revista territorios metropolitanos

8/19/2019 Revista Territorios Metropolitanos

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Revista Territorios MetropolitanosDIRECTORIO

DIRECTOR FUNDADOR

Pablo Torres Lima (UAM-X)

COMITÉ EDITORIAL FUNDADORPriscilla Connolly (UAM-A)

Anne Reed (UAM-I)

Miriam Alfie (UAM-C)

Roberto Eibenschutz (UAM-X)

Oscar Terrazas (UAM-A)

Gustavo Rojas (UAM-C)

Eduardo Preciat (UAM-X)

Agustín Breña (UAM-I)

COORDINADOR DEL NÚMERO


CONSEJO EDITORIAL

Carlos A. de Mattos, Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile

Pedro Pírez, Universidad Nacional de San Martín, Argentina

Armando Silva, Universidad Nacional de Colombia, Colombia

Alicia Ziccardi, UNAM, México

Edith Jiménez, Universidad de Guadalajara, México

Úrsula Oswald Spring, UNAM, México

María Eugenia Negrete, El Colegio de México, México

Elsa Patiño Tovar, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México

Adrián Guillermo Aguilar, UNAM, México

Alfonso Iracheta Cenecorta, El Colegio Mexiquense, México

Manuel Perló Cohen, UNAM, México

Carlos Lira Vásquez, UAM-A, México

TRADUCCIÓN

Priscilla Connolly

DISEÑO EDITORIAL / FOTOGRAFÍA DE PORTADA

Diana López Font

[email protected]

Territorios Metropolitanos es una publicación semestral editada por la Universidad Autónoma Metropolitana

Editor Responsable: Pablo Torres Lima. En trámite certificados de Reserva, de Licitud de Título y de Licitud de

Contenido ante el Instituto Nacional del Derecho de Autor.

Los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de los autores.

La reproducción total o parcial de los trabajos publicados requiere la autorización previa de los editores.

© 2007, Universidad Autónoma Metropolitana. D.R.

DOMICILIO DE LA PUBLICACIÓN

Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad XochimilcoEdificio P, 1er. piso (PUEM)

Calz. del Hueso 1100, Col. Villa Quietud, 04960 México, D.F.

Impreso y Hecho en México / Printed in Mexico

Tiraje: 500 ejemplares

Diciembre, 2007

DIRECTORIO

RECTOR GENERAL

Dr. José Lema Labadie

RECTOR UNIDAD AZCAPOTZALCO

Dr. Adrián de Garay Sánchez

RECTORA UNIDAD CUAJIMALPA

Dra. Magdalena Fresán Orozco

RECTOR UNIDAD IZTAPALAPA

Dr. Oscar Monroy Hermosillo

RECTOR UNIDAD XOCHIMILCO

Dr. Cuauhtémoc Pérez Llanas

TMSegundaForros 12/5/07 11:30 Page 1


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Revista Territorios Metropolitanos

DIRECTORIO

DIRECTOR FUNDADOR


COMITÉ EDITORIAL FUNDADOR

Priscilla Connolly (UAM-A)

Anne Reed (UAM-I)

Miriam Alfie (UAM-C)

Roberto Eibenschutz (UAM-X)

Oscar Terrazas (UAM-A)

Gustavo Rojas (UAM-C)

Eduardo Preciat (UAM-X)

Agustín Breña (UAM-I)

COORDINADOR DEL NÚMERO


CONSEJO EDITORIAL

Carlos A. de Mattos, Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile

Pedro Pírez, Universidad Nacional de San Martín, Argentina


Alicia Ziccardi, UNAM, México

Edith Jiménez, Universidad de Guadalajara, México

Úrsula Oswald Spring, UNAM, México

Elsa Patiño Tovar, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México

Adrián Guillermo Aguilar, UNAM, México

Alfonso Iracheta Cenecorta, El Colegio Mexiquense, México

Manuel Perló Cohen, UNAM, México

Carlos Lira Vásquez, UAM-A, México

TRADUCCIÓN

Priscilla Connolly

DISEÑO GRÁFICO-EDITORIAL / FOTOGRAFÍA DE PORTADA

Diana López Font

[email protected]

Territorios Metropolitanos es una publicación semestral editada por la Universidad Autónoma Metropolitana

Editor Responsable: Pablo Torres Lima. En trámite certificados de Reserva, de Licitud de Título y de Licitud de

Contenido ante el Instituto Nacional del Derecho de Autor.

Los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de los autores.

La reproducción total o parcial de los trabajos publicados requiere la autorización previa de los editores.

© 2007, Universidad Autónoma Metropolitana. D.R.

DOMICILIO DE LA PUBLICACIÓN

Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco

Edificio P, 1er. piso (PUEM)

Calz. del Hueso 1100, Col. Villa Quietud, 04960 México, D.F.

Impreso y Hecho en México / Printed in Mexico

Tiraje: 500 ejemplares

Diciembre, 2007

DIRECTORIO

RECTOR GENERAL

Dr. José Lema Labadie

RECTOR UNIDAD AZCAPOTZALCO

Dr. Adrián de Garay Sánchez

RECTORA UNIDAD CUAJIMALPA

Dra. Magdalena Fresán Orozco

RECTOR UNIDAD IZTAPALAPA

Dr. Oscar Monroy Hermosillo

RECTOR UNIDAD XOCHIMILCO

Dr. Cuauhtémoc Pérez Llanas


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Política de la revista La revista Territorios Metropolitanos tiene como objetivo comunicar los

productos de investigación, incidir en el debate y promover de manera integral los campos de

conocimiento, metodologías y tecnologías de las ciencias y artes para el diseño, ciencias socia-

les y humanidades, ciencias biológicas y ciencias básicas e ingenierías asociadas al análisis y

explicación interdisciplinaria de las sociedades, procesos y territorios metropolitanos. Los

temas incluyen la relevancia y pertinencia del estudio de los aspectos sociales, económicos,

jurídicos, tecnológicos, ambientales y culturales de los territorios y la metrópoli. T iene como

principales metas el contribuir al mejor y mayor conocimiento del proceso de metropolización,

al ser un foro abierto a trabajos de calidad apropiada, y el constituirse en un proyecto colec-

tivo que incentive, consolide y enriquezca el trabajo y la producción científica, tecnológica,

artística y humanística, tanto colectiva como individual, en México y en otros países, con prio-

ridad en América Latina.

El ámbito de interés de la publicación incluye diferentes conjuntos temáticos, tales como:

• La metrópoli y su contexto territorial y temporal, incluyendo las determinantes histórico-culturales y sus relaciones socioeconómicas que explican los cambios en la urbanización,

los proyectos inmobiliarios, la segregación socio-espacial, la extracción de los recursos

naturales y la producción de desechos;

• Los procesos sociales de producción de la metrópoli a través de los cuales se construye la

ciudad, los procesos que implican la producción edilicia hasta la instalación y operación

de las redes y servicios urbanos, incluyendo las condiciones que impone el mercado inmo-

biliario y el papel que juegan los distintos ámbitos de gobierno;

• La gestión metropolitana y sus diferentes enfoques y conceptos que se imbrican en las

políticas y procesos políticos en torno al desarrollo metropolitano, ya sea el que se refie-

re a la disyuntiva entre desarrollo y conservación de los recursos ambientales o equidad

vertical (desarrollo sustentable) y la dicotomía entre desarrollo y distribución (desarrolloequitativo);

• El habitar la metrópoli desde perspectivas complementarias que incluyen los temas de

percepción de la ciudad, sentido del lugar, representaciones sociales, dimensiones simbó-

licas, imaginarios, territorialidades; entre otros; y

• Los escenarios de cambios metropolitanos, la evaluación de los problemas y la propuesta

de políticas y soluciones del presente y futuro de los territorios que incluyan la prospecti-

va de la economía, los paisajes, los actores sociales y las instituciones urbanas para el dise-

ño y la construcción de nuevas sociedades.

La política de la revista es publicar trabajos que aporten información inédita y original,

para lo cual se contará con tres secciones: Artículos y ensayos de investigación; Debates y revisiones bibliográficas; Apuntes y reseñas. La revista se publicará semestralmente. La revista

Territorios Metropolitanos intentará en cada número cubrir una amplía variedad de tópicos

que reflejen la diversidad de enfoques teórico-conceptuales y metodológicos-técnicos de los

estudios metropolitanos, no sólo de México sino en otros lugares del mundo. Para ello, las

páginas de la revista ofrecerán una muestra de la pluralidad multidisciplinaria e interdisciplina-

ria de los trabajos de investigación de los autores al proveer de nuevas lecturas y prácticas para

interpretar las problemáticas metropolitanas.


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Presentación

Pablo Torres Lima, UAM-X, México

Artículos y ensayos de investigación

Para (re)pensar la gestión metropolitana desde lo político

(Re)thinking metropolitan administration from a political point of view

Pedro Pírez, Universidad de San Martín, Argentina

La ciudad imaginada como modelo encarnado

The imagined city as an embodied model


Capital cultural urbano y desarrollo metropolitanoUrban cultural capital and metropolitan development

René Coulomb, UAM-A, México

La ciudad fragmentada. Condiciones de vida, salud y servicios de atención médica en el

Distrito Federal

The fragmented city. Living conditions, health and availability of medical attention in the

federal district

Oliva López Arellano y José Blanco Gil, UAM-X, México

Localización territorial de las instituciones de educación superior públicas en la Zona

Metropolitana de la ciudad de México

Localization of public superior education institutions in the metropolitan area of Mexico City

María Elena Rodríguez Lara y Oscar Terrazas Revilla,UAM-X, México

Debates y revisiones bibliográficas

Hacia una reforma metropolitana en el valle de México

Towards a metropolitan reform in Mexico City

Daniel Enrique Pérez Torres, UNAM, México

Infraestructura urbana en localidades rurales indígenas de MéxicoBasic infrastructure, development and backwardness of rural indigenous localitites in Mexico

Graco Rojo Curiel, UAM-X, México

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Contenido


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Gestión integral del agua en la Zona Metropolitana de la ciudad de México

Integrated water managment for the metropolitan area of Mexico City

Agustín Felipe Breña Puyol, UAM-I, México

Reflexiones sobre el programa Hábitat como instrumento de gestión del desarrollo

metropolitano equitativo

Reflection on the Habitat programme as an instrument of equitable

metropolitan development

Rodolfo Montaño Salazar y Fabián González Luna, UAM-X, México

Apuntes y reseñas

Imaginarios urbanos en América Latina: archivos

Jorge Blasco Gallardo y Nuria Enguita Mayo, Fundació Antoni Tàpies, España

Los problemas de los espacios habitados y el medio ambiente

Esperanza Castro Ramírez, Universidad Externado de Colombia, Colombia

Guía de Autores


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3Territorios metropolitanosPresentaciónAño 01 / núm. 01 / Diciembre, 2007

Es reconocido que en el mundo actual la ascenden-cia del neoliberalismo y los discursos asociados a

éste han producido cambios fundamentales en lamanera en que las instituciones de educación supe-rior y los centros de investigación han redefinido yjustificado su propia existencia. La tradicional cul-tura académica de la investigación y el debate hansido influenciados con las presiones de desempeñoinstitucional y competencia, sin embargo, aún sereconoce la importancia de la ciencia, la tecnología,las humanidades, las artes y los niveles de flujo deinformación en el desarrollo de las sociedades con-temporáneas. En este contexto, las universidades y

sus tareas de investigación son percibidas como fac-tores clave en la producción de conocimiento, laconsolidación de la cultura, así como el desarrollode los llamados sistemas de innovación nacionales.

Es previsible que la emergente sociedad delconocimiento y la polarización entre las nacionesNorte y Sur se acrecienten aún más si las actualesbrechas entre ciencia y tecnología se amplían. Lasuniversidades públicas latinoamericanas tienen enconsecuencia un papel crucial en esta materia. En

ese ámbito, debe darse particular atención a lainvestigación y a la divulgación social de sus resul-tados como ejes clave del desarrollo de nuestros paí-ses. Asimismo, ante esta corriente de producción deconocimientos, es preciso el desarrollo de enfoquesy espacios analíticos que provean de crítica a losdiscursos, y los terrenos dialógicos del propio cono-cimiento. En las instituciones de educación superior,las vías para acceder a recursos del conocimientopueden reorientar el enfoque y fortalecer las propiascapacidades institucionales, que a su vez promue-

van el entendimiento, tolerancia y responsabilidadeséticas de la emergente ciudadanía global.

Bajo este marco de análisis, las revistas de divul-gación del conocimiento adquieren particular rele-vancia, no sólo al difundir los avances científicos,tecnológicos, artísticos y humanísticos, sino también

por su repercusión al elevar la condición cultural delas sociedades. De esta forma, las revistas académi-

cas forman parte de los espacios creados para ejer-cer la evaluación de pertinencia de las teorías, delsignificado de los métodos de investigación y de lamisma actividad humana en todos los ámbitos. Eneste sentido, las revistas permiten reflejar el análisisy discusión sobre los relevantes paradigmas delconocimiento, el desarrollo de su investigación yáreas específicas para la toma de decisiones institu-cionales, y la formulación de políticas y respuestassociales. Un proyecto editorial riguroso, que preten-da contribuir a esta práctica de divulgación del

conocimiento, debe aspirar también a proveer dematerial e información para el logro del intercam-bio intelectual a los miembros de la sociedad.Asimismo, al describir los procesos de diseminacióndel conocimiento y visualizar la dinámica del propiodesarrollo científico, las revistas necesariamentereflejan el grado de colaboración e interaccióninterdisciplinaria y las interfases entre la ciencia, latecnología, las artes y las humanidades, así comoentre los propios usuarios del conocimiento.

En Latinoamérica, y en especial en México, exis-ten importantes ejemplos de estudios interdiscipli-narios de frontera que abordan en la actualidad loque ocurre en regiones urbanas y en el proceso demetropolización. El objetivo de estos trabajos deinvestigación es proveer de un mejor conocimientodel desempeño de los territorios metropolitanos,mediante el desarrollo de nuevas teorías, conceptosy principios metodológicos acerca de las formasurbanas resultantes de las interacciones dinámicasentre la naturaleza y las sociedades humanas. Por

lo anterior, la relevancia y pertinencia de la revistaTerritorios Metropolitanos se inscribe en los proce-sos de: a) formación de una cultura de publicacióny difusión de los resultados de la investigación; b)contribución al desarrollo de una sociedad mejorinformada y crítica; c) colaboración en la formación

Presentación Pablo Torres Lima, Director fundador


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4Territorios metropolitanos

PresentaciónAño 01 / núm. 01 / Diciembre, 2007

de científicos; y d) cooperación para elaborar unaagenda para la innovación de la ciencia, la tecnolo-

gía, las artes y las humanidades en torno al objetode estudio metropolitano.La presencia de Territorios Metropolitanos en el

ámbito latinoamericano debe constituir una contri-bución para crear y fortalecer las redes de trabajoinstitucionales sobre el desarrollo teórico y metodo-lógico relacionadas con los nichos de análisis ydebate en torno a las áreas emergentes del estudiode los procesos, sociedades y su vinculación con losterritorios metropolitanos; así como para la difusiónde temas y problemas relacionados con los escena-

rios socioeconómicos, ambientales, urbanísticos,culturales, tecnológicos, políticos jurídicos e institu-cionales que en conjunto afectan el bienestar de lapoblación y sus formas de participación social fren-te a los dilemas de la metropolización y la preserva-ción armónica del medio ambiente.

Esta revista pretende cubrir la relación entre lastendencias internacionales de desarrollo y las políti-cas nacionales que intentan resolver las necesidadesy problemas de los territorios metropolitanos. Es así

que la magnitud, complejidad y retos ambientales,las altas tasas de crecimiento poblacional y la diná-mica natural de los sistemas metropolitanos deman-dan la evaluación de las políticas urbanas bajométodos estratégicos que involucren las dimensionessocial, física y la gestión pública. Particularmente,la revista emerge ante el escenario de cambio depolíticas urbanas y planeación regional en el con-texto del desarrollo sustentable. La sustentabilidadse ha convertido en un ámbito de interés para losque formulan políticas y para los planificadores en

países desarrollados y en desarrollo. En el futuroinmediato, las directrices de investigación naciona-les y los responsables en la toma de decisiones anivel gubernamental, requieren de nuevas agendaspara coordinar y divulgar los resultados e informa-ción de los estudios sobre sustentabilidad urbana.

La manera de diseñar y ejecutar las investigacionesdeberá esta ligada a la actual y futura gobernanza

de los territorios y sistemas metropolitanos. Seasume que el desarrollo de investigación innovadorasobre el tema ejercerá liderazgo sobre los procesosde formulación de políticas urbanas. Esta posibili-dad de adquisición de conocimiento abre las puer-tas no sólo a influencias teóricas o conceptualespara comprender el ejercicio de poder de actoresclave y sus prácticas, sino también al desarrollo detécnicas de evaluación de políticas públicas urba-nas. Para ello es preciso convocar a la publicaciónde trabajos originales que provean, de manera siste-

mática, de datos y reflexiones acerca no únicamentede la deliberación de la aplicación de políticas, sinotambién para el propio examen de uso del lenguajepor parte de la gente, y para el logro de objetivosorganizacionales y políticos en las arenas de la ges-tión urbana.

Por otro lado, en esta revista se tiene particularinterés en revelar las dinámicas poblacionales ytransiciones demográficas que están produciendo unefecto transformador en las áreas metropolitanas

mediante la diversificación y reurbanización de suspaisajes ambientales y sociales, creando nuevas for-mas y estructuras urbanas. De esta manera, se pre-tende abordar las tendencias de desarrollo desigualen las regiones y territorios metropolitanos a nivelmundial, latinoamericano, nacional y local queimpulsan el sobrecrecimiento de las ciudades, losprocesos de reestructuración económica, las tenden-cias de migración, el incremento de la economíainformal, las preferencias de vivienda y trabajo, losprocesos de ocupación-sucesión urbanos y el desa-

rrollo de relaciones de solidaridad entre la pobla-ción en situación de pobreza, que se vincula a lascaracterísticas espaciales de las estructuras urbanas.En virtud de que las formas urbanas varían depen-diendo de las características de los patrones de de-sarrollo intrametropolitanos a lo largo del tiempo,


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5Territorios metropolitanosPresentaciónAño 01 / núm. 01 / Diciembre, 2007

se espera contar con el debate y análisis acerca delas tendencias contemporáneas en cuanto a la cen-

tralidad metropolitana, densidad y crecimientourbano, el uso del suelo, patrones de las redes decomunicación, la proximidad y acceso a servicios yequipamientos urbanos por parte de la población, locual define el tamaño, forma e intensidad de losasentamientos metropolitanos. Se recuperarán aná-lisis y detalles acerca de los estilos y patrones de lahabitabilidad humana a lo largo de Latinoamérica,principalmente; lo cual incluye la vivienda, las con-figuraciones de residencia y la morfología de lasunidades familiares los grados de conglomeración,

las ocupaciones prevalecientes, los lugares de traba-jo y acceso a recursos y espacios, la articulaciónurbano-rural, los indicadores de bienestar, los nive-les de cultura, identidad y cambio en las comunida-des dentro de los paisajes metropolitanos. En sínte-sis, se pretende abarcar la actual redefinición de laspoblaciones urbanas como fenómeno local, espacialy temporalmente definido; para ello, la revista con-vocará la inclusión del uso de aplicaciones tecnoló-gicas para examinar las condiciones y el efecto de

las ciencias de la población humana y la creaciónde regiones, mediante métodos geodemográficos quese sustentan en la geografía poblacional y urbana yutilizan las técnicas de la geomática.

Asimismo, se espera incluir las emergentes áreasde conocimiento que capturan las diversas expe-riencias de grupos socioeconómicos para accederdiferencialmente a una calidad ambiental urbana.Como un fenómeno urbano, la justicia ambientalincorpora el enfoque de cómo los ciudadanos debenser tratados y qué constituye una justa distribución

de los bienes colectivos urbanos en una sociedaddemocrática. En este sentido, también se esperacontar con contribuciones que aborden el arregloespacial de las poblaciones, la segregación urbanaen lo social, económico y cultural a lo largo de loscentros urbanos (i.e. acceso a infraestructura básica

y servios públicos, oportunidades laborales, discri-minación y prejuicios, exposición a la violencia,

entre otros), y las políticas públicas que atienden lainteracción dentro de grupos poblacionales en dife-rentes escales de acción e intervención.

De la misma forma, se proveerá de un espacio dereflexión sobre la naturaleza cambiante de los espa-cios metropolitanos y las tecnologías urbanasmediante el debate de conceptos sobre políticasocial, los cuales puedan ilustrar el cambio cultural,la exclusión social y el papel de la habitabilidad enla progresiva reorganización del territorio metropo-litano. Esto implica la discusión de las realidades y

procesos socio-espaciales, culturales y políticas delcapitalismo informante, así como también el análi-sis de la capacidad para el uso de recursos (mate-riales, tecnológicos y culturales) y de la reflexivautilización de estos medios que afecta la naturalezasociopolítica de la participación activa o defensivade los grupos sociales de acuerdo a su espacio, cul-tura y estatus socioeconómico, lo que en su conjun-to dimensiona la vida social contemporánea metro-politana. Se espera proveer de análisis

interpretativos y deliberativos que contengan ele-mentos centrales, explícitos, sistematizados y expe-rienciales a los lectores para construir marcos dereferencia que den forma a múltiples discursoscolectivos e interactivos, temáticas, problemas,oportunidades e intervenciones, además de concep-tos sobre lo metropolitano. Así, esta revista preten-de convertirse en un foro para la diseminación denuevas teorías, conceptos, metodologías, datos einformación, lo cual puede resultar en diversos tiposde aprendizajes (sociales e individuales), así como

procesos de construcción de capacidades institucio-nales en diferentes países.

Particularmente, la fundación en 1974 de laUniversidad Autónoma Metropolitana (UAM) coinci-dió con la toma de conciencia sobre el aceleradoproceso de metropolización en la ciudad de México


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PresentaciónAño 01 / núm. 01 / Diciembre, 2007

y en otras capitales latinoamericanas. En los últi-mos decenios, las metrópolis de América Latina han

afrontado diversas situaciones sin precedente y concaracterísticas diferentes a las registradas en lasmetrópolis del mundo desarrollado. Estas manifes-taciones urbanas han sido objeto de análisis, debatey estudio por parte de investigadores de esta uni-versidad lo que ha llevado a la creación delPrograma Universitario de Estudios Metropolitanosy a la consolidación de diversos grupos interdiscipli-narios dedicados a la investigación de los fenóme-nos metropolitanos en las cuatro unidades académi-cas de la UAM. En este sentido, la revista representa

un paso inicial en la reflexión y divulgación delconocimiento, en la medida que se explorarán prin-cipios teóricos, técnicas y un conjunto de informa-ción que serán ofrecidos para caracterizar los proce-sos y las sociedades metropolitanas contemporáneasen el contexto internacional. Este contexto sirvepara que la revista sea considerada como una pre-condición para la aparición de nuevos lenguajes ydiscursos sobre el tema metropolitano. Bajo elmarco de la UAM, como institución pública, la agen-da propuesta para el desarrollo y consolidación de

la revista es amplio, necesariamente evolutivo, y seenmarca claramente dentro de nuestras posibilida-des normativas, académicas y administrativas. Seconsidera que el esfuerzo y trabajo de diseño y cons-trucción de la revista son importantes y merecedoresdel apoyo financiero e institucional respectivo.

Los artículos incluidos en este número inauguralde la revista son reflejo de la tradición temáticainterdisciplinaria y a la vez de los enfoques emer-gentes en los estudios metropolitanos desarrollados

en México y Latinoamérica. Particularmente, estaprimera entrega se compone de documentos presen-

tados y evaluados a partir del Seminario internacio-nal “Repensar la metrópoli” , celebrado del 3 al 7 deoctubre de 2005, el cual fue organizado por laRectoría General de la UAM. En este evento se tuvocomo objetivo el constituir un espacio plural paraenriquecer el intercambio de ideas y trascender lasvisiones disciplinarias que estudian el territoriometropolitano y las manifestaciones socio-cultura-les, políticas y económicas que en él ocurren. Lacoordinación del número estuvo a cargo de PabloTorres Lima.

Nuevas iniciativas en el estudio urbano y metro-politano representan una oportunidad sin preceden-tes para el diálogo entre diversas disciplinas. Laintegración de esfuerzos y resultados de investiga-ción sobre ámbitos metropolitanos como parte delas políticas urbanas, la planeación regional, el dise-ño ambiental y los estudios sociales y culturales, yde producción de la metrópoli, son factor clave y seconvierten en prioridad de divulgación, contempla-dos en esta revista. Para abordar ese reto se convo-

ca a los investigadores de las ciencias y artes para eldiseño, sociales, biológicas, de la salud e ingenieríapara presentar enfoques interdisciplinarios queexpliquen, las causas, los procesos y el impacto delos patrones, paisajes y territorios metropolitanos.Confiamos en que esta revista también contribuyaal desarrollo de un conocimiento integral que sedirija hacia la construcción de regiones, ciudades ysociedades metropolitanas bajo el marco de la sus-tentabilidad.


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Artículos y ensayos de investigaciónAño 01 / núm. 01 / Diciembre, 2007

Para (re)pensar lagestión metropolitana

desde lo político* Pedro Pírez** (Re)thinking metropolitan administrationfrom a political point of view

* Este trabajo es parte de lainvestigación desarrolladadentro del ProyectoUBACyT S012.

** Escuela de Política yGobierno, Universidad

Nacional de San Martín yFacultad de CienciasSociales, Universidad deBuenos Aires, [email protected]

Se expone cómo la gestión metropolitana

en América Latina parte de un proceso

de metropolización, es decir, crecimiento

urbano-territorial que genera áreas desigua-

les, pero funcionalmente interconectadas,

las cuales se organizan dentro de diversas

unidades político-territoriales y que,

finalmente, desemboca en fragmentación

político-gubernamental (ciudad con muchos

gobiernos, por ende, ciudad sin gobierno).

La fragmentación metropolitana repercute

en el crecimiento y distribución de bienes

urbanos, así como en la democracia y en la

sustentabilidad ambiental. Para resolver los

problemas que la fragmentación conlleva,se señalan como elementos fundamentales

los arreglos de gobernabilidad en los que

intervienen gobiernos de diferentes niveles,

empresarios, asociaciones y residentes.

Metropolitan administration in Latin

America originates in a process of urban

growth that generates unequal but

functionally interconnected areas. These are

organized into distinct political units which

give rise to political and governmental

fragmentation (city with many governments

resulting in city with no government).

Metropolitan fragmentation affects the

growth and distribution of urban goods,

as well as democracy and sustainable

development. In order to tackle the

problems caused by fragmentation, it is

important that there are pacts for

governance between different levelsof governments, the business sector,

residents and other associations.

PALABRAS CLAVES

Gestión urbana

Fragmentación metropolitana

Gobernabilidad

América Latina

KEYWORDS

Urban administration

Metropolitan fragmentation

Governance

Latin America


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PRESENTACIÓN

Este trabajo intenta (re) pensar ciertas dimensiones que consideramos relevantespara entender la gestión metropolitana en América Latina. No pretende ofreceruna visión completa, ni indicar los “temas fundamentales que deben ser tenidosen cuenta”. Presenta una secuencia de pensamiento que, en tanto tal, deja delado, seguramente, cuestiones relevantes que constituyen otros caminos en la ruta

elegida. Estas reflexiones tienen como referente organizaciones políticas federales.GESTIÓN URBANA Y POLÍTICA LOCAL

Comencemos con la gestión urbana. De ser una actividad gubernamental, asocia-da a aparatos administrativos, profesionales técnicos calificados, instrumentostecnológicos, capacidades de operación, normas legales, prohibiciones y penas, seha ido combinando con acuerdos, consensos, estrategias, aunque detrás de ellassean necesarios los recursos gubernamentales (Arantes, 2000; Klink, 2003).

La gestión urbana es un conjunto de procesos socio-político-técnicos cuyafinalidad, o resultado, es orientar la configuración (o producción) y el funciona-miento urbanos. Esa orientación se refiere a un continuo dinámico entre dossituaciones polares: el aprovechamiento público (bienestar general) o el aprove-chamiento privado (beneficio particular) de los bienes urbanos en sentido amplio.Aprovechamiento asociado con la reproducción de la población y la del capital.La gestión urbana implica, entonces, una tensión en la definición histórica de laciudad como objeto de negocios, de ganancia particular (bien de cambio) o comolugar de reproducción social, incluyendo la económica (bien de uso).

Esa tensión puede concretarse en cuatro dimensiones: crecimiento, condicio-nes para la producción económica y la competitividad de la ciudad (tensión entreciudad objeto o lugar de negocios); distribución de los bienes urbanos y, por mediode ellos, del conjunto de los bienes sociales como búsqueda de integración y equi-dad (tensión entre bienestar general y beneficio particular); democracia de la ciu-dad, tanto por el acceso no excluyente de los bienes urbanos como por la existen-cia de procesos legítimos, representativos y participativos de toma de decisiones(ciudadanía urbana como derechos a la integración y a decidir sobre ella); susten-tabilidad, equilibrio ambiental y contribución al equilibrio global (integración paratodos, los de hoy y los de mañana) (Pírez, 1994 y 2004a).

Como actividad política, la gestión urbana es el resultado de las relacionesque en cada ciudad establecen los actores fundamentales: los económicos, orien-tados por la ganancia; los políticos que se mueven por la representación y la acu-mulación de poder; y los sociales orientados por la satisfacción de sus necesidades(Pírez, 1995). Es en definitiva una función de relaciones de poder que se cristali-zan históricamente en configuraciones diferentes. En tal sentido, debe reconocer-se que, desde las últimas décadas del siglo XX, esa tensión se ha sesgado en el sen-tido de recuperar para el capital una mayor participación en los bienes producidosen general, y de la ciudad en particular. Las proposiciones anteriores suponen lacoincidencia entre ciudad y gobierno local, pero como sabemos, no es esa la situa-ción metropolitana.


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LO METROPOLITANO COMO CUESTIÓN DE GOBERNABILIDAD

No es el tamaño de la ciudad, demográfico, económico o geográfico lo que nosocupa, sino el reconocimiento de una realidad fragmentada. Más allá de las signi-ficaciones del término metropolitano,1 tenemos en cuenta su vinculación con el“proceso de metropolización” como hecho histórico y con la metrópolis (o “ciu-dad metropolitana”)2 como su resultado. La “cuestión metropolitana” ( CM) se

configura al relacionarse ese proceso de metropolización con un hecho de natura-leza formal-institucional. La expansión física de población y actividades “cruza”la organización estatal del territorio. No solamente la aglomeración urbana seextiende físicamente, en un proceso real urbano-territorial (metropolización),generando áreas diferentes y desiguales, interdependientes y funcionalmente in-terconectadas, sino que esas áreas se despliegan en un espacio cuya organizacióninstitucional “recibe” a la “ciudad metropolitana” dentro de varias y diversas uni-dades político-territoriales. La CM se define por la fragmentación político-guber-namental que subyace en la existencia de una ciudad con muchos gobiernos, unaciudad, por ende, sin gobierno. No es solamente ausencia de gobierno (en sentidode estructura institucional) sino de “ordenamiento” o “arreglo” político que per-

mita la orientación metropolitana.Lo metropolitano es una cuestión de gobernabilidad en el sentido más inme-diato de posibilidad de gobernar. Se refiere al “estado de un territorio (como unárea metropolitana) donde es posible ejecutar políticas y acciones colectivas capa-ces de resolver problemas y desarrollar su territorio,” cuando no existe correspon-dencia entre la unidad urbana (lugar “de regulación societal como productores deriqueza y receptáculos de importantes problemas sociales”) y la capacidad degobernar (“surgimiento como entidades políticas”) que hace referencia a la capaci-dad de orientar públicamente a la ciudad (Lefèvre, 2003:1).

LAS DIFICULTADES DE LA FRAGMENTACIÓN METROPOLITANA

La identificación de las dificultades de gobernabilidad metropolitana ha depen-dido de las valoraciones sobre la fragmentación. Cuando comenzaron a plantear-se estas cuestiones, a fines de los años veinte en los EEUU,3 se concibieron comoinadecuación de la estructura de gobierno local frente a la “nueva” expansiónurbana diferenciada y desigual. Esa mirada era parte de una onda de reformalocal. La superación de la fragmentación fue uno de sus componentes, apuntan-do a una mayor definición técnica del gobierno local, y al aumento de su sensibi-lidad frente a los intereses económicos. De allí que fuese percibida en primerlugar la ineficiencia en la prestación de los servicios. En los años sesenta esa pers-pectiva fue contestada desde enfoques de “public choice”. Se le entendió como laposibilidad de competencia en la oferta de servicios diferenciados para unademanda también distinta, de individuos que supuestamente “votan con los pies”.No vale la pena repetir esa discusión,4 en gran medida saldada, por ejemplo conla apertura a mediados de la década de 1990 de una “línea de investigación enla que se cuestiona la eficiencia superior de la fragmentación metropolitana enrelación con la consolidación metropolitana, o la asociación automática entrefragmentación y eficiencia…” (Klink, 2003:14), en lo que se ha llamado el“nuevo regionalismo”. Este apunta a la falta de coincidencia entre el nivel de las

1. Ese término ha sido utilizado con

tres significados: literal, de ciudad

“madre” o central; socio cultural, refe-

rido a una aglomeración amplia y hete-rogénea de población y sus consecuen-

cia para la vida social; y

urbano-territorial, un momento del pro-

ceso de urbanización caracterizado por

el crecimiento (demográfico y económi-

co) urbano y su expansión territorial

con difusión diferenciada y desigual en

el territorio.

2. Indicamos la unidad urbana metro-

politana, la ciudad real, más allá de la

extensión territorial y aún de disconti-

nuidades. Unidad como mercado de

trabajo, como mercado inmobiliario,

como unidad de reproducción econó-

mica, etcétera. (Pírez, 1994).3. Siguiendo a Ross y Wikstrom (2000),

puede considerarse la obra de

Studenski (1930) como ese inicio.

4. Se puede ver en Ross y Wikstrom,

2000.


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decisiones económicas (regional-metropolitano) y el de las decisiones políticas(local) (Hamilton, 2002).

La dificultad de orientación de la ciudad, propia de la fragmentación, puedeser percibida en relación a las que llamamos dimensiones de la gestión urbana: a)Crecimiento: la fragmentación pone en cuestión la gestión eficaz y eficiente de losservicios, dificulta el aprovechamiento de las economías de escala y facilita la dupli-

cación de la prestación; no permite atender adecuadamente las condiciones de la“competitividad territorial”, desde la producción de la infraestructura necesaria,hasta la promoción de la innovación, con base en una adecuada regulación y larepresentación de la unidad económica real en las relaciones nacionales e interna-cionales; b) Distribución: la fragmentación dificulta el logro de condiciones de equi-dad en la prestación de los servicios y en la oferta de bienes urbanos públicos yvivienda social. No es posible atender a los efectos de la segregación, ni favoreceractitudes y comportamientos de solidaridad entre los gobiernos locales y los grupossociales. La fragmentación está también asociada a la falta de equidad fiscal, a laexistencia de free-riders y de transferencias perversas entre los gobiernos locales; c) Democracia: la fragmentación implica la ausencia de un ámbito democrático para

la toma de decisiones que afectan a las condiciones de reproducción social y econó-mica, favoreciendo el peso de instituciones gubernamentales sin legitimidad plenao bien de relaciones privadas de mercado. Déficit democrático no solamente derepresentación sino también de participación, transparencia y control (accountabi-lity ); d) Sustentabilidad ambiental: la enorme dificultad de atender a la mayorparte de los conflictos ambientales, que ocurren en un territorio amplio, regional aveces superior al metropolitano. En suma, más allá de matices y diferencias, esposible aceptar que lo que llamamos orientación pública de la configuración y fun-cionamiento urbanos requiere superar la fragmentación metropolitana.

LAS PRINCIPALES RESPUESTAS ANTE LA FRAGMENTACIÓN METROPOLITANA

La fragmentación metropolitana es una situación de descentralización sin centro,de allí que la propuesta inmediata, hasta de sentido común, haya sido la centraliza-ción gubernamental. Sin embargo, la experiencia internacional muestra el predomi-nio de la fragmentación, la limitación de estructuras de centralización y el desarrollode arreglos menos relacionados con lo gubernamental que con el funcionamientopolítico metropolitano (Ross y Wikstrom, 2000; Lefèvre, 2003). La fragmentaciónsuele combinarse con la “centralización jurisdiccional” por la intervención degobiernos de nivel superior al local en la prestación de servicios, la regulación ycontrol del suelo, etc.5 Estas intervenciones pueden mejorar la eficiencia y equidad,operando en toda el área y utilizando los recursos en sentido distributivo.

Cuando los gobiernos locales dependen financieramente de otro nivel es, para-dójicamente, más fácil generar condiciones de equidad que cuando tienen autono-mía. Si los municipios “metropolitanos” deben competir (con otros municipios oprovincias) por los recursos provinciales o nacionales, las posibilidades de mejorarla distribución están asociadas a su capacidad política y a su peso en la construc-ción de la representación, tanto del nivel intermedio como del nacional. Es el casode la Región Metropolitana de Buenos Aires, que está subrepresentada en elCongreso Nacional y en la legislatura provincial, por razones de estructura (Escolar

5. En el federalismo argentino, por

ejemplo, las cuestiones intermunicipales

(entre dos o más municipios) corres-

ponde que sean atendidas por losgobiernos provinciales.


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y Pírez, 2001). La presencia de un nivel superior implica problemas de legitimidadpolítica ya que depende de elecciones resueltas en ámbitos mayores. Supone tam-bién dificultades para la participación social y el control (accountability ). Losintentos de superar la fragmentación incluyen propuestas estructurales de gobiernometropolitano, arreglos gubernamentales, y arreglos funcionales (o de governance).

El modelo de gobierno metropolitano6

Una autoridad metropolitana general, a cargo de múltiples funciones (que en cadacaso se consideren).7 Es un gobierno particular, con atributos de poder y de tributa-ción.8 Puede configurarse con uno o dos niveles. Este último define una autoridadgeneral para el área (o parte de ella) y gobiernos “sub locales” jerárquicamente infe-riores y territorialmente más pequeños. Para nuestro federalismo, un gobiernometropolitano debería encuadrarse en las formas existentes: estadual (provincial) omunicipal. Sin embargo, un gobierno metro podría ser poco viable políticamente:concentraría un poder superior a un gobernador y, aun, competiría con el gobiernofederal. Si recordamos nuestra noción de CM vemos aquí una contradicción, ya quese pretende contener dentro de un territorio formal a un proceso real. En la medida

que se mantenga la expansión metropolitana, el gobierno debería seguir creciendoterritorialmente. Debe tenerse en cuenta que en términos sociales lo metropolitanoes una abstracción. La población no “vive” en esa escala. Entonces, ¿la unidadmetropolitana implica realmente unidad en términos de sociedad (sociedad localmetropolitana en este caso)? Hemos dicho que la idea de gobierno metropolitanoaparece como de sentido común. En realidad lo es en una perspectiva técnica, mien-tras es difícilmente concebible en una perspectiva social y política (Rodríguez yOviedo, 2001:33). De allí el riesgo de propuestas tecnocráticas.

Los acuerdos metropolitanos9

La mayor parte de las experiencias destinadas a superar la fragmentación se basanen la construcción de acuerdos entre los gobiernos locales involucrados. Son arreglosinstitucionales para la gobernabilidad basados en la participación obligatoria ovoluntaria de los gobiernos locales. Podemos identificar arreglos (1) que cubren todoel territorio metropolitano con propósitos generales, análogos al gobierno metro perosin legitimidad política y, por lo tanto, dependientes de los gobiernos locales que losformen y financien; (2) con propósitos generales para una parte solamente de unárea metropolitana, siendo más limitados que los anteriores; (3) con un propósitoparticular, o una única función como la prestación de un servicio, para todo el terri-torio metropolitano; y (4) con un propósito particular para territorios menores queel metropolitano (Lefèvre, 2003:12).

La cooperación o coordinación metropolitana no institucional

Se trata de arreglos entre gobiernos locales, en los que en muchos casos participanactores privados, que sin la conformación de un aparato institucional, intentan coo-perar o coordinar (orientar de manera uniforme) las acciones de los involucradosen la elaboración de diagnósticos, proposición de políticas y planes o ejecución deobras y servicios. Quedan muchos aspectos pendientes en esta presentación. Porejemplo, las relaciones complejas entre los diferentes niveles gubernamentales y con

6. Tomamos esa denominación de

Sharpe (1996). Rodríguez y Oviedo lo

llaman “modelo supramunicipal”

(2001:15).7. Para Ward, “there should be one

authority with responsibility for the

whole of the city or metropolitan area,

with executive powers over certain

macro-level activities such as planning

and primary zoning; collective transpor-

tation planning and development; pri-

mary service networks and procure-

ment; as well as other first-tier services

such as hospitals and higher educa-

tion” (1995:303).

8. Para Lefèvre se caracteriza por cinco

rasgos: legitimidad política por eleccio-

nes directas, territorio jurisdiccional

igual al territorio metropolitano funcio-nal, recursos financieros propios, res-

ponsabilidades y competencia relevan-

tes y personal adecuado para elaborar y

ejecutar políticas y acciones (2003:7)

9. Estos acuerdos, como los siguientes

casos de coordinaciones no institucio-

nales, forman parte de lo que

Rodríguez y Oviedo llaman el modelo

intermunicipal (2001:18).


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la sociedad local. Casi todos los estudios muestran la importancia de la participa-ción de los gobiernos de nivel superior, tanto intermedio (estado-provincia) comocentral, promoviendo o posibilitando instituciones y arreglos metropolitanos. Losgobiernos locales son el componente institucional básico. Cuando los arreglos sonimpuestos se produce una doble y contradictoria situación: se superan las fuerzasen su contra, pero la falta de participación local supone debilidad. La imposición

es siempre una razón de pérdida de legitimidad (Lefèvre, 2003; Pírez, 1994; Rossy Wikstrom, 2000). No menos relevante es la participación de la sociedad civilmetropolitana. Detrás de los arreglos mencionados, existen importantes componen-tes culturales, como son los valores de solidaridad y cooperación junto con las iden-tidades comprensivas a nivel metropolitano, más allá de las vinculadas con losgobiernos locales parciales de cada área. Vale la pena tener en cuenta que los arre-glos menos estructurales, más fáciles de lograr, pueden presentar limitaciones enrelación a su permanencia, falta de autoridad legal para implementar planes y definanciamiento para mantener el proceso (Hamilton, 2000:66).

¿CÓMO PENSAR LA GESTIÓN METROPOLITANA?

Los trabajos sobre gestión metropolitana suelen desarrollar, con una intención nor-mativa, una suerte de “ingeniería institucional”, predominantemente técnica (efica-cia, eficiencia, combate de free riders, equidad, etc.). Al mismo tiempo, los estudiossobre casos particulares muestran, de manera explícita o no, la relevancia de lasrelaciones políticas, incluyendo gobiernos locales y ocupantes de sus cargos de deci-sión, empresarios, residentes, organizaciones sociales de base y otros, como tam-bién gobiernos no locales (intermedios y centrales). Los arreglos de gobernabilidadson relativamente excepcionales y/o débiles. (Klink, 2003; Lefèvre, 2003, Ross &Wikstrom, 2000). Esa aparente contradicción se debería a la falta de conocimien-tos suficientes sobre los procesos que determinan la dinámica metropolitana. De allíque nos parece de limitada utilidad la oferta de recetas institucionales, aunque pue-dan ser insumos para el diseño de arreglos metropolitanos (BID, 2003).10 Más rele-vante es, creemos, aportar en el sentido del conocimiento.

Se ha tratado de identificar “impulsos” para explicar “por qué algunas regio-nes son más aptas que otras para alcanzar resultados regionales”, mencionándose:recursos naturales, condiciones macroeconómicas, el peso de la ciudad central, expe-riencias de crecimiento y desarrollo, desigualdades sociales, condiciones fiscales, lasexperiencias de redistribución, similitudes o diferencias políticas, incentivos desde elnivel estadual o federal y tradición histórica de cooperación o antagonismo. En esalínea, e intentando superar cierto mecanicismo de la propuesta anterior, Hamilton(2000) presenta un esquema procesal con cuatro componentes: 1) las condicionesmetropolitanas (asociadas a los problemas de la fragmentación) y su valoración nega-tiva (insatisfacción); 2) “influencias” que pueden promover: (a) independencia oautonomía (negativas para arreglos metropolitanos) (individualismo cultural y social,autodeterminación-autogobierno, peso de los desarrolladores inmobiliarios, tenden-cia a no compartir el costo de los servicios), (b) regionalismo o cooperación (una acti-va organización cívica, el papel de los dirigentes empresarios y de los medios y lasiniciativas de reforma local) o (c) ambos (políticas estaduales o federales y procesosde desarrollo económico); 3) configuración del sistema gubernamental (que “proce-

10. Como los “instrumentos” para la

gobernabilidad metropolitana, desde

un gobierno metropolitano, con uno o

dos niveles, hasta arreglos para unafunción en parte de un área metropoli-

tana (Lefèvre, 2003).


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sa” las influencias hacia alguna respuesta); y 4. respuestas que promueven regiona-lismo y cooperación o independencia y autonomía, estructural (gubernamental) ofuncional ( governance).

La pregunta central parece ser ¿cómo se procesan políticamente las influen-cias, las fuerzas que empujan en uno u otro sentido? Para responder es convenientecontar con un esquema de interpretación. En la tradición norteamericana hay varios

intentos para pensar esa “caja negra”. Hamilton, por ejemplo, utiliza el enfoque de“régimen urbano” en un trabajo posterior al que hemos citado. No vamos a referir-nos a tal enfoque, sobre el que hay un desarrollo importante y critico.11 Trataremosde pensar el tema con aplicación a nuestras ciudades.

LO METROPOLITANO COMO OBJETO POLÍTICO

Lo político suele tomarse como parte del “contexto”. Los estudios urbanos handejado de lado esa dimensión12 que ha sido trabajada en enfoques politológicos ode administración.13 Atendiendo al análisis político metropolitano, podemos encon-trar dos focos. El primero se refiere a la toma de decisiones sobre cuestiones metro-politanas, incluyendo las relaciones interjurisdiccionales, y la trama de los actores

relevantes. ¿Quiénes y cómo toman las decisiones, qué relaciones las sustentan,etc.? El segundo hace referencia a las condiciones en las que frente a problemas“que no pueden ser resueltos dentro de las fronteras políticas locales y con intereseseconómicos que trascienden esas fronteras políticas, los actores políticos y económi-cos pueden ser capaces de unirse, en un régimen de gobierno, para por lo menosatender cuestiones especificas” (Hamilton, 2002:407. Traducción nuestra). Estaformulación, que se basa en la combinación de los enfoques del “nuevo regionalis-mo” y el “régimen urbano”, permite un punto de partida ¿Cuáles son las cuestio-nes que convocan a diferentes actores, quiénes son convocados y qué puede surgirde su unión?

Es posible “dibujar”, con un sentido muy preliminar, un modelo de relacio-nes políticas para el estudio de situaciones metropolitanas. Diferenciemos tres tiposde áreas metropolitanas: las que cubren municipios de un estado o provincia, las quese componen por municipios de dos estados o provincias, y las que están integradaspor un distrito federal y municipios de uno o más estados o provincias. En el primertipo, encontramos dos subsistemas de relaciones. Un subsistema metropolitano local,articulado entre gobierno/s local/es-partido/s político/s-sociedad civil. Un subsiste-ma metropolitano global en la relación: subsistema metro-local-gobierno provincial.El primero tendería a configurarse como coalición gobierno local-partido político-sectores populares, basando su legitimidad electoral en la orientación hacia la políti-ca social. El segundo lo haría como coalición gobierno provincial-actores económi-cos en una orientación de desarrollo. Ambos subsistemas se articularían por lavinculación gobierno provincial –partido político– gobiernos locales, con una tensiónentre el crecimiento y la distribución. De alguna manera, la participación partidariaresultaría menor en el subsistema provincial, dada una posible conexión directa entrelos actores económicos y los tomadores estatales de decisiones. Este primer tipopuede darse en áreas metropolitanas en torno de las ciudades capitales estatales. Eneste caso los gobiernos intermedios (estatales) pueden romper la inercia de fragmen-tación e iniciar experiencias de gobernabilidad. Así sucede en México y Brasil (Ward,

11. Cfr. Imbroscio, 1998; Davies, 2002;

Dowding, 2001; Stone, 1998

12. Terminada la redacción de esta

ponencia recibo el trabajo de ZentellaGomez (2005) quien, con una mirada

particular, se adentra de manera muy

interesante en el tema.

13. Según Ward (1995:299-300), las

investigaciones urbanas dentro de

perspectivas de la globalización, le die-

ron poca importancia a las estructuras

político administrativas por medio de

las cuales las ciudades son gobernadas

y administradas, y a los problemas de

gobernar y administrar ciudades que

involucran a muchos gobiernos y

diferentes jurisdicciones. Esto ha sido

desarrollado desde enfoques de ciencia

política o administración.


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1995; Ferreira, 1996; Spink, 2005). Puede ocurrir también en áreas en las que noestá incluida esa capital. Aquí la intervención del gobierno intermedio parece menoscomún, pudiendo la ciudad central promover arreglos metropolitanos, como ocurreactualmente en el Área Metropolitana de Rosario en Argentina, con un plan estraté-gico regional.

En el segundo tipo de áreas metropolitanas encontramos dos modelos del pri-

mer tipo “paralelos”, uno en cada provincia. En la medida que se trata de una rela-ción interprovincial, el gobierno federal podría articular políticamente a ambos,debilitando tal paralelismo. Puede pensarse que el gobierno intermedio podría sus-tentar alguna forma de gobernabilidad metropolitana, probablemente con organiza-ciones parciales en cada estado y alguna forma de asociación.14 La intervención esta-dual, que hemos denominado “centralización jurisdiccional”, se desarrolló, sea conbase en normas constitucionales15 o legales, atendiendo cuestiones que superan lasatribuciones municipales. Suele presentar cierto grado de imposición y de “someti-miento” de los gobiernos locales, con un carácter predominantemente técnico-buro-crático y una débil legitimidad política, aunque con legitimidad funcional (Lefevre,2003).

En el tercer tipo de área metropolitana, dada su mayor complejidad (estado-distrito federal autónomo-gobierno federal) se estructurarán tres subsistemas entorno a cada uno de esos centros gubernamentales, cuya importancia dependerá dela concreta distribución de atribuciones y recursos entre los tres gobiernos comocon los gobiernos locales. Simplificando, es una situación análoga a la de metrópo-lis interestatales, con la inclusión esencial del gobierno federal.

LOS ACTORES Y LA GOBERNABILIDAD METROPOLITANA

Los enfoques de “régimen urbano” piensan la política local como una relación fun-damental entre ocupantes de cargos electivos locales y actores económicos (empre-sarios). La dinámica política local se supone definida por el desarrollo económico,asociado de manera positiva con ambos actores.16 No es necesariamente es así ennuestras ciudades. Identifiquemos a los actores.

Actores gubernamentales. En las áreas metropolitanas encontramos tres ám-bitos de representación política con sistemas propios de legitimidad electoraly, en consecuencia, de acumulación política (federal, intermedio y local). Lafragmentación metropolitana implica la ausencia de un único ámbito. EnArgentina son relevantes la intervención formal del nivel provincial (en losasuntos intermunicipales) y sus transferencias de recursos a los gobiernoslocales. Transferencias necesarias para que éstos se legitimen ante sus electo-res, dada su limitada capacidad de recaudación.

En un estudio sobre gobierno local (Pírez, 1991) observamos una suertede división del trabajo entre el gobierno provincial y el municipal. El primeroera el referente fundamental de los actores económicos, responsable del territo-rio en su conjunto, aun de la ciudad capital, encargado de las principalesinfraestructuras, y mediador con los recursos federales. El gobierno municipalera referente de los sectores de menores ingresos, administrando los bienesnecesarios para la reproducción cotidiana de la población, aunque su origen

14. En Argentina, la reformaconstitucional de 1994introdujo la región como

instancia interprovincial quepuede ser útil para unasituación como la que men-cionamos.

15. Es el caso de Brasil16. La ampliación de los nego-

cios en un caso y el creci-miento de los recursos fisca-les en el otro.


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estuviera en el nivel provincial o federal. Como tendencia, el gobierno provin-cial se hace cargo de las cuestiones vinculadas con el desarrollo económico,mientras que el gobierno local de la ayuda social. En este segundo caso existi-ría un componente de subordinación de los grupos populares a los gobiernoslocales, por el predominio de mecanismos patrimonialistas y clientelares en laejecución de las políticas sociales (Auyero, 2001; Trotta, 2003), mientras que

en el primero, los actores económicos tendrían cierta preeminencia sobre elgobierno provincial. Los políticos locales pueden no coincidir con propuestasde centralización metropolitana (estructural o funcional), en la medida queésta puede significar una pérdida de poder y de importancia, no solamente enrelación a la sociedad local sino en términos de una perspectiva política másamplia. Por otra parte, si perciben que la colaboración con los otros gobiernoslocales y con el sector privado puede hacer más fácil su tarea de resolver losproblemas de sus votantes, podrían favorecer acuerdos regionales (Hamilton,2002 y 2004).

Los partidos políticos. Un rasgo esencial de la política local es el papel cen-

tral de los partidos políticos y sus orientaciones. La legitimidad electoral asícomo la acumulación política locales son articuladas por las secciones localesde partidos políticos organizados, por lo general, en escala nacional. Los parti-dos son fundamentales, también, en la estructuración de las relaciones interju-risdiccionales.

Actores económicos. La presencia y el papel de los actores económicos depen-den de las condiciones regionales y locales (tipo de actividades, vínculos conotros ámbitos, etcétera). Sin embargo, debe diferenciarse a quienes producenla ciudad (sector inmobiliario, construcción, servicios, etcétera) de quienes pro-ducen en la ciudad, más allá de los nexos que existan entre ellos. Recordemosla presencia cada vez más relevante de fuertes actores económicos con nexosen el mercado internacional. Es importante distinguir entre actores económicosindividuales (empresas o grupos) y organizaciones colectivas corporativas, paradiferenciar niveles de agregación de intereses, aunque sean intereses particula-res. La literatura sobre las ciudades norteamericanas, por ejemplo, muestra lapresencia del sector privado en las propuestas de arreglos metropolitanos,incluyendo formas de gobierno metropolitano (Hamilton, 2002 y 2004: Ross yWikstrom, 2000). Ese apoyo ha estado asociado a los esfuerzos de reformalocal, orientados a disminuir la autonomía de los políticos. La disminución dela cantidad de gobiernos es coincidente con esos esfuerzos. El apoyo de la busi-ness community puede deberse también a la promoción de una mayor calidadde vida metropolitana, que se asocia con la mejoría de las condiciones parahacer negocios en esas áreas.

Actores populares. Nos referimos básicamente a los grupos que no pudiendo“consumir” la ciudad del mercado dependen de las políticas públicas y de suspropias organizaciones y esfuerzos (Pírez, 1995; Duhau, 1998). Hemos dichoque se definen fundamentalmente en referencia al gobierno local, ante el cual


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se movilizan y demandan, aportando el apoyo político necesario para el fun-cionamiento de relaciones de base clientelista. Este grupo es políticamenteimportante, ya que la legitimación electoral local lleva a su articulación parti-daria y, por ello, a la atención particular de las necesidades de su reproduc-ción, con fuerte presencia clientelar. En ese sentido, el papel de los partidospolíticos es clave.

Residentes socio-económicamente diferenciados. Los grupos sociales apare-cen también como sujetos de intereses vinculados con diferentes estilos de vidasobre la base de distintas capacidades económicas, localizados de manerasegregada. En un área metropolitana, de configuración diferencial comovimos, esos territorios segregados pueden coincidir con los espacios municipa-les (Recuadro 1).

Los actores sociales difícilmente operan en la arena política pública sin, por lomenos, un vínculo o una referencia con el sector público (Hamilton, 2002:307). Unapresencia gubernamental en el área parece una precondición. Pero en una situación

de fragmentación, la referencia se dirige a los gobiernos municipales, tendiendo aconsolidarla.17 Siendo esto así, ¿existe acaso una estructura social metropolitana queno sea agregado de estratos socio-económicos? ¿Existen actores sociales que se defi-nen con base en una cuestión global metropolitana y que se refieren u orientan haciaun nivel global metropolitano? (Pírez, 1994). En una situación de fragmentaciónparecería que las respuestas son negativas. Pero pensemos un poco. Es posibleencontrar actores económicos individuales definidos frente a la unidad metropolita-na como mercado, por ejemplo en el sector inmobiliario o en algunos de los subsec-tores de consumo y distribución. Es el caso también de los prestadores de los servi-cios de infraestructura (electricidad, gas, agua y saneamiento, etc.), sean privados oestatales. Correlativamente, los usuarios económicos de esas redes tienen una mira-da metropolitana y sus comportamientos tienen allí una base material. Diferenteparece ser la situación de actores económicos colectivos (organizaciones corporati-vas) que representan intereses más agregados y se vinculan con las áreas metropoli-tanas como unidades económicas globales.

El papel de los actores económicos individuales dependerá de su localizaciónen áreas metropolitanas con un único centro de actividades o en áreas policéntricas.En el primero, estarían interesados en el mejoramiento de las condiciones del centro,en el segundo tenderían a una visión más regional. Hamilton (2002) identifica laoposición de los actores económicos más fuertes de la ciudad de Chicago con aque-llos que se localizan en los suburbios. Esto implica distintas visiones sobre lo metro-politano y diferente disposición frente a la perspectiva regional. No tan común, perocon cierta presencia, es el caso de los actores organizados y/o movilizados por cues-tiones globales metropolitanas como son las ambientales, por lo general en relacióna diferentes problemas de contaminación.18

Como ha mostrado el estudio de Nelson y Foster (1999), para las 287 mayo-res áreas metropolitanos de EEUU, la centralización metropolitana es funcional auna mayor equidad, de allí que es probable que los pobladores de las áreas másricas no la favorezcan. Tal parece haber sido el caso en Caracas, cuando a fines de

17. Ese es el sentido de la afirmación

del clásico trabajo de Studensky acerca

de que la fragmentación “tend to

divert the attentions of the inhabitantsfrom the fact that they are members of

one large community and lead them to

act as members of separate units.”

(Citado en Ross y Wikstrom, 2000:36)

18. Es el caso de la Fundación Recursos

Naturales de Buenos Aires, que ha ela-

borado un proyecto de región metropo-

litana para la gobernabilidad (FARN,

2000).


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RECUADRO 1

Las tendencias metropolitanas actuales en América Latina

El proceso de reestructuración y la inclusión de los países latinoamericanos enla globalización comenzaron a fines de los años setenta, e impactaron fuerte-mente en los ochenta y noventa. Desregulación económica, ajuste y retiro

estatal, apoyo a las actividades económicas, privatización de empresaspúblicas, descentralización y debilitamiento de los niveles centrales, han sidoalgunos de los cambios. Ello redundó en el predominio de actividades tercia-rias, diferenciación y desigualdad en el mercado de trabajo, mayor precariedad,desempleo y pobreza, y creciente polarización económica y social. Las áreasmetropolitanas fueron el ámbito donde se dieron los cambios más contrastan-tes. Mencionamos solamente los rasgos que consideramos pertinentes.

Nuevos actores urbanos y nuevas relaciones de fuerza

Los cambios en las relaciones económicas, la presencia de actores internaciona-les, particularmente financieros e inmobiliarios, así como la privatización de losservicios y su vinculación con empresas internacionales, introdujeron actoressumamente poderosos, económica y políticamente (Pírez, 2003 y2004b).

Procesos privados de producción metropolitana

La privatización de los servicios de infraestructura puso en la órbita de laganancia a componentes fundamentales del funcionamiento urbano, contribu-yendo a la segregación y polarización. Grandes operaciones inmobiliarias, enmuchos casos con el apoyo estatal (macro urbanizaciones cerradas, torreshabitacionales de lujo o lo que de Mattos (1999) llama los “artefactos de laglobalización”) modificaron la producción urbana. Dada la debilidad o falta denormas urbanas, la planificación empresarial de sus operaciones tiende a susti-tuir a la orientación pública de la producción urbana (Pírez, 2004b)

Expansión, diferenciación, desigualdades, polarización

Cambios económicos y en el mercado de trabajo, aumento del desempleo,precarización e informalidad. Crecimiento metropolitano en condiciones desegmentación social y territorial, segregación y polarización (Barrios, 2001;Cariola y Lacabana, 2001; Chávez y Guadarrama, 2000; Chion, 2002;Ciccollela, 1999; de Mattos, 2001 y 2002; Ducci, 2000; Janoschka, 2002;Lotero Contreras, 1998; Pasternak y Bógus, 2001; Rodríguez y Winchester2001; Torres, 1990).

Urbanizaciones cerradas y producción privada de servicios

Segregación suburbana de la población de altos recursos en urbanizacionescerradas con frontera perimetral vigilada y producción privada de los serviciosurbanos (viales, redes, medio ambiente, residuos, vigilancia, etc.) (Ducci, 2000;

Hiernaux, 1999; Janoschka, 2002; Pírez, 2004b). Se organizan asociaciones deresidentes, formalizadas como empresas privadas, que significan verdaderosgobiernos urbanos con normas, sanciones y contribuciones. Sustituyen algobierno municipal representativo (Pírez, 2004b), a semejanza de las “Residen-cial Community Associations” (Ross & Wikstrom, 2000), incrementan la frag-mentación de los servicios metropolitanos, aumentando la falta de equidad.


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los años ochenta los empresarios y líderes locales de Chacao, propusieron su sepa-ración de Sucre afirmando que lo pequeño es mejor, teniendo en cuenta la redistri-bución de los recursos fiscales recaudados en su territorio y logrando que ese distri-to se remplazara por cuatro nuevas municipalidades (Myers, 2005). Son muchoslos ejemplos de comunidades suburbanas en los EEUU que se oponen a consolidarsecon la ciudad central más pobre y necesitada (Ross y Wikstrom, 2000). En sentido

contrario encontramos, en un nivel interjurisdiccional, la estrategia que proponeOrfield para mejorar las condiciones de las áreas de población de menores recursos,en las ciudades gemelas de Minneapolis y Saint Paul (Orfield, 1997); y en el nexoentre sociedad civil y Estado, la operación de actores comunitarios como los movi-mientos de “trabajadores desempleados” del Área Metropolitana de Buenos Airesque demandan ayuda económica estatal (“planes sociales”) para financiar activi-dades de consumo y producción. Estos, para superar la dependencia clientelista delos gobiernos municipales, apelan directamente al Gobierno Federal, que es la fuen-te final de los recursos. Reconocen así la “verdadera” autoridad metropolitana (por“centralización jurisdiccional”), y la enfrentan con la movilización en ese territorio,avanzando sobre el centro (Ciudad de Buenos Aires sede del Gobierno Federal) e

interrumpiendo la circulación en las autopistas de ingreso a la Ciudad y en otrasvías importantes (Pírez, 2004a).La realidad metropolitana se encuentra en una trama de relaciones con los

diferentes niveles de la organización estatal: gobierno local, provincial y federal. Larepresentación y la acumulación de poder se dan en diferentes territorios. El áreametropolitana ocupa gobiernos locales de diferente naturaleza. Por ejemplo: CiudadAutónoma de Buenos Aries y varios municipios de la provincia de Buenos Aires.19Estos, por su lado, forman parte del sistema de relaciones políticas provincial, delcual dependen, participando de la elección de su ejecutivo y legislativo. El primerose elige en un único distrito electoral provincial, pero los miembros del legislativoson elegidos en diferentes “secciones electorales” que combinan a los municipios dela provincia. Los municipios metropolitanos, por ejemplo, forman parte de dos deesas secciones. Es clara la distancia estructural con la unidad urbana metropolita-na. Además los procesos políticos (representación-acumulación de poder) determi-nan una radical disgregación del territorio metropolitano.

Si para los gobiernos locales el desarrollo económico parece ser secundariofrente al desarrollo social, los impulsos económicos que podrían promover la gober-nabilidad metropolitana no afectarían mayormente sus decisiones. En cambio, eldesarrollo social, que incluye componentes considerados urbanos (suelo, vivienda,infraestructuras, servicios) fundamentales para la reproducción política, se conside-raría un asunto no compartible. En las últimas décadas los gobiernos locales seinvolucraron con el desarrollo económico local y con las condiciones de pobreza dela población. Podría pensarse que esto los sensibilizará frente a las cuestiones regio-nales, acercándolos a posiciones de gobernabilidad metropolitana, mientras supapel en la atención de la pobreza, caracterizado por el control clientelista, consoli-daría la fragmentación. La política local depende, también, del juego entre gobier-nos locales (sus ocupantes principales en el ejecutivo y concejo), partidos políticos(y sus vinculaciones con sus niveles provincial y nacional), gobierno provincial yactores sociales locales. De allí la relevancia que tiene la ausencia o debilidad de lo

19. La situación es análoga a la de

México, entre el DF y los municipios

conurbados, en este caso de dos

estados.


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urbano, y en especial lo metropolitano, en la agenda partidaria (Ward, 1995:309).Este rasgo no se debe a la ignorancia sino, como se sugiere más adelante, es partede una estructura de funcionamiento político y de acumulación de poder.

LA ESTRUCTURA POLÍTICA METROPOLITANA

Las relaciones entre los actores se dan con base a una trama estructural. El estudio

de Buenos Aires20

nos permite identificar una estructura que se articula en torno ala acumulación de poder frente a necesidades de otro tipo. Esa estructura se desen-vuelve en tres circuitos diferenciados. Un circuito primario de relaciones políticasdel que depende el acceso a posiciones institucionales de poder, por mediación elec-toral, y subsecuentes designaciones de cargos y asignaciones de recursos.Corresponde con los gobiernos locales (municipios de la provincia de Buenos Airesy Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires) en tanto son unidades autónomas de acu-mulación. Las elecciones definen el mantenimiento, la ampliación o pérdida de lasposiciones locales de poder, sin que le afecten los resultados de los otros municipiosni de los ámbitos provincial o federal. Es irrelevante la realidad metropolitana, cadamunicipio es una unidad “fuera” del territorio geográfico real. La acumulación

política requiere el control local de los recursos necesarios, fundamentalmentefinancieros. Estos pueden venir de la misma sociedad local (recaudación munici-pal) o de transferencias desde el Gobierno Provincial y, eventualmente, delGobierno Federal. Sin embargo, la inclusión de los municipios en el desarrollo localy sus nexos con los empresarios, podría fortalecer, tanto la economía local (locali-zaciones, inversiones, empleo, etc.) como la capacidad municipal de obtener recur-sos.21 Las desigualdades metropolitanas explican la existencia de municipios cuyopapel fundamental se concentra en la reproducción de la población, mientras queotros (los menos, y entre ellos particularmente la ciudad central) tiene una econo-mía local cuya importancia es supralocal (metropolitana, nacional o internacional).En ese caso sus condiciones de acumulación política son también diferentes. Losmunicipios de muy bajo desarrollo económico (municipios dormitorio) dependenfundamentalmente de las transferencias fiscales. Las condiciones de esa acumula-ción política se ven afectadas por los resultados de la representación, de la resolu-ción de los problemas o satisfacción de las necesidades locales. Esto, más allá delcontrol de recursos en cada municipio, puede no ser posible por la fragmentación yla ausencia de arreglos. Se determina de esta manera una suerte de “comunidadobjetiva” que debería promover arreglos de cooperación (centralización funcio-nal).22 Paradójicamente, parecen más fuertes las tensiones para competir. En rela-ción al desarrollo local, los intentos por lograr localizaciones económicas, promue-ven la competencia entre los municipios. En ambos casos, se percibe el predominiode estilos patrimonialistas y clientelares que contribuyen a cerrar el universo políti-co local.

Un circuito secundario de relaciones políticas que si bien no definen en formadirecta el acceso a posiciones institucionales locales de poder, contribuyen con laoferta de recursos (financieros, políticos, obras públicas, planes sociales, etc.). Losgobiernos locales se integran, cada uno por su parte, autónomamente, en un ámbi-to mayor con el gobierno provincial, compitiendo entre sí para el logro de esosrecursos. Los vínculos con el gobierno provincial pueden ser: a) intercambio, cuan-

20. Nos basamos en Pírez, 2005.

21. La descentralización en Francia en

los años ochenta permitió ese vínculo,

modificando las relaciones entre losgobiernos locales y respecto del central

(Nicholls, 2005).

22. Es el caso de los consorcios munici-

pales tan importantes en Brasil (Spink,

2005) y con muy pequeña presencia en

Argentina.


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do el municipio ofrece el “capital político” local a cambio de “recursos” a ser apli-cados localmente; y b) competencia (y posible conflicto), si el gobierno provincialaplica sus recursos directamente en el territorio municipal, sin la mediación delgobierno local, desplazándolo en esa acumulación.23 Estas relaciones tienden a pro-ducir una fuerte articulación municipio-gobierno provincial.24 En las situacionesde “centralización jurisdiccional”, el gobierno provincial ejerce de hecho la repre-

sentación política metropolitana, tendiendo a cumplir un papel de mediación entrelos gobiernos locales y los actores privados.Un circuito terciario, cuando todas las jurisdicciones presentes en el área

(federal, provincial, municipal y la CABA) desarrollan cierta competencia para suacumulación particular de poder, que se consolida en el circuito primario de cadauna. Se dan encadenamientos: a) entre los componentes locales (CABA y municipios)respecto de Gobierno Federal como fuente de recursos; b) entre el GobiernoProvincial y el de la CABA frente al gobierno federal, por lo mismo; c) el GobiernoFederal puede utilizar sus recursos directamente desplazando a los otros gobiernos.Se repiten las relaciones descritas para el circuito secundario, con un nivel más deintercambio-competencia. Esto explica la sensibilidad de los municipios, frente a la

posible “intervención” de los otros, en especial aquellos con mayores capacidadesinstitucionales de acumulación (gobierno de la Ciudad, provincial y federal). Enesa relación, la única vinculación que no parece ser “aprovechable” para la acumu-lación política local es la que se da entre los municipios y el gobierno de la Ciudad,mientras que tanto el Gobierno Provincial como el Federal pueden cumplir unpapel de “colaboradores” con esos procesos locales. En este último caso el vínculotambién puede ser de competencia. El carácter particular de la ciudad de BuenosAires, similar a una provincia, pero sin unidades internas de acumulación,25 le per-mite un nexo más inmediato con el Gobierno Federal. La “centralización jurisdic-cional” existente en el nivel federal, configura a ese gobierno en representantemetropolitano de hecho y posible articulador de los demás actores de la región.

Los procesos políticos fundamentales “cortan” la realidad metropolitana, eimpiden o dificultan percibir su unidad “real”. En el circuito primario solamente“existe” cada gobierno local en forma autónoma. En el secundario cada municipio serelaciona de manera directa con el gobierno provincial, compitiendo con los otrosmunicipios de la provincia (metropolitanos o no). En ningún caso existe unidadmetropolitana: en el primero por la pluralidad de unidades autónomas y en el segun-do por las relaciones vis a vis entre cada una de ellas y un centro extra metropolitanofrente al cual compiten. En el terciario se vinculan competitivamente el gobierno dela Ciudad, el provincial y los municipios, con cierta dependencia del GobiernoFederal. Esa estructura de relaciones políticas vuelve invisible la realidad metropoli-tana, mientras que la cooperación es percibida como un riesgo para la acumulaciónpolítica, y la competencia se ve incentivada. Si recordamos que los partidos políticosy los gobiernos locales son los actores decisivos, podemos imaginar la dificultad queexiste para cualquier tipo de experiencia de gobernabilidad metropolitana.

PARA CONCLUIR (¿O PARA COMENZAR?)

Las reflexiones anteriores, que se basan en el supuesto de que no conocemos sufi-cientemente las dimensiones políticas de realidad metropolitana, nos permiten pen-

23. Esto es lo que sucedería cuando el

partido que gobierna el municipio no

coincide con el que gobierna en la pro-

vincia, o cuando son distintas fraccio-nes de un mismo partido.

24. Antes de la autonomía de la

Ciudad de Buenos Aires, su

Municipalidad participaba de un circui-

to secundario de acumulación con el

Gobierno Federal.

25. Esto puede modificarse a partir de

2007 con la organi “comunas”.


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sar, de manera preliminar, en tres niveles para su análisis: estructura gubernamen-tal, estructura política y comportamientos políticos. La estructura de gobernanzaestá integrada por los diferentes actores estatales y no estatales presentes en un áreametropolitana, como núcleos de toma de decisiones y sus relaciones (articuladas demanera intergubernamental o interjurisdiccional). La estructura de gobernanzametropolitana, articulada por los niveles estatales allí presentes, puede caracteri-

zarse, en un continuo, por la fragmentación en un polo y la consolidación en el otro,con situaciones intermedias, y las diferentes relaciones intergubernamentales queen cada caso existan. En nuestro federalismo esa estructura se configura en tresámbitos: federal, intermedio (estadual o provincial) y local (municipal), sin queexista formalmente un ámbito propiamente metropolitano (de consolidación). Esuna estructura fragmentada que se define por tres dimensiones en cada uno de susámbitos: un territorio, en el que ejercen determinadas atribuciones, con base en ladisponibilidad de ciertos recursos. Este nivel depende de decisiones formal-institu-cionales que se establecen en las constituciones (nacional y estadual), en las leyesorgánicas municipales de los estados y en las cartas orgánicas de los municipios silas hubiere.

La estructura política está compuesta por el sistema de relaciones de poderque se dan entre los actores gubernamentales (ocupantes de los cargos de decisióndentro de los aparatos gubernamentales), y entre estos y actores no gubernamenta-les presentes en un área metropolitana dada. De acuerdo con nuestras hipótesis, losprocesos de acumulación política (acumulación de poder) son los que articulan esasrelaciones y, así, definen la estructura política. Finalmente, los comportamientos políticos se refieren a las acciones dentro del sistema de relaciones políticas y a susorientaciones particulares. Estos comportamientos se vinculan de manera depen-diente con la estructura gubernamental y con la estructura política, y con la basesocio-estructural de cada actor, y sus orientaciones culturales.

Los niveles estructurales muestran lo que podemos considerar las limitacionesde la voluntad política. Dicho de otra forma, son de los parámetros dentro de losque se producen los comportamientos políticos, que podrían superarse con base enmodificaciones estructurales, de naturaleza formal-institucional en el primer caso(estructura gubernamental) y políticas en el segundo. Los comportamientos son, enconsecuencia, el elemento dinámico que puede reproducir o intentar modificar losniveles estructurales. El análisis debería combinar esos dos aspectos. Hemos vistoque la literatura menciona actores y circunstancias a favor o en contra de respues-tas o arreglos de gobernabilidad, vía alguna forma de centralización (estructural ofuncional). De alguna manera los comportamientos son el elemento central para lageneración de cambios y, en ese aspecto, deben tenerse en cuenta los componentesculturales que orientan las acciones dentro de los marcos estructurales. En tal sen-tido debe considerarse la contradicción entre solidaridad-cooperación e individua-lismo-competencia. La cuestión es: ¿cómo construir sistemas sociales que impulsenlos primeros?

Parece existir cierto paralelismo entre la capacidad social de lograr esos arre-glos y la de institucionalizar un sistema fiscal equitativo. En ambos casos se tratade construir un ámbito público, de integración, de equidad, de reconocimiento dederechos y obligaciones, de subordinación de las posiciones particulares frente a las


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colectivas, tanto en relación a la acumulación económica como política. Tal vezpuede pensarse en la utilidad de trabajar sobre un esquema como el que proponeHamilton (2000). Las condiciones metropolitanas se caracterizan a partir de lastendencias de la metropolización en la Región (Recuadro 1). El sistema de gobier-no, podríamos suponerlo como un caso de fragmentación con “centralización juris-diccional” y arreglos parciales. Las influencias, dependiendo de aquellas condicio-

nes, tenderán a concretarse en dos sistemas de orientaciones fundamentales: de“desarrollo” (competitividad, “venta de ciudad”, etc.) y de “distribución”. Losresultados, dependerán del “procesamiento” que el sistema de gobierno realice delas influencias. Éste por su parte dependerá de los comportamientos de los actoresimplicados, que a su vez se genera en relaciones estructurales.

Por otra parte, los estudios muestran que cada área metropolitana evolucionade una manera particular (Cuadrado y Fernández, 2003). Entonces, la cuestiónbásica es ¿cómo se inicia un proceso de cambio en la gestión metropolitana? ¿Cuáles la “fuerza” social que puede cumplir ese papel? Esa respuesta solamente puedeser

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