revisión de la legislación forestal y función de la asistencia internacional

Revisión de la legislación forestal y función de la asistencia internacionalM.T Cirelli

Maria Teresa Cirelli es especialista en derecho internacional. Reside en Pesaro, Italia y ha colaborado en derecho internacional. Reside en Pesaro, Italy, ha colaborado en numerosas ocasiones con el Servicio del Derecho para el Desarrollo de la FAO

Breve análisis del proceso de revisión de la legislación forestal, as' como de la función y las repercusiones de la asistencia internacional, con el fin de extraer conclusiones que permitan una mayor eficacia en el futuro.

MOTIVOS DE LA REFORMA

La necesidad de una revisión de la legislación forestal existente puede surgir por diversos motivos. Los factores principales son la aparición de nuevos modelos de desarrollo, con una redistribución de las competencias en materia de gestión de recursos entre la administración central, la administración local, los municipios y el sector privado; y, lo que es más importante, el creciente interés por la sostenibilidad y mayor conocimiento de la influencia recíproca entre las actividades interdependientes. A menudo, la revisión general del sector forestal puede poner de manifiesto la necesidad de llevar a cabo una renovación de la apolítica forestal y, por consiguiente, de adoptar una nueva legislación o revisar la ya existente. También puede ser necesario dar un fundamento jurídico a cuestiones no contempladas en la legislación vigente, por ejemplo actividades que se han hecho habituales pero que carecen de base legislativa, como la silvicultura de plantaciones, o actividades que se están fomentando, como la silvicultura comunitaria.

Muchos de los países que han emprendido una revisión del sector forestal son antiguas colonias cuya legislación forestal data de la época colonial. En el último decenio, por ejemplo, la FAO ha colaborado en el desarrollo de la legislación forestal de Angola, Burkina Faso, Cabo Verde, Fiji, Guinea, Malawi, Malí, Marruecos, Níger, Rwanda, Sierra Leona y Togo, entre otros. En estos casos, la reforma obedeció a menudo a una clara necesidad de conferir un papel más importante a las entidades públicas locales en la toma de decisiones y actividades del sector forestal.

Una de las causas habituales de la falta de apoyo por parte de la población local a la legislación forestal vigente y, por consiguiente, a los problemas que plantea su aplicación, es que dicha legislación no reconoce suficientemente las formas tradicionales de propiedad y derechos de uso. La adaptación de los derechos de uso a la legislación forestal exige llevar a cabo algunos reajustes: además del reconocimiento de estos derechos, habrá que adoptar disposiciones que contemplen la participación de los titulares de los derechos en la ordenación forestal y en los diversos usos de las reservas forestales [NdR: véase el artículo de Fingleton, p. 16].

Los cambios en el sistema de gobierno (por ejemplo, en los países que están pasando a una economía de mercado) también pueden dar lugar a la revisión o sustitución de la legislación forestal. En estos casos, lo normal es sustituir toda la legislación vigente, en particular aquélla que concierne a la propiedad y uso de la tierra, incluyendo la silvicultura. Esto es lo que ocurre actualmente en la mayoría de los países de Europa Oriental, como por ejemplo Albania, en que la FAO ayudó a perfeccionar un proyecto de ley forestal (véase el recuadro), así como en Laos, donde la FAO colaboró en la redacción de la nueva legislación sobre tierras, aguas y bosques (véase el recuadro). Otros ejemplos de cambios de régimen político que han dado lugar a una renovación de la legislación forestal son la democratización y liberalización de los países africanos, como Guinea (recuadro).

DESARROLLO DE LA LEGISLACION FORESTAL

La política y la legislación forestales deben tratar con un gran número de agentes, sistemas reglamentarios y derechos de propiedad y utilización que interactúan en el mismo sector. Esta sencilla consideración explica básicamente las dificultades con las que suele enfrentarse la elaboración de una legislación forestal idónea.

Algunos estudiosos han señalado que, en ciertas ocasiones, las políticas forestales pueden expresar las intenciones y aspiraciones de un número reducido de personas, ya se trate de especialistas del sector forestal o de un único grupo de intereses suficientemente poderoso. La legislación que se elabora para servir de apoyo a dichas políticas está virtualmente condenada a ser ineficaz, puesto que permanece al margen de la necesidades concretas del país, cuando no suscita una oposición abierta. Así pues, es conveniente buscar el consenso o, al menos, la participación de todas las partes interesadas desde las primeras fases de elaboración de las políticas y durante su conversión en legislación.

La unidad de los aspectos de política y legislativos

El proceso de formulación y aplicación de las políticas forestales debería considerarse como un todo y no como dos fases separadas. Durante la formulación de la política forestal, se debería tener en cuenta la legislación, por varias razones. En primer lugar, las medidas previstas no deben estar en conflicto con la Constitución y otras leyes fundamentales del país. En segundo lugar, la consideración de la posibilidad de promulgar una legislación forestal que permita ejecutar las medidas previstas, y de la forma en que podría hacerse, ayudará a formular una política forestal de carácter pragmático. Una tercera razón se refiere a las instituciones competentes; el estudio de su eficacia en el pasado puede ayudar a que las nuevas leyes y políticas respondan a la realidad. La legislación debería propiciar el funcionamiento eficaz de las instituciones ya existentes o que pudieran crearse; su revisión brinda la oportunidad de reorganizar adecuadamente esas instituciones.

Por último, la legislación puede facilitar la formulación o revisión de las políticas en el futuro, por ejemplo, mediante la creación de órganos asesores en materia de política que, a su vez, pueden llegar a proponer la revisión de la legislación. La ley puede establecer que en el órgano asesor estén representados los distintos intereses públicos y privados, especificar en qué casos y sobre cuáles asuntos debe consultársele, y hasta qué punto debe tenerse en cuenta su opinión.

Albania

En Albania, la nueva Ley Forestal de 1992 se ocupa por primera vez de los «bosques privados», incluyendo tanto los bosques naturales como los de plantación en tierras de propiedad privada. En términos generales, la ley estipula la ayuda financiera y técnica del Estado para la silvicultura privada. Una serie de requisitos en cuanto a la utilización de los bosques se aplican únicamente a los bosques de propiedad estatal y local (muchas otras disposiciones no precisan si están excluidos los bosques privados, esto puede ser consecuencia del carácter transitorio de la ley y son aspectos que será necesario precisar en el futuro). En cambio, se indica explícitamente que las disposiciones referentes a la protección y a la deforestación también tienen validez para los busques privados.

Laos

En Laos se está limitando la función del Estado, pero no se ha reconocido de forma inequívoca la propiedad privada de la tierra. En consecuencia, en el proyecto de ley la silvicultura privada se limita a las zonas boscosas de las explotaciones agrícolas (incluido el barbecho en maleza). Al mismo tiempo, se da un mayor reconocimiento al sector que practica una economía de subsistencia, gracias a las concesiones de tierras forestales del Estado a las aldeas y al reconocimiento automático de los derechos de usufructo (anteriormente los derechos de usufructo se obtenían mediante una concesión oficial).

Guinea

En Guinea, la liberalización concedió mayor importancia a la definición rigurosa de los derechos de los individuos y los grupos. Ya existía una base para la silvicultura comunitaria en el «dominio forestal» de los gobiernos locales y se incorporó a la nueva legislación. En cambio, no se reconocía oficialmente la propiedad privada de la tierra y por ello la silvicultura privada se abordaba a través de acuerdos (concesiones) que podían tener la duración deseada.

Participación

Durante la formulación de las políticas y la elaboración y aplicación de las leyes se debe lograr la conciliación de los intereses en conflicto, señalada como uno de los problemas fundamentales de la legislación forestal. Para ello, además de identificar las partes interesadas, hay que conseguir que participen suficientemente en el proceso de formulación para que estén seguros de que se ha escuchado su opinión.

La preocupación por una participación más amplia y por el reconocimiento de todos los intereses está influyendo profundamente en el proceso de elaboración de la legislación forestal y en su contenido, a pesar de que las circunstancias concretas son muy diversas, como era de esperar en esta fase experimental. La legislación por sí sola no es suficiente para garantizar que el programa adoptado incluya a las comunidades locales, sino que es preciso determinar qué órganos representan a la población a nivel local, órganos que pueden existir o que deberán ser creados, y, en general, aplicar disposiciones que permitan

la participación local. Así pues, uno de los mayores problemas con los que se enfrenta el especialista en derecho forestal es el de la elaboración de disposiciones jurídicas para la regulación de la silvicultura comunitaria [NdR: véase el artículo de Wynter, p. 23]

Descentralización

Puede observarse una progresiva tendencia a la descentralización del proceso legislativo en sí mismo. Algunos países delegan competencias legislativas en las provincias y competencias normativas en las administraciones provinciales y locales, lo que resulta especialmente importante cuando tienen que responder a las diversas realidades sociales y materiales que pueden caracterizar a la silvicultura de las distintas regiones de un mismo país. A este respecto, es importante que la legislación forestal nacional no sea específica hasta el punto de definir lo que constituye la práctica no adecuada, sino que debe servir de marco de referencia.

Fomento de la silvicultura privada

Para fomentar la silvicultura privada basta, en muchos casos, con eliminar los obstáculos que presenta la legislación vigente. Algunos de los obstáculos consisten en restricciones a la tala, cuyo objetivo inicial era evitar la destrucción del bosque natural, pero que pueden impedir que un cultivador particular pueda explotar su plantación. Es comprensible que, cuando en un país no existe un programa eficaz de actividades forestales privadas, los funcionarios de los departamentos forestales se muestren reacios a renunciar a los pocos medios de que disponen para proteger los bosques existentes.

Legislación para la planificación de la ordenación

La planificación de la ordenación forestal está adquiriendo mucha más importancia que los planes forestales y de explotación. Además de incluir ambos aspectos, constituye un método flexible para la clasificación de los bosques en función de su finalidad y régimen de ordenación, para la evaluación de las consecuencias medioambientales, sociales y económicas de las actividades forestales y, como ya se señaló anteriormente, de la participación del sector público. Es difícil hablar en general sobre el grado de planificación conveniente o posible en los distintos casos. Lo más probable es que los criterios cambien según las circunstancias, por lo que en la mayoría de los países, la legislación forestal no puede ser muy precisa en cuanto al proceso de planificación. No obstante, las leyes que se han adoptado últimamente suelen incluir disposiciones de carácter general sobre la planificación, en particular, la obligación de elaborar planes basados en inventarios actualizados y un mandato para realizar algún tipo de consultas.

Sanciones penales

Un aspecto tradicional, en la revisión legislativa, y en ocasiones todavía útil, consiste en la posibilidad de incluir sanciones penales y otorgar a los funcionarios del servicio forestal la capacidad de hacer cumplir las disposiciones. En el primer caso, puede ser necesario definir con más exactitud cada infracción, comparar la gravedad de las distintas infracciones entre sí y con aquellas que aparecen en otros textos legales, actualizar la cuantía y naturaleza de

las sanciones, establecer sistemas para tramitar las infracciones leves sin necesidad de recurrir a los tribunales, etc. En el segundo caso, podría ser necesario aumentar los medios con que cuenta el país para hacer cumplir la ley; otro avance importante en este ámbito consistiría en fomentar una actitud distinta hacia los agentes del servicio forestal, quienes deberían dejar de ser meros guardianes encargados del cumplimiento de la ley, para pasar a adquirir toda una serie de competencias adicionales en el ámbito de la formación y la extensión. Naturalmente, la legislación por sí sola no basta para alcanzar este último objetivo, pero su mejora puede facilitar el proceso.

El proceso de elaboración del proyecto de ley

Asimismo, conviene considerar la elaboración de un proyecto de ley como un proceso en sí mismo. Dicha elaboración sólo debería iniciarse una vez que el proceso de aprendizaje anteriormente expuesto esté muy avanzado. Una vez finalizado el primer proyecto de ley, la celebración de una reunión con todas las personas que han participado y que participarán en el proceso permitirá recoger las primeras reacciones y observaciones. Lo más probable es que, aunque el texto haya sido presentado previamente, las reacciones de los presentes no sean definitivas, pero al menos indicarán de forma general los problemas y cuestiones que deberán tenerse en cuenta. En esta etapa pueden manifestarse conflictos entre los distintos departamentos gubernamentales o los diversos grupos sociales, si eso no ha ocurrido ya. En tal caso, el departamento gubernamental competente (el Ministerio de Justicia o la autoridad judicial competente) deberá proceder a la revisión del proyecto de ley antes de su presentación ante el Parlamento o el Consejo de Ministros. En cualquier caso, no hay que olvidar que quien toma realmente las decisiones de carácter jurídico es el Parlamento o el Consejo de Ministros; de hecho, el término corriente con que se designa al cuerpo de funcionarios elegidos es «legislatura». Las leyes forestales, al igual que las otras, son debatidas y a menudo modificadas en el Parlamento, y no es raro que durante este proceso una ley quede paralizada o incluso sea rechazada. Creer que él Parlamento es simplemente un lugar en el que se sancionan de manera rutinaria los proyectos de ley puede tener efectos desastrosos.

Separación entre leyes y reglamentos

Para disponer de una legislación forestal eficaz, es fundamental separar adecuadamente las disposiciones en leyes y reglamentes, aunque ello exija un especial cuidado en el proceso de elaboración del, proyecto. Normalmente se considera que la ley debe estipular los requisitos básicos que permitan ejecutar los principios generales establecidos, mientras que las normas que determinan cuestiones tales i como la clasificación de las zonas forestales, las actividades prohibidas en dichas zonas o las prácticas detalladas de ordenación probablemente deberán ser modificadas con frecuencia, por lo que deberían incluirse en reglamentos u órdenes ministeriales. No obstante, es necesario tener presente el contenido de los reglamentos ya desde las primeras fases de estudio de las políticas y de la ley, para evitar conflictos o la aparición de problemas de ejecución.

ASISTENCIA INTERNACIONAL

Asistencia internacional

En los últimos 20 años, unos 50 países han solicitado la asistencia de la FAO para el desarrollo de la legislación forestal nacional. En la mayoría de los casos, esta asistencia se tradujo en la preparación de propuestas de textos legislativos o de enmiendas a los textos vigentes. Otras veces, la asistencia consistió únicamente en la presentación de observaciones a los proyectos de texto que el país había preparado por su cuenta y no siempre requirió la realización de misiones de campo. Algunos países han recibido una asistencia similar de otras organizaciones internacionales, como el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Banco Mundial; de los bancos regionales de desarrollo; de organizaciones no gubernamentales, como la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), así como de distintos países gracias a proyectos bilaterales de asistencia. Aunque es difícil cuantificar este tipo de asistencia, se calcula que las aportaciones de la FAO representan más de la mitad del total. A pesar del elevado número de países en desarrollo que han procedido a revisar o a sustituir su legislación forestal, el número de solicitudes de asistencia internacional para la revisión o elaboración de dicha legislación está aumentando considerablemente.

Cuando se concede asistencia internacional para elaborar una legislación forestal a un país que la ha solicitado, en la mayoría de los casos se procede a designar un experto en legislación forestal que visitará el país en cuestión y, trabajando en estrecha consulta con el Gobierno, participará directamente en la elaboración del proyecto de revisión. En el mejor de los casos, se podrían organizar misiones conjuntas multidisciplinarias con la participación de expertos en política, leyes, instituciones y técnicas forestales.

Los juristas designados para las actividades de asistencia internacional suelen ser especialistas internacionales que ya han realizado el mismo tipo de trabajo en otros países y que ofrecen la ventaja de poseer experiencia en casos similares de ejecución de políticas forestales mediante una legislación que se coloque en el marco de sistemas jurídicos

distintos. Una razón para recurrir a un experto internacional en revisiones legislativas es la de tener la posibilidad de efectuar comparaciones. También es importante que posean conocimientos específicos sobre legislación en materia de recursos naturales, frente al derecho en general. Por otra parte, no es fácil que la investigación realizada durante el breve período de tiempo de que dispone un experto internacional iguale la profunda visión sobre el sistema jurídico del país y sobre otros muchos aspectos importantes que puede ofrecer un asesor nacional. Las deficiencias que inevitablemente se producen cuando se utilizan exclusivamente los servicios de un asesor internacional pueden corregirse en parte mediante la consulta permanente con juristas y otros especialistas del país. Otra alternativa consiste en recurrir a un asesor nacional que mantenga un adecuado intercambio con la institución u organización que facilita la asistencia (la cual suele disponer de servicios de expertos internacionales). No obstante, puede ser difícil encontrar un experto nacional con la adecuada experiencia en la elaboración de legislación sobre gestión de recursos.

En los proyectos de la FAO, los expertos legales cuentan con el apoyo del Servicio del Derecho para el Desarrollo, que se encuentra en la Sede de la Organización. Este Servicio, que dispone de personal jurídico, también contrata asesores legales con experiencia en la preparación de leyes sobre recursos naturales, y puede ser asesorado por otros departamentos de la FAO que se encargan de cuestiones técnicas en el sector agropecuario, forestal o pesquero.

El objetivo de la asistencia jurídica

El objetivo de la asistencia puede ser la legislación forestal exclusivamente, o extenderse a otros ámbitos afines, como fauna, zonas protegidas, ordenación de cuencas hidrográficas, etc. Esto depende de la decisión del país de llevar la revisión de la legislación a otros ámbitos conexos, independientemente de que vayan o no a incluirse en una misma ley. De todos modos, la revisión de la legislación que se efectúe en virtud de la asistencia internacional debería abarcar también dichos ámbitos e ir acompañada de las indicaciones pertinentes en lo que concierne a la revisión de esa legislación. Por lo general, también suele efectuarse un análisis de los organismos oficiales y otras instituciones relacionadas con la silvicultura, así como una revisión de las disposiciones legales de orden institucional.

Los temas concretos que debe abordar el asesor son muchos y varían considerablemente de un país a otro. Por lo tanto, no es posible precisar con exactitud cuáles deben ser las tareas del asesor para abarcar todas las distintas situaciones que pueden presentarse. Sólo es posible señalar algunas medidas básicas que suelen tomarse [NdR: véase el artículo de De Montalembert y Schmithüsen, p. 3]. Sobre este tema, también puede hallarse una orientación detallada y aún válida, en términos generales, en un artículo publicado en Unasylva hace más de 30 años (François, 1961).

El proceso de la asistencia legislativa

Al principio, el jurista deberá familiarizarse con los hechos, aprendiendo todo lo que pueda sobre la silvicultura y los sectores afines. Para ello, tendrá que entrar en contacto con personas del sector público y privado que trabajen en esos ámbitos y examinar las cuestiones pertinentes, a fin de determinar el contenido más adecuado de la nueva

legislación. En función de la disponibilidad de los funcionarios públicos y de la relación de trabajo existente entre ellos, podría crearse un pequeño comité interministerial que colabore en el proceso. De otro modo, será preciso obtener información de los diversos funcionarios públicos por separado. Normalmente, también es aconsejable tratar de mantener un estrecho contacto con personas que no pertenezcan a la administración pública y que se muestren dispuestas a facilitar información y observaciones útiles, consultándolas a menudo durante el proceso.

A este respecto, conviene señalar que es importante tener en cuenta la legislación forestal vigente, ya que ésta ofrece la oportunidad de evaluar objetivamente las disposiciones que contiene y su aplicación, lo que permite determinar las necesidades jurídicas e institucionales del proceso de mejora.

Evidentemente, el examen de la legislación vigente no es suficiente para entender plenamente las circunstancias nacionales. Sin embargo, para poder aconsejar correctamente sobre la nueva legislación, el análisis jurídico debe ir acompañado de un examen de las políticas gubernamentales y sus consecuencias, de las instituciones y su eficacia, de la actitud social hacia los árboles y bosques, de las costumbres y derechos locales, etc. Entre los aspectos más estrictamente jurídicos que deben abordarse está el examen de la legislación vigente en otros sectores que también repercuten en la silvicultura. Uno de los puntos más importantes de este análisis es la legislación sobre el uso y la propiedad de la tierra. Otras leyes que pueden tener relación con los bosques son las relativas al medio ambiente, la flora y fauna, las zonas protegidas, la ordenación de las cuencas hidrográficas, la quema de montes y la minería. En la mayoría de los casos, estas leyes no se someten a revisión a petición de las autoridades forestales y, como máximo, sólo pueden sugerirse cambios. En algunos países, habrá que tener en cuenta el derecho consuetudinario, al que en algunos casos se le reconoce un carácter vinculante.

También habrá que tener en cuenta gran parte de la legislación general del país, aunque no tenga relación directa con los bosques. Cuando hay una Constitución escrita, ésta suele esbozar el sistema jurídico e incluir disposiciones generales en materia de propiedad y sus posibles restricciones, explotación de los recursos naturales, derecho penal, función pública, etc. Los países de Common Law tienen generalmente una «Ley de interpretación» en la que, entre otras cosas, se definen una serie de términos habituales en la legislación del país y que, por lo tanto, es preciso tener en cuenta. Es posible, asimismo, que el derecho penal del país contenga disposiciones en materia criminal que también conviene tener presentes, por ejemplo, sobre intento de comisión de un delito o su instigación, y sobre infracciones análogas a las contempladas en las leyes forestales. Además, hay que considerar la respectiva legislación nacional sobre aduanas, fiscalidad y transporte, y aquellas de sus disposiciones que tengan relación con la industria forestal.

REPERCUSIONES DE LA ASISTENCIA INTERNACIONAL

Evaluar las repercusiones reales de la asistencia técnica en la elaboración de la legislación forestal es sumamente difícil. Hasta ahora, la FAO ha conseguido mantenerse informada de lo que ha sucedido con las propuestas legislativas presentadas como resultado final de la asistencia, es decir, saber si una propuesta se ha aprobado, cuándo y bajo qué forma. Sin

embargo, rara vez se ha podido evaluar en profundidad todas las repercusiones de la asistencia internacional, como las verdaderas razones de la aceptación o rechazo de determinadas partes de las propuestas legislativas, los problemas de ejecución, las consecuencias imprevistas, etc. Este tipo de evaluación exigiría la realización de actividades similares a las llevadas a cabo previamente para la ejecución del proyecto, lo que equivaldría a efectuar investigaciones sobre el terreno en el país en cuestión para analizar las circunstancias anteriores y la nueva situación, así como la eficacia de la legislación. Aunque la experiencia adquirida de ese modo tendría un valor incalculable para los nuevos proyectos, rara vez se cuenta con los recursos necesarios en términos humanos y financieros. Además, en los casos en que se aprueban unas leyes como resultado de un proyecto de asistencia internacional, antes de poder evaluar su eficacia real debe transcurrir un tiempo considerable, por lo que el país tendría que solicitar de nuevo el mismo tipo de asistencia. Se espera que se ofrezcan nuevas posibilidades a este respecto.

De todos modos, siempre cabe buscar la oportunidad de estudiar la legislación forestal y su eficacia en distintos países, independientemente de que dicha legislación sea fruto o no de un proyecto de asistencia. Por ejemplo, estos temas se han debatido en diversos foros internacionales, como en las reuniones de la FAO (por ejemplo, en la reunión bienal del Comité de Montes, las comisiones forestales regionales y el Comité Asesor sobre Enseñanza Forestal) o en los Congresos Forestales Mundiales que organiza conjuntamente la FAO y un país anfitrión. Estos foros brindan la oportunidad de intercambiar opiniones tanto a los países que han emprendido una revisión de la legislación forestal como a las instituciones que han facilitado la asistencia para ello. Algunas veces, la FAO ha tenido la oportunidad de regresar a un país en el que se había aprobado una ley forestal gracias a una iniciativa desarrollada en respuesta a una solicitud de asistencia para la elaboración de una reglamentación. Esto supone también una buena oportunidad para evaluar el trabajo realizado previamente.

Por último, hay que señalar que, incluso en los países en los que la legislación forestal parece adecuada o acaba de ser revisada a la luz de las políticas y necesidades actuales, el problema más grave sigue siendo la ejecución y aplicación de la ley. El hecho de que las recomendaciones en materia de legislación forestal sean aprobadas por un órgano legislativo del país no basta para considerar que la iniciativa ha sido un éxito. Con excesiva frecuencia, las leyes acaban por convertirse en letra muerta porque es imposible aplicarlas. Sólo una legislación forestal que sea a la vez válida desde el punto de vista teórico y viable en la práctica puede contribuir de manera significativa al desarrollo del sector forestal de un país.

Bibliografía

François, T. 1961. ¿Qué es lo que debe contener una legislación forestal elemental? Unasylva, 15(3): 140-152.

Para mayor información, véanse también los documentos sobre política y derecho forestales (Fachbereich Fostökonomie und Forstpolitik), publicados por el Wald- und Holzforschung, ETH-Zentrum, Zurich, Suiza.

Legislación forestal consuetudinaria y oficial en el Pacífico SudoccidentalJ.S. Fingleton

Análisis del nuevo equilibrio entre jurisdicción consuetudinaria y oficial en el ámbito de la ordenación forestal en el Pacífico Sudoccidental.

James S. Fingleton es un jurista internacional especializado en legislación sobre cuestiones del desarrollo, en particular en la esfera de la tenencia de la tierra y en la ordenación y conservación de los recursos forestales y naturales. Está establecido en Canberra, Australia.

INTRODUCCION

Los ingresos procedentes de las industrias forestales revisten una gran importancia para los gobiernos de muchos países tropicales en desarrollo. Sin embargo, la decepción con respecto a la contribución global de las operaciones forestales convencionales al desarrollo económico nacional, junto con la convicción creciente del carácter no sostenible de muchas de las formas de gestión y utilización de las tierras forestales han hecho que un gran número de países traten de adoptar un enfoque distinto en materia de ordenación forestal. Una novedad importante, en este sentido, es que se está aceptando, cada vez más, la necesidad de que las comunidades de las tierras forestales o de sus proximidades participen

en la planificación y gestión del sector forestal. Quienes sustentan esa convicción creen que sólo así los conocimientos y aptitudes tradicionales pueden ser de utilidad para la ordenación forestal con miras a conseguir el desarrollo sostenible desde el punto de vista ambiental y la participación directa de las comunidades locales en los beneficios derivados de la producción forestal. Este sentimiento se refleja en la «Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo», aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Rio de Janeiro en junio de 1992; varios párrafos de la Declaración recomiendan la participación en la conservación y desarrollo de distintos segmentos de la sociedad, en particular de las comunidades locales, las poblaciones indígenas y los habitantes de las zonas boscosas (Lanly, 1992).

La necesidad y el deseo de promover la participación directa de los habitantes de las zonas boscosas ponen de relieve un conflicto fundamental que en muchos países se ha mantenido latente en las actividades cotidianas de gobierno. Se trata del conflicto entre la legislación oficial de los organismos forestales y la legislación consuetudinaria de las comunidades de las zonas forestales. En los países en desarrollo, el régimen forestal presenta en muchos casos una profunda impronta del pasado colonial relativamente reciente, durante el cual la sociedad estaba dividida entre una pequeña élite de gobernantes y la gran masa de los gobernados, coexistían una economía «moderna» y una economía de «subsistencia» y, asimismo, la legislación de las sociedades «civilizadas» y la costumbre de la llamada población «primitiva». Tal vez se exageran esas dicotomías, pero en todo caso permiten subrayar varias conclusiones de carácter general, a saber, que la legislación oficial y la legislación consuetudinaria o costumbre han regido en dos sectores distintos, que se ha producido una dualidad desigual, fuertemente sesgada en favor del sistema oficial y que para promover la participación de las comunidades tradicionales en la ordenación forestal será necesario modificar a su favor el equilibrio de poder y la distribución de los beneficios.

El ordenamiento jurídico de un país puede concebirse como un pacto entre el Estado y la población por lo que respecta al sistema de gobierno. El poder del Estado se contrapesa con el de sus ciudadanos y el equilibrio de poder refleja hasta qué punto un país está gobernado según principios democráticos. El presente artículo examina la función de la autoridad tradicional y consuetudinaria en una serie de países del Pacífico Sudoccidental e indica las modificaciones del equilibrio de poder en detrimento del Estado y a favor de las comunidades indígenas, con énfasis en los cambios ocurridos en la política y en la legislación forestales. Los países que se examinan son principalmente aquellos en los que el autor ha trabajado como consultor de los gobiernos en cuestiones de política y legislación forestales o en te mas conexos. A efectos comparativos, se examina también la situación de Indonesia, país que constituye el nexo entre Asia y el Pacífico, y en la conclusión se presenta una primera hipótesis sobre la posibilidad de utilizar la silvicultura comunitaria para salvar las distancias existentes entre la legislación «oficial» de los departamentos forestales y la «costumbre» de la población rural.

LA COSTUMBRE Y LA LEGISLACION FORESTAL OFICIAL

Con respecto al papel de la costumbre en el ordenamiento jurídico del país, en el Pacífico Sudoccidental existe una cierta gradación de este a oeste, desde los países de la Polinesia - por ejemplo Samoa Occidental -, donde predomina fuertemente la norma consuetudinaria, pasando hacia el oeste, por la cadena melanésica - Fiji, Vanuatu, Islas Salomón y Papua Nueva Guinea - hasta los países del sudeste de Asia, donde la costumbre tiene menos vigencia. Indonesia es el nexo entre ambas zonas. En este análisis nos atendremos a dicha progresión de este a oeste.

Samoa Occidental

Samoa Occidental es un país pequeño y aislado, en gran parte abrupto y montañoso, cuya economía se basa en la agricultura a nivel de aldeas. En los últimos años la tasa relativa de aclareo ha sido mucho mayor que la de los bosques higrofíticos amazónicos del Brasil (Gobierno de Samoa Occidental, 1991). Casi las dos terceras partes de la pérdida anual de masa forestal se atribuyen a la agricultura o al aclareo por otras razones distintas de la explotación comercial. La población de la Polinesia es muy homogénea y la fa 'a Samoa (costumbres y tradiciones samoanas) es la base de una organización social que concede más importancia a la dignidad y los logros del clan familiar que a sus miembros individuales.

Samoa Occidental es única, posiblemente, en cuanto al grado de incorporación de las leyes e instituciones consuetudinarias al sistema moderno de gobierno. La prohibición constitucional de enajenar la tierra consuetudinaria (excepto con carácter temporal para una finalidad pública) garantiza el predominio de las normas consuetudinarias en el 80 por ciento del país aproximadamente. La base de la fa'a Samoa es el sistema de los matai (jefes de clanes), en virtud del cual quien detenta el título de matai es el custodio temporal de la propiedad heredada del clan y ejerce la autoridad sobre sus miembros y sus explotaciones. Cada aldea está gobernada por un fono (consejo de los matai), que adopta las decisiones respecto a todos aquellos asuetos de la aldea que quedan fuera del ámbito de los clanes individuales. Las instituciones tradicionales más importantes poseen un reconocimiento legal oficial, en particular las que se refieren al gobierno de las aldeas. Dado que un gran porcentaje de los bosques naturales se hallan en tierras consuetudinarias y la mayor parte de la pérdida anual de bosques la provocan los habitantes de las aldeas que talan los árboles para dedicar la tierra a la agricultura, la mejora de la gestión del bosque natural en Samoa Occidental requiere un grado importante de participación de las comunidades locales en el proceso de planificación. Lamentablemente, la legislación forestal actual no es adecuada para ese enfoque.

La ley forestal de 1967, que seguía muy de cerca una ley neozelandesa de 1949, es un ejemplo de legislación forestal del «viejo estilo». Otorga al gobierno pleno control sobre las operaciones comerciales de la madera, prohibiendo la venta de árboles salvo en los casos en que se posea una licencia concedida por el gobierno. Se pueden conceder licencias sobre cualquier tipo de tierra, sujetas al pago de un tributo a los propietarios. Cuando se trata de tierras consuetudinarias, los propietarios pueden pedir la concesión de una licencia a una persona o el Estado puede adjudicarse una licencia o tomar la tierra en arriendo para luego asignarla a quien decida. Este planteamiento relega a los propietarios a un papel de espectadores pasivos que simplemente cobran un tributo mientras otros talan la madera de sus bosques. Otras secciones de la ley tienen como finalidad la conservación y protección

de las cuencas hidrográficas, pero ello depende en gran medida de la intervención del Estado. Si el Estado no es propietario de la tierra debe adquirirla (por la coacción si es necesario) o detraerla como «tierra protegida» por períodos de tiempo de hasta cinco años, por lo cual paga una compensación a aquellas personas cuyos intereses sean perjudicados (FAO, 1991). Estas medidas no apelan al interés de la comunidad por lo que respecta a la conservación y la protección ni incluyen a la población en el proceso de toma de decisiones que afectan a la ordenación de sus recursos.

Información básica para seis países del Pacífico Sudoccidental

País Superficie (km²)

Población (1990)

Situación de los bosques

1. Samoa Occidental 2 395 157 700 La mayor parte en tierras consuetudinarias

2. Fiji 18 272 725 000 La mayor parte en tierras consuetudinarias

3. Vanuatu 12 190 146 400 Todos en tierras consuetudinarias4. Islas Salomón 27 556 324 000 La mayor parte en tierras

consuetudinarias5. Papua Nueva Guinea

462 243 3 528 500 Todos en tierras consuetudinarias

6. Indonesia 1 918 663 184 600 000 Controlados por el Estado

Fuentes: países 1 a 5: SPC (1992). Indonesia: Collins, Sayer y Whitmore (1991).

La revisión de la política forestal que está realizando actualmente el Gobierno de Samoa Occidental contempla un papel para la silvicultura comunitaria, pero sólo por lo que respecta al «fomento de los recursos forestales», como complemento de las plantaciones explotadas por el Estado. Este hecho es de lamentar, por cuanto pasa por alto la función esencial que podrían realizar las comunidades samoanas en la gestión económica y en la conservación de los bosques naturales aún existentes, así como en la protección de las cuencas hidrográficas. La revisión de la política forestal está todavía en realización permitiendo ampliar el enfoque en materia de ordenación forestal y aprovechar la singular fuerza del sistema de gobierno que existe en las aldeas.

Fiji y Vanuatu

Al sudoeste de las islas samoanas se encuentra Fiji, un país con tradiciones polinésicas y melanésicas. También allí más del 80 por ciento de la tierra se halla en régimen consuetudinario y el derecho consuetudinario se ha incorporado constitucionalmente al ordenamiento jurídico del país. Se está revisando en la actualidad la legislación forestal, como parte de un proceso de reforma radical del sector, con miras a conseguir una participación más activa y plena de los propietarios de tierra (FAO, 1992). En este momento, los derechos sobre la madera se adquieren en las tierras consuetudinarias a través de la Junta para la Protección de las Tierras Nativas, una institución de protección, pero notablemente paternalista.

Continuando hacia el oeste, en Vanuatu, la Constitución de la independencia de 1980 afirma que toda la tierra del país pertenece a los propietarios consuetudinarios indígenas y que las normas de la costumbre constituyen el fundamento de la propiedad y la explotación de la tierra. En 1982 se aprobó una nueva ley forestal, uno de cuyos principios rectores establecía una base jurídica adecuada para las operaciones comerciales de extracción de madera en gran escala, tanto en los bosques naturales como en las plantaciones, mediante iniciativas conjuntas entre propietarios consuetudinarios, el Gobierno y los operadores comerciales (FAO, 1981).

Tanto en Fiji como en Vanuatu es necesario aumentar el poder del ámbito consuetudinario para satisfacer las demandas de participación comunitaria en la planificación y ejecución de la gestión forestal.

Islas Salomón

Según la constitución de esta nación isleña melanésica (de la que forman parte también algunas islas aisladas polinésicas), aprobada en 1978, se reconoce expresamente el derecho consuetudinario como parte del ordenamiento jurídico nacional. Aproximadamente el 90 por ciento de la población vive en zonas rurales y la estructura comunitaria tradicional conserva una gran fuerza. Casi el 85 por ciento de las tierras del país, y un porcentaje similar de los bosques naturales, son propiedad de los clanes tradicionales, en régimen de tenencia consuetudinaria. La madera es el segundo producto de exportación más importante, después del pescado. En las tierras en régimen consuetudinario, donde se realizan la mayor parte de las operaciones forestales comerciales, el tributo que reciben los propietarios constituye un porcentaje importante de los ingresos rurales. Durante el último decenio los bosques del país han sido objeto de una explotación intensa como consecuencia de la doble presión derivada de las necesidades de ingresos del gobierno y de la demanda de dinero por parte de la población local. En 1991, 13 empresas extranjeras estaban operando con licencias de explotación -12 de ellas en tierras de régimen consuetudinaria con unos contingentes que autorizaban la extracción de más de 1 millón de m³ de trozas al año. Esta cifra excede ampliamente el rendimiento sostenible y ello significa que si no mejora de forma radical la gestión forestal, los importantes recursos de madera tropical que poseen las Islas Salomón no tardarán en ser un recuerdo del pasado.

Un rasgo característico del sector forestal de las Islas Salomón es la capacidad jurídica de los propietarios consuetudinarios para negociar directamente con las empresas de explotación forestal la venta de sus recursos madereros. Pero no siempre ha ocurrido así; en efecto, durante los diez años posteriores a la independencia, la legislación forestal se transformó completamente. La reforma estableció la posibilidad de extraer madera en todos los bosques autóctonos, en régimen de acuerdos negociados por los propietarios consuetudinarios con la empresa explotadora (FAO, 1989), mientras que anteriormente sólo podía concederse una licencia para la madera de propiedad del Estado o adquirida por éste. La gran ironía de estas medidas radica en el hecho de que, aunque se aprobaron para reforzar la posición de los propietarios consuetudinarios, han permitido operaciones de extracción que «perjudican la estructura misma de la sociedad rural y producen la división y la desmoralización de las comunidades» (ibid).

Se puede sacar una enseñanza valiosa de tan costosa experiencia. La legislación forestal colonial situaba al Estado en una posición dominante, pero tenía un alcance muy limitado, pues prácticamente le impedía el acceso a los importantes recursos forestales de las tierras consuetudinarias. Una vez declarada la independencia, las medidas con tendencia a aumentar la capacidad de autodeterminación de los propietarios coincidieron con la ampliación del régimen industrial forestal a todos los bosques del país. Como consecuencia se modificó el equilibrio de poder en detrimento del Estado y en beneficio de los propietarios consuetudinarios. El Estado perdió la capacidad de planificar las actividades del sector forestal y en este momento la extracción de madera responde a las iniciativas de las empresas de explotación y de los propietarios en lugar de ser una estrategia de carácter nacional. Por otra parte, el Estado tampoco puede facilitar al sector forestal los servicios necesarios, pues el ritmo de extracción supera ampliamente los recursos administrativos disponibles para el seguimiento e imposición de las condiciones de las licencias, para los controles ambientales e incluso para la recaudación de ingresos. Lo cierto es que ni el Estado ni los propietarios consuetudinarios se han beneficiado con las nuevas disposiciones; este es un claro testimonio de que la modificación del equilibrio de poder en favor de los propietarios de tierras en régimen consuetudinario no redunda, por sí sola, en mayores beneficios para ellos.

Durante los años 1988 y 1989, el Gobierno de las Islas Salomón, contando con la asistencia técnica de la FAO, revisó su política y legislación forestales y adoptó una nueva política forestal. Lamentablemente, a pesar de que la nueva política requería la sustitución de la legislación forestal y que existe desde 1989 un proyecto de legislación, preparado también en el marco del proyecto de la FAO, se paralizó esta reforma fundamental. Debido a ello, el Gobierno está intentando ejecutar la nueva política sobre la base de una legislación obsoleta e inadecuada. En el momento de escribir este artículo han de celebrarse elecciones para el Parlamento Nacional y el Gobierno que salga de las urnas debe afrontar urgentemente la reforma de la legislación forestal si se quiere acabar con este modelo despilfarrador y perturbador de la gestión forestal. Las Islas Salomón se hallan en una situación ideal para adoptar una silvicultura cooperativa de iniciativas conjuntas entre las comunidades de propietarios y otros intereses, pero si no se detienen las tendencias actuales sólo quedarán los bosques menos atractivos para aplicar esas iniciativas.

En Fiji, más del 80 por ciento de la tierra goza de un régimen de tenencia consuetudinario

Papua Nueva Guinea

Papua Nueva Guinea, que es, ampliamente, el más extenso de los países melanésicos, está formado por la mitad de la isla de Nueva Guinea (la otra mitad corresponde a la provincia indonesia de Irían Jaya) y los archipiélagos adyacentes de los mares de Bismarck y Salomón. Papua Nueva Guinea es, junto con Indonesia, Malasia y Filipinas, uno de los cuatro países productores de madera más importantes de la región de Asia y el Pacífico, aunque generalmente sus bosques tienen una composición más variada de especies, una menor densidad comercial y son menos accesibles. Aproximadamente el 98 por ciento de la superficie del país se halla bajo el régimen de tenencia consuetudinaria y, al igual que en los demás países independientes de las islas del Pacífico, la costumbre forma parte del

ordenamiento jurídico nacional. La producción de madera en gran escala comenzó en Papua Nueva Guinea sólo a finales del decenio de 1970, pero en 1983 el país exportaba anualmente más de 1 millón de m³ de madera en rollo, lo que convirtió al país en el tercer exportador de trozas más importante de la región. Sin embargo, este rápido crecimiento entrañó un costo muy elevado, pues, en el afán por conseguir ingresos se abandonó toda planificación racional, se generalizó la corrupción entre los políticos y funcionarios, se defraudó a los propietarios y a la hacienda pública y se destruyó el tejido social y el medio ambiente (Gobierno de Papua Nueva Guinea, 1989).

En Papua Nueva Guinea la producción de madera en gran escala comenzó a finales del decenio de 1970

Los problemas que aquejan al sector forestal de Papua Nueva Guinea son consecuencia del rápido abandono de las normas existentes para conseguir el acceso comercial a los bosques, y de la mala administración de los controles que aún existían. Antes de que se declarara la independencia, la administración colonial mantenía un estricto control sobre las operaciones forestales, insistiendo en que todos los acuerdos de extracción de madera en las tierras de régimen consuetudinario debían realizarse a través del Gobierno. Mientras que en Samoa Occidental y en las Islas Salomón los propietarios podían negociar directamente con la empresa extractora (aunque las operaciones no podían comenzar sin una licencia del Gobierno) en Papua Nueva Guinea el Gobierno compraba primero los derechos de la madera a los propietarios consuetudinarios y luego los enajenaba según los planes que hubiera elaborado con respecto a la industria. Sin embargo, un miembro de la asamblea legislativa consiguió, en 1971, que se promulgara la «ley forestal (de negociaciones privadas)». Esta ley abrió un resquicio en el monopolio del acceso a los bosques por parte del Gobierno, gracias al cual, se realizarían, desde finales del decenio de 1970, un auténtico torrente de transacciones. Aunque, como su título indica, la nueva ley permitía a los propietarios consuetudinarios enajenar la madera directamente a cualquier persona, el Gobierno ejercía todavía un cierto control, porque se reservaba el poder de declarar una zona Area Forestal Local para que pudieran comenzar las negociaciones privadas, y de otorgar su aprobación para que un acuerdo fuera válido, aunque en la práctica no había dificultad alguna para conseguir esa aprobación. No es sorprendente que los propietarios trataran de vender directamente sus derechos sobre la madera, pero es triste constatar que cuando negociaron por su cuenta fueron también despojados de sus recursos con la misma eficacia y las mismas condiciones desventajosas que cuando el Gobierno era el único intermediario.

La adopción de una nueva política forestal nacional fue seguida de la promulgación de la Ley Forestal de 1991, de una revisión administrativa en virtud de la cual la administración forestal fue organizada como una corporación, y de un cierto grado de descentralización en la planificación y toma de decisiones. Se ha de preparar un Plan Forestal Nacional sobre la base de un inventario forestal nacional, uno de cuyos componentes será la declaración de la corta anual permitida en cada una de las 19 provincias. Los propietarios consuetudinarios seguirán teniendo dos opciones: podrán concertar acuerdos de extracción de madera con terceras partes directamente, o enajenar sus derechos sobre la madera a la nueva administración forestal. Sin embargo, el Plan Forestal Nacional definirá en cada provincia el alcance de las operaciones forestales permitidas.

La nueva organización es compleja, lenta y burocrática, por cuanto hay al menos 11 pasos reglamentarios desde el momento en que se designa una zona como bosque de producción hasta que se otorga un permiso para la extracción de madera. Sin embargo, la administración forestal anterior se caracterizaba por las actuaciones apresuradas y poco maduradas, por lo cual no será negativo que haya un período de consolidación. Un aspecto importante de la nueva Ley Forestal es la introducción de la exigencia general de que los grupos de propietarios se constituyan legalmente antes de que comiencen las negociaciones para un acuerdo forestal. En Papua Nueva Guinea existe una ley singular -la Ley de constitución de los grupos de propietarios que prevé el reconocimiento legal del carácter colectivo de los clanes y de otros grupos de propietarios tradicionales, y establece disposiciones respecto a la toma de decisiones por parte de estos grupos acerca de la tierra y otros recursos naturales. Esas disposiciones tienen una importancia vital para reforzar el poder de los propietarios consuetudinarios.

Indonesia

Este extenso país, la mayor parte asiático aunque en parte melanésico, ha iniciado un proceso de reforma del sector forestal en el marco del Programa de Acción Forestal Tropical. El Programa de Acción Forestal Indonesio pretende conseguir la mejora de las prácticas de gestión en todos los tipos de bosque; en particular, propugna la modificación de la función del sector privado, que pasaría de la explotación a la ordenación de los recursos, y el reforzamiento de la participación de las comunidades locales. El 62 por ciento de la población, cuyo total en 1988 se estimaba en 176 millones, vive en las islas interiores (Java e islas adyacentes), que representan tan sólo el 8 por ciento de la superficie emergida de la nación. Las restantes islas exteriores contienen casi el 60 por ciento de toda la zona boscosa del sudeste de Asia y más del 90 por ciento de todos los bosques de Indonesia (Banco Mundial, 1990). En virtud de la Constitución Indonesia, la tierra y otros recursos naturales se hallan bajo el control del Estado con miras a una mayor prosperidad de la comunidad. Por consiguiente, aunque el ordenamiento jurídico de Indonesia reconoce el derecho a poseer tierra en virtud del adat (derecho consuetudinario), mayor importancia reviste, por lo que respecta el aprovechamiento de ese derecho, la autoridad suprema del Estado de controlar la utilización de la tierra a fin de proteger el interés público. La planificación del Estado adquiere una importancia primordial; la tierra sólo se puede utilizar según la clasificación establecida para su uso, que se puede modificar sin tener cuenta de los deseos del propietario. Sin duda, predomina la influencia del Estado y el alcance de la costumbre se define por las decisiones de planificación del momento.

Bajo la Ley Forestal Básica de 1967 se ha formulado un plan para el desarrollo y conservación de los bosques, según el cual todos los bosques del país se clasifican como bosques protectores o de producción, reservas forestales, o bosques de conversión (es decir, zonas adecuadas para una posible conversión a usos no forestales). El Gobierno ha hecho uso de su autoridad constitucional para asignar recursos en el marco de programas dirigidos al desarrollo agrícola y económico y a la mitigación de la presión demográfica y de la pobreza. Por consiguiente, se han aclareado bosques para la producción de madera y para la «transmigración» (reasentamiento de población procedente de zonas donde hay escasez de tierra), pero el Gobierno está tomando conciencia de la necesidad de reformar sus políticas y las leyes, con el objeto de reconocer las múltiples funciones de los bosques y la

posibilidad de mejorar la gestión (entre otras cosas mediante la participación de la comunidad) de la riqueza forestal nacional. Esas reformas parecen oportunas, ya que desde hace tiempo existe la profunda preocupación de que los valiosísimos recursos forestales de Indonesia han sido degradados por efecto de las prácticas de extracción destructivas, favorecidas por el escaso cumplimiento de la legislación forestal (Banco Mundial, 1990).

CONCLUSION

Son diversas las razones que pueden impulsar a los países a aplicar reformas que permitan incrementar la participación de la comunidad en la planificación y gestión forestales. En unos casos esperan aumentar la productividad y los beneficios económicos; en otros tratan de obtener los objetivos políticos y sociales que derivan de una mayor democracia y autoayuda; finalmente, en otros países se considera que esas reformas son esenciales para conseguir un desarrollo sostenible desde el punto de vista ambiental. El presente artículo, sin tratar de expresar una opinión respecto a la necesidad de fomentar la participación de la comunidad, sustenta el criterio de que esta medida no tendrá efectos positivos si no se modifica al mismo tiempo el equilibrio de poder existente entre el Estado y las comunidades que utilizan los bosques (aunque esta no sea, por sí sola, una condición suficiente para el éxito). La atención se ha centrado en la legislación forestal oficial, que es el «convenio» que equilibra derechos, poderes y oportunidades, y que en el momento presente favorece claramente al Estado y sus funcionarios.

Dada la desigualdad que existe actualmente entre la legislación oficial y la costumbre, la tarea de establecer un nuevo equilibrio entre el Estado y la nación debe corresponder al Estado, utilizando la legislación oficial. El análisis que se ha realizado en las páginas precedentes acerca de los países de las islas del Pacífico muestra que, debido a las fuertes tradiciones existentes y al destacado lugar que ocupan la costumbre y la tierra consuetudinaria, la tendencia reciente ha sido la de incrementar el poder de los propietarios en materia de ordenación forestal. En Samoa Occidental está comenzando ahora ese proceso, aunque el país ha poseído durante mucho tiempo un sólido sistema de gobierno organizado en torno a las aldeas para enfrentar las cuestiones forestales de mayor amplitud. El panorama que se ha esbozado anteriormente indica que las Islas Salomón tal vez han ido demasiado lejos en el reforzamiento del poder de los propietarios a expensas de la intervención del Estado. Papua Nueva Guinea ha avanzado por ese camino y ahora parece estar retrocediendo, a la luz de los resultados negativos de la experiencia. Vanuatu trata de hacer participar a las partes interesadas - los propietarios consuetudinarios, el Gobierno y los operadores comerciales - en empresas conjuntas, mientras que Fiji está examinando el sistema vigente, consistente en realizar todas las transacciones forestales a través de un organismo especializado, la Junta para la Protección de las Tierras Nativas. Si la experiencia de las islas del Pacífico pone de relieve los peligros que entraña la participación demasiado limitada del Estado, el ejemplo de Indonesia muestra que aumentar los controles estatales no es una garantía contra las operaciones forestales destructivas. Lo que parece necesario es que haya un equilibrio mayor entre la participación del Estado y de la comunidad, tanto en términos cuantitativos como cualitativos.

El concepto de la silvicultura comunitaria para conseguir un nuevo equilibrio entre el Estado y las comunidades usuarias de los bosques - es decir, de los intereses públicos y

privados - es positiva. La utilización de la expresión «silvicultura comunitaria» entraña un cierto peligro, porque debido a la popularidad que ha alcanzado recientemente está empezando a significar distintas cosas para la gente (Gilmour y Fisher, 1991). Aquí se utiliza la expresión en un sentido amplio, abarcando en un extremo el reconocimiento de los derechos de la población rural al acceso a los bosques a efectos de la subsistencia y, en el otro, una cierta forma de silvicultura industrial basada en la iniciativa conjunta con los propietarios consuetudinarios. Se considera que el rasgo distintivo de la silvicultura comunitaria es que la comunidad de usuarios de los bosques participa directamente en la adopción de decisiones y en la distribución de los beneficios procedentes de los bosques. El desplazamiento del poder hacia la esfera consuetudinaria no debe ser absoluto, pero debe producirse un cambio real y significativo. Países de todo el mundo están introduciendo cada vez más decididamente la silvicultura comunitaria en sus sistemas forestales nacionales, pero si no se revisan significativamente la legislación y la administración forestales para que garanticen la participación directa del usuario de los bosques, la silvicultura comunitaria se adoptará solamente de forma nominal y no producirá ninguno de los beneficios esperados y deseados. Para que la silvicultura comunitaria sea un elemento estratégico que permita salvar las distancias existentes entre la legislación forestal oficial y su jurisdicción y la costumbre y su jurisdicción, es necesario realizar numerosos ajustes en la esfera jurídica y administrativa y, especialmente, en las actitudes de quien toma las decisiones.

Bibliografía

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Legalicémosla! Participación comunitaria en la ordenación de recursos naturales: Un estudio de caso en MozambiqueP.E. Wynter

Pauline E. Wynter actualmente es director principal de proyecto en la Tropical Research and Development, Inc., Florida (EE.UU.). Precedentemente fue catedrática de ecología en la Universidad Eduardo Mondlane de Mozambique.

En machos países de Africa, los cambios constitucionales realizados para iniciar el proceso democrático ofrecen la oportunidad de integrar las prácticas e instituciones locales en el marco administrativo y jurídico que determina la ordenación de los recursos naturales. Para que los servicios forestales nacionales puedan devolver la responsabilidad de la gestión a los niveles de distrito y aldea, es necesario reconocer y fortalecer las instituciones rurales, tanto desde el punto de vista jurídico como administrativo. El presente artículo expone un ejemplo de instituciones aldeanas en materia de explotación de la tierra en la pequeña isla de Inhaca, Mozambique, para luego extraer algunas conclusiones para el debate sobre la futura gestión de los recursos en ese país.

Los esfuerzos encaminados a legislar nuevos regímenes de tenencia de la tierra en el Africa postcolonial se han centrado en el establecimiento de mecanismos para la propiedad individual. El único objetivo que se persigue es, al parecer, el de facilitar un marco jurídico para estimular el desarrollo económico con miras a la producción comercial. Debido a ello, en general, se conoce muy poco sobre la gran variedad de sistemas indígenas de tenencia de la tierra que rigen la utilización de los recursos naturales para la subsistencia, y estos sistemas han quedado fuera del derecho codificado.

La justificación económica de la concesión de un título seguro sobre la tierra con plenos derechos hereditarios es que dicho sistema estimulará la inversión a largo plazo y redundará en una mayor productividad. Los encargados de la gestión del uso de la tierra determinan las inversiones en función de la capacidad de la tierra para producir a largo plazo. Sin embargo, Bruce y Freundenberger (1992), examinando una serie de estudios comparativos, llegaron a la conclusión de que en los países en los que existe un régimen jurídico que garantiza una tenencia estable mediante un título oficial sobre la tierra con plenos derechos hereditarios, los sistemas de aprovechamiento de la tierra no son necesariamente mejores que en los países donde no existe un régimen codificado de tenencia de la tierra. Las inversiones a largo plazo se producían o no en el contexto de ambos regímenes jurídicos con independencia de la seguridad jurídica formal. Estos autores afirman que se ha exagerado la inseguridad en materia de tenencia de la tierra que se atribuye a los regímenes jurídicos consuetudinarios o indígenas. Esta conclusión sugiere que existe más de una vía jurídica que permite garantizar la seguridad de la tenencia de la tierra y que merece la pena volver a prestar atención a las instituciones jurídicas indígenas como fuente de estrategias y medidas encaminadas a alcanzar el desarrollo sostenible de los recursos forestales. Para esto, el presente artículo examina a continuación el sistema de ordenación de los recursos de la isla de Inhaca, en Mozambique.

LA ISLA DE INHACA

La isla de Inhaca está situada a 40 km de la costa de Maputo. Tiene una superficie de 44 km² y una población de alrededor de 7 000 habitantes, que vive en aldeas agrupadas en tres bairros. Una tercera parte de la isla ha sido calificada como zona protegida y está formada por bosques y manglares. Los habitantes de la isla pueden talar la madera necesaria para sus hogares y obtener otras plantas con propósitos medicinales o culinarios en la zona protegida, pero no pueden talar el bosque para dedicar la tierra al cultivo.

La pesca es la principal actividad de los isleños. El ritmo de la vida lo determinan el mar y las mareas. El área que se explota más intensamente es la zona entre mareas; el extremo terrestre de la zona entre mareas está cubierto de manglares y la porción marítima de dicha zona recibe los detritos y nutrientes procedentes del manglar. Por consiguiente, en la isla de Inhaca existe un régimen de pesca que depende de un bosque; en otras palabras, los productos forestales más valiosos de Inhaca son los crustáceos.

La explotación del manglar

Existen tres tipos de productos que los isleños obtienen de los manglares: productos no madereros, entre ellos invertebrados marinos y plantas comestibles; madera para construcción; y leña para la elaboración de los productos pesqueros. Un estudio sobre los manglares realizado en 1990 muestra que los diferentes grupos sociales explotan recursos forestales específicos (Wynter, en prensa). La explotación de cada especie se atiene a normas ligeramente distintas y las nuevas necesidades de los recursos de los manglares se enmarcan según los conceptos de aprovechamiento forestal que existen en la comunidad.

El ecosistema de manglares es fundamental para la vida en los poblados de la isla de Inhaca

Productos no madereros. Las mujeres de Inhaca son las principales explotadoras de los recursos que existen en la zona entre mareas; ellas recolectan numerosos productos procedentes de los manglares, en especial crustáceos (tanto para el consumo como para la venta comercial), plantas comestibles y barro para el suelo de sus casas. Las mujeres utilizan el manglar más próximo a su aldea pero cuando varias aldeas se hallan situadas a escasa distancia del mismo manglar lo dividen en zonas distintas para cada aldea. Todas las mujeres de la aldea pueden recolectar cualquier especie para el consumo pero sólo algunas están autorizadas a realizar esa actividad con fines comerciales. La delimitación de áreas de recolección reduce los conflictos entre las aldeas, y la distinción entre la recolección con fines de consumo y con miras a la venta comercial ofrece a todo el mundo una garantía de seguridad mientras protege el acceso privilegiado.

Madera. El producto maderero más importante es la madera para construcción que talan los hombres. Las especies del manglar, impregnadas de tanino, son muy valoradas por su resistencia a las termitas y a otros insectos xilófagos. Dos especies, Rhizophora mucronata y Bruguiera gymnorhizza, alcanzan una altura que las hace adecuadas para ser utilizadas como postes para la construcción. Una tercera especie, Ceriops tagal, alcanza menor altura y tiene ramas flexibles que se utilizan para unir los postes y formar el marco tradicional del edificio. Sólo abunda la especie C. tagal, mientras que no existen ya prácticamente ejemplares maduros de B. gymnorhizza. Es de destacar el hecho de que, aunque la corta de la madera es un trabajo que realiza el hombre, son las mujeres quienes visitan los manglares más frecuentemente y quienes indican donde pueden encontrarse los árboles de mayor tamaño. Así pues, la madera de construcción se suele extraer en la zona próxima a la aldea. La población que vive en aldeas donde no se puede conseguir madera adecuada en los manglares próximos compra los postes de manglares en tierra firme (Wynter, en prensa).

Leña. Pese a que los estudios científicos y la sabiduría popular del Africa oriental indican que Rhisophora mucronata es adecuada como combustible, la población de Inhaca no utiliza esta especie como combustible doméstico (Costa, 1988) y utiliza, en cambio, Avicennia marina, una especie cuya capacidad calorífica es mucho menor (Bunster y Karlberg, 1988). Tampoco utilizan R. mucronata para secar el pescado o los cohombros de mar. Al parecer, renuncian a la ventaja a corto plazo que significa utilizar determinadas especies para combustible a fin de garantizar la sostenibilidad del recurso.

En el Cuadro se resumen las principales normas relativas a la gestión del sistema de Inhaca. El principio más importante es el de limitar el número de personas que utilizan una zona de bosque o de playa, o una fuente. El segundo aspecto a tener en cuenta es que en Inhaca los habitantes de las aldeas no establecen límites alrededor de los recursos forestales, agrícolas o pesqueros para dividirlos en sistemas separados. A cada familia, aunque no necesariamente a cada persona, se le asigna un tiempo y tareas para cada actividad. La clave del funcionamiento del sistema reside en las relaciones entre los grupos y subgrupos de usuarios. Las relaciones de parentesco y las relaciones con los jefes de las aldeas sirven para conseguir y mantener el acceso a recursos y lugares específicos. Existen unas normas de conducta que todo el mundo respeta y que se consideran inviolables, y las actividades improcedentes son condenadas por la sociedad. El sistema se basa en una mezcla de propiedad privada y de grupo. La siguiente cuestión que hay que plantearse es si este

sistema sostenible de gestión de los recursos naturales se coloca en el marco jurídico general y cómo podría ser institucionalizado.

LA TENENCIA DE LA TIERRA DESPUES DE LA INDEPENDENCIA

En 1975, año en que consiguió la independencia, Mozambique tomó dos decisiones de gran trascendencia para los regímenes indígenas de explotación de la tierra. Toda la tierra se puso bajo el control del Estado y no podía ser adquirida en propiedad, sino únicamente arrendada. Por otra parte, el gobierno retiró el apoyo estatal a las autoridades locales tradicionales - los jefes - en el intento de poner fin al sistema administrativo local de la época colonial, que se consideraba corrupto y atrasado. Aunque esta decisión no pretendía modificar el sistema de tenencia, de hecho tuvo esa consecuencia, por cuanto los jefes ocupaban el vértice del sistema indígena de aprovechamiento de la tierra y eran también quienes tenían la última palabra en la asignación de recursos de tierras, hídricos y forestales en la comunidad. Al relegarlos a una posición secundaria se creó un vacío en el proceso de distribución de la tierra (Wynter, en prensa). Las decisiones se adoptaban en la capital y los nuevos administradores locales, que en muchos casos procedían de otras provincias, carecían de la aptitud y de los conocimientos necesarios para juzgar lo que estaba ocurriendo en el mundo rural y frecuentemente no podían aportar ni siquiera la información necesaria.

Al mismo tiempo, aunque los jefes fueron desposeídos oficialmente de su poder, en la realidad de la vida de la aldea siguieron teniendo gran importancia. Por ejemplo, la población de Inhaca aumentó de forma espectacular a partir de 1979, debido a la reducción del número de contratos ofrecidos a los mozambiqueños para trabajar en las minas sudafricanas, y a la decisión del Gobierno de repatriar a los desempleados de la ciudad de Maputo en 1982. La población de Inhaca aumentó de 3 500 habitantes en 1979 a 7 000 en 1983. Aumentó así la presión sobre la tierra cultivable, especialmente en los dos bairros que habían perdido parte de sus tierras en el proceso de creación de las zonas protegidas. La población de Inhaca cultivaba zonas protegidas a pesar de que un estudio realizado indicaba que, al menos en uno de los bairros, había amplias zonas de tierras no protegidas sin cultivar. El alcalde de la ciudad de Maputo, que recibió un informe al respecto del administrador de Inhaca, acudió a la isla y distribuyó oficialmente las tierras vacantes. Pasaron varias semanas pero la tierra seguía sin ser cultivada.

CUADRO. Normas relativas a la gestión en las aldeas de Inhaca

Decisión de la aldea Consecuencia ConceptoLimitación del ingreso a las zonas forestales a los residentes de una aldea

Limitación del número de usuarios según el tamaño de la aldea

Ingreso limitado

Se dividen los grandes bosques entre las aldeas. A cada una le corresponde una parte para su uso exclusivo

Se impide el acceso libre a las zonas comunales

Propiedad de grupo

Limitación de la explotación de Se reduce la presión sobre los Ingreso limitado

especies comerciales a un subgrupo recursos de aldeanos (Wynter, 1993)Se limita la recolección de determinadas especies escasas a períodos de tiempo específicos (Wynter, 1992)

Cada miembro del grupo de usuarios tiene las mismas oportunidades de explotar una especie escasa y se protege la especie de una explotación continuada

Veda

Explotación selectiva de especies para usos diferentes

Preservación de la buena condición de los bosques y de otros hábitat

Explotación selectiva

Propiedad individual de los árboles frutales que no se cultivan en tierras reclamadas individualmente

Acceso exclusivo a los frutos de un árbol sin ostentar la propiedad de la tierra en la que se halla

Derechos de usufructo

Se difunde el interés de un grupo por una especie especifica aunque se desconozca la razón de ese interés

Alertar a la comunidad del hacho de que una especie es útil y necesaria para un subgrupo

Difusión de información

Norma que insiste en la necesidad absoluta de explotar o no determinadas especies

Protección de las especies frente a una explotación sin restricciones

Norma comunitaria

Atribuir un significado espiritual y proteger determinadas especies(como Sclerocarya birrea) y lugares(como los lugares de enterramiento)

Protección absoluta frente a la explotación

Convicciones sagradas y religiosas

El hombre y la mujer explotan diferentes especies y lugares Los cambios en la gestión y el derecho agrario tienden a liberar a la mujer

Explotación diferenciada de especies y lugares entre hombres y mujeres

Diferencias en razón del sexo

Una nueva investigación permitió averiguar que nadie utilizaba la tierra distribuida por el alcalde porque los aldeanos consideraban que estaba bajo el control del jefe, que no había concedido permiso para ocuparla. Tampoco estaban dispuestos a solicitar la autorización del jefe porque creían que exigiría alguna recompensa. Los habitantes de Inhaca estaban más decididos a explotar las tierras de la zona protegida que aquellas que se hallaban bajo el control del jefe. Las señales en la zona de reserva y la presencia de un agente forestal habían inducido a los isleños a pensar que esas tierras no estaban ya bajo el control del jefe, pero no los convencieron de que el Estado tomaría represalias si las explotaban; ellos creían que utilizar las tierras del Estado entrañaba menor riesgo que cultivar las que estaban bajo el control del jefe. Al crear las reservas, el Estado había convertido un sistema de acceso cerrado en un sistema abierto.

En 1990 Mozambique aprobó una nueva constitución basada en un sistema electoral multipartidista. Esto ha permitido la creación de una administración profesional y la descentralización institucionalizada del proceso de toma de decisiones, que se ha desplazado desde la capital nacional y los centros provinciales a los niveles distrito e inferiores. Además, entre 1975 y 1990 se elaboró en Mozambique un código legal nacional, pero los jueces provinciales han interpretado sus disposiciones a la luz de la percepción que se tiene de la justicia a nivel local. Como consecuencia, se ha formado un cuerpo

heterogéneo de interpretaciones judiciales. La nueva constitución no reconoce específicamente el desarrollo de interpretaciones heterogéneas, pero tampoco lo prohibe. Por consiguiente, existen dos posibles vías para que los conceptos jurídicos locales sobre la tierra y sus productos se incorporen al código escrito: la vía legislativa y los tribunales.

LA INSTITUCIONALIZACION DE LA PARTICIPACION LOCAL

A continuación se enuncian algunas de las cuestiones que deben tener en cuenta los responsables de la gestión de los recursos para poder aprovechar la oportunidad que ofrecen los cambios políticos realizados:

la capacidad de los funcionarios provinciales de afrontar adecuadamente el problema de la gestión de los recursos en un contexto en que deben considerarse tanto las peticiones emanadas desde arriba como las de la población local;

si el marco jurídico puede proteger suficientemente los derechos tradicionales de propiedad de la población de las aldeas;

cómo se puede realizar el seguimiento de los planteamientos relativos a la participación local para evaluar su sostenibilidad.

Participación local de arriba hacia abajo

Para considerar adecuadamente estas cuestiones es útil revisar otras experiencias que han tenido lugar en la región. Resulta instructivo realizar un examen detallado de dos programas bien documentados cuyo objetivo era poner en manos de la población rural la gestión de los recursos: el Programa de gestión de los recursos indígenas de las zonas comunitarias (CAMPFIRE) en Zimbabwe, y el Proyecto de ordenación administrativa (ADMADE) en Zambia (véase Murindagomo, 1992; y Lewis, Mwenya y Kaweche, 1990). El punto de partida de ambos programas era la premisa de que la degradación de la fauna sólo podía detenerse si las poblaciones locales tenían un interés económico en su conservación. En Zambia, el objetivo era proteger la fauna de la caza ilegal, y la clave para obtener la participación local fue el apoyo prestado por los jefes locales a las actividades de protección, ya que el control de la fauna otorgaba al jefe una mayor influencia. En Zimbabwe, el objetivo era la conservación de la tierra para la fauna; en el marco del programa CAMPFIRE se consigue la participación de la población local concediendo la organización de las lucrativas cacerías a la población de las zonas de pasto de la fauna, a cambio de no cultivar esas tierras. La participación local constituye una táctica para alcanzar los objetivos nacionales de conservación. Las instituciones nacionales de conservación se integran en el marco administrativo ya existente al nivel de distrito y aldea. Ciertamente, es un enfoque de arriba hacia abajo.

Reestructuración de la administración rural

Otro planteamiento posible, además del de modificar determinados programas ministeriales, es el de reforzar la administración provincial con respecto a un con junto más

amplio de decisiones. En 1992, el Gobierno de Zimbabwe reestructuró la administración de las zonas rurales. El objetivo perseguido era garantizar que la planificación comenzara «al nivel más bajo posible y no fuera impuesta desde arriba» (Gobierno de Zimbabwe, 1990). Uno de los propósitos ha sido el de atribuir a los consejos distritales rurales la capacidad de tomar decisiones en relación con la explotación de los recursos de tierras, aguas y bosques de la zona. Sin embargo, es conveniente examinar el contexto en el que estos consejos realizan sus actividades; los nuevos consejos deben enfrentar el problema inicial de establecer una relación positiva entre las dos administraciones que se fundieron para constituir los consejos en cada comarca, es decir, el consejo distrital y el consejo rural, para agricultores blancos y negros, respectivamente. Que se alcance o no el éxito dependerá de la capacidad de cada consejo distrital rural de dar satisfacción a las comunidades étnicas distintas con diferentes recursos económicos, por lo que la profesionalidad de su personal será la clave del éxito. No se trata de que los consejos distritales rurales tengan que conseguir la armonía racial para funcionar, sino que esa armonía derivará de su proceso de actuación. La diversidad social y cultural es también un característica común en la mayor parte de las provincias de Mozambique, por lo que la pericia necesaria para reconciliar esta diversidad será otro factor importante. La capacitación permanente de los funcionarios distritales y provinciales debe ser uno de los objetivos constantes de los organismos responsables de la gestión de los recursos. No es necesario impartir capacitación a los funcionarios para que posean los conocimientos que corresponden a un técnico forestal o a un biólogo de pesca, pero es importante que los funcionarios de las zonas rurales puedan discutir los problemas relativos a los recursos con esos técnicos especializados. Además, si se pretende alcanzar la participación local, la capacitación técnica y la de los funcionarios tiene que reflejar ese nuevo planteamiento e incluir las aptitudes que permitan apreciar las necesidades de las aldeas.

Las majares son las principales recolectoras de las zonas entre mareas de machos de los productos de los manglares

Instrumentos legales

Los derechos que los habitantes de las zonas rurales, como la población de Inhaca, pretenden conseguir son los derechos a la explotación de especies específicas durante períodos intermitentes. Son derechos sobre especies que se superponen en el espacio, es decir, cada espacio puede generar tantos derechos de explotación como productos explotables y esos derechos pueden ser ejercidos por varias personas simultáneamente. El problema radica en reconocer esos derechos y evitar, al mismo tiempo, la libertad absoluta que entraña un sistema de acceso abierto. En Botswana se ha recurrido a expedir certificados de derechos para conceder derechos seguros y negociables de explotación a los ocupantes sin título (Dickson, 1990), y tal vez este sistema pueda adaptarse a los recursos forestales que se superponen.

No hay una forma única de tenencia, ya sea el arrendamiento o la propiedad plena, que resulte adecuada para la variedad de relaciones jurídicas rurales con respecto a los recursos naturales. Las relaciones que se han descrito para la isla de Inhaca representan conceptos rurales sobre especies, espacio, relaciones sociales y justicia. Como pone de relieve el ejemplo de Inhaca, muchos de esos conceptos son análogos a los que inspiran la llamada

ordenación moderna de los recursos naturales. Además, las relaciones de parentesco existentes en la aldea y el poder de los jefes locales son los medios mediante los cuales esos conceptos se vuelven operacionales.

Limitar a una sola aldea el acceso a una zona de bosque constituye un primer paso para reducir la presión sobre los recursos. El hecho de que ya exista el concepto de ingreso limitado resulta de gran utilidad y se puede prestar apoyo a los jefes de las aldeas perfeccionando el concepto mediante recursos tales licencias o certificados, cuya duración puede limitarse a los períodos de tiempo necesarios.

Los jefes de las aldeas intervienen en las decisiones respecto a un gran número de usos de la tierra. Algunas de esas decisiones se refieren a derechos de usufructo y otras tienen que ver con la concesión de derechos individuales sobre la tierra para cultivarla. Si se lograra incorporar a los jefes de las aldeas a la jerarquía de la administración, a nivel de distrito y provincia, sus actividades dejarían de ser oscuras e ignoradas y serían evidentes.

El concepto de descentralización indica que el poder que antes se ejercía desde las instancias centrales pasa a los organismos locales. Sin embargo, no hay que creer que sólo debe cambiar el lugar donde se toman las decisiones. Si se pretende que ése sea un proceso democrático se debe producir algo más que un cambio geográfico. Las decisiones que antes tomaban - o impedíamos - organismos responsables de los bosques, la pesca o los pastos deben ser tomadas, una vez realizada la descentralización, con conocimiento pleno de las autoridades centrales y con la posibilidad de asesoramiento técnico por parte de las instituciones centrales de gestión y, en ocasiones, con la intervención de tribunales legales Han de ser tomadas en el marco de las prácticas locales, beneficiándose de las investigaciones y de otras experiencias que puedan facilitar los responsables de la gestión de los recursos.

En este momento en que Mozambique está contemplando la posibilidad de reestructurar el gobierno local, los técnicos forestales y los responsables de la gestión de otros recursos tienen la oportunidad de contribuir a organizar un sistema basado en los aspectos positivos de las comunidades locales para conseguir objetivos nacionales en la utilización sostenible de los recursos. Pero para que ello se vuelva realidad será necesario construir desde abajo la ordenación de recursos de la comunidad. Los principios de gestión deben armonizarse con los principios de la comunidad. Las nociones de los aldeanos sobre la distribución y aprovechamiento de los recursos naturales deben ser la base de las reglas de la ordenación de los recursos de la comunidad.

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Cambios en las políticas forestales de América Latina: Los casos de Chile, Nicaragua y MéxicoG. Castilleja

Análisis de los cambios de las políticas forestales en tres países de América Latina, debidos en gran medida a la evolución de la situación de los mercados, a una mayor sensibilización sobre cuestiones del medio ambiente y a la mayor conciencia acerca de los derechos de los propietarios de tierras indígenas.

Guillermo Castilleja es oficial superior de programas del Fondo Mundial para la Naturaleza-EE.UU. (filial del Fondo Mundial para la Naturaleza en los Estados Unidos).

Hasta hace poco, los países de América Latina se caracterizaban por un mercado de productos forestales relativamente cerrado. A pesar de contar con un volumen de existencias que es el doble del de Asia y el Pacífico juntos, en 1980, los países de América Latina exportaron productos forestales por un valor de menos de un quinto de los exportados por Asia y el Pacífico (Banco Mundial, 1992). Sin embargo, hacia mediados del decenio de 1980 el crecimiento de la industria papelera de Chile y Brasil señalaba el potencial inutilizado de la región, con unos índices de crecimiento de las exportaciones de esos países entre 1980-1986 del 10 y el 19 por ciento, respectivamente (Banco Mundial, 1992). Solamente en Chile, las exportaciones forestales casi se han duplicado en los últimos dos años, alcanzando una cifra cercana a los 1 200 millones de dólares EE.UU. en 1992 (Chile Forestal, 1992).

El éxito chileno ha influido marcadamente en países como Colombia, Venezuela y México que, en la actualidad, están fomentando políticas de exportación similares a aquellas a las que se atribuye el auge del sector en Chile. Hay motivos suficientes para ser optimistas acerca de los futuros avances del sector en América Latina, debido no sólo a la expansión del mercado asiático de madera para pasta de fibra larga y corta, en cuya producción la región parece tener una ventaja comparativa (Reed, 1992), sino también a la expectativa de que en los decenios venideros América Latina reemplace a Asia como principal exportador mundial de maderas de frondosas tropicales (Grainger, 1987). Sin embargo, una presión pública a menudo imprevista está obligando a las autoridades competentes a reconocer que su objetivo de fomentar la inversión en el sector debe tener en consideración principios ajenos al valor estrictamente comercial.

Reconocimiento de los principios ambientales

Es de vital importancia el reconocimiento de la existencia de principios ambientales en la ordenación forestal, en particular en zonas con una biodiversidad rica o única y/o en las que la extracción de madera es singularmente arriesgada (Panayotou y Ashton, 1992). Las controversias públicas a este respecto a menudo se centran en el hecho que una zona deba declararse o no vedada para la extracción de madera con fines comerciales. Las instituciones forestales poco acostumbradas a la participación del público, y a menudo preocupadas por las pérdidas financieras que resultan de detraer de la producción ciertas zonas o recursos polémicos, inicialmente respondieron poniéndose a la defensiva. Recientemente, sin embargo, las instituciones forestales de América Latina han iniciado actividades de planificación, en algunos casos fomentadas por el Programa de Acción Forestal Tropical, que establecen categorías forestales tales como zonas de conservación, de protección y de producción comercial. Aunque la declaración de zona protegida no es en sí sinónimo de conservación, de hecho, en Brasil, México, Nicaragua, Colombia y Ecuador

ha aumentado considerablemente la superficie de bosques legalmente protegidos de la explotación comercial y de la reconversión.

A pesar de los altos costos del establecimiento de parques y zonas protegidas, esto no ha limitado la presión de los ambientalistas sobre la industria de extracción de madera. La petición de introducir la ordenación forestal sostenible, principio raras veces aplicado en América Latina, representa tal vez un desafío aún mayor (Synnott, 1988). Dejando al margen los aspectos técnicos, el desafío no ha sido tanto promulgar una legislación que exija planes de ordenación forestal como requisito para obtener un permiso de extracción, ya que la nueva legislación forestal aprobada en México, Honduras, Nicaragua y Chile incluye dicho requisito, sino que el mayor desafío para la ordenación forestal sostenible parece ser la exigencia de que las autoridades forestales ejerzan una mayor supervisión, en un momento en que la política oficial consiste en fomentar el crecimiento económico a través de la des reglamentación y la menor intervención del Estado en las actividades comerciales. Además, los incentivos comerciales para la ordenación forestal sostenible todavía no han entrado en vigor en muchos casos, puesto que los mayores costos asociados con la ordenación forestal, por lo general, siguen sin compensarse con un mayor acceso a los mercados.

LA SITUACION DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS

Otro problema con el que se enfrentan los encargados de formular políticas cuando tratan de fomentar las inversiones en el sector forestal es el de la situación de los territorios indígenas con respecto a la tenencia de los recursos forestales. Más del 80 por ciento de las zonas forestales de América Latina pertenecen al Estado (FAO, 1982), y, en la mayoría de los países, los recursos forestales, estén en tierras privadas o públicas, pertenecen a la nación (Katz, 1975). Por lo tanto, las concesiones madereras otorgadas por el Estado constituyen un medio común mediante el cual los inversores han tenido acceso a una gran extensión de zonas forestales.

Sin embargo, las políticas de otorgamiento de concesiones raras veces reconocen el uso consuetudinario de la tierra y los derechos de propiedad de las poblaciones indígenas que viven en las «tierras públicas». Por ejemplo, en Honduras, mientras que el Estado considera que la mayor parte de las zonas forestales en la Mosquitia hondureña son territorio nacional, un mapa de los territorios indígenas muestra que sólo una pequeña parte de estas zonas no ha sido reclamada (Herlihy y Leake, 1992). Aun así, las comunidades indígenas de la Mosquitia no poseen ninguna documentación legal que garantice sus derechos sobre estos bosques. Esta discrepancia puede ser conflictiva, como ha demostrado la reciente reacción pública contra los intentos del Gobierno hondureño de otorgar concesiones forestales en la Mosquitia a compañías madereras extranjeras. El conflicto entre el acceso legal y consuetudinario a los recursos forestales también se ha planteado en Bolivia, Ecuador y Colombia, y está obligando cada vez más a las autoridades públicas a integrar los derechos de las comunidades indígenas en las políticas forestales nacionales.

El grado en que las cuestiones ambientales y las relativas a las comunidades indígenas han influido en la formulación de políticas forestales nacionales varía de un país a otro. Pero, puesto que los países de la región comparten muchos de los problemas y tienen que tratar

de resolverlos en un marco legal similar, es probable que las soluciones aplicables a un país sean también pertinentes para los otros. Los casos que se muestran a continuación sirven para ilustrar aspectos específicos del modo en que los diferentes desafíos con que se enfrenta ahora la silvicultura en América Latina han influido recientemente en las políticas forestales nacionales.

CHILE

El enorme crecimiento de la industria forestal en Chile es una singularidad en el contexto de América Latina, y un modelo a los ojos de algunos países. Entre 1970 y 1990 las exportaciones de productos forestales aumentaron de 41,7 millones de dólares EE.UU. a 855,3 millones, y las previsiones para 1992 sitúan esta cifra en 1 200 millones de dólares (aproximadamente el 10 por ciento de las exportaciones totales de Chile). Este crecimiento se ha basado principalmente en el establecimiento en gran escala de plantaciones de Pinus radiara, y ha sido fomentado por la creciente demanda de pasta de papel, de papel y de madera aserrada chilenas en Japón y Europa. En 1992, más de 1,4 millones de ha en el sur de Chile estaban cubiertas de plantaciones forestales comerciales y se calcula que dicha superficie aumenta anualmente en unas 75 000 ha. A medida que crece, la industria forestal chilena centrada en las plantaciones diversifica su base de producción y, últimamente ha incorporado en los planes de plantación los eucaliptos y los bosques nativos para la producción de astillas.

Los incentivos para tal crecimiento se pueden atribuir en gran medida a una serie de políticas públicas específicas que se remontan a la Ley Forestal Chilena de 1931, que fomentó las primeras plantaciones en gran escala mediante una amplia exención de impuestos a las actividades de repoblación forestal (CORMA, 1991a). Durante el gobierno de la Unidad Popular, al principio del decenio de 1970, el Estado participó directamente en un esfuerzo impresionante de repoblación, creando miles de empleos, que más tarde se convirtieron en el apoyo de la actual industria forestal privada. El gobierno militar que vino a continuación refriendo el sistema de incentivos para la repoblación, haciéndolo más atractivo para el sector privado. En virtud del Decreto Ley 701 (que estará vigente hasta 1994), los costos de establecimiento de una plantación se subvencionan hasta en un 75 por ciento, no se paga impuestos territoriales, y los impuestos sobre los ingresos se reducen en cerca del 50 por ciento. El Decreto Ley 701 beneficia principalmente las operaciones en gran escala y atrae capital privado, al declarar que las superficies plantadas no se pueden nacionalizar. Aunque los subsidios y las concesiones fiscales aumentan la tasa de rentable dad de las inversiones, algunos argumentan que el principal incentivo para plantar es la seguridad sobre la tenencia de la tierra de que disfruta el inversor (Vincent y Binkley, 1992).

Los grupos ambientalistas se han opuesto sistemáticamente a las ingentes expiraciones efectuadas a través de este sistema de incentivos criticando los costos ambientales resultantes. Aunque el Decreto Ley 701 no permite, en principio, que se destruya el bosque nativo para establecer plantaciones forestales, existen pruebas de que al menos en 100 000 ha plantadas se produjo una reconversión forestal (Caviares y Lara, 1983). Parece ser que el pretexto que se utiliza para eludir el Decreto Ley 701 es una cláusula en él que ofrece a las autoridades forestales la posibilidad de aprobar la reconversión forestal de zonas en las que

el bosque nativo «no es adecuado para la explotación comercial» (Gobierno de Chile, 1979).

Cuestiones relacionadas con la reconversión de bosques nativos

En el sur de Chile existen 12 tipos de bosques nativos, que incluyen el único bosque hidrofítico templado de América del Sur y los bosques mixtos endémicos de Nothofagus (Rottmann, 1988). La reconversión de los bosques nativos se está convirtiendo en una cuestión contenciosa debido a que la industria forestal chilena está aumentando rápidamente sus exportaciones de astillas de madera de fibra corta, utilizando actualmente como base de recursos los bosques nativos y las plantaciones de eucaliptos (CORMA, 1991b). Con esta tecnología y este mercado, es posible obtener beneficios de la inversión a partir del primer año, en contraposición con los casos en los que el único producto comercializable es la madera producida en la plantación. Sin embargo, este sistema se puso en discusión recientemente en el caso de una empresa conjunta chileno-japonesa que planeaba explotar (y vender en forma de astillas) más de 10 000 ha de bosque nativo y, a continuación, convertirlo en una plantación de eucaliptos en la provincia de Valdivia (Maxudov, 1989). Los grupos ambientalistas, tanto nacionales como internacionales, organizaron una campaña que obligó al Presidente Aylwin a detener el plan.

Cuestiones relacionadas con la reconversión de bosques nativos

Como consecuencia del conflicto de Valdivia, el gobierno de Aylwin inició un proceso para establecer unas directrices políticas claras por las que se rigieran los más de 5 millones de ha de bosque nativo en manos privadas. A pesar de que los principales componentes de la política forestal establecida durante el gobierno militar no han cambiado con el nuevo gobierno democrático, parece ser que el proceso de formulación de políticas se ha hecho más abierto y las opiniones de la comunidad ambientalista se han tenido en mayor consideración (Loveman, 1991). Como parte de la elaboración de la futura Ley del Bosque Nativo, el gobierno ha formado una comisión especial encargada de negociar con los principales interesados (que incluyen a la industria y a las organizaciones no gubernamentales u HONG) y tratar de alcanzar un consenso acerca del futuro de los bosque nativos. La propuesta planteada permite cierto grado de reconversión forestal (25 por ciento de las superficies con menos de 45 por ciento de pendiente), ofrece incentivos para su ordenación (en lugar de su sustitución), y suministra apoyo a los pequeños y medianos propietarios, considerando, a diferencia del Decreto Ley 701, aspectos de equidad social (Gobierno de Chile, 1992).

Para algunos grupos, esta propuesta sigue siendo insuficiente puesto que su promulgación permitiría reconvertir hasta 800 000 ha de bosques nativos. Por otra parte, la industria forestal ha expresado que la falta de una política clara frena la inversión en el sector, suponiendo que las piedras angulares del desarrollo de la industria serían la no intervención del gobierno y una política de fomento de las inversiones en gran escala. Los resultados del actual debate sobre la nueva Ley revelarán en qué medida se pueden reconciliar a través de procesos participativos las exigencias de unas normas idóneas para el medio ambiente y una industria forestal vigorosa.

NICARAGUA

Nicaragua es la nación de América Central con mayor extensión de bosques productivos, con unos de 2,5 millones de ha de bosques tropicales de frondosas y 500 000 ha de bosques de coníferas. La mayor parte de esta superficie está situada en las llanuras atlánticas, una región escasamente poblada, ocupada por comunidades indígenas Misquito, Sumo y Rama, que tradicionalmente se han considerado a sí mismos independientes de los mestizos de la costa del Pacífico. Sumada a las llanuras atlánticas que forman parte de la Mosquitia hondureña, esta región abarca la superficie forestal contigua más extensa de América Central.

Los recursos de la región atlántica han atraído a todo tipo de empresas comercia les, desde las compañías madereras británicas y americanas en busca de caoba, cedro español y rodelas primarios de pinos caribeños a principios de este siglo, a las compañías de frutas americanas en los decenios de 1940 y 1950, o a las compañías de madera para construcción que actualmente actúan en el Caribe y en América Central.

Una plantación de pinos en Nicaragua, el país de América Central con mayor extensión de bosques productivos

Abandono de las concesiones en gran escala

Antes de la llegada al poder del gobierno sandinista, en 1979, la mayoría de estas operaciones se realizaban a través de concesiones en gran escala otorgadas por el gobierno, asumiendo que esas tierras eran de propiedad nacional. Estos acuerdos dieron como resultado una silvicultura comercial sin escrúpulos que mermó gravemente las existencias forestales, especialmente los bosques de pinos, y creó pocos beneficios duraderos para la economía de la región atlántica.

Una vez en el poder, el gobierno sandinista revocó todas las concesiones sobre los recursos naturales y en 1981 aprobó una ley por la que se abolía el sistema de concesiones. El Estado asumió el control directo del sector forestal a través de la Corporación Forestal del Pueblo (CORFOP), encargada de la explotación, elaboración y venta de la madera obtenido en las tierras públicas. El volumen de exportación de productos forestales, relativamente alto durante los años de Somoza, cayó de 70 millones de dólares EE.UU. en 1976 a poco más de 3 millones de dólares en 1980. Las exportaciones de productos forestales, principalmente madera aserrada, se redujeron todavía más con la guerra y el aislamiento

http://www.fao.org/docrep/v1500s/v1500s07.jpg


económico de Nicaragua durante el decenio de 1980, hasta una cifra inferior a 500 000 dólares en 1986 (Araquistain y Nuñez, 1990; Morales y Daloia, 1991).

El gobierno Chamorro, tras su victoria electoral sobre los sandinistas en 1990, reorientó la política económica de Nicaragua, dando mayor importancia al sector privado, fomentando las exportaciones y creando incentivos para la inversión extranjera. Al desmantelarse la CORFOP, regresaron los inversores privados internacionales en busca de concesiones forestales en la región atlántica. Conocedores de la terrible situación económica del país, muchos de estos inversores supusieron que el gobierno aceptaría prácticamente cualquier oferta.

La primera propuesta seria de inversión en el sector la hizo en 1991 una empresa de Taiwan en busca de una concesión forestal de 250 000 ha en el norte de la región atlántica. El proceso de decisión, colocado entre el nuevo plan económico y la legislación, aún vigente, del gobierno sandinista, fue bastante confuso. Sin embargo, la impresión de que se estaba llegando a un acuerdo fraudulento, que tendría graves consecuencias sociales y ambientales, desencadenó una protesta popular de grandes dimensiones. Los que se oponían a la concesión a Taiwan sostenían que la extracción de madera en gran escala aceleraría la degradación forestal y la pérdida de biodiversidad. Otra consideración de carácter más político fue que el gobierno central iba a otorgar una concesión sin consultar al gobierno regional (que gozaba de un estatuto de autonomía), ni a las comunidades indígenas que vivían, sin títulos de propiedad, en la zona propuesta para la concesión.

Establecimiento de una comisión forestal

Los grupos ambientalistas, tanto locales como internacionales, organizaron una intensa campaña que pronto alcanzó una difusión mundial. Finalmente, el gobierno nicaragüense, en un intento por disipar la imagen de una concesión al estilo del gobierno de Somoza, decidió establecer una comisión forestal integrada por órganos del gobierno y ONG con el fin de evaluar los pros y centras de la propuesta de Taiwan. La comisión consideró que la propuesta era inaceptable por motivos técnicos y el gobierno la rechazó oficial y públicamente, señalando que la operación propuesta no tenía en cuenta los derechos de las comunidades indígenas y carecía de «un plan de protección para evitar la degradación ambiental» (IRENA, 1992).

Este caso fue de vital importancia para definir la política forestal de Nicaragua en el ámbito de la nueva política económica. Como parte de sus deliberaciones, la comisión forestal recomendó que se elaborara un conjunto de procedimientos para la aprobación de operaciones de extracción de madera en gran escala; mientras tanto, no se podría aprobar ninguna propuesta de concesión. El nuevo Reglamento Forestal, que habrá de aprobarse este año, permite y facilita la inversión extranjera en el sector, haciendo especial hincapié en la ordenación forestal, la elaboración local, la protección del medio ambiente y los derechos de las comunidades locales. Revocando la política precedente, garantiza el derecho de propiedad del bosque a los propietarios privados de la tierra y crea un organismo encargado de administrar las tierras forestales públicas (IRENA, 1993).

La Comisión Forestal, que ahora se ha convertido en un órgano permanente, está evaluando, para poner a prueba el nuevo Reglamento, la propuesta de una empresa dominicana relativa a la explotación forestal de 40 000 ha en el norte de la región atlántica. Como primera medida, la Comisión ha recomendado que no se otorgue una concesión, ya que puede ser que la zona en cuestión, al menos en parte, sea propiedad de la comunidad Sumo de Awas Tingni, que está establecida allí. Si la comunidad es capaz de demostrar la posesión de esa tierra, los árboles les pertenecen, de conformidad con el nuevo Reglamento. En tal caso, la comunidad podría elegir entre ceder sus derechos a la empresa o firmar un acuerdo de venta por un volumen determinado de madera.

La finalidad de esta política no tiene precedentes, ni en Nicaragua ni en ningún otro país de la región donde hay tierras forestales estatales habitadas por comunidades indígenas. Sin embargo, su aplicación es actualmente más difícil debido a la ausencia de una definición legal de los derechos de tenencia de la mayoría de las comunidades indígenas de la región atlántica. Casos como el de Awas Tingni demostrarán si los gobiernos tienen intención de reconocer legalmente la función de las comunidades indígenas como administradores de los bosques, y, sobre todo, si estas comunidades pueden incorporar con éxito la silvicultura comercial a sus prácticas tradicionales.

MEXICO

Las zonas forestales de valor comercial de México comprenden una superficie de 25 millones de ha de bosques tropicales latifoliados y de coníferas. Sin embargo, el país es un importador neto de productos forestales. Este desequilibrio se debe, en gran parte, a la reducción constante de la producción nacional de pasta de papel. En lo que se refiere a la madera aserrada y a otros productos elaborados, la oferta cubre la demanda quedando pocos excedentes para la exportación.

Tenencia indígena de la tierra

A diferencia de la mayoría de los países de la región, casi el 80 por ciento de las tierras forestales de México pertenecen a las comunidades indígenas y a los ejidos, que son una forma comunal de tenencia de la tierra establecida por la revolución de 1920 para garantizar a la población rural el acceso a las tierras agrícolas; un 15 por ciento está en manos privadas y un 5 por ciento es de propiedad pública (SARH, 1992). La Constitución mexicana establece que todos los bosques, independientemente del régimen de tenencia de la tierra, pertenecen a la nación, mientras que el gobierno federal regula la extracción de madera, llevada a cabo por los concesionarios o por las cooperativas de los ejidos.

Durante gran parte de este siglo, la extracción comercial de madera se realizó mediante concesiones otorgadas por el gobierno federal a industrias cuya producción, como en el caso del papel, se consideraba de interés público. Sin embargo, el otorgamiento de concesiones madereras en las tierras de los ejidos terminó por provocar un conflicto. Los beneficios económicos de los ejidos eran mínimos y, debido al poco control ejercido por el Estado, la extracción comercial de madera estaba conduciendo a la degradación de los bosques. A principios del decenio de 1980, en un momento en el que muchos de los acuerdos de concesión llegaban a su vencimiento, varias organizaciones de ejidos se

opusieron a su renovación y presionaron al gobierno para que les permitiera explotar sus propias tierras forestales (Snook, 1986).

La Ley Forestal de 1986 sentó las bases para la desaparición progresiva de las concesiones y la creación de cooperativas forestales independientes por parte de los ejidos. Sin embargo, decenios de concesiones forestales habían implantado un modelo de explotación forestal caracterizado por una selección de los árboles de mayor tamaño en los bosques de pinos y por intensas cortas selectivas de caoba y cedro en los bosques tropicales. Como consecuencia, las cooperativas forestales se han encontrado en general con bosques degradados y empobrecidos con necesidades silvícolas mayores a los recursos técnicos y financieros que ellas poseen.

Fomento de una silvicultura sostenible en los ejidos

Existen ejemplos en los que la tenacidad de la comunidad, el apoyo político y una adecuada asistencia técnica a los ejidos han fomentado una silvicultura sostenible, tanto en bosques templados como tropicales. La Unión de Comunidades y Ejidos Forestales de Oaxaca (UCEFO), que administra 70 000 ha de bosque de pinos, ha comenzado a introducir aclareos sucesivos, árboles seminales y otros métodos de silvicultura ideados para aumentar la productividad forestal y para ayudar a recuperar los bosques degradados que durante decenios fueron explotados por una sola compañía papelera (López y Gerez, 1993). En Quintana Roo, varias asociaciones de ejidos forestales, conocidas como Plan Piloto Forestal, administran colectivamente más de 250 000 ha de bosque tropical de tierras bajas (Bray et al., 1993). Con el apoyo de la comunidad de donantes, estos ejidos están elaborando estrategias de silvicultura y comercialización para incrementar la utilización de las especies madereras menos conocidas, reduciendo de este modo su dependencia de la producción de caoba y cedro en las masas forestales que ya han sufrido talas selectivas. Una consecuencia importante de las actividades forestales de los ejidos es que, como parte de sus acuerdos de cooperación, los ejidatarios demarcan las tierras forestales que explotan de modo permanente. En las zonas tropicales como Quintana Roo, sometidas a altos índices de deforestación, esta medida restringe de hecho la reconversión forestal.

Extracción de leña por parte de una cooperativa de ejido en Quintana Roo, México

Las cooperativas de ejidos han conseguido quedarse con una porción mayor del valor de los productos extraídos de sus bosques. Sin embargo, la capacidad de la mayoría de los ejidos para integrar verticalmente una línea de producción sigue siendo limitada y casi todos los ejidos forestales siguen dependiendo de aserraderos, fábricas de pasta para papel y otras industrias privadas. Además, los costos de producción de los ejidos son relativamente altos y sus productos no siempre se entregan dentro de los plazos convenidos o no siempre ofrecen la calidad que los compradores exigen. Esta situación ha creado una dependencia mutua entre los ejidatarios y la industria que es de difícil solución, debido en parte al antagonismo político y en parte a que el mercado de productos forestales de México ha tardado en recuperarse de la crisis económica del decenio de 1980.

A pesar del potencial que los ejidos forestales han demostrado en los últimos diez años, su futuro es incierto. La nueva política macroeconómica de México está fomentando


firmemente la des reglamentación, la inversión privada y los mercados libres. Las leyes agrarias y forestales de 1992 han abierto la puerta a la privatización de los ejidos y a las inversiones directas del sector privado en la producción forestal (Gobierno de México, 1992). Aunque la industria podría aportar el nuevo capital que muchos ejidos necesitan para racionalizar sus planes de producción, muchos piensan que estas empresas conjuntas no ofrecen ventajas para las dos partes y anularían los logros que ya se han realizado.

El libre comercio entre países representa otro desafío para la silvicultura de los ejidos. Los precios de las coníferas (como salen del aserradero) son ahora en México un 35 por ciento más altos que los del mercado internacional (Lara, 1992) y, a pesar del actual arancel del 15 por ciento sobre la madera importada, los compradores mexicanos cada vez adquieren más productos importados (González, 1993). Es probable que la incorporación de México al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) redunde en un aumento de los envíos de madera barata de los Estados Unidos hacia México (Merino, 1992). En estas circunstancias, y con el fin de seguir siendo competitiva, es probable que la silvicultura de los ejidos se vea cada vez más obligada a reducir sus costos de producción, lo que se podría conseguir de diversas maneras. Lo importante será saber si se podrá hacer sin sacrificar los logros sociales y ambientales de los ejidos forestales.

El principio en que se basan los órganos decorosos es, al parecer, que una política macroeconómica de des reglamentación, privatización y mercados abiertos conducirá a la larga, y con ciertos reajustes, a una mejor integración entre los productores y la industria. Las vicisitudes de los ejidos forestales en México ofrecen importantes enseñanzas para otros países de América Latina.

CONCLUSIONES

Los casos citados indican que el sector forestal en América Latina ha iniciado un notable proceso de redefinición, tanto en lo que respecta a su importancia en el comercio mundial de productos forestales como al marco normativo que reglamenta su producción. Es todavía demasiado pronto para determinar si las tendencias examinadas en este artículo se dirigen hacia una dirección concreta. Además, la rápida deforestación impulsada por actividades externas al sector sigue amenazando su futuro, incluso si las políticas más progresistas tienen éxito.

En los ejemplos anteriores, el comercio, el medio ambiente y el régimen de tenencia de la tierra aparecen como los componentes esenciales de las políticas forestales de América Latina. Parece ser que todavía no se ha encontrado una fórmula única que combine todos estos elementos. Sin embargo, los ejemplos de Chile y Nicaragua demuestran que la dinámica del proceso de formulación de políticas es fundamental para determinar el curso de los acontecimientos. Aunque en algunas ocasiones se caractericen por la confusión y el antagonismo, los procesos participativos engendran ideas que los responsables de tomar decisiones, por sí solos, no son capaces de aportar.

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El impacto financiero de la política forestal sueca: Análisis de diferentes estrategias de ordenaciónL. Lönnstedt

Lars Lönnstedt es miembro del Departamento de estudios forestales (silvicultura, industria y comercialización de productos) de la Universidad Sueca de Agronomía, Uppsala, Suecia. El presente artículo es una adaptación del original publicado en el Scandinavian Journal of Forest Research, 8: 134-143,1993. Se publica con la autorización correspondiente.

El artículo analiza las repercusiones de la política forestal sueca en la producción sostenible de bienes de alto valor procedentes de los bosques privados no industriales. Constituye un ejemplo válido de la manera en que dicho análisis puede servir para fines de formulación, ejecución y modificación de las políticas forestales.

El presente artículo intenta demostrar que los costos de oportunidad de las estrategias de ordenación que plantea la política forestal sueca son económicamente significativos. Para tal fin, se llevó a cabo el cálculo comparado de la producción y del rendimiento económico para cuatro estrategias de ordenación no industrial utilizando un modelo de simulación basado en los datos procedentes de un reciente plan de ordenación.

El principio del rendimiento sostenible forma parte de la política forestal sueca desde hace mucho tiempo. A pesar de no haber sido formulado en términos rigurosos hasta la Ley Forestal de 1948, el principio por el cual el volumen extraído de hoy no debe exceder el volumen disponible de mañana se remonta a la Ley Forestal de 1903 (Stridsberg y Mattsson, 1980). Además, la política forestal se propone obtener una elevada calidad y una masa de edad constante.

La Ley Forestal de 1989 (Gobierno de Suecia, 1989) recomienda una estrategia de ordenación para asegurar niveles elevados de rendimiento de madera noble, que denominaremos aquí Estrategia Balanceada. La ley prevé también variaciones con respecto a dicha estrategia, pues establece tanto un volumen mínimo de corta por un período de diez años como una superficie máxima final de corta, que denominaremos aquí Estrategia Mínima y Máxima respectivamente.

La Junta Forestal Nacional establece que, si más del 30 por ciento de la superficie forestal tiene una edad superior a diez años menos que la edad mínima para la tala rasa, una determinada porción de los bosques de mayor edad deberá talarse durante los siguientes diez años. La parte por cortar se define según la superficie anual normal de tala rasa

calculada para la región, adaptada a la porción de bosque maduro del terreno forestal. Si éste produce más de 1000 m³ por año en términos de incremento anual, y hay rodelas de edad superior a la edad mínima para la tala rasa, deberán realizarse talas rasas en cada período de diez años.

El volumen máximo de corta se determina observando dos reglas:

el rodal debe haber alcanzado una determinada edad mínima para que se pueda permitir la tala rasa. La edad mínima media es de 90 años aproximadamente, pero, debido a las diferencias en el potencial de crecimiento, puede variar de un rodal a otro;

no más del 50 por ciento de la tierra forestal puede pertenecer a la clase de edad comprendida entre o y 20 años.

Las tres estrategias previstas por la Ley Forestal se confrontaron con una cuarta, que es el plan de ordenación conocido como Estrategia Económica, en virtud del cual se establece que se cortará un rodal si el rendimiento del capital forestal del rodal se reduce hasta ser menor que el costo de oportunidad para el propietario del bosque. El capital se define como el valor en pie del rodal más el valor del terreno. El rendimiento económico se calcula como el incremento del valor en pie de un año a otro, en relación con el valor total del rodal en el primer año.

Un importante instrumento para el logro de los objetivos de la política forestal sueca es el Plan de ordenación forestal, obligatorio desde 1983. Dicho Plan comprende dos partes: en la primera se describe el estado del bosque, mientras que en la segunda se indican las pautas, a partir de los principios de la política forestal, para determinar cuándo y qué actividades silvícolas deben llevarse a cabo en los diferentes rodales.

ANALISIS DE LAS POLITICAS

En un modelo de simulación (véase la sección «cálculo»), se aplicaron las cuatro estrategias a un terreno de características similares a las de una típica finca forestal (Cuadros 1a y 1b), ubicada a unos 100 km al norte de Estocolmo. Luego se procedió a calcular, utilizando el modelo de simulación, las consecuencias biológicas y económicas de la aplicación de cada una de dichas estrategias durante un período de 100 años, y se compararon los resultados.

CUADRO 1a. Características básicas de la finca forestal tomada como muestra

Superficie total (ha)

Volumen medio de madera en pie (m³sk/ha)

Clase media de calidad (m³sk/año)

Rodales maduros (%)

Muestra 76,2 123 6,25 30Bosque normal

60 136 5,9 26

Nota: 1 m³sk = n 83 m³

CUADRO 1b. Distribución de especies en la finca forestal tomada como muestra (%)

Pino silvestre Abeto rojo No coníferasMuestra 57 39 4Bosque normal 44 41 15

Se asumió que las cortas a tala rasa y los aclareos se realizaban a mediados de cada período decenal para las estrategias Balanceada, Máxima y Mínima, según las normas de la Ley Forestal; sin embargo, para la Estrategia Económica, se asumió que los rodales se cortaban a tala rasa sobre la base del costo de oportunidad especificado.

Se supuso que los aclareos se efectuaban en conformidad con la práctica general, es decir cortando el 30 por ciento, aproximadamente, del rodal en cuestión a los 30, 50 y 70 años.

Al aplicar la Estrategia Balanceada de acuerdo con la política forestal, el volumen extraído a lo largo del decenio no debía superar el volumen disponible de ninguno de los futuros decenios, por lo que se asumió que no se efectuaron cortas en los rodales de edad inferior a un determinado límite mínimo, que dependía de las diferentes características del rodal, tales como especies, suelo, etc.; como resultado, el volumen de madera en pie se incrementó ligeramente, debido a una presencia relativamente alta de árboles de las clases de edad jóvenes. Al aplicar la Estrategia Mínima, se efectuaron los aclareos necesarios para preservar el bosque para el futuro; en conformidad con la Ley Forestal, fueron necesarias cortas a tala rasa en una superficie de 6,8 hectáreas entre los rodales de mayor edad. Al aplicar la Estrategia Máxima, se llegó a cortar 18,2 hectáreas sin entrar en conflicto con la Ley Forestal, realizando además los aclareos necesarios, y el período de rotación para cada rodal llegó al mínimo fijado por dicha Ley. Al aplicar la Estrategia Económica, sin embargo, no se fijó ningún tope al porcentaje de extracción permitido.

Los valores económicos de las estrategias se expresan en su valor presente neto. Los ingresos y costos futuros previstos se presentan descontados en función de la tasa de interés. A menudo, a ésta se le denomina costo de oportunidad, por tratarse de la renta a la que se renuncia al invertir en el proyecto y no en valores mobiliarios.

Se utilizaron dos tasas de interés distintas: 2 por ciento y 4 por ciento. Cabe señalar que se trata de tasas reales, una vez deducidos los efectos de la inflación. Södersten (1987) ha demostrado que el interés real sobre el capital invertido en la industria sueca fue del 2 al 4 por ciento durante el período 1965-1985.

Cálculo

Se procedió a calcular los efectos biológicos y económicos derivados de la estrategia de ordenación forestal aplicada mediante un programa de computadoras diseñado para ayudar a los propietarios de los bosques privados no industriales en la toma de decisiones (Hansson, Lönnstedt y Svensson, 1990). Se trata de un sistema formado por seis módulos: crecimiento y rendimiento; economía forestal; economía de otras actividades (por ejemplo, agricultura) y nivel de salarios; resultado económico total; presupuesto; y cálculo de

impuestos. Para el estudio, se emplearon los módulos de crecimiento y economía forestal, que forman parte del paquete DYNAMO de simulación computarizada y utilizan el programa comercial «Professional DYNAMO Plus» para computadoras personales.

Módulo de crecimiento y rendimiento.

Mediante este módulo se calcula el crecimiento y el desarrollo del volumen de madera en pie para cada rodal y para cada año. Los datos sobre el estado inicial del bosque se obtuvieron de un plan de ordenación forestal. El volumen extraído se dividió por especie y calidad, es decir, madera para aserrar y madera para pasta. Se distinguieron dos calidades de madera diferentes.

Se utilizó el modelo Chapman-Richards (Richards, 1959; Chapman, 1961) para estimar el desarrollo del volumen en un rodal cuando se conoce el estado del bosque. La ecuación numérica para esta función de rendimiento, adaptada por Nilsson (1982) a los datos, es la siguiente:

Tot = 164,16 (1 - 6,3582 -Rel/100)2,8967

donde:

Tot es la producción relativa total en m³sk por ha a una determinada edad; 1 m³sk (m³ sueco) = 0,83 m³

Rel es la edad relativa, es decir, la edad absoluta en relación con la edad en el momento en que llega a su punto máximo el incremento medio anual.

El crecimiento durante un período determinado se calculó como la diferencia de producción total entre los puntos inicial y final del período. Los parámetros de la función de producción correspondientes a las condiciones de Suecia se basaron en datos procedentes del Inventario Forestal Nacional Sueco, que con periodicidad anual se realiza sobre la totalidad del territorio sueco. La función de crecimiento se ajustó para cada rodal de la tierra forestal estudiada con la ayuda de datos sobre su edad, clase de calidad del sitio, volumen de madera en pie y mezcla de especies (Hägglund, 1972). El rendimiento de los rodales se estimó en función del diámetro medio ponderado de las áreas basimétricas (sección del árbol a la altura del pecho). El desarrollo del diámetro se calculó aplicando una función obtenido por Ollas (1980):

log(DM) = a1log(EDAD) + a2log(IS) + a3

donde:

DM es el diámetro medio ponderado del área basimétrica (cm);EDAD es la edad del rodal (años);IS es el índice de clase de calidad del sitio (adimensional);a1, a2, a3 son constantes.

Figura desarrollo del volumen de mandare en pie por hectárea como consecuencia de la aplicación de diferentes estrategias

Módulo de economía forestal. Sumando el volumen de madera procedente de los aclareos y de la corta final, se procedió a calcular los ingresos multiplicando el volumen por los ingresos por unidad, menos los costos de la corta. En Suecia, la utilidad por metro cúbico depende de la calidad y del diámetro. Se dio como datos de entrada del módulo la lista de precios. Si bien se adoptó como hipótesis que los precios y los costos se mantendrían constantes en términos reales durante 100 años, al nivel de 1990 como año base, en la última parte del presente artículo se analiza la sensibilidad de los resultados a las variaciones de los precios.

En el módulo, los costos de la corta dependen del sistema de transporte de los troncos y del diámetro de los árboles cortados. Los costos comprenden tanto los variables como los fijos, y se asume que las operaciones de corta, extracción, repoblación y limpieza son realizadas por un contratista que utiliza equipo moderno.

RESULTADOS

Los programas de corta

Con la aplicación de la Estrategia Balanceada la corta media anual fue de 340 m³sk (282 m³) La aplicación de la Estrategia Mínima produjo un volumen de corta anual algo inferior, de 320 m³sk (266 m³) Con la Estrategia Máxima, dicho volumen se incrementó considerablemente, llegando a casi 390 m³sk (324 m³) por año (Cuadro 2).

Para confrontar la Estrategia Balanceada recomendada por la Ley Forestal con las Estrategias Mínima y Máxima según el margen de flexibilidad previsto por dicha Ley, se procedió a aplicar una Estrategia Económica con tasas de interés variables. Se observó, así, que cuando las tasas eran del 2 y el 4 por ciento, la corta total a lo largo de todo el período fue casi la misma, de 370 m³sk (307 m³) por año, aproximadamente.

Estado del bosque

Aplicando la Estrategia Balanceada, el volumen medio de madera en pie aumentó en 57 m³sk (47 (m³ por ha durante el período (véase la Figura y el Cuadro 2). El incremento era ligeramente mayor que el detectado en 1990. La distribución por clase de edad para el año 2090 resultaba normal.

Aplicando la Estrategia Mínima se obtuvo un volumen de madera en pie algo mayor que el obtenido aplicando la Estrategia Balanceada (Figura y Cuadro 2). El volumen medio de madera en pie por ha era de 182 m³sk (151 m³) frente a los 160 m³sk (133 m³) correspondientes a la Estrategia Balanceada. Un cuarto de la superficie forestal resultaba cubierto por bosques de más de 100 años de edad.

Con la Estrategia Máxima, el volumen de madera en pie se redujo. En el año 2090 el volumen por ha resultaba de sólo 83 m³sk (69 m³) No se encontró ningún bosque de más de 100 años, mientras que más del 40 por ciento pertenecía a clases de edad inferiores a los 20 años.

Aplicando la Estrategia Económica con tasas de interés variables, se desarrollaron dos tipos de bosques diferentes. La alternativa del 2 por ciento producía un volumen de madera en pie similar al de la Estrategia Balanceada, pero, al final del período, el incremento anual era algo mayor. La distribución de las clases de edad era más irregular.

CUADRO 2. Volumen de madera en pie, incremento y promedio anual de cortas 1990-2090 según la estrategia de ordenación aplicada

EstrategiaVolumen de madera en pie Incremento anual Promedio anual de cortas

2090 1990-2090 2090 1990-2090 1990-2090(m³sk/ha) (m³sk) (m³sk)

Mínima 182 +59 4,5 +0,1 321Balanceada 160 +57 4,8 +0.4 339Máxima 83 40 3,9 -0,5 387Económica2% de interés 162 +39 5,1 +0,7 3714% de interés 91 -31 4,2 -0,1 372

Nota: 1 m³sk = 0,83 m³

CUADRO 3. Valor presente neto del ingreso neto y del valor en pie al aplicarse diferentes estrategias de ordenación forestal durante 100 años (SKr de 1990)

Tasa de interés Estrategia

Ingreso neto por cortas Valor en pie (millones de

SKr)

Valor presente neto toral (millones de

SKr)Promedio, (SKr/m³sk)

Total (millones de

SKr)

2%

Mínima 82 2,65 0,43 3,08Balanceada 82 2,96 0,36 3,32Máxima 87 3,36 0,17 3,53Económica 83 3,07 0,36 3,43

4%

Mínima 40 1,29 0,06 1,35Balanceada 55 1,55 0,05 1,60Máxima 53 2,04 0,02 2,06Económica 60 2,22 0,02 2,22

Nota: 1 dólar EE.UU. = 7 25 (mayo de 1993)

Al nivel del 4 por ciento la Estrategia Máxima y la Estrategia Económica parecían, a primera vista, dar resultados similares. Sin embargo, con la Estrategia Económica al nivel del 4 por ciento, para el año 2090 no aparecía ningún rodal en las clases de edad superiores a los 80 años, mientras que con la Estrategia Máxima pertenecían a éstas casi el 10 por ciento de los rodales. Las altas tasas de interés daban como resultado la producción en masa (madera para pasta) con períodos de rotación cortos.

Resultado económico

Se evaluaron los resultados usando dos tasas diferentes: 2 por ciento y 4 por ciento (Cuadro 3). Aplicando la tasa del 2 por ciento, mientras que con la Estrategia Máxima se obtenía el valor presente neto más elevado, con las Estrategias Económica y Balanceada se obtenía un resultado casi idéntico. Quizás el hecho de que los resultados de la Estrategia Máxima fueran superiores a los de la Estrategia Económica se debió a que los criterios económicos elegidos se referían a un solo período de previsión, con el consiguiente riesgo de suboptimización, pues la madera aumenta de valor con la edad.

Con una tasa de descuento del 4 por ciento, la Estrategia Económica daba el valor presente neto más alto. La Estrategia Máxima se acercaba a dicho valor. Cuanto más alta la tasa de interés, tanto más desfavorables resultaban los ingresos a largo plazo.

ANALISIS

Valor económico

En el Cuadro 4 se comparan los resultados de las cuatro estrategias de ordenación forestal con dos tasas de interés diferentes, utilizando la Estrategia Económica como punto de referencia. Un índice inferior a 100 indica un valor superior para la Estrategia Económica. Un índice superior a 100 indica un valor más alto para la estrategia considerada que para la Estrategia Económica. Una estrategia de corta intensiva, como la de la Estrategia Económica o Estrategia Máxima, produce rendimientos elevados y satisface los criterios económicos del propietario del bosque.

¿Hasta qué punto son sensibles los resultados a las variaciones de precio? Para contestar a esta pregunta, se aplican diferentes escenarios de precios para comparar los resultados de la Estrategia Económica con los de las demás estrategias. El análisis se simplificó modificando el precio en 0,5 por ciento por año para una sola calidad de madera a la vez. Subiendo el precio, al cabo de 100 años éste sería un 65 por ciento mayor que en el primer año; reduciendo el precio, al cabo de 100 años sería menor en un 40 por ciento.

Tal como se había previsto, el resultado económico mejoraba a medida que se iba incrementando el precio. A una tasa del 4 por ciento, el valor presente neto total se incrementaba en 6-7 por ciento tanto para la madera para aserrar como para la madera para pasta. La reducción de precio influyó muy poco (-2 por ciento) en el valor presente neto total a una tasa de oportunidad del 4 por ciento, principalmente porque las reducciones de precio conducen a incrementar la corta para compensar los menores rendimientos. En

efecto, el incremento de volumen compensaba, en alguna medida, el efecto de la caída de los precios.

CUADRO 4. Comparaciones de las diferentes estrategias de ordenación forestal usando la Estrategia Económica como punto de referencia (%)

Tasa de interés Estrategia Valor presente

neto totalVolumen de

madera en pie

Distribución por clase de edad

80 años

2%Mínima 90 112 84 137Balanceada 97 99 74 111Máxima 103 51 160 34

4%Mínima 61 200 58 -Balanceada 87 176 51 -Máxima 93 91 111 -

CUADRO 5. Ventajas o desventajas económicas de las diferentes estrategias en relación con la Estrategia Económica (SKr de 1990)

Tasa de interésEstrategia

Mínima Balanceada Máxima(SKr/ha) (SKr/ha) (SKr/ha)

2 % -20 300 - 1 400 -8 1004% -28 700 -1 300 -2 100

Nota: 1 dólar EE.UU. = 7,25 SKr (mayo de 1993).

Otros objetivos

Según los estudios empíricos realizados sobre los objetivos de los propietarios de los bosques privados no industriales, éstos no persiguen metas exclusivamente económicas (Kurtz y Lewis, 1981; Young y Reichenback, 1987; Lönnstedt, 1989; Lönnstedt y Törnqvist, 1990). Por esta razón, en el Cuadro 4 se han incluido también los indicadores del estado del bosque. Otros objetivos importantes son el mantenimiento de la propiedad familiar, de una cultura y una tradición, y del estado del bosque. Entre los objetivos económicos, asegurar un flujo sostenible de ingresos es más importante que lograr un máximo rendimiento del capital. En efecto, esto constituye una razón importante para aplicar la Estrategia Balanceada.

En Suecia, el período de tenencia de un bosque es de 20 años como promedio. Esto significa que' en una perspectiva de previsión de 100 años, se sucederán de cuatro a seis propietarios, cuyas decisiones no necesariamente se basarán en criterios idénticos. Sin embargo, puede ser valioso aplicar el mismo principio de base para una sucesión de generaciones. Si es la ganancia económica el objetivo prioritario, la Estrategia Económica puede constituir un criterio válido. Si se busca combinar los valores biológicos con los

económicos, la Estrategia Balanceada puede resultar una solución idónea. Puede ser que una generación tenga buenas razones para no adoptar la Estrategia Balanceada durante un cierto número de años, pero es importante que tenga en cuenta las consecuencias para las generaciones venideras.

El costo de la Estrategia Balanceada en el proceso de toma de decisiones

Es importante que los propietarios de bosques y la sociedad sean concientes del precio de la Estrategia Balanceada, para poder decidir con conocimiento de causa si están dispuestos a pagarlo.

¿Cuál es, entonces, el «precio» de aplicar un plan de ordenación forestal distinto de la Estrategia Económica? En el Cuadro 5 aparece calculado este precio para cada estrategia. Con una tasa de interés del 4 por ciento, el valor presente neto de un terreno forestal administrado conforme a la Estrategia Balanceada durante los próximos 100 años es de 620 000 SKr (85 500 dólares, considerando 1 dólar EE.UU. = 7,25 SKr en mayo de 1993), es decir, 8 100 SKr (1 117 dólares) por ha menos que si se aplicara la Estrategia Económica. Hultkrantz (1983; 1987) sostiene que la política forestal sueca da lugar a costosos e innecesarios errores en la asignación de los recursos.

Sin embargo, el valor de un bosque no depende tan sólo de la madera que se extrae de él. Mattsson y Chuan-Zhong (1991) hacen hincapié en que nadie duda de la importancia del papel que el sector forestal desempeña en la economía sueca, pero que esto no quiere decir que utilizar el bosque exclusivamente para la producción de madera sea racional desde el punto de vista económico. Si se administran según el concepto de uso múltiple inherente a las recomendaciones de gestión de la Ley Forestal, las superficies forestales pueden contribuir a intereses superiores de la sociedad.

Hultkrantz (1991) ha tratado de dar un valor a los productos forestales que en Suecia no se destinan al mercado, estimando que en 1987 el valor total de la leña, las bayas, las setas y la carne de caza era de 3 000 millones de coronas suecas (SKr) y el valor añadido de la madera para aserrar y la madera para pasta extraídos era de 13 750 millones de SKr (414 millones y 1 890 millones de dólares, respectivamente, al cambio de mayo de 1993).

La estrategia elegido influye también en el valor del bosque desde el punto de vista del recreo, de la diversidad biológica y de la capacidad de absorción de dióxido de carbono. El bosque tiene un valor de recreo para la gente, sin contar la satisfacción de saber que se está conservando la naturaleza. Los árboles, al crecer, absorben el dióxido de carbono que, de otra manera, contribuiría al proceso de elevación de la temperatura mundial. Por lo tanto, un mayor volumen de madera en pie es un hecho positivo desde el punto de vista medioambiental.

Lamentablemente, es ano difícil medir o asignar valores económicos a los aspectos sociales y medioambientales de la ordenación forestal. Una de las razones que aconsejarían la Estrategia Balanceada en lugar de las Estrategias Mínima y Máxima, más extremas, es que posibilita cierta libertad de elección ante un futuro incierto. De aquí a 10 ó 20 años, por ejemplo, se conocerán mejor las cualidades y las especies preferidas, y su valor comercial.

Recomendaciones para las políticas

Para que se puedan tomar decisiones correctas de ordenación forestal, es importante poseer información sobre los diferentes aspectos de la realidad local, tale como la situación económica del propietario y de la finca, el estado del bosque y las condiciones biológicas y medioambientales, aspectos que por lo general, el propietario conoce muy bien. También es necesario, para decidir con conocimiento de causa, conocer los costos de las diferentes estrategias. Además, es importante que el propietario sea directamente responsable de sus decisiones.

Por lo tanto, se puede proponer que se introduzca una mayor flexibilidad en la Ley Forestal. Si bien es necesario que dicha Ley mantenga requisitos claros para un mínimo de ordenación forestal, se lograrían numerosas ventajas si se flexibilizaran los reglamentos y se incrementara el número de opciones para los propietarios de los bosques privados no industriales. En efecto, bajarían los costos de administración y supervisión, y una reglamentación menos rígida conduciría probablemente a una mayor variedad de las condiciones forestales de las fincas, variedad que constituiría una ventaja no sólo desde el punto de vista biológico, sino también en términos de capacidad de responder a las exigencias, todavía desconocidas, de las generaciones futuras con respecto a los bosques.

CONCLUSION

El análisis contenido en este artículo muestra la importancia de formular objetivos claros en la política forestal y señala, además, los efectos que produce sobre la silvicultura. En este aspecto, el análisis en cuestión constituye un buen ejemplo de cómo se puede utilizar la lógica para proponer cambios de política. A pesar de que el análisis del que se habla en este artículo se efectuó post factum, es decir, después de formulada la política, el artículo sirve para indicar el valor del análisis dentro del propio proceso de elaboración de una política, y señala cómo un análisis basado en modelos de simulación puede revelar los efectos potenciales de una política y ayudar a tomar decisiones documentadas y apropiadas.

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La nueva política forestal de Australia

F.H. McKinnell

Frank H. McKinnell es el Director de Administración de Proyectos del Departamento de Conservación y Ordenación de Tierras de Perth, Australia Occidental.

La nueva Política Forestal Nacional de Australia de 1992 es el resultado de una iniciativa conjunta del gobierno federal y los gobiernos estatales, en cuyo proceso de elaboración han tenido amplia oportunidad de participar los ciudadanos. Se trata de un documento de alcance general en el que se establece un conjunto de pautas nuevas e importantes, como la mayor importancia que se asigna a la ordenación mejorada de los terrenos forestales de propiedad privada, los incentivos para el establecimiento de plantaciones en los terrenos privados libres y una mejor cooperación entre la administración federal y las estatales. Tales nuevas orientaciones derivan de una concepción común de lo que debe ser una gestión ecológicamente sostenible de los bosques del país. La aplicación de la nueva política constituye una tarea compleja y requerirá algunas modificaciones legislativas en el ámbito estatal.

La nueva política forestal de Australia hace un mayor hincapié en la silvicultura privada; en la foto una plantación de propiedad privada de eucalipto o gomero azul de Tasmania (Eucalyptus globulus)

En Australia, según la Constitución, incumbe a los Estados ocuparse de las actividades de ordenación de las tierras comprendidas dentro de sus fronteras. El Gobierno del Commonwealth desempeña funciones de coordinación con miras a elaborar un enfoque nacional de las cuestiones medioambientales y de desarrollo industrial. Hasta hace pocos años, no se había ocupado de cuestiones referentes a la ordenación de las tierras a nivel estatal.

Cada Estado tiene uno o más organismos de ordenación forestal y, en conjunto, poseen cerca del 75 por ciento de la superficie forestal. En presencia de formas distintas de tenencia de la tierra, en la ordenación puede tener competencia más de un organismo. Por ejemplo, un determinado servicio forestal puede administrar bosques donde se permite la producción de madera para fines comerciales, mientras que el servicio nacional de par que administra los parques nacionales tanto forestales como de otra índole. Estos organismos forestales del Estado existen en diferentes formas desde 1920. A partir de 1960 aproximadamente, los servicios forestales han interpretado por lo general su mandato como la responsabilidad de administrar los bosques de propiedad pública en función de una variedad de usos que toman en cuenta todos los valores forestales. Este hecho consta explícitamente en algunas leyes estatales, mientras que en otras no.

Con el transcurrir de los años los servicios forestales han ido desarrollando distintos enfoques para la ordenación forestal, los cuales reflejan la influencia de factores históricos, biogeográficos, económicos y políticos diferentes, presentes ya sea en el propio Estado que entre los demás Estados.

El Consejo Forestal Australiano (AFC), constituido por los Ministros de los Estados para los servicios forestales y por el Ministro del Commonwealth encargado de los asuntos

forestales, es responsable de la coordinación de las actividades forestales en el ámbito nacional. Este organismo, que se reúne cada año, recibe el apoyo de un Comité Forestal Permanente, constituido esencialmente por los jefes de los servicios forestales de los Estados.

Este sistema permitió asegurar la coordinación y la elaboración general de políticas hasta mediados del decenio de 1970. Sin embargo, fue incapaz de dar una respuesta al rápido cambio que las duras controversias sobre la cuestión forestal han determinado en la opinión pública a partir de entonces. Si bien el Consejo Forestal formuló una política forestal nacional en 1986, ésta se limitó a los principios generales y no abordó una serie de importantes problemas específicos, como la ordenación de los montes vírgenes o el desarrollo de un sistema de reservas para la conservación de los bosques representativos.

En consecuencia, se creó, en el ámbito forestal, un vacío político que causó algunos fuertes conflictos entre el Commonwealth y los Estados, como el que desde hace mucho tiempo opone el Commonwealth al Gobierno de Tasmania con respecto al uso de las tierras forestales. A menudo, la controversia se ha complicado aún más al extenderse a la problemático del equilibrio de poderes entre las dos instancias de gobierno y del poder político creciente del movimiento ambientalista. Todo ello hay que observarlo en el contexto del cambio que tuvo lugar en el período 1975-1992 en las expectativas sociales sobre la misión de los bosques, en armonía con las tendencias que se iban manifestando en otras partes del mundo.

Desarrollo de la Política Forestal Nacional Para llenar tal vacío político y atenuar el enfrentamiento, el Commonwealth y los Estados acordaron, en 1991, cooperar para elaborar una nueva Política Forestal Nacional (PFN). Se reconoció desde el principio que ésta no sería una tarea fácil. Por el Commonwealth, participaron en ella dos ministerios: el Departamento de Industrias Primarias y Energía, habida cuenta de su interés en las industrias forestales, y el Departamento de Artes, Deporte, Ciencia, Medio Ambiente y Territorios, en cuyo ámbito de competencia recaen los asuntos de conservación en general. Por su parte, los Estados buscaban neutralizar los conflictos políticos, pero a la vez limitar toda ulterior injerencia del gobierno central en los que ellos consideraban asuntos de su exclusiva competencia. Otro factor en juego lo constituía el interés de la burocracia ambiental, a través del Australian and New Zealand Environment and Conservation Council (ANZECC), en conservar la flora y la fauna de los ecosistemas forestales.

Sin embargo, dos factores ayudaron a facilitar el proceso de elaboración de la PFN. Uno fue la publicación en 1992 de un informe sobre el desarrollo ecológicamente sostenible de la silvicultura y de las industrias forestales (Gobierno de Australia, 1991) y el otro lo constituyó el informe final sobre la encuesta forestal y maderera de la Comisión de Evaluación de Recursos (Resource Assessment Commission, 1992); estos dos informes contribuyeron a identificar los problemas relativos a la ordenación forestal y a echar las bases del debate. En un sentido muy concreto, gran parte de la participación social en el desarrollo de la PFN ya había tenido lugar durante la preparación de estos dos informes.

El proceso de gestación de la PFN fue arduo y abarcó mucho tiempo. Emprendió esta tarea un equipo constituido por ingenieros y técnicos forestales, biólogos y un economista, tanto

del Commonwealth como de los Estados, los cuales se reunieron con frecuencia a lo largo de un período de doce meses. Al cabo de este proceso, en julio de 1992, se aprobó un Proyecto de Política que fue publicado para que el público formule sus observaciones. En cada capital de Estado y en Canberra se celebraron reuniones informativas sobre el Proyecto de Política, en las cuales se hizo todo lo posible pata lograr la participación de todos los miembros interesados de la comunidad a través de las asociaciones sectoriales y grupos comunitarios de diferentes tipos, especialmente los de las zonas rurales. Se estableció un plazo de dos meses para recibir las observaciones, al cabo de los cuales un grupo de trabajo más restringido Commonwealth-Estados elaboró un documento definitivo. Se recibieron del público y de una vasta gama de organismos gubernamentales unas 150 observaciones escritas con contenido de apreciable interés. A pesar de que no hubo cambios importantes de orientación como resultado de la aportación de la opinión pública, hubo modificaciones significativas en la importancia relativa otorgada a algunos aspectos, como la tributación.

En diciembre de 1992, la versión final de la PFN fue firmada por el Primer Ministro y los Primeros Ministros de todos los Estados excepto Tasmania, que no firmó en aquella oportunidad, debido a que el Commonwealth se había negado a abstenerse de presionar para que se modificara la estrategia de la industria forestal del Estado. Sin embargo, se espera que firme en un futuro cercano.

Tal como cabía esperar, la PFN no satisfizo plenamente a todas las partes. Debiendo resultar políticamente aceptable en una época de duras controversias y puntos de vista muy polarizados acerca de la utilización de los recursos forestales, no faltaron quienes declararon su desilusión por el resultado alcanzado, entre ellos el organismo ambientalista de punta, la Australian Conservation Foundation. No obstante, con la PFN se han dado varios pasos importantes, abordándose todas las principales cuestiones de actualidad.

Perfil de la nueva Política Forestal Nacional de Australia

La nueva política forestal de Australia otorga también un mayor reconocimiento al valor de los bosques para el turismo

La PFN de Australia se propone 11 objetivos generales:

Conservación: mantener un patrimonio forestal nativo, extenso y estable, y administrarlo de manera ecológicamente sostenible en función de todos los valores forestales.

Producción de madera: desarrollar industrias forestales competitivas en ámbito internacional, que ofrezcan las máximas oportunidades de creación de valor añadido dentro del territorio australiano.

Toma integrada y coordinada de decisiones: simplificar las decisiones sobre el uso del suelo y disminuir los conflictos entre los Estados y el Commonwealth.

Bosques nativos de propiedad privada: alentar la preservación y una mejor ordenación de los bosques nativos de propiedad privada, desde el punto de vista del recurso y de la conservación.

Plantaciones: fomentar el desarrollo de plantaciones comerciales en las tierras privadas libres, tanto para suministrar más recursos madereros como para contribuir a hacer frente a los problemas de degradación de las tierras agrícolas.

Producción de agua: asegurar la protección de los valores de captación hídrica.

Turismo: otorgar un reconocimiento mayor al valor de los bosques para el turismo, y asegurar que su utilización para tales fines no conduzca al declino de dichos valores.

Empleo: aumentar las oportunidades de empleo y la capacitación de quienes trabajan en la administración de los bosques y las industrias forestales

Sensibilización: promover en la comunidad la comprensión de la ordenación forestal sostenible y la participación en la toma de decisiones.

Investigación: incrementar el esfuerzo de investigación forestal de Australia, asegurando su coordinación adecuada y su correcta orientación.

Responsabilidades internacionales: promover la conservación de la naturaleza y la utilización sostenible de los bosques fuera de Australia, asegurando que el país cumpla con sus obligaciones en conformidad con los acuerdos internacionales.

Cada uno de estos objetivos principales se analiza en mayor detalle en el documento sobre la política, destinado a orientar la estrategia de los gobiernos y de los administradores forestales (véase Gobierno de Australia, 1992).

Consecuencias prácticas para la aplicación

Uno de los principales cambios de orientación determinados por la PFN lo constituye la importancia mucho mayor concedida a la silvicultura privada. Era tiempo que esto pasara, pues en Australia un 25 por ciento de todos los bosques nativos son de propiedad privada. Se prevé incrementar considerablemente el número de los eucaliptos y los pinos exóticos, y prácticamente todas las iniciativas en este campo se llevarán a cabo en tierras de propiedad privada. Para lograr estos objetivos, se establecerán una serie de incentivos para el sector privado, centrándolos en parte en las concesiones fiscales y en parte en la eliminación de las restricciones ligadas al planeamiento del uso de las tierras rurales. En algunos Estados esto puede necesitar enmiendas en la legislación.

La PFN crea también un mecanismo para estudiar los sistemas de reservas forestales para la conservación de la naturaleza en los bosques de los Estados, en un intento de lograr un criterio más uniforme para la ordenación de las reservas. En particular, la PFN aborda la cuestión de los montes vírgenes como uno de los parámetros que han de tomarse en

consideración en el fomento del sistema de reservas, aunque se declara expresamente que no todos los montes vírgenes serán objeto de reserva. El sistema, al que se ha dado plazo hasta 1995 para su culminación, tomará en consideración los valores de origen silvestre, así como los aspectos más generales de la conservación de la naturaleza y de la diversidad biológica. Se abordará desde una óptica nacional también la elaboración de normas y códigos de prácticas básicos sobre el medio ambiente, que se aplicarán tanto a los bosques públicos como a los privados. Cada cinco anos se redactará un informe de la situación forestal nacional.

Un aspecto importante lo constituye la disposición relativa a la evaluación conjunta Estado-Commonwealth de los valores regionales de conservación y los efectos ambientales de las propuestas de utilización, de manera que las responsabilidades de ambas instancias de gobierno puedan cumplirse de manera eficiente y rápida. Esto reducirá en gran medida el conflicto sobre la evolución potencial de la elaboración de los recursos.

La PFN se propone asimismo expresar de manera concreta el concepto de desarrollo ecológicamente sostenible, equilibrando las exigencias de la conservación de la naturaleza con las de una industria basada en los recursos forestales que sea viable y competitiva.

Muchos de los aspectos de la PFN no serán fáciles de aplicar, especialmente en algunos Estados en los cuales los conflictos pasados han dejado como secuela actitudes polarizadas. Para vigilar el proceso, se ha constituido un Comité Directivo Nacional de Aplicación de la Política para controlar las actividades de los numerosos grupos de trabajo encargados de llevar adelante algunos aspectos particulares, como es el caso de una orientación uniforme en la elaboración de sistemas de reservas y de directivas medioambientales básicas. Dicho Comité, en cuyo seno estarán representados cada Estado y ambos Ministerios del Commonwealth, informará de sus progresos al AFC y al ANZECC. De esta manera, se asegurará la transparencia del proceso de aplicación de la PFN.

Los organismos administrativos de los Estados deberán dedicar una cantidad considerable de tiempo de su personal experto a la elaboración de la documentación de apoyo para una amplia gama de actividades y de los incentivos para el sector privado. En lo referente a los bosques, se espera un rápido incremento de los sistemas de información para poder seguir más de cerca los procesos de planificación y ejecución. En algunos Estados habrá dificultades debido a la falta de personal capacitado y de sistemas apropiados.

El factor crítico para la aplicación satisfactoria de la PFN lo constituye el mantenimiento, de parte de los gobiernos estatales y del Gobierno Federal, del compromiso de cumplir con dicha política y seguir cooperando para el logro de sus objetivos, en particular mitigando los conflictos. Esta cooperación es esencial si se quiere crear el clima apropiado para motivar al sector privado para que realice las inversiones necesarias en el establecimiento de plantaciones y a la industria para que emprenda la reestructuración indispensable.

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Instrumentos de política y jurídicos para la ordenación de la fauna y la flora silvestresT.J.P. McHenry

Basándose en la experiencia alcanzada en el diseño de políticas y normas sobre la ordenación de la fauna silvestre en diferentes países en desarrollo, en el presente artículo el autor localiza tres temas fundamentales. El primero se refiere al papel y al valor potencial de una política nacional articulada de ordenación de la vida silvestre. El segando es el doble problema del alcance del concepto de flora y fauna silvestres y de la naturaleza de su «propiedad». El tercero, y quizás el tema más importante, es cómo dotar de flexibilidad suficiente a las estructuras para poder confiar la gestión de este recurso a autoridades o personas locales.

Thomas J.P. McHenry es miembro del estudio jurídico McClintock, Weston, Benshoof, Rochefort, Rubalcava & MacCuish de Los Angeles, California, EE.UU., especializado en la problemática ambiental. Además, es investigador del Natural Heritage Institute de San Francisco, California.

INTRODUCCION

En los países en desarrollo, la ordenación de la fauna y flora silvestres está sujeta a diferentes problemas: negligencia de parte del gobierno, insuficiencia de recursos e incentivos financieros, falta de capacitación y formación para la conservación, y normas inadecuadas o simplemente inexistentes. El problema más desconcertante ha sido el desarrollo de un sistema que distorsiona la práctica histórica negando a las comunidades locales la posibilidad de aprovechar legalmente de los beneficios tradicionales de la vida silvestre. Esta situación se debe, al menos parcialmente, a que los mecanismos de gestión establecidos - en su mayor parte adaptaciones coloniales o postcoloniales de modelos jurídicos y burocráticos centralizados - no se adaptan a los métodos tradicionales de utilización de la fauna y flora silvestres ni permiten aplicar métodos de conservación más flexibles. Recientemente se ha prestado más atención al modo de dar a las comunidades locales un mayor control sobre los recursos naturales, teniendo en cuenta que, sin su participación activa, los esfuerzos de conservación de la vida silvestre están destinados a fracasar, excepto en algunas reservas naturales. Al mismo tiempo, aumenta la toma de conciencia del valor de este recurso, especialmente desde el punto de vista de la diversidad biológica.

Cabe hacer de antemano dos advertencias. La primera es que la formulación de políticas y leyes (y sus correspondientes reglamentos) pocas veces puede basarse en modelos o esquemas. Si bien la experiencia de ordenación adquirida en un determinado país puede servir a un país vecino o a un país que presente condiciones similares, los intentos de adoptar o copiar leyes de otros países fracasan por lo general debido a que es imposible importar los fundamentos culturales y jurídicos de dichas normas. Los responsables de la ordenación de los recursos deberán utilizar las experiencias jurídicas y de política ajenas como un punto de referencia para desarrollar su propio enfoque, no como programa de acción que es preciso imponer.

La segunda advertencia es que, al formular políticas y leyes sobre recursos naturales, el «proceso» puede ser tan importante como el «producto». Si el esfuerzo de evaluarlas y revisarlas se realiza de manera correcta, se unirá en él el trabajo de expertos de diferentes campos, tales como la biología animal, la administración y la aplicación de las leyes, los sectores financieros, jurídicos y de otro tipo, tanto públicos como privados; se trata de personas que por lo general no se relacionan entre ellas, y esta colaboración abre a menudo perspectivas que nadie había previsto.

POLITICA

Muy a menudo, se tiende a subestimar la necesidad y utilidad de una política sobre flora y fauna silvestres, política que en muchos países no existe o, de existir, se limita en la mayoría de los casos a declarar el valor de los animales silvestres sin intentar conciliar las presiones contrastantes a las que éstos se encuentran sometidos. Por otra parte, para el responsable de la ordenación de la fauna silvestre no hay instrumento más importante que una política claramente articulada y bien fundada. Sin apoyo político y «voluntad política», los esfuerzos de ordenación están destinados al fracaso, y esto vale en especial para los países en que la aplicación de la ley es menos completa y uniforme.

Los elementos específicos de las políticas concretas en este campo varían de un país a otro y, por lo tanto, están fuera del alcance del presente artículo. Sin embargo, toda política sobre fauna y flora silvestres debe describir, como mínimo, el estado y la función de este recurso en el país, e indicar con claridad las distintas razones por las que se reglamenta su utilización, que pueden ser de orden alimentario, económico, estético y moral, así como cultural e histórico, tales como la protección de la fauna y flora nacionales, la salud humana y la conservación de los recursos genéticos. La política debe señalar los principales factores que afectan a la población de animales silvestres y los medios institucionales y estructurales para conservarla, así como definir lo que el gobierno pretende hacer con respecto a la ordenación de este recurso, es decir, si piensa utilizarlo para fines de turismo o como fuente de alimentos, ingresos, etc., indicando los beneficios que se propone obtener de dicha gestión. Cuando se conserva la vida silvestre dentro de zonas protegidas, tales como parques nacionales, se debe explicar el objetivo y la forma de utilización de dichas zonas.

La política debe autorizar al gobierno a delegar, cuando sea conveniente, el control y la gestión de la fauna y flora silvestres a las comunidades locales, y debe disponer la creación de estructuras locales para tal fin. La mera autorización del gobierno no es suficiente para asegurar una transición a la gestión local.

Por ejemplo, en San Vicente y las Granadinas, país isleño del Caribe oriental, se ha modificado la legislación forestal para autorizar la creación de zonas de conservación administradas por representantes de las comunidades locales y del gobierno. Las normas adoptadas para aplicar la nueva legislación contemplan la creación de una estructura y la adopción de un reglamento para la administración de di, chas zonas de conservación.

La política también debe tomar en cuenta las repercusiones que las leyes no referentes estrictamente a la fauna y flora silvestres, y en particular aquellas relativas a la tenencia de los bosques y de la tierra, y a la tributación y al gobierno local, producen en la gestión y utilización de la vida silvestre. Como señala Moore (1985), estas repercusiones pueden ser aun mayores que las de las propias normas específicas.

Las políticas relativas a la vida silvestre pueden adoptar distintas formas: una política nacional expresamente destinada a tal fin, o parte de una estrategia nacional para la conservación de la naturaleza o de un plan nacional de desarrollo. Por ejemplo, los planes nacionales de acción ambiental (PNAA), que están preparando numerosos países bajo los auspicios del Banco Mundial, incorporarán políticas sobre la vida silvestre. En el pasado muchas de estas políticas no han sido más que breves y simples denunciaciones de objetivos del gobierno, que a menudo no han ocupado más de una página. Algunos países no se limitan a enunciar los objetivos, sino que explican la forma en que han de alcanzarse. Por ejemplo, la Política de Conservación de la Flora y Fauna Silvestres de Botswana es un documento de nueve páginas que indica, entre otras cosas, el lugar que ocupan la fauna y flora silvestres en la planificación del uso de la tierra; las finalidades de las zonas de ordenación controlada de la vida silvestre, parques nacionales, cotos de caza y zonas de caza controlada, y las relaciones existentes entre ellos; las pautas migratorias de la fauna silvestre, la importancia económica potencial de dicha fauna, así como los costos y beneficios de su conservación. La ventaja de estas políticas más detalladas es que no proporcionan sólo el «qué» (lo que el gobierno quiere lograr), sino también el «cómo» (cómo se propone lograrlo), si bien requieren revisiones más frecuentes.

Para que la política relativa a la fauna silvestre, ya sea simple que compleja, produzca algún efecto concreto, debe ser aprobada y apoyada por las más altas instancias de gobierno, es decir, el Jefe de Estado, el Gobierno o el Parlamento. Muchas veces ocurre que, por falta de dicho apoyo, las políticas quedan en meros informes de consultores perdidos en las instancias inferiores de la burocracia estatal. Una de las técnicas que se utiliza cada vez más para centrar la atención en la importancia de la política consiste en asociar la evaluación de la política a la revisión de la legislación, con miras a examinar, revisar y aprobarlas al mismo tiempo.

DEFINICION DE LA VIDA SILVESTRE Y LA PROPIEDAD

Una vez subrayadas la necesidad y la importancia de la política, examinaremos dos problemas jurídicos básicos: ¿qué se entiende por fauna silvestre? es decir, ¿qué amplitud tiene su definición? Y, una vez definido el término, ¿quién controla o posee el conjunto de los derechos al respecto? Las respuestas a estas preguntas son decisivas para dar a las comunidades locales un mayor control sobre la gestión de la fauna silvestre. En el pasado se concedía protección jurídica únicamente a un número limitado de especies enumeradas

en la legislación o en los reglamentos para aplicarla, es decir, las especies «protegidas». El término «animal de caza» se utilizaba para designar a aquellas especies que se consideraban merecedoras de protección, por lo general para fines de caza deportiva. Además, se concedía protección, por razones culturales, nacionales o de otra índole, a un número reducido de otras especies, por ejemplo las aves de rapiña. Todas las demás especies, ya sea de animales o plantas, se consideraban de valor escaso o nulo, por lo menos desde el punto de vista jurídico, y por lo tanto se permitía su consumo ilimitado. La legislación «moderna» ha ampliado el significado del término «fauna silvestre» incluyendo en él a todos los animales, ya sea peces, mamíferos, aves, reptiles, anfibios e invertebrados, con exclusión de los animales domésticos. Si bien esta definición más amplia refleja el reconocimiento de que la fauna silvestre tiene un valor real y potencial y debe ser protegida, un ordenamiento jurídico que proteja a todas o casi todas las especies puede ser contraproducente y transformar en ilegal la actividad de la población local que caza la fauna (generalmente roedores y otros mamíferos pequeños y reptiles) para alimentarse. Además, un sistema que protege a toda la fauna silvestre indiscriminadamente no ofrece una protección segura a las especies específicas que la necesitan; esto constituye un inconveniente considerable dados los recursos limitados.

En un comienzo, la legislación llamaba «animales dañinos» a algunas especies menos deseables, como roedores, lobos y determinadas aves cuyo exterminio se incentivaba con gratificaciones y otros medios. La gestión moderna, en cambio, rechaza tal designación para todas las especies nativas; en cuanto a las demás, si bien es improbable que se llegue a considerarlas como «animales dañinos», se suelen organizar campañas para reducir su población. Además, cabe una ulterior distinción entre los animales «silvestres» criados en cautiverio y los que viven en libertad.

Reviste particular dificultad la determinación de la propiedad y control de la fauna silvestre. En efecto, para el Banco Mundial la propiedad y el relativo derecho constituyen el aspecto de mayor importancia de la relación entre la población rural y la fauna silvestre (Kiss, 1990). Cuando se encuentra en su estado natural, la fauna no es «propiedad» de nadie. Dada la movilidad de los animales silvestres, éstos sólo pueden ser objeto de posesión cuando han sido cazados o capturados. Sin embargo, recientemente se ha manifestado en la legislación cierta tendencia a declarar la fauna silvestre propiedad estatal. Por ejemplo, en Etiopía, Burkina Faso, la República Centroafricana, Liberia y Tanzania todos los animales silvestres son de propiedad del Estado. Según Forster (1991), estas medidas «nacionalizadoras» de la fauna silvestre y otros recursos naturales tienen por objeto crear un mecanismo para su ordenación (conservación y utilización) según criterios estratégicos y con miras (supuestamente) a elevar al máximo su valor. En la práctica, sin embargo, pocas veces se han alcanzado estos objetivos.

En la mayoría de los casos, el gobierno central, al reservarse la propiedad y el derecho exclusivo de uso de los recursos de vida silvestre, ha hecho que las personas y las comunidades que tradicionalmente los habían utilizado quedaran privados de la posibilidad de aprovecharlos legalmente. Por otra parte, el Estado se ha visto obligado a asignar a nivel central cuantiosos medios financieros y humanos para asegurar la gestión de este recurso. Como consecuencia, en muchos casos, se produce en las poblaciones locales una actitud de desinterés o incluso antagonismo hacia la gestión pública.

Cuando la flora y fauna silvestres se conservan en zonas protegidas, como parques nacionales, la política forestal deberá exponer los objetivos y usos de dichas zonas

GESTION DE LA FAUNA SILVESTRE POR PARTE DE LA COMUNIDAD LOCAL

En última instancia la propiedad de la fauna silvestre corresponde a quien tiene el derecho de utilizarla y la autoridad para administrarla. En Africa, el Banco Mundial ha identificado tres cuestiones de política esenciales para la administración de la fauna silvestre con participación local: definición del papel de dichos recursos en el desarrollo económico nacional; definición de la propiedad y derecho de uso de la fauna silvestre; y, asignación de la autoridad de gestión y de los correspondientes beneficios a las instancias local y nacional (Kiss, 1990). De dichas cuestiones, la más importante para el desarrollo de una política sobre fauna silvestre (y la legislación correspondiente) es la cuestión de la transición de una administración centralizada a la asignación de la autoridad y los beneficios de la gestión a las comunidades locales.

En general, la legislación sobre flora y fauna silvestres no deberá restringir la caza de pequeños mamíferos con fines de alimentación por parte de la población local

Dadas las dificultades de la gestión centralizada, uno de los principales desafíos que enfrentan los administradores de recursos es cómo mantener y asignar los derechos y la autoridad a nivel local. Un ejemplo práctico al respecto es el de Nyaminyami, en el noroeste de Zimbabwe, donde se ha otorgado a la población local la autoridad de gestión, con inclusión del derecho de: eliminar algunos animales de las manadas de impelas y de utilizar o vender los productos obtenidos; vender licencias para cazar leones o elefantes (dentro de límites sostenibles determinados por el gobierno); y crear empresas conjuntas para promover el turismo. La población local tiene derecho a quedarse con casi toda la renta generada (Bonner, 1993), lo cual les asegura una fuente legal de ingresos y elimina los incentivos financieros para la caza ilegal. Lo que antes era caza furtiva se ha convertido en una actividad legal y organizada. El alcance y el ámbito de la concesión de la autoridad y/o propiedad sobre la fauna silvestre a la instancia local varía de un país a otro, pero, como regla general, deberán preverse expresamente en toda política y legislación modernas sobre el tema.

Es importante reconocer que la existencia y la gestión de la fauna silvestre imponen restricciones a la utilización de otros recursos, particularmente, al pastoreo y la agricultura. La eliminación de la fauna silvestre por medios directos como la caza furtiva o indirectos como la instalación de cercas y la difusión de enfermedades abren el camino a otras formas de utilización de la tierra y pueden provocar un conflicto entre diferentes usos de recursos. Se trata de conflictos potenciales que la política y la legislación deben tener en cuenta.

Un ejemplo de este dilema lo encontramos en la creación del Parque Nacional del Lago Mburo en Uganda, creado con la finalidad de proteger lo que queda de la población de ungulados silvestres que no existen en ningún otro lugar del país. La administración del parque encontró dificultades debidas a la presencia estacional de numerosas poblaciones de ganado que históricamente transitaban por ahí. Con el crecimiento demográfico y la

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expansión de la agricultura, se fueron reduciendo las tierras de pastoreo y el ganado debía pastar cada vez más en el parque. Al mismo tiempo, los ganaderos obtenían muy poco provecho de la venta de ganado a causa de la insuficiencia de las instalaciones de mataderos y comercialización, e intentaban incrementar sus ingresos aumentando el tamaño de sus manadas, con lo cual incrementaban ulteriormente la presión sobre la tierra. Tras un examen de la situación, realizado por la FAO, se hicieron una serie de recomendaciones de gestión, una de las cuales proponía crear mataderos locales cerca del parque para ayudar a los ganaderos a incrementar sus ingresos sin aumentar el tamaño de las manadas.

Dada la importancia de la participación de la comunidad local en la preparación de la política sobre fauna silvestre y su aplicación a través de la legislación, no debe descuidarse el papel del derecho consuetudinario y de los usos y costumbres, que pueden tener repercusiones importantes en la gestión de estos recursos. En muchos países, por ejemplo, se fomentan por motivos culturales la captura o el consumo de especies o grupos de especies de fauna silvestre, mientras que en otros están limitados por creencias religiosas y culturales.

La privatización de determinadas actividades estatales, tales como la gestión de la población de fauna silvestre y de las zonas protegidas mediante concesiones, es otra técnica que permite, a la población local, ejercer un mayor control. Las ventajas potenciales de un contrato o concesión estriban en que la autoridad de gestión sobre la tierra y los recursos de la fauna silvestre se otorga de manera directa y pueden introducirse detalles específicos en cada acuerdo. Un ejemplo de ello es el acuerdo de concesión entre la República de Uganda y un contratista privado para la gestión, durante un período de diez años, de un coto de caza de varios miles de hectáreas, en las inmediaciones del Parque Nacional Queen Elizabeth. En virtud de los términos del acuerdo, se encomienda la gestión del coto de caza a un concesionario privado a cambio del pago de derechos al Gobierno y a la comunidad local. El convenio tiene por objeto asegurar un beneficio razonable al concesionario, así como ventajas considerables en términos financieros, de empleo y capacitación al gobierno central y a la comunidad local, obteniéndose asimismo una mejor gestión del coto de caza.

CONCLUSIONES

Las deficiencias de la gestión estatal centralizada de la fauna silvestre han conducido a evaluar diferentes formas posibles de intervención de la población rural. Con el aumento de la importancia de la administración de estos recursos como fuente de ingresos, diversidad biológica, razones económicas, turísticas y de otro tipo, es preciso hacer mayor hincapié en el desarrollo de mecanismos normativos más eficaces y apropiados. Podemos concluir que los actuales sistemas de gestión no aseguran un flujo de beneficios adecuado y sostenible a las comunidades locales ni mantienen la viabilidad de las poblaciones de la fauna amenazada. A pesar de que este estado de cosas se debe a un conjunto de razones, una definición más clara de la política al respecto es un punto de partida indispensable para que éste pueda mejorar. Al mismo tiempo, es necesario evaluar el marco jurídico y normativo de la gestión de la fauna silvestre para determinar si proporciona los incentivos necesarios (sobre todo a las comunidades locales) para una gestión apropiada.

Cabe señalar que los esfuerzos para dar poderes reales sobre los recursos naturales a las comunidades locales están sólo en sus comienzos, encontrándose en su mayor parte en la fase experimental. Los modelos que parecen tener éxito, tales como el programa CAMPFIRE para la gestión de la fauna silvestre en Zimbabwe [NdR: véase el artículo de Wynter, en que se hace referencia a este programa en la página 26, y Unasylva, 43(168): 20], se aplican desde hace tan poco tiempo que no es posible evaluarlos de manera definitiva. Además, un hecho desafortunado es que en la gestión de la fauna silvestre el número de fracasos es superior al de los éxitos; sin embargo, esto no quiere decir que no se deba persistir en los esfuerzos para conceder a las comunidades locales un control mayor sobre los recursos naturales y la fauna silvestre. Por el contrario, es sumamente importante que se sigan experimentando estos sistemas de gestión.

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Políticas sobre el uso sostenible de energía derivada de la mederaJ. Soussan

John Soussan está asociado a la ETC Foundation de Colombo, Sri Lanka, y a la Universidad de Reading, Reino Unido.

En este artículo se presenta una revisión de las cuestiones de política relacionadas con la función de la biomasa como recurso energético. El artículo se basa en un documento preparado para el Seminario FAO/Programa Regional de Desarrollo de la Dendroenergía sobre instrumentos de política para poner en ejecución programas de desarrollo de dendrornergía, celebrado en Chiang Mai, Tailandia, en marzo de 1993. Las consideraciones sobre políticas que se enuncian en este documento se basan en un análisis de los problemas y las soluciones aplicables a los combustibles leñosos (es decir, la leña y el carbón vegetal) en Asia meridional y sudoriental, así como en otros lugares, que comprende una serie de proyectos y actividades sobre el terreno realizados para

instituciones oficiales de desarrollo - tales como el Banco Mundial, la Comisión de las Comunidades Europeas, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Administración de Desarrollo de Ultramar (Reino Unido) y otras instituciones - en Bangladesh, Filipinas, Indonesia, Myanmar, Nepal, Sri Lanka y Tailandia.

INTRODUCCION

En este artículo se centra la atención principalmente en las reformas de las políticas, sin dejar de lado el increíble reto que supone la aplicación de las medidas de intervención en lo referente a los combustibles leñosos, pues parece cada vez más claro que las verdaderas barreras a una intervención eficaz en lo que respecta a la leña derivan más bien del ámbito de las políticas que de los proyectos.

Por otra parte, el planteamiento de las políticas no se puede abordar desde un único sector, como puede ser el de la silvicultura o la energía. Las políticas en campo dendroenergético requieren una interacción entre distintos sectores, factor que constituye un verdadero problema. La cuestión de los combustibles leñosos normalmente se ha emplazado en un vacío entre los departamentos de silvicultura y de energía, lo que ha dado lugar a situaciones en que o bien ambos ignoran este aspecto, o bien, cuando se dispone de fondos externos, ambos reclaman derechos de propiedad sobre él. Frecuentemente, el tema de los combustibles leñosos se asigna a una unidad especial que suele tener poca influencia, a pesar de que los combustibles derivados de la biomasa desempeñan una función fundamental en ambos sectores. En toda el Asia, la leña es, a la vez, la fuente de energía dominante y el uso principal a que se destina la madera; sin embargo son los sectores de los combustibles comerciales y de producción de madera comercial los que atraen primordialmente la atención de los ministerios de energía y de montes, respectivamente. Otros ministerios importantes, tales como el de agricultura o hacienda, a menudo no toman partido en absoluto.

Para resolver eficazmente los problemas relacionados con los combustibles leñosos hay que abordarlos encuadrándolos tanto en el ámbito nacional como el supranacional, donde se establecen objetivos de políticas más amplios; y en el ámbito local, donde se elaboran los detalles de los proyectos de ejecución, así como en un proceso analítico claro en el que se establezcan las medidas que se requieren a distinta escala. Este planteamiento es válido para la mayoría de los planes de desarrollo, pero reviste especial importancia en el caso de la leña, en el que la naturaleza de los problemas y la esfera de intervenciones adecuadas se interrelacionan con otras dimensiones del sistema de producción local. La combinación de esta dimensión específicamente local con un planteamiento que involucre a la comunidad local y que no establezca a priori el tipo de intervención (requisitos, ambos imprescindibles para una planificación local eficaz) difiere del proceso tradicional de formulación de políticas, que trata de elaborar políticas y programas que sean aplicables a vastas extensiones de territorio.

Los problemas relacionados con el combustible leñoso son, sobre todo, una consecuencia de la interacción de las fuerzas medioambientales y económicas a nivel local (Soussan, 1988; Munslow et al., 1988; Agarwal, 1986). Sin embargo, si falta un marco de políticas

adecuado, fracasará toda intervención que funcione satisfactoriamente a nivel local. Este marco de políticas debería:

crear un clima económico y político que permita un control local sobre la dotación de recursos y respaldar las soluciones locales;

proporcionar un apoyo externo eficaz que garantice la disponibilidad del material necesario y de insumos técnicos para la puesta en marcha de soluciones a nivel local.

ENERGIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

En los últimos años, se ha modificado el contexto de las políticas energéticas (incluyendo las políticas sobre combustibles leñosos) y se ha centrado más la atención en el estudio de la contribución de la energía al desarrollo sostenible (Soussan, 1991a; O'Keefe y Muslow, 1988; Leach y Mearns, 1989). La cuestión principal no consiste en cómo suministrar más energía (de cualquier tipo), sino más bien, en cómo asegurar que se satisfagan eficazmente las necesidades de energía en el contexto del desarrollo sostenible.

Las políticas relacionadas con el suministro sostenible de energía deberían tener algunas características peculiares: por ejemplo, abarcar un horizonte temporal a largo plazo, en las que las necesidades se evalúen y los recursos se valoren con referencia a un modelo de desarrollo basado en pautas de crecimiento y de cambio duraderas y seguras. Las verdaderas tensiones surgen entre los objetivos de desarrollo a largo plazo y las necesidades económicas inmediatas; la solución de estas tensiones es un requisito previo para adquirir la visión necesaria que permita conseguir un cambio sostenible.

Otra característica fundamental es la de considerar el medio ambiente como un factor central en la formulación de políticas (Pearce, Markandia y Barbier, 1989; Barde y Pearce, 1991; Barbier, 1989). Es necesario que se evalúe el costo real de diferentes formas de energía; asimismo, se deberá evaluar y tener en cuenta el valor auténtico de los recursos, los flujos y la capacidad de absorción del medio ambiente. Para lograr este fin es necesario fijar correctamente los precios de los diferentes tipos de combustibles, tener en consideración este costo en las decisiones de inversión y reconocer que el desarrollo es algo más que el simple crecimiento económico. La mejora de la calidad de vida y el mantenimiento del medio ambiente son objetivos políticamente tan importantes como el crecimiento del PNB per cápita.

Las intervenciones a nivel local sobre los problemas de la leña están condenadas al fracaso si no cuentan con disposiciones adecuadas

Las metodologías de desarrollo sostenible se fundan en la necesidad de reducir las desigualdades tanto en los medios de vida actuales como en las expectativas futuras. Las políticas de desarrollo deben esforzarse en proporcionar medios de vida sostenibles a todos los sectores de la comunidad, siendo de igual importancia o incluso mayor que el incremento de la producción y el crecimiento económico. Un tipo de crecimiento que excluye a los más desfavorecidos puede ser eficaz a corto plazo, pero acumulará problemas e injusticias y raramente será sostenible a la larga. Esto se aplica especialmente a los

recursos tales como los combustibles leñosos, que pueden explotarse con beneficios a corto plazo de una manera que acabará destruyendo los recursos de base, o que alternativamente se pueden utilizar sacrificando los beneficios inmediatos para conservar la integridad a largo plazo de los recursos.

Poner como objetivo la satisfacción de las necesidades de los más desfavorecidos da origen a la característica decisiva de las políticas sostenibles en materia de energía, que consiste en reconocer la necesidad de delegar el control sobre los recursos y las decisiones relativas a los modelos de desarrollo a los más amplios niveles posibles.

Las iniciativas de política concretas deberían examinarse en función de estas características. Estas no constituyen criterios rígidos, sino que una de las tareas fundamentales del responsable de la formulación de políticas es encontrar el equilibrio entre las repercusiones complejas, y a menudo contradictorias, de las distintas políticas. La formulación de políticas debería ser un proceso flexible y basado en el consenso, en el que se emprendan tantas consultas como fuesen posibles. No cabe duda de que existen límites prácticos y que la formulación de políticas no debería ser sometida a ningún tipo de intereses personales. Sin embargo, en este proceso se debería tomar en cuenta toda la gama de consecuencias posibles de las políticas elaboradas. Dentro de este contexto, este artículo ofrece una descripción general de una serie de opciones de políticas dendroenergéticas.

OPCIONES DE POLITICA SOBRE COMBUSTIBLES LEÑOSOS

La mayoría de los gobiernos y de los organismos donantes comenzaron a centrar su atención en la energía derivada de la madera como posible tema de planificación solamente a partir de las crisis del petróleo del decenio de 1970, considerándola principalmente como un problema de oferta y demanda de energía. Desde este punto de vista, las respuestas posibles eran evidentes: si la demanda prevista superaba las disponibilidades potenciales, la solución podía ser aumentar las existencias, plantando más árboles, o reducir la demanda introduciendo técnicas de utilización más eficaces. Ambos planteamientos están esencialmente orientados a la tecnología (ya sea a la tecnología forestal que a la de cocinas) y, salvo en pocas y notables excepciones, estos esfuerzos no han logrado tener repercusiones duraderas, reales o previsibles, en lo que respecta a la escasez de combustible leñoso (O'Keefe y Munslow, 1988; Leach y Mearns, 1989).

Los fracasos frecuentes de muchas iniciativas de política de este tipo han determinado la revalidación la cuestión. Los autores de una serie de estudios fundamentales (véanse, por ejemplo, ETC, 1987; Leach y Mearns, 1989; Soussan, 1988; Munslow, 1988) sostienen que la producción y el uso de combustible derivado de la biomasa están íntimamente integrados en procesos más amplios de ordenación de recursos en el sistema de producción local. Los problemas relativos a los combustibles leñosos emergen progresivamente según los individuos van sensibilizándose ante la diversidad de tensiones a que están sometidos los recursos, y raramente se manifiestan como una reacción a la simple escasez de combustible (Soussan, 1988; Mercer y Soussan, 1991; O'Keefe y Munslow, 1988).

Las causas de estas tensiones nacen de errores más graves en el ámbito de las tierras rurales, los mercados de mano de obra y de capital y los mercados de energía urbana. La

cuestión del control de las decisiones relativas a las tierras rurales, los fondos financieros y otros recursos constituye sin duda el aspecto fundamental de toda política eficaz en materia de energía derivada de la madera, pero sólo en contadas ocasiones los formuladores de políticas relacionadas con los combustibles leñosos la han reconocido como motivo legítimo de preocupación.

Aunque las actividades emprendidas en cualquier tipo de estrategia relacionada con los combustibles leñosos varían según las condiciones de cada lugar, por lo general, las intervenciones en materia de políticas deberían tratar de lograr las siguientes condiciones:

asegurar los derechos de propiedad, ya sean consuetudinarios, comunales o privados, sobre todo a los grupos más afectados por los graves problemas de acceso a los recursos de la biomasa;

mejorar el acceso y la ordenación de los recursos de tierras locales incluyendo las medidas para eliminar los factores que limitan el acceso de los habitantes a las tierras comunales o instalase;

proporcionar los conocimientos y los insumos necesarios para mejorar la calidad de las prácticas vigentes en materia de ordenación de tierras;

mejorar el funcionamiento del mercado y reducir la incertidumbre mediante políticas más estables y previsibles. Dichas políticas encierran una importancia especial cuando se comercializan, parcial o totalmente, los combustibles derivados de la biomasa;

crear estructuras eficaces que permitan que los habitantes del lugar ejerzan su influencia en las decisiones que afectan a sus vidas.

Para pasar de una reforma de alcance amplio al desarrollo de políticas específicas y, posteriormente, a la ejecución de estrategias locales se debe:

mejorar la base informativa sobre la que se elaboran las políticas;

corregir las deficiencias del mercado y mejorar su funcionamiento;

reforzar las instituciones relacionadas con los combustibles leñosos (en particular las que se ocupan de la planificación, la investigación, la difusión y la capacitación);

elaborar estrategias de ejecución local.

Mejora de la información

Este primer paso es esencial, dada la variedad y complejidad de los combustibles leñosos y de otras fuentes de energía para uso doméstico. Los instrumentos de planificación de la energía (o de silvicultura) convencionales no se acomodan a este campo, y muchos de los errores de las políticas anteriores han consistido en la incapacidad básica de entender la

dinámica de la producción y utilización de los combustibles derivados de la biomasa (Leach y Mearns, 1989; Mercer y Soussan, 1991). Muy a menudo, estas políticas se han basado en datos muy globales y en hipótesis incorrectas sobre las fuerzas que mueven la producción y la utilización de los combustibles derivados de la biomasa.

En la mayoría de los casos, la información disponible no permite establecer evaluaciones exactas (o ni siquiera básicas) de las posibles combinaciones futuras de la biomasa y otros combustibles, ni tampoco de los beneficios y costos económicos de las diferentes formas de suministro y consumo de combustible. Una de las necesidades de información más apremiantes es la de disponer de datos más exactos sobre el empleo de la energía de uso doméstico, los mercados de combustibles leñosos, la dotación de recursos y los sistemas de gestión de las tierras forestales y árboles.

Se ha escrito mucho sobre cómo se responde a la escasez de energía en los hogares y los factores que influyen en la selección de combustibles, pero existe poca información empírica al respecto. Se han realizado una serie de encuestas por hogares, pero en la mayoría de los casos sólo son «fotos instantáneas» que no of recen sino una visión incompleta de los procesos de cambio, de la naturaleza específica de la producción y de la utilización localizada de leña, o de las interacciones, sutiles y no cuantificables, entre los individuos y su dotación de recursos.

Es necesario realizar encuestas más exhaustivas de los mercados de combustible para uso doméstico (tanto de la biomasa como de otros combustibles) para determinar cómo se producen, se distribuyen, se comercializan y se establecen los precios y qué fases del proceso comercial pueden ser reguladas mediante políticas. Es preciso disponer también de más información relativa a las tierras, la mano de obra, los productos agrícolas y forestales para llegar a comprender las relaciones entre los combustibles derivados de la biomasa y el sistema de producción más extenso. Se dispone de muy poca información fidedigna sobre la dotación de recursos de combustibles leñosos y, especialmente, se sabe poco acerca de los volúmenes de extracción sostenibles de las diferentes tierras y formaciones arbóreas. Una de las deficiencias de información más graves se refiere a los árboles y arbustos fuera del bosque, que constituyen, a menudo, la principal fuente de combustibles del mundo rural. Una de las medidas prioritarias de las instituciones forestales debería ser el seguimiento continuo de la situación y la variación a lo largo del tiempo de la dotación total de recursos de la biomasa, y no sólo de la madera comercial de los bosques.

Los sistemas de gestión de los bosques y los árboles son el punto de partida de una buena política, puesto que constituyen la base sobre la que se fundan las intervenciones basadas en la comunidad. Los sistemas de ordenación de los recursos locales se entienden mejor a través de estudios participativos a largo plazo orientados a relacionar la ciencia empírica con los conocimientos de los habitantes del lugar. Dichas investigaciones proporcionan también una base sobre la cual construir la confianza entre los habitantes del lugar y las instituciones externas.

Puede que todo ello induzca a pensar en un pozo sin fondo de gastos de investigación, pero las metodologías que combinan técnicas de evaluación rápida sobre el terreno con datos recogidos por métodos de telepercepción pueden dar excelentes resultados de manera

rápida y relativamente barata. Estas técnicas se pueden repetir periódicamente para evaluar los procesos de cambio.

Corrección de las deficiencias del mercado y de las políticas

Tree news

Las manifestaciones económicas de las situaciones de dificultad que se observan en el sector de los combustibles leñosos se deben a menudo a deficiencias del mercado o de las políticas seguidas, que producen situaciones en que los beneficios se disocian de los costos, los precios de la escasez, los derechos de las responsabilidades y las medidas de sus consecuencias. Las principales deficiencias del mercado y de las políticas atañen a los derechos de propiedad, los precios de los recursos, las distorsiones de precios en los mercados de capital, de mano de obra y de los productos, y a las monedas sobrevoladas. Es necesario que los derechos de propiedad sean claros, seguros, aplicables y transferibles. Un requisito esencial para que las políticas y prácticas dendroenergéticas sean eficaces (y tengan un desarrollo más extenso) es disipar las incertidumbres sobre la tenencia de la tierra (Soussan, 1991b; Shopherd, 1988; Acharya, 1989; Armitage y Scharamm, 1989).

Resulta problemático tasar los recursos de la biomasa y aplicar precios económicos especialmente cuando se trata de recursos colectivos. La reforma de las políticas que distorsionan el mercado, y la resolución de los derechos de propiedad, además de no constituir una respuesta completa, distarán mucho de producir precios que reflejen el costo real de la explotación de los recursos. El problema de la recaudación de los derechos por pie, aunque difícil, puede resolverse si se cuenta con un departamento forestal que ejerza control sobre zonas forestales claramente definidas. En otras zonas, el control eficaz sobre los recursos madereros por la comunidad es la base para conseguir precios que reflejen el valor total de estos recursos, siempre que su explotación se efectúe sobre una base sostenible.

Muchas políticas ajenas al sector de la energía también pueden producir distorsiones en los precios de los combustibles. Los impuestos y los subsidios aplicados a los distintos combustibles raramente reflejan un análisis a fondo de la elaboración de una política coordinada en materia de energía y, a menudo, tienden a favorecer los intereses de minorías privilegiadas zonas urbanas. Análogamente, se ha sacrificado constantemente el acceso al capital para inversiones en sistemas de energía dispersos y de pequeña escala en favor de las grandes inversiones centralizadas.

Los precios bajos generalizados de los productos rurales (sobre todo productos alimenticios) han inclinado el desarrollo a favor del sector urbano, traduciéndose en la debilitación de los sistemas de producción rurales en los que se producen los combustibles leñosos. El resultado ha sido un incremento de la migración del medio rural al urbano, lo que ha provocado situaciones de escasez grave de mano de obra para la producción rural y el mantenimiento de estas zonas. En algunas regiones, el afán por conseguir beneficios inmediatos de los recursos rurales ha determinado una desviación a la producción de monocultivos comerciales, a la tala de bosques y montes, y a la explotación no sostenible

de los recursos de la tierra, que son la principal fuente de combustible (así como para satisfacer otras necesidades) de la población rural pobre.

A primera vista, puede dar la impresión de que estas distorsiones del mercado y de las políticas tienen poco que ver con los problemas relativos a los combustibles leñosos pero, sin embargo' son factores esenciales en los procesos de cambio que conducen al empobrecimiento de la base de recursos.

Mejorar la utilización de leña es solamente una parte de la solución total las cuestiones energéticas relacionadas con la biomasa

Fortalecimiento de las instituciones

En muchos países, para que los amplios principios de las políticas en materia de combustibles leñosos expuestos anteriormente se traduzcan en medidas eficaces es necesario mejorar la capacidad institucional (desde el punto de vista de la planificación, la investigación, la difusión y la capacitación). Aunque en los últimos años se han comenzado a dar pasos en esta dirección, es necesario apoyar y dar buenos fundamentos a estas iniciativas, proceso al que este artículo se propone contribuir. Un aspecto básico, a este respecto, es captar la diversidad y el dinamismo de las situaciones de cada lugar en lo referente a los combustibles leñosos. Las diferentes fases de elaboración de las políticas descritas anteriormente constituyen el punto de partida para el proceso de desarrollo institucional.

Las instituciones se deberán estructurar de tal forma que permitan la cooperación entre múltiples sectores; los ministerios de montes y de energía seguirán desempeñando una función primordial en el proceso, pero es posible que sean otras instituciones los organismos de ejecución más adecuados. Las instituciones deben ser sensibles a las necesidades y la demanda de energía. Esto requiere un planteamiento orientado al uso final, en el que las capacidades de producción de energía se basen en necesidades concretas, sin predefinido selecciones técnicas, y con flexibilidad en cuanto al momento de las intervenciones. Con respecto al desarrollo de los recursos humanos, es necesario adoptar medidas adecuadas para crear estructuras de gestión eficaces y mejorar las técnicas. Igualmente importante es que las instituciones refuercen los canales de participación de los usuarios y proveedores de combustibles leñosos en el proceso de planificación, permitiendo una intervención eficaz de abajo hacia arriba en todas las fases de la planificación y, también, en la investigación y la elaboración de estrategias prácticas. En particular en las áreas de la difusión y la capacitación, para que la función del Estado sea promotora, es necesario descentralizar esta tarea. Un factor fundamental a este respecto será el de concebir soluciones adecuadas para cada lugar y aprovechar la red local en lugar de depender de los oficiales de difusión forestal o agrícola sobrecargados de trabajo.

Muchos países necesitarán ayuda externa para desarrollar capacidades institucionales que les permitan proyectar y ejecutar estrategias eficaces centradas en producción de leña. Esta ayuda puede y debe provenir de la comunidad internacional de donantes. Sin embargo, puede ser necesario reevaluar la función de los donantes externos para asegurar que su

participación no comporte la imposición de metodologías «tipificadas» y, a menudo, técnicamente inapropiadas para el país o la institución a que se destinan.

Elaboración de estrategias de ejecución local

Toda política dendroenergética eficaz debe traducirse en medidas prácticas que se apliquen mediante estrategias que reflejen las características locales de los problemas y del potencial de los combustibles leñosos. De este modo, se determinarán las combinaciones adecuadas, como conjunto de soluciones técnicas, en lo que respecta a la mejora del suministro, la conservación y las opciones en cuanto a cambios de combustible. También proporcionarán una estructura que dé prioridad a los esfuerzos y las relaciones institucionales entre los organismos planificadores y las comunidades locales. Una vez más, se deben evitar posiciones técnicas simplistas y prescriptivas y facilitar estrategias que integren diversas metodologías para resolver los problemas referentes a los combustibles leñosos con la ordenación de sistemas de producción más extensos. El punto de partida de las intervenciones formuladas en el ejercicio de planificación estratégica deberá ser la evaluación de la conveniencia (desde el punto de vista económico, social y medioambiental) de las alternativas técnicas en función de las condiciones locales y regionales.

CONCLUSIONES

Este artículo ha tratado de ofrecer una visión general de las políticas dendroenergéticas y de indicar cómo pueden empezar a aplicarse dichas políticas a las circunstancias locales. El planteamiento que aquí se ha expuesto pretende ser sola mente un punto de partida para una planificación eficaz, en cuanto propone sólo indicaciones para la actuación. Aún así, debe quedar claro que el proceso de elaboración de políticas en materia de combustibles leñosos es complejo, y que el plan temiendo unidimensional, basado en una técnica maestra, es por consiguiente in adecuado. Si queremos encontrar soluciones reales y sostenibles, se debe aceptar que es necesario crear las condiciones previas para la planificación, y actuar en consecuencia.

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Seguridad y salud de los trabajadores forestales en FinlandiaH. Jokiluoma y H. Tapola

Hannu Jokiluoma es Experto en inspección del trabajo en industrias forestales de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), Ginebra, Suiza. Hannu Tapola es Inspector Jefe de Montes del Ministerio de Trabajo en Helsinki, Finlandia.

Las actividades forestales continúan siendo una profesión con un alto riesgo de accidentes físicos y enfermedades, pero en Finlandia durante los últimos 20 años ha disminuido considerablemente la tosa de accidentes. En el presente artículo se expone la experiencia sobre el proceso que ha llevado al éxito finlandés, así como las dificultades que todavía quedan por resolver.

Un trabajador forestal finlandés con el equipo portátil necesario para su descanso

Una serie de medidas han contribuido a mejorar la seguridad y la salud de los trabajadores forestales en Finlandia. Un paso eleve ha sido inculcar una fuerte conciencia de la importancia de la seguridad, lo cual, a nuestro parecer, es un valioso logro que hay que conservar para poder hacer frente a los desafíos futuros. A fin de ayudar a comprender la forma de proceder de las autoridades finlandesas y las condiciones en que se ha desarrollado y aplicado la correspondiente normativa, se presenta una descripción general de la silvicultura y de la actividad forestal en Finlandia antes de pasar a analizar la situación de la seguridad y la salud en el trabajo.

FINLANDIA VIVE DE LOS BOSQUES

La silvicultura es el sector industrial más importante de Finlandia, del cual el país obtiene el 75 por ciento de sus ingresos en divisas. El volumen anual de extracción forestal en Finlandia es de unos 55 millones de m³, cantidad inferior a la tala anual permisible con

carácter sostenible. La mitad del volumen procede del aclareo y la otra mitad de las cortas finales.

El 63 por ciento de las tierras forestales, que producen el 80 por ciento del crecimiento, son de propiedad privada. La mitad de los propietarios forestales son agricultores. La industria forestal posee el 9 por ciento de la tierra y el resto pertenece al Estado o a las municipalidades.

Tecnología y recursos humanos

Las actividades forestales sufrieron cambios enormes desde finales del decenio de 1950 hasta comienzos del decenio de 1970. Las sierras y las hachas manuales fueron sustituidas por sierras de cadena, al mismo tiempo que aparecían las máquinas de corta y saca, y los caballos eran sustituidos por los tractores agrícolas y las máquinas cargaderas.

Hoy en día, el 60 por ciento de la madera en pie para la venta se elabora mecánicamente utilizando máquinas recogedoras, y su porcentaje sigue aumentando. Estas máquinas cortan, desarman y trocean los árboles. El transporte se realiza con máquinas cargaderas o tractores equipados con maquinaria forestal.

Las tres cuartas partes de toda la explotación maderera las realizan las grandes compañías dedicadas a la industria forestal, sobre todo en los bosques de propiedad familiar, y la Junta Forestal Nacional en sus propios bosques. En ambos casos, el transporte y la explotación forestales mecanizados se realizan mediante contratos con pequeñas firmas. El 25 por ciento de la corta y el 15 por ciento del transporte forestal lo realizan los propietarios mismos, que absorben el 50 por ciento de las operaciones forestales.

Las operaciones forestales con una gran intensidad de mano de obra son, entre otras, la plantación de árboles, el cuidado de las plantaciones y la poda. La preparación del suelo y el cavado de zanjas se realizan mediante maquinaria pesada y se utilizan plaguicidas para proteger las plantas y, en algunos casos, herbicidas para controlar el crecimiento de las malas hierbas y de la maleza.

Principios clave de los programas de seguridad del trabajo en el sector forestal en Finlandia

Cooperación constructiva entre todas las partes interesados, tanto a nivel nacional como en los lugares de trabajo.

Respeto de los intereses de todas las partes interesadas.

Ordenación forestal sostenible y planificación a largo plazo.

Capacitación eficaz en la que se incorporan los aspectos relativos a la seguridad y a la higiene del trabajo a todos los niveles.

Capacitación de especialistas en seguridad del trabajo y de delegados, gestores y miembros de comités en materia de protección del trabajo.

Legislación y directrices actualizadas.

Una administración de la protección del trabajo competente y eficaz, en la que se insiste en el aspecto del asesoramiento y se utilizan procedimientos ejecutivos como último recurso.

Investigación sobre métodos de trabajo, tecnología, maquinaria y equipo eficaces y seguros.

Mejora continua del diseño de máquinas y de equipo.

La fuerza de trabajo

Con la llegada de la mecanización, el número de trabajadores forestales bajó en los últimos decenios y recientemente se ha acelerado esta tendencia. Desde 1980 el número de trabajadores forestales disminuyó de unos 35 000 a sólo 20 000 (Juntunen y Örn, 1992). Aproximadamente una tercera parte de la fuerza de trabajo del sector dedica más de 151 días al año a los trabajos forestales. Si bien sólo un 10 por ciento se ocupa exclusivamente de actividades forestales (es decir, le dedica más de 200 días laborables al año), el trabajo de este grupo representa más de la tercera parte de todos los días de trabajo dedicados al sector. Durante las temporadas altas es particularmente importante la función que desempeña la mano de obra temporera.

Aproximadamente unos 1500 empresarios propietarios de máquinas trabajan en los bosques como contratistas. Un empresario suele poseer de dos a cuatro máquinas y emplea solamente a unos pocos trabajadores para hacerlas funcionar. El tamaño de las empresas de estos contratistas está aumentando a medida que se intensifica la tendencia a realizar todo el proceso de explotación maderera: corta, desrame y troceado con las máquinas recogedoras, transporte con las cargaderas, e incluso transporte a larga distancia hasta los aserraderos con vehículos para el transporte maderero. Los contratistas realizan también trabajos de silvicultura, que incluyen la preparación del suelo y el cavado de zanjas.

SEGURIDAD Y SALUD EN EL SECTOR FORESTAL

Accidentes laborales

Durante el decenio de 1980 la frecuencia de los accidentes laborales en el sector forestal descendió a un ritmo ligeramente superior a la media de todas las industrias de Finlandia. No obstante, la actividad forestal todavía sigue considerándose peligrosa comparada con otras ocupaciones, debido a la alta frecuencia de accidentes mortales y a la gran proporción de accidentes graves. Durante los últimos años han muerto anualmente entre seis y 12 personas realizando trabajos forestales. La mayor parte eran explotadores madereros, pero

también perdieron la vida operadores de maquinaria forestal, empresarios, capataces y propietarios forestales que trabajaban por cuenta propia. Las dos terceras partes de los accidentes mortales se produjeron en las operaciones de corta de árboles y la mayor parte de éstos tuvieron lugar cuando los trabajadores trataron de apear con métodos inadecuados algún árbol «suspendido».

Efermedades provocadas por el trabajo

Las enfermedades consecuencia del trabajo causadas por un excesivo esfuerzo físico afectan por lo general a la espalda, los hombros y el cuello. La vibración y el movimiento oscilante de las máquinas, así como las posiciones de trabajo inadecuadas y estáticas, provocan problemas de salud y, si bien en el último decenio el número de casos ha fluctuado, parece haberse producido un descenso gradual que coincide con la introducción de mayores medidas de seguridad.

Un trabajador forestal finlandés inspecciona una máquina taladora

Las enfermedades inducidas por la vibración (por ejemplo, la enfermedad del dedo muerto) han disminuido considerablemente debido sobre todo a la introducción de máquinas mejoradas, en especial a las sierras de cadena más ligeras y con menor vibración. El ruido continúa siendo un riesgo importante y en los últimos años han aumentado las enfermedades que causa. Aun cuando, por lo general, se utilizan protectores auditivos para amortiguar el ruido en los trabajos que lo producen, es frecuente que sean defectuosos. También sucede muy a menudo que el daño producido a los oídos se remonte a años anteriores, cuando todavía no se comprendía bien el riesgo de una exposición excesiva al ruido.

ALGUNOS HITOS DEL PASADO

Decenio de 1920 - Decenio de 1960

En el decenio de 1920, las medidas especiales de seguridad consistían en carteles pegados en las paredes de los campamentos de leñadores, películas sobre el tema e instrucciones sobre el mantenimiento de las herramientas y las técnicas de trabajo. Sin embargo, las técnicas básicas solían adquirirse en los lugares de trabajo y transmitirse oralmente entre los trabajadores, a menudo de padres a hijos.

En 1928 se publicó la primera ley sobre campamentos de leñadores y se designa ron inspectores. Esta medida fue la primera de carácter nacional para mejorar la seguridad y la salud en el trabajo, y las condiciones de vida en los bosques. En el decenio de 1930, durante un período de profunda depresión económica, empezó el control de los salarios a cargo de inspectores especializados. También en ese decenio comenzaron a darse cursillos y a proporcionarse material de capacitación para mejorar la preparación de alimentos en los campamentos de leñadores.

En los decenios de 1940 y 1950 se iniciaron cursillos sobre explotación maderera y plantación de árboles y comenzó la formación de instructores en mantenimiento de herramientas manuales y en métodos de trabajo seguros y eficaces. Los patrones comenzaron a apreciar la importancia de la capacitación.

La introducción de maquinaria forestal, y sobre todo de sierras de cadena, en el decenio de 1950 favoreció la introducción de cambios en los requisitos con respecto a los conocimientos técnicos. Un importante hito en el sector forestal de Finlandia fue, en 1963, la introducción de formación profesional sistemática para los trabajadores forestales.

A partir desfilase del decenio de 1950, un acuerdo nacional sobre salarios y posteriores convenios colectivos han venido reglamentando las remuneraciones y otras condiciones de trabajo en el sector forestal y de transporte de madera. A principios del decenio de 1960 se crearon los seguros de accidente, enfermedad y jubilación (que cubren a los trabajadores forestales temporeros y permanentes).

También en el decenio de 1960 se reconoció plenamente la gravedad de los problemas de salud y seguridad en el sector forestal, y a finales del decenio y comienzos del decenio de 1970 hubo un período de intensa actividad centrada en la mejora de la seguridad y de la salud en dicho sector, así como en otras industrias.

El decenio de 1970

En este período, la Junta Nacional de Protección del Trabajo, fundada en 1973, se volvió el órgano supervisor central en materia de protección laboral. Se estableció también una nueva estructura organizativa a nivel de distrito a la que se dotó de recursos sustanciales (esta Junta fue absorbida por el Ministerio de Trabajo en 1993).

Se promulgaron leyes sobre cooperación en protección laboral en los lugares de trabajo, y las partes (organizaciones empresariales y sindicatos comerciales) firmaron acuerdos sobre cooperación y protección del trabajo, mientras que los órganos cooperativos encontraron la función que les correspondía en los lugares de trabajo.

Los servicios de medicina del trabajo se introdujeron a principios del decenio de 1970, e incluían reconocimientos médicos especializados para los trabajadores forestales. Mejoraron también las disposiciones en materia de primeros auxilios. Mejoraron asimismo los aspectos relativos a la ergonomía y a la seguridad en el trabajo con respecto a las sierras de cadena y a los tractores forestales, y se introdujeron nuevos tipos de equipo protector personal (calzado y polainas de seguridad). Aumentó el número de cursillos y la capacitación sobre seguridad y salud en el trabajo, con lo cual mejoraron las técnicas y los conocimientos profesionales especializados, y se destinaron más recursos y actividades a ambos aspectos del problema.

Decenio de 1980

En el decenio de 1980 continuaron las mejoras y se insistió en algunos aspectos, a saber:

la seguridad y la salud se consideraron como parte esencial de una producción eficaz y lucrativa;

a se introdujeron normas de cumplimiento obligatorio sobre la seguridad en la explotación maderera;

a se adoptaron varias medidas para fomentar la seguridad en la utilización de productos químicos;

a se intensificaron las medidas relativas a la seguridad y a la salud para los operadores de máquinas forestales, los trabajadores no manuales y los propietarios forestales independientes;

a pasó a ser importante el esfuerzo intelectual, que se aceptó como elemento de la seguridad y la salud profesionales;

a mejoraron los métodos de trabajo y los requisitos en cuanto a conocimientos técnicos, y el trabajo se volvió más independiente.

Los ejercicios físicos estructurados efectuados durante la jornada de trabajo ayudan a reducir las enfermedades profesionales. En Finlandia, casi todas las máquinas forestales llevan estos carteles adhesivos

La situación actual

Con el tiempo, el fomento de la seguridad y la salud en Finlandia hizo que se adoptara un conjunto amplio de medidas sobre una serie de cuestiones: capacitación, legislación, asesoramiento, motivación, cooperación, incentivos, desarrollo de productos y - cuando fue necesario - aplicación. En los párrafos que siguen se exponen estas medidas y la división del trabajo con respecto a la seguridad.

Capacitación y formación. Los conocimientos especializados y generales son factores clave para un trabajo eficaz y seguro. Los aspectos relacionados con la seguridad y la salud fueron incorporados a la capacitación en todos sus niveles. La seguridad y la salud en el trabajo se han convertido por lo tanto en parte natural del proceso de producción y de las técnicas de trabajo.

La capacitación de los trabajadores forestales se encuentra ahora bien asentada y se imparte en más de 20 escuelas técnicas. Habitualmente la capacitación consiste en un curso introductorio de un año seguido de cursos especializados de un año para los trabajadores forestales y los operadores de las máquinas forestales. En la universidad, a nivel de postergado, se imparte también formación y capacitación en silvicultura que incluyen actividades prácticas en los institutos de capacitación y en el campo, con lo cual los futuros empleados y gerentes se familiarizan con los problemas cotidianos.

Las escuelas forestales tienen también un programa extensivo de cursillos, desarrollados parcialmente por unidades móviles y que están destinados a propietarios, trabajadores y gerentes del sector forestal. La extensa variedad de los curses se basa en un análisis de las necesidades y en la cooperación con las empresas forestales y con otras organizaciones del sector.

Legislación. La legislación sobre seguridad, salud y condiciones de trabajo desempeña una función importante al establecer normas mínimas en cuanto a las condiciones de trabajo y crear un marco básico para la cooperación entre los empleados y los patrones. La legislación principal consta de una Ley de protección del trabajo, una Ley sobre la supervisión de la protección del trabajo, una Ley sobre la protección de los trabajadores jóvenes, una Ley sobre medicina del trabajo y diversas leyes sobre contratos, negociaciones colectivas, horarios de trabajo y feriados.

La Ley de protección del trabajo es una ley de carácter general, en la que se establecen las obligaciones y responsabilidades, sobre seguridad y salud en el trabajo, de empleadores, empleados, diseñadores y fabricantes de equipo, máquinas y productos químicos. Existen varias normas complementarias que abarcan actividades peligrosas específicas (por ejemplo, la explotación maderera), máquinas y otros productos.

Según la Ley sobre medicina del trabajo, todos los empleadores deben facilitar a sus empleados servicios de medicina del trabajo (con independencia del seguro nacional de salud). El objetivo principal es prevenir los riesgos profesionales para la salud; las inspecciones y vigilancia en los lugares de trabajo por parte del personal de salud ayudan a establecer planes sobre cómo pueden corregirse los métodos y hábitos de trabajo.

Normas especiales sobre seguridad y salud. La Resolución Gubernamental sobre Explotación Maderera incluye disposiciones sobre la planificación de los lugares de explotación maderera, la tala de árboles suspendidos, las disposiciones sobre comunicaciones y primeros auxilios en zonas peligrosas y aisladas, el trabajo sobre hielo, las instalaciones de descanso, así como sobre las herramientas y maquinaria y el equipo de protección personal. Hay otras normas y reglamentos suplementarios con respecto al ruido, los productos químicos, las máquinas (sierras de cadena y sierras de cepillo, tractores, máquinas recogedoras), equipo de protección personal y exámenes médicos.

Función de las inspecciones del trabajo. Actualmente, el Inspectorado de Protección del Trabajo, dependiente del Ministerio del Trabajo, es el órgano que se encarga de supervisar y ejecutar las disposiciones sobre protección del trabajo. Las autoridades de este sector recurren primordialmente al asesoramiento para que empleadores y empleados cumplan con los requisitos legales, y sólo en última instancia se recurre a procedimientos ejecutivos y a sanciones. La cooperación con las organizaciones de empleados, empleadores, contratistas y agricultores, con otras autoridades, con el personal de asistencia sanitaria profesional, fabricantes, empresas de comercialización y otras varias organizaciones, ha desempeñado un importante papel en la aplicación y la puesta en vigor de la normativa vigente. Especialmente en el ámbito forestal, la cooperación constructiva entre los agentes sociales y las autoridades se ha aceptado como factor estimulante del desarrollo.

Cooperación entre empleadores y empleados

Las asociaciones de trabajadores y empresarios son los agentes clave en lo que respecta a las cuestiones de trabajo. La legislación existente garantiza la libertad de asociación, incluido el derecho a crear sindicatos y el derecho de los trabajadores y de los empresarios a la negociación colectiva. La tasa de sindicalización de los trabajadores forestales es de un 50 por ciento aproximadamente. La mayoría de los empleadores pertenece a las asociaciones de empresarios. Ambas partes se han aceptado mutuamente como interlocutores paritarios para la negociación y la cooperación. Se negocia un acuerdo obligatorio, colectivo, para el sector forestal de todo el país, que incluye también las disposiciones sobre cooperación en materia de seguridad y salud, sobre equipo, incluido el de protección personal, así como sobre los aspectos sociales.

Cooperación en el lugar de trabajo. Todo empleador está obligado a designar un supervisor de protección del trabajo responsable de la cooperación entre el empleador y sus empleados. En las empresas pequeñas el empleador mismo puede actuar como supervisor de protección del trabajo. En empresas más grandes, los empleados eligen los delegados o comités de protección del trabajo. Por lo general, dicho supervisor se ocupa de las cuestiones relativas a la seguridad además de desempeñar sus propias funciones.

Contratistas de máquinas forestales. Las empresas contratistas de maquinaria en Finlandia dirigen sus propias asociaciones, que se ocupan de los aspectos económicos, del trabajo y comerciales. La asociación de contratistas promueve asimismo la salud y la seguridad entre los empresarios, así como entre los empleados, y se ocupa de varias actividades en el sector. La actitud positiva y los logros de esta organización resultan cruciales para garantizar que el medio y las condiciones de trabajo continúen mejorando en el sector forestal, aun cuando cada vez resulta más importante la contratación.

Propietarios forestales que trabajan por cuenta propia. El Inspectorado de Protección del Trabajo es responsable también de la seguridad y salud en el trabajo de los propietarios forestales que trabajan por cuenta propia. Las actividades en este caso consisten en la difusión de información y en proyectos conjuntos con otras organizaciones.

La mayor parte de los propietarios forestales son miembros de la asociación local de administración forestal, órgano que puede llegar fácilmente a los propietarios forestales. Su función consiste en aumentar los conocimientos profesionales y especializados de los propietarios del sector forestal, orientar y desarrollar la silvicultura y la utilización de los bosques, y facilitar asistencia profesional en lo que respecta a la venta de madera y a las actividades en el ámbito de la silvicultura y de la explotación maderera. Se encarga también de difundir conocimientos especializados sobre silvicultura, de organizar cursos de capacitación, por lo general en colaboración con las escuelas forestales, y de dar orientación personal en materia de actividades forestales.

Un instituto de investigación especializado ha estudiado y desarrollado métodos de trabajo para una explotación forestal más eficaz y segura, sobre todo en lo que respecta a la tala y transporte de árboles con tractores agrícolas provistos de equipo forestal.

Existe una compañía aseguradora para los agricultores y propietarios forestales que trabajan por cuenta propia. El seguro es obligatorio para los accidentes de trabajo, enfermedades y jubilaciones relacionadas con el trabajo. La compañía proporciona folletos, videos y otro material de capacitación sobre seguridad en las actividades agrícolas y forestales, participa en las ferias de agricultura, facilita fondos para estudios y campañas, etc.

La compañía produce también estadísticas anuales sobre los accidentes de trabajo de los propietarios agrícolas, que constituyen la base de la prevención. Estas estadísticas han demostrado también que existen riesgos típicos de los propietarios forestales, como por ejemplo los accidentes causados por máquinas no diseñadas especialmente para el trabajo en los bosques.

Equipo de protección personal

Los convenios colectivos incluyen una cláusula sobre equipo de protección personal, según la cual el empleador paga el 70 por ciento del costo de las botas, equipo de protección de las piernas (pantalones de seguridad a prueba de cortes), chalecos de seguridad, guantes protectores, termo para los alimentos y bebidas calientes, capa impermeable, etc. El trabajador tampoco tiene que pagar el casco ni el equipo protector para ojos y oídos. La utilización de equipo protector personal bien diseñado constituye actualmente una parte de la imagen de los trabajadores forestales.

La información que pueden dar los usuarios ha resultado un factor clave para el diseño de equipo, herramientas y maquinaria para la protección personal. La mayor parte de los fabricantes cuenta con personas que ensayan los productos en su trabajo habitual. Tanto los productos importados como los fabricados en el país son sometidos a prueba y los fabricantes aprecian también los informes negativos, que les ayudan a eliminar los defectos de sus productos.

No solamente los empleados y los patrones, sino también sus organizaciones, así como las autoridades encargadas de la protección del trabajo y los especialistas en capacitación han contribuido a fomentar el desarrollo. Durante los últimos años, el Comité Europeo de Normalización (CEN) ha colaborado en la preparación de normas sobre equipo de protección personal utilizado en las actividades forestales. Finlandia ha estado representada en este comité y las autoridades, los agentes sociales y los fabricantes han contribuido activamente a la preparación de estas normas.

ASPECTOS ECONOMICOS DE LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO FORESTAL

Los programas sobre seguridad y salud en el trabajo bien administrados y aplicados aumentan la productividad y son económicamente rentables. Los accidentes no solamente provocan costos directos relacionados con el tratamiento médico y los salarios devengados durante la ausencia del trabajador, sino también costos indirectos que, por lo general, son varias veces más altos que los anteriores. Entre éstos se incluyen las pérdidas materiales, la reorganización del trabajo, la capacitación del sustituto del trabajador herido, el perjuicio en lo que respecta a la reputación del empleador, etc.

Sobre todo cuando se trata de compañías de tamaño medio y grande, la prima del seguro de accidentes se basa por lo general en el costo real de los accidentes durante un determinado número de años. En la práctica, es el empresario el que paga los costos del accidente, por lo cual está muy motivado para adoptar la necesaria acción preventiva.

PERSPECTIVAS

¿Cuáles son las perspectivas para el futuro? La tendencia a la mecanización va a continuar. La promoción de la seguridad y la salud con respecto a la utilización de las máquinas será cada vez más importante y, actualmente, se está produciendo un desplazamiento en el campo de la seguridad y la salud en el trabajo, pasando de la prevención de accidentes a la prevención de otros peligros para la salud.

Dado que las máquinas forestales son propiedad de empresas contratistas, tenderá a disminuir el número de trabajadores empleados en grandes compañías forestales. Cada vez en mayor medida las actividades de prevención Irán dirigidas a las empresas contratistas y a otros pequeños empresarios.

Los sectores que experimentarán cambios y que necesitan también proyectos sobre seguridad y salud en el trabajo son los siguientes:

a sistemas de remuneración, es decir, pasar del sistema de destajo a un sistema de primas y otros sistemas de pago;

a el contenido de los servicios de higiene del trabajo;

a procedimientos relacionados con la ergonomía y el mantenimiento de las máquinas forestales;

a servicios de información sobre seguridad e higiene del trabajo en el sector forestal;

a seguridad e higiene del trabajo en los nuevos métodos;

a promoción de sistemas de administración eficaz, incluida la salud mental;

a nuevos sistemas de control de los productos para el mercado europeo.

A pesar de que las actividades forestales siguen siendo un trabajo arriesgado en Finlandia, la situación ha mejorado mucho gracias a las actividades preventivas. En nuestra opinión, las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores no mejorarán gracias a una varita mágica, sino mediante el esfuerzo, la cooperación y la perseverancia de todos los interesados. Cuando se cumplen estos requisitos, los progresos realizados son considerables y todos los interesados pueden beneficiarse de ellos.

Bibliografía

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