revue des dépenses publiques de 2007 à 2015 … 2016 ministere de l'agriculture, des...

FEVRIER 2016

MINISTERE DE L'AGRICULTURE, DES RESSOURCES HYDRAULIQUES, DE

L'ASSAINISSEMENT ET DE LA SECURITE ALIMENTAIRE (MARHASA)

UNION EUROPEENNE

Revue des dépenses publiques

de 2007 à 2015 dans le secteur

eau et assainissement RAPPORT PROVISOIRE

FEVRIER 2016

MINISTERE DE L'AGRICULTURE, DES RESSOURCES HYDRAULIQUES, DE

L'ASSAINISSEMENT ET DE LA SECURITE ALIMENTAIRE (MARHASA)

UNION EUROPEENNE

Revue des dépenses publiques

de 2007 à 2015 dans le secteur

eau et assainissement RAPPORT PROVISOIRE

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01 03 mars 2016 Contrat cadre N°2015/368841 Malick Sawadogo, NELO, Pascal Kima

ELF

REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 5

F:\_____01_Projets_Missions\_____2015_BF_AHT\07_Denis_Dakouré\20160303 RDP EA Rapport provisoire.docx

CONTENU

1 Contexte et objectifs de la mission 9

2 Champ de la revue et approche méthodologique 11

2.1 Les sous-secteurs concernés 11

2.2 Entités publiques concernées par la RDP 11

2.3 Cadre de collecte et d’analyse des données 13

3 Cadre sectoriel et analyse du rôle de l’Etat 16

3.1 Rappel de quelques repères historiques 16

3.2 Analyse des choix opérés en termes de modalités d’intervention sur la période 2007-2015 et de leur efficacité 17

3.3 Synthèse analytique des principaux résultats atteints dans le secteur 23

3.4 Principaux enseignements sur l’analyse du rôle de l’Etat 25

4 Analyse du niveau et de la composition des dépenses publiques en matière d’eau et d’assainissement 27

4.1 Les besoins de financement initiaux du PN-AEPA et du PAGIRE sur la période 2007-2015 27

4.2 Analyse du niveau et de la composition de la dépense publique de 2007 à 2015 29

4.3 Analyse comparée du niveau et de la composition des dépenses allouées au secteur 35

5 Analyse de l’efficience du secteur 37

5.1 Analyse des principaux modèles d’efficience : comparaison des ressources utilisées et des extrants produits 37

6 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT


5.2 Evaluation comparée des coûts unitaires pratiqués dans le secteur 41

6 Analyse de l’efficacité des dépenses publiques du secteur 43

6.1 Analyse de la performance globale 43

6.2 Eau potable en milieu rural 45

6.3 Eau potable en milieu urbain 49

6.4 Assainissement 50

6.5 GIRE 51

6.6 Principaux enseignements de l’analyse de l’efficacité de la dépense 53

7 Analyse de l’équité dans l’allocation des dépenses publiques 55

7.1 Objectifs poursuivis 55

7.2 Analyse des disparités régionales 56

7.3 Analyse de l’accessibilité pour les ménages 60

7.4 Principaux enseignements de l’analyse de l’équité 61

8 Revue critique de la gestion financière du secteur 62

8.1 Référentiels de gestion financière dans le secteur 62

8.2 Mécanismes et procédures en place pour l’allocation stratégique des ressources 63

8.3 Efficacité et transparence des procédures d’exécution budgétaire, de contrôle et de reporting 64

9 Revue critique de la gestion des marchés publics 66

9.1 Référentiels en matière de passation de marchés dans le secteur 66

9.2 Efficacité et transparence dans la programmation et l’exécution des marchés publics 66

ANNEXES TECHNIQUES



SIGLES

AEP Approvisionnement en Eau Potable

AGETEER Agence d'Exécution des Travaux Eau et Equipement Rural

BPO Budget Programme par Objectifs

CAD/OCDE

Comité d’Aide au Développement de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques

CFAP Classification des Fonctions de l’Administration Publique

CRP Comités Régionaux de Pilotage

CSD-E&A Comtés sectoriels eau et assainissement

CT Collectivités Territoriales

DAF Direction de l’Administration et des Finances

DGADI Direction Générale des Aménagements et du Développement de l’Irrigation

DGAEU Direction Générale de l’Assainissement et des Eaux Usées

DGB Direction Générale du Budget

DG-COOP Direction Générale de la Coopération

DGESS Direction Général des Etudes Statistiques et Sectorielle

DGMP Direction Générale des Marchés Publics

DGRE Direction Général des Ressources en Eau

DMP Direction des Marchés Publics

DRARHASA

Direction Régionale de l'Agriculture des Ressources Hydraulique, de l'Assainissement et de la Sécurité Alimentaire

DUE Délégation de l'Union Européenne

EPE Etablissements Public de l'Etat

FMI Fonds Monétaire International

FPDCT Fonds Permanent pour le Développement des Collectivités Territoriales

GFP Gestion des Finances Publiques

GIRE Gestion Intégré des Ressources en Eau

GLASS Global annual assessment of sanitation and drinking-water

MARHASA

Ministère de l'Agriculture de l'Hydraulique et des Ressources Halieutique

MEF Ministère de l'Economie et des Finances

MOD Maîtrise d'Ouvrages Déléguée

ODD Objectifs de Développement Durable

OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONEA Office National de l’Eau et de l'Assainissement

ONG Organisation Non Gouvernementale

PAGIRE

Plan d'Action pour la Gestion Intégrée des Ressources en Eau

PEFA Public Expenditure Financial Accountablity

PN-AEPA

Programme National d'Approvisionnement en Eau Potable et Assainissement

PNSR Programme National du secteur rural

PPP Partenaires Publics Privé

PTF Partenaire Technique et Financier



RDP Revue des Dépenses Publique

S/E Suivi-évaluation

SCADD

Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable

SP/PAGIRE

Secrétariat Permanent du Plan d'Action pour la Gestion Intégrée des Ressources en Eau

TDR Termes de références



1 Contexte et objectifs de la mission Le Burkina Faso a enregistré des progrès vers l’atteinte des Objectifs du Millénaire

pour le Développement (OMD) en particulier dans le domaine de l’accès à l’eau

potable mais qui restent en deçà des attentes. Le rapport de performance 2014 de

la Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement durable (SCADD)

indique que le taux d'accès à l'eau potable en milieu urbain fait partie des 5

indicateurs OMD sur 35 dont les cibles seront atteintes en 2015. Les cibles pour

les taux d'accès à l'eau potable en milieu rural, et les taux d'accès à

l'assainissement en milieu urbain et rural ne pourront être atteintes malgré les

progrès observés.

Ces progrès ont été réalisés dans le cadre de reformes soutenues à travers entre

autres (i) le Plan d’Action pour la Gestion Intégrée des Ressources en Eau

(PAGIRE) ; (iii) le Programme National d’Approvisionnement en Eau Potable et

d’Assainissement (PN-AEPA).

La fin prochaine du PN-AEPA et du PAGIRE appelle cependant à préparer de

nouveaux référentiels qui s’inscrivent dans (i) le nouvel agenda des objectifs de

développement durable (ODD) à l’horizon 2030, (ii) le nouveau cycle de la SCADD

dont l’élaboration a déjà démarré et (iii) la nouvelle politique nationale en matière

d’eau dont l’actualisation est en cours depuis fin 2013.

La gestion des dépenses publiques étant un outil essentiel pour la mise en œuvre

des politiques publiques, il apparaissait important de conduire une revue des

dépenses publiques dans le secteur pour donner des éclairages sur l’allocation

des ressources sur la période 2007-2015 et en déduire des recommandations

utiles. En rappel, la dernière revue des dépenses publiques est celle réalisée

depuis 2008 sur la période 2001-2006 et qui portait uniquement sur le milieu rural.

La présente RDP sollicitée par le ministère en charge de l’eau et de

l’assainissement couvre les milieux rural et urbain et porte sur la période 2007-

2015. Elle a pour objectif général d’analyser la pertinence, l’efficacité, l’équité, la

transparence et l’incidence des dépenses publiques dans le secteur eau et

assainissement.

La conduite de la RDP est prévue sur cinq phases : (i) une phase de démarrage,

(ii) une phase de collecte des données, (iii) une phase d’analyse approfondie des

données et de préparation du rapport provisoire (iv) une 2ème

mission de

préparation du rapport final provisoire, (iv) une phase de validation des données.



La phase de démarrage s’est déroulée du 11 au 18 janvier 2016 et a permis de

préciser la méthodologie de conduite de l’étude. Elle a été sanctionnée par un

rapport qui présente la méthodologie détaillée ainsi que le planning global.

Le présent rapport capitalise les étapes 2 et 3. Il est soumis au comité de suivi de

l’étude. Les résultats présentés dans le rapport sont provisoires. Une mission

complémentaire de collecte des données est prévue au mois de mars 2016. Cette

mission permettra d’affiner/compléter les analyses et résultats provisoires et de

présenter un rapport qui sera ensuite présenté lors d’un atelier national de

validation. Cette seconde version provisoire comprendra par ailleurs un résumé

exécutif synthétisant les principales conclusions de la revue.



2 Champ de la revue et approche méthodologique

2.1 Les sous-secteurs concernés

Suite à la phase de démarrage, il est convenu de limiter le champ de l’étude aux

sous-secteurs suivants : eau potable, assainissement des eaux usées et excréta,

GIRE. En effet, cette revue s’inscrit (i) dans la continuité de celle menée en 2008

pour la période 2001 à 2006 et (ii) dans le dispositif de suivi-évaluation des deux

programmes (PN-AEPA et PAGIRE) qui structurent depuis 2007 les actions du

secteur eau et assainissement.

2.2 Entités publiques concernées par la RDP

La revue porte sur les dépenses publiques du secteur eau assainissement. Le

manuel des finances publiques du FMI de 2001 définit le secteur public comme

comprenant les entités suivantes:

› Les administrations publiques composées de l’administration centrale

(ministères sectoriels), et des entités autonomes (ex : établissements public

de l’Etat-EPE),

› Les sociétés publiques

› Les administrations locales (communes et régions)

Au niveau des ministères sectoriels concernés par la revue, il faut d’abord relever

que l’eau et l’assainissement ont été sur la période 2007-2015, rattachés à des

ministères multisectoriels en charge de l’Agriculture, de l’Hydraulique , de

l’Assainissement et par moment des ressources halieutiques, sauf en 2013 et 2014

où ils relevaient d’un ministère spécifiquement dédié.

En plus du ministère en charge de l’eau et l’assainissement, d’autres ministères

effectuent des réalisations dans le domaine de l’eau et assainissement. On peut

citer entre autres, les ministères en charge de l’éducation, de la santé, de

l’environnement et du cadre de vie, etc. La RDP 2001-2006, avait relevé ce fait

mais n’avait pas pris en compte de telles dépenses du fait des problèmes de

disponibilité des données. Le dispositif de suivi-évaluation mis en place dans le



cadre du PN-AEPA devrait en principe permettre de collecter (au niveau des

Comités régionaux de pilotage-CRP) au moins les données relatives aux

investissements réalisés via ou sous la tutelle de ces ministères. Ces contributions

seront donc appréhendées via les rapports d’activités consolidés au niveau du

Ministère en charge de l’eau. En revanche faute de données, les coûts de

fonctionnement et les procédures liées à la réalisation de ces investissements ou

contributions de ces ministères ne seront pas analysées.

De ce fait, les entités publiques appartenant aux ministères sectoriels concernées

en première ligne par la présente revue sont :

› Les structures responsables du PN-AEPA : DGRE (coordination nationale),

DGAEUE (coordination composante assainissement rurale), Directions

Régionales en charge de l’Eau et de l’Assainissement (coordination régionale)

› Les structures responsables du PAGIRE : SP/PAGIRE (coordination

nationale), les Agences de l’Eau et la DGRE (suivi des ressources en eau).

› Les structures impliquées dans le circuit de la dépense en lien avec ces deux

programmes : DAF/MARHASA en tant qu’administrateur des crédits du

ministère, la DGESS en tant que coordination de la programmation et du

suivi-évaluation ministériel, la DMP en tant que coordination ministérielle des

processus de passation des marchés publics, les structures du MEF (DGB,

DG-Coop, Trésor).

Pour les agences de l’eau, l’analyse comprendra les financements reçus de l’Etat à

travers le SP/PAGIRE, les appuis directs de l’Etat (fonds propres), des partenaires

techniques et financiers, et les ressources collectées grâce à la redevance Eau.

Les Etablissements Publics de l’Etat (EPE) sont des entités publiques autonomes

qui exécutent des politiques publiques. Les EPE apparaissent au budget pour la

subvention qu'ils reçoivent au niveau du Titre 4 de la Loi de finance. La mission n’a

pu identifier que le Fonds permanent pour le développement des Collectivités

Territoriales (FPDCT) qui pourrait éventuellement être concerné par la RDP. En

effet c’est une entité publique autonome qui contribue au financement des

investissements des Collectivités Territoriales. Il reçoit des ressources de l’Etat et

de plusieurs autres bailleurs de fonds et les alloue aux collectivités territoriales

La mission a identifié une seule société publique concernée par la RDP. Il s’agit de

l’Office National de l’Eau et l’Assainissement (ONEA) qui intervient en milieu

urbain. Conformément au contrat plan qu’il a conclu avec l’Etat et en partenariat

avec les Communes, l’ONEA contribue dans les zones d’intervention à lui

dévolues par l’Etat au niveau communal, à la mobilisation des ressources pour la

réalisation, le renouvellement et la maintenance des systèmes d’adduction d’eau

potable et de réseau collectif d’assainissement ; il en assure la gestion et

l’exploitation. L’ONEA couvre actuellement 45 centres dont 7 sont sous contrat

d’affermage et 38 sous contrats plan. L’analyse de ses dépenses concernera à la

fois les fonds propres générés par ses recettes et les appuis de l’Etat ainsi que

ceux de ses bailleurs de fonds.

La commune est le point de convergence de tous les investissements sectoriels.

L’Etat y intervient directement à travers ses démembrements et lui transfère par

ailleurs des ressources pour l’exercice de ses prérogatives dans le secteur eau et

assainissement. D’autres partenaires (ONG, coopération décentralisés)



interviennent également directement ou en partenariat avec la commune. Les

données relatives à tous ces investissements sont en principe capitalisées à

travers le dispositif des CRP. Celles relatives au fonctionnement ou aux coûts de

transaction relatifs à ces investissements ne le sont certainement pas et ne seront

donc pas prises en compte dans la présente étude. Au niveau de l’analyse des

procédures de la dépense publique au niveau communal, l’étude se limitera aux

seuls transferts directs de l’Etat. En effet, Les TDR précisent dans les services

demandés qu’il s’agit « d’analyser le système d'allocation entre niveau central et

niveau déconcentré (et dans la mesure du possible décentralisé avec les transferts

sectoriels) ».

Les interventions des partenaires techniques et financiers (PTF) seront prises en

compte à partir de l’analyse des budgets et des comptes des entités publiques

identifiées plus haut. Ces interventions qui sont de l’aide publique sont déjà prises

en compte dans les budgets et comptes des entités publiques. Il reste toutefois

que certains financements des PTF ne transitent pas par le circuit financier de

l’Etat. La mission a fait un traitement spécifique afin de collecter dans la mesure du

possible de telles données lorsqu’il est établi que celles-ci ont un impact significatif

sur le volume des dépenses du secteur. La mission a également tenu compte des

risques de double comptabilisation de ces financements directs.

2.3 Cadre de collecte et d’analyse des données

La revue est articulée autour des 7 domaines d’analyse suivants :

Tableau 1 : Domaines d’analyse

Domaine Objectif

Rôle et modes d’intervention

de l’Etat dans le secteur

Apprécier l’efficacité du rôle de l’Etat à travers

le niveau de mise en œuvre des reformes

retenues ainsi que leur impact sur les

performances sectorielles.

Niveau et composition des

dépenses publiques en

matière d’eau et

d’assainissement

Analyser la structure et l’évolution du niveau et

de la composition des dépenses publiques,

afin d’apprécier si : (i) le niveau des dotations

est conforme à la priorité accordée à ce

secteur par le gouvernement, (ii) si le niveau

d’exécution des dépenses et leur composition

reflète les dotations initiales, (iii) si la structure

et l’évolution des dépenses publiques est

pertinente et soutenable.

Efficience du secteur Apprécier dans quelle mesure les ressources

sont utilisées de manière rationnelle et

optimale pour l’atteinte des résultats dans le

secteur. Il s’agit d’apprécier si on aurait pu

obtenir plus de résultats avec le même niveau

de ressources ou si on aurait pu utiliser moins



Domaine Objectif

de ressources pour obtenir les résultats

actuels.

Efficacité des dépenses

publiques du secteur

Apprécier le niveau d’atteinte des objectifs et

résultats sectoriels dans les délais prévus.

Equité dans l’allocation des

dépenses publiques

La question de l’équité prend une importance

particulière dans le nouveau contexte de

promotion des droits humains dans le secteur

eau et assainissement.

Il s’agit d’analyser dans quelle mesure

l’allocation des ressources a permis de réduire

les disparités dans l’accès aux services d’eau

et d’assainissement

Revue critique de la gestion

financière du secteur

Examiner l’efficacité et l’efficience des

procédures de préparation du budget,

d’allocation, d’exécution et de suivi

budgétaires.

Revue critique de la gestion

des marchés publics

Apprécier l’efficacité et l’efficience des

procédures de passation des marchés publics

dans le secteur

Pour chacun de ces domaines, la grille d’analyse proposée dans le rapport de

démarrage comprend : les questions importantes à analyser, la méthode

d’analyse, les indicateurs et variables à considérer, les données et sources de

collecte.

Les principales sources de collecte de données considérées ont été :

› Le Circuit Intégré de la Dépense (CID) pour les données budgétaires

(prévision et exécution). Les principales difficultés rencontrées dans la

collecte des données ont concerné les données sur les financements

extérieurs. La mission a soumis un questionnaire aux partenaires techniques

et financiers (PTF) pour la collecte des données sur les financements

extérieurs. Compte tenu du fait que très peu de PTF avaient répondu au

questionnaire, la mission a dû procéder par triangulation avec les données

disponibles au niveau de la DGCOP pour compléter les informations sur les

financements extérieurs des PTF. La mission du mois de mars 2016 sera

l’occasion de vérifier auprès des PTF, la cohérence des données ainsi

collectées. Pour l’ONEA, les informations financières ont été collectées à

partir des rapports de suivi budgétaire et des rapports d’activité.

› Les données sur la performance des programmes ont été collectées à partir

des documents de programme PN-AEPA et PAGIRE, des rapports annuels

d’exécution du PN-AEPA (niveau national et régional) et du PAGIRE, des

rapports de performances présentés aux CSD-E&A, des rapports bilan du PN-



AEPA et du PAGIRE et des rapports de revue, et des matrices de

performance. Pour l’ONEA, on a eu recours aux rapports du contrat plan Etat-

ONEA ainsi que les rapports de l’Auditeur technique de l’ONEA.

La période sous revue va de 2007 à 2015, mais la mission n’a pas pu recevoir

les données de l’ONEA concernant la période 2007. Au niveau du budget de

l’Etat, les données du CID, apparaissaient incomplètes pour 2015, compte

tenu des délais de régularisations habituellement apportées au CID au

premier trimestre. Ce point sera discuté avec le comité lors de la mission de

mars 2016



3 Cadre sectoriel et analyse du rôle de l’Etat

3.1 Rappel de quelques repères historiques

Ces points de repères sont rappelés ici à titre de cadrage du contexte dans lequel

le secteur a évolué ces dernières années.

Tableau 2 : Repères historiques

2002 Ministère de l'Agriculture de l'Hydraulique et des Ressources

Halieutiques (MAHRH)

Création d'une Direction Générale de l'Inventaire des Ressources

Hydrauliques (DGIRH), en charge de la GIRE

Et d'une Direction Générale de l'Approvisionnement en Eau Potable

(DGAEP) en charge de l'AEP et de l'Assainissement

Création du Conseil National de l'Eau

2003 Adoption du PAGIRE (2003-2015).

Création du SP/PAGIRE, rattaché au cabinet du MAHRH

2005 Rattachement du SP/PAGIRE à la DGIRH

2006 Fusion de la DGIRH et de la DGAEP en une DGRE (Direction

Générale des Ressources en Eau)

Adoption du PN-AEPA (2007-2015)

2007 Création Agence de l'Eau du Nakambé

2008 Création d'une Direction Générale de l'Assainissement

2010 Formulation et Démarrage de la phase 2 du PAGIRE (2010-2015)

Rehaussement de la position du SP/PAGIRE, rattachement au SG du

MAHRH

Démarrage de l'ABS au PN-AEPA

Décision du MAHRH d'exécuter les crédits délégués aux régions via



les Agences de MOD

Saison de pluie exceptionnelle entrainant des inondations et perturbant

l’exécution des activités sur le terrain

2011 Crise politique suite à une mutinerie d'une partie de l'armée.

Création du Ministère de l'Agriculture et de l'Hydraulique

2012 Mise en place des 4 autres agences de l’eau (signature convention

constitutive, nomination DG)

2013 Ministère de l'Eau, des Aménagements Hydrauliques et de

l'Assainissement (MEAHA)

Mise en place tardive du budget (2ème semestre) suite aux difficultés

liées à la séparation avec l'Agriculture

2014 Arrêt de l'exécution des crédits délégués via les agences de MOD,

pleine responsabilisation des DREAHA

Insurrection populaire, mise en place d'un gouvernement de transition

Ministère de l’Agriculture, des Ressources Hydrauliques, de

l’Assainissement et de la Sécurité Alimentaire (MARHASA)

2016 Ministère de l'Eau et de l'Assainissement

3.2 Analyse des choix opérés en termes de modalités d’intervention sur la période 2007-2015 et de leur efficacité

L’analyse vise à mettre en évidence les instruments qu’utilise ou devrait utiliser

l’Etat pour rendre plus performante son action dans le secteur. La dépense

publique ne constituant qu’un des leviers de cette action.

Selon le document de politique et stratégies en matière d’eau (1998), l’un des

principes qui guident l’action de l’Etat dans le secteur est celui de la subsidiarité.

Ce principe consiste à définir et à mettre en œuvre les politiques à l’échelle

géographique appropriée. Autrement dit, les questions qui peuvent être résolues

localement doivent être décidées et gérées localement.

Dans le cadre de ce même document, l’Etat s’est aussi fixé comme objectif «

d’améliorer les finances publiques en allégeant le poids du secteur de l’eau par un

partage équilibré des charges entre les partenaires concernés : les pouvoirs

publics, les collectivités et les usagers ».

3.2.1 Eau potable et assainissement en milieu rural

Coordination Le PN-AEPA adopté en 2007 est le premier instrument programmatique mis en

place par l’Etat pour structurer son action en matière de développement du service

public d’eau potable et d’assainissement. Il vise à rendre plus lisible l’action



publique et à fédérer celles des autres intervenants (collectivités, PTF, ONG, privé,

usagers).

La coordination de la mise en œuvre du PN-AEPA est assurée de manière

continue depuis le début par la Direction Générale de l’Eau (DGRE) au niveau

central et les Directions Régionales en charge de l’Eau et de l’Assainissement

(DREA).

La composante Assainissement avait dans un premier temps été prise en charge

par la DGRE à travers une direction de l’Assainissement en son sein, puis

coordonnée depuis 2008 par une Direction Générale spécifiquement dédiée

démontrant la volonté politique de rendre plus visible cette thématique et d’en

améliorer les performances. Cependant, la coordination du suivi-évaluation du PN-

AEPA a été maintenue à la DGRE par souci de cohérence.

Déconcentration Bien que prônant la décentralisation/déconcentration comme un des piliers de son

action dans le secteur, l’Etat ne s’est pas doté d’une stratégie claire en la matière

(étapes et objectifs en fin de programme). La feuille de route AMOC (appui à la

maitrise d’ouvrage communale) qui en donne quelques éléments n’a été validée au

niveau sectoriel qu’en 2014 et attend toujours d’être approuvée par le

Gouvernement.

Une approche développée à partir de 2005 dans le cadre de certains programmes

sectoriels a été le renforcement par l’action, des capacités des DREA à gérer des

investissements AEPA pour leur permettre d’être outillé et d’apporter un appui-

conseil efficace aux communes lorsque la maitrise d’ouvrage d’AEPA leur sera

effectivement transférée. Tirant leçon de cette expérience, cette approche a été

retenue dans le cadre l’ABS (2010-2015) conclue en 2009 entre l’Etat et trois PTF

(UE, Danida, Suède). Les crédits d’investissements du PN-AEPA en milieu rural

devraient donc être délégués aux DREA. Mais dès le démarrage en 2010, le

Ministère en charge de l’Eau et l’Assainissement (MEA) a choisi de ne plus suivre

cette approche. Les crédits ont bien été budgétairement délégués aux régions

mais avec l’obligation d’en confier l’exécution au FEER et à l’AGETEER, deux

agences publiques de maitrise d’ouvrage déléguée (MOD) basées à

Ouagadougou. Cette opération correspondait de fait à une recentralisation de

l’exécution de ces crédits. Suite aux tensions que cela a occasionné avec les PTF

et aux résultats des premiers audits, le MEA a abandonné cette option et est

revenue au montage initial à partir du budget 2014.

Si l’on s’appuie principalement sur les données du FEER1, il apparait que les

performances des agences de MOD ont plutôt été décevantes enregistrant

d’importants retards dans l’exécution des travaux (aucun marché achevé dans les

délais, les meilleurs se terminent avec au moins le double du délai initial et des

records du genre, 2 ans pour exécuter un marché de 15 forages sans aucune

explication dans les rapports fournis). La grande faiblesse de ces agences semble

se situer au niveau de leur capacité de supervision des chantiers situés un peu

1 Les données reçues de l’AGETEER doivent être complétées car elles n’indiquent

pas toujours les dates de démarrage et de finalisation des différents contrats.



partout dans le pays. Cela se traduit aussi par le caractère plus que sommaire et

nullement analytique des rapports d’exécution produits.

Dans la période sous revue et même avant, la capacité des DREA a par ailleurs

été fragilisée par l’instabilité institutionnelle du secteur caractérisée par des

fusions-séparation avec d'autres sous-secteurs. Les moyens de fonctionnement

destinés à l'eau et à l'assainissement ont parfois été affectés vers d'autres priorités

ou encore perdus au moment de la séparation. Cet état de fait a non seulement

constituer une source d’inefficacité mais aussi de démotivation des partenaires

techniques et financiers.

Une autre contradiction de l’Etat par rapport à sa politique de déconcentration

apparait dans les modalités de réalisation des ouvrages d’AEP financés par ses

propres crédits hors projet ou programme cofinancé par un partenaire externe. Il

s’agit de la ligne « forages divers » inscrite dans le budget de la DGRE et exécutée

par elle ou à travers une agence de MOD. L’examen du bilan de certaines de ces

réalisations peut soulever des inquiétudes. Il y a par exemple eu des AEPS

construites mais impossible à mettre en service par manque de ressource en eau.

Décentralisation D’après les textes de la décentralisation dont en particulier le décret de transfert de

compétences de 2009 modifié en 2014, les communes sont maitres d’ouvrage du

service public de l’eau et de l’assainissement. Celles-ci ont cependant du mal à

exercer cette compétence faute de capacité financière à recruter un personnel

technique compétent. Cela est en grande partie dû à leur petite taille

comparativement à d’autres pays de la sous-région comme le Bénin où de grandes

avancées sont constatées en matière de décentralisation.

Dans ce contexte, les crédits transférés par l’Etat depuis 2009 pour la réhabilitation

des points d’eau et l’extension des réseaux d’AEP sont exécutés par le secrétaire

général (personne responsable des marchés publics) et le comptable communal.

L’appui des DREA (systématiquement sollicité dans la majorité des cas) se limite

au processus de passation des marchés (DAO, commission d’analyse), à la

réception provisoire et définitive. Aucune supervision par un représentant

compétent du maitre d’ouvrage n’est réalisée alors que la fiabilité des bureaux

d’études ou consultants en charge du contrôle à pied d’œuvre est de plus en plus

problématique. On peut donc nourrir des craintes quant à la qualité et à la

durabilité des ouvrages qui sont ainsi réalisés. Même si l’Etat arrêtait aujourd’hui

ses transferts en direction des communes, le problème restera entier puisque de

plus en plus de communes réalisent des forages sur fonds propres suivant le

même dispositif.

Le choix des sites d’intervention semble être de la responsabilité des communes

même lorsque les fonds sont directement gérés par les services étatiques. Mais la

consultation des communes semble se faire plutôt de manière informelle, sans

utilisation effective des outils (PCD-AEPA mis à jour) et mécanismes formels

prévus (confirmation de l’inscription des sites parmi les priorités du PCD-AEPA ou

décision ad ’hoc du conseil municipal sur les priorités à considérer). Dans tous les

cas, il est établi que le choix des communes, du montant et de l’objet des fonds à

leur transférer est fait par le niveau central sans consultation préalable du niveau

déconcentré encore moins des communes. Cela a dans plusieurs cas empêché

l’utilisation de ces crédits par les communes du fait que leur objet ne répondait à

aucun besoin.



En application des textes de la décentralisation et de la réforme du système de

gestion des infrastructures d’AEP, une fois les ouvrages réalisés, la responsabilité

de leur gestion et de leur maintenance incombe aux communes. Selon la loi sur

l’eau, les communes ont la possibilité de les gérer en régie ou d’en déléguer la

gestion à des opérateurs privés ou associatifs. Dans la plupart des communes,

l’exercice de cette responsabilité par les communes est problématique pour cause

de manque de capacité technique et d’un appui insuffisant des services

déconcentrés, eux-mêmes contraints par leurs moyens limités.

Dans ce contexte et du fait que le processus de décentralisation est devenu

irréversible, les pistes suivantes peuvent être envisagées :

› Un appui de l’Etat à chaque commune rurale pour permettre le recrutement

d’au moins un agent technique en charge entre-autres des questions d’eau et

d’assainissement. C’est la proposition phare de la feuille de route AMOC.

› Forte incitation à l’intercommunalité(en l’utilisant par exemple comme critère

d’affectation des crédits de l’Etat) et constitution à ce niveau d’un service

technique étoffé d’un personnel technique permettant de répondre aux

besoins des communes parties prenantes. C’est la proposition

complémentaire du PGEA comme second palier.

› Renforcement significatif des moyens d’action des services déconcentrés de

l’Etat à travers par exemple la création/opérationnalisation de Directions

départementales de l’eau et de l’assainissement dotées d’un personnel dont

le mandat exclusif sera l’appui-conseil aux communes. La mise en œuvre de

cette option même sans les deux premières constituera déjà une nette

amélioration de la situation actuelle.

Le cas particulier

de l’assainissement Compte tenu du retard accusé dans ce domaine, l’Etat a pris l’option de fortement

subventionner les ouvrages d’assainissement privés dans le cadre du PN-AEPA.

Cependant, il rencontre des difficultés à trouver un instrument efficace de mise en

œuvre de cette politique dans le contexte des procédures nationales de finances

publiques. Cela a commencé par une exécution par le niveau central (briques et

dalles fournies aux bénéficiaires) puis par le niveau déconcentré (latrine semi-finie

construite jusqu’à la pose de la dalle, la superstructure restant à la charge du

ménage) et enfin par le transfert du montant de la subvention aux communes qui

devraient à leur tour recruter des opérateurs de mise en œuvre (initiative non

aboutie à ce jour faute de compatibilité avec les procédures nationales). Les

pratiques des différents acteurs dans ce domaine ne sont par ailleurs pas

harmonisées, certains projets allant même jusqu’à subventionner à 100% la latrine

familiale.

Il apparait aussi que dans les actions pilotées par l’Etat, très peu d’accent a été

mis sur les activités d’IEC en application des outils de promotion de l’hygiène et de

l’assainissement pourtant bien élaborés au démarrage du PN-AEPA. Par exemple,

après la réalisation des latrines semi-finies aucun suivi n’est réalisé pour s’assurer

de leur transformation en latrine finie et de leur utilisation effective. Par ailleurs

l’expertise des services déconcentrés de la santé pourtant bien expérimentés en la

matière n’a pas été mise à contribution.



Sachant que plusieurs études/recherches ont démontré qu’en matière d’acquisition

des comportements hygiéniques et d’assainissement du cadre de vie, le facteur le

plus déterminant n’est pas l’infrastructure, il y a lieu de se poser la question de la

pertinence de maintenir une telle politique.

Secteur privé Le secteur privé a jusqu’à lors été utilisé comme prestataire de service tant pour

les études et la réalisation des ouvrages que pour leur gestion.

Bien que la loi sur l’eau ait prévue la possibilité d’une délégation du service public

de l’eau sous forme de concession à un privé, aucun document règlementaire n’est

venu préciser ses modalités pratiques. De ce fait les possibilités de participation

financière du secteur privé dans le développement du Service Public de l’Eau

(SPE) en milieu rural n’ont pas encore été expérimentées.

Un système d’agréments technique des bureaux d’études et entreprises de travaux

intervenant dans le secteur a été mis en place à partir de 2009. Faute de rigueur et

de suivi dans leur attribution, ces agréments n’ont eu aucun impact sur la fiabilité

des entreprises et bureaux d’études.

3.2.2 Eau potable et assainissement en milieu urbain

En milieu urbain le choix de l’Etat est depuis plus 40 ans celui d’une société d’Etat

à caractère stratégique pour développer le service public d’eau et

d’assainissement des eaux usées et excréta. La mission de l’ONEA est de

contribuer à la mobilisation des ressources financières, d’assurer la réalisation et la

gestion des systèmes d’adduction d’eau potable et d’assainissement. Un contrat

plan triennal signé avec l’Etat précise les obligations de chaque partie. Le

périmètre concédé à l’ONEA par l’Etat couvre à ce jour 38 centres urbains et semi-

urbains.

A partir des années 2000, l’ONEA tenant compte du processus de décentralisation,

a commencé à développer des relations de partenariat avec les communes aux

fins de les impliquer dans ses activités et de leur apporter un appui-conseil dans

l’exercice progressif de leur mandat. C’est ainsi que des contrats d’affermage sont

signés avec 7 communes pour la gestion des systèmes appartenant au patrimoine

de ces communes, ce qui n’est pas le cas des 38 centres concédés par l’Etat à

l’ONEA pour lesquels de simples relations de collaboration existent avec les

communes.

Considérant le défi du développement des services AEP dans les quartiers

périphériques non lotis des grandes villes, l’ONEA avec l’appui de ses PTF a initié

depuis 2007 à Ouagadougou des activités pilotes de délégation de la gestion du

service d’AEP dans ces zones à des opérateurs privés indépendants. Dans le

cadre d’un contrat d’affermage tripartite ONEA-Commune-opérateur, l’ONEA vend

de l’eau traitée à ces opérateurs qui se chargent de la distribution et du

raccordement des ménages. Compte tenu du succès de la phase pilote, la

réplication du dispositif dans d’autres quartiers de Ouaga et d’autres villes est

envisagée.

Afin de contribuer au financement de ses activités dans le domaine de

l’assainissement, une taxe « assainissement » est prélevée sur le prix de l’eau

vendue par l’ONEA dans tous ses centres. Les activités de l’ONEA en la matière

concernent : la promotion de l’hygiène et de l’assainissement des eaux usées et



excréta, la subvention des ouvrages d’assainissement autonomes (latrines,

puisards), la réalisation des latrines dans les lieux publics, la construction et la

gestion d’un réseau d’égouts dans le centre-ville de Ouaga.

3.2.3 Gestion intégrée des ressources en eau

Depuis 1998 à travers le document de politique et stratégies en matière d’eau,

l’Etat a fait le choix d’une Gestion Intégrée des Ressources en Eau consacrant non

seulement la nécessité d’une gestion rationnelle et durable mais aussi de la pleine

participation/responsabilisation de tous les acteurs concernés (Etat, collectivités,

usagers, secteur privé, société civile).

Ce choix a été concrétisé par la loi d’orientation sur l’eau votée en 2001 puis

structuré à travers le PAGIRE (2003-2015) conçu en deux phases : (i) 2003-2008,

étendu à 2009, (ii) puis la phase 2010-2015 qui tire les leçons de la première et

recadre les résultats attendus.

Le pilotage du PAGIRE est assuré par un Comité de Pilotage qui traduit la

responsabilité collégiale des acteurs nationaux et des partenaires concernés par

sa mise en œuvre. Sa cheville ouvrière est constituée par un Secrétariat

Permanent (SP/PAGIRE) dont l’évolution du positionnement traduit la complexité

de la reforme introduite par la GIRE. Selon le décret d’adoption du PAGIRE en

2003 par le Gouvernement, le SP/PAGIRE est rattaché au cabinet du Ministère en

charge de l’Eau et son secrétaire permanent a rang de conseiller du Ministre. En

2005, un arrêté du Ministre en charge de l’Eau modifie cette disposition et place le

SP/PAGIRE sous l’autorité du Directeur Général en charge des Ressources en

Eau. A la suite d’une évaluation qui a mis en lumière les contradictions d’un tel

choix, le SP/PAGIRE a été rétabli dans son positionnement initial à partir de 2010.

La GIRE introduit deux innovations majeures :

› L’approche par bassin hydrographique qui retient cet espace physique comme

le cadre approprié pour la planification, la mobilisation, la gestion et la

protection des ressources en eau. Sa mise en œuvre a démarré en 2007 avec

la mise en place progressive des Agences de l’Eau dans les 5 espaces de

gestion retenus : Nakambé, Mouhoun, Comoé, Liptako, Gourma. Ces

Agences ont à ce jour toutes été créés avec leurs instances (comité de

bassin, conseil d’administration, direction générale) et ont commencé à

exercer leur mandat. Elles ont le statut de Groupement d’Intérêt Public.

› Les principes préleveur-payeur et pollueur-payeur pour contribuer au

financement de la gestion et de la protection des ressources en eau. C’est

ainsi qu’il a été institué par une loi votée en 2009, au profit des agences de

l’eau, une taxe parafiscale dénommée Contribution Financière en matière

d’Eau en abrégé CFE, sur le prélèvement de l’eau brute, la modification du

régime de l’eau, et la pollution de l’eau. Sa collecte est effective pour les

Agences du Nakambé (depuis 2009) et du Mouhoun (depuis 2014).



3.3 Synthèse analytique des principaux résultats atteints dans le secteur

Eau potable Selon le rapport bilan 2014 du PN-AEPA, 67,5% des financements nécessaires ont

pu être mobilisés pour le milieu rural et 99% pour le milieu urbain.

Cela aurait permis d’alimenter en potable environ 2,7 millions de personnes

supplémentaires en milieu rural contre 7,1 millions visés selon les OMD soit 38%

de réalisation de l’objectif. En termes de points d’eau cela se traduit par 10476

puits modernes et forages équipés et 1638 bornes fontaines. Globalement cela

correspond à environ 68% des points d’eau nécessaires pour atteindre les OMD.

En milieu urbain, environ 2,1 millions personnes supplémentaires auraient été

desservies contre une cible initiale de 1,8 millions pour l’atteinte des OMD.

Ces chiffres sont résumés dans le tableau ci-dessous en termes de taux d’accès.

Accès à l'eau potable 2014 OMD

Rural 64% 76%

Urbain 87% 84%

National (pondération) 70% 78%

National INSD 84%

La comparaison avec les chiffres de l’INSD soulève toutefois quelques questions

de fond. Ces indicateurs reflètent-ils la réalité ? Le mode de calcul sectoriel

(collecte administrative et calcul informatique associant rayon d’action et nombre

de personnes couvertes par un point d’eau potable) semble plus sévère que celui

de l’INSD (enquête, déclaration des usagers sur le seul critère du temps d’accès à

un point d’eau potable). Les résultats du PN-AEPA en matière d’accès à l’eau

potable sont-ils supérieurs à ce que semble indiquer les indicateurs sectoriels ?

Assainissement Au niveau de l’assainissement, selon le rapport bilan 2014 du PN-AEPA environ

143 188 latrines familiales ont été construites en milieu rural contre un objectif de

395 118 pour atteindre les OMD soit 36%. En milieu urbain, 128 694 latrines

familiales construites contre 222 000 en fin 2015 soit 58%.

En termes de taux d’accès, cela se traduit par les chiffres suivants :

Accès à l'assainissement familial 2014 OMD

Rural 9% 50%

Urbain 32% 57%

National (pondération) 15% 52%

National INSD 11%



On note là aussi un écart notable avec les chiffres de l’INSD. Le mode de calcul

sectoriel (collecte administrative, norme limitant à 10 le nombre de personnes

couvertes par une latrine) est en principe plus sévère que celui de l’INSD (enquête,

déclaration usagers, pas de limite sur le nombre maximum couvert par un lieu

d’aisance). Il n’est donc pas logique que le taux de l’INSD soit plus bas que celui

calculé au niveau sectoriel. Cela questionne la fiabilité des données. Mais quoi

qu’il en soit il est certain que les OMD ne seront pas atteints en matière

d’assainissement de base.

GIRE La période de revue est à cheval entre deux phases du PAGIRE, la période 2007 à

2009 ne couvrant que partiellement la première phase. Du fait que la chaine des

résultats a substantiellement été modifiée pendant la phase 2 pour tenir compte

des enseignements tirés de la phase 1, il parait plus pertinent de focaliser l’analyse

des résultats principalement sur la phase 2. Dans tous les cas, la GIRE étant un

processus de réformes, les résultats obtenus pendant la phase 2 intègrent

nécessairement les acquis de la phase précédente.

Le PAGIRE 2 a pu mobiliser près de 70% du budget nécessaire à sa réalisation.

Le bilan du programme résultat par résultat est présenté en annexe A.

On retiendra principalement les éléments suivants :

› Les avancées au niveau du cadre institutionnel avec la mise en place des 5

agences prévues avec toutefois des niveaux de fonctionnalité différents,

l’Agence du Nakambé étant la seule à disposer d’une DG doté du personnel

administratif et comptable indispensable pour une gestion autonome suivant

les procédures des GIP. On note aussi la fonctionnalité du Conseil National

de l’Eau et du SP/PAGIRE.

› Les agences de l’eau, une fois leur direction générale installée, ont lancé de

nombreuses actions visant la protection des ressources en eau de leurs

bassins respectifs (reboisement/protection des berges, prévention pollution

minière, etc).

› L’opérationnalisation de la CFE. Sa collecte limitée pour le moment à deux

agences (Nakambé, Mouhoun), a toutefois rencontré plusieurs contraintes

dont la principale fut la contestation par certains usagers majeurs du taux de

la taxe. Cela a entraîné beaucoup de discussions qui ont abouti à un accord

de principe en 2015. Le principal enjeu dans le futur immédiat sera de

s’assurer d’un usage efficace de la CFE par la Agences afin de maintenir

l’intérêt et la confiance des premiers contributeurs et favoriser ainsi

l’élargissement de l’assiette des contributeurs. Pour ce faire, un arrêté conjoint

du MEA et du MEF a précisé en juin 2015 les dépenses éligibles à la CFE

ainsi que leurs proportions respectives.

› L’élaboration de 2 SDAGE (Mouhoun, Cascades) sur les cinq prévus. Par

ailleurs aucun SAGE n’a pu être élaboré. Cette contre-performance est due à

une planification initiale trop optimiste, sous-estimant la complexité et

l’ampleur des moyens à mobiliser pour ces processus.

› La mise en place de la police de l’eau s’est avérée beaucoup plus complexe

que prévue. L’option a finalement été prise de démarrer par un service

expérimental dans l’espace de gestion du Mouhoun, mais celui-ci ne semble

pas non plus fonctionnel. Compte tenu de l’importance de la police de l’eau



dans la réussite de la GIRE, cette thématique figure en bonne place dans la

prochaine phase du PAGIRE qui devra tirer tous les enseignements du

processus actuel. .

› La plus grande contre-performance du PAGIRE dans son ensemble est sans

nul doute la non-fonctionnalité de la base de données du SNIEau malgré

l’important volume financier investi depuis au moins 2005. Plus généralement,

les activités relatives aux études et à l’information sur l’eau font partie de

celles qui ont connu les taux de réalisation les plus faibles du PAGIRE. En

plus de la BD-SNIEau, il y avait entre autres, l’établissement de l’état des lieux

de la qualité des eaux brutes, le suivi et le renforcement des différents

réseaux de mesure (hydrométriques, piézométriques, qualité d’eau),

l’installation et l’opérationnalisation du laboratoire d’analyse d’eau de la

DGRE, le suivi des ouvrages de mobilisation des ressources en eau. Cela

serait principalement dû aux contraintes suivantes : une faible priorisation de

cette thématique à la DGRE notamment dans l’arbitrage et dans la mise à

disposition des ressources affectées par le PAGIRE, une programmation trop

ambitieuse ne tenant pas compte des moyens logistiques et des ressources

humaines disponibles, le manque de clarté des objectifs poursuivis, etc.

3.4 Principaux enseignements sur l’analyse du rôle de l’Etat

AEPA en milieu rural Il est indéniable que le cadre d’intervention mis en place à travers le PN-AEPA a

favorisé une meilleure affirmation du rôle de l'Etat dans la conduite de la politique

sectorielle, une meilleure visibilité de l'action publique, la fédération de la

contribution des PTF, des collectivités locales, de la société civile et du secteur

privé.

Toutefois, les balbutiements et le manque d’une stratégie claire en matière de

décentralisation ont constitué des facteurs limitant la pleine réalisation de son

potentiel d’efficacité et démultiplication de l’action publique.

Au niveau de l’assainissement, les instruments utilisés par l’Etat pour mettre en

œuvre sa politique se sont montrés inopérants.

Enfin le potentiel de contribution du secteur privé n’a pas été pleinement exploité.

La question de l’efficacité de l’action publique dans le développement des services

eau et assainissement en milieu rural est par ailleurs traitée dans le document de

programme Gouvernance Eau et Assainissement (PGEA, 2016-2030) qui propose

une série d’actions structurées pour y face au regard des enjeux du posts-2015.

Parmi ces actions il y a la conduite urgente d’un audit institutionnel approfondi du

secteur permettant de décliner les reformes consensuelles à mettre en œuvre.

AEPA milieu urbain Globalement les résultats obtenus par l’ONEA notamment l’atteinte des OMD dès

2013 en matière d’AEP, valident le choix stratégique de l’Etat qui est par ailleurs

resté constant offrant ainsi la stabilité institutionnelle et la sérénité indispensables à

la performance. Cet avantage couplé avec l’autonomie de gestion dû à son statut

ont permis à l’ONEA de se construire une notoriété qui dépasse les frontières du

pays.



GIRE Dans le contexte du Burkina Faso, la GIRE est un choix qui s’imposait à l’Etat au

risque de compromettre durablement son développement socio-économique.

L’Etat a eu le mérite de démontrer sa volonté politique en la matière en structurant

sa stratégie et en se dotant des instruments adéquats. Il reste à les consolider et à

permettre notamment aux agences de l’eau de développer tout le potentiel de cette

politique.



4 Analyse du niveau et de la composition des dépenses publiques en matière d’eau et d’assainissement

4.1 Les besoins de financement initiaux du PN-AEPA et du PAGIRE sur la période 2007-2015

Les documents de politique sectoriels PN-AEPA, PAGIRE, avaient été

préparés suivant une approche programme. Un cadre programmatique a été

donc retenu et mettait en lumière les ressources à mobiliser dans le secteur pour

permettre l’atteinte des OMD à l’horizon 2015.

Les besoins de financement pour couvrir le coût du PN-AEPA et du PAGIRE

avaient été estimés à 565.36 milliards de FCFA sur la période 2007-20152 dont

543.8 milliards FCFA pour le PNAEPA et 21.66 milliards pour le PAGIRE au titre

de sa 2ème

phase. Cela représentait près de 367.2 milliards de FCFA pour l’eau

potable et 115.3 milliards pour l’assainissement soit respectivement 65% et 20 %

du coût total pour l’ensemble du secteur.

Le coût du PN-AEPA pour le milieu rural avait été estimé à hauteur de 406

milliards de FCFA dont près de 367.2 milliards au titre de l’eau potable et 115.2

milliards pour l’assainissement. Quant au milieu urbain, le coût du programme

s’élevait à 137.8 milliards de FCFA dont 86.9 milliards pour l’eau potable et 50.9

milliards pour l’urbain. Au niveau du PAGIRE, les besoins de financement de la

première phase de 2003 à 2009 avaient été estimés à près de 13,6 milliards. Les

besoins de la seconde phase du PAGIRE avaient été estimés à hauteur de Francs

CFA 21. 266 milliards de FCFA au total dédiés au cadre institutionnel à hauteur de

plus de 9.3 milliards, et près de 4.57 milliards aux actions concernant la

connaissance e le suivi des ressources en eau, des usages et risques et 2.9

milliards pour le renforcement des capacités3. Le tableau ci-dessous rend compte

des financements attendus des différents acteurs et en particulier la contribution

attendue de l’Etat.

Tableau 3 : Rappel des coûts initiaux des programmes sectoriels PN-AEPA et PAGIRE

2 Ce montant ne prend pas en compte les ressources de la première phase du PAGRE qui portaient sur

la période 2003-2009. 3 Près de 2.6 milliards étaient réservés aux autres questions : environnement habilitant, aspects

économiques, aspects transversaux, mesures de protection.



Programmes dans secteur eau

assainissement

coût total estimé

au départ pour la

période 2007-2015

(en milliards de

FCFA)

en % du total

PNAEA et PAGIRE

Eau potable 367,2 65%

Assainissement 115,3 20%

Gire 21,66 4%

cadre unifié, imprévus 61,2 11%

Total PNAEPA et PAGIRE (ph 2) 565,36 100%

PN-AEPA

milieu rural

eau 280,3 69%

assainissement 64,4 16%

cadre unifié, imprévus 61,2 15%

Total milieu rural 405,9 100%

milieu urbain

eau 86,9 63%

assainissement 50,9 37%

Total milieu urbain 137,8 100%

Total PN-AEPA 543,7 100%

Total Eau potable PN-AEPA 367,2 68%

Total Assainissement PN-AEPA 115,3 21%

Total cadre unifié, imprévus 61,2 11%

PAGIRE

Phase 2 21,66

Le plan de financement du PN-AEPA et du PAGIRE prévoyait le recours à trois principales sources de financement : (i) les ressources nationales à travers le budget de l'Etat, (ii) les contributions des collectivités territoriales, (ii) le produit de la Contribution Financière des usagers et (iii) l’aide extérieure à travers des conventions de financement avec les partenaires au développement et aussi (iv) le recours à des fonds privés.



4.2 Analyse du niveau et de la composition de la dépense publique de 2007 à 2015

4.2.1 Analyse globale des dépenses du secteur

Evolution d’ensemble On note une performance remarquable du secteur eau assainissement dans

la mobilisation des ressources financières et leur exécution. En effet, les

résultats indiquent que sur une dotation totale de près de 586.3 milliards de FCFA

sur la période 2008 à 2014, les dépenses au profit du secteur se sont établies à

près de 475.2 milliards de FCFA soit un taux d’exécution de près de 81%. Les

dépenses investies dans le secteur représentent ainsi près de 84.1% du coût initial

des programmes du secteur. Elles sont passées de près de 45 milliards de FCFA

en 2008 à près de 82.3 milliards de FCFA en 2014. Les dépenses publiques par

tête d’habitants sont passées elles de 1894 FCFA en 2008 à 3795 FCFA en 2011

avant de revenir à 2700 FCFA en 2014. Les dépenses en proportion du PIB se

sont stabilisées autour de 0.8% entre 2012 et 2014.

Cette évolution laisse apparaitre cependant une tendance à la baisse des

dépenses allouées au secteur notamment à partir de 2012 comme le montre le

graphique ci-dessous.

Figure 1 : Evolution des dépenses publiques Eau & Assainissement (milliards de FCFA)

La part des ressources du Budget de l’Etat allouées au secteur reflète aussi

cette évolution à la baisse à partir de 2011. On note en effet que la part du

budget de l’Etat est passée de 1.7% en 2007 à 3% en 2011 avant de redescendre

à 2.8% en 2013.

Figure 2 : Evolution de la part du budget Eau & Assainissement dans le Budget Etat

48

60 67

87 85 82

2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014

dépenses publiques eau assainissement

dépenses publiques eau assainissement



Par niveau (central/déconcentré/décentralisé)

L’analyse de l’évolution des dépenses du secteur montre une marche au

ralenti de la part exécutée par les niveaux décentralisés et déconcentrés, un

recul des financements exécutés au niveau du ministère (structures

centrales) et une montée en flèche de la part de l’ONEA. L’essentiel des

dépenses a été réalisé par le niveau central (ministères et ONEA). La part des

dépenses exécutée par le ministère au niveau central, est passée de 23.8 milliards

FCFA en 2008, à 22.4 milliards FCFA en 2014. La part exécutée par l’ONEA, est

passée de 20.9 milliards FCFA en 2008 à 45 .9 milliards FCFA en 2014.

La part des dépenses exécutée par les niveaux déconcentrés (Régions) et

décentralisés (communes) connait une nette amélioration d’année en année. Les

dépenses effectuées par les régions sont passées ainsi de 96 millions FCFA en

2008 à près de 8.5 milliards en 2014. Les transferts de ressources aux communes

sont passés de 200 millions en 2008 à près de 4.8 milliards en 2014.

Figure 3 : Evolution des dépenses publiques du secteur Eau & Assainissement

1,7%

2,9% 2,7%

3,0%

3,5%

3,0% 2,8%

2 007 2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013

part budget eau assainissement dans Budget Etat

part budget eau assainissement dans Budget Etat



Il faut noter que les transferts aux communes prennent en compte à la fois les

transferts au titre du ministère en charge de l’eau et assainissement mais

également les transferts réalisés par les autres secteurs comme l’éducation et la

santé et ayant une composante eau assainissement (forages, latrines). D’autres

structures comme le fonds permanent interviennent mais de manière marginale

avec une contribution estimée seulement à 493 millions de FCFA en 2014.

Par nature économique

(fonctionnement, investissement)

Au niveau du milieu rural, l’analyse des dépenses par nature économique

laisse voir un déséquilibre important dans la composition des dépenses en

défaveur des dépenses de personnel et d’entretien. Ainsi en 2014, le budget

global pour l’Etat s’établissait à 52 milliards de FCFA, et seulement 639 millions

étaient consacrés au fonctionnement et 1.4 milliards aux dépenses de personnel.

Ces chiffres sont le reflet de la spécificité de l’organisation institutionnelle du

ministère en charge de l’eau et assainissement. Ce ministère a été longtemps

rattaché au ministère en charge de l’agriculture et des lignes budgétaires

spécifiques pour le fonctionnement des structures en charge de l’eau et

assainissement n’étaient pas exhaustives. La scission de 2013 et 2014 a permis

de dédier des lignes spécifiques pour certaines structures d’appui au sein du

ministère et les directions régionales en charge de l’eau et l’assainissement. Une

alternative pourrait être de procéder à une estimation de ces dépenses sur la base

de règles d’affectation. Cette question pourrait être discutée lors de la mission de

mars.

La faiblesse des dépenses de fonctionnement a été compensée par la

disponibilité des ressources ABS. L’analyse de la structure des dépenses au

titre de l’ABS indique en effet qu’une large partie a été dédiée au financement du

fonctionnement des structures. Le cas de l’ABS est toutefois particulier compte

tenu du fait que la prise en charge d’une grande partie du fonctionnement des

structures sur l’ABS a occulté l’importance d’une allocation spécifique du budget

de l’Etat au fonctionnement des structures. Comme le montre le graphique ci-

dessous, la part des dépenses dédiées aux dépenses de fonctionnement

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014

Titr

e d

e l'a

xe

Titre de l'axe

Evolution des dépenses publiques secteur eau assainissement

ONEA

Fonds Permanent

Transferts CT

Régions

Ministère



(dépenses projet), s’élève à près de 18% des dépenses au compte de l’ABS en

2008, et près de 22% en 2013.

Figure 4 : Décomposition du Titre ABS

La faiblesse des dépenses de personnel au niveau du PN-AEPA (composante

rurale) fait peser un risque important au secteur. Ces dépenses sont restées

très faibles sur la période et en 2014, elles étaient à 2.65%. Cette situation reflète

la non effectivité des réformes institutionnelles au sein du ministère en charge de

l’eau et assainissement. Un plan de développement des ressources humaines

avait été préparé en août 2008, pour accompagner la mise en œuvre du PN-

AEPA. Ce plan de développement a identifié les profils types des agents, et les

besoins en effectifs nécessaires au bon fonctionnement des structures en charge

de la gestion du secteur.

L’évaluation des effectifs en 2008 avait répertorié 59 agents à la DGRE pour un

besoin supplémentaire de 111 au niveau des emplois spécifiques et non

spécifiques. Au niveau des services en charge de l’eau et assainissement dans les

régions, l’évaluation des effectifs en 2008 avait répertorié 34 pour un besoin total

de 292 agents. Le tableau ci-dessous qui reprend la situation des effectifs du

secteur eau assainissement issue du recensement de 2012, du Service des

ressources humaines de la DGRE, montre bien que le déficit du personnel pour le

secteur n’a pas été comblé.

Tableau 4 : Effectifs dédiés au secteur eau assainissement dans les régions

Structure Total

Région de Est 6

Région de la Boucle du Mouhoun 10

Région des Cascades 5

Région des Hauts-Bassins 8

Région du Centre 4

Région du Centre EST 9

Région du centre Nord 9

Région du Centre Ouest 7

-

5 000 000 000

10 000 000 000

15 000 000 000

20 000 000 000

2010 2011 2012 2013 2014

Décomposition du Titre 5 ABS

materiel/mobilier

Dépenses projet

Dépenses personnel projet

Dépenses pour études, IEC, suivi, contrôle travaux

Ouvrages d'eau et assainissement



Région du Centre Sud 6

Région du Nord 10

Région du Plateau Central 5

Région du Sahel 9

Région du Sud-Ouest 4

Total général 92

Source : Tableau réalisé à partir des données de l’enquête 2012, du SRH de la DGRE.

La composition des dépenses pour le milieu rural fait ressortir l’absence de

lignes spécifiques consacrées à l’entretien. L’une des options de la reforme

dans le secteur rural a été de confier l’entretien aux Associations des usagers de

l’Eau (AUE) dans le cadre de protocoles entre les communes et ces associations.

La mission a noté lors des visites en régions que cette option ne marche pas. Les

communes doivent en dernier ressort intervenir en cas de problèmes majeurs

rencontrés dans l’entretien des ouvrages. Elles ne disposent portant pas de lignes

budgétaires spécifiques dédiées à ce poste.

La composition des dépenses pour le milieu urbain rural contraste avec la

composition des dépenses en milieu rural. La composition des dépenses

réalisées par l’ONEA apparait plus équilibrée. On note que les dépenses de

personnel de l’ONEA constituent une part importante des dépenses totales et se

situent à près de 18% en 2014. Les dépenses d’entretien sont prises en compte

dans le budget de l’ONEA. Elles varient autour de 2% annuellement.

Tableau 5 : Structure et composition des dépenses de l’ONEA

ONEA 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fonctionnement 49% 54% 57% 54% 68% 67% 69%

Investissements 27% 38% 23% 24% 14% 15% 10%

Personnel 21% 6% 18% 21% 16% 17% 18%

Entretien 2,5% 2,0% 2,1% 1,9% 1,8% 1,4% 2,5%

Total général 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Par source de financement

(Etat, PTF) et

nature (Dons, emprunts) L’aide extérieure a représenté une contribution centrale au développement du

secteur. Mais on note toutefois une tendance à la baisse de la part des

financements extérieurs dans le financement du secteur. L’apport des PTF à

travers notamment l’ABS a constitué un apport régulier au financement du

fonctionnement et des investissements dans le secteur.

Figure 5 : Evolution des financements extérieurs dans les dépenses du secteur



4.2.2 Analyse par sous-secteur (eau potable, assainissement, GIRE)

L’analyse des dépenses par sous-secteur a été confrontée au problème de

désagrégation de données par sous-secteur pour le milieu rural. Le problème

tient au fait que les lignes budgétaires dans le budget de l’Etat et les projets et

programmes des PTF, ne font pas toujours une distinction nette entre les

allocations en faveur des différents sous-secteurs. Un premier exercice de

classification des données par sous-secteur a été réalisé avec les services de la

DGRE, de la DGAUE et du PAGIRE. Cet exercice sera poursuivi lors de la mission

de mars 2016, pour finaliser l’affectation des lignes de dépenses par secteurs.

Tableau 6 : Répartition sectorielle des ressources sur budget Etat

2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014

Eau 54% 62% 63% 64% 77% 76% 67%

Assainissement 5% 5% 9% 8% 5% 6% 6%

Gire 2% 1% 1% 2% 2% 1% 2%

NR* 39% 32% 27% 27% 16% 17% 26%

Total général 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

*NR : dépenses non encore réparties entre les trois sous-secteurs (Eau, Assainissement, Gire).

Les données préliminaires indiquent toutefois que d’une manière générale,

l’assainissement a reçu très peu de financements. C’est ce qui ressort notamment

de l’analyse des données collectées à partir des rapports d’exécution des budgets

programmes produits par la DGRE.

Figure 6 : Evolution des dépenses Eau & Assainissement en milieu rural (millions FCFA)

0%

50%

100%

150%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Evolution des finacements exterieurs dans dépense du secteur

part ress propres dans dépenses totales du secteur

part finacements extérieurs dans dépenses totales du secteur



Ainsi en 2010, l’assainissement a reçu seulement 3.64 milliards de FCFA contre

près de 23.98 milliards pour l’eau potable. En 2014, ce rapport était de 4.3 milliards

FCFA contre 22 milliards.

L’analyse par sous-secteurs en milieu urbain, s’est faite sur la base des données

budgétaires de l’ONEA. On note à ce niveau aussi que la part de l’assainissement

dans le budget ONEA est passée de 7% en 2008 à 2% en 2014.

Tableau 7 : Répartition sectorielle des ressources ONEA

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Assainissement 7,14% 7,95% 11,83% 9,57% 2,26% 2,22% 2,00%

Eau 92,86% 92,05% 88,17% 90,43% 97,74% 97,78% 98,00%

Total ONEA 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

4.3 Analyse comparée du niveau et de la composition des dépenses allouées au secteur

Les dépenses publiques en matière d’eau et assainissement au Burkina

apparaissent relativement élevées comparées à celles d’autres pays. Les

données les plus récentes en matière de dépenses publiques en faveur du secteur

eau assainissement sont celles de l’enquête de pays GLASS de 2013-2014. Ces

données montrent que le Burkina Faso, arrive en 3ème

position sur une échelle

comparative de 11 pays.

Figure 7 : Dépenses publiques Eau et Assainissement en tant que % du PIB.

-

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

2010 2011 2012 2013 2014

Evolution des dépenes eau assainissement en miieu rural

Eau Assainissemment



Source : OMS, Résultats Glass 2014.

0,79

0,79

0,67

0,37

0,13

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

BURKINA

BENIN

NIGER

ETHIOPIE

MADAGASCAR

Pays à faibles revenus

1,78

0,89

0,64

0,46

0,46

0,37

0 0,5 1 1,5 2

LESOTHO

CONGO

SENEGAL

TUNISIE

GHANA

MAROC

Pays à revenus supérieurs et intermédiaires, tranche inférieure



5 Analyse de l’efficience du secteur

5.1 Analyse des principaux modèles d’efficience : comparaison des ressources utilisées et des extrants produits

L’une des premières approches en matière d’évaluation de l’efficience porte sur la

comparaison entre les ressources investies dans les programmes et les extrants

réalisés. Les questions auxquelles la mission va répondre à ce niveau est de

savoir si (i) les ressources ont été utilisées de manière optimale pour l’atteinte des

résultats actuels ou encore, (ii) est ce qu’on aurait pu avoir plus de résultats avec

le même niveau de ressources financières investies dans le secteur. Les rapports

d’activité produits dans le cadre du PN-AEPA, permettent en principe d’analyser

cette relation car ils contiennent les informations nécessaires. La mission a noté

toutefois, qu’une telle analyse ne ressortait pas. Les données financières étaient

présentées séparément des données physiques sans une analyse des

corrélations.

5.1.1 Analyse au niveau global L’analyse indique que les dépenses au profit du secteur se sont établies à près de

475.2 milliards de FCFA sur une estimation initiale du coût global des programmes

du secteur de 565.36 milliards de FCFA sur la période 2007-2015 soit environ

84%.

Le tableau ci-dessous reprend les extrants prévisionnels indiqués dans les

documents de programme pour le PN-AEPA. L’une des questions que la mission

approfondira pendant la prochaine phase serait la comparaison des dépenses aux

différents extrants réalisés dans le secteur afin de formuler une opinion sur

l’efficience dans la réalisation des objectifs.

Tableau 8 : Rappel des extrants du PN-AEPA

Extrants du PN-AEPA Prévisions Réalisations

Rural

Points d'eau moderne (forages et PEM) 17 300

Réseaux d'AEPS 520



Extrants du PN-AEPA Prévisions Réalisations

PEA 75

Remplacement de PEM 4 500

Réhabilitation de superstructures 11 000

Réhabilitation de forages 900

Réhabilitation de puits modernes 100

Réhabilitation de réseaux d'AEPS 250

Réhabilitation de postes d'eau autonome 75

Construction de latrines familiales 395 000

Construction de 60000 puisards à usage individuel 60 000

Construction de 12300 blocs de latrines publiques 12 300

Réhabilitation de 100000 latrines familiales existantes

100 000

Urbain

Forages équipés 92

Stations de pompage et de traitement d'eau de surface 4

Châteaux d'eau 30

Branchements particuliers 180 000

Extensions de réseau 3000

Bornes fontaines 1000

Latrines familiales avec puisard 222 000

Blocs de latrines publiques dans les établissements scolaires, marchés et gares routières 900

5.1.2 Cas du milieu rural : Analyse au niveau des régions

La mission a procédé à l‘analyse comparative des ressources financières investies

par rapport aux extrants réalisés dans les régions. Cette analyse s’est limitée aux

deux dernières années (2013 et 2014) et a porté sur trois extrants à savoir les

forages, les AEPS, et les latrines. Les résultats indiquent qu’il se dégage deux

grands modèles d’efficience. Un premier groupe (A) de régions se distingue par

l’existence d’une corrélation positive entre les ressources allouées et les résultats

atteints. Un deuxième groupe de région (B) se distingue par une corrélation

négative entre les ressources allouées et les résultats atteints.

Au niveau des forages

Figure 8 : Analyse des modèles d’efficience au niveau régional pour le cas des forages



On note que sur 9 Régions étudiées, trois présentent une corrélation négative

entre les ressources investies et les résultats atteints et six régions présentent une

corrélation plutôt positive.

Cas des AEPS

Figure 9 : Analyse des modèles d’efficience au niveau régional pour le cas des AEPS

Pour ce qui concerne les AEPS, on retrouve également ces deux groupes de

régions présentant des situations divergentes. On observe deux régions qui

présentent une corrélation négative contre 7 régions qui présentent une corrélation

positive.

Cas des latrines

familiales Dans le secteur assainissement on retrouve ces mêmes situations divergentes. On

observe là seulement trois régions où une corrélation positive est observée contre

6 régions qui présentent une corrélation négative.

Figure 10 : Analyse des modèles d’efficience au niveau régional pour le cas des latrines familiales

60

62

64

66

68

70

72

74

0

50

100

150

200

250

300

350

2014 2015

Forages BOUCL

E MOUHO

UN

MONTANT PAYE (en millions de FCFA)

REALISATION PHYSIQUE NEUFS

168

170

172

174

176

178

180

182

0

100

200

300

400

500

600

700

2014 2015

Forages CENTRE EST



0

0,5

1

1,5

2

2,5

0

50

100

150

200

250

2014 2015

AEPS CENTRE



0

5

10

15

20

25

30

35

0

500

1000

1500

2000

2014 2015

AEPS SAHEL





ce t

5.1.3 Cas du milieu urbain : Analyse au niveau de l’ONEA

Au niveau du milieu urbain, la mission RDP a noté que l’ONEA a adopté une

approche axée sur la performance avec des audits financiers et techniques

réguliers passant en revue la performance dans l’atteinte des critères clé de suivi

du programme. L’analyse des rapports de l’auditeur indique que l’ONEA a pu

atteindre les objectifs fixés pour ce qui concerne l’eau potable, mais dans le cas de

l’assainissement l’état d’avancement indique que l’ensemble des résultats n’ont pu

être atteints. Les graphiques ci-dessous tirés du rapport de l’auditeur technique

rendent compte de ce fait.

Figure 11 : Performance de l’ONEA dans la mise en œuvre des volets eau et assainissement au

31-12-2014

Source : Rapports de l’auditeur technique, ONEA ; Rapport d’audit technique et financier 2014.

La mission n’a pas noté toutefois dans les rapports techniques de l’auditeur pour

l’ONEA, une analyse des coûts unitaires. Les ratios d’efficience utilisés portent

surtout sur le personnel.

050100150200250300350400450500

0

2000

4000

6000

8000

2014 2015

Latrines familiales BOUCLE MOUHOU

N



0

20

40

60

80

100

0

500

1000

1500

2000

2014 2015

Latrines familiales NORD





5.2 Evaluation comparée des coûts unitaires pratiqués dans le secteur

L’analyse des coûts unitaires a pour objectif d’évaluer les performances du PN-

AEPA dans la réalisation opérationnelle des activités pour la production des

différents extrants du programme. La mission a procédé à un examen de

l’évolution des différents coûts unitaires de réalisation des ouvrages sur la période

sous revue. Le graphique ci-dessous présente cette évolution. On note que même

si d’une manière générale, il n y a pas une tendance uniforme à la baisse des

coûts unitaires au fil des ans, l’évolution des coûts demeure dans une fourchette

raisonnable sauf pour quelques cas exceptionnels.



Figure 12 : Evolution comparée des prix unitaires régionaux pour les AEPS, les forages et les

latrines



6 Analyse de l’efficacité des dépenses publiques du secteur

6.1 Analyse de la performance globale

La mise en place de l’ABS a été accompagnée d’une matrice de performance

sectorielle permettant le calcul de la tranche variable annuelle à allouer par chaque

PTF. Elle est constituée en grande partie par les indicateurs du PN-AEPA

complétés par quelques indicateurs ou mesures du PAGIRE. Cette matrice a

finalement été intégrée dans le rapport de performance sectorielle élaborée à partir

de 2014 dans le cadre du suivi de la SCADD.

Le bilan de la réalisation de chaque cible annuelle est présenté en annexe D.

Comme le montre le graphique ci-dessous, la performance globale a été

moyenne sur l’ensemble de la période (56% des cibles atteintes en moyenne)

avec une tendance à la baisse à partir de 2013. Les années 2013 et 2014 ont

été marqué par deux évènements pouvant expliquer cette tendance : (i) la mise en

place très tardive du budget 2013 et des nouvelles équipes dirigeantes suite à la

scission du Ministère de l’Agriculture et de l’Hydraulique, (ii) l’insurrection populaire

de 2014 qui a perturbé la finalisation des activités dans le dernier trimestre.

Figure 13 : Proportion de cibles annuelles réalisées



Source : Matrices annuelles de performance sectorielle

Toutefois, si l’on tient compte du fait que les cibles ont été mises à jour chaque

année sur la base des performances antérieures et des ressources disponibles, on

devra conclure à une contre-performance globale malgré les circonstances

atténuantes. Cela est particulièrement vrai pour l’indicateur « taux d’accès à l’eau

potable en milieu rural » dont les cibles annuelles n’ont jamais été atteintes. Il en

est de même des indicateurs « Nombre de nouvelles latrines améliorées réalisées

en milieu rural » et « Taux d'accès à l'assainissement familial en milieu urbain

(%) » pour lesquels une seule cible annuelle a été atteinte sur les 6 années

suivies.

Cette situation ne semble apparemment pas être liée à la capacité d’absorption

des crédits par les structures étatiques puisque les indicateurs « Taux d'exécution

du BPO rural (partie budget de l'Etat, dont ressources extérieures inscrites) » et

« Taux d’exécution du budget d’investissement de l’ONEA » affichent chacun une

moyenne globale de 90% sur la période. Non plus aux processus de marchés

publics étant donné que l’indicateur retenu « Taux d'exécution du plan de

passation des marchés Eau et Assainissement en milieu rural (DGRE, DGAEUE,

SP/PAGIRE, Directions Régionales, AE) » affiche une très bonne moyenne de

89% sur la période où il a été suivi (à partir de 2012).

Cependant, l’analyse des rapports d’activités du PN-AEPA et du PAGIRE relèvent

comme principaux goulots d’étranglement du secteur : les processus de passation

et d’exécution des marchés ainsi que les capacités des entreprises et bureaux

d’études à réaliser les prestations dans les délais.

Cette apparente contradiction sera investiguée dans les prochaines étapes de

l’étude.

67%

47%

63%

75%

45% 38%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Proportion de cibles annuelles réalisées

Secteur



6.2 Eau potable en milieu rural

6.2.1 Réalisations physiques et impact sur le taux d’accès

Selon les données des rapports bilan annuels du PN-AEPA4 le secteur a pu

réaliser en moyenne 76% de sa programmation cumulée de 2007 à 2014 exprimée

en Equivalents Points d’Eau Moderne (EPEM)5.

Tableau 9 : Taux de réalisation cumulée des ouvrages d’AEP en milieu rural

Programmé Réalisé % réal

B du Mouhoun 1 669 1 650 99%

Cascades 1 263 743 59%

Centre 544 756 139%

Centre-Est 1 447 1 548 107%

Centre-Nord 1 684 1 255 75%

Centre-Ouest 1 912 1 350 71%

Centre-Sud 1 229 1 171 95%

Est 2 270 1 391 61%

Hauts-Bassins 1 380 987 72%

Nord 2 218 1 644 74%

Plateau-Central 1 321 1 168 88%

Sahel 3 098 1 670 54%

Sud-Ouest 1 199 723 60%

Total EPEM 21 235 16 057 76%

L’évolution annuelle de ce taux au niveau national est présentée dans le graphique

ci-dessous.

Figure 14 : Evolution du taux de réalisation physique AEP rural

4 Il y a une divergence entre les chiffres des rapports annuels 2007, 2008 et 2009

avec le récapitulatif présenté dans le rapport 2014. Nous avons retenu cette

dernière source. 5 1EPEM= 1 PEM (forage équipé de PMH ou puits moderne) et dessert 300

personnes selon les normes nationale. 1 Borne Fontaine (BF) correspond à 1,7

EPEM car elle dessert 500 personnes en milieu rural selon les normes nationales.



Si l’on considère que 2007 et 2008 voire 2009 correspondent à la fin des projets et

programmes initiés avant l’ère du PN-AEPA, ce graphique montre que la

dynamique du PN-AEPA n’a véritablement commencé à prendre corps et à

impacter positivement les performances sectorielles qu’à partir de 2012.

En ce qui concerne l’impact de ces réalisations sur le taux d’accès, le graphique ci-

dessous indique une certaine corrélation de 2007 à 2012 puis une stagnation du

taux d’accès malgré l’important volume d’EPEM réalisés en 2013 et en 2014. Cela

suggère que la réduction du nombre de village n’ayant aucun accès à l’eau au fil

des années implique une plus forte exigence en termes de ciblage des sites

d’intervention pour éviter un suréquipement des villages déjà couverts.

Figure 15 : Corrélation entre points d’eau réalisés et taux d’accès

En termes de personnes desservies, si l’on considère qu’un EPEM alimente

théoriquement 300 personnes, les taux d’accès issus de la base de données INO

indiquent une faible efficacité des réalisations faites. En effet selon le tableau ci-

dessous, le nombre de personnes supplémentaires desservies (selon l’INO) entre

2007 et 2014 ne représente que 56% du potentiel de théorique de desserte des

points d’eau réalisés. En d’autres termes, un point d’eau ne dessert en

moyenne que 169 personnes contre 300 selon les normes nationales.

71% 76%

53% 63% 65%

92% 99%

93%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Taux de réalisation physique AEP rural

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

-

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

EPEM réalisés et taux d'accès

EPEM

Taux accès

Linéaire (EPEM)



Tableau 10 : Nombre de personnes desservies AEP rurale

EPEM réalisés

Pop théorique desservie

Pop desservie 2006

Pop desservie 2014

Pop supl. desservie 2006-2014 Efficacité

B du Mouhoun 1 650 495 100 560 693 925 682 364 989 74%

Cascades 743 223 000 193 793 332 882 139 089 62%

Centre 756 226 900 107 821 185 324 77 503 34%

Centre-Est 1 548 464 400 533 575 775 560 241 985 52%

Centre-Nord 1 255 376 500 686 700 942 133 255 433 68%

Centre-Ouest 1 350 405 000 537 617 764 598 226 981 56%

Centre-Sud 1 171 351 200 379 837 571 522 191 685 55%

Est 1 391 417 200 525 505 763 108 237 603 57%

Hauts-Bassins 987 296 000 351 514 557 622 206 108 70%

Nord 1 644 493 300 541 568 816 327 274 759 56%

Plateau-Central 1 168 350 500 421 592 545 953 124 361 35%

Sahel 1 670 500 900 317 924 598 319 280 395 56%

Sud-Ouest 723 217 000 343 053 431 569 88 516 41%

Total 16 057 4 817 000 5 501 192 8 210 599 2 709 407 56%

Cette situation semble être la résultante deux principaux facteurs :

› Les imperfections de l’outil de calcul du taux d’accès à l’eau potable en milieu

rural. Son audit est en cours et devrait apporter les éclairages et ajustements

nécessaires.

› Le mauvais ciblage des sites d’intervention : faible appropriation des outils de

programmation existants, mauvaise gouvernance, volonté de certains

partenaires de se cantonner dans une zone d’intervention donnée, etc.

L’approche programmatique mise en place à travers le PN-AEPA avait entre

autres pour objectif d’atténuer ces phénomènes. Ce chantier reste visiblement

d’actualité.

6.2.2 Fonctionnalité du service

Dans le cadre du PN-AEPA la fonctionnalité du service en milieu rural est suivi à

travers deux indicateurs : le « Pourcentage de points d'eau modernes (PEM)

fonctionnels en milieu rural » et le « Pourcentage de systèmes d'adduction d'eau

potable simplifiés fonctionnels en milieu rural »

Le premier indicateur est passé de 81% en 2008 à 89% en 2014 contre une cible

de 90%, ce qui est un taux relativement bon dans un contexte de faible

professionnalisation de la gestion des PEM. Même si cette performance

pourrait être relativisée par l’important volume de réhabilitations réalisées dans le

cadre du PN-AEPA.

Les deux graphiques ci-dessous montrent une corrélation normale entre le taux de

panne et l’année de réalisation. Le second graphique soulève tout de même

quelques préoccupations sur la qualité des ouvrages réalisés. En effet il n’est

pas normal d’enregistrer ce niveau de pannes pour des ouvrages aussi récents

que ceux des 3 voire 5 dernières années.



Figure 16 : Taux de panne des PMH en fonction de l’âge

Source : INO 2014

Figure 17 : Taux de panne par année de réalisation

Source : INO 2014

Quant au second indicateur lié aux AEPS/PEA, il est passé de 62% en 2008 à

77% en 2014 contre une cible de 80%. Ici les réhabilitations n’ont pas eu le même

effet qu’au niveau des PEM suggérant que la viabilité des installations et leurs

modalités de gestion sont plus que problématiques. La gestion déléguée qui

est le modèle préconisée par la réforme du système de gestion décidée en 2002

n’est par ailleurs en place que dans 51,5% des AEPS/PEA en 2014. Il y a lieu de

réaliser un audit de performance la gestion des AEPS/PEA à l’échelle nationale

afin d’identifier les véritables goulots d’étranglement.

On retrouve par ailleurs la même préoccupation sur les AEPS/PEA

récemment réalisées et qui sont déjà en panne : 7% des AEPS/PEA réalisés en

11%

12%

8%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

Ens. < 2007 2007-2014

Panne PMH et âge

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Panne et année de réalisation



2013 sont déjà en panne en 2014, 4% de ceux de 2014 sont en panne la même

année ?

Figure 18 : Taux de panne des AEPS/PEA par année de réalisation

Source : INO 2014

Plus généralement, on note un faible suivi de la fonctionnalité du service public de

l’eau en milieu rural. Les indicateurs suivis ne permettent pas d’appréhender la

qualité du service ni les conditions d’accès.

6.3 Eau potable en milieu urbain

L’atteinte des OMD en matière d’AEP dès 2013 dans le périmètre de l’ONEA

indique une grande efficacité de cet acteur. Toutefois l’indicateur utilisé ne

reflète pas tout à fait la réalité de la desserte en potable des centres concernés. Il

n’est en effet pas rare de constater des pénuries d’eau à certaines périodes de

l’année dans des quartiers pourtant connectés au réseau de l’ONEA.

L’analyse des taux de réalisation investissements réalisés chaque année indique

une difficulté au niveau de la réalisation des ouvrages de stockage (châteaux

d’eau et autres réservoirs). Cela semble être dû à une faible maitrise de ce type

d’ouvrages par les entreprises locales.

Tableau 11 : Taux de réalisation cumulée des investissements par ONEA

2008-2014

Programmé Réalisé %

Extension réseau (Km) 4 256 3 337 78%

Capacité de production (M3/j) 122 092 77 860 64%

Capacité de stockage (M3/j) 64 900 21 000 32%

19% 23%

16%

38%

19%

27% 29%

9% 5%

7% 4%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Panne AEPS/PEA et année réalisation



Branchement particuliers 263 475 164 239 62%

Bornes fontaines 2 162 1 329 61%

Source : rapports annuels du PN-AEPA.

6.4 Assainissement

6.4.1 Milieu rural

Au niveau de l’assainissement, le principal indicateur suivi dans le cadre des OMD

est le taux d’accès des ménages aux latrines. L’enquête nationale réalisée en

2010 a montré un niveau très faible (0,8%) de cet indicateur. Il est était de ce fait

difficile d’envisager l’atteinte des OMD. La matrice de performance sectorielle a

sur cette base définie des cibles réalistes à partir de 2012 qui ont toutes été

atteintes chaque année. Le taux d’accès est passé de 3,1% en 2012 à 9% en

2014. Paradoxalement les cibles annuelles relatives au nombre de latrines

réalisées n’ont pas été atteinte de 2009 à 2013. Ce qui indique qu’aucun lien ne

semble avoir été établi entre les taux d’accès visés et le nombre de latrines à

réaliser.

Un traitement des données partielles issues des rapports bilan du PN-AEPA dans

4 régions (Est, Boucle du Mouhoun, Plateau Central, Centre)6 montre que les

ONG ont joué un rôle majeur dans la réalisation des latrines familiales dans le

cadre du PN-AEPA. L’Etat et les projets sous sa tutelle n’ont réalisé que 21% du

nombre total de latrines sur la période.

Tableau 12 : Contribution des partenaires dans la réalisation des latrines familiales en milieu rural

Réalisation latrines familiales 2008-20157

Est BdM PC Centre Total %

ABS/Etat 2 006 2 492 1 143 3 890 9 531 18%

Projets sectoriels - 1 785 - - 1 785 3%

Projets autres secteurs 14 - - - 14 0%

ONG 10 794 11 854 16 175 587 39 410 73%

Communes 1 342 202 834 1 379 3%

Autres 685 80 179 804 1 748 3%

Total 13 500 16 553 17 699 6 115 53 867 100%

Source : rapports annuels CRP

Malgré ce rôle plutôt modeste de l’Etat en matière de financement direct de la

réalisation de latrines familiales, il faut reconnaitre que sa mobilisation en faveur de

l’assainissement familial a été sans précédent dans le cadre du PN-AEPA. Cette

forte mobilisation a certainement eu un impact sur la dynamique observée au

6 Seulement 4 régions sur 13 ont répondu à la demande de la DGRE de mettre à

notre disposition les rapports bilan régionaux depuis le début du PN-AEPA. 7 Sauf 2012 pour la région de l’Est pour laquelle le rapport bilan 2012 ne figure pas

dans le lot transmis à la mission.



niveau des ONG. La question de fond réside au niveau de l’efficacité des

instruments de financement utilisés par l’Etat.

6.4.2 Milieu urbain

Au niveau de l’urbain, l’indicateur taux d’accès à l’assainissement familial est

passé de 17% en 2008 à 32% en 2014 n’atteignant qu’une seule fois (en 2009)

la cible annuelle retenue dans la matrice de performance sectorielle. Les véritables

raisons de cette contre-performance n’apparaissent pas dans les rapports

consultés par la mission. L’ONEA semble toutefois avoir décidé d’un changement

de sa stratégie d’intervention à partir de 2013 en transférant aux communes les

ressources financières destinées à l’assainissement familial dans ses centres. Il y

a lieu d’apprécier le niveau d’opérationnalisation de cette stratégie lors de la

prochaine étape.

Au niveau d l’assainissement collectif il ressort des rapports bilans du PN-AEPA

que les avancées sont assez modestes. Bien l’objectif de réalisation du réseau

d’égout est à 67% en fin 2014 par rapport à l’objectif visé en 2015, l’objectif de

raccordement des abonnés au réseau n’est qu’à 45%. Il semble que les objectifs

initiaux ont été quelque peu optimistes.

6.5 GIRE

Le système de suivi-évaluation du PAGIRE a mis en place à partir de 2012 un outil

d’évaluation du niveau de réalisation physique des activités programmées sur

chaque objectif spécifique. Le résultat semble indiquer un niveau satisfaisant de

réalisation annuelle de la plupart des objectifs spécifiques avec une courbe

ascendante au niveau de l’objectif global.

Tableau 13 : Taux de réalisation physique du PAGIRE 2 par objectif

Objectifs général et

spécifiques

Responsable 2012 2013 2014

OG : Assurer la gestion

intégrée des ressources en

eau (GIRE) au Burkina Faso à

l’horizon 2015 au profit du

développement socio-

économique

73%

74% 81%

OS1 : Gérer de manière

concertée les ressources en

eau des bassins

hydrographiques du pays à

travers les agences de l’eau

DGRE/Agences

de l’Eau

71%

82% 82%

OS2 : Assurer

l’opérationnalisation du cadre

politique juridique et financier

de gestion des ressources en

eau à l’horizon 2015

DGRE

65%

62% 71%

OS3 : Assurer le suivi et DGRE 71% 54% 79%



développer la connaissance

des ressources en eau au

bénéfice des usages à travers

le Système National

d’Information sur l’Eau

OS4 : Assurer la coordination

et le suivi du processus de la

GIRE à travers

l’opérationnalisation du

SP/PAGIRE

SP/PAGIRE

87%

83% 86%

Source : rapports annuels du PAGIRE.

Toutefois le taux de réalisation du budget annuel du PAGIRE semble indiquer une

tendance à la baisse de la performance à partir de 2012.

Figure 19 : Evolution du taux de réalisation du budget du PAGIRE

Source : rapports annuels du PAGIRE

Quoi qu’il en soit il apparait que le SP/PAGIRE a été plus performante dans

l’exécution de son plan de travail et budget que les autres structures

d’exécution comme la DGRE et les Agences de l’Eau. Les principales

contraintes observées concernent :

› La lourdeur des procédures de passation des marchés avec souvent des

marchés qui sont restés dans le circuit pendant plus d’une année. C’est le cas

des marchés relatifs aux études complémentaires sur la CFE, au SDAGE du

Nakanbé, à la restructuration des CLE du Nakanbé… ;

› Les longs délais dans le processus de signature de décrets et d’arrêtés. C’est

le cas de la signature des arrêtés d’approbation des conventions constitutives

des agences de l’eau qui ont été introduits en 2011 et dont les signatures ne

sont intervenues qu’au dernier trimestre 2012

71%

55% 52%

23%

84%

77% 72%

59%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Réalisation du budget annuel PAGIRE



› La lenteur dans la conduite des activités liées soit à la défaillance des

prestataires ou à la lenteur de la réaction de l’administration par rapport à

l’examen des produits fournis par les prestataires ;

› L’insuffisance de ressources humaines dans les structures qui réduisent leurs

capacités d’action ;

› La lourdeur des procédures administratives et financières internes à la DGRE

pour la mise à disposition des ressources au profit de ses services

techniques.

Par ailleurs, les agences de l’Eau ne bénéficient pas encore pleinement de leur

statut de GIP faute de personnel administratif et financier (DAF, Contrôleur

financier, comptable public) leur permettant d’exécuter leur budget et de passer

leurs marchés en toute autonomie à l’image des sociétés d’Etat. Seule l’Agence du

Nakanbé remplit ces conditions depuis avril 2015.

6.6 Principaux enseignements de l’analyse de l’efficacité de la dépense

Au niveau de l’eau potable, les investissements réalisés ne semblent pas avoir eu

l’impact escompté au niveau du taux d’accès en milieu rural. En plus des

investigations à mener pour parfaire l’outil de calcul du taux de d’accès, il y a lieu

de doter le secteur des instruments de gouvernance lui permettant d’améliorer

l’efficacité du ciblage des sites d’intervention. Les actions nécessaires sont déjà

planifiées dans le Programme Gouvernance Eau et Assainissement.

Des préoccupations émergent quant à la qualité des ouvrages réalisés du fait des

taux de panne constatés dès les premières années de mise en service. Il serait

indiqué de réaliser un audit des installations concernées ainsi que des conditions

de leur réalisation afin d’en déceler les véritables causes. Mais on peut d’ores et

déjà supposer que cela soit en grande partie liée à une inefficacité/faiblesse dans

l’exercice de la fonction de maitre d’ouvrage.

Malgré l’important volume de réhabilitations réalisées dans le cadre du PN-AEPA,

le niveau de pannes enregistré sur les AEPS/PEA reste préoccupant. Il est

recommandé de revisiter la stratégie nationale de gestion de ces systèmes avec

comme première étape un audit approfondi de la viabilité et de la gestion des

installations existantes. Cette stratégie devra aussi définir un dispositif intégré de

suivi et de régulation du service public de l’eau en milieu rural et semi-urbain.

En matière d’assainissement, il n’était de toute évidence pas possible d’atteindre

les OMD compte du contexte de départ. La dynamique du PN-AEPA a toutefois

permis de mettre en lumière l’importante contribution des ONG ainsi que les

difficultés de l’Etat et même de l’ONEA à jouer le rôle d’opérateur dans la

réalisation de l’assainissement familial. Cette expérience devra être capitalisée

dans le nouveau programme AEUE post 2015 pour placer l’Etat davantage dans

un rôle de régulation, de fédération et d’impulsion de la dynamique des autres

intervenants (Collectivités, ONG, privé).

Au niveau de la GIRE, en plus de la complexité du processus, les performances

ont été contraintes par l’inadéquation du cadre institutionnel. La DGRE qui était en

charge de la majorité des résultats du PAGIRE ne semble pas avoir accordé une



priorité suffisante aux activités y relatives tout au plus pendant la phase 2. Cela

pourrait être dû à l’immensité de son mandat qui couvrait l’eau potable, la GIRE et

les aménagements hydrauliques. Ce mélange entre les fonctions de gestion et

d’usages de l’eau n’était de toutes les façons pas conforme aux principes de la

GIRE.

La mise en place des Agences de l’Eau dans toutes les 5 espaces de gestion s’est

réalisée assez tardivement, en particulier pour les 4 dernières. Leur niveau

d’opérationnalité de leur permet pas encore (excepté l’agence du Nakanbé) de

développer pleinement leur potentiel en matière de décentralisation de la gestion

de l’eau. Ce processus est toutefois engagé et devra être accompagné en droite

ligne avec les actions programmées dans le programme GIRE post 2015.



7 Analyse de l’équité dans l’allocation des dépenses publiques

7.1 Objectifs poursuivis

Le document de politique et stratégies en matière d’eau de 1998 retient l’équité

parmi ses principes et l’évoque en ces termes : « Le droit d’accès à l’eau potable

est reconnu par la loi fondamentale. Les différentes catégories de population

doivent être traitées de façon équitable pour l'accès à l’eau potable. De même,

l'équité doit être recherchée dans la répartition de la ressource en eau, son

utilisation économique ainsi que dans les dispositions prises pour la protection et la

gestion des ressources en eau. »

Pour l’application du principe d’équité, le même document préconise de :

› Affiner les procédures de péréquation des prix des services et mieux en

définir les champs d’application ;

› Améliorer le taux d’accessibilité des usagers aux réseaux de distribution;

› Veiller à une répartition équitable des quantités d'eau distribuée lors des

pénuries d'eau;

› Fixer un prix équitable suivant la qualité des services rendus aux différentes

catégories d'usagers (distribution à domicile, distribution à la borne fontaine,

variabilité de la qualité, etc.)

Quant à la loi d’orientation sur l’eau de 2001, elle demande aux gestionnaires du

service public de l’eau de « se conformer, en particulier, au principe d’égalité entre

les usagers, au principe de continuité, selon lequel le service doit fonctionner de

manière régulière et ininterrompue et au principe d’adaptation du service à

l’évolution des besoins collectifs et aux exigences de l’intérêt général. »

Au niveau du PAGIRE 2, l’équité est évoquée au niveau de l’un des indicateurs de

l’objectif global : « Contribution à la satisfaction des demandes en eau des usages

et usagers réalisée par les agences de l’eau avec équité. ». Le niveau

d’opérationnalisation actuel des agences ne leur pas encore permis d’exercer leur

mission dans ce domaine.



L’analyse portera donc que sur l’eau potable et l’assainissement. Le

document de programme du PN-AEPA évoque l’équité (i) en recommandant de

cibler prioritairement les ayant les taux d’accès les plus faibles pour l’AEP rural, (ii)

en mentionnant comme l’un des objectifs pour le milieu urbain « la réduction des

disparités régionales du taux d’accès à l’eau potable et à l’assainissement ».

Cependant, aucune cible spécifique n’a été fixée en termes d’objectif à atteindre

en fin de programme. Ce n’est qu’en cours de mise en œuvre (2011) qu’un

indicateur « d’équité » a été défini, avec l’objectif de réduire le nombre de

communes ayant un taux d’accès à l’eau potable inférieur à 65%.

7.2 Analyse des disparités régionales

7.2.1 Eau potable

Selon la matrice de performance sectorielle, la cible de moins de 120

communes dont le taux d’accès est inférieur à 65% n’est pas atteinte.

Au niveau des régions, on constate que parmi les 5 régions qui avaient les taux les

plus bas au démarrage du PN-AEPA, seules deux (Sahel, Boucle du Mouhoun) se

situent en 2014 parmi celles qui ont connu la plus forte progression. Les trois

autres (Est, Cascades, Haut-Bassins) enregistrent les progressions les plus

modestes, la région de l’Est étant celle qui a le moins progressé (+5%).

Tableau 14 : Progression du taux d’accès à l’eau potable en milieu rural

Régions 2006 2014 Progrès

2006-2014

B du Mouhoun 42,1 59,7 17,6

Cascades 45,4 54,3 8,9

Centre 54,1 86,8 32,7

Centre-Est 57,9 72 14,1

Centre-Nord 62,4 71,2 8,8

Centre-Ouest 54,4 66,3 11,9

Centre-Sud 67,9 80,9 13

Est 45,8 51 5,2

Hauts-Bassins 38 48,8 10,8

Nord 53,1 74,3 21,2

Plateau-Central 66,5 78,5 12

Sahel 35,2 53 17,8

Sud-Ouest 64 70,8 6,8



Il est vrai que l’Etat n’a parfois par le contrôle des partenaires intervenant en

approche projet qui très souvent décident sur la base des critères qui leur sont

propres, des régions ou communes de leur intervention. Cependant à partir de

2010, l’Etat a pu disposer d’un ABS qui est l’outil par excellence de régulation.

Plusieurs facteurs peuvent avoir contribué à la persistance des disparités

constatées.

1 Une allocation des ressources non corrélée avec les besoins réels des

régions et des communes.

Au niveau national l’allocation des ressources aux régions serait basé sur deux

critères objectifs : i) taux d’accès, ii) présence d’autres partenaires ou projets dans

la région, iii) volonté de permettre à toutes les DREA de s’exercer à la gestion des

crédits délégués. Beaucoup de nos interlocuteurs ont aussi reconnu qu’à ces

critères se sont souvent ajoutés d’autre critères d’ordre politique. Cette hypothèse

sera vérifiée en mettant en relation les crédits délégués aux régions et leurs

besoins en points d’eau après déduction des autres financements acquis.

En ce qui concerne les communes, il est établi que les transferts de l’Etat n’ont pas

tenu compte de leur besoins réels. Mais vu les volumes de ces transferts, leur

impact ne serait que limité sur les déséquilibres observés.

2 Faible efficacité du ciblage au niveau des régions et des communes

A l’intérieur d’une région, le choix des communes d’intervention par les DREA

serait basé sur le taux d’accès. Il semble aussi que les villages d’intervention sont

choisis par les communes. Mais il manque à ce niveau une procédure formalisée

permettant d’en assurer la traçabilité.

Par ailleurs, l’étude de cas deux régions semble indiquer la nature des

partenaires intervenant dans une région peut avoir un effet sur l’efficacité du

ciblage. Il s’agit de la région de la Boucle du Mouhoun qui fait partie de celles qui

ont connu la plus forte progression du taux d’accès entre 2006 et 2014 et de la

région de l’Est qui est dans la situation inverse.

Selon les données du tableau ci-dessous, les deux régions ont des performances

équivalentes en termes de réalisation des besoins en EPEM pour les OMD.

Tableau 15 : Taux de réalisation des EPEM prévus par les OMD

OMD Réalisation

PEM BF EPEM OMD Réalisé 2007-2014

% Réal. EPEM OMD

B du Mouhoun 1 794 996 3 454 1 650 48%

Cascades 626 208 973 743 76%

Centre 179 104 352 756 215%

Centre-Est 926 551 1 844 1 548 84%

Centre-Nord 1 141 715 2 333 1 255 54%

Centre-Ouest 1 023 816 2 383 1 350 57%

Centre-Sud 755 218 1 118 1 171 105%

National 51,5 64,1 12,6



Est 1 397 645 2 472 1 391 56%

Hauts-Bassins 999 754 2 256 987 44%

Nord 1 266 472 2 053 1 644 80%

Plateau-Central 608 340 1 175 1 168 99%

Sahel 1 817 381 2 452 1 670 68%

Sud-Ouest 633 116 826 723 88%

Total 13 164 6 316 23 691 16 057 68%

Source : rapports annuels PN-AEPA

Toutefois au niveau de la Boucle du Mouhoun, l’Etat et les projets sous tutelle du

Ministère en charge de l’Eau ont été les principaux acteurs (63% d’EPEM réalisés).

Figure 20 : Contribution des acteurs de la boucle du Mouhoun à la réalisation des EPEM

Tandis que dans la région de l’Est, l’Etat n’a pas eu la même influence.

Figure 21: Contribution des acteurs de l’Est à la réalisation des EPEM

ABS/ETAT 22%

Projets sectoriels

41%

Projets autres secteurs

3%

ONG 14%

Communes 12%

Autres 8%

RÉALISATIONS AEP PAR ACTEUR-BDM

ABS/ETAT 14%

Projets sectoriels

16%

Projets autres secteurs

16%

ONG 38%

Communes 10%

Autres 6%

RÉALISATIONS AEP PAR ACTEUR-EST



Cette tendance mériterait toutefois d’être confirmée après traitement des données

(non encore reçues) des autres régions.

3 Utilisation des outils non adaptés pour l’arbitrage

En effet, le taux d’accès n’est pas un critère suffisant pour un arbitrage équitable.

La répartition devrait plutôt se faire au prorata du nombre de personnes non

desservies par zone considérée. Par la situation au niveau des communes étant

très dynamique, les listes prioritaires des PDC-AEPA doivent être annuellement

mises à jour. Les outils permettant d’éviter ces écueils (BPO ascendant sur la base

des priorités des communes) ont été initiés de 2011 à 2013 mais n’ont jamais été

opérationnalisés.

Il reste par ailleurs à vérifier que le mode de calcul du taux d’accès reflète

suffisamment la réalité du terrain en prenant en compte la spécificité de chaque

région, notamment la densité de la population. Ce facteur peut en effet introduire

un biais dans l’appréciation des disparités.

Dans le périmètre de l’ONEA, une analyse de la disparité entre les centres pourra

être faite dès que la mission disposera de données sur la situation initiale des taux

d’accès avec la nouvelle méthode de calcul adoptée par l’ONEA.

Par ailleurs, on note qu’en règle générale les pouvoirs publics semblent accorder

plus d’attention au milieu urbain par rapport au rural. Il y a là des fortes disparités

en termes de qualité de service et d’accessibilité. Cela se traduit aussi par le

niveau de mobilisation des financements nécessaires au PN-AEPA, si l’ONEA a pu

mobiliser 99% des financements, le milieu n’en était qu’à 67% en 2014.

7.2.2 Assainissement

En ce qui concerne l’assainissement familial en milieu l’exploitation des données

de l’Enquête nationale de 2010 et du rapport annuel 2014 du PN-AEPA, il existe

des disparités assez importantes dans les progrès réalisés par les différentes

régions.

Tableau 16 : Progression du taux d’accès à l’assainissement familial en milieu rural

2010 2014 Progrès

B du Mouhoun 1,1 4,8 3,7

Cascades 0,5 5,9 5,4

Centre 2,2 20,8 18,6

Centre-Est 0,9 14,1 13,2

Centre-Nord 0,8 12,4 11,6

Centre-Ouest 0,4 7,3 6,9

Centre-Sud 0 3,5 3,5

Est 0,4 7,3 6,9

Hauts-Bassins 0,2 9,6 9,4

Nord 0,1 10 9,9



Plateau-Central 2,8 17,4 14,6

Sahel 1 4,7 3,7

Sud-Ouest 0,7 7,7 7

Burkina Faso 0,8 9 8,2

Figure 22 : Progression du taux d’accès à l’assainissement familial en milieu rural

Les régions du Sahel, du Centre-Sud et de la Boucle du Mouhoun sont celles qui

ont connu les plus faibles progressions. Les déterminants de cette situation seront

appréciés lorsqu’on disposera de l’ensemble des rapports annuels du PN-AEPA

aux fins d’apprécier l’équité dans l’allocation des ressources publiques en direction

des régions.

7.3 Analyse de l’accessibilité pour les ménages

Il n’existe pas de données permettant de déterminer un taux d’accessibilité

économique ou financière des ménages aux services d’eau et d’assainissement.

Les statistiques existantes (secteur, INSD) ne traitent que de l’accessibilité

physique.

On note cependant une apparente iniquité de la politique tarifaire entre

l’urbain et le rural. Alors que la pauvreté économique est essentiellement rurale

au Burkina, l’eau potable y est vendue plus chère (en moyenne 500 FCFA/m3 sur

les AEPS/PEA) qu’en milieu urbain (188 FCFA/m3 à la borne fontaine et pour les

abonnés ne consommant pas plus de 8 m3 par mois). Il y a par ailleurs un système

de subvention croisée qui permet de garantir le même tarif sur l’ensemble des

centres ONEA. Cette question a été au cœur des préoccupations sectorielles ces

dernières années et une politique tarifaire pour le milieu semi-urbain est en cours

d’élaboration.



Une autre source d’iniquité concerne les conditions initiales de réalisation

d’infrastructures d’AEP. En milieu rural dans l’optique de susciter une plus forte

appropriation des points d’eau par les bénéficiaires, une contribution initiale de 150

mille francs par PEM et de 400 mille francs par BF est demandée au village avant

toute intervention. Cela est problématique à plus d’un titre :

› Une telle contribution n’est pas demandée en milieu urbain pour la

construction de bornes fontaines

› Compte du risque de retard le programme d’investissement, cette contribution

n’est dans les faits pas exigée à tous les bénéficiaires avant le démarrage des

travaux. Ce qui entraine un traitement inégal entre les villages qui se sont

acquittées de leur obligation dans les délais et ceux qui ne l’ont pas fait.

› La destination finale des fonds collectés n’est pas claire. Les DREA sont

censées les reverser dans un compte trésor tenu par la DAF du Ministère en

charge de l’eau et de l’assainissement (MEA).

› Aucune étude n’a prouvé que cette contribution financière joue un rôle

déterminant dans l’appropriation des ouvrages.

Dans le contexte de l’approche fondée sur les droits humains où les anciens

bénéficiaires deviennent des détenteurs de droits et usagers du service public de

l’eau, cette contribution financière initiale devra tout simplement être abolie.

Au niveau de l’assainissement la politique de subvention des ouvrages

familiaux du fait qu’elle n’est pas ciblée sur une catégorie précise de la population,

crée de fait une iniquité entre ceux qui en bénéficient et ceux qui devront réaliser

leurs ouvrages par leurs moyens.

7.4 Principaux enseignements de l’analyse de l’équité

Les instruments et processus mis en œuvre dans le cadre du PN-AEPA n’ont pas

permis d’améliorer significativement l’équité dans l’accès aux services d’eau et

d’assainissement.

Au niveau de la réduction des disparités régionales en milieu rural, les données

disponibles semblent suggérer une plus grande efficacité de l’Etat dans le ciblage

des sites d’intervention comparativement aux autres acteurs. Si cette hypothèse se

confirme l’enjeu pour le secteur serait d’amener les autres intervenants à

davantage inscrire leurs réalisations dans le respect des objectifs sectoriels, en

particulier ceux relatifs au développement harmonieux des territoires.

En ce qui concerne l’accessibilité financière, on devra travailler à l’aboutissement

des initiatives visant la mise en place d’une politique tarifaire volontariste pour le

milieu rural et semi-urbain. Il pourrait aussi être utile de concevoir dispositif de suivi

de l’accessibilité financière aux services d’eau et d’assainissement afin de mieux

orienter les actions publiques.



8 Revue critique de la gestion financière du secteur

8.1 Référentiels de gestion financière dans le secteur

Le PN-AEPA et le PAGIRE ont été développés en considérant deux principes majeurs liés à l’approche programme : (i) un alignement sur les procédures nationales et des efforts visant à accroître l'utilisation de systèmes locaux d'élaboration et de mise en œuvre des programmes, de gestion financière, de suivi et d'évaluation. (ii) l’orientation résultats. La mise en pratique de ces principes impliquait un renforcement de la gestion financière dans le secteur.

La tutelle financière du PN-AEPA a été confiée au Ministère en charge des finances et du budget avec pour rôle d’assurer « l’approvisionnement judicieux du programme en ressources financières et humaines, afin d’assurer la réalisation efficiente des activités prévues » et dans le contrôle. Le Manuel type de procédures administratives financières et comptables du PN-AEPA à l’horizon 2015 reflète donc ces principes majeurs.

Le processus de programmation adopté dans ce cadre est ascendant du niveau communal et régional vers le niveau national et se déroule dans le cadre de l’exercice budget programme. La programmation est pilotée par les régions mais elle débute en principe d’abord par la quantification et la planification des besoins exprimés et retenus du plan de développement communal (PDC-AEPA). Les directions régionales consolident ensuite ces informations dans le format budget programme et organisent des sessions régionales d’adoption des programmes par le Comité Régional de pilotage (CRP). Les budgets régionaux (BPO) élaborés suite à ces travaux sont transmis à la DGRE qui fait la consolidation. Ils sont ensuite examinés et adoptés par le Comité National de Pilotage (CNP) et retranscrits dans l’avant-projet de budget du ministère. La programmation se fait sur la base des objectifs d’atteinte des OMD à l’horizon 2015. Ce processus de programmation doit en principe être bouclé avant le début de l’exercice budgétaire qui commence le 1

er janvier de chaque année.

L’exécution budgétaire des dépenses du secteur repose sur les principes de gestion des finances publiques établis au niveau national. Un système spécifique de reporting financier de l’utilisation des fonds reçus avait été prévu pour permettre une traçabilité de l’utilisation des ressources allouées au programme. Le manuel de procédures prévoyait que les rapports financiers trimestriels soient élaborés au niveau de chaque structure (Directions centrales et régionales) avec une consolidation par la DGRE.



Le contrôle des dépenses exécutées dans le secteur est soumis à un contrôle

financier interne résultant du contrôle à priori de la dépense publique. Le contrôle

permanent interne relevait de la responsabilité des structures qui reçoivent des

fonds. Enfin un système d’audits financiers et techniques sur la gestion financière

et opérationnelle du programme avait été prévu et portait sur des audits externes,

ou des audits des organes de contrôle de l’Etat burkinabé et de chaque partenaire

technique et financier.

En milieu urbain, les référentiels en matière de gestion financière sont ceux de

l’ONEA qui a eu la responsabilité de développer le secteur AEPA dans le cadre de

son plan de développement 2005-2015, en relation avec les collectivités

territoriales. Les modes et procédures d’exécution sont donc ceux décrits dans le

manuel des procédures administratives, financières et comptables de l’ONEA.

8.2 Mécanismes et procédures en place pour l’allocation stratégique des ressources

Les processus et les outils institués dans le cadre du PN-AEPA pour la

programmation budgétaire à travers notamment le budget programme se

sont révélés très pertinents. La mission a pu noter une bonne internalisation et

appropriation par tous les acteurs des processus de programmation et des outils

associés. La collecte des informations se poursuit suivant la ligne ascendante

depuis les régions vers le niveau central. La programmation au niveau régional se

fait toujours de manière concertée au niveau régional et associe les directions

régionales, les communes et les différents projets et programmes intervenant au

niveau régional. La remontée des informations est aussi effective du niveau

régional vers le niveau national et la tenue des instances du Comité national de

pilotage est aussi régulière. La performance du programme dans ce sens apparait

remarquable mais le calendrier initial prévu pour le processus budgétaire n’est pas

respecté.

Le processus budget programme n’a pas réussi à prendre suffisamment de

la hauteur et l’articulation avec le processus budgétaire de l’Etat est demeuré

faible. L’exercice budget programme institué depuis 2007, aurait en effet dû être

porté au plus haut niveau et placer le secteur en pole position dans le cadre des

réformes en cours pour la mise en place de budget programme intégral pour l’Etat.

Au-delà de leur rôle dans la collecte des informations, l’exercice n’a pas réussi à

influer sur le processus de programmation et d’allocation budgétaire du secteur. Le

budget programme est beaucoup plus resté un outil pour la gestion des ressources

des partenaires techniques et financiers.

Les mécanismes en place ne permettent pas toujours d’assurer une allocation stratégique transparente des ressources. La mission a noté que malgré une abondance d’informations produites dans le cadre des processus de programmation régionaux, ces informations n’étaient pas analysées afin d’éclairer les décisions d’allocation stratégiques de ressources. Il n’existe pas un cadre formel, de décision pour la réallocation des ressources entre les régions. Les allocations faites en faveur des régions. L’exemple de la région de l’est est dans ce sens très illustratif. Cette région qui présente des niveaux de taux d’accès très faible a bénéficié de peu de ressources comparativement à la région du Sahel par exemple. Cette analyse est aussi identique pour ce qui concerne les transferts faits en faveur des communes. La formule de transferts retient un montant unique pour l’ensemble des communes des régions sans aucune distinction en fonction des



différences de taux d’accès. Pourtant l’existence de l’ABS offrait une opportunité réelle pour prendre de telles décisions dans la mesure où l’Etat pouvait décider de manière discrétionnaire des régions à privilégier indépendamment des zones de concentration éventuelles des PTF. La mission a par ailleurs relevé lors des visites en régions, la méconnaissance par les acteurs régionaux et communaux des règles de répartition des ressources.

Le graphique ci-dessous, illustre les différences de dotations de ressources entre les régions pour le cas de l’eau potable.

Prévision Dépenses annuelles et régionales pour le sous Secteur Eau potable (En Milliers de FCFA)

Source : RDP à partir des BPO régionaux.

La mise en place de l’ABS n’a pas eu l’effet de levier souhaité dans la gestion

financière du secteur. L’ABS a été géré en mode projet, alors que l’idée même

de l’ABS est de contribuer au renforcement des procédures nationales en

favorisant l’alignement des PTF sur de telles procédures.

8.3 Efficacité et transparence des procédures d’exécution budgétaire, de contrôle et de reporting

L’option prise de favoriser une déconcentration de l’exécution budgétaire

vers les régions s’est révélée être une option utile. La mise en place des

crédits délégués au niveau du titre 5 investissements du budget de l’Etat a été une

innovation introduite dans le secteur. Une telle disposition n’existe pas dans les

autres secteurs. Elle a permis de vérifier que les structures déconcentrées

pouvaient réaliser des projets et programmes d’investissements au niveau

déconcentré.

Le montage de la délégation des crédits délégués du titre 5, pour les

ressources ABS mérite d’être repensé. La mission a noté l’existence de

difficultés dans l’exécution des fonds ABS. L’ONEA a relevé des délais importants

dans la mise à disposition de ces fonds ABS. Au niveau des régions, le problème



principal relevé par la mission tient aux limites du contrôle financier sur ces

ressources du fait de l’imprécision des rubriques de la nomenclature budgétaire

pour le titre 5.

Les reformes conduites en matière de déconcentration du MEF ont contribué

à faciliter la mise en œuvre des mesures de déconcentration de l’exécution

budgétaire au niveau des régions. En effet, l’existence au niveau régional de la

Direction régionale du budget, et des trésoreries régionales favorise les

concertations des acteurs impliqués dans la chaine de dépenses et contribue à

une plus grande fluidité du processus d’exécution budgétaire au niveau local.

Le principe de l'annualité budgétaire continue de représenter une contrainte

forte au sein du secteur notamment pour ce qui concerne l'exécution des

dépenses d'investissements (infrastructures) du fait notamment de la

spécificité du secteur avec des périodes de temps morts (saisons de pluie ne

permettant pas des constructions d’ouvrages). La question de l’adoption des

autorisations de programme prévue dans les nouvelles directives UEMOA, devient

de ce point de vue une opportunité importante pour le secteur.

Le rapportage budgétaire se fait régulièrement dans le cadre des rapports

d’exécution des budgets programmes mais n’est pas approfondi. La mission

a noté toutefois que ces rapports n’étaient pas suffisamment détaillés sur les

contributions des différents projets et programmes des PTF. La mission a

rencontré des difficultés pour la mise à disposition des données sur les projets et

programmes des différents PTF intervenant dans le secteur.



9 Revue critique de la gestion des marchés publics

9.1 Référentiels en matière de passation de marchés dans le secteur

Le système burkinabé des marchés publics et délégations de service public en

vigueur est entré en application depuis le 1er juillet 2008. Il transpose dans la

législation interne burkinabé les Directives n°s 004/2005 et 005/2005 de

l’UEMOA1, relatives aux marchés publics et délégations de service public. Dans le

domaine de la passation des marchés, la DGMP est l’entité administrative chargée

du contrôle de la passation et de la gestion des marchés publics et des délégations

de services public. Plusieurs réformes ont été conduites dans le secteur

notamment en 2009, avec la déconcentration de la DGMP dans les régions et les

ministères sectoriels avec la désignation de spécialistes en passation de marchés.

Plus récemment, il y a eu une fusion de la Direction générale des marchés publics

et de la Direction générale du contrôle financier pour donner lieu à la Direction

générale du contrôle des marchés publics et des engagements financiers

(DGCMEF).

9.2 Efficacité et transparence dans la programmation et l’exécution des marchés publics

La programmation des marchés publics à travers la préparation des plans de

passation de marchés semble dans l’ensemble plutôt bien maitrisée. La

mission a noté que les Régions ont également renforcé leurs capacités à ce niveau

par la proximité des structures déconcentrées du Ministère des Finances. Mais au

niveau des communes, beaucoup d’efforts restent à faire. Les plans de passation

de marchés (PPM) ne sont pas toujours respectés du fait de plusieurs facteurs

notamment l’adoption tardive des PPM, les difficultés dans la définition des

spécifications techniques.



Il ressort que les délais de la passation (entre le lancement de l’appel d’offres

et le démarrage effectif de la prestation) restent importants et peuvent varier

de 5 à 10 mois en moyenne pour certaines régions. Dans certains cas, la

chronologie des travaux de maître d’œuvre et de prestataires de travaux fait qu’on

peut arriver facilement à des délais de près de deux à trois ans ou plus pour que

les populations puissent disposer des infrastructures. L’audit des marchés de juillet

2014, a montré que dans la zone Nord par exemple, le délai entre le lancement de

l’appel à manifestation et le démarrage effectif du chantier a représenté plus d’une

année.

Ces longs délais de passation de marchés, conduisent dans la plupart des cas à l’approbation des contrats après expiration du délai de validité des offres. Force est donc de constater que malgré les reformes, les problèmes rencontrés dans l’exécution des marchés demeurent un frein à l’exécution des ouvrages et travaux dans le secteur. Au niveau central, la déconcentration récente de la DGCMEF a permis d’apporter une réponse à ce goulot d’étranglement mais le seuil de compétence des DCMEF placés au sein des ministères constitue une entrave au plein exercice de leurs missions.

Des problèmes de défaillances des entreprises restent courants dans le

secteur. La mise en place des dispositifs d’agréments techniques n’a pas

constitué une véritable solution du fait des difficultés rencontrées par les

structures dans le contrôle de la capacité technique des entreprises. Les structures

rencontrent toutes des difficultés dans l’évaluation des capacités techniques des

entreprises, et ce même au niveau des agences d’exécution. La préoccupation

générale qui se dégage de l’analyse pendant la phase de passation est la difficulté

d’opérer un choix optimum ou judicieux de l’attributaire. Malgré les dispositions des

textes qui indiquent la référence pour « l’offre économiquement la plus

avantageuse », le critère du «moins-disant » semble être privilégié.

Le recours aux bureaux de contrôle permet d’assurer un minimum de respect des

clauses contractuelles, mais la procédure de contrôle ne garantit pas toujours des

ouvrages de qualité.

Le suivi des ouvrages réalisés et leur entretien constitue une faiblesse majeure. Dans le cadre de la décentralisation, les ouvrages appartiennent au patrimoine communal et doivent donc être pris en charge par les communes sur leur budget. La mission a constaté toutefois que le suivi après l’exécution des travaux, demeure faible et le mécanisme d’entretien préventif n’est pas opérant.

Le recours aux agences d’exécution, s’il a permis initialement de suppléer au

déficit de capacités des régions n’est pas une option justifiée à présent. Les

régions en exécutant directement les différents marchés ont pu développer leur

capacité dans ce domaine, et les taux de réalisation apparaissent plutôt meilleurs.

La mission a noté par ailleurs, des problèmes importants de délais dans les

passations et l’exécution de certains marchés en MOD, de même que des

difficultés de gestion des contrats de MOD par les structures régionales. Enfin, la

superposition de la MOD, peut créer un autre niveau d’allongement des

procédures.

Il existe un effort de suivi individuel de la planification des marchés et des

rapports d’activités, mais la mission n’a pas noté une utilisation de systèmes

d’information sur les marchés et une base d’indicateurs de suivi de la

performance ainsi que les rapports d’exécution des marchés. A la DMP du

Ministère en charge de l’eau et de l’assainissement, le rapportage portait surtout

sur les rapports d’exécution des plans de passation. Il apparaît donc que l’un des



challenges pour ces nouvelles structures serait d’assumer à la fois leur rôle en tant

que structures compétentes dans la passation des marchés pour les services

centraux mais également de pouvoir développer une capacité d’appui aux

structures déconcentrées dans le cadre de la déconcentration. Un appui à

l’organisation de ces services s’avère donc indispensable notamment en matière

de système d’informations et de rapportage, de systèmes d’archivages des pièces

et autres documents sur les marchés.

revue des dépenses publiques de 2007 à 2015 … 2016 ministere de l'agriculture, des...

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