retos en la legislaciÓn de asociaciones … · establecer mandatos claros para las autoridades de...
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RETOS EN LA LEGISLACIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS:CAMINO A LA OCDE
24 Noviembre 2015
EL DECRETO LEGISLATIVO 1224 & PRINCIPALES ASPECTOS DE SU REGLAMENTO
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de Economía y Finanzas
1
Los objetivos de la presentación
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de Economía y Finanzas
Presentar la lógica del Decreto Legislativo 1224
Presentar el desarrollo que se dará a temas puntuales en elreglamento
Responder a las principales dudas surgidas sobre su aplicacióny recoger sus propuestas
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PERÚMinisterio
de Economía y Finanzas
La visión del Decreto Legislativo 1224 1
La institucionalidad del Decreto Legislativo 12242
3 Aspectos a tratarse en el Reglamento
Giancarlo Marchesi Director General
Dirección General de Política de Promoción de Inversión Privada
Edgard OrtizDirector General
Oficina General de Asesoría Jurídica
Karin Granda Directora
Dirección de Política de Inversión Privada
Preguntas & Respuestas4
3
Un diagnóstico rápido en base a consultorías a nuestro proceso
Mensaje contradictorio al inversionista
Falta de toma de decisiones
Demoras al inicio de obras
Problemas en la bancabilidad
Consecuencias Causas
Heterogeneidad en opiniones entre y hacia adentro de entidades
Reprocesos innecesarios Falta de alertas tempranas
Falta de lineamientos en políticas, procesos, metodologías y documentos estandarizados
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Los objetivos del DL 1224
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Ordenar Simplificar Capacitar Agilizar
Las modificaciones realizadas buscan acelerar los procesos a través del ordenamiento
y simplificación de lo que ya existe y la generación de capacidades en todas las
entidades involucradas…
…alineando la normativa con los principios OCDE
5
A. Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo
apoyado por autoridades competentes y adecuadamente financiadas
B. El criterio de selección de la modalidad APP debe ser el valor por
dinero
C. Utilizar el proceso presupuestario de manera transparente, para
minimizar riesgos fiscales y asegurar la integridad del proceso de
licitación
Los principios OCDE
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El Programa País de la OCDE pide alinearse con los principios de gobernanza
pública en Asociaciones Público Privadas al 2016
Si bien hemos tenido un programa exitoso de APPs con el marco normativo
vigente, existían oportunidades claras de mejora en cada uno de los puntos
A
B
C
6
Las principales innovaciones del DL 1224 son cinco…
La creación del Sistema Nacional de Promoción de Inversión Privada paraAPPs y Proyectos en activos
El empoderamiento de los sectores y entidades a través de los Comités deInversiones
El énfasis al Informe de Evaluación como “partida de nacimiento delproyecto”. Debe ser un caso de negocios
La creación de los informes multianuales de inversiones en APPs
La creación de las ventanas por decreto supremo para las IniciativasPrivadas Cofinanciadas
A
A
B
C
C
…las cuáles se alinean dentro de los tres principios de gobernanza
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Antes de embarcarnos en el cambio normativo buscamos el apoyo de diversos cooperantes internacionales…
…y esperamos continuar con este apoyo en el mediano plazo para instaurar un proceso de mejora continua
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A Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo apoyado por
autoridades competentes y adecuadamente financiadas
Decreto Supremo N° 059-96-PCMDecreto Supremo N° 060-96-PCM
Decreto Legislativo N° 674
Decreto Supremo N° 070-92-PCM
Ley N° 26440Ley N° 26885 Ley N° 28059
Decreto de Urgencia N° 008-2005
Decreto de Urgencia N° 011-2005
Ley N° 29096Decreto Legislativo N° 1012
Decreto Supremo N° 127-2014-EF
Normas vigentes desde 1991…
Integrando el marco normativo
Para EntidadesNueva Ley Marco de Inversión Privada
mediante Asociaciones Público Privadas y
Proyectos en Activos
Para Empresas del EstadoDecreto Legislativo N° 674, Ley de
Promoción de la Inversión Privada de las
Empresas del Estado
¿Cómo solucionarlo?
Garantizar que la normativa de APPs sea clara, transparente y se haga cumplir
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A Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo apoyado por
autoridades competentes y adecuadamente financiadas
Establecer mandatos claros para las autoridades de contrataciones, lasunidades de APP, la unidad central de presupuesto, la contraloría y losreguladores para procurar un proceso de concurso transparente y claras líneasde rendimiento de cuentas
Se establecen los roles de los distintos actores involucrados.
Se detallan en reglamento
Nace el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada.
Es un sistema funcional, no administrativo. No es una instancia adicional
de toma de decisiones. Es un ente rector normativo
Entidades son autónomas. MEF coordina
Se empodera a los sectores y entidades regionales y locales a través de
los Comités de Inversión
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Los trámites burocráticos deben ser minimizados y deben evaluarsedetalladamente las regulaciones nuevas y las existentes
Se busca las eficiencias a través de todo el proceso
Se articulan los esfuerzos de las entidades para agilizar procesos
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¿Cómo contribuye el principio A con nuestros objetivos?
Ordenar Simplificar Capacitar Agilizar
Una sola norma
Versión comentada del DL
Seguridad jurídica
Empoderamiento de los
Comités de Inversión
Capacitación continua a través del Sistema
MEF articula con
entidades para
destrabar procesos
A
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El criterio de selección de la modalidad APP debe ser el valor por dinero
B
Planeamiento y
programación
Formulación Estructuración Transacción Ejecución
contractual
Es un enfoque a través de todo el proceso del proyecto
No es solo un cálculo matemático que determina si conviene más la obra pública
vs. la solución de APP
Escoger
proyectos con
el mayor
impacto
Elaborar
proyectos que
maximicen sus
fuentes de ingreso
Escoger las
estructuras
financieras más
eficientes, dada
la asignación de
riesgos entre las
partes
Establecer un
proceso que
atraiga varios
competidores
Garantizar que
la ejecución
contractual
ocurra a tiempo,
sin
contingencias
Gestionar los
proyectos con
una lógica de
portafolioIn
form
e d
e ev
alu
ació
n
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¿Cómo contribuye el principio A con nuestros objetivos?
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Ordenar Simplificar Capacitar Agilizar
Informe de evaluación será un caso de
negocios estandarizado
Establecimiento de cláusulas “modelo” para
los contratos
Minimizar reprocesos
durante fase de promoción
Sustitución del
comparador por criterios de
elegibilidad
Feedback de entidades
competentes durante
estructuración para no dar
señales parciales y
contradictorias
B
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Utilizar el proceso presupuestario de manera transparente, para minimizar riesgos
fiscales y asegurar la integridad del proceso de licitaciónC
En línea con la política fiscal del gobierno, la autoridad central presupuestariadebe asegurar que el proyecto se puede financiar y que el total de lasinversiones del programa sea sostenible
Se crea el informe multianual de inversiones en APPs para que las
entidades estén en mejor control de sus compromisos de largo plazo
Asimismo, podrá dar señales al mercado sobre sus prioridades futuras
Serán la base de un plan nacional de infraestructura en el mediano plazo
Las iniciativas privadas cofinanciadas en el nivel nacional se
presentarán en un futuro cuando se abra una ventana por decreto
supremo donde se listen las intervenciones requeridas y la capacidad
presupuestaria de cada pliego
Esto no se aplica para las iniciativas privadas autofinanciadas, las
cuales se podrán seguir presentando en cualquier oportunidad
Tampoco aplica para los gobiernos subnacionales
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¿Cómo contribuye el principio A con nuestros objetivos?
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de Economía y Finanzas
Ordenar Simplificar Capacitar Agilizar
Empoderar a las entidades para manejar la
programación y planificación de sus APPs
Ordena a las entidades para que piensen en un
portafolio de proyectos
Dar predictibilidad al inversionista para el
desarrollo de las iniciativas privadas
cofinanciadas (lo que el Estado busca y su
capacidad de pago)
No desperdiciar
recursos, ni de los
inversionistas ni del
Estado en proyectos
que no cuentan con
capacidad
presupuestaria
C
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Institucionalidad
Gestión
Eficiencia
ConfianzaInversión
Visión: Establecer un camino virtuoso que promueva inversión
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Creación del Sistema
Una sola ley
Documentos de política
Cumplimiento de principios OCDE
Ley comentada
Curso APPs online
Asistencia técnica
Información en web
Agilizar toma de decisiones
Estandarización de procesos,
metodologías, documentos, etc.
Líneas base y KPIs
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La visión del Decreto Legislativo 1224 1
La institucionalidad del Decreto Legislativo 12242
3 Aspectos a tratarse en el Reglamento
Giancarlo Marchesi Director General
Dirección General de Política de Promoción de Inversión Privada
Edgard OrtizDirector General
Oficina General de Asesoría Jurídica
Karin Granda Directora
Dirección de Política de Inversión Privada
Preguntas & Respuestas4
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Institucionalidad: situación actual
Falta de coordinación entre
entidades. Genera retrasos y “tiempos
muertos” en el proceso
Frente al privado
hay muchos
agentes del
Estado
intervinientes en
el proceso
PROINVERSIÓN asume el proyecto sin
una contraparte única en el Sector. En
casos, no hay un dueño del
proyecto
Fuga de talentos. No
existe memoria
institucional sobre
las APP en el Perú
Distintos operadores de la norma
(entidades públicas y actores privados)
con distintas interpretaciones
Falta de especialización en los
Organismos Promotores de Inversión de
los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales
Costos de
transacción
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Falta de documentos de política atenta contra predictibilidad
Adaptado de: Ballingall, James. A Holistic approach to PPP Law, Policy and Regulation. 2015. Infrastructure UK.
Ley y Reglamento
Política
Directivas
Contratos
Tarea
pendiente
Debemos buscar estandarizar la política para que
todos los actores la conozcan de antemano
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Institucionalidad: ¿A dónde vamos?
Creación del Sistema
Comité de Inversiones
Actores con roles
claros
Ente rectorPrincipio OCDE: “Establecer un
marco institucional claro, predecible
y legítimo apoyado por autoridades
competentes y adecuadamente
financiadas”
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¿Por qué crear el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada?
Un sistema funcional
articula los esfuerzos de los
actores
Asegurar que las entidades dirijan sus
esfuerzos al cumplimiento de la
política
Generar espacio de coordinación para el logro de resultados:
promover APP y proyectos en activos
Eliminar los compartimientos estancos entre las
entidades del Estado
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No se crea un nuevo nivel
de decisión
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Los actores del Sistema
Sistema Nacional de
Promoción de la Inversión
Privada
OPIPs
Entidades públicas
ReguladoresOtros
organimos
MEF
PROINVERSIÓN
Comités de Inversiones
Ministerios
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
OSITRAN
OSIPTEL
OSINERGMIN
SUNASS
DGPPIP
EESI
Otros
INDECOPI
ESSALUD
Otros
Cada entidad mantiene sus
competencias autónomas
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MEF: Ente rector del Sistema
La rectoría del MEF se concentra en la capacidad normativa: formular la política y
dictar lineamientos técnicos normativos para el desarrollo de procesos
El ente rector no es una instancia adicional en la toma de decisiones
¿Por qué es el MEF?
MEF tiene la competencia de la elaboración de la política económica y hacendaria
del país
Gestiona el riesgo al cual está expuesto el Estado en su conjunto
Maneja proactivamente las potenciales contingencias
Determina el espacio fiscal para afrontar compromisos
Tiene la capacidad de articular con todas las entidades a nivel nacional
Genera los lineamientos de política para promover la inversión
Preside el Consejo Directivo de PROINVERSIÓN
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A través de la DGPPIP ejerce las siguientes funciones
a. Formular y proponer la política nacional para el desarrollo y promoción de las
Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos
b. Dictar directivas, metodologías y lineamientos técnicos normativos para el
desarrollo de las distintas fases de las Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos
c. Coordinar y asegurar el cumplimiento de la política de promoción de la inversión
privada y desarrollo de las Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos
d. Emitir opinión vinculante sobre el contenido, alcance e interpretación de las normas
del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada
e. Administrar el Registro Nacional de Contratos de Asociación Público Privada
f. Establecer mecanismos para el fortalecimiento de capacidades de los integrantes del
Sistema
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El rol de los Comités de Inversiones
Entidad pública
Área de Planificación
Área de Concesiones
Oficina de Programación de
Inversiones
Áreas especializadas
Asesoría jurídica
PROINVERSIÓN
Comité de Inversiones
Se reemplaza la pluralidad de interlocutores por la coordinación con un solo
actor como una ventanilla única
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Situación actual
DL 1224
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Las funciones de los Comités de Inversiones
Comité de
Inversiones
OPIPÓrgano de
coordinación
• Ejerce funciones del Comité Especial de
PROINVERSIÓN
• Su órgano máximo es el Consejo
Regional, Concejo Local o Viceministro
(funciones de CD de PROINVERSIÓN)
• Centraliza toma de decisiones dentro de
la entidad.
• Coordina la solución de problemas con
PROINVERSIÓN
Integrado por funcionarios de
alta dirección y/o directores y/o
gerentes
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Actúa como OPIP u Órgano de Coordinación
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La opinión previa del MEF siempre fue vinculante
Antecedentes
En el Decreto Legislativo N° 1012 (2008) se estableció la competencia del
MEF para emitir opinión previa a las Versiones Finales de los Contratos
Problemas por distintas
interpretaciones de la norma
Alerta de contingentes fiscales
no evaluados
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¿Por qué es importante la opinión del MEF?
Estado comparte riesgos con el privado (incluso en autofinanciados) como:
Mayor pago por expropiaciones
Ingresos mínimos garantizados
Compensaciones económicas para mantener equilibrio
Desembolsos ante cancelación del contrato
Estos riesgos generan pasivos contingentes cuyo impacto sobre las finanzas públicas
será más difícil de estimar que en una obra pública tradicional al depender de factores
como:
Comportamiento de la demanda
Tipo de cambio
Sucesos inesperados que afecten la continuidad del proyecto
Importante hacer revisión detallada de contratos para evitar o mitigar estos riesgos
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La OCDE reconoce la importancia de la evaluación del MEF
Principio OCDE: La Autoridad Central
Presupuestaria garantizará que el proyecto sea
asequible y la dotación global de inversión sea
sostenible. Un proyecto de inversión es asequible
si el gasto y los pasivos contingentes que
implican para el gobierno puedan tener cabida
en los niveles actuales de gasto e ingresos del
gobierno y si se puede asumir que tales niveles
serán y puedan ser sostenidos en el futuro
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El Reglamento incorporará las siguientes reglas
Procedimiento: El OPIP solicitará opinión al MEF de manera previa a la adjudicación
y suscripción del contrato
Transparencia y publicidad. El MEF mediante su portal institucional informará:
i. Solicitud de opinión por parte de la OPIP
ii. Opinión emitida (favorable o desfavorable), al día hábil siguiente de emitida
La transparencia está destinada a mitigar los riesgos de suscribir contratos
sancionados con nulidad. Ex ante de la firma del contrato, el inversionista sabrá si su
contrato cuenta con la opinión previa del MEF y por ende, si es válido
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La visión del Decreto Legislativo 1224 1
La institucionalidad del Decreto Legislativo 12242
3 Aspectos a tratarse en el Reglamento
Giancarlo Marchesi Director General
Dirección General de Política de Promoción de Inversión Privada
Edgard OrtizDirector General
Oficina General de Asesoría Jurídica
Karin Granda Directora
Dirección de Política de Inversión Privada
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Cambio en la clasificación de autosostenible a autofinanciada
APPs autosostenibles y
cofinanciadas según uso o
probabilidad de uso de recursos
públicos
Problemas en aplicación:
Aportes de Essalud y arbitrios
son cofinanciamientos
Pagos del estado por servicios
(obligatorios)
Obligaciones que generan
costos al Estado
(expropiaciones)
Dimensionamiento como
autosostenible
DL N° 1012
Autofinanciada: se financia con recursos
del privado, pero requieren:
Aseguramientos
Costos de expropiaciones,
interferencias y saneamiento. No
son cofinanciamiento
Garantías por mayores montos de
expropiación no son “Garantías no
financieras”. No se pagan al
concesionario
No es cofinanciamiento: peajes,
precios, tarifas, y aquellos de naturaleza
no tributaria cobrados a usuarios
DL N° 1224
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¿Cómo se evaluarán las APP?
Mismas 5 fases para proyectos autofinanciados y cofinanciados.
Incorporación al proceso de promoción requiere informe de evaluación (que puede ser
encargado a Proinversión) y requiere aprobación del OPIP y el MEF
Opinión del MEF al Informe de Evaluación comprende:
Cumplimiento de los criterios de elegibilidad para APP
La clasificación del proyecto según la fuente de financiamiento
Capacidad del concedente para cumplir con sus compromisos
Advertir potenciales problemas para desarrollo del proyecto
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Las modificaciones contractuales se guían por este principio
Principio OCDE: “El valor por dinero debe
mantenerse al renegociar los contratos. Toda
renegociación deberá realizarse de manera
transparente y sujeta a los procedimientos
ordinarios de aprobación de una Asociación
Público Privada (…)
La transferencia de riesgos original y los
términos del contrato deben mantenerse y debe
tenerse cuidado para asegurar que los estándares
bajo los que opera el contratista no sean
erosionados sin compensación a la autoridad del
sector público”
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Reglas bajo las que se podrán realizar modificaciones contractuales
Mejorar características de infraestructura (obras adicionales)
Incrementar servicios o nivel de desempeño
Medio ambiente y conservación de RR.NN
Ajustar alcance por causas supervinientes no previsibles
Restablecer el equilibrio económico
Otras establecidas en contrato
Durante la vigencia de
contrato de APP
Corrección de errores materiales
Requerimientos de acreedores permitidos
Precisión de aspectos operativos
Reestablecer equilibrio económico
Durante 3 primeros años
no se puede modificar
salvo…
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Proceso más eficiente en la evaluación de adendas
Concedente
Concesionario (SPV)
MEF
Regulador OPIP
Plan de trabajo
Solicitudes de información adicional
Posición coordinada del Estado
Retroalimentación inversionista
Proceso continuo
Concedente es dueño del proceso y
decide cuando culminarlo.
No requiere consenso
Luego, solicita opiniones a adenda
Se aplica plazo de 10 días hábiles y
silencio positivoAcreedores permitidos
Reuniones de coordinación
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Mejoras en los proyectos en activos
DL N° 674 permitía proyectos en
activos (venta, transferencia, permuta,
etc.)
DL N° 1012 permitía presentar IPAs
sobre, activos, empresas y proyectos.
No eran APPs
Problemas:
Se interpretaba que proyectos eran
APP y debían sujetarse a
procedimiento
Algunos se estructuraron bajo
esquemas y aseguramientos de
una APP (p.e. equilibrio)
DL N° 1012
Se evita interpretaciones sobre su
contenido
Se puede presentar como iniciativa
privada sin ser IPA o IPC, al no ser APP
Proceso sumario
No pueden comprometer recursos
públicos salvo norma expresa (Fitel).
No pueden incluir riesgos propios de
APP
OPIP depende de alcance del proyecto
En ninguna de sus etapas requiere
opinión del MEF
DL N° 1224
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¿Cuándo se pueden presentar iniciativas privadas?
Pueden presentarse en cualquier momento. No hay ventanas ni
limitaciones para su presentaciónIPAs
Decreto supremo
•Oportunidad
•Materias
Publicación
•Necesidades
•Capacidad presupuestal
Elección proyectos sustitutos
•Valor por dinero
• Innovación
Admisión a trámite
•A cargo de Proinversión
•No requiere nueva evaluación presupuestal
IPCs
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Régimen de impedimentos
No pueden participar como postores:
Artículo 1366 del Código Civil
Incumplimiento de contrato
En la práctica, el SPV desaparece al
terminar el contrato y el impedimento
era ineficaz
TUO de Concesiones
Se extiende obligación a:
Socios estratégicos
Control del inversionista
El reglamento incluirá la temporalidad
de la aplicación del impedimento y
delimitación de los socio estratégico y
control de inversionista
DL N° 1224
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Reglas para aplicación de principios
Ante dos opciones, elegir la que:
Permita la ejecución oportuna del proyecto
Promueva la inversión privada
Alcance los niveles de servicio
En caso de conflictos o controversias, debe evaluarse si es más
conveniente resolverlo por trato directo
Enfoque de Resultados
Al priorizar proyectos
Al elegir la modalidad más adecuada (elegibilidad)
Al asignar riesgos
Al fomentar competencia
Al elegir entre iniciativas privadas sustitutas
Al renegociar proyectos
Valor por dinero
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La visión del Decreto Legislativo 1224 1
La institucionalidad del Decreto Legislativo 12242
3 Aspectos a tratarse en el Reglamento
Giancarlo Marchesi Director General
Dirección General de Política de Promoción de Inversión Privada
Edgard OrtizDirector General
Oficina General de Asesoría Jurídica
Karin Granda Directora
Dirección de Política de Inversión Privada
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