exclusión, los sectores disconformes de la
sociedad buscaban nuevas formas de articulación, tomando ahora como base una
cuestión identitaria cultural y/o social. Los movimientos sociales de hoy ya no obedecen
simplemente a divisiones políticas como en las épocas de la guerra fría – tal es el caso
de la COB – sino a interese sectoriales plasmados en distintas reivindicaciones, nuevas
demandas sociales, y nuevas formas de lucha72. La década de los 90 sirvió de
72 En su texto "Sociología de los movimientos sociales en Bolivia: estructuras de movilización, procesos enmarcadores y acción política" Álvaro Gracia Linera, Patricia Costas, y Marxa Chávez, identifican que ahora los movimientos sociales están fragmentados, es decir que cada movimiento tiene su propio discurso, su propio territorio de acción, y sus propios líderes. Por el discurso que maneja cada
110
incubadora de varios movimientos sociales que estallaron en la década de los 2000, y
que impulsaron la configuración de un nuevo escenario político en el que la demanda de
mayor desarrollo, igualdad, y mayor inclusión social – elemento transversal presente en
todos y cada uno de los nuevos movimientos sociales – permitieron el cambio del
sistema económico y por consiguiente exigen un proceso de transición institucional.
La década de los 2000 empieza con la caída del sistema de libre mercado
representado en Gonzalo Sánchez de Lozada. Dos mil tres fue el año en el que los
nuevos movimientos sociales – ahora organizados bajo estructuras distintas –
propiciaron la renuncia de Sánchez de Lozada y provocaron una transición a un nuevo
periodo caracterizado por una mayor intervención del estado en la economía, y
representado en la persona del nuevo presidente de la República Evo Morales Ayma.
El plan de gobierno de Evo Morales se centra básicamente en darle nuevo rol al
estado, pero no deja de lado la dependencia de la cooperación internacional y la
inversión extranjera, bases del modelo económico aperturista.
En su plan de gobierno denominad “Bolivia digna, soberana, productiva y
democrática para vivir bien" la administración de Morales estima que requerirá una
inversión de 12.700 millones de dólares, de los que 6.800 millones los aportará el estado
boliviano y el restante la empresa privada, tanto nacional como extranjera, en las
diversas áreas de la actividad económica. Al final del período, el crecimiento económico
esperado es del 7,6 por ciento, casi el doble del 4 por ciento con que se prevé que
termine el año 2006. Para la primera fase, aseguró que se dispone de 300 millones de
movimiento, los autores los concentran en tres grandes grupos: 1) los que apuntan a la transformación radical del Estado (CSUTCB de Felipe Quispe “el Mallku”), 2) otros que pretenden cambiarlo en algunos aspectos (CSUTCB de Ramón Loayza, y el movimiento cocalero del Chapare), y 3) los que propugnan mayor reconocimiento frente a la autoridad o actores civiles (cocaleros de los Yungas, y movimientos guey entre otros,). Álvaro Gracia Linera, Patricia Costas, Marxa Chávez, “Sociología de los movimientos sociales en Bolivia: estructuras de movilización, procesos enmarcadores y acción política”, La Paz – Bolivia, 2004.
111
dólares, de los que destinará 140 millones a la producción, 100 para impulsar el
comercio, 30 millones al desarrollo de infraestructura y otros 30 millones a la
construcción de vivienda. El ministro de planificación económica de Evo Morales,
Carlos Villegas, explicó que "el país necesitaba una visión de largo y corto plazo" para
su desarrollo económico.
De lo expuesto, se colige que Evo Morales planea una fuerte intervención del
estado en la economía. Para ello, necesariamente debe re-configurar el aparato estatal a
través de un nuevo proceso de transición institucional, el que según recientes
declaraciones de la administración de Morales alcanzaría también a las
superintendencias del Sistema de Regulación Sectorial. En consecuencia, se vislumbra
un nuevo periodo en Bolivia, mismo que implicará cambios trascendentales a nivel
institucional y que tendrán una incidencia directa en el rol que el estado jugará en la
economía.
112
Conclusiones
Finalizado el trabajo de análisis propuesto, a continuación se desarrollan las
principales conclusiones a las que se arribaron. Sin embargo, quiero destacar la
importancia y necesidad de profundizar el presente estudio, en momentos en los que la
República de Bolivia se encuentra en un profundo proceso de transición económica,
política y por consiguiente institucional. Los organismos competentes bolivianos, deben
encargarse de llevar a delante estudios más profundos con la finalidad de llevar con
éxito el proceso histórico de transición que atraviesa Bolivia.
Con relación al capítulo 1
1 Que la sociedad es un sistema complejo que se desarrolla a partir de las
relaciones existentes entre diversos subsistemas, tales como el jurídico, el
político, y el económico. La buena relación de estos sistemas se traduce en un
tejido de instituciones que puedan articular coherentemente el funcionamiento
de cada uno de los subsistemas.
2 Lo ideal es que la articulación de los sub-sistemas que forman parte del estado,
sea plasmada y dirigida desde la Constitución Política del Estado, la cual en
teoría debería contener el orden económico a seguir por parte de un país.
3 En teoría, la constitución económica existe como mecanismo ordenador de la
economía, lo ideal es que esta se desarrolle de acuerdo a lo establecido en su
texto. Sin embargo, muchos países – en vías de desarrollo especialmente –
demuestran más bien, que el orden económico parte de las diferentes coyunturas
históricas, políticas, y culturales de cada país, mismas que en la mayoría de los
casos están reñidas con lo establecido en sus constituciones económicas.
113
4 En consecuencia, se puede afirmar que el sistema jurídico, mismo que define el
sistema económico, requiere para su funcionamiento de una fuerte base social,
política y cultural.
5 El desarrollo económico de un país no siempre está ligado a la eficacia que
pueda ofrecer un sistema jurídico per se. No existe prueba empírica que
demuestre que la solo adopción de un sistema jurídico va permitir un mejor
desarrollo de la economía de los estados.
Por el contrario, podemos concluir que el desarrollo económico de un país, esta
ligado a la buena articulación que pueda existir entre los distintos subsistemas
que existen al interior de cada sociedad, tomando como eje articulador al sistema
jurídico. La buena articulación entre subsistemas, se consigue solo a través de
un buen marco institucional que teja redes de conexión ente las mismas.
6 Finalmente, la forma de articulación entre los subsistemas, define el rol del
estado en la economía.
7 Una buena red institucional es tejida alrededor de los rasgos culturales, sociales,
e históricos de cada país. Las instituciones no son, ni deben ser entidades
neutras, que obedezcan tan solo a doctrinas económicas que prescinden por
completo de las realidades y situaciones que vive cada país. Por el contrario, las
instituciones deben tener fuerte raigambre en la historia y la cultura de un país,
como se demostró con los casos de Taiwán, Corea y los países europeos después
de la segunda guerra mundial.
8 Un fuerte rasgo cultural, histórico y político con fuerte influencia en el
desarrollo institucional y económico de un estado, es el desarrollo de las clases
burguesas dominantes. Las clases burguesas dominantes que planifican solo
pensando en su beneficio, tienen una influencia negativa en el desarrollo
114
institucional de un estado, tal cual lo vimos en los casos de Turquía, India, y
Brasil.
9 No existe una receta única para entender y fomentar el desarrollo institucional y
económico de un determinado estado, tal cual lo pretendían el FMI y el BM en
la década de los años 80 y 90 a través de sus recetas de ajuste estructural. Por el
contrario, es necesario repasar los diferentes rasgos de una sociedad para así
poder desarrollar instituciones que impulsen la economía de un país de acuerdo
a sus necesidades y sus características propias.
10 Tan solo analizando este tipo de elementos – culturales, sociales, y políticos – se
pueden definir sistemas jurídicos e instituciones fuertes para promover el
desarrollo de un estado. Recién a partir del análisis concienzudo de estos
elementos, se podrá determinar cual tiene que ser el rol de un estado en la
economía, como fue el caso de Corea, y Taiwán por un lado o de Estados
Unidos por el otro.
Con relación al capítulo 2
1 Desde su constitución como república, Bolivia naufragó entre distintos sistemas
de organización de la economía – desde el liberalismo, hasta modelos
intervencionistas – sin embargo, estos sistemas de organización se movieron
por fuera de los caracteres sociales, culturales e históricos de Bolivia, y
obedecieron más a bien a disputas entre las clases burguesas dominantes, de ahí
la ausencia de una verdadero desarrollo económico del país.
2 Lo anterior se demostró a través de las constantes incongruencias entre la
constitución económica boliviana y las normas e instituciones creadas a lo largo
de estos 181 años de vida republicana.
115
3 En la mayoría de los casos, Bolivia contó con normas e instituciones
descontextualizadas de lo establecido en la constitución económica del país. La
clase dirigente marco una clara ruptura ente la política económica boliviana y los
elementos culturales, y sociales que tenía que tomar en cuenta a la hora de
definir una posible agenda de desarrollo económico e institucional (como es
conocida a partir de la década de los 50).
4 Bolivia entró así a la década de los años 80 con una agenda de desarrollo
discontinua, caracterizada por la inestabilidad política y la crisis económica. En
ese contexto, resulta imposible encontrar una coherencia lógica entre las normas
legales del país y la constitución económica. Mucho más difícil resulta encontrar
cierto grado de continuidad en sus instituciones, pues las mismas cambiaban así
como cambiaban los gobiernos de turno.
5 La segunda mitad de la década de los 80 marca una nueva etapa en Bolivia, una
etapa de estabilidad en lo referente al desarrollo económico y político, pues los
partidos de derecha se entronaron en el poder por más de 20 años aplicando
coherentemente una política económica basada en libre mercado.
6 La política de libre mercado no fue desarrollada en Bolivia, sino fue un modelo
impuesto por el FMI y el BM a partir de la década de los 80. Este modelo es de
carácter uniforme, y se pretendió aplicarlo a los diferentes países den vías de
desarrollo a pesar de las diferencias culturales, históricas y políticas que cada
uno de estos países podía presentar.
7 El resultado de la aplicación de dicho modelo desembocó en resultados
negativos más que positivos, tales como: 1) el incremento de la inestabilidad
política, económica , y social 2) aumentó de la pobreza y desigualdad, 3) baja en
116
los indicadores de desarrollo humano, 4) inseguridad, y 5) falta de voz para
grandes sectores de la sociedad (Stiglitz, 98).
8 Esto provocó que tanto el FMI y el BM cambien de rumbo y hoy intenten
desarrollar un nuevo modelo de carácter neo institucional – poniendo más
énfasis en las diferencias sociales, culturales y políticas de cada país.
9 Después de 20 años de aplicación, Bolivia rechazó totalmente el modelo
económico e institucional propuesto por el FMI y el BM en las pasadas décadas,
y emprendió de manera más radical que la actual propuesta neo institucional de
los organismos multilaterales de cooperación, un proceso de transformación
económica e institucional; tratando de reconocer y tomar en cuenta sus propios
rasgos culturales, históricos y políticos. La elección de Evo Morales y el
discurso que maneja, reflejan ese sentir de gran parte de la sociedad boliviana –
más del 53 % de la población73 –, misma que fue ratificada en las elecciones
para asambleístas constituyentes.
10 El actual discurso del presidente Evo Morales sobre mayor intervención del
estado en la economía – producto de las elecciones generales del año 2005 –,
necesariamente requiere de un proceso de transición institucional y normativa.
11 Para tal fin, se pudo concluir que por lo menos en lo que al sector de servicios
públicos se refiere, el actual Sistema de Regulación Sectorial cuenta con un alto
grado de calidad institucional – entre los mejores de Sur América, tan solo por
de debajo de Uruguay, Chile y Perú –, traducido en autonomía de gestión y
económica, altos niveles salariales, marco legal acorde para promover el
desarrollo de los distintos sectores bajo su jurisdicción, bajo riesgo de captura
empresarial y política, y alto grado de conocimiento de sus funcionarios.
73 Véase: http://www.cne.org.bo/proces_electoral/generales2005/proceso/eg2005_acta_computo.pdf
117
12 En consecuencia, se puede concluir que a excepción de algunas modificaciones
necesarias – tales como la mayor coordinación con los Ministerios del rubro,
facultades para orientar las inversiones, y facultades para dirigir los recursos
destinados a la educación y a la adquisición de conocimientos tecnológicos – el
SIRESE es funcional a un nuevo modelo de desarrollo basado en una mayor
participación del estado en la economía, tal cual demandó la sociedad boliviana
al elegir a Evo Morales, Presidente de la república.
118
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