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                           RESUMO  DO  CURSO  DE  DIREITO  FINANCEIRO  RÉGIS  –  SALA  22  –  turma  185      

CAP.  4  –  AS  NECESSIDADES  PÚBLICAS  E  A  ATIVIDADE  FINANCEIRA  DO  ESTADO.    A   importância   das   necessidades   públicas   surge   com   o   agigantamento   do   Estado   e   sua  

intervenção  em  quase  todas  s  atividades  humanas.    As  necessidades  públicas   tratam-­‐se  de  uma  decisão  política.  O  Estado  é  quem  vai  dizer,  no  

texto  constitucional  e  nas  leis  posteriores,  quais  as  necessidades  que  vai  acampar  como  públicas.  A   definição   constitucional   deve   também   estabelecer   quais   os   interesses   que   ao   Estado  

incumbe  zelar,  já  que  ele  possui  o  dever  de  atendar  a  determinados  interesses  imediatos,  que  devem  ser  definidos  na  CF  e  nas  leis  subsequentes.  

Quando  a  CF  estabelece  a  competência,  cria  um  dever.    Quem  define  as  necessidades  públicas  é  a  CF  e  as   leis  que  a  complementam.  A  definição  é  

jurídica  e  depende  do  momento  histórico.    Artigo  21?:  competências  da  União;  Artigo  30:  atribuições  dos  Municípios  Artigo  25,  parágrafo  1o:  Estados.    Necessidades  do  Estado  #  Necessidades  Públicas  à  nem  sempre  significam  a  mesma  coisa.  

As   necessidades   do   Estado   podem   hipostasiar   interesses   de   determinado   governante   em   certo  momento  histórico.  As  necessidades  públicas  refletem  os  reais  interesses  da  sociedade.  

 Artigo  37  –  comportamento  vedado  para  o  Estado.    Embora   possam   ser   coincidentes,   os   interesses   públicos   e   privados   não   se   confundem.  

Também   não   se   confundem   com   os   interesses   coletivos   (pertencem   a   setores   bem   definidos   –  condomínio,  clube,  etc).    

As   necessidades   públicas   são   anônimas,   embora   possam   alcançar   apenas   uma   parcela   da  comunidade.   O   que   vale   é   que   haja   uma   decisão   política   que   se   jurisdicize   com   a   inserção   dos  interesses  em  norma  jurídica,  seja  de  nível  constitucional,  seja  de  nível  infraconstitucional.  Não  pode  haver  qualquer  atuação  do  Estado  sem  que  ínsito  seja  o  interesse  público.  O  ESTADO  JAMAIS  AGE  NO  ATENDIMENTO  DE  INTERESSE  ESTRITAMENTE  PARTICULAR.  

 Cabe  ao  Estado  prestar  serviços  públicos  (Art.  21  –  União;  art.  30  –  Municípios  e  art.  25,  par.  

2o   ),   regular   a   atividade   econômica   (art.   174),   prestar   serviços   públicos,   mediante   permissão   ou  concessão   (art.  175),  explorar  a  atividade  econômica   (Art.  173),   inclusive  em  regime  de  monopólio  (art.  177),  exercer  poder  de  polícia  (arts  192,  182  e  outros)  e  documentar  a  vida  política,  econômica  e  pessoal  da  nação,  etc).  

 Na  medida  em  que  se  tem  a  necessidade  pública  como  objetivo  a  ser  satisfeito  pelo  Estado,  

de   acordo   com   as   definições   constitucionais   e   legais,   a   atividade   financeira   deste   buscará   obter  recursos  para  atender  a  tais  necessidades.    

O   ordenamento   normativo   traça   os   fins,   o   direito   financeiro   busca   os   meios   para   dar  condições   a   que   sejam   eles   satisfeitos.   Busca   receitas,   administra-­‐se   e   gasta   os   recursos,   para  cumprir  os  fins  do  Estado.  à  Está  no  conteúdo  do  direito  financeiro  a  possibilidade  de  traçar  política  fiscal,   isto   é,   utilizar   os   conceitos   e   conteúdos   econômicos   para   estabelecer   o   desenvolvimento   do  país.    

 A  atividade  financeira  é  precedida  pela  definição  das  necessidades  públicas.  Conhecendo-­‐a,  

passam  a  existir  3  momentos  distintos:    a) o  da  obtenção  de  recursos;  

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b) o   de   sua   gestão   (intermediado   pelo   orçamento:   aplicação,   exploração   dos   bens   do   Estado  etc)  

c) o  do  gasto,  com  o  qual  se  cumpre  a  previsão  orçamentária  e  se  satisfazem  as  necessidades  previstas.  A   atividade   financeira   é,   pois,   a   arrecadação   de   receitas,   sua   gestão,   fiscalização   e   a  

realização  do  gasto,  a  fim  de  atender  às  necessidades  públicas.      

CAPÍTULO  6:  Ciência  das  finanças  e  Direito  Financeiro    

6.1  A  ciência  das  finanças    A  ciência  das   finanças  se   insere  no  momento  pré-­‐normativo   isto  porque  cuida  de  assuntos  

fora  do  mundo  do  direito;   tais   como  a  economia,   os   fenômenos   sociais,   econômicos  e   estatísticos  que   podem   auxiliar   na   estruturação   de   uma   política   financeira.   Nas   palavras   de   ALIOMAR   BALEEIRO  seria:   “a   disciplina   que,   pela   investigação   dos   fatos,   procura   explicar   os   fenômenos   ligados   à  obtenção  e  dispêndio  do  dinheiro  necessário  ao  funcionamento  dos  serviços  a  cargo  do  Estado,  ou  de   outras   pessoas   de   direito   público,   assim   como   os   feitos   outros   resultantes   dessa   atividade  governamental.  Em  suma,  a  “ciência  das   finanças”  é  o  conjunto  de  conhecimentos  que  dá  subsídio  para  as  decisões  políticas  a  serem  feitas  pelo  legislador.  

 6.2  O  Direito  Financeiro    A   disciplina   jurídica   da   atividade   financeira   do   Estado   denomina-­‐se   direito   financeiro.   O  

fenômeno  financeiro  tem  diversos  aspectos:  o  contábil,  o  econômico,  o  psicológico  etc.  Pode  existir  o  elemento   psicológico   do   fenômeno   financeiro.   De   seu   lado,   as   receitas   e   despesas   devem   estar  preparadas   em   ordem   contábil   para   que   possam   sofrer   exame   fácil   daquele   a   quem   compete   a  fiscalização  de  ambas.  Pode  ser  vista  sob  o  ângulo  da  manipulação  de  receitas  e  despesas,  criando  expectativas  na  sociedade.  Surge  aí  o  aspecto  político  do  fenômeno.  Há  uma  decisão  sobre  em  que  gastar  e  onde  aplicar  o  dinheiro  arrecadado.  São  problemas  ligados  à  área  política.    

 A  atividade  financeira  pode  ser  conceituada  como  a  ação  do  Estado  na  obtenção  de  receitas  em  sua  gestão  e  nos  gastos  para  desenvolvimento  de  suas  funções.  

 Dentre   seus   inúmeros   aspectos,   o   que   vai   nos   interessar   é   o   jurídico,   ou   seja,   aquele  fenômeno  real  ocorrente  na  realidade  empírica  que  é  adaptado  pela  norma  jurídica.  Nesse  sentido,  não  é  todo  e  qualquer  aspecto  que  será  relevante,  o  direito  efetua  um  processo  de  seleção  do  fático,  apenas   incluindo   nas   hipóteses   normativas   aquilo   que,   valorativamente,   tiver   sido   eleito   como  importante   de   ser   juridicamente   disciplinado.   Há,   assim,   fatos   irrelevantes   juridicamente  (denominados  de  anomia);  outros  que  não  podem  ser  analisados  pela  ciência  do  direito  por  serem  fenômenos  meramente   físicos  e   irrelevantes  porque,   apesar  de   conseguirmos   retirar  deles  alguma  consequência  jurídica,  é  impossível  formular  uma  norma  com  um  mínimo  de  eficácia  jurídica  que  se  baseie  nesses  eventos.  Há,  ainda,  fatos  que  são  juridicamente  irrelevantes  ou  por  não  poderem  ser  captados  pelo  direito  ou  por  que  o  legislador  decidiu  que  não  seriam  tratados  pelo  direito.    

 Cada  ciência  busca  a  escolha  dos  meios  e  dos  instrumentos  de  análise  do  fenômeno  que  lhe  é  dado  conhecer.  

 É  fundamental,  portanto,  apartar  do  direito  aquilo  que  não  entra  para  o  seu  mundo.  Daí  ser  ilusória  a  afirmação  da  existência  de  ficções  jurídicas.  Estas  inexistem.  Ou  entram  para  o  mundo  do  direito   e   passam   afazer   parte   dele,   ainda   que   atingidas   por   algum   fenômeno   patológico,   ou   não  fazem  parte  do  mundo  jurídico  e,  pois,  não  podem  ser  estudadas  sob  tal  ângulo.  Não  se  pode  falar  em  ficção,  exatamente  porque  o  mundo  da  realidade  e  o  jurídico  são  diferentes.    

 Na  definição  de  GERALDO  ATALIBA  o  direito  financeiro  é  uma  “ciência  exegética,  que  habilita-­‐  mediante   critérios   puramente   jurídicos-­‐   os   juristas   a   compreenderem   e   bem   aplicarem   as   normas  jurídicas,  substancialmente  financeiras,  postas  em  vigor”.  

 Na   distinção   que   JOSÉ   SOUTO   MAIOR   BORGES   emprega,   “A   ciência   das   finanças   estuda   os  princípios  e  as  leis  reguladoras  do  exercício  da  atividade  financeira  do  Estado,  sistematizando  os  fatos  financeiros”   enquanto   que   “o   direito   financeiro,   regulação   jurídica   das   atividades   financeiras   do  

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Estado,  estuda  as  normas   financeiras,   coordenando-­‐as  na   reciprocidade  das   relações  em  que  estão  agrupados  os  institutos  financeiros”.    

 Assim,  percebe-­‐se  que  o  direito  pertence  a  uma  fatia,  uma  feição,  um  aspecto  do  fenômeno  financeiro:   o   estudo   das   necessidades   públicas,   tais   como   definidas   em   lei,   a   forma   de   despesa,  igualmente   nela   estabelecida,   e   o   atingimento   das   finalidades   encampadas   no   ordenamento  normativo.  

 Então,   o   direito   financeiro   é   o   estudo   de   princípios   e   normas   que   regem   a   atividade  financeira  do  estado.  

   

CAPÍTULO  7:  Normas  Gerais  de  Direito  Financeiro    

7.1  Normas  gerais  de  direito  financeiro    De  acordo  com  o  artigo  24  da  CF,  inciso  I,  compete  à  União,  aos  Estados  e  ao  Distrito  Federal  

legislar  concorrentemente  sobre  direito  tributário,  direito  financeiro  e  outras  matérias.    Por  muito  tempo  se  acreditou  que  direito  financeiro  englobava  o  direito  tributário  o  que,  na  

verdade  era  incorreto  já  que  o  ordenamento  normativo  abriga  normas  de  toda  espécie.  Num  mesmo  texto  de  lei,  por  exemplo,  pode  existir  dispositivo  de  direito  civil  e  de  direito  administrativo.  Para  que  um  texto  jurídico  seja  efetivamente  ramo  autônomo  do  direito  é  necessário  que  tenha  uma  estrutura  própria,   tratada  à  parte  do   resto,   tal   como  ensina  Celso  Antônio  Bandeira  de  Mello  “diz-­‐se  que  há  uma  disciplina   jurídica  autônoma  quando  corresponde  a  um  conjunto  sistematizado  de  princípios  e  normas  que   lhe  dão   identidade,  diferenciando-­‐a  das  demais  ramificações  do  Direito”.  Não  de  pode  dizer   isso   quando   ao   direito   tributário   visto   que,   apesar   de   possuir   objeto   distinto   de   outras  disciplinas,  ele  abriga  princípios  e  normas  de  direito  administrativo,  ou  mesmo,  de  direito  financeiro.  Assim   como   este   último   também   contém   conceitos   encontrados   noutras   disciplinas   jurídicas.  Contudo,  o  trabalho  em  separado  dessas  das  disciplinas  (direito  tributário  e  financeiro)  se  dá  por  um  motivo  didático,  por  tornar  mais  fácil  a  percepção  de  aspectos  importantes  do  fenômeno  jurídico.    

 Segundo  disciplina  da  própria  CF  “a  competência  da  União  limitar-­‐se-­‐á  a  estabelecer  normas  gerais”  (§1º  do  art.  24)  e,  nesse  ponto  cabe  bem  estabelecer  o  que  são  normas  gerais  para  saber  até  que  ponto  as  normas  estaduais  são  ou  não  compatíveis  com  as  normas  federais.  Além  disso,  convém  ressaltar  que  “a  competência  da  União  para   legislar   sobre  normas  gerais  não  exclui  a  competência  suplementar  dos  Estados”  (§2  do  mesmo  artigo)  e  que,  ainda,  “inexistindo  lei  federal  sobre  normas  gerais,  os  Estados  exercerão  competência  legislativa  plena,  para  atender  a  suas  peculiaridades”  (§3º  do  art.  24).  Por  fim,  por  força  do  §4º  do  artigo  supra  citado,  sobrevindo  legislação  federal  à  estadual  esta,  se  existente,  terá  sua  eficácia  suspensa,  por  conflito  com  a  norma  geral.    

 Esse  estudo  é  importante  para  entender  quando  haverá  choque  vertical  entre  a  norma  geral  federal  de  direito  financeiro  e  a  norma  específica  estadual  de  mesma  matéria.  

 7.2  Estado  federal  Uma  definição  importante  antes  de  todo  o  estudo  do  direito  financeiro  é  a  de  que  “O  Estado  

federal   pressupõe   a   representatividade   dos   Estados   perante   a   União   e   a   divisão   política   das  competências  reservadas  em  nível  constitucional.”.  E  é  nesse  ponto  que  surge  o  problema  do  choque  entre  as  normas  gerais  e  as  específicas.      

 7.3  Leis  federais  e  nacionais    Cabe   lembrar,  primeiramente,  que  as   leis  nacionais   são  aquelas  expedidas  pelo  Congresso  

Nacional,  valem  para  todo  território  nacional,  alcançando  todas  as  pessoas  que  nele  estejam  e  que  são   de   cumprimento   obrigatório   pelos   Estados,  Municípios,   Distrito   Federal   e   Territórios.   Ao   lado  destas   existem   as   leis   federais   que,   apesar   de   editadas   pela   mesma   casa   legislativa,   tem   alcance  restrito  às  pessoas  relacionadas  à  União,  sem  vínculo  com  as  demais  entidades  federais.  O  Estatuto  dos  Funcionários  Públicos  Civis  da  União  é  um  exemplo  disso.  

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 Há  de  precisar  também  que  não  há  hierarquia  entre  leis,  cada  uma  tem  seu  campo  próprio  de  conteúdo  e  de  incidência.  No  caso,  a  lei  nacional  apenas  pode  dispor  sobre  normas  gerais.    Assim,  segundo   RUBENS   GOMES   DE   SOUZA,   parece,   à   primeira   vista,   que   somente   podem   ser   consideradas  “normas  gerais”  aquelas  leis  que  tratarem  igualmente  a  União  e  os  demais  entes  federados  visto  que  qualquer   “norma   geral”   que   atinja   apenas   o   Estado   ou   o   Município   seria   uma   invasão   da  competência  legislativa  institucional  desse  ente  federado  em  matéria  financeira.  

 Por  esse  motivo,  o  conteúdo  de  tais  normas  poderá  atingir  o  que  diga  respeito  ao  âmbito  do  direito  financeiro,  ou  seja,  as  entras  e  receita  originárias,  o  crédito  público,  a  despesa,  o  orçamento,  a  fiscalização   orçamentária   e   financeira,   a   recepção   de   fundos   e   as   formas   de   participação   dos  produtos   arrecadados.   Contudo,   visto   que   ainda   assim   podem   ocorrer   conflitos   verticais   entre   as  normas,  é  necessário  saber  qual  deve  prevalecer.  

 7.4  Princípios.  Classificação    Diz-­‐se,   sinteticamente,   que   princípios   são   generalizações   obtidas   das   regras   do   sistema.  

Assim  se  posiciona  MANOEL  GONÇALVES  FERREIRA  FILHO  quando  afirma  que  as  normas  gerais  não  podem  “mais   do   que   fixar   certos   princípios,   certas   normas   uniformes,   certas   diretrizes”.  A   norma   deverá  atingir  todas  as  entidades  políticas  de  maneira  uniforme.  

 Os  princípios,   aqui   equiparados  à  normas  gerais,   servirão   como   indicadores  específicos  no  âmbito  do  direito  financeiro.  Há  princípios  genéricos,  como,  por  exemplo,  a  Federação  e  a  República  tal  qual  existem  princípios  específicos  a  determinados  grupos  (sobre  funcionários,  por  exemplo).  No  caso   em  estudo,   os   princípios   (normas   gerais)   serão   aqueles   que   devem  atingir   todas   as   unidades  políticas  e  administrativas  do  Estado  federal,  evitando-­‐se  especificidades  locais  ou  regionais.  

   Está  evidente  que  um  governo  não  pode  limitar  a  ação  do  outro.  A  União  não  pode  interferir  nos  Estados,  sob  pena  de  agredir  a  autonomia  que  lhes  é  assegurada.  Logo,  apenas  preceitos  amplos  e  genéricos  poderão  obrigas  às  entidades  federais.    

 Como  ensina  AGUSTIN  GORDILLO,  a  norma  dá  o  limite  da  ação  de  alguém,  enquanto  o  princípio  dá  o  limite.  Sendo  assim,  o  princípio  elimina  a  possibilidade  de  edição  de  outras  normas  gerais  pelos  Estados  e,  ao  mesmo  tempo,  cerceia  o  conteúdo  de  tais  normas.  Valem  as  genéricas,  expedidas  pela  União,  de  âmbito  nacional.  

 CELSO  ANTONIO  sustenta  que  “princípio  é,  por  definição,  mandamento  nuclear  de  um  sistema,  verdadeiro  alicerce  dele,  disposição  fundamental  que  se  irradia  sobre  diferentes  normas  compondo-­‐lhes   o   espírito   e   servindo   de   critério   para   sua   exata   compreensão   e   inteligência   exatamente   por  definir   a   lógica   e   a   racionalidade   do   sistema   normativo,   no   que   lhe   confere   a   tônica   que   lhe   dá  sentido  harmônico”.  Diz-­‐se  também  que  são  mandamentos  de  otimização.    

 OBSERVAÇÃO:  Daqui  pra   frente  a  maior  parte  é  matéria  de  Direitos  Fundamentais,  porém,  pode   ser   interessante   ler   isso.  Contudo,  quem  se   sentir   à   vontade   sobre   fundamentais  pode  pular  essa  parte.  

 Um  bom  critério  para  classificação  dos  princípios  é  o  da  gravidade  da  lesão  à  ordem  jurídica.  Daí   se   falar   em   princípios   fundamentais   e   estes   estariam   acolhidos   nos   grandes   diplomas  internacionais  de  amparo  aos  direitos  humanos.  

 Na   sequência,   pode-­‐se   falar   em   princípios   fundamentais   do   direito   brasileiro   (direitos   de  primeira   geração   ou   prima   facie)   que   são   explicitados   no   ordenamento   positivo   brasileiro,   como  individuais  e  coletivos,  que  se  encontram  reunidos  no  art.  5º  e  em  outros  dispositivos  esparsos,  como  a  dignidade  da  pessoa  humana  (inciso  II  do  art.  4º).  Estes  garantem  o  indivíduo  antes  de  mais  nada.  É  um  sobre-­‐princípio,  que  não  pode  ser  sequer,  objeto  de  emenda  constitucional  (inciso  IV  do  §4º  do  art.  60).  Há  os  direitos  políticos,  rotulados  de  segunda  geração,  tais  como  previstos  nos  arts.  14  a  16  e  inciso  II  e  V  do  art.  1º  da  CF  (também  protegidos  como  cláusulas  pétreas).  Por  fim,  os  de  terceira  geração,  que  são  os  direitos  sociais  (arts.  6º-­‐11,  da  CF).  

 Seguem-­‐se  os  princípios  de  asseguramento  da  ordem  constitucional,   tais  como  a  soberania  (inciso   I  do  art.  4º),  a   federação   (art.  1º)  e  a   república   (art.  1º),  a   independência  nacional   (art.  1º),  igualdade   entre   Estados   (inciso   V   do   art.   4º),   todos   alcançados   pela   imutabilidade   conferida   pelos  incisos  I  e  III  do  §4º  do  art.  60.  

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 Existem  os  princípios  de  subsistência  dos  Estados-­‐membros,  que  garantem  a  federação  (art.  1º,  combinado  com  o  inciso  I  do  §4º  do  art.  60  da  CF).  

 Por   fim,   há   os   princípios   específicos,   que   não   são   estruturais,   mas   localizados.   Temos  princípios  do  processo  civil,  do  direito  privado,  do  direito  administrativo  etc.  

 Nenhum  deles  exclui  a  admissibilidade  dos  chamados  princípios   implícitos   (§2º  do  art.  5º),  que  estão  presentes  em  todos  os  anteriores  e  dão  fecho  e  completude  ao  ordenamento  normativo.  

 Fim  do  momento  Régis  dando  uma  de  Virgílio/Conrado.    

CAPÍTULO  8:  O  REGIME  CONSTITUCIONAL  DO  DIREITO  FINANCEIRO    

 1. Introdução  

A  questão  da  autonomia.  Um  ramo  do  direito  apenas  possui  autonomia  quando  logra  apresentar  um  objeto  que  lhe  seja  próprio,  ou  seja,  uma  parte  seccionada  da  realidade  sobre  a  qual  faz   incidir  um  plexo  de  princípios  e  regras.    

Segundo   Regis,   é   possível   detectar   uma   matéria   própria   que   outorga   significado   didático   de  análise   ao   direito   financeiro.   No   entanto,   não   se   logra   apontar   um   plexo   de   princípios   e   regras  próprios  que  lhe  possam  dar  autonomia  científica.  Para  corroborar  sua  posição,  Regis  cita  raciocínio  de   Alfredo   Augusto   Becker,   segundo   o   qual   a   autonomia   “de   qualquer   ramo   do   direito   positivo   é  sempre  e  unicamente  didática  para,  investigando-­‐se  os  efeitos  jurídicos  resultantes  da  incidência  de  determinado  número  de  regras  jurídicas,  descobrir  a  concatenação  lógica  que  as  reúnem  num  grupo  orgânico  e  que  une  este  grupo  à  totalidade  do  sistema  jurídico”.  

 2. Aspecto  subjetivo  e  objetivo  do  direito  financeiro  

Pela   leitura   da   CF,   especificamente   dos   artigos   que   cuidam   das   competências   dos   entes  federados   (ex.:   arts.   21,   24,   30,   196,   205,   215,   217,   218,   225,   dentre   outros),   vê-­‐se   que   a   eles   é  atribuído   um   conjunto   de   tarefas   a   realizar.   É   este   o   aspecto   subjetivo   do   direito   financeiro.   Por  consequência,   o   mesmo   texto   prevê   a   estrutura   e   meios   para   que   estas   entidades   prestem   tais  atividades.   Daí   nasce   um   complexo   de   princípios   e   normas   que   regem   a   atividade   financeira   do  Estado.  É  este  o  aspecto  objetivo.  

 3. Atividade  financeira  

Para  Regis,  a  atividade  financeira  significa  o  conjunto  das  atividades  do  Estado  e  dos  entes  por  ele  criados  para  a  obtenção  de  receitas  e  realização  de  despesas,  no  cumprimento  de  suas  atividades  essenciais.  

Aliomar  Baleeiro,  por  sua  vez,  entende  que  “a  atividade  financeira  consiste  em  obter,  criar,  gerir  e  despender  o  dinheiro  indispensável  às  necessidades,  cuja  satisfação  o  Estado  assumiu  ou  cometeu  àqueloutras  pessoas  de  direito  público”.    

 4. Princípios  específicos  implícitos  ao  direito  financeiro  

 • Princípio   da   superioridade:   o   interesse   público   prevalece   sempre   que   a   Constituição   não  

ampare,  contra  este,  um  direito  do  cidadão;  • Princípio   da   indisponibilidade   do   interesse   público:   não   pode   o   gestor   público   dispor   dos  

interesses  que  lhe  cabe  cuidar.  A  competência  lhe  é  dada  para  atingir  os  objetivos  que  a  lei  traçou  e  não  para  com  eles  transigir;  

• Princípio   da   impessoalidade:   impede   que   o   servidor   aproveite   sua   atividade   para   fazer  promoção  a  si  próprio;  

• Princípio   da   moralidade:   ornamenta   o   comportamento   do   agente   público,   mas   não   diz  respeito  apenas  aos  servidores  que  cuidam  da  atividade  de  arrecadação;  

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• Princípio  da  publicidade:  busca  a  explicitação  dos  atos  para  propiciar  o  controle;  • Princípio  da  eficiência:  exige  dos  servidores  boa  administração;  • Princípio   da   probidade:   todos   devem   ser   probos   quando   cuidam  dos   interesses   públicos   e  

com  eles  lidam  • Princípio  da   transparência:  decorre  do  princípio  da  publicidade.   Todos  os   servidores   têm  o  

dever  de  ser  sérios  e  demonstrar  que  o  são.  A  transparência  permite  que  sobre  eles  e  sobre  suas  atividades  se  exerça  o  controle.  

Não  se  pode  excluir  qualquer  outro  princípio  que,  eventualmente,  incidir  ou  disciplinar  relações  financeiras.  No  entanto,  não  são  próprios  do  direito  financeiro.  Nem  os  que  foram  mencionados  são  exclusivos.  

 CAP  9-­‐  Entrada  e  Receita  

ENTRADA  E  RECEITA    Tributo  –  ocorre  quando  o  Estado   investe  sobre  o  patrimônio  particular,  prestando  ou  não  

uma  atividade  específica,  mas  sempre  exigindo  uma  quantia  em  dinheiro.  Entrada   –   refere-­‐se   a   todo   ingresso   de   dinheiro   nos   cofres   públicos.   (Ingresso   –   entradas  

provisórias).  As  receitas  provisórias  entram  provisoriamente  nos  cofres  públicos,  mas  depois  devem  ser  

devolvidos   ao   particular   –   depósito   como   garantia   de   proposta   de   licitação.   Se   o   licitante   não  mantiver  o  contrato,  ocorre  perda  do  depósito.  Nesse  caso  esse  depósito  transforma-­‐se  em  receita.  Outros  exemplos:  cauções,  fianças,  empréstimo,  empréstimo  compulsório,  indenizações.  

Receitas  definitivas  –  são  aqueles  ingressos  de  dinheiro  decorrentes  do  poder  constritivo  do  Estado   sobre   o   particular,   sejam   independentes   de   qualquer   atuação   (imposto),   seja   dependente  (taxa),   ou   ainda   em   decorrência   da   realização   de   obras   públicas   (contribuição   de   melhoria).  Conforme  Art.  145  da  CF:  A  União,  os  Estados,  o  Distrito  Federal  e  os  Municípios  poderão  instituir  os  seguintes  tributos:  

I.  impostos;  II.  taxas,  em  razão  do  exercício  do  poder  de  polícia  ou  pela  utilização,  efetiva  ou  III.  potencial,  de  serviços  públicos  específicos  e  divisíveis,  prestados  ao  contribuinte  ou  postos  a  sua  disposição;  III.  contribuição  de  melhoria,  decorrente  de  obras  públicas.    CLASSIFICAÇÃO  DAS  RECEITAS    Sob   o   ângulo   da   periodicidade,   os   autores   classificam   em   receitas   extraordinárias   e  

ordinárias.  As  primeiras  decorrentes  da  iminência  ou  do  caso  de  guerra  extrema  que  motive  o  Estado  a  exigir   impostos  extraordinários,  compreendidos  ou  não  em  sua  competência  tributária,  que  serão  suprimidos  gradativamente,  depois  de  cessada  as  causas  de  sua  criação  -­‐  Art.  154.  A  União  poderá  instituir:  

I.  mediante   lei   complementar,   impostos  não  previstos  no  artigo  anterior,   desde  que   sejam  não   cumulativos   e   não   tenham   fato   gerador   ou   base   de   cálculo   próprios   dos   discriminados   nesta  Constituição;  

II.  na  iminência  ou  no  caso  de  guerra  externa,   impostos  extraordinários,  compreendidos  ou  não  em  sua  competência  tributária,  os  quais  serão  suprimidos,  gradativamente,  cessadas  as  causas  de  sua  criação.  

Em   relação   à   origem   da   receita,   ela   pode   ser   classificada   em   originária,   derivada   e  transferida.  

Receita  originária  –  Decorre  da  exploração,  pelo  Estado,  de   seus  próprios  bens  ou  quando  pode  exercer  a  sua  atividade  sob  o  que  se  denomina  de  direito  público  disponível.  

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Receita  derivada  –  provém  do  constrangimento  sobre  o  patrimônio  particular.  Trata-­‐se  dos  tributos.  Este  se  subdivide  em  impostos,  taxas  e  contribuição  de  melhoria,  conforme  o  art.  145  da  CF.  Ademais,   pode   o   Estado   cobrar   as   denominadas   contribuições   parafiscais   (hoje,   sociais   ou   de  intervenção  no  domínio  econômico  e  de  interesse  das  categorias  profissionais  ou  econômicas  –  art.  149  da  CF).  

Art.  149.  Compete  exclusivamente  à  União  instituir  contribuições  sociais,  de  intervenção  no  domínio  econômico  e  de  interesse  das  categorias  profissionais  ou  econômicas,  como  instrumento  de  sua  atuação  nas  respectivas  áreas,  observado  o  disposto  nos  arts.  146,  III,  e  150,  I  e  III,  e  sem  prejuízo  do  previsto  no  art.  195,  §  6o,  relativamente  às  contribuições  a  que  alude  o  dispositivo.    

§  1°  Os  Estados,  o  Distrito  Federal  e  os  Municípios  instituirão  contribuição,  cobrada  de  seus  servidores,  para  o  custeio,  em  benefício  destes,  do  regime  previdenciário  de  que  trata  o  art.  40,  cuja  alíquota  não  será  inferior  à  da  contribuição  dos  servidores  titulares  de  cargos  efetivos  da  União.  

§  2°  As  contribuições  sociais  e  de   intervenção  no  domínio  econômico  de  que   trata  o  caput  deste  artigo:  

I.  não  incidirão  sobre  as  receitas  decorrentes  de  exportação;  II.  incidirão  também  sobre  a  importação  de  produtos  estrangeiros  ou  serviços;  III.  poderão  ter  alíquotas:  a)  ad  valorem,  tendo  por  base  o  faturamento,  a  receita  bruta  ou  o  valor  da  operação  e,  no  

caso  de  importação,  o  valor  aduaneiro;    b)  específica,  tendo  por  base  a  unidade  de  medida  adotada.  §   3°  A   pessoa   natural   destinatária   das   operações   de   importação   poderá   ser   equiparada   a  

pessoa  jurídica,  na  forma  da  lei.  §  4°  A  lei  definirá  as  hipóteses  em  que  as  contribuições  incidirão  uma  única  vez.  Art.  149-­‐A.  Os  Municípios  e  o  Distrito  Federal  poderão   instituir   contribuição,  na   forma  das  

respectivas  leis,  para  o  custeio  do  serviço  de  iluminação  pública,  observado  o  disposto  no  art.  150,  I  e  III.  

Parágrafo  único.  É  facultada  a  cobrança  da  contribuição  a  que  se  refere  o  caput,  na  fatura  de  consumo  de  energia  elétrica.  

Ademais,   está   incluída   nas   receitas   derivadas   a   cobrança   de   sanções   e   também   do  perdimento  decorrente  de  contrabando,  apreensão  de  armas  de  criminosos  e  etc.  

Resumindo:   a   receita   originária   provém   do   próprio   patrimônio   público   do   Estado   ou   de  relação  disciplinada  de  direito  privado,  enquanto  que  as  derivadas  advêm  do  patrimônio  ou  rendas  dos  particulares.  

Receitas   transferidas   –  embora   provenham  do   patrimônio   particular,   não   são   arrecadadas  pela  entidade  política  que  vai  utilizá-­‐las  (arts.  157  até  162  d  CF)  

Art.  157.  Pertencem  aos  Estados  e  ao  Distrito  Federal:  I.   o   produto   da   arrecadação   do   imposto   da   União   sobre   renda   e   proventos   de   qualquer  

natureza,  incidente  na  fonte  sobre  rendimentos  pagos,  a  qualquer  título,  por  eles,  suas  autarquias  e  pelas  fundações  que  instituírem  e  mantiverem;  

II.  vinte  por  cento  do  produto  da  arrecadação  do  imposto  que  a  União  instituir  no  exercício  da  competência  que  lhe  é  atribuída  pelo  art.  154,  I.  

Art.  158.  Pertencem  aos  Municípios:  I.   o   produto   da   arrecadação   do   imposto   da   União   sobre   renda   e   proventos   de   qualquer  

natureza,  incidente  na  fonte  sobre  rendimentos  pagos,  a  qualquer  título,  por  eles,  suas  autarquias  e  pelas  fundações  que  instituírem  e  mantiverem;  

II.  cinquenta  por  cento  do  produto  da  arrecadação  do  imposto  da  União  sobre  a  propriedade  territorial  rural,  relativamente  aos  imóveis  neles  situados,  cabendo  a  totalidade  na  hipótese  da  opção  a  que  se  refere  o  art.  153,  §  4o,  III;  

III.   cinquenta   por   cento   do   produto   da   arrecadação   do   imposto   do   Estado   sobre   a  propriedade  de  veículos  automotores  licenciados  em  seus  territórios;  

8  |  P á g i n a    

IV.  vinte  e  cinco  por  cento  do  produto  da  arrecadação  do  imposto  do  Estado  sobre  operações  relativas   à   circulação  de  mercadorias   e   sobre  prestações  de   serviços  de   transporte   interestadual   e  intermunicipal  e  de  comunicação.  

Parágrafo  único.  As  parcelas  de  receita  pertencentes  aos  Municípios,  mencionadas  no  inciso  IV,  serão  creditadas  conforme  os  seguintes  critérios:  

I.   três   quartos,   no   mínimo,   na   proporção   do   valor   adicionado   nas   operações   relativas   à  circulação  de  mercadorias  e  nas  prestações  de  serviços,  realizadas  em  seus  territórios;  

II.  até  um  quarto,  de  acordo  com  o  que  dispuser  lei  estadual  ou,  no  caso  dos  Territórios,  lei  federal.  

Art.  159.  A  União  entregará:  I.  do  produto  da  arrecadação  dos  impostos  sobre  renda  e  proventos  de  qualquer  natureza  e  

sobre  produtos  industrializados  quarenta  e  oito  por  cento  na  seguinte  forma:  a)  vinte  e  um  inteiros  e  cinco  décimos  por  cento  ao  Fundo  de  Participação  dos  Estados  e  do  

Distrito  Federal;  b)  vinte  e  dois  inteiros  e  cinco  décimos  por  cento  ao  Fundo  de  Participação  dos  Municípios;  c)   três   por   cento,   para   aplicação   em   programas   de   financiamento   ao   setor   produtivo   das  

Regiões  Norte,  Nordeste  e  Centro-­‐Oeste,  através  de  suas  instituições  financeiras  de  caráter  regional,  de   acordo   com   os   planos   regionais   de   desenvolvimento,   ficando   assegurada   ao   semiárido   do  Nordeste  a  metade  dos  recursos  destinados  à  região,  na  forma  que  a  lei  estabelecer;  

d)  um  por   cento   ao   Fundo  de  Participação  dos  Municípios,   que   será   entregue  no  primeiro  decêndio  do  mês  de  dezembro  de  cada  ano;    

II.  do  produto  da  arrecadação  do  imposto  sobre  produtos  industrializados,  dez  por  cento  aos  Estados  e  ao  Distrito  Federal,  proporcionalmente  ao  valor  das  respectivas  exportações  de  produtos  industrializados.  

III.   do   produto   da   arrecadação   da   contribuição   de   intervenção   no   domínio   econômico  prevista   no   art.   177,   §   4o,   29%   (vinte   e   nove   por   cento)   para   os   Estados   e   o   Distrito   Federal,  distribuídos   na   forma   da   lei,   observada   a   destinação   a   que   se   refere   o   inciso   II,   c,   do   referido  parágrafo.  

§  1o  Para  efeito  de  cálculo  da  entrega  a  ser  efetuada  de  acordo  com  o  previsto  no   inciso   I,  excluir-­‐se-­‐á   a   parcela   da   arrecadação   do   imposto   de   renda   e   proventos   de   qualquer   natureza  pertencente  aos  Estados,  ao  Distrito  Federal  e  aos  Municípios,  nos  termos  do  disposto  nos  arts.  157,  I,  e  158,  I.  

§  2o  A  nenhuma  unidade  federada  poderá  ser  destinada  parcela  superior  a  vinte  por  cento  do   montante   a   que   se   refere   o   inciso   II,   devendo   o   eventual   excedente   ser   distribuído   entre   os  demais  participantes,  mantido,  em  relação  a  esses,  o  critério  de  partilha  nele  estabelecido.  

§  3o  Os  Estados  entregarão  aos  respectivos  Municípios  vinte  e  cinco  por  cento  dos  recursos  que  receberem  nos  termos  do  inciso  II,  observados  os  critérios  estabelecidos  no  art.  158,  parágrafo  único,  I  e  II.  

§  4o  Do  montante  de  recursos  de  que  trata  o  inciso  III  que  cabe  a  cada  Estado,  vinte  e  cinco  por  cento  serão  destinados  aos  seus  Municípios,  na  forma  da  lei  a  que  se  refere  o  mencionado  inciso.  

Art.   160.  É  vedada  a   retenção  ou  qualquer   restrição  à  entrega  e  ao  emprego  dos   recursos  atribuídos,   nesta   Seção,   aos   Estados,   ao   Distrito   Federal   e   aos   Municípios,   neles   compreendidos  adicionais  e  acréscimos  relativos  a  impostos.  

Parágrafo   único.   A   vedação   prevista   neste   artigo   não   impede   a   União   e   os   Estados   de  condicionarem  a  entrega  de  recursos:  

I.  ao  pagamento  de  seus  créditos,  inclusive  de  suas  autarquias;  II.  ao  cumprimento  do  disposto  no  art.  198,  §  2o,  incisos  II  e  III.  Art.  161.  Cabe  à  lei  complementar:  I.  definir  valor  adicionado  para  fins  do  disposto  no  art.  158,  parágrafo  único,  I;  II.  estabelecer  normas  sobre  a  entrega  dos  recursos  de  que  trata  o  art.  159,  especialmente  

sobre  os  critérios  de  rateio  dos  fundos  previstos  em  seu  inciso  I,  objetivando  promover  o  equilíbrio  sócio  econômico  entre  Estados  e  entre  Municípios;  

9  |  P á g i n a    

III.  dispor  sobre  o  acompanhamento,  pelos  beneficiários,  do  cálculo  das  quotas  e  da  liberação  das  participações  previstas  nos  arts.  157,  158  e  159.  

Parágrafo  único.  O  Tribunal  de  Contas  da  União  efetuará  o  cálculo  das  quotas  referentes  aos  fundos  de  participação  a  que  alude  o  inciso  II.  

Art.  162.  A  União,  os  Estados,  o  Distrito  Federal  e  os  Municípios  divulgarão,  até  o  último  dia  do   mês   subsequente   ao   da   arrecadação,   os   montantes   de   cada   um   dos   tributos   arrecadados,   os  recursos   recebidos,  os  valores  de  origem  tributária  entregues  e  a  entregar  e  a  expressão  numérica  dos  critérios  de  rateio.  

Parágrafo   único.   Os   dados   divulgados   pela   União   serão   discriminados   por   Estado   e   por  Município;  os  dos  Estados,  por  Município.  

Resumindo:    

 MOVIMENTOS  DE  CAIXA    Os  movimentos   de   caixa   constituem   em   entradas   provisórias,   isto   é,   ingressam   nos   cofres  

públicos   por   alguma   razão   jurídica,   mas   nele   não   permanece,   devendo   o   estado   restituir   seu  montante     quem  de   direito,   ou   há  mera   troca   de   valores.   Não   se   pode   falar   que   haja   lucro.   Se   o  Estado  adquiriu  um  bem,  despendeu  dinheiro  e,  pois,  contabilmente,  não  há  aumento  nem  redução  patrimonial.  Caso  haja  lucro  na  alienação  pode-­‐se  dizer  que  houve  receita.  Em  tese,  todavia,  houve  

 Movimento  de  caixa  (entradas  com  destino  

de  saída)      

Entradas  ou  ingressos   Receitas  (entradas  definitivas)  

ORIGINÁRIAS  (não  tributárias  decorrentes  de  relações  de  direito  privado  e  de  direito  público  disponível)  

Alienações  –  compras  –  empréstimos  –  

restituições  –  cauções  –  fianças  –  depósitos  –  

indenizações  –  empréstimo  

compulsório  –  etc.  Doações  –  legados  –  bens  –  vacantes  –  uso  de  bens  públicos  –  preço  –  extensão  –  

descoberta  –  prescrição  aquisitiva  –  advindas  de  empresas  

estatais  

DERIVADAS  (tributárias  ou  da  relação  de  direito  público)  

Tributos  (impostos,  taxas,  contribuição  de  

melhoria  e  empréstimo  

compulsório)  –  penalidades  –  

reparações  de  guerra  –  perdimento  –  etc.  

TRANSFERIDAS  

-­‐  Tributárias  -­‐  Não  Tributárias  (petróleo  e  outros  

recursos)  -­‐  Voluntárias  

10  |  P á g i n a    

mero  movimento  de  caixa.  Portanto,  não  pode  dispor  das  quantias  como  se  suas   fossem,  uma  vez  que  devem  ser  restituídas  tão  logo  superado  o  motivo  que  as  ensejou.  

 RECEITAS  ORIGINÁRIAS    Trata-­‐se   de   entradas   advindas   do   patrimônio   do   Estado   (independentemente   de   ser  

disponível,  pois  assim  não  podem  ser  qualificadas  as  ruas  e  praças  públicas,  onde  se  permite  o  uso  de  bem  comum  do  povo)  constituindo-­‐se  em  preços.  Este,  pois,  podem  advir  de  relações  obrigacionais  de  direito  privado  ou  de  direito  público.  

 RECEITAS  TRANSFERIDAS    São  aquelas  receitas  que  são  arrecadadas  pela  pessoa  jurídica  competente  para  a  tributação,  

mais  a  ela  não  pertence.  Há   receitas   tributárias   obrigatórias,   cujo   titular   da   arrecadação   não   é,   necessariamente,   o  

titular  do  tributo.  A  este  pertence  a  titularidade,  seja  para  permanecer  com  a  maior  parte,  seja  para  repassá-­‐lo  aos  demais  entes   federativos,  de  acordo  com  a  partilha   feita  na  Constituição.  Não  pode  reter   o   produto   arrecadado,   nem  deixar   de   repassar   às   unidades   federativas,   salvo   para   solver   os  débitos  com  a  União  –  art.  167,  parágrafo  4°.  

Além  disso,   há   as   receitas   tributárias  voluntárias   –   receitas   que   as   entidades  menores   vão  buscar   junto   às   maiores,   a   título   de   ajuda.   É   o   que   se   denomina   de   transferência   corrente.   São  dotações   às   quais   não   corresponde   uma   contraprestação   e   podem   ocorrer   entre   as   unidades  federadas.    

CAP  10  -­‐  Receitas  Públicas  Tributárias    As  Receitas  Públicas  tributárias  referem-­‐se  àquelas  constantes  no  art.  145  da  CF:  “Art.   145.   A   União,   os   Estados,   o   Distrito   Federal   e   os   Municípios   poderão   instituir   os  

seguintes  tributos:    I. impostos;    II. taxas,   em   razão   do   exercício   do   poder   de   polícia   ou   pela   utilização,   efetiva   ou  

potencial,   de   serviços   públicos   específicos   e   divisíveis,   prestados   ao   contribuinte   ou  postos  a  sua  disposição;    

III. contribuição  de  melhoria,  decorrente  de  obras  públicas”.    COMPETÊNCIA  TRIBUTÁRIA.  CAPACIDADE    Trata-­‐se  da  aptidão  de   instituir  tributos,  dada  a  um  dos  entes  federados,  conforme  prevê  a  

Constituição   Federal.   O   critério   na   repartição   tributária   decorre   da   vontade   da   política   do  constituinte.    

Efetuada   a   partilha,   deve   haver   o   exercício   da   competência,   ou   seja,   a   instituição   dos  tributos,  que  se  realiza  por  meio  de  leis,  obedecendo  aos  limites  da  CF,  efetuando-­‐se  a  arrecadação.    

É   importante   destacar   que   o   não   exercício   da   competência   tributária   por   parte   de   uma  entidade  política  não  a  transfere  a  outra,  visto  que  o  exercício  é  indelegável  e  intransferível.  O  que  se  pode  transferir  é  a  atribuição  de  arrecadar  ou  fiscalizar,  mas  jamais  a    de  instituir  um  tributo.  

A  capacidade  é  a  aptidão  para  figurar  no  polo  ativo  da  relação  tributária.  Ela  distingue-­‐se  da  competência,   porque   a   competência   é   a   aptidão   para   instituir   ou   criar   tributo,   enquanto   que   a  capacidade   é   mera   perspectiva   de   figurar   no   polo   ativo   da   relação   jurídico-­‐tributária,   exigindo   o  pagamento  do  tributo.  

 TRIBUTO  

11  |  P á g i n a    

 Geraldo  Ataliba  –  Tributo  é  a  obrigação  jurídica  pecuniária,  ex  lege,  que  não  se  constitui  em  

sanção   de   ato   ilícito,   cujo   sujeito   ativo   é   uma   pessoa   pública   (ou   delegado   por   lei   desta),   e   cujo  sujeito   passivo   é   alguém   nessa   situação   posto   pela   vontade   da   lei,   obedecidos   os   desígnios  constitucionais.  

 PRINCÍPIOS  TRIBUTÁRIOS    Princípio  da  legalidade  –  art.  150,  I  da  CF:  Sem  prejuízo  de  outras  garantias  asseguradas  ao  

contribuinte,  é  vedado  à  União,  aos  Estados,  ao  Distrito  Federal  e  aos  Municípios:    I.  exigir  ou  aumentar  tributo  sem  lei  que  o  estabeleça.  Significa  que  a  instituição  ou  aumento  do  tributo  apenas  decorre  de  lei,  ressalvados  casos  de  

medida  provisória.    Princípio  da  igualdade  dos  contribuintes  –  art.  150,  II  da  CF:    II.   instituir   tratamento   desigual   entre   contribuintes   que   se   encontrem   em   situação  

equivalente,   proibida   qualquer   distinção   em   razão   de   ocupação   profissional   ou   função   por   eles  exercida,  independentemente  da  denominação  jurídica  dos  rendimentos,  títulos  ou  direitos.  

Assim,  é  vedada  qualquer  distinção  em  razão  da  ocupação  profissional  ou  função.    Princípio  da  prévia  existência  da  norma   (inadmissibilidade  da   retroação)  –  Não  é  possível  

fazer  incidir  exigência  tributaria  antes  da  existência  da  norma  que  a  tenha  instituído  ou  aumentado.  Desse  princípio  decorre  o  da  tipicidade,  ou  seja,  a  hipótese  de  incidência  tributária  deve  conter  todos  seus  elementos,  o  que  torna  típico  o  tributo.  

 Princípio  da  anterioridade  –  art.  150,  II,  b  da  CF:  III.  cobrar  tributos:  b)   no   mesmo   exercício   financeiro   em   que   haja   sido   publicada   a   lei   que   os   instituiu   ou  

aumentou.  Dessa   forma,   não   se   pode   exigir   tributo   nem   aumentar   que   possa   ser   exigido   no   mesmo  

exercício  em  que  foi  instituído  ou  aumentado.  Essa  regra  não  se  aplica  aos  produtos  de  importação,  exportação,  produtos  industrializados  e  operações  de  crédito,  câmbio  e  seguros  (art  153,  I,  II,  IV  e  IV  da   CF),   ou   no   caso   de   guerra   iminente   (art.   154,   II   da   CF)   e   no   caso   de   despesas   de   calamidade  pública  e  guerra  externa  ou  sua  iminência  (art.  148,  I  da  CF).  

 Princípio  do  não  confisco  –  art.  150,  IV  da  CF:  IV.  utilizar  tributo  com  efeito  de  confisco.  Significa   que   o   montante   do   tributo   não   pode   ser   de   tal   forma   que   imponha   o   não  

pagamento,   pela   insuficiência   de   capacidade   contributiva   ou   que,   ao   longo   do   tempo,   implique   a  tomada  de  qualquer  bem  por  parte  do  Estado.  

 Princípio  da  liberdade  de  pessoas  e  bens  –  art.  150,  V  da  CF:  V.  estabelecer   limitações  ao  tráfego  de  pessoas  ou  bens  por  meio  de  tributos   interestaduais  

ou  intermunicipais,  ressalvada  a  cobrança  de  pedágio  pela  utilização  de  vias  conservadas  pelo  poder  público.  

 Princípio  da  capacidade  contributiva  –  cada  um  deve  pagar  o  imposto  de  acordo  com  a  sua  

riqueza,   o   que   implica   que   cada   um   deve   pagar   tributos   correspondentes   a   sua   capacidade  econômica.   No   entanto,   no   Brasil   essa   norma   não   é   respeitada,   tendo   em   vista   que   o   tributo   é  cobrado  da  renda,  que  se  dá  na  fonte.  

 PRINCÍPIOS  DECORRENTES  DO  PRINCÍPIO  FEDERATIVO  

12  |  P á g i n a    

 Princípio  da  uniformidade  –  art.  151,  I  da  CF:  Art.  151.  É  vedado  à  União:  I.   instituir   tributo   que   não   seja   uniforme   em   todo   o   território   nacional   ou   que   implique  

distinção  ou  preferência  em  relação  a  Estado,  ao  Distrito  Federal  ou  a  Município,  em  detrimento  de  outro,   admitida   a   concessão   de   incentivos   fiscais   destinados   a   promover   o   equilíbrio   do  desenvolvimento  socioeconômico  entre  as  diferentes  regiões  do  País.  

Significa  que  não  há  possibilidade  de  dar  preferência  ou  distinção  a  qualquer  pessoa  ou  bem  em  relação  ao  Estado,  DF  ou  Município,  em  prejuízo  do  outro.  O  que  se  admite  são  incentivos  fiscais  –  para  os  quais  à  restrições  previstas  na  LRF.  

 Princípio  da  intributabilidade  das  obrigações  da  dívida  pública  dos  demais  entes  federados,  

bem  como  da  remuneração  e  os  proventos  dos  respectivos  agentes  públicos,  em  níveis  superiores  ao  que  fixar  para  suas  obrigações  e  seus  agentes  –  art.  151,  II  da  CF:  

II.   tributar   a   renda   das   obrigações   da   dívida   pública   dos   Estados,   do  Distrito   Federal   e   dos  Municípios,   bem   como   a   remuneração   e   os   proventos   dos   respectivos   agentes   públicos,   em   níveis  superiores  aos  que  fixar  para  suas  obrigações  e  para  seus  agentes  

 Por  fim,  a  CF  proíbe  que  Estado,  DF  ou  Município  estabeleça  diferença  tributária  entre  bens  e  

serviços,  de  qualquer  natureza,  em  razão  de  sua  procedência  ou  destino  –  art.  152.    ESPÉCIES  TRIBUTÁRIAS    IMPOSTO    Trata-­‐se   de   uma   espécie   de   tributo   que   independe   de   uma   atividade   do   Estado.   Assim,   a  

obrigação  tributária  nasce  independentemente  de  qualquer  atividade  que  o  Estado  tenha  prestado.  A  CF  reparte  os  impostos  em  três  esferas  federais:  Impostos  da  União  -­‐  Art.  153.  Compete  à  União  instituir  impostos  sobre:    I.  importação  de  produtos  estrangeiros;    II.  exportação,  para  o  exterior,  de  produtos  nacionais  ou  nacionalizados;    III.  renda  e  proventos  de  qualquer  natureza;    IV.  produtos  industrializados;    V.  operações  de  crédito,  câmbio  e  seguro,  ou  relativas  a  títulos  ou  valores  mobiliários;    VI.  propriedade  territorial  rural;    VII.  grandes  fortunas,  nos  termos  de  lei  complementar.    Impostos   dos   Estados   e   do  Distrito   Federal   -­‐   Art.   155.   Compete   aos   Estados   e   ao  Distrito  

Federal  instituir  impostos  sobre:    I.  transmissão  causa  mortis  e  doação,  de  quaisquer  bens  ou  direitos  (ITCMD);    II.   operações   relativas   à   circulação   de   mercadorias   e   sobre   prestações   de   serviços   de  

transporte  interestadual  e  intermunicipal  e  de  comunicação,  ainda  que  as  operações  e  as  prestações  se  iniciem  no  exterior  (ICMS);  

III.  propriedade  de  veículos  automotores  (IPVA).  Impostos  dos  Municípios  -­‐  Art.  156.  Compete  aos  Municípios  instituir  impostos  sobre:    I.  propriedade  predial  e  territorial  urbana  (IPTU);    II.  transmissão  inter  vivos,  a  qualquer  título,  por  ato  oneroso,  de  bens  imóveis,  por  natureza  

ou   acessão   física,   e   de   direitos   reais   sobre   imóveis,   exceto   os   de   garantia,   bem   como   cessão   de  direitos  a  sua  aquisição  (ITBI)  

III.   serviços   de   qualquer   natureza,   não   compreendidos   no   art.   155,   II,   definidos   em   lei  complementar  (ISS).  

Tendo   em   vista   o   aspecto   da   incidência,   os   tributos   podem   ser   direitos   que   alcançam  situações   permanentes   (como   o   Imposto   de   Renda),   ou   indiretos,   que   incidem   sobre   a   situação  

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instantânea  e   suportados  por   terceiros   (como  na   compra  de  uma  mercadoria   –  o   contribuinte  é  o  comprador,  mas  quem  paga  o  imposto  é  o  comerciante).  

Podem  ser  os  impostos  reais  –  levam  em  conta  a  matéria  tributária;  ou  pessoais,  que  buscam  as  condições  pessoais  do  contribuinte.  

Além   disso,   fala-­‐se   em   impostos   fixos   –   um   valor   certo   (como   no   ISS);   proporcionais   –   a  alíquota  observa  a  base  de  cálculo  (como  no  ICMS);  ou  progressivos  –  a  alíquota  é  estabelecida  em  porcentagens  variáveis  (como  no  IR).  

A  enumeração  dos   impostos  é  exaustiva,  ou  seja,  não  há  como   instituir  outros,   salvo  em  caso  de  Emenda  à  Constituição.  

 TAXAS    A  taxa  (art.  145,  II  da  CF)  é  um  tributo  que  depende  de  uma  atividade  do  Estado.  Elas  podem  

ser  cobradas  em  razão  do  poder  de  polícia  e  da  prestação  efetiva  ou  potencial  do  serviço  público,  específico  e  divisível.  São  duas  as  taxas:  a  de  polícia  e  a  de  serviço.  

Nas  taxas  de  polícia  não  se  pode  cobrar  pela  atividade  potencial  do  Estado,  diferente  do  que  ocorre  nas  taxas  de  serviço.    

O   poder   de   polícia   impõe   limitações   ao   direito   de   liberdade   e   propriedade.   Já   as   taxas   de  serviços   pressupõe   a   mensuração   da   atividade   prestada.   Ela   decorre   da   prestação   de   um   serviço  específico  e  divisível  (uma  comodidade).  

Se   o   serviço   é   prestado   pelo   Estado   trata-­‐se   de   uma   taxa.   Agora,   se   um   serviço   público   é  transferido  à   terceiros,  através  de  concessão,   fala-­‐se  em  preço   (art.  175  da  CF   -­‐   Incumbe  ao  poder  público,  na  forma  da  lei,  diretamente  ou  sob  regime  de  concessão  ou  permissão,  sempre  através  de  licitação,  a  prestação  de  serviços  públicos).  

Diferente  dos  impostos,  as  taxas  não  estão  todas  previstas  na  CF.  Na  medida  em  que  nascem  novas  atividades  e  o  Estado  as   reclama   surgem  as  novas   taxas.  No  entanto,   a   taxa  não  pode   ter  a  mesma  base  de  cálculo  ou  fato  gerador  idêntico  aos  que  correspondam  os  impostos.  

 CONTRIBUIÇÃO  DE  MELHORIA    Ele   é   instituída   para   fazer   face   a   um   custo   de   obras   públicas   de   que   decorra   valorização  

imobiliária,  tendo  como  limite  total  a  despesa  realizada  e  como  limite  individual  o  acréscimo  de  valor  que  da  obra  resultar  para  cada  imóvel  beneficiado.    

Três  são  os  aspectos  imprescindíveis  para  caracterização  da  contribuição  de  melhoria:  I.  Existência  de  uma  obra;  II.  Desta  obra  deve  resultar  algum  benefício  ou  melhoria  ao  imóvel;  III.  Os  limites  da  cobrança  são  –  o  valor  do  acréscimo  e  o  custo  da  obra.    EMPRÉSTIMO  COMPULSÓRIO    Segundo  o  STF,  o  empréstimo  compulsório  é  uma  espécie  de  tributo.  Art.  148.  A  União,  mediante  lei  complementar,  poderá  instituir  empréstimos  compulsórios:    I.   para   atender   a   despesas   extraordinárias,   decorrentes   de   calamidade   pública,   de   guerra  

externa  ou  sua  iminência;    II.   no   caso   de   investimento   público   de   caráter   urgente   e   de   relevante   interesse   nacional,  

observado  o  disposto  no  art.  150,  III,  b.       CAPÍTULO  11    -­‐  TEORIA  DOS  PREÇOS  -­‐  RÉGIS  afasta  qualquer  qualificação  dos  preços:  Não  há,  em  direito,  preços  privados,  quase-­‐

privados  ou  públicos.  Essas  classificações  foram  teorizadas  pelas  ciências  das  finanças,  independente  do  que  o  ordenamento  normativo  considera  como  preços.  

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-­‐  Para  os  juristas  interessam  as  significações  jurídicas  de  preço,  seus  efeitos  e  a  forma  como  o  ordenamento  recepcionou  esses  significados  em  suas  normas.  

-­‐  PREÇO:  entrada  que  advém  de  um  relacionamento  privado,  embora  possa  estar  do  outro  lado   do   vínculo   jurídico   o   Estado   ou   direito   disponível   pertencente   ao   Poder   Público.   O   que   vai  ensejar  a  cobrança  advém  de  um  relacionamento  fundado  em  permissão  ou  concessão  de  serviço,  calcado  no  direito  privado  ou  quando  o  Poder  Público  utiliza  seus  próprios  bens  para  auferir  renda.  O  Estado  aufere  preços  sem  qualquer  qualificação.  

**Taxa  ou  preço  político:  ocorre  quando  o  Estado,  não  pretendendo  aumentar  seu  valor  ao  nível   real,   subsidia   a   empresa,   para   que   o   montante   da   passagem   não   onere   excessivamente   o  trabalhador.  (Passagem  de  transporte  coletivo,  selos  dos  correios).  

-­‐  Os  preços  não  estão  adstritos  à  rigidez  dos  princípios  da  legalidade  e  da  anterioridade.  -­‐  Preço:  é  o  que  se  cobra  por  determinados  serviços  públicos.  -­‐   São   contraprestações   relacionadas   com  prestações  de   caráter  econômico,   realizadas  pelo  

Estado,   isto   é,   prestações   que  proporcionam  ao   co-­‐contratante   uma   vantagem  ou  proveito   e   uma  utilidade   que   leva   o   usuário   a   demandar   voluntariamente   o   bem   ou   o   serviço   e   a   prestar   seu  consentimento  para  pagar  um  preço.  

Limites   do   Estado   na   fixação   do   preço:   proteção,   amparo   ao   particular.   Regras   que  disciplinam   os   comportamentos,   tornando-­‐os   rígidos   na   fixação   dos   lindes   de   agressão   à  individualidade  do  cidadão.  

-­‐  Preço  ≠  taxa  Preço:   limites  no   interior  do  mercado   (mercado  e  Estado   fixam  preços   -­‐  Há   intervenção  do  

Estado);   aferível   de   acordo   com   as   regras   de   mercado,   flutuando   ao   sabor   das   convivências,   das  regras  de  oferta  e  procura,  dos  interesses  em  jogo,  dos  esquemas  sócio-­‐político-­‐econômicos  vigentes  na  sociedade.  (Direito  Privado).  Serviços  facultativos:  só  paga  quando  usa  ou  adquire.  Serviço  público  específico  e  divisível  com  concessão  ou  permissão.  Maior  elasticidade.  

Taxa:   limites   na   Constituição;   subordina-­‐se   aos   limites   do   direito   tributário   e   a   seus  princípios,  depende  de  lei  e  sujeita-­‐se  ao  princípio  da  anterioridade.  (Direito  Público).    Dispensam  a  utilização   efetiva:   é   necessário   que   os   serviços   se   encontrem   à   disposição   dos   usuários.   Serviço  público  específico  e  divisível.  Maior  rigidez.  

                                               -­‐  Tributo  que  se  estabelece  expressamente  por   lei  a   favor  do  Estado  ou  outro  ente  público  e  exigível  quando  se  presta  um  determinado  serviço,  sendo  o  prestatário  o  obrigado  ao  pagamento  do  tributo.  

 Poder,  dever,  direito,  obrigação  

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-­‐  Poder  e  dever   representam  situações   jurídicas.  Não   se  exaurem  e  não   se  extinguem  pelo  exercício,   possuindo   caráter   estável   e   permanente,   podendo   ser   fonte   ou   causa   de   uma   série  indefinida  de  relações.  

-­‐  Situação   jurídica:  é  genérica,  não  se  esgota,  não  diz   respeito  a  objeto  especifico,  não  tem  correlata  obrigação,  é  prévia  à  relação  decorrencial,  é  órgão  emanador  que  possui  força  imperativa.  

-­‐  Direito  e  obrigação  se  extinguem  tanto  pelo  cumprimento  espontâneo  como  pela  perda  do  objeto  ou  ainda  pelo  reconhecimento  e  satisfação  da  pretensão  através  do  Poder  Judiciário.  

-­‐  O  serviço  público  é  dever  do  Estado.  Não  há  opção   legislativa  para   instituir   taxa  ou  exigir  preços  por  atividades  obrigatórias  que   tem  que  prestar.  A  única  alternativa  prevista  é  o   fato  de  se  admitir  que  serviços  públicos  possam  ser  prestados  mediante  permissão  ou  concessão  (art  175  CF).  

 CAP  12:  RECEITAS  PÚBLICAS  NÃO  TRIBUTÁRIAS  

 Considerações  preliminares  

 As  receitas  podem  ser  classificadas  como:  

 • Originárias:  quando  decorrem  da  exploração,  pelo  Estado,  de  seus  próprios  bens  ou  quando  

provenientes  de  relações  de  direito  público  disponível;    

• Derivadas:   quando   provém   do   constrangimento   sobre   o   patrimônio   do   particular.   São  compostas   por   um   gênero,   o   tributo,   de   que   são   espécies   taxa,   imposto,   contribuição   de  melhoria  e  as  contribuições  parafiscais.    

• Transferidas:   constituem   entradas   definitivas   cuja   competência   cabe   a   um   ente   federado  sem   que,   todavia,   este   as   utilize.   As   receitas   arrecadadas   por   este   ente   devem   ser  transferidas  aos  demais,  no  termos  dos  arts.  157  a  162  da  CF.  

 Posto   isso,   podemos  definir   as   receitas  públicas  não   tributárias   como   receitas  originárias,   uma  

vez   que   advém   da   exploração   dos   bens   públicos,   excluindo   as   duas   últimas   espécies   (derivadas   e  transferidas).    1.          O  patrimônio  da  União:    

O   Estado   pode   utilizar   seu   patrimônio   imobiliário   para   obtenção   de   renda   mediante   as  cessões  de  uso.  Nestes  casos,  cuida-­‐se  de  preço.    

Cessões  de  uso:    

(i) Concessão  de  uso:  tem  caráter  contratual  e  ocorre  quando  a  Administração  transfere  o  uso   de   terreno   a   particular,   como   direito   resolúvel,   isto   é,   o   particular   se   investe   na  posse  exclusiva  de  bem  dominial1  (ex.:  minas,  terrenos  de  marinha,  áreas  aeroportuárias,  etc.).    

(ii) Permissão  de  uso:  trata-­‐se  de  um  ato  discricionário  e  precário  (ato  negocial  e  revogável),  que  não  gera  direitos  reais,  pelo  qual  se  autoriza  alguém  a  utilizar  um  bem  público,  com  base   no   interesse   coletivo   (ex.:   mercado   público,   área   de   instalação   de   feirantes,  estacionamento  de  táxi,  etc.).    

                                                                                                                           1  Ver  art.  99  do  Código  Civil  2  Ver  art.  173  da  CF/88  3  Ver  art.  205  da  CF/88.  4  RDA  111/96  

1  Ver  art.  99  do  Código  Civil  

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(iii) Autorização  de  uso:  é  um  ato  unilateral  e  precário  pelo  qual  se  investe  alguém  na  prática  de  determinada  atividade  individual  em  um  bem  público  (ex.:  retirada  de  água  de  fonte  pública).  

 A   fim   de   obter   renda,   pode   também   o   Poder   Público   alienar   seus   bens.   Em   regra,   os   bens  

públicos   gozam   de   inalienabilidade,   imprescritibilidade   e   impenhorabilidade.   Todavia,   uma   vez  desafetados  do  uso  comum  e  especial  (art.  99  do  CC,  incisos  I  e  II),  caem  na  categoria  de  dominiais  podendo,   então,   ocorrer   sua   venda.   Quando   se   tratar   de   bens   imóveis,   aplica-­‐se   o   disposto   na  L9636/98  (arts.  23  e  24);  se  forem  móveis  utiliza-­‐se  a  L8666/93  (art.  17).  Em  qualquer  caso,  cuida-­‐se  de  preço,  obtido  mediante  aferição  no  mercado.      

Tanto  quanto  a  venda   resulta  em  preço,  de   igual  maneira,   as  demais   formas  de  exploração  do  patrimônio  público,  que,  ao  lado  de  serem  entradas  originárias,  resultam  sempre  em  preço.      

Em   relação   ao   direito   de   propriedade   exercido   pelo   Poder   Público   e   a   afetação   de   seus   bens,  veremos  mais  detalhes  na  sequência.    1.1.        Direito  de  propriedade:    

Não  há  um  bem  público  que  não  esteja  vinculado  a  um  objetivo  especial  ou  público.  É  o  que  se  denomina   “propriedade   afetada”.   Nem   se   pode   subtrair   do   domínio   público   as   características   de  inalienabilidade  e   imprescritibilidade.  Pelo  mesmo  princípio,  pode-­‐se  entrever  a  desafetação   como  aspecto  inverso  da  destinação,  tornado  livre  o  bem  para  comércio.      

A   relação   que   se   forma,   pois,   entre   o   Poder   Público   e   seus   bens   é   de   propriedade.   Não   é  propriedade  regida  pelo  direito  privado,  mas  o  que  se  denomina  propriedade  administrativa,  o  que  lhe  dá  o  direito  de  dela  retirar  as  utilidades  econômicas.    1.2.        Privatização:  

 Regis  adota  posição  peculiar  em  relação  a  esse  tema.  Para  o  autor,  o  Estado  brasileiro,  ao  longo  

dos  anos,  deixou  de  adotar  o  regime  capitalista  tal  como  determinaram  as  diversas  Constituições  (art.  163  da  CF/67  com  a  EC1/69,  e  arts.  170  c/c  173,  ambos  da  CF/88),  passando  a  intervir,  decisivamente,  na  economia.  De  instrumento  de  estímulo  e  apoio  ao  desenvolvimento  nacional,  passou  o  Estado  a  ser  seu  propulsor  quase  exclusivo.  De  agente  de  incremento,  tornou-­‐se  produtor.    

Caracterizou-­‐se,  então,  uma  distorção  do  Estado  liberal-­‐burguês,  passando  o  Poder  Público  a  dominar  a  economia,  contrariamente  ao  que  lhe  determinou  a  Constituição2.  Criaram-­‐se  estatais  sem  o  menor  controle,  todas  destinadas  ao  processo  produtivo,  mas  a  má  gestão  e  a  falta  de  meios  eficazes  de  controle  levaram  ao  descompasso  completo  entre  os  objetivos  do  Estado  e  à  interferência  indevida  na  economia;  a  corrupção  dá  lugar  ao  desperdício,  fazendo-­‐se  necessária  a  injeção  de  recursos  do  Estado,  como  subsídio,  fazendo  sangrar  os  cofres  públicos;  frequentemente  empréstimos  nacionais  e  internacionais  faziam  horrorosas  sangrias  no  Erário,  sempre  em  detrimento  dos  interesses  maiores  do  Estado  e  normalmente  em  benefício  de  interesses  escusos  de  administradores  incompetentes  e  corruptos.    

Chegou-­‐se  a  tal  ponto,  que  era  necessária  a  privatização,  palavra  que  chegou  com  a  chamada  modernização  do  Estado.  Na  verdade,  não  se  cuida  de  modernização,  mas  apenas  e  tão  somente,  trata-­‐se  de  cumprir  o  que  já  estava  no  texto  do  ordenamento  normativo,  pois,  até  então,  o  que  

                                                                                                                         2  Ver  art.  173  da  CF/88  

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ocorreu  foi  que  os  órgãos  de  controle,  controle  não  tinham;  aqueles  que  deveriam  zelar  pelo  interesse  público,  não  o  faziam.  

Em  outros   termos,  o   rótulo  de  modernização   (privatização)  do  Estado  outra   coisa  não   significa  senão  trazer  o  Estado  para  dentro  das  balizas  do  permitido  constitucionalmente  (art.  173).  O  Estado  deve   apenas   atuar   na   fiscalização,   incentivo   e   planejamento   do   setor   privado   (art.   174).  O   que   se  pode  criticar  é  a  forma  como  essa  “modernização”  foi  feita,  com  a  dilapidação  do  patrimônio  público,  encarnada  pela   alienação   inconsequente  e  desordenada  das  empresas  estatais,   sem  que  houvesse  um  plano   apropriado  para   a   amortização  da  dívida  pública   ou   investimentos   em  outras   empresas,  para  recuperá-­‐las  ou  adequá-­‐las  aos  planos  econômicos  do  governo.  

 Com  a  privatização,  dá  o  Estado  origem  ao  ingresso  de  receitas  originárias.  

2. Uso  de  bem  público.  A  chamada  “zona  azul”:  

Geraldo  Ataliba  entende  que  não  se  pode  cobrar  taxa  pelo  simples  uso  de  bem  público.  Já  julgou  o  STF  que  “é  preço  público  e  não  taxa  a  quantia  cobrada  para  a  manutenção  e  conservação  da  estação  rodoviária”.  Regis  é  adepto  dessa  posição.  Para  o  autor,  a  zona  azul  é  preço.  Não  pode  ser  taxa,  pois  esta  só  pode  ser  cobrada  em  decorrência  da  prestação  de  serviços  públicos  ou  do  poder  de  polícia  (art.  145,  inciso  II,  CF).  

O   Estado   é   titular   do   domínio   das   vias   públicas   (no   caso   do   Município)   podendo,   portanto,  explorá-­‐las   em   seu   benefício:   trata-­‐se   de   ocupação   de   bem   público   ou   de   seu   uso,   em   prol   de  particulares,  que  irão  pagar  o  preço  adequado  e  previamente  fixado  pelo  ente  público.  Não  se  pode   falar  em  poder  de  polícia,  pois  não  está   restringindo  o  direito  de  propriedade,  nem  a  liberação   de   indivíduos.   Simplesmente,   explora   seu   próprio   bem,   possibilitando   que   os   indivíduos,  durante   certo   tempo,   usem-­‐no,   em   seu  prol,  mediante  o   pagamento  de  um  preço.  O   exercício   do  poder  de  polícia  estará  na  fiscalização  de  trânsito,  que  é  da  competência  do  Município  (inciso  V  do  art.  30  da  CF),  e  não  no  liso  do  espaço  físico  de  estacionamento.  Igualmente,  não  podemos  dizer  que  o   simples   uso   de   bem   público   pode   ser   caracterizado   como   serviço   público.   Não   há   que   se   falar,  portanto,  em  taxa.    

Respeitadas  essas  condições,  que  inexistem  no  direito  privado,  evidente  está  que  há  o  exercício  do  direito  de  propriedade,  mas  com  aspectos  específicos.    3. Receitas  decorrentes  de  obras  públicas:    

Conceito   de   obra   pública   por   Hely   Lopes   Meirelles:   “é   toda   realização   material   a   cargo   da  Administração  ou  de  seus  delegados”.  Regis  corrobora:  “alteração  material  da  realidade  é  a  obra”.    As   cobranças   decorrentes   de   obras   podem   ser   taxas   (contribuições   de   melhoria)   ou   preços,   na  hipótese  de  seu  uso  ou  exploração.    4. Pedágio:    

Regis  é  corrente  minoritária  na  doutrina  ao  sustentar  que  a  cobrança  de  pedágio  constitui  preço.  Assim  o   faz  porque  entende   cuidar-­‐se  de  disponibilidade  patrimonial  do  Poder  Público  em   relação  aos  particulares  e,  sendo  o  fato  gerador  o  liso  do  bem  público,  cabe  cobrar  o  preço  daqueles  que  se  utilizam  da  estrada;  os   serviços  de  auxílio   ao  usuário,  de   telefones  para   chamadas  de  emergência,  fazem  parte  do  valor  do  que  se  paga  pelo  uso  do  imóvel.  Daí  nada  pode  ser  cobrado  pela  disposição  do  serviço.  Em  verdade,  o  montante  pago  destina-­‐se  à  manutenção  da  rodovia  em  boas  condições  de  uso.  Não   se  paga  pelo  potencial   serviço  de  guincho,  de   socorro,  de   iluminação,  de   segurança,   etc.  Paga-­‐se  pela  utilização  da  obra  pública.  

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 O  que  embasa  a  cobrança,  portanto,  é  o  uso  da  obra  pública,  descabendo,  conforme  já  colocado,  

a  cobrança  de  taxa.  O  que  se  cobra  é  preço.    5. O  suposto  contrato  de  transporte  público:    

Para  Regis,  não  é  necessário  preocupar-­‐se  com  a  efetividade  do  serviço,  com  sua  regularidade  e  com  os  direitos  dos  usuários.  O  objeto  da  preocupação  diz  respeito  ao  que  se  paga  em  decorrência  da  prestação  do  serviço.  O  autor  entende  que  não  se  trata  de  contrato  típico,  inclusive,  como  afirma  parte  da  doutrina,  de  adesão,  hipótese  na  qual  haveria  cobrança  de  preço;  entende  que  há  sujeição  a  determinado  serviço  disciplinado  através  do  regulamento  constante  de  contrato  firmado  entre  poder  concedente  e  poder  concessionário.  Trata-­‐se  de  taxa.    

Entende  o  autor  que  há  relação  de  sujeição  entre  usuário  e  prestador  de  serviço  por  não  haver  opção:  deixar  de  utilizar  o  serviço  de  transporte  é  abster-­‐se  de  usufruir  ou  privar-­‐se  de  uma  atividade  indispensável.  Conforme  afirma  García  Enterría,  deixar  de  usar  os  serviços  públicos  é  uma  liberdade  ilusória,  “pois  significa  a  liberdade  de  renunciar  a  uma  parte  fundamental  da  vida  social”.  Vê-­‐se  que  o  particular   não   tem   opção.   E   aqui   se   fala   não   da   classe   média,   mas   sim   da   “grande   massa   de  coitadinhos   que   formam  o   grosso   do   país”,   nas   palavras   de   Regis.   Como   já   colocado   acima,   entre  concedente  e  concessionário  existe  relação  contratual;  entre  usuário  e  concessionário  há  relação  de  sujeição.    6. Serviço  de  fornecimento  de  água  e  esgotos:    

Em  decorrência  da  construção  da  rede  pluvial,  apenas  pode  ser  exigida  contribuição  de  melhoria,  tal   como  previsto   no   art.   145,   inciso   III,   da   CF.  Uma   vez   construída,   surge   a   prestação   do   serviço.  Havendo  prestação  de  serviço  público,  há  cobrança  de  taxa.  Na  hipótese  de  concessão  do  serviço  a  particular  o  valor  cobrado  é  preço.    7. Anuidades  escolares:    

Para  Regis,   a   educação   é   um   serviço   público3.   Cuidando-­‐se   de   tal,   cobra-­‐se   taxa.   Todavia,   não  pode   haver   cobrança   pela   potencialidade   de   prestação   do   serviço.   A   educação,   como   serviço,   é  obrigatória  para  o  Poder  Público,  e  não  para  o  indivíduo.  Para  este,  será  obrigatório  o  pagamento  de  taxa  tão-­‐somente  no  caso  de  ter-­‐se  matriculado  no  estabelecimento  de  ensino.    

Houve   grande   celeuma   sobre   a   constitucionalidade   da   cobrança   de   taxa   de   anuidade   em  estabelecimento   de   ensino   superior.   Os   adeptos   da   cobrança   argumentavam   que   havia  facultatividade  no  seu  pagamento,  uma  vez  que  os  indivíduos  poderiam  recorrer  à  rede  particular  de  ensino,   descaracterizando   a   cobrança   de   taxa.   Bilac   Pinto   afirmou   que   “se   o   estudante   preferir  estudar  em  ginásio  particular,  estará  obviamente  dispensado  de  recolher  a  contribuição  [...],  e   isso  pela  razão  essencial  de  que  ela  não  é  uma  taxa  –  que  se  revestiria  de  caráter  obrigatório  –  mas  um  preço,  que,  sendo  de  natureza  contratual,  é  facultativo”.4    

O  argumento  é  falacioso  por  duas  razões  que  destaca  Regis:  (i)  a  distinção  entre  preço  e  taxa  não  se  encontra  no  seu  caráter  facultativo  ou  obrigatório.  Ninguém  pode  ser  obrigado  a  ser  comerciante  ou  industrial,  mas  o  ICMS  e  o  IPI  não  deixam  de  ser  tributos.  O  erro  é  de  visão,  pois  a  facultatividade  jamais  define  o  caráter  do  vínculo;  (ii)  assim  como  no  caso  do  transporte  público,  a  facultatividade  é  ilusória.  No  caso  de  o  indivíduo  não  possuir  meios  para  frequentar  a  rede  de  ensino  particular,  terá  

                                                                                                                         3  Ver  art.  205  da  CF/88.  4  RDA  111/96  

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(obrigatoriedade,   por   impossibilidade  material)   que   frequentar   os   estabelecimentos   de   ensino   do  Estado,  tendo-­‐se  em  vista  sua  gratuidade,  ou  interromper  os  estudos.    

O  STF  pôs  fim  à  discussão  ao  editar  a  Súmula  12  nos  seguintes  termos:  “A  cobrança  de  taxa  de  matrícula  nas  universidades  públicas  viola  o  disposto  no  art.  206,  IV,  da  Constituição  Federal”.    8. Custas  e  emolumentos  judiciais  e  extrajudicias:    

Importante  parte  da  doutrina  entende  os  emolumentos  como  taxas.  Sacha  Calmon  sustenta  que  “a   prestação   dos   serviços   públicos   judiciais   e   notariais   possa   servir   à   cobrança   de   taxa   é   algo   que  refulge  com  inteira  pertinência,  pois  são  serviços  públicos,  que  ensejam  apropriação  individualizada,  apropositando   aquela  atuação   estatal,   tida   por   fato   gerador   genérico   das   taxas”.     Corrobora   essa  tese  o  que  preconiza  Bernardo  Ribeiro  de  Moraes  ao  discorrer  sobre  os  emolumentos  judiciais:  “são  taxas   remuneratórias,   devidas   sempre   que   o   Poder   Público   presta   ao   particular   um   serviço   que   o  favorece  de  modo  especial”.    

Regis   é   da   mesma   posição;   afirma   que   se   trata   de   taxa   devida   por   quem   se   vale   do   serviço  jurisdicional.    9. Prescrição  aquisitiva.  Extensão.  Invenção:    

Regis  entende  que  pode  o  Estado  ocupar  imóvel  por  tempo  suficiente  para  adquiri-­‐lo  pelo  que  se  denomina  aquisição   originária,   através   da   prescrição   aquisitiva.   O   que   ocorre   é   o   rompimento   da  cadeia  de  aquisições  anteriores,  ensejando  a  criação  de  um  título  para  o  titular  do  domínio,  no  caso,  o   Estado.   Pode   haver   a   aquisição   de   bens   patrimoniais,   sejam   eles   móveis   ou   imóveis,   basta   o  decurso  do  prazo  estabelecido  em  lei,  aliado  à  inércia  do  titular,  para  que  possa  haver  a  aquisição  do  domínio.  Quando  isso  ocorre,  cuida-­‐se  de  receita  originária.    

O  poder  Público  adquire  receitas  originárias,  também:  (i)  pela  mera  ocupação  de  área,  sendo  que  o  art.  35  do  DL  3365/41  inadmite  o  retorno  de  bens  expropriados.  Ocorrendo  a  ocupação  do  imóvel,  passa   ele   a   destinar-­‐se   a   finalidade   pública,   tendo   a   jurisprudência   entendido   que   descabe   a  reivindicação   do   bem,   resolvendo-­‐se   o   problema   em   perdas   e   danos;   (ii)   perdimento   de   bens   e  valores  em  prol  da  Fazenda  Pública,  no  caso  de  produtos  do  crime,  com  base  na  letra  b  do  inciso  XLVI  do   art.   5   da   CF/88;   (iii)   pelo   sequestro   e   perdimento   dos   objetos   adquiridos   por   meio   de  enriquecimento  ilícito,  com  fulcro  no  art.  16  da  L8429/92;  (iv)  pela  legislação  civil  (CC,  art.  1234)  que  estabelece   indenização   em   prol   de   quem   descobre   alguma   coisa,   mas   que   ordena   que   o  remanescente  pertencerá  ao  Município  em  cuja  circunscrição  se  deparou  o  objeto  perdido  (CC,  art.  1237).    10. Receitas  comerciais  e  industriais.  Fazenda.  Loteria:    

A  empresa  pública  e  as  sociedades  de  economia  mista  poderão  participar  do  processo  produtivo,  assinala  Regis,   sem  que,  no  entanto,  usufruam  de  qualquer  privilégio   fiscal  não  extensivo  ao   setor  privado  (§  2º  do  art.  173  da  CF).  Terão  personalidade  jurídica  de  direito  privado,  podendo  ser  criadas  apenas  a  partir  de  lei  específica  (CF,  art.  37,  inciso  XIX).  No  processo  produtivo  agem  tais  entidades  como   quaisquer   outras   (ex.:   bancos   estatais,   empresas   produtoras   de   aço,   de   armamentos,   de  aviões,  etc.).  Todas  as  receitas  daí  advindas  são  preços.  Não  se  pode  falar  em  taxa,  pois  nenhuma  de  tais  entidades  desenvolve  qualquer  serviço  público  e  tampouco  exercem  poder  de  polícia.  Por  serem  entidades  comerciais  ou  industriais  é  que  têm  seus  produtos  pagos  mediante  preço.    

Possui   o   Estado   suas   fazendas,   nelas   podendo   produzir   o   que   bem   entender,   com   técnicas  aprimoradas,  e  o  fruto  de  tal  atividade  terá,  da  mesma  forma,  um  preço.    

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 As  loterias,  do  mesmo  modo,  constituem  receita  originária  retribuível  por  preço.  

 11. Serviços  e  instalações  nucleares:    

O   fornecimento  de  energia  elétrica  provinda  de   recursos  nucleares  é  atividade   típica  do  Poder  Público   (CF,   art.   21,   inciso   XXIII)   e   o   que   se   cobra   em   decorrência   dele   é   taxa.   No   tocante   às  instalações  dadas  em  permissão  ou  concessão  de  uso  (alínea  b  do  referido  inciso),  cuida-­‐se  de  preço.      12. O  serviço  postal  e  a  taxa  (selo):    

Entende  Regis  que  se  trata  de  serviço  público.  Como  demonstrado  até  agora,  o  autor  segue  um  raciocínio  simples:  tratando-­‐se  de  serviço  público  ou  exercício  do  poder  de  polícia,  cobra-­‐se  taxa.    13. Serviço  de  radiodifusão  sonora,  sons  e  imagens  e  demais  serviços  de  telecomunicações:    

Nos  termos  da  alínea  a  do  inciso  XII  do  art.  21  da  CF,  trata-­‐se  de  dever  do  Estado  e,  pois,  serviço  público.  Importante  notar  que  o  relacionamento  de  direito  público  ocorre  entre  o  concessionário  do  canal   televisivo   ou   radiofônico   e   o   usuário.   A   cobrança,   aqui,   terá   caráter   de   taxa.  Como  o   Poder  Público  tem  o  dever  de  prestar  a  atividade  e  concede-­‐a,  o  vínculo  não  fica  frustrado  com  a  liberação  da   intermediação   do   concessionário5.   Todavia,   o   que   se   vai   cobrar   do   anunciante   nos   canais   de  televisão  é  matéria  típica  de  direito  privado,  ou  seja,  preço.    14. Conclusão:    

Como  síntese  do  que  foi  tratado  neste  capítulo  diz  Regis:      

(i) “A  prestação  de  serviço  público  enseja  apenas  e  tão  somente  a  cobrança  de  taxa,  sujeita  aos   princípios   constitucionais,   exceto   no   caso   de   permissão   ou   concessão,   quando   se  cobra  preço”.    

 (ii) “Pela  exploração  de  seu  patrimônio,  em  relação  de  propriedade,  o  Estado  pode  cobrar  

preços.  O   uso   de   obras   públicas   enseja   a   cobrança   de   preços.   A   prestação   de   serviços  industriais  e  comerciais  do  Estado,  seja  diretamente  ou  pelas  entidades  da  Administração  indireta,  enseja  a  cobrança  de  preços,  o  mesmo  ocorrendo  quando  o  Estado  intervém  no  domínio  econômico”.  

 Capítulo  13  –  Receitas  Provenientes  de  Minerais  e  Energia  Elétrica  

 Competências  É  da  competência  da  União  a  exploração  dos  serviços  e  instalações  de  energia  elétrica  (artigo  21,  XII,  b),  

tendo  o  monopólio  da  ‘pesquisa  e  a  lavra  das  jazidas  de  petróleo  e  gás  natural  e  outros  hidrocarbonetos  fluidos’  (artigo  177,  I),  pertencendo-­‐lhe,  também,  ‘as  jazidas,  em  lavra  ou  não,  e  demais  recursos  minerais  e  os  potenciais  de  energia  hidráulica’  (artigo  176),  constituindo-­‐se  em  propriedade  distinta  da  do  solo.    

Integram   o   patrimônio   da  União   ‘os   recursos   naturais   da   plataforma   continental   e   da   zona   econômica  exclusiva’  (artigo  20,  V),  ‘os  potenciais  de  energia  hidráulica’  (artigo  20,  VIII)  e  ‘os  recursos  minerais,  inclusive  os  do  subsolo’  (artigo  20,  IX),  a  ela  cabendo  sua  exploração.  

De   outro   lado,   aos   Estados-­‐membros   compete   ‘registrar,   acompanhar   e   fiscalizar   as   concessões   de  direitos  de  pesquisa  e  exploração  de  recursos  hídricos  e  minerais  em  seus  territórios  (artigo  23,  XI).  

 

                                                                                                                         5  Isso  pareceu  contrariar  o  raciocínio  seguido  pelo  autor  até  então,  mas  são  suas  palavras.  

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Patrimônio  Público.  Bens  públicos  O  Patrimônio  público  é  definido  como  ‘o  poder  de  dominação  ou  de  regulamentação  que  o  Estado  exerce  

sobre   os   bens   do   seu   patrimônio   ou   sobre   os   bens   do   patrimônio   privado   ou   sobre   as   coisas   inapropriáveis  individualmente,  mas  de  fruição  geral  da  coletividade  (res  nullius)’.  A  relação  entre  o  Poder  Público  e  seus  bens  é  de  propriedade  administrativa.  

Há  o  domínio  eminente,  que  se  revela  na  sujeição  sobre  todos  os  bens  dentro  do  território  nacional.  De  outro   lado,   há   o   domínio   patrimonial,   ou   seja,   direito   de   propriedade,   de   forma   a   dispor   e   usufruir   todas   as  potencialidades  que  os  bens  podem  possuir;  assim,  destina-­‐os  ao  uso  comum  do  povo   (artigo  99,   I  do  CC),  ora  vincula-­‐os  a  um  uso  especial  (artigo  99,  II  do  CC),  e,  por  fim,  possui  os  denominados  bens  dominicais  (artigo  99,  III  do  CC).  Os  dois  primeiros  são   inalienáveis   (artigo  100  CC)  e  os  últimos  são  disponíveis  desde   logo  (artigo  99  do  CC).  

Os  bens  públicos,  salvo  se  destinados  a  uma  determinada  atividade,  podem  e  devem  ser  explorados  pela  entidade  titular.  A  boa  administração  revela-­‐se  não  só  na  idoneidade,  mas  também  pela  capacidade  de  fazer  com  que  o  patrimônio  dê  lucro;  não  pode  abandonar  seus  bens,  nem  permitir  que  sejam  ocupados  ou  usufruídos  por  terceiros.   Os   entes   federados   tem   o   dever   de   bem   explorar   seus   bens   e   faze-­‐los   produzir   para   suportar   as  despesas  públicas  e  também  para  que  deem  lucro  ao  Poder  Público.  

O  Patrimônio  Histórico  e  Artístico  Nacional  tem  sua  disciplina  normativa  no  Decreto-­‐lei  25  de  37,  sendo  certo  que  o  Decreto-­‐lei  9760  de  46  dispõe  sobre  os  bens  imóveis  da  União.  A  Lei  8617  de  93  dispõe  sobre  o  mar  territorial,   zona   contígua,   a   zona   econômica   exclusiva   e   a   plataforma   continental   brasileiros.   Em   relação   à  regularização,  administração,  aforamento  e  alienação  de  bens  imóveis  do  domínio  da  União,  tudo  foi  disciplinado  pela  Lei  9636  de  98,  regulamentada  pelo  Decreto  3725/01.  

 Mar  territorial:  faixa  de  doze  milhas  marítimas  de  largura,  a  contar  do  litoral  (artigo  1º  da  Lei  8617/93).    Zona  contígua:  faixa  de  doze  a  vinte  e  quatro  milhas  marítimas,  contadas  a  partir  das  linhas  de  base  que  

servem  para  medir  a  largura  do  mar  territorial  (artigo  4º  da  Lei).    Zona  econômica  exclusiva:  faixa  de  doze  a  duzentas  milhas  marítimas,  contadas  a  parir  das  linhas  de  base  

que  servem  para  medir  a  largura  do  mar  territorial  (artigo  6º).    Plataforma   continental:   leito   e   subsolo   das   águas   submarinas   que   se   estendem   além   do   seu   mar  

territorial,   em   toda   a   extensão   do   prolongamento   natural   de   seu   território   continental,   até   duzentas   milhas  marítimas  (artigo  11).  

 Águas  Públicas.  Energia  elétrica.  Partilha  em  sua  exploração  Dentre   os   bens   que   cabem   ao   Poder   Público   explorar   e   gerir   encontram-­‐se   as   águas,   que   podem   ser  

internas  e  externas;  as  primeiras  banham  apenas  o   interior  do  território  ou  são  limítrofes  a  outros  Estados  e  as  segundas  contornam  o  país.  

O  Artigo  176  afirma   ‘As   jazidas,  em  lavra  ou  não,  e  demais  recursos  minerais  e  os  potenciais  de  energia  hidráulica  constituem  propriedade  distinta  da  do  solo,  para  efeito  de  exploração  ou  aproveitamento,  e  pertencem  à   União,   garantida   ao   concessionário   a   propriedade   do   produto   da   lavra.’   Ainda   afirma,   em   seu   §1º,   que   o  aproveitamento  das  águas  somente  poderá  ocorrer  mediante  autorização  ou  concessão  da  União;  o  proprietário  do  solo  participa  dos  resultados  da  exploração.  As  águas  minerais  tem  disciplina  especial,  cabendo  à  União  legislar  sobre   águas   e   energia   (artigo   22,   IV).   Sobre  o   produto  da   exploração,   há   a   partilha   dos   resultados,   nos   exatos  termos  do  artigo  20  §1º.    

Pelo  aproveitamento  das  quedas  d’água  e  uso  das  turbinas,  produz-­‐se  energia  elétrica,  que  é  vendida  à  população;  do  produto  de  tal  venda  é  que  há  partilha  dos  resultados.  Nesse  sentido,  o  artigo  28  das  Disposições  Finais  e  Transitórias  da  Lei  9984/2000  estabeleceu  que  a  compensação  financeira  será  de  6,75%  (6%  para  Estados,  Municípios  e  União  e  0,75%  para  o  Ministério  do  Meio  Ambiente)  sobre  o  valor  da  energia  elétrica  produzida,  a  ser   paga   por   titular   de   concessão   ou   autorização,   aos   Estados,   ao   Distrito   Federal   e   aos  Municípios   em   cujos  territórios   se   localizarem  as   instalações  destinadas   à  produção  de  energia,   ou  que   tenham  áreas   invadidas  por  águas  dos  respectivos  reservatórios,  e  a  órgãos  da  administração  direta  da  União.  Para  disciplinar  a  exploração,  

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mediante  concessão  foram  criadas  a  Agência  Nacional  de  Energia  Elétrica  (ANEEL)  e  a  Agência  Nacional  das  Águas  (ANA).    

Havendo  energia  produzida  por  particular,   se  esse  uso   fica  no   interior  da  propriedade  e  é   feito  apenas  pelo  permissionário,  não  incide  a  partilha.  

 Isenção  de  Partilha  Não  há  a  obrigação  da  repartição  do  produto,  quando  houver  produção  de  baixa  produtividade  (inferior  a  

10000  quilowats).  Da  mesma  forma,  não  caberá  a  partilha,  em  se  cuidando  de  consumo  privativo  de  produtor  no  limite  de  seu  consumo  próprio,  em  processo  industrial.  A  terceira  hipótese  se  cuida  do  caso  de  energia  gerada  e  consumida  para  uso  privado  do  produtor,  ‘quando  a  instalação  consumidora  se  localizar  no  Município  afetado’.  

 Partilha  da  produção  mineral.  Petróleo,  gás  natural  e  hidrocarbonetos  fluidos.  Contrato  de  concessão  Os   recursos  minerais   são  bens  da  União   (artigo  20,   IX),   cabendo-­‐lhe   legislação  privativa   (artigo  22,  XII),  

sendo  de  competência  comum  com  os  Estados  o  registro,  o  acompanhamento  e  a  fiscalização  das  concessões  de  direitos  de  pesquisa  e  exploração  (artigo  23,  XI).  

O  artigo  176  postula  que  as  jazidas,  em  lavra  ou  não,  e  demais  recursos  minerais  são  propriedade  distinta  da  do  solo,  para  efeito  de  exploração  ou  aproveitamento;  ademais,  imprescinde,  sua  exploração,  da  competente  autorização  ou  concessão  da  União.  O  §2º  define  que  ao  proprietário  do  solo  é  assegurada  participação.  

O   artigo   177   determina   que   há   o   monopólio   (exclusividade   na   exploração   de   determinada   atividade  econômica)   da   União   em   relação   à   pesquisa   e   à   lavra   das   jazidas   de   petróleo   e   gás   natural   e   outros  hidrocarbonetos  fluidos  (inciso  I),  em  relação  à  refinação  do  petróleo  nacional  ou  estrangeiro  (II),  à  importação  e  exportação  de   tais  produtos   (III),  o   transporte  marítimo  ou  por  meio  de  conduto   (IV),  e   também,  a  pesquisa,  a  lavra,    o  enriquecimento,  o  reprocessamento,  a  industrialização  e  o  comércio  de  minérios  e  minerais  nucleares  e  seus  derivados  (V).  

A  sociedade  e  suas  subsidiárias  ficam  obrigadas  a  pagar  a  Estados,  Distrito  Federal  e  Municípios,  5%  sobre  o   valor   do   óleo   bruto,   do   xisto   betuminoso   e   do   gás   extraídos   de   seus   respectivos   territórios.   Atualmente,   a  disciplina  da  distribuição  dos   royalties  é  dada  pelo  artigo  49  da  Lei  9478/97,  que  criou  o  Conselho  Nacional  de  Política  Energética  (CNPE)  e  a  Agência  Nacional  do  Petróleo,  Gás  Natural  e  Biocombustíveis  (ANP),  distribuindo  a  participação   de   5%   entre   Estados   (52,5%),   Municípios   onde   há   a   produção   (15%),   aos   Municípios   que   sejam  afetados  pelas  operações  de  embarque  e  desembarque  (7,5%)  e  ao  Ministério  de  Ciência  e  Tecnologia  (25%).  

Quando,  no  entanto,  a  exploração  ocorrer  na  plataforma  continental,  a  partilha  será  de  22,5%  aos  Estados  produtores   confrontantes,   22,5%   aos   Municípios,   15%   ao   Ministério   da   Marinha,   7,5%   aos   Municípios   em  decorrência  de  operação  de  embarque  e  desembarque,  7,5%  ao  Fundo  Especial  a  ser  distribuído  entre  todos  os  Estados,  Territórios  e  Municípios  e  25%  ao  Ministério  de  Ciência  e  Tecnologia.  

O   vínculo   entre   o   Poder   Público   e   a   ANP   é   de   controle,   rotulado   de   tutela.   Tem   o   Poder   Público   a  titularidade  da  exploração,  atendendo  aos  interesses  nacionais,  tais  como  definidos  no  artigo  177  da  Constituição  Federal.  De  outro  lado,  nasce  um  contrato  que  é  firmado  entre  a  Agência  e  as  concessionárias;  a  exploração  de  petróleo,   no   Brasil,   é   uma   atividade   econômica   (não   é   serviço   público)   e   assim,   tem-­‐se   que   o   contrato   de  concessão  é  de  direito  privado,  com  normas  de  direito  público;  aquilo  que  não  estiver  pré-­‐normatizado  pela  lei  é  passível  de  ser  instituído  pela  agência  reguladora,  inclusive  criando  cláusulas  contratuais  adaptadas  à  realidade.  

Partilha   dos   recursos   minerais.   Base   de   cálculo.   Decadência   e   prescrição   dos   créditos   de   receita  patrimonial  

A  orientação  é  semelhante  aos  demais  produtos  explorados.  o  artigo  7º  da  Lei  8001/90  estabelece  que  5%  sobre   o   valor   do   óleo   bruto,   do   xisto   betuminoso   e   do   gás   extraído   de   seus   respectivos   territórios   serão  partilhados   com   os   Estados   e  Municípios,   na   proporção   de   70%   aos   Estados   produtores,   20&   aos  Municípios  produtores   e   10%   aos   Municípios   ‘onde   se   localizarem   instalações   marítimas   ou   terrestres   de   embarque   ou  desembarque  de  óleo  bruto  e/ou  gás  natural’.  

Para   efeito   do   cálculo   de   compensação   financeira   excluem-­‐se   os   tributos   incidentes   sobre   a  comercialização  do  produto  (ICMS,  PIS,  COFINS,  IOF  e  outros),  as  despesas  de  transporte  (frete)  e  o  seguro.  

O  prazo  decadencial  é  de  dez  anos  a  partir  do  fato  gerador  (extração)  e  ocorre  mediante  lançamento.  A  saber,  é  o  prazo  que  o  Poder  Público  tem  para  constituir  o  crédito.  

 

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Forma  de  pagamento.  Receita  bruta  ou  líquida.  Sanções    O  pagamento  será  efetuado  mensalmente,  em  conta  direta  a  Estados,  Distrito  Federal  e  Municípios  e  aos  

demais   órgãos   mencionados   em   lei,   até   o   último   dia   útil   do   segundo   mês   subsequente   ao   fato   gerador.   Os  recursos  transferidos  não  podem  ser  destinados  ao  pagamento  de  pessoal  ou  de  pagamento  de  dívida.  O  ônus  do  recebimento   das   receitas   é   da   União,   não   podendo   repassá-­‐lo   às   outras   entidades   federadas.   No   caso   de  retardamento  na  transferência,  cabe  a  multa  de  mora.  

 Natureza  jurídica  da  partilha  de  receitas.  Compensação  Questiona-­‐se  se  a  partilha  seria  um  tributo,  preço  público,  receita  patrimonial,  multa  ou  indenização.  Não  

é  tributo  pois  a  causa  de  seu  pagamento  é  a  exploração  de  um  bem  público,  de  um  bem  pertencente  à  União,  e  não   a   venda   ou   circulação   econômica   de   uma  mercadoria   ou   produto   de   propriedade   do   explorador   do   bem  público.   O   STF   firmou   orientação   no   sentido   de   que   o   fato   de   se   tratar   de   ‘prestação   pecuniária   compulsória  instituída   por   lei   não   faz   necessariamente   um   tributo   da   participação   nos   resultados   ou   da   compensação  financeira  prevista  no  artigo  20,  §1º  da  CO,  que  configuram  receita  patrimonial’.  Ademais,  não  é  um  preço  público  uma  vez  que  não  há  qualquer  relação  jurídica  consensual  que  permita  à  contraprestação  ser  qualificável  como  tal.    

No  caso,  não  há  multa,  pois  esta  é  uma  sanção  de  ato   ilícito,  o  que  não  ocorre  no  caso  uma  vez  que  a  previsão  é  constitucional.  O  que  há  é  uma  indenização  por  dano  devido  á  perda  de  recursos  naturais  situados  no  território  ou  de  contraprestação  pelas  despesas  que  as  empresas  exploradoras  de  recursos  naturais  causam  aos  poderes  públicos  (nesse  caso,  haveria  uma  compensação  financeira,  o  que  não  comporia  as  receitas  mas  apenas  as  entradas.  

Assim,   deve   se   bipartir   a   análise   do   dispositivo   constitucional.   O   §1º   do   artigo   20,   ao   falar   em  participação,   estabeleceu   uma   receita   patrimonial   originárias   dos   bens   da   União.   Ao   falar   o  mesmo   texto   em  compensação   financeira   pressupõe   que,   em   decorrência   de   tal   exploração,   há   causado   danos   ao   Estado   e  Município  em  que  se  situa  a  exploração  patrimonial.    

 Participação  ou  compensação?  Participação  decorre  de  associação  de  benefícios;  já  compensação  pressupõe  um  prejuízo  decorrente  da  

exploração,  advém  do  dano  possível  ou  real  que  o  ente  federativo  possa  sofrer,  tem  natureza  indenizatória.    Participação  de  órgãos  da  Administração  Direta  da  União  Órgão  da  União  não  pode  receber  recursos  diretamente,  salvo  havendo  a  existência  de  um  fundo.  Quando  a  CF  determina  que  haja  participação  nos  resultados,  está  a  impor  ao  Poder  Executivo,  quando  na  

elaboração  da  proposta  orçamentária  que  destine,  obrigatoriamente,  recursos  para  as  populações  indígenas,  ou  para   órgãos   que   a   lei   estabeleça.   No   entanto,   não   há   vinculação   prévia,   nasce   a   obrigatoriedade   de   previsão  orçamentária   de   recursos.   O   comando   normativo   constitucional   dirige-­‐se   ao   legislador   para,   quando   da  elaboração   das   leis   orçamentárias,   distribua   recursos   em   percentual   estabelecido   em   regulamento   ou   em  percentual  que  for  atribuído  em  decorrência  de  ato  inserto  no  orçamento  anual.  

 O  problema  dos  Estados  e  Municípios  Aos  Estados  e  Municípios  cabe  ‘registrar,  acompanhar  e  fiscalizar  as  concessões  de  direitos  de  pesquisa  e  

exploração  de   recursos  hídricos  e  minerais  em  seus   territórios’   (artigo  23,  XI).  Como  estes   tem  participação  no  ‘resultado  da  exploração  de  petróleo  ou  gás  natural,  de  recursos  hídricos  para  fins  de  geração  de  energia  elétrica  e  de  outros  recursos  minerais  no  respectivo  território,  plataforma  continental,  mar  territorial  ou  zona  econômica  exclusiva’  (artigo  20  §1º),  tem  o  direito  de  acompanhar  a  exploração  e  geração  respectivas.  

Deve-­‐se   zelar   pela   legalidade   da   concessão   e   pela   correta   e   adequada   partilha   das   receitas   daí  provenientes.  Assim,  os  entes  podem  e  devem  fiscalizar  esses  quesitos.  Portanto,  é  inequívoco  que  tem  Estados  e  Municípios  legitimidade  constitucional  para  discutir  o  ato  de  concessão,  bem  como  fiscalizar  a  exploração  que  em  seu   território   ocorra,   uma   vez   que   é   coparticipante   dos   recursos   daí   advindos;   desta   forma,   podem   Estados   e  Municípios  solicitar  da  empresa  exploradora  ou  da  União,  quaisquer  informações  que  pretenda.  

De  corrente  do  dever  de  fiscalizar  é  o  de  impor  sanção;  assim,  a  quem  cabe  o  dever  de  fiscalizar  incumbe  o  dever  de  punir,  na  hipótese  de  uma  conduta  infracional  

 

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O  pré-­‐sal  O  Brasil,  por  suas  empresas,  descobriu  gigantescas  reservas  de  petróleo  no  mar  territorial,  sob  camadas  

de  sal.  A  extensa  área  já  delimitada,  considerada  estratégica  para  o  país,  será  explorada  por  meio  de  um  modelo  de  partilha  de  produção.  É   importante  que  o  Brasil  defina  quem  será  responsável  pela  exploração  dos  campos,  sob  que  regime  e  para  onde  serão  canalizados  os  recursos  daí  resultantes.  

O  marco  atual  da  exploração  de  petróleo  e  gás  é  disciplinado  pela  Lei  9478/97  que  retratou  a  época  vivida  pelo   país,   qual   seja,   de   dependência   de   importação   de   petróleo   do   exterior;   ademais,   ela   criou   o   Conselho  Nacional  de  Política  Energética  –  CNPE  que  deve  promover  o  aproveitamento  racional  dos  recursos  energéticos  do   País   e   a   Agência   Nacional   do   Petróleo;   seu   artigo   4º   definiu   o   monopólio   da   União;   por   fim,   o   artigo   5º  estabelece  o  marco  regulatório  como  ‘concessão  ou  autorização  por  empresas  constituídas  sob  as  leis  brasileiras,  com  sede  e  administração  no  país’.  Lei  posterior  (Lei  9847/99)  dispôs  sobre  a  fiscalização  das  atividades  relativas  ao   abastecimento   (abastecimento   foi   definido   como   alcançando   todas   as   etapas,   desde   a   produção   até   a   sua  comercialização)  nacional  de  combustíveis,  considerado  como  de  ‘utilidade  pública’  (artigo  1º  §1º).  

O  objetivo  da  política  energética  é  garantir  o  suprimento  de  energia  necessário  para  o  desenvolvimento  econômico  do  país.  Assim,  a  partilha  destina-­‐se  a  promover  o  desenvolvimento  nacional,  ampliar  o  mercado  de  trabalho  e  valorizar  os  recursos  energéticos.  Paralelamente,  deve  haver  proteção  dos  direitos  do  consumidor  e  do  meio  ambiente.  

Como   a   lei   em   comento   não   trata   apenas   do   petróleo,   mas   de   recursos   energéticos,   prevê   especial  incremento  da  utilização  do  gás  natural;  este  não  é  poluente,  o  que  estabelece  vantagem  sobre  todos  os  demais  produtos  naturais.    

Com   a   descoberta   do   pré-­‐sal,   impunha-­‐se   a   definição   de   novo  marco   regulatório.   Ressalte-­‐se   que   não  haverá  nem  poderá  haver  alteração  nos  contratos  de  concessão  já  firmados  e  em  plena  execução.  

No   regime   atual,   denominado   de   concessão,   o   concessionário,   ao   descobrir   jazidas   de   petróleo   ou   gás  natural,   torna-­‐se   proprietário   da   produção;   para   compensar,   o   titular   da   mina   paga   royalties   e   as   demais  participações  governamentais.  

A  nova  lei  12351  de  2010  instituiu  o  novo  marco  regulatório  que  será  não  mais  o  de  concessão,  mas  o  de  partilha.  Considera-­‐se  partilha  de  produção   ‘regime  de  exploração  e  produção  de  petróleo,  de  gás  natural  e  de  outros  hidrocarbonetos  fluidos  no  qual  o  contratado  exerce,  por  sua  conta  e  risco,  as  atividades  de  exploração,  avaliação,  desenvolvimento  e  produção  e,  em  caso  de  descoberta  comercial,  adquire  o  direito  à  apropriação  do  custo  em  óleo,  do  volume  da  produção  correspondente  aos  royalties  devidos,  bem  como  de  parcela  do  excedente  em  óleo,  na  proporção,  condições  e  prazos  estabelecidos  em  contrato.    

Altera-­‐se  completamente  a   forma  de  exploração.  No  sistema  de  concessão,  o  concessionário  adquiria  a  propriedade  da  produção;  agora,  por  sua  conta  e  risco  na  busca  do  produto,  adquire  o  direito  à  apropriação  do  custo  em  óleo.  Vê-­‐se,  pois,  que  não  será  mais  o  proprietário  do  petróleo  ou  do  gás,  mas  receberá  sua  parte  em  óleo.  Desta  forma,  neste  sistema,  há  uma  repartição,  entre  União  e  contratado,  do  produto  extraído  da  área.    

Ressalte-­‐se   que   todos   os   investimentos   são   da   contratada   que   pode   ser,   também,   a   Petrobrás   S/A;  ademais,   todos   os   equipamentos   pertencem   ao   contratado.   Assim,   a   União   nada   investe,   salvo   em   dotar   a  Petrobrás  de  instrumentos  necessários  para  a  concorrência  que  se  instaurará.  

O  contrato  de  partilha  terá  duas  fases  (artigo  27).  A  primeira  é  de  ‘exploração,  que  incluirá  as  atividades  de  avaliação  de  eventual  descoberta  de  petróleo  ou  gás,  para  determinação  de  sua  comercialidade’  (inciso  I)  e,  a  fase  de  produção,  ‘que  incluirá  as  atividades  de  desenvolvimento’.    

Haverá,  necessariamente,  licitação,  para  que  as  empresas  se  habilitem  à  exploração  na  área  do  pré-­‐sal;  o  critério  para  a  escolha  é  o  de  maior  parcela  do  excedente  em  óleo  para  a  União.  A   licitação  será  realizada  pela  ANP,  que  atenderá  às  orientações  estabelecidas  pelo  Ministério  de  Minas  e  Energia.  

Haverá   cooperação   da   Petrobrás   para   exploração,   representando   os   interesses   brasileiros.   Ela   será   a  operadora  de  todos  os  blocos  contratados  e,  em  cada  um  deles,  é-­‐lhe  garantida  a  participação  mínima  de  30%  

Há   um   problema   em   relação   à   atribuir   prioridade   ou   exclusividade   de   pesquisa   e   lavra   à   Petrobras,  independentemente  de  procedimento  licitatório.  A  União  explicita  o  fundamento  de  fortalecer  a  empresa  e  dotá-­‐la  com  recurso  para  exploração  pelo  caráter  de  boa  possibilidade  de  rentabilidade  e  baixo  risco  exploratório.    

A   capitalização   da   Petrobras   ocorrerá   pela   negociação   dos   direitos   de   exploração   a   serem   a   elas  transferidos.   Como   haverá   aumento   de   capital,   a   União   integraliza   a   parcela,   com   títulos   da   dívida   pública  mobiliária  federal.  A  operação  será  neutra  do  aspecto  orçamentário,  por  não  haver  onerosidade  para  nenhum  dos  

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lados,  uma  vez  que  os  títulos  serão  devolvidos  à  União.  O  importante  é  que  havendo  capitalização  do  capital,  os  demais   acionistas   terão   que   ingressar   com   igual   parcela   de   recursos,   o   que   revitalizará   o   capital   social   da  empresa.   A   Petrobrás   pagará   os   aportes   financeiros   que   orem   realizados   através   de   títulos   da   dívida   pública  mobiliária.  

Ao  lado  da  Petrobrás  S/A  nasceu  a  Empresa  Brasileira  de  Administração  de  Petróleo  e  Gás  Natural  S/A  –  Petro   Sal,   sociedade   de   economia  mista   que   terá   por   objeto   a   gestão   dos   contratos   de   partilha   de   produção  celebrados  pelo  Ministério  de  Minis  e  Energia  e  a  gestão  dos  contratos  para  a  comercialização  de  petróleo,  de  gás  natural  e  de  outros  hidrocarbonetos  fluidos  da  União;  ela  não  concorre  com  a  Petrobrás  e,  como  entidade  estatal  de  gestão,  tem  dispensada  a  licitação  para  desenvolver  suas  atividades.  Desta  forma,  enquanto  a  Petrobrás  tem  por  objetivo  a  busca  de  lucro,  a  Petro  Sal  tem  por  finalidade  os  resultados  econômicos  para  todo  o  país.  

A  ideia  é  a  de  constituir  um  fundo  de  poupança  pública  de  longo  prazo.  Os  recursos  serão  os  provenientes  da   exploração   do   pré-­‐sal.   De   igual   maneira,   servirá   para   evitar   impactos   provenientes   de   possíveis   crises  econômicas  que  sobrevenham.  O  Brasil  já  possui  o  Fundo  Soberano  do  Brasil,  institui-­‐se  agora  o  que  se  denomina  Fundo  Social  –  FS.  Os  recursos  serão  aplicados  em  educação,  cultura,  esporte,  saúde  pública,  ciência  e  tecnologia,  meio   ambiente   e   mitigação   e   adaptação   às   mudanças   climáticas;   eles   advirão   do   bônus   de   assinatura   dos  contratos  de  partilha,  da  parcela  dos  royalties  que  cabe  à  União,  da  receita  advinda  comercialização  do  petróleo  gás  e  outros  hidrocarbonetos  e  de  aplicações  financeiras.  

O  que  mais  interessa  ao  direito  financeiro  na  discussão  do  pré-­‐sal  é  o  resultado  da  exploração,  isto  é,  os  recursos  que  daí  advirão,  em  face  de  se  constituir  receita  originária  provinda  do  patrimônio  público.  

O   artigo   20   §1º   da   CF   disciplina   a   partilha   dos   royalties   no   Brasil.   Os   royalties   ‘correspondem   à  compensação  financeira  pela  exploração  de  petróleo,  de  gás  natural  e  de  outros  hidrocarbonetos  fluidos  de  que  trata   o   §1º,   vedada   sua   inclusão  no   cálculo   do   custo   em  óleo’;   trata-­‐se  de   receita   líquida.  Os   pagamentos  dos  royalties  devidos  pelo   contratado   serão  pagos  mensalmente,   em  moeda  nacional,   a  partir   da  data  do   início  da  produção  comercial.  Há  diferença  na  distribuição  de  royalties  quando  a  lavra  ocorrer  em  terra  ou  na  plataforma  continental.  

A   discussão   sobre   este   artigo   é   a   respeito   da   expressão   ‘no   respectivo   território’   uma   vez   que   alguns  entendem  que  os  estados  produtores  devem  ter  um  privilegio  e  outros  entendem  que   isso  é   inconstitucional  e  que,  portanto,  deveria  haver  uma  partilha,  já  que  se  trata  de  uma  riqueza  nacional.  Nesse  sentido,  afirma-­‐se  que  a  riqueza  do  subsolo  pertence  à  União  e,  por  determinação  constitucional,  há  uma  distribuição  do  resultado  da  extração   em   caráter   obrigatório   a   tais   Estados   (estados   produtores),   o   que   não   elimina   o   direito   de   outros  Estados,  uma  vez  que  todos,  em  conjunto,  compõe  um  todo;  não  há  estados  privilegiados.  O  que  há,  na  verdade,  é  uma  compensação  financeira,  uma  indenização  por  riscos  e  danos.  

Observe-­‐se,   de   início,   que   não   haverá   receita,   mas   mera   movimentação   de   caixa,   uma   vez   que   o  contratado  extrai  óleo  e  recebe  em  óleo;  o  país,  posteriormente,  com  a  venda  do  produto,  realizará  dinheiro.  O  art  42.  Da  Lei  12.351  de  2010  garante  as  seguintes  receitas  governamentais:  a)  royalties;b)  bônus  de  assinatura.  O  bônus   de   assinatura   é   o   valor   pago   pela   concessionária   vencedora   de   licitação   de   campos   de   petróleo   ou   gás  natural.  Trata-­‐se,  pois,  de  receita  originária,  isto  é,  advinda  ao  patrimônio  público.    

 CAPÍTULO  14:  A  corrupção  como  Desvio  de  Recursos  Públicos  (a  agressão  aos  direitos  humanos)  

 

14.1  Introdução.  Conceito    O   normal   na   vida   das   pessoas   é   o   pagamento   de   tributos,   quando   devidos.   Todos   tem   o  

dever   de   colaborar   para   o   suporte   das   despesas   que   o   Estado   tem   no   cumprimento   de   suas  obrigações  constitucionais,  contudo,  há  aqueles  que  buscam  caminhos  (ou  descaminhos)  de  evasão  de   não   arcar   com   a   carga   tributária.   E   fazem-­‐no  mais   além   de   sonegarem   o   pagamento,   desciam  mercadorias,   buscam   receber   serviços   em   moeda   estrangeira,   mantendo   contas   no   exterior   ou,  cooptam  agentes  públicos  para  que  evitem  exigir  o   imposto,  quando  devido  ou,  por   fim,  valem-­‐se,  em  colaboração  com  estes,  dos  mais  diversos  meios  para  minar  a  boa-­‐fé  ,  obter  vantagem  indevida  ,  e   sempre   causam   danos   ao   erário.   É   a   corrupção.   Na   lição   de   SAMUEL   P.   HUNTINGTON   esta   é   “o  comportamento   de   autoridades   públicas   que   se   desviam   das   normas   aceitas,   a   fim   de   servir   a  interesses  particulares”.  Nos  dizeres  de  MICHAEL  JOHNSTON  ela  é  “o  abuso  de  funções  ou  de  recursos  

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públicos,  ou  como  uso  de  meios  ilegítimos  de  influência  política  por  membros  das  esferas  pública  e  privada”.  

 14.2  Psicologia  do  Brasileiro    Como   coloca  MARCOS   FERNANDES   DA   SILVA   o   brasileiro   tem   comportamento  paradoxal   posto  

que  é  crítico  acerca  da  conduta  antiética,  pública  ou  privada  no  entanto,  ao  mesmo  tempo,  comete  comportamentos  antiéticos  diariamente,  quando  busca  dar  propina  a  guardas  de  trânsito  para  livrar-­‐se   de   multas   por   exemplo.   O   brasileiro   critica   o   comportamento   do   outro   enquanto   descobre  desculpas   para   justificar   seu   próprio   comportamento   antiético.   No   entanto,   o   problema   não   é  somente  brasileiro  e  sim  universal.  

 Cabe   destacar   que   existem   dois   estímulos   principais   para   a   ocorrência   de   corrupção   um  deles  é  a  impunidade  que  consiste  na  percepção  por  parte  do  indivíduo  de  que  aquele  que  infringe  as  normas   e   obtém   vantagens   não   é   “pego”   e   isso   lhe   dá   certa   segurança   quanto   a   seguir   o  mesmo  caminho.  O  outro,  é  o  grau  de  reprovação,  como  não  há  reprovação  na  conduta  desviante  o  colega  que  era  idôneo  acaba  ficando  tentado  a  se  corromper  também.  

 14.3  Democracia  e  corrupção    Há   aqueles   que   dizem   que   a   democracia   está   ligada   à   corrupção   só   que   o   que   ocorre   é  

justamente   o   contrário:   geralmente   quanto   maior   a   dose   de   democracia,   menor   a   dose   de  corrupção;   isto   porque   a   resistência   a   esses   comportamentos   junto   com   a   luta   pela   liberdade   de  expressão   é   que   pode   controlar   essas   condutas   antijurídicas.   Geralmente   os   comportamentos  corruptos  tendem  a  ocorrer  em  maior  grau  nos  governos  democráticos  visto  não  haver  transparência  acerca   dos   atos   do   governo   apesar   de   existirem   algumas   exceções   de   ditaduras   que   apresentam  baixos  índices  de  corrupção  como  a  de  Singapura  e  do  Chile,  mas  estas  dependem  das  características  pessoais  dos  líderes  e  de  seus  aliados.  

 14.4  Formas  de  prejuízos    O   comportamento   corrupto   redunda   em   sérios   prejuízos   para   o   país.   Decorrência   de  

comportamentos   ilegais   significa  menos  pagamento  de   tributos  ou  não   ingresso  de   receitas,  o  que  causa  amargo  prejuízo  aos  objetivos  públicos.  Isso  porque  aqueles  recursos  que  seriam  destinados  às  despesas  públicas  acabam  se  perdendo  no  meio  do  caminho  e  prejudicando  a  vida  da  população.  

 Os  prejuízos  decorrem  não  só  do  não  ingresso,  mas  de  despesas  aumentadas  também  como  no   caso  da  elevação  dos   valores  de   venda  apresentados   ao  Poder  Público  em   licitações   (visto  que  20%  que  devem  ser  pagos  aos  agentes  políticos  ligados  à  obra  então  há  um  superfaturamento  para  aumentar  o  lucro  nessa  atividade  e,  muitas  vezes,  os  editais  já  são  preparados  para  que  determinada  empresa  ganhe).  Esse  comportamento  antiético,  segundo  Susan  Rosa  Ackerman  quando  o  governo  está   na   posição   de   comprador   ou   de   fornecedor,   surgem   diversas   razões   para   o   pagamento   de  propinas  aos  agentes  públicos.  Primeira:  uma  companhia  pode  pagar  para  que  seja  incluída  no  rol  de  concorrentes  habilitados.   Segunda:   essa   companhia  pode  pagar  para  que  os   agentes  organizem  as  especificações   da   concorrência   de   tal   modo   que   a   empresa   corrupta   seja   a   única   a   atender   os  requisitos.  Terceira:  a  companhia  pode  pagar  para  ser  selecionada  como  vencedora  da  concorrência.  Finalmente:   uma   vez   selecionada   a   empresa   pode   pagar   para   obter   preços   inflacionas   ou   para  poupar  em  qualidade.  

   A  corrupção  pode  ocorrer  também  na  forma  de  renúncia  fiscal,  ou  seja,  incentivos  que  são  outorgados  a  determinadas  pessoas  ou  em  razão  de  algum  fato  que  significam  menos  recursos  que  irão  abastecer  os  cofres  públicos.  

 O  agente  público  pode  praticar  atos  que  prejudiquem  o  patrimônio  público,  seja  conluiado  com  outros  agentes,  seja  com  particulares.  De  qualquer  forma,  seu  comportamento  implica  dano  ao  erário.  A  Lei  8.429,  de  2  de  junho  de  1999  estabelece  as  diversas  formas  de  ação  ou  omissão  através  das  quais  pode  haver   lesão  ao  patrimônio  público.  Em  termos  de  direito   financeiro,  podemos   falar  que  tais  envolvem  desvio  de  recursos  do  povo.  

 

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14.5  Convenção  da  OCDE,  a  Convenção   interamericana  e  a   lei   10.467,  de  11  de   junho  de  2002  

     No  âmbito  da  OCDE  -­‐  a  “Convenção  sobre  o  combate  da  corrupção  de  funcionários  públicos  estrangeiros  em  transações  comerciais  internacionais”  -­‐  foi  firmada  pelo  Brasil,  na  França,  em  1997  e  ratificada  por  meio  do  Decreto   legislativo  125/2000  e  promulgada  pelo  Decreto  presidencial  3.678,  de  novembro.   E   ela   obrigou   a   edição  de   lei   sobre   a   corrupção  de   crimes  praticados  por   particular  contra  administração  pública  estrangeira.  

 Recentemente,  o  Brasil  aprovou  a  Convenção  Interamericana  contra  a  Corrupção,  celebrada  em  Caracas,  através  do  Decreto  legislativo  152,  de  25  de  junho  de  2002,  e  promulgada  pelo  Decreto  4.410/2002  entrando  em  vigor.  Através  de   tal  documento  reconheceu-­‐se  que  a  corrupção  é  algo  a  ser   combatido   por   interferir   no   desenvolvimento   econômico   do   país.   No   artigo   VI   a   Convenção  identifica  os  atos  de  corrupção  no  exercício  de  função  pública,  esclarecendo  os  atos  praticados  pelos  funcionários.  

 14.6  Comportamentos  corruptos.  O  agente  público  (sujeito  ativo  da  infração  administrativa  

e  do  crime)    A  conduta  pode  resultar  de  ação  ou  omissão.  Dentre  os  comportamentos  que  podem  causar  

lesão   ao   erário,   estão:   superfaturamento   (aumento   artificial   de   preços   de   bens   o   serviços,   com   o  intuito  de  propiciar   lucros  às  empresas  em  troca  de  propina);  agilização  de  pagamentos   (apresar  a  liberação   de   verbas);   intermediação   para   obtenção   de   contratos;   preparo   de   editais   (arrumar  dificuldades   para   afastar   a   concorrência);   fraude   nas   licitações   (seja   no   conluio,   prévio   à  apresentação  de  propostas,  seja  no  acerto  posterior  obtendo  composição  na  sub-­‐empreitada);  venda  de  informação;  empréstimo  de  bens  ou  máquina  ou  bens;  enfim,  uma  lista  inesgotável  de  exemplos  que  sempre  se  renovam  dada  a  inventividade  do  brasileiro.  

 O  sujeito  ativo  da  corrupção  é  o  agente  público  que  pode  agir  sozinho  ou  em  cooperação,  parceria   ou   co-­‐autoria   com   terceiros.   Pesquisa   da   ONU   aponta   que   21%   dos   servidores   públicos  estão  envolvidos  em  suborno  na  América  Latina.  

 14.7  Propina.  Conceito.  Obrigação  natural.  A  improbidade  como  corrupção      Segundo  MARIA  HELENA  DINIZ,   propina   “é  o   ato   vedado  ao  agente  público,   que   consiste  no  

fato  dele  receber  direta  ou  indiretamente,  em  razão  de  suas  funções,  alguma  vantagem  econômica  indevida,  para  praticar,  omitir  ou  retardar  algum  ato  de  suas  atribuições”.    

 Em   seguida,   a   autora   enumera   alguns   requisitos   imprescindíveis   para   a   caracterização   da  propina:   a)   relação   entre   agente   público   e   terceiro;   b)   vantagem   patrimonial   indevida   oferecida  àquele  agente  pelo  administrado  (terceiro);  c)  aceitação  da  dádiva  pelo  agente  público,  sem  embargo  da   vedação   legal;   d)   ausência   de   qualquer   fundamento   jurídico   justificativo   daquela   vantagem  ofertada;   e)   nexo   causal   entre   o   benefício   indevido   e   o   comportamento   do   agente   público   e   de  terceiro  ofertante  que  o  corrompe.  A   lei  8.429/92  especifica  alguns  atos  de   improbidade,  mas  que  esgotam  os  de  corrupção.    

 O   favor   não   precisa   ser,   necessariamente,   benefício   pecuniário.   Poe   ser   um   presente   de  qualquer  ordem,  ou  menos,  um  encontro  sexual.    

 14.8  A  corrupção  no  Legislativo  e  no  Judiciário    A  Legislação  não  existe  apenas  no  Executivo,  também  ocorre  no  Legislativo  e  Judiciário.  No  

Legislativo,   é   pródiga,   no   sentido   de   apresentação   ou   aprovação   de   projetos.   Ou   mesmo   antes,  durante   as   campanhas,   quando   são   financiados   em   troca   de   favores   futuros,   após   a   eleição   do  candidato.    

 No   Judiciário,   pode   ocorrer   na   forma   de   obtenção   de   liminares,   sentenças   ou   acórdãos  mediante   pagamento   de   propina   (tanto   para   juízes,   desembargadores   e   ministros   como   para   os  servidores),  contudo,  a  prática  é  menos  corrente  dada  à  possibilidade  de  interposição  de  recursos  e  a  existência  permanente  de  advogados  de  ambos  os  lados  ou  do  Ministério  Público.  Mesmo  assim,  sua  existência  não  pode  ser  desprezada.  

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   14.9  A  corrupção  como  crime    A   corrupção   é   punida   na   legislação   penal   (art.   317   CP),   que   consigna   o   seguinte   tipo:  

“Solicitar  ou  receberem  para  si  ou  para  outrem,  direta  ou  indiretamente,  ainda  que  fora  da  função  ou  antes  de  assumi-­‐la,  mas  em  razão  dela,  vantagem  indevida  ou  aceitar  promessa  de  tal  vantagem”.  Na  legislação  administrativa,  a  prática  de  atos  criminoso  significa  aplicação  de  sanção  administrativa,  ou  seja,  pode  culminar  com  a  demissão  do  cargo,  função  ou  emprego.  

   Evitando-­‐se  ou  buscando-­‐se  evitar  a  ocorrência  da  corrupção,  protege-­‐se  o  bem  jurídico  da  boa  ordem  na  Administração  Pública  e  também  o  patrimônio  público.    

 Em  outro  tópico,  é  a  corrupção  dentro  da  corrupção.  Caso  é  da  formação  de  quadrilhas  em  que   diversos   servidores   se   unem   para   uma   prática   delituosa,   ou   quando   concertam   que   todos  cobrarão   o   mesmo   “pedágio”.   Caso   de   se   figurar,   igualmente,   é   o   de   “criar   dificuldades”,   isto   é,  simular  exigências  desnecessárias  para  provocar  o  aumento  ou  a  situação  de  propiciar  o  recebimento  ou  a  oferta  de  propinas.  

 14.10  O  desvio  de  recursos  no  Brasil    No  mundo  todo,  fala-­‐se  que  se  desperdiça  entre  5%  ou  10%  do  PIB.  São  cerca  de  U$4  a  U$8  

bilhões  dólares  perdidos  ou  desviados  dos  cofres  públicos.    No  Brasil,  a  corrupção  tem  aumentado.  E  estudo  feito  pela  ONG  Transparência  Internacional  

(TI)  o  Brasil   aparece  em  72º   lugar  dos  países  mais   corruptos  do  mundo,   com  nota  3,5   conforme  o  relatório  da  respectiva  ONG.  

 Com   tais   mecanismos   inescrupulosos   e   criminosos,   as   verbas   não   chegam   a   seu   destino.  Assim,  dos  25%  das  receitas  dos  impostos  que  Estados,  Distrito  Federal  e  Municípios  devem  destinar  à  educação,  valor  mais  protegido  e  privilegiado  pelo  constituinte,  cerca  de  5%  são  desviados  de  seu  destino.  No  Brasil,  a  “flexibilidade”  do  comportamento  social  é  o  grande  incentivador  das  condutas  desviantes.    

 14.11  A  corrupção  como  agressora  dos  Direitos  Humanos    Se   entendermos   os   direitos   humanos   como   aqueles   bens   da   vida   consagrados   nas  

Constituições  e  que  permitem  uma  vida  digna,  inequívoca  a  conclusão  de  que  a  corrupção  impede  a  plena  preservação  dos  direitos  sagrados  do  indivíduo.    

 O  Estado,  por   ser   representante  da   sociedade   civil   e   complementá-­‐la,  não  pode  opor-­‐se  a  ela,  não  pode  destinar  os  recursos  a  fim  diverso  do  que  o  bem  estar  das  pessoas  para  dignificar-­‐lhes  a  vida.  Assim,  evidente  é  a  conclusão  de  que  a  corrupção  é  agressão  aos  direitos  humanos.  Se  um  serviço   sai   mais   caro   do   que   o   preço   de   mercado,   menos   recursos   chegam,   por   exemplo,   para  construção  de  escolas,  de  creches,  de  postos  de  saúde  e  hospitais.    

 O  que  ocorre  é  uma  disfunção  da  função  precípua  do  Estado  assistir  à  população.  Ela  refere-­‐se  à  anomalia  no  exercício  da  função.  

 14.12  A  corrupção  como  fator  de  desenvolvimento  social      É   comum  que   chefes   do   Executivo   sintam-­‐se   estimulados   a   construir   obras   públicas,   uma  

vez  que  aumentam  os  benefícios  de  que  irá  usufruir  percentualmente,  através  do  “pedágio”,  isto  é,  da   propina   que   lhe   será   encaminhada.     Contudo,   tais   desvios   de   conduta   podem   culminar   em  desenvolvimento   social.   Esses   benefícios   privados,   decorrentes   de   corrupção   pública   podem  culminar   em   desenvolvimento   social,   tal   como   EDUARDO   GIANNETI   DA   FONSECA   trata   em   seu   texto  “Vícios  privados,  benefícios  públicos”  em  que  o  autor  baseia  sua  análise  na  fábula  da  de  BERNARD  DE  MANDEVILLE   segundo   a   qual   uma   colmeia   de   abelhas   tinha   sua   pujança   econômica   decorrente  justamente   dos   seus   vícios   de   conduta,   da   competição   entre   seus   membros   e   quando   Júpiter,  cansado   das   reclamações   das   abelhas,   decidiu   pacificar   os   conflitos   e   tornar   a   “sociedade”  plenamente  harmônica,  a  colmeia  presenciou  uma  decadência  e  estagnação  nunca  antes  vista.  

 

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14.13  As  multinacionais  e  a  corrupção    Com   a   globalização,   com   a   era   da   informação,   os   instrumentos   corruptivos   também  

aprimoraram   seus   métodos   de   ação.   O   volume   de   dinheiro   que   circula   na   internet   é   quase  incalculável,  é  bem  superior  a  US$  1  trilhão  por  dia,  somente  nas  redes  cambiais.  Em  tais  casos,  basta  um  toque  para  que  tudo  se  altere,  e  se  direcione  o  caminho  de  tamanho  montante  de  recursos.  As  autoridades  governamentais  são  obrigadas  a  ir  atrás  de  tal  dinheiro,  no  mais  das  vezes  provindo  de  recursos  sujos.  

 No   caso  dos  EUA,  por  exemplo,   a  prática  de  oferecimento  de  propina   foi   criminalizada  há  quase   20   anos,   contudo,   em   vários   países   em   desenvolvimento   como   mecanismos   para   firmar  acordos  comerciais.  Muitos  países  em  desenvolvimento  não  só  autorizam,  e  por  meios   legais,  essa  prática  de  suborno,  como  também  permitem  que  as  empresas  deduzam  as  propinas  como  despesas  legítimas  do  negócio.      

     É   comum   que   grandes   empresas,   querendo   iniciar   suas   operações   comerciais   em  determinado  país,  busquem,  por  todos  os  meios,  caminhos  lícitos  ou  ilícitos,  para  superar  qualquer  dificuldade.   Buscam   alguém   ligado   ao   governo,   com   forte   relacionamento,   primeiro   para   iniciar   o  lobby.  Depois,  para  propiciar   reuniões,   jantares,  presentes  etc.  No   terceiro  momento,   vem  o  bote.  Normalmente,  a  presa  cede  e  se  corrompe.      

   Acontece   também   que   funcionários   públicos   deixem   seus   empregos   para   atuar   como  empregados   de   multinacionais   que   participam   de   licitações   junto   a   órgãos   públicos.   É   o   que   se  denomina  “porta  giratória”  e  o  que   tem-­‐se   tentado  combater  em  vários  Estados  por  meio  de  uma  “quarentena”   que   consiste   na   proibição   de   ex-­‐servidores   empregarem-­‐se   em   empresas   durante  certo  tempo.  

14.14  Medidas  de  combate  à  corrupção    O   combate   à   corrupção   faz-­‐se   através   da   educação   da   população,   bem   como   pela  

democratização  das  instituições.  Os  sistemas  de  controle  devem  sobrevir,  não  só  para  modernizar  o  serviço  público,  mas  para   fazê-­‐lo  permeável   a   eles,   possibilitando  a  participação  da  população.  De  outro  lado,  a  livre  imprensa  tem  papel  importante  através  da  denúncia  dos  fatos  ou  atos  ilícitos.  

14.15  Conclusão    Não  se  alteram  comportamentos  mediante  legislação  apenas.  Isso  não  resolve  o  problema.  A  

mudança   de   comportamento   é   obra   da   sedimentação   da   cultura   de   um   povo.   Assim,  mediante   a  democratização   não   só   das   instituições,   mas   da   sociedade   é   que   as   camadas   segmentadas   vão  adquirindo   a   consciência   de  que  um  país   e   uma  nação   apenas   se   fazem   com  educação   e   com  um  povo  alimentado  e  que  tem  orgulho  próprio.      

A  fábula  das  abelhas  não  pode  servir  de  exemplo  para  que  os  povos  se  multipliquem  e  vivam  à  margem  das  regras   jurídicas.  A  ordem  normativa  é  essencialmente  para  a  disciplina  do  povo.  Um  sistema  jurídico  forte.  Instituições  duradouras  e  respeitadas.  Tudo  se  faz  com  vigilância  permanente  nas  instituições,  na  eliminação  dos  comportamentos  desviantes.    

 Em   suma,   a   história   da   vida   pública   brasileira   vem   recheada   de   maus   exemplos   e   de  condutas  desviantes  dos  operadores  políticos.  Tudo  em  detrimento  de  tirarmos  a  imagem  de  um  país  que  não  é  sério.    

 Um   país   não   se   faz   apenas   com   legislação.   É   imperioso   que   se   democratize   a   sociedade,  propiciando  a  todos  o  acesso  aos  bens  da  vida.  Apenas  com  educação  e  um  povo  bem  alimentado  é  que  se  pode  pensar  no  restante.  Não  apenas  um  povo  alfabetizado,  mas  preparado  para  o  exercício  da  cidadania.    

    CAPÍTULO  15    -­‐  DESPESA  PÚBLICA  -­‐  De  acordo  com  ALIOMAR  BALEEIRO  há  dois  conceitos  de  despesa  pública:  1)   Conjunto   dos   dispêndios   do   Estado   ou   de   outra   pessoa   de   direito   público,   para   o  

funcionamento  dos  serviços  públicos.  2)   Aplicação   de   certa   quantia,   em   dinheiro,   por   parte   da   autoridade   ou   agente   público  

competente,  dentro  duma  autorização  legislativa,  para  execução  de  fim  a  cargo  do  governo.  

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 -­‐  Utilização  do  dinheiro  arrecadado  pelo   governo  para  atender  as   finalidades  que   são  de  

interesse  público.  -­‐  O  Estado  precisa  abastecer-­‐se  de  dinheiro  para  atender  e  cumprir  seus  objetivos  [interesse  

público].  Após  a  entrada  do  dinheiro,  o  Estado  tem  de  aplica-­‐lo  nos  fins  previamente  traçados.  -­‐  A  decisão  de  gastar  é  uma  decisão  política  (e  racional).  O  administrador  elabora  um  plano  

de   ação,   descreve-­‐o  no  orçamento,   aponta  os  meios   disponíveis   para   seu   atendimento   e   efetua  o  gasto.  A  decisão  política  já  vem  inserta  no  documento  solene  de  previsão  de  despesas.  

-­‐   Uma   vez   estabelecidas   as   prioridades,  mediante   autorização   legislativa   (aprovação   da   lei  orçamentárias  ou  de  créditos  especiais  e  complementares),  opera-­‐se  a  despesa  (saída  de  dinheiro)  pelas  formas  estabelecidas  em  lei.  

 REQUISITOS  PARA  A  DESPESA.  VINCULAÇÃO  CONSTITUCIONAL  Art.   212.   A   União   aplicará,   anualmente,   nunca  menos   de   dezoito,   e   os   Estados,   o   Distrito  

Federal   e   os   Municípios   vinte   e   cinco   por   cento,   no   mínimo,   da   receita   resultante   de   impostos,  compreendida  a  proveniente  de  transferências,  na  manutenção  e  desenvolvimento  do  ensino.  

-­‐  Exceção  ao  princípio  da  não-­‐vinculação:  -­‐  Despesa  vinculada  com  ensino  e  saúde  (direitos  essenciais).  >>No  mais,  fica  vedada  qualquer  vinculação  e  toda  a  receita  está  disponível  ao  Executivo,  para  que  ele  opte  naquilo  que  deva  investir.  

-­‐   O   administrador   deve   efetuar   o   pagamento   das   despesas   legais,   tais   como   os   servidores  públicos,   bem   como  o   serviço  da  dívida,   que  não  pode   ser   contingenciado.  Deve  efetuar  previsão  orçamentária  do  pagamento  dos  serviços  públicos  e  consumá-­‐lo.  

-­‐  Pouco  resta  ao  poder  público  como  eleição  de  despesa.  (obras,  serviços,  compras).  -­‐  Todas  as  despesas  têm  de  estar  devidamente  autorizadas  pelo  Congresso  Nacional,  quando  

da  aprovação  da  lei  orçamentária  (arts.  165,  incisos  5,  6  e  9,  167  e  169  CF).  [-­‐  Nenhuma  despesa  pode  ser  efetuada  sem  a  prévia  autorização  do  Poder  Legislativo]  

-­‐  as  obras,  serviços,  compras  e  alienações  serão  contratadas  mediante  processo  de  licitação  pública   que   assegure   igualdade   de   condições   a   todos   os   concorrentes,   com   cláusulas   que  estabeleçam  obrigações  de  pagamento,  mantidas  as  condições  efetivas  da  proposta,  nos  termos  da  lei,   o   qual   somente   permitirá   as   exigências   de   qualificação   técnica   e   econômica   indispensáveis   à  garantia  do  cumprimento  das  obrigações.  (art  37,  XXI,  CF  e  lei  8666/93)  

-­‐  Há  certas  despesas  que  dispensam  licitação.  Na  lei  da  licitação  há  disposição  sobre  causas  de  exclusão  (impossibilidade  da   licitação)  e  de  dispensa  (hipóteses  de  desnecessidade).  >>  Despesa  muito  pequena/item  único.  

-­‐  todas  as  despesas  devem  estar  devidamente  documentadas.  Além  de  prevista,  deve  estar  empenhada.  De  acordo  com  o  art  58  da   lei  4320/64,  “o  empenho  de  despesa  é  o  ato  emanado  de  autoridade   competente   que   cria   para   o   Estado   obrigação   de   pagamento   pendente   ou   não   de  implemento  de  condição”.  

-­‐  Pode  operar-­‐se  a  despesa  através  de  contrato,  por  nota  de  empenho  e  por  comprovantes  de  entrega  de  material  ou  da  prestação  de  serviços.  

-­‐  necessidade  de  controle  rígido  sobre  a  despesa  realizada,  não  devendo  se  limitar  ao  exame  formal,  mas  procurar  abranger  o  atendimento  da  finalidade.  

 CLASSIFICAÇÃO  -­‐   RÉGIS   acredita   que   as   classificações   não   são   certas   ou   erradas,   mas   úteis   ou   inúteis,   na  

medida  em  que  logram  transmitir  o  pensamento  ou  facilitar  o  entendimento  do  que  se  classifica.  -­‐  1)Quanto  à  periodicidade:  (De  acordo  com  GRIZIOTTI)     [Gastos]   ORDINÁRIOS:   Devem   sustentar-­‐se   com   recursos   que   possam   renovar-­‐se   a  

cada   orçamento   (recursos   ordinários   proporcionados   às   disponibilidades   da   renda   nacional   que  podem  destinar-­‐se  às  finanças  públicas).  

  [Gastos]   EXTRAORDINÁRIOS:   Atendem   a   despesas   momentâneas,   de   caráter  esporádico.  

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-­‐  2)  LEGAL  (De  acordo  com  a  lei  4320/64):     [Despesas]  CORRENTES:  são  as  de  custeio  (pessoal  militar,  civil,  material  de  consumo,  

serviços   de   terceiros   e   encargos   diversos)   e   de   transferências   correntes   (subvenções   sociais,  econômicas,   inativos,   pensionistas,   salário-­‐família   e   abono   familiar,   juros   da   dívida   pública,  contribuições  de  previdência  social  e  diversas).  

  [Despesas]   DE   CAPITAL:   investimentos   (obras,   serviços   em   regime   de   programação  especial,   equipamentos   e   instalações,   material   permanente,   participação   em   constituição   ou  aumento   de   capital   de   empresas   ou   entidades   industriais   ou   agrícolas),   inversões   financeiras  (aquisição  de  imóveis,  participação  em  aumento  ou  constituição  de  capital  de  empresas  ou  entidades  comerciais   ou   financeiras,   aquisição   de   títulos   representativos   de   capital   de   empresas   em  funcionamento,   constituição   de   fundos   rotativos,   concessão   de   empréstimos   e   diversos)   e  transferências  de  capital   (amortização  da  dívida  pública,  auxílios  para  obras  públicas,  auxílios  para  equipamentos  e  instalações,  auxílios  para  inversões  financeiras  e  outras  contribuições).  

-­‐  3)  Quanto  à  competência:     [Despesas]  FEDERAIS     [Despesas]  ESTADUAIS     [Despesas]  MUNICIPAIS    DA  DESPESA  PÚBLICA.  GERAÇÃO  DE  DESPESA  À  LUZ  DA  LEI  DE  RESPONSABILIDADE  FISCAL  -­‐   Todas   as   despesas   devem  encontrar   respaldo   constitucional   ou   legal.   Todas   devem  gerar  

benefícios   ao   Poder   Público,   seja   como   aumento   patrimonial   (?),   seja   como   retribuição   a   serviços  prestados  ou  compra  de  bens    ou  serviços  etc.  

-­‐  Serão  consideradas  “não  autorizadas,  irregulares  e  lesivas  ao  patrimônio  público  a  geração  de  despesa  ou  assunção  de  obrigação  que  não  atendam  o  disposto  nos  arts.  16  e  17”  (art  15  da  LC  101/2000).  

-­‐  Previsão  de  recursos  orçamentários  (para  ensino,  saúde,  fundos,  pagamento  de  precatórios,  pessoal,  dívidas).  

-­‐  Exigência  de  estimativa  do  impacto  tanto  no  exercício  atual  como  nos  dois  vindouros.  -­‐  Adequação,  dotação  específica  e  suficiente.  -­‐  Compatibilidade  com  o  plano  plurianual  e  com  a  lei  de  diretrizes  orçamentárias.  **Classificação  da  despesa  de  acordo  com  a  LRF,  tendo  em  vista  o  critério  de  adequação  ou  

não  às  leis  anteriores:  a)  adequada;  b)  compatível  e  c)  irrelevante.  -­‐  A  lei  demonstra  rigor  reiterado  em  suas  diversas  disposições.  Em  relação  à  despesa,  exige  

compatibilidade  vertical  com  normas  anteriores,  ao  lado  de  ter  previsão  de  impacto  não  apenas  no  exercício   em   que   deva   entrar   em   vigor,   mas   nos   dois   seguintes.   Apenas   após   entendidos   tais  requisitos  é  que  pode  haver  empenho  e  licitação,  bem  como  a  desapropriação  de  imóveis  urbanos.  LC  101/2000  -­‐  LRF  Da  Geração  da  Despesa                   Art.   15.  Serão   consideradas   não   autorizadas,   irregulares   e   lesivas   ao   patrimônio   público   a  geração  de  despesa  ou  assunção  de  obrigação  que  não  atendam  o  disposto  nos  arts.  16  e  17.                  Art.  16.  A  criação,  expansão  ou  aperfeiçoamento  de  ação  governamental  que  acarrete  aumento  da  despesa  será  acompanhado  de:                  I  -­‐  estimativa  do  impacto  orçamentário-­‐financeiro  no  exercício  em  que  deva  entrar  em  vigor  e  nos  dois  subseqüentes;                  II   -­‐   declaração   do   ordenador   da   despesa   de   que   o   aumento   tem   adequação   orçamentária   e  financeira  com  a   lei  orçamentária  anual  e  compatibilidade  com  o  plano  plurianual  e  com  a   lei  de  diretrizes  orçamentárias.                  §  1o  Para  os  fins  desta  Lei  Complementar,  considera-­‐se:                  I  -­‐  adequada  com  a  lei  orçamentária  anual,  a  despesa  objeto  de  dotação  específica  e  suficiente,  ou  que  esteja  abrangida  por  crédito  genérico,  de  forma  que  somadas  todas  as  despesas  da  mesma  espécie,   realizadas   e   a   realizar,   previstas   no   programa   de   trabalho,   não   sejam   ultrapassados   os  limites  estabelecidos  para  o  exercício;  

32  |  P á g i n a    

                II   -­‐   compatível   com   o   plano   plurianual   e   a   lei   de   diretrizes   orçamentárias,   a   despesa   que   se  conforme   com   as   diretrizes,   objetivos,   prioridades   e   metas   previstos   nesses   instrumentos   e   não  infrinja  qualquer  de  suas  disposições.                   §   2o  A   estimativa   de   que   trata   o   inciso   I   do  caput  será   acompanhada   das   premissas   e  metodologia  de  cálculo  utilizadas.                  §  3o  Ressalva-­‐se  do  disposto  neste  artigo  a  despesa  considerada  irrelevante,  nos  termos  em  que  dispuser  a  lei  de  diretrizes  orçamentárias.                  §  4o  As  normas  do  caput  constituem  condição  prévia  para:                  I  -­‐  empenho  e  licitação  de  serviços,  fornecimento  de  bens  ou  execução  de  obras;                  II  -­‐  desapropriação  de  imóveis  urbanos  a  que  se  refere  o  §  3o  do  art.  182  da  Constituição.    DESPESA   OBRIGATÓRIA   DE   CARÁTER   CONTINUADO:   Despesa   corrente   derivada   de   lei,   MP   ou   ato  administrativo  normativo  que  fixem  para  o  ente  a  obrigação  legal  de  sua  execução  por  um  período  superior  a  dois  exercícios.  [Despesa  que  deve  ocorrer  por  no  mínimo  três  exercícios  –  Art  17  LRF].    DESPESAS  COM  PESSOAL:  -­‐  Restrições  a  despesas  com  pessoal.  -­‐  A  lei  estabelece  casos  de  nulidade  de  ato  que  provoque  aumento  de  despesa  com  pessoal  (art  21  LRF)  -­‐  Caso  haja  excesso  de  despesa  com  pessoal,  deverá  haver  a  redução  aos  limites  estabelecidos  na  lei  nos   dois   quadrimestres   seguintes,   sendo   pelo  menos   um   terço   no   primeiro,   podendo   adotar-­‐se   a  exoneração  de  estáveis  (cf.  art  169  CF,  inc.  3º.  e  4º.).  -­‐   Em   primeiro   lugar,   deve   haver   redução   de   despesas   com   cargos   em   comissão   e   funções   de  confiança.  -­‐  Em  segundo  lugar,  devem  ser  exonerados  os  não-­‐estáveis.  **   a   estabilidade   é   adquirida   após   três  anos  de  efetivo   exercício   para  os  nomeados  para   cargo  de  provimento  efetivo  em  virtude  de  concurso  público  (art  41  CF).  -­‐  Apenas  após  essas  providencias  é  que  os  estáveis  poderão  ser  atingidos.  -­‐   Qualquer   descumprimento   das   normas   acarretará   em   impedimento   no   recebimento   de   verbas  tributárias  transferidas.  Art.   18.  Para   os   efeitos   desta   Lei   Complementar,   entende-­‐se   como   despesa   total   com   pessoal:   o  somatório  dos  gastos  do  ente  da  Federação  com  os  ativos,  os  inativos  e  os  pensionistas,  relativos  a  mandatos   eletivos,   cargos,   funções   ou   empregos,   civis,   militares   e   de   membros   de   Poder,   com  quaisquer  espécies  remuneratórias,  tais  como  vencimentos  e  vantagens,  fixas  e  variáveis,  subsídios,  proventos  da  aposentadoria,   reformas  e  pensões,   inclusive  adicionais,   gratificações,   horas  extras  e  vantagens  pessoais  de  qualquer  natureza,  bem  como  encargos  sociais  e  contribuições  recolhidas  pelo  ente  às  entidades  de  previdência.                  §  1o  Os  valores  dos  contratos  de  terceirização  de  mão-­‐de-­‐obra  que  se  referem  à  substituição  de  servidores  e  empregados  públicos  serão  contabilizados  como  "Outras  Despesas  de  Pessoal".                   §   2o  A  despesa   total   com  pessoal   será   apurada   somando-­‐se  a   realizada  no  mês  em   referência  com  as  dos  onze  imediatamente  anteriores,  adotando-­‐se  o  regime  de  competência.                   Art.   19.  Para   os   fins   do   disposto   no  caput  do   art.   169   da   Constituição,   a   despesa   total   com  pessoal,   em   cada   período   de   apuração   e   em   cada   ente   da   Federação,   não   poderá   exceder   os  percentuais  da  receita  corrente  líquida,  a  seguir  discriminados:                  I  -­‐  União:  50%  (cinqüenta  por  cento);                  II  -­‐  Estados:  60%  (sessenta  por  cento);                  III  -­‐  Municípios:  60%  (sessenta  por  cento).                  §  1o  Na  verificação  do  atendimento  dos  limites  definidos  neste  artigo,  não  serão  computadas  as  despesas:                  I  -­‐  de  indenização  por  demissão  de  servidores  ou  empregados;                  II  -­‐  relativas  a  incentivos  à  demissão  voluntária;                  III  -­‐  derivadas  da  aplicação  do  disposto  no  inciso  II  do  §  6o  do  art.  57  da  Constituição;  

33  |  P á g i n a    

               IV  -­‐  decorrentes  de  decisão  judicial  e  da  competência  de  período  anterior  ao  da  apuração  a  que  se  refere  o  §  2o  do  art.  18;                  V  -­‐  com  pessoal,  do  Distrito  Federal  e  dos  Estados  do  Amapá  e  Roraima,  custeadas  com  recursos  transferidos   pela   União   na   forma   dos  incisos   XIII  e  XIV   do   art.   21   da   Constituição  e   do  art.   31   da  Emenda  Constitucional  no19;                   VI   -­‐   com   inativos,   ainda   que   por   intermédio   de   fundo   específico,   custeadas   por   recursos  provenientes:                  a)  da  arrecadação  de  contribuições  dos  segurados;                  b)  da  compensação  financeira  de  que  trata  o  §  9o  do  art.  201  da  Constituição;                  c)  das  demais  receitas  diretamente  arrecadadas  por  fundo  vinculado  a  tal  finalidade,  inclusive  o  produto  da  alienação  de  bens,  direitos  e  ativos,  bem  como  seu  superávit  financeiro.                   §   2o  Observado   o   disposto   no   inciso   IV   do   §   1o,   as   despesas   com   pessoal   decorrentes   de  sentenças  judiciais  serão  incluídas  no  limite  do  respectivo  Poder  ou  órgão  referido  no  art.  20.    

-­‐  Na  atuação  do  Estado  deve  haver  equilíbrio  entre  as  receitas  e  as  despesas.  Não  se  deve  tirar  nada  mais  do  individuo  do  que  o  necessário  para  que  haja  o  Estado.  

 -­‐   Políticas   públicas:   tomar   providências   para   que   os   direitos   se   realizem,   para   que   as  

satisfações  sejam  atendidas,  para  que  as  determinações  constitucionais  e  legais  saiam  do  papel  e  se  transformem  em  utilidade  aos  governados.  

 -­‐   Recursos   finitos:   A   finitude   da   receita   pressupõe   escolha   –   opção   política   sobre   como   e  

onde  gastar.    -­‐  Como  as  necessidades  aumentam  e  o  mesmo  não  ocorre  com  o  ingresso  de  recursos,  há  um  

descompasso   entre   as   necessidades   públicas   e   a   finitude   das   receitas,   o   que   impõe   a   tomada   de  DECISÃO  POLÍTICA  (para  realizar  as  despesas).  

-­‐  O  atendimento  dos   interesses  básicos  da   sociedade  pressupõe  a   tomada  de  uma  decisão  politica  do  gasto.  

-­‐   Como   os   recursos   são   finitos,   a   arte   de   bem   administrar   pressupõe   a   boa   decisão   na  escolha.  

-­‐  é  o  aferir  das  necessidades  públicas  que  leva  à  decisão  da  despesa.  -­‐   previsão   de   créditos   adicionais   para   situações   emergenciais,   contingências   não   previstas  

que  obrigam  a  alteração  do  gasto.  -­‐  A  lei  orçamentária  anual  admite  a  autorização  para  abertura  de  créditos  suplementares.  O  

crédito   suplementar   é   apenas   o   destinado   ao   reforço   de   dotação   orçamentária.   É   que   a   previsão  pode   ter   sido   insuficiente,   o  que  obriga   à   suplementação.   Como   tem  previsão  na   lei   orçamentária  anual,  é  aberto  por  ato  do  Chefe  do  Executivo,  mediante  decreto.  O  mesmo  não  se  pode  dizer  dos  demais   créditos  que  obrigam  a  edição  de   lei,   tal   como  os  especiais  e  extraordinários   (os  primeiros  que   não   têm   dotação   orçamentária   específica   e   os   segundos   destinados   a   despesas   urgentes   e  imprevistas).  

**  Fundo  de  Estabilização  Fiscal  (Fundo  Social  de  Emergência):  para  saneamento  financeiro  e  estabilização  econômica  da  União.    

**   Precatórios:   pagamento   em   decorrência   de   débitos   transitados   em   julgado   em   ações  movidas  contra  o  Poder  Público.  

 -­‐   Prioridades   do   Estado   x   direitos   dos   indivíduos:   deve   prevalecer   a   segunda   opção   >>  

Amparo  na  Constituição    -­‐  Tese  do  financeiramente  possível,  diante  da  finitude  de  recursos.    

34  |  P á g i n a    

-­‐   Princípios   financeiros   dos   gastos:   proporcionalidade,   legalidade,   isonomia,   anualidade,  capacidade  econômica,  eficiência  etc.  (relacionados  à  justa  distribuição  dos  recursos).  

 “Se  há  justiça  na  tributação,  deve  haver  justiça  no  gasto”.  -­‐  Justa  distribuição  dos  recursos,  atendendo  a  princípios  de  garantia  do  indivíduo.  -­‐   Objetivo   do   Direito   Financeiro:   dar   efetividade   aos   direitos   constitucionais.   (positivos   –  

exigem  uma  ação  do  Estado).    PROPORCIONALIDADE:   proporcionalidade   na   repartição   dos   recursos.   Levar   em   conta   a  

importância   dos   valores   que   deve   atender,   tendo   em   vista   a   disposição   constitucional.   Equilíbrio  entre  os  inúmeros  pontos  a  distribuir  o  faturamento  tributário  e  extra  tributário.  Ponderação.  

-­‐   No   confronto   dos   interesses   poderá   haver   escolha   ponderada   e   razoável   dos   objetivos   a  alcançar.  

 LEGALIDADE:  O  gasto  público  decorre  exclusivamente  da  lei.  (art  165  CF).    ANUALIDADE:  a  lei  anual  “não  conterá  dispositivo  estranho  à  previsão  da  receita  e  à  fixação  

da  despesa”.  Necessidade  de  prévia  dotação  orçamentária.    ISONOMIA:   alcança   igualmente   a   todos.   Se   todos   são   desiguais   no   campo   da   realidade  

empírica   (ainda   que   iguais   em   termos   de   realidade   jurídica),   devem   receber   os   recursos   de   forma  desigual.   A   saber,   os   mais   carentes   têm   que   receber   mais   do   Estado,   em   termos   de   retribuição  tributaria.  Se,  da  mesma   forma,   têm  menor  capacidade  econômica  para  contribuir,  devem  receber  mais,    pois  são  economicamente  debilitados.  Justa  distribuição  dos  recursos.  

 CAPACIDADE  RECEPTIVA:  Despesas  despendidas  de  acordo  com  a  capacidade  econômica  do  

contribuinte   (?).  Quem  tem  maior  riqueza,  paga  mais  do  que  quem  tem  menor  riqueza.  Quem  tem  mais  deve  contribuir  mais  para  a  manutenção  da  coisa  pública.  Os  recursos  devem  ser  distribuídos  de   acordo   com   a   menor   capacidade   contributiva   do   indivíduo.   Aqueles   que   têm  menos   devem  receber  maior  aplicação  de  recursos  pelo  Estado.  

 EFICIÊNCIA:   Boa   gestão   da   coisa   pública.   Melhor   tomada   de   decisões   para   atender   aos  

interesses   da   comunidade.   Em   relação   ao   gasto   [despesa],   é   um  princípio   norteador   dos   demais.  Exigência  de  diligência  na  tomada  da  decisão  ótima.  Decisão  política  e  racional.  

 **Em   situações   de   crise,   a   solução   envolverá   remanejamento   de   recursos   e   a   tomada   de  

decisão  deverá  ser  imediata  para  evitar  o  crescimento  de  problemas  sociais  que  possam  surgir.    -­‐   Extrafiscalidade:   uso   de   instrumentos   tributários   para   a   obtenção   de   finalidades   não  

arrecadatórias,   mas   estimulantes,   indutoras   ou   coibidoras   de   comportamentos,   tendo   em   vista  outros   fins,   a   realização   de   outros   valores   constitucionalmente   consagrados.   (Utilização   do  mecanismo  tributário  para  obtenção  de  finalidades  diversas  da  mera  arrecadação  –  coibir/incentivar  comportamentos).  

 **Estímulo  à  produção  e  ao  consumo.    

Capítulo  16-­‐  FUNDOS  PÚBLICOS  FINANCEIROS  Conceito:    Hely   Lopes   Meirelles:   “   fundo   financeiro   é   toda   reserva   de   receita   para   a   aplicação   em  

determinada  em  lei”.    Cretella  Júnios:  “é  a  reserva,  em  dinheiro,  ou  o  patrimônio   líquido,  constituído  de  dinheiro,  

bens  ou  ações,  afetado  pelo  Estado,  a  determinado  fim”  

35  |  P á g i n a    

LEI   4.320/64,   artigo   41:   “o   produto   de   receitas   especificadas   que,   por   lei,   se   vinculam   a  realização   de   determinados   objetivos   ou   serviços,   facultada   a   adoção   de   normas   peculiares   de  aplicação”.  

A  CF  veda  toda  forma  de  vinculação  orçamentária  (art.  167,  IV),  apenas    prevendo  afetação  de   recursos   para   manutenção   e   desenvolvimento   do   ensino   (art.212)   e   para   financiar   ações   e  serviços  públicos  de  saúde.  

Quanto  aos  tipos:    a) Fundo  de  destinação:  vinculação  de  receitar  para  aplicação  em  determinada  finalidade;  (cabe  

à  lei  complementar  dispor  a  seu  respeito)  b) Fundo   de   participação:   reserva   de   recursos   para   distribuição   a   pessoas   jurídicas  

determinadas;   (tem   caráter   tributário   e   tem   previsão   constitucional   nos   arts   157   a   162,  sendo  de  se  mencionar  o  Fundo  de  Participação  dos  Estados  e  o  Fundo  de  Participação  dos  Municípios).  

Existem   transferências   obrigatórias   de   receitas   arrecadadas   por   ente   federal   para   outro,  conforme   previsão   constitucional   e,   também,   reservas   que   cumprem   determinação   constitucional  para  cumprimento  de  certo  objetivo.  

LEI  4.230/64:    Artigo   71à   constitui   fundo   especial   o   produto   de   receitas   especificadas   que,   por   lei,   se  

vinculam   à   realização   de   determinados   objetivos,   ou   serviços,   facultada   a   adoçãode   normas  peculiares  de  aplicação.  

Exige-­‐se:  a) receitas  especificadas  (a  CF  ou  a  lei  deve  mencionar  quais  receitas  são  atribuídas  à  formação  de  

um  Fundo);  b) deve  a  mesma  lei  vincular  as  receitas  a  determinada  finalidade;    c) normas  peculiares  –pode  a  lei  dispor  sobre  a  maneira  pela  qual  serão  empregados  os  recursos.  

Artigo  72-­‐  toda  autorização  de  gasto  deve  ter  previsão  orçamentária,  e  deve  haver  umplano  de  atingimento  dos  fins  estabelecidos.  

Artigo  73  –  a   receita  obtida  pelo  Fundo  durante  determinado  exercício  pode  passar  para  o  exercício  seguinte,  se  sua  instituição  não  estabeleceu  termo  final.    

Os   recursos   estabelecidos   para   tais   Fundos   podem   ser,   posteriormente,   repassados,  mediante  contrato,  a  empresas,  a  título  de  financiamento.    

FUNDOS  DE  PARTICIPAÇÃO:  dos  Estados  e  dos  Municípios.  Descabe   à   União   e   aos   Estados   estabelecer   qualquer   condição   para   o   repasse,   que   é  

automático.    Previsão  na  CF,  artigo  159;  Entrega  dos  recursos  e  critérios  de  rateio:  inciso  II  do  art.  161  da  CF;  Cabe  ao  TCU  o  cálculo  das  quotas  e  seu  controle  (ART.  161).  A  competência  é  constitucional,  

descabendo  ao  STF  alterar  os  cálculos.  A  partir  do  momento  em  que  os  recursos  são  transferidos  a  Estados  e  Municípios,  cessa  a  competência  do  TCU.  A  contar  daí,  como  receitas  próprias  que  são,  a  competência  é  exercida  pelo  TC  do  respectivo  Estado  ou  Município,  se  houver.    

O  fundo  ou  é  criado  pela  norma  constitucional  ou  pela  lei.  à  inciso  IX  do  art.  167  da  CF.  FUNDOS  DE  DESTINAÇÃO:  A  CF   instituiu  o  Fundo  de  Desenvolvimento  das  Regiões  Nordeste,  Norte  e  Centro-­‐Oeste.  –  

artigo  159,  inciso  I,alínea  c)  à  unem  recursos  para  contribuir  com  o  desenvolvimento  econômico  e  social  das  regiões  que  mencionam.  

(Cita   VÁÁÁRIOS   FUNDOS):   o   programa   fome   zero   não   é   um   fundo,   mas   estratégia   para  assegurar  Direito  Humano  à  alimentação;  

Os   fundos  possuem  uma  finalidade  específica.  Os  recursos  não  podem  se  destinar  a  outros  objetivos.   Alguns   fundos   são   instituídos   por   preceito   constitucional,   e   outros   por   lei   ou  mediante  decreto  ou  resolução.  

TEM  OS  FUNDOS  PERSONALIDADE  JURÍDICA?  FINALIDADE  DOS  FUNDOS  

36  |  P á g i n a    

Os  fundos  referidos  não  possuem  personalidade  jurídica,  não  titularizam  interesses  próprios.  A  personalidade  jurídica  significa  que  alguém  tem  direitos  e  deveres  assegurados  na  ordem  jurídica.  No  caso,  os  Fundos  não  têm  direitos  próprios  ,nem  obrigações:  correspondem  a  meros  lançamentos  fiscais.  Objetivam   ter  uma   finalidade,  quando  de   sua   instituição:   a  distribuição  de   riquezas  à   são,  por  isso,  forte  instrumento  de  política  financeira,  e  destinam-­‐se  a  remanejar  recursos  de  regiões  mais  fortes  para  regiões  mais  fracas,  propiciando  o  desenvolvimento.  

SÃO  OS  FUNDOS  DOTADOS  DE  PERSONALIDADE  JUDICIÁRIA?  Ser  pessoa  jurídica  significa  ser  o  centro  de  imputação  normativa,  isto  é,  ter  vontade,  praticas  

atos,   interferir  no  centro   imputativo  de  outra  pessoa   jurídica,  poder  firmar  contratos,   ir  àjuízo,  etc.  Mas  nada  disso  faz  o  Fundo.  Não  pratica  atos  jurídicos  e,pois,  não  pode  ser  sujeito  ativo  ou  passivo  em  relação  processual.    

O  Fundo  é  neutro  –  não  tem  direitos,  não  cria  deveres,  nada.    O  Fundo  tem  uma  administração  e  uma  fiscalização:  digamos  que  a  União  deixa  de  efetuar  

um  repasse  ao  Fundo  de  Participação  dos  Municípios.  Quem  será  o   titular  do  direito  para  exigi-­‐lo?  Qualquer  Município.  Quem  seria  o  sujeito  passivo?  A  União.    

O  gerenciamento  do  Fundo  se  dá  com  base  na  legislação.    Detectado   equívoco,   a   compensação   entre   os   recursos   será   efetuada   pelos   órgãos   de  

controla  interno  da  Receita  Federal  do  Brasil  ou  Ministério  da  Fazenda,ou  TC.    FISCALIZAÇÃO  A  quem  compete  a  fiscalização  dos  Fundos?    2  etapas:  -­‐  enquanto  os  recursos  estão  no  Banco  do  Brasil  prontos  para  a  distribuição,  a  apuração  das  

quotas  é  de  competência  do  TCU.    -­‐   repassados   os   recursos   para   os   Estados   ou   Municípios,   cessa   a   competência   do   TCU,  

nascendo  a   competência  das  Cortes  Estaduais  ou  Municipais  de  Contas.   (os   recursos  não   são  mais  federais,  passando  a  integrar  o  orçamento  de  Estados  e  Municípios)  

Quando   há   participação,   no   bloco   arrecadatório,   das   3   entidades   federada:.   a   fiscalização  compete   aos   dois   TC   ou   aos   3,   para   os  Municípios   que   o   possuem,   a   quem   cabe   o   controle   dos  repasses   e   aplicação   dos   recursos,   uma   vez   que   o   dinheito   público   proveniente   de   cada   ente  federado  é  unido  em  apenas  uma  fonte  de  despesa.    

Não  pode  haver  qualquer  alteração  nos   índices  advindos  de  cálculo  realizado  pelo  TCU,  e  o  TCU  não  pode  responder  por  equívoco  no  levantamento  efetuado  no  IBGE  (  o  TCU  se  vale  dos  dados  que  lhe  foram  repassados  pelo  IBGE).    

Pelo  descumprimento  das  normas,  malversação  de   recursos,  desvios,  apropriação   indébita,  etc.,   sujeitam-­‐se   os   controladores   e   administradores   dos   Fundos     às   diversas   penalidades  administrativas   que   podem   ser   aplicadas   pelos   TC´S.   Da   mesma   forma,   sujeitos   estão   à  responsabilidade  criminal  e  civil,de  cunho  indenizatório,  apuradas  pela  entidade  federada  que  tenha  sido  prejudicada,  por  seus    órgãos  próprios.    

RETENÇÃO  DE  RECUSOS  Art.  160  da  CF.  A  regra  é  a  vedação  da  retenção  à  os  recursos  repartidos,  de  acordo  com  a  

CF,   e   transferidos   às   unidades   federadas,   não   são   passíveis   de   qualquer   restrição,   retenção   ou  resistência   ao   repasse.   É   que   as   entidades   federadas   maiores   funcionam   como   órgãos   de  arrecadação  e,  posteriormente,  transferem  o  produto  obtido  às  entidades  menores.  Vê-­‐se  que,  por  força     de   dispositivo   constitucional,   os   recursos   não   pertencem   à   União,   por   exemplo.   Tem   ela   a  legitimidade  arrecadatória  e,na  sequência,  efetua  a  remessa  dos  recursos  ao  Fundo,  para  que  este  os  reparta  a  todos  os  titulares.  

Exceção   à   condicionamento   do   repasse   enquanto   não   for   efetuado   o   pagamento   dos  créditos   à   União.   (inciso   I   do   parágrafo   único   do   art.   160   da   CF).   A   CF   também   admite  condicionamento  no  caso  de  não  haver  aplicação  de  recursos  no  Fundo  da  Saúde  instituído  pela  EC  29/2000,  que  deu  nova  redação  ao  parágrafo  2º  e  respectivos  incisos  do  art.  198.    

37  |  P á g i n a    

Cabe   apenas   o   condicionamento   da   transferência   dos   recursos,   não   podendo   a   União,   na  segunda   hipótese,   utilizar-­‐se   da   faculdade   constitucional   para   satisfazer   possíveis   créditos   que  possua  perante  as  demais  entidades  federativas.    

 CAPÍTULO  18  –  O  ORÇAMENTO  

CONCEITO  O  orçamento  deixou  de  ser  um  mero  documento  de  caráter  administrativo  e  contábil,  para  

assumir   a   significação   de   elemento   ativo   com   gravitação   primordial   sobre   as   atividades   gerais   da  comunidade.  Passou  a  ser  um  instrumento  mediante  o  qual  o  Estado  atua  sobre  a  economia.  Através  dele  é  que  se  fixam  os  objetivos  a  serem  atingidos.  Por    meio  dele  é  que  o  Estado  assume  funções  reais  de  intervenção  no  domínio  econômico.  Se  torna  um  documento  dinâmico  de  atuação  do  Estado  perante   a   sociedade,   nela   intervindo   e   dirigindo   seus   rumos.   Possui   seu   aspecto   político   –   revela  desígnios   sociais   e   regionais,   na   destinação   de   verdas   –   e   jurídico   –   pelo   atendimento   às   normas  constitucionais  e  legais.  

CONTROVÉRSIAS  SOBRE  A  NATUREZA  JURÍDICA  DO  ORÇAMENTO  Em   suma,   basta   a   afirmação   de   que   se   cuida   de   lei   em   sentido   formal,   que   estabelece   a  

previsão  de   receitas   e  despesas,   consolidando  posição   ideológica   governamental,   que   lhe   imprime  caráter  programático.  Ao  lado  de  ser  lei,  é  o  orçamento  um  plano  de  governo,  mas  que  deve  possuir  previsões  efetivas  de  ingressos  públicos  e  previsões  reais  de  despesas,  equilibradas  com  aqueles.  

CONCEPÇÃO  MODERNA  DE  ORÇAMENTO  Pinto   Ferreira:   “   Sem   uma   boa   disciplina   orçamentária,   não   é   possível   a   restauração   do  

equilíbrio  orçamentário  e  das  finanças  públicas.”    O  Estado,  por  meio  de  seus  governantes,  tem  o  dever  de  planificar  a  peça  orçamentária,  de  

forma  a  identificar  a  intenção  de  cumpri-­‐la.  Não  pode  estabelecer  previsões  irreais  ou  f~uteis,  apenas  para  desincumbir-­‐he  de  determinação  constitucional.  A  peça  orçamentária  há  de  ser  real.  

PRINCÍPIOS  ORÇAMENTÁRIOS  è Princípio  da  universalidade:  significa  que  todas  as  receitas  e  despesas  devem  estar  previstas  

na  lei  orçamentária  –  Artigo  165,  parágrafo  5º.    Ocorre  apenas  um  ponto  a  romper  com  a  universalidade:  os  tributos  que  podem  ser  

cobrados  de  um  ano  a  outro,  sem  que  estejam  previstos  na  lei  orçamentária,  pois  podem  ser  previstos  posteriormente  aprovação  e  sanção  da  lei  própria.  SÚMULA  66  DO  STF.  “É  legítima  a  cobrança  do  tributo  que  houver  sido  aumentado  após  o  orçamento,  mas  antes  do  início  do  respectivo   início   financeiro”.  É  que  o   tributo  sujeita-­‐se  ao  princípio  da  anterioridade.  Basta  que  tenha  sido  instituído  ou  aumentado  no  exercício  anterior  para  que  possa  ser  cobrado  no  seguinte.  Independe,  pois,  de  previsão  orçamentária.  

 è Princípio  da  anualidade:  o  orçamento  deve  ser  atualizado  todos  os  anos.  Para  cada  ano  deve  

haver  um  orçamento.Art.  165,  III  da  CF.  Tal  princípio  está  hoje  ultrapassado,pois  ao  lado  do  orçamento  anual,  existe  o  orçamento  plurianual,  denominado  “plano”  na  CF.    

è Princípio  da  exclusividade:  art.  165,  parágrafo  8º  da  CF.  Não  pode  o  texto  da  lei  orçamentária  instituir  tributo  nem  qualquer  outra  determinação  que  fuja  às  finalidades  específicas  de  precisão  de  receita  e  fixação  de  despesa.    

Exceções:   a   operação   para   antecipação   de   receita   significa   que,   no   início   do   ano,  normalmente,  o  governo  não  tem  caixa  para  suportar  os  gastos  iniciais.  Logo,  tem  que  obter  financiamentos   perante   bancos   comuns   para   suportar   os   gastos   iniciais,   até   que   haja  ingresso  de  dinheiro.   Isso   independe   te  previsão  orçamentária,  diante  da  excepcionalidade  do  fato.  

 è Princípio  da  unidade:  a  peça  orçamentária  deve  ser  única  e  uma  só.  Art.  5º,  art.  165.    è Princípio  da  não  afetação:  art.  167,  inciso  IV.    

Exceções:   1)   decorrente   de   previsão   do   constituinte   originário,   que   diz   respeito   à  vinculação  de  recursos  para  o  ensino.  2)  EC  42/2003  

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O  princípio  estipula  que  não  pode  haver  mutilação  de  verbas  públicas.  O  Estado  deve  ter  disponibilidade  da  massa  de  dinheiro  arrecadado,  destinando-­‐o  a  quem  quiser,dentro  dos  parâmetros  que  ele  próprio  elege  como  objetivos  preferenciais.  

 LEIS   ORÇAMENTÁRIAS-­‐   art.   165   da   CF:   plano   plurianual,   a   lei   de   diretrizes  

orçamentárias  e  a  de  orçamentos  anuais.    PLANO   PLURIANUAL:   corresponde   ao   desdobramento   do   orçamento   programa.  

Parágrafo  1º  do  art.  165.    A   economia   mostrou   que   o   orçamento   anual   é   instável   e   não   mais   atende   às  

necessidades   públicas.   O   plano   plurianual   define   o   planejamento   das   atividades  governamentais.    

Limita  o  dispositivo   às   despesas  de   capital   e   às   dela  decorrentes   e   às   relativas   aos  programas  de  duração  contitnuada.    

-­‐  Despesas  de  capital:  o investimentos:  são  as  dotações  para  o  planejamento  e  a  execução  de  obras,  

inclusive  as  destinadas  à  aquisição  de  imóveis  considerados  necessários  à  realização  destas  últimas,bem  como  para  os  programas  especiais  de  trabalho,  aquisição  de  instalações,  equipamentos  e  material  permanente  e  constituição  ou  aumento  do  capital  de  empresa  que  não  sejam  de  caráter  comercial  ou  financeiro.  

 o inversões  financeiras:  destinam-­‐se  à  aquisição  de  imóveis  ou  de  bens  de  

capital  já  em  utilização,  à  aquisiçãode  títulos  representativos  do  capital  de  empresa  ou  entidades  de  qualquer  espécie,  já  constituídas,  quando  a  operação  não  importe  aumento  do  capital,  a  à  constituição  ou  aumento  do  capital  de  entidades  ou  empresas  que  visem  a  objetivos  comerciais  ou  financeiros.  

 o    transferência  de  capital:  são  as  dotações  para  investimentos  ou  inversões  

financeiras  que  outras  pessoas  de  direito  público  ou  privado  devam  realizar,  constituindo-­‐se  em  auxílios  ou  contribuições.  

 Quando   da   construção   de   uma   obra,   por   exemplo,   que   possa   demorar   de   5   a   10   anos  

(hidrelétrica  de  Itaipu),  é  fundamental  que  exista  a  previsão  da  “despesa  de  capital”,  que  resulta  de  investimentos  e  inversão  financeira.    

Artigo  165,  parágrafo  4º  da  CF.    Caso   o   Presidente   não   envie   o   projeto   de   plano   plurianual:   a   primeira   providência   seria   a  

instauração  de  processo  por   crime  de   irresponsabilidade   (art.   85,   inciso  VI).  Não   se  poderia   iniciar  qualquer  atividade  que  envolvesse  despesa  de  capital  e  outras  dela  e  para  as  relativas  aos  programas  de  duração  continuada  (parag.  1º,  art.165).  Toda  e  qualquer  obra  ou  serviço  que  envolvesse  mais  de  um  exercício  não  poderia  ser  iniciado,  salvo  autorização  legislativa.  

Se  o  congresso  não  devolver  ou  rejeitar  o  plano  plurianual:  em  ambos  os  casos,o  Presidente  poderia  promulgar  seu  próprio  projeto.  Ou  o  presidente  deveria  solicitar,  autorização  legislativa.    

Se   alteradas   as   circunstâncias   econômicas   e   sociais   do   Estado,   nada   impede   que   haja  mudança  no  Plano,  já  que  este  é  dinâmico.    

LEI  DE  DIRETRIZES  ORÇAMENTÁRIAS:  Artigo  165,  parágrafo  2º.  Deve   traçar   as   regras   gerais   para   aplicação  ao  plano  plurianual   e  

também  aos  orçamentos  anuais.   (é  uma   lei  anual).  Deve  traçar  “metas  e  prioridades”  que  deverão  constar   no   plano   plurianual,   orientando   a   elaboração   da   lei   orçamentária   anual.   Deverá   dispor  também  sobre  as  alterações  na  legislação  tributária.    

Lei   anual   que   traça   as   regras   gerais   para   a   aplicação   do   PPA   e   também   dos   orçamentos  

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anuais.   Tal   lei,   portanto,   deve   traçar   metas   e   prioridades   que   deverão   estar   no   PPA.   .   Isso   deve  ocorrer  nas  esfera  federal,  estadual,  municipal  e  no  âmbito  do  DF,  devido  a  simetria  aferida  dos  arts.  25,  29  e  32  da  CF.    

Ademais,  deve  dispor  sobre  alterações  na  legislação  tributária  e  também  deve  estabelecer  a  política  de  aplicação  das  agências  financeiras  oficiais  de  fomento  (Caixa  Econômica  Federa,  Banco  do  Brasil   S.A,   Banco   do   Nordeste   do   Brasil   S.A,   Banco   da   Amazônia   S.A,   Banco   Nacional   de  Desenvolvimento  Econômico.  

Art.  165,  §  2o,  CF  “A  lei  de  diretrizes  orçamentárias  compreenderá  as  metas  e  prioridades  da  administração   pública   federal,   incluindo   as   despesas   de   capital   para   o   exercício   financeiro  subsequente,   orientará   a   elaboração   da   lei   orçamentária   anual,   disporá   sobre   as   alterações   na  legislação   tributária   e   estabelecerá   a   política   de   aplicação   das   agências   financeiras   oficiais   de  fomento”.  

 à  Anexo  de  Metas  Fiscais  deve  acompanhar  o  projeto  de  LDOs.  Deve-­‐se  fixar  o  triênio,  isto  

é,  as  receitas  e  despesas,  resultados  nominal  e  primário  e  montante  da  dívida  pública  (art.  4o,  §1o).  Além  disso,  deverá  haver  no  anexo  a  avaliação  do  cumprimento  das  metas  relativas  ao  ano  anterior,  tal  avaliação  deverá  conter  dados  objetivos  e  também  o  demonstrativo  da  estimativa  e  compensação  da   renuncia   de   receita   e   da   margem   de   expansão   das   despesas   obrigatórias   de   caráter  continuado(art.  4o,  §  2o,  V).  

 • Não  encaminhamento  do  presidente:  saída  possível  –  efetuar  atualização  na  lei  do  exercício  

anterior  e  o  Congresso  promulgaria  seu  texto,  sem  prejuízo  da  instauração  de  processo  por  crime  de  responsabilidade.    

• Não  devolução  ou  rejeição  do  texto:  o  presidente  poderá  promulgar  o  texto  enviado,  ou  impor-­‐se-­‐á  a  aplicação  no  contido  no  parágrafo  2º  do  art.  57  da  CF.  Se  o  projeto  for  rejeitado,  ou  haverá  publicação  do  texto  pelo  presidente,  promulgando-­‐,  ou  haverá  necessidade  de  solicitação  específica  de  verbas  adicionais  a  todo  instante.    

• Dificilmente  poderia  ocorrer  alteração  da  lei  de  diretrizes  orçamentárias  durante  sua  execução,  já  que  se  trata  de  lei  temporária  e  aprovada  até  o  término  do  primeiro  período  da  sessão  legislativa  e  encaminhada  para  sanção.  Logo,  em  setembro,  já  deve  ser  encaminhado  o  projeto  de  lei  de  orçamento  anual,  que  irá  guardar  compatibilidade  vertical  com  aquele.  Daía  dificuldade  em  sua  alteração.    

ORÇAMENTO  ANUAL  Compreende  o  orçamento  fiscal  (relativo  a  receita  e  despesa)de  todos  os  poderes  da  União,  

seus  fundos,  órgãos  e  entidades    da  administração  direta  e  indireta,  inclusive  fundações  instituídas  e  mantidas  pelo  Poder  Público(art.  165,  par.  5º,  I  da  CF).  

O  dispositivo  consagra  o  princípio  da  universalidade.  A  peça  única  conterá  o  orçamento  de  todas  as  entidades  que  detenham  ou  recebam  dinheiro  público.  Conterá  também  “o  orçamento  de  investimento  das  empresas  em  que  a  União,  direta  ou   indiretamente,  detenha  a  maioria  do  capital  social  com  direito  a  voto”  (art.  165,  par.  5º,  II).  Por  fim,  conterá  também  o  disposto  no  art.  165,  par.  5º,III).  

Nada  fica  fora  do  orçamento  anual.    A  lei  orçamentária  anual  deve  ser  compatível  com  a  LDO.    Lei  Orçamentária  Anual  (LOA):  abarca  o  orçamento  fiscal  (receitas  e  despesas)  referente  aos  

três   Poderes   da   União,   fundos,   órgãos   e   entidades   da   administração   direta   e   indireta,   fundações  instituídas   e   mantidas   pelo   Poder   Publico,   além   do   orçamento   de   investimentos   das   empresas  estatais,  bem  como  o  orçamento  e  seguridade  social.    

 Art.  165,  §5o,  CF:  “A  lei  orçamentária  anual  compreenderá:  I   -­‐   o   orçamento   fiscal   referente   aos   Poderes   da  União,   seus   fundos,   órgãos   e   entidades   da  

administração  direta  e  indireta,  inclusive  fundações  instituídas  e  mantidas  pelo  Poder  Público;  

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II   -­‐   o   orçamento   de   investimento   das   empresas   em   que   a   União,   direta   ou   indiretamente,  detenha  a  maioria  do  capital  social  com  direito  a  voto;  

III   -­‐   o   orçamento   da   seguridade   social,   abrangendo   todas   as   entidades   e   órgãos   a   ela  vinculados,   da   administração   direta   ou   indireta,   bem   como   os   fundos   e   fundações   instituídos   e  mantidos  pelo  Poder  Público.”  

• Pode   a   lei   orçamentária   ser   mudada   no   curso   de   sua   execução?   Deve   se   distinguir   entre  alteração   pontual   e   substituição.   Eventuais   problemas   no   curso   da   aprovação,   dados  imprecisos   e   etc   podem   ser   alterados,   por   outra   lei,   no   curso   da   execução   da   lei  orçamentária  anual.  Já  substitui-­‐la  não  seria  possível,  uma  vez  que,  com  sua  fluência  inicial,  já  produziu  efeitos.    

LEI  COMPLEMENTAR  FINANCEIRA:  art.  165,  par.  9º  ,I    da  CF;  e  art.  165,  par.  9º,  II  da  CF)  A  TRAMITAÇÃO  LEGISLATIVA  

O   poder   de   iniciativa   é   do   presidente   (art.   84,XXIII,   da   CF).Ao   Judiciário   compete   o  encaminhamento   de   proposta   orçamentária   relativa   a   seus   interesses   (art.   99,   par.   1º,   da   CF),  juntamente  com  o  Executivo.  

Não   existe   iniciativa   popular   para   iniciar   referidos   projetos   de   lei.   Não   se   pode   afastar   de  plano,  no  entanto,  a  possibilidade  de  aprovação  prévia  ou  posterior  do  projeto  orçamentário  anual  pelo  povo  –  par.  Único  do  art.  1º  da  CF).  

É  descabido  o  uso  de  medidas  provisórias  no  processo  orçamentário.  Art.167,  par.  3º  .    Em  relação  ao  orçamento  anual,  o  presidente  deverá  enviar  o  projeto  até  o  mês  de  agosto  de  

cada  exercício.    MENSAGEM  ADITIVA  –  art.  166,  par.  5º  da  CF.    COMISSÃO  MISTA:  os  projetos  serão  apreciados  pelas  duas  Casas  do  Congresso  Nacional,  na  

forma  do  regimento  comum.  (art.  166,  caput)  A  apreciação   incumbirá  a  uma  Comissão  mista  permanente  de  Senadores  e  Deputados.  De  

posse   do   projeto,   incumbirá   a   tal   Comissão   mista   “examinar   e   emitir   parecer   sobre   os   projetos  referidos  neste  artigo  e  sobre  as  contas  apresentadas  anualmente  pelo  Presidente  da  República”.    

Ao  Plenário  caberá  apenas  a  votação  do  que  contiver  o  relatório  ou  substitutivo  apresentado.  EMENDAS.  Art.  166,  par.  2º  e  4º    da  CF.    A  CF,  ao  referir-­‐se  ao  regimento  comum,  no  art.  166,  cabeça,  e  na  forma  regimental,  em  seu  

par.  2º,  transfere  à  competência  do  CN  dispor  sobre  a  maneira  de  aprovação  das  leis  orçamentárias  e  respectivas   emendas   apresentadas   pelos   congressitas.   Não   outorgou   competência,   à   Comissão  Mista,   para   deliberar   em   definitivo,   limitando   a   força   do   parecer.   Ao   Plenário   caberá   a   última  palavra.  A  comissão  emite  parecer  ,  o  Pleno  aprecia  e  delibera.    

O  Poder  Legislativo  não  pode  rejeitar  o  orçamento  por  motivos  políticos  menores.  Não  pode  deturpar   a   proposta   orçamentária,   de   forma   a   impedir   o   exercício   administrativo   e   político   da  entidade   federativa.   Em   tais   hipóteses,   autorizado   está   o   Executivo   a   promulgar   proposta  orçamentária  e  executá-­‐la,  sujeitando-­‐se  a  prestação  de  contas  posterior.    

VEDAÇÕES  ORÇAMENTÁRIAS:  art.  167,  I  (em  diante)  da  CF.  Algumas  delas  são:  -­‐  agente  público  em  limite  em  seu  gasto,  não  podendo  ultrapassar  o  montante  disponível.    -­‐  não  pode  haver  vinculação  de  receitas,  exceto  a  repartição  do  produto  da  arrecadação  dos  

impostos  a  que  se  referem  os  artigos  158  e  159  da  CF.    

-­‐  não  se  pode  conceder  ou  utilizar  créditos  ilimitados  

 -­‐  todo  gasto  deve  ser  autorizado  em  legislação  específica    

-­‐  não  pode  instituir  fundos  de  qualquer  natureza  sem  prévia  autorização  legislativa    

-­‐investimentos  cujas  execuções  ultrapassem  um  exercício  financeiro  só  podem  ser  iniciado  se  

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incluído  no  PPA  ou  com  lei  que  authorize  sua  inclusão.  A  sanção  para  o  desrespeito  a  isso  advém  do  crime  de  responsabilidade.    

 -­‐  créditos  especiais  e  extraordinários  têm  vigência  somente  no  exercício  financeiro  em  que  foram  autorizados,  salvo  se  o  ato  de  autorização  tiver  sido  promulgado  nos  últimos  quatro  meses  do  exercício  em  questão.  

-­‐   abertura   de   crédito   extraordinário   só   é   admitida   para   atender   despesas   imprevisíveis   e  urgentes.  

O  dispositivo  visa  evitar  que  a  mudança  de  governo  ou  mesmo  a  orientação  demagógica  de  algum  político  possam  adulterar  o  orçamento.  Da    mesma  forma,  evita  a  ausência  de  planos  e  veda  a  improvisação  administrativa.  Todo  governo  deve  ser  sério,  utilizar  as  verbas  orçamentárias  de  acordo  com  o  que  no  orçamento  ficou  estabelecido.    

RECURSOS   DOS   3   PODERES   :Art.   168   da   CF.   O   Executivo   deve   repassar   as   verbas  orçamentárias   de   cada   órgão   de   Poder   até   o   dia   20   de   cada  mês.   O   Executivo,   no   caso,   funciona  apenas  como  órgão  de  arrecadação.    

DESPESA  COM  PESSOAL:  art.  169  da  CF.    O  ORÇAMENTO  E  O  TRIBUTO  NELE  NÃO  PREVISTO:  Súmula  66  do  ST  –  “É  legítima  a  cobrança  

do  tributo  que  houver  sido  aumentado  após  o  orçamento,  mas  antes  do  início  do  respectivo  exercício  financeiro.”    

RELATÓRIO:  art.  165,  par.  3º  da  CF.  NORMA  CONSTITUCIONAL   TRANSITÓRIA:   par.   2º   do   art.   35   do  ADCT.   A   norma   transitória  

estabeleceu  prazos  para  vigência  das  disposições  legais  relativas  ao  orçamento.    Normalmente,  no  âmbito  das  3  entidades  federativas,  há  um  consenso,  no  sentido  de  que  o  

Chefe  do  Executivo  não  pode  ficar  totalmente  amarrado  às  previsões  orçamentárias  –  deve  ter  certa  margem  de  discricionariedade.    

Podem   ocorrer   situações   que   necessitam   melhor   atendimento   que   outras,   sendo  imprescindível   que   haja   uma   certa   discrição   da   liberação   de   recursos.   As   Casas   Legislativas  estabelecem  um  percentual  (de  1%  a  15%)  para  que  o  Chefe  do  Executivo  atenda  a  tais  emergências.    

O  ORÇAMENTO  PARTICIPATIVO  Iniciativa  do  PT  –  Porto  Alegre.    

a) Busca  a  decisão  descentralizada  b) Cria  conselhos  populares  c) Faz  com  o  que  o  cidadão  desloque  seu  centro  de  atenção  para  os  problemas  locais  d) Gera  a  consciência  da  participação  do  cidadão  e) Dá  nascimento  a  dois  focos  de  poder  democrático:  um,  pelo  voto,  e  outro,pelas  instituições  

diretas  de  participação.    f) Objetiva  criar  condições  para  aprovação  do  orçamento  e  despertar  a  participação  g) Enseja  a  instauração  de  um  processo  aberto  de  discussão  h) Necessita   de   autorregulação   interna,   para   disciplina   do   processo   decisório   e   para   que   não  

nasça  ele  viciado.    As  reuniões  vão  limitando  o  número  dos  interesses  até  se  chegar  a  uma  composição  

efetiva,   e,   então,   os   cidadãos   e   as   entidades   representativas   apresentam   um   documento  através  do  qual  indicam  ao  Governo  quais  prioridades  que  elegeu.    

 1) Deve-­‐se   buscar   critérios   seguros   para   que   a   busca   da   opinião   da   sociedade   não   seja  

manipulada.    2) É  essencial  que  se  consiga  controlar  o  gasto  público  –  e,  para  isso,  é  necessária  a  participação  

popular.  3) Aquilo   que   for   captado   como   real   necessidade   não   pode   ser   desprezado   pelo   governante,  

deve  ser  incluído  no  orçamento  e  cumprido.    

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Destaque  para:  a  esfera  discursiva  do  espaço  público,  o  credenciamento  social  de  quem  fala  (pessoas  de  status  social  podem  conduzir  e  manipular  o  diálogo),  parrésia  (FOUCAULT  –  é  a  pessoa   dizer   tudo,   com   fala   franca,   liberdade),   dominação,   como   buscar   o   sentimento   real   da  população  nos  debates  de  orçamento  participativo  (...)    

O  Poder  Público  convoca  a  sociedade  para  que  ela  venha  até  o  espaço  público  para  dizer  o  que  pretende  para  sua  comunidade.  Em  dia  aprezado,  a  autoridade   legitimada  pelo  exercício  funcional,   coloca   as   possibilidades   em   discussão.   A   partir   daí,   a   sociedade   se   vê   habilitada   à  discussão.    

   COBRANÇA   DE   TRIBUTO  NÃO   PREVISTO   NA   LEI   ORÇAMENTÁRIA   ANUAL:   em   relação   aos  

instituídos  ou  aumentados  após  a  aprovação  da  lei  orçamentária  –  SÚMULA  66.    A   dificuldade   surge   quando   da   existência   de   tributos   não   consignados   na   lei   orçamentária  

anual,  mas  existentes  em  face  de  lei  anterior.  Imagina-­‐se  situação  em  que  o  redator  do  projeto  de  lei  tenha   se   esquecido   de   alocar   um   recurso   tributário   advindo   de   determinada   lei.   –   O   professor  entende  a  devida  exigência  do  pagamento.    

ALTERAÇÃO:  -­‐  LDO:  em  havendo  circunstância  imperiosas,  não  se  descarta  a  possibilidade  de  alteração  do  

texto  da  lei,  no  curso  de  sua  vigência.    -­‐  Lei  Orçamentária  Anual:  inadmissível  falar  em  alteração  de  seu  texto,  já  que  esta,  ao  lado  da  

margem  de   remanejamento  de   recursos  previstas  em   todas  as   leis,   pode   ser  modificada  mediante  créditos  adicionais,  como  prevê  a  CF.    

INICIATIVA  POPULAR  –  excluída.  A  iniciativa  é  exclusiva  do  Chefe  do  Executivo  em  relação  a  tal   poder   e,   também,   iniciativa   das   demais   autoridades   em   relação   ao   orçamento   do   Judiciário,  Legislativo,MP,  e  Defensoria  Pública.    CAPÍTULO  19:  A  lei  4.320,  de  17  de  março  de  1964  (Lei  Geral  de  Orçamento)    

19.1  Considerações  gerais      Dispõe  o  §9º  da  CF  que  lei  complementar  disporá  sobre  o  “exercício  financeiro,  a  vigência,  

os  prazos,  a  elaboração  e  a  organização  do  plano  plurianual,  da  lei  de  diretrizes  orçamentárias  e  da  lei   orçamentária   anual”   (inciso   I),   cabendo-­‐lhe   também   “estabelecer   normas   gerais   de   gestão  financeira  e  patrimonial  da  administração  direta  e  indireta,  bem  como  condições  para  a  instituição  e  funcionamento  de  fundos”  (inciso  II).  Como  tal  lei  nunca  foi  editada  pós  Constituição  de  1988,  a  carta  magna  terminou  por  recebeu  a  lei  4.320/64  para  definir  os  parâmetros  legais  dessa  matéria.  

 Em   relação  ao  orçamento,  determina  a  discriminação  de   receitas  e  despesas,   “de   forma  a  evidenciar  a  política  econômico-­‐financeira  e  o  programa  de  trabalho  do  Governo”  (art.  2º),  devendo  ser   obedecidos   os   princípios   da   “unidade,   universalidade   e   anualidade”.   A   proposta   orçamentária  será   instruída   com   alguns   anexos,   tal   como   discriminados   no   art.   2º.   A   CF,   em   verdade,   bem  disciplinou  o  que  deve  constar  do  orçamento,  suas  exclusões  inclusões.  

 Não  haverá  qualquer  dispositivo  estranho  à   receita  e  despesa,   salvo   “abertura  de   créditos  suplementares”  e  “contratação  de  operações  de  crédito,  ainda  que  por  antecipação  de  receita”  (§8º  do  art.  165  da  CF).  A  norma  é  repetida  pelo  art.  7º  da  Lei  em  comento.  

 19.2  Receita  

 A   lei   define   tributo   como   receita   derivada   “destinando-­‐se   seu   produto   ao   custeio   de  atividades   gerais   específicas”   (art.   9º).   Classifica   as   receitas   em   correntes   e  de   capital.   As   receitas  correntes  são  constituídas  de:  a)  tributo,  alcançando  as  contribuições;  b)  patrimoniais  (agropecuária,  industrial,  serviços  e  financeiros,  recebidos  de  outras  pessoas  de  direito  público  ou  privado,  quando  destinadas   a   atender   as   despesas   correntes).   As   de   capital   provêm   da   realização   de   recursos  financeiros   oriundos   de:   a)   dívidas;   b)   conversão   em   espécie,   de   bens   e   direitos;   c)   recursos  transferidos  de  outras  pessoas  de  direito  público  ou  privado,  destinados  a  atender  despesas  de   tal  ordem.  

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 As   receitas   tributárias   resultam  do  poder   impositivo.  As   patrimoniais   advêm  da   fruição  do  patrimônio,  tal  como  estradas,  zona  azul,  zonas  portuárias,  aeroportuárias,  etc.,  provém  também  da  receita  industrial,  tais  como  empresas  que  a  tanto  se  dediquem.  

 19.3  Realização  da  receita    A  realização  da  receita  pressupõe  lei  anterior  e  prévia  autorização  orçamentária.  No  âmbito  

tributário,   o   ato   que   verifica   a   ocorrência   do   fato   gerador   da   obrigação   tributária,   bem   como   a  pessoa   devedora,   é   o   lançamento.   Evidente   está   que   o   agente   tributário   deve   fornecer   recibo   ou  documento  hábil  do  que  arrecada.  

 19.4  Despesa      As  despesas  são:  a)  despesas  correntes   (custeio  e   transferências  correntes)  e;  b)  despesas  

de  capital  (investimentos,  inversões  financeiras,  transferências  de  capital)  na  classificação  do  art.  12.    Despesas   representam   as   saídas   de   recursos   públicos.     As   de   custeio   são   dotações   para  

manutenção  de  serviços  existentes  e  as  “destinadas  a  atender  a  obras  de  conservação  e  adaptação  de  bens  imóveis”  (§1º  do  art.  12).  Os  imóveis  a  que  se  refere  a  lei  são  todos  aqueles  que  integram  o  patrimônio  público,  independente  da  finalidade  a  que  estejam,  momentaneamente  servindo,  seja  de  uso   comum   do   povo,   dominiais   ou   especiais.   O   custeio   engloba   o   pagamento   do   pessoal,   civil   e  militar,  inclusive  de  terceiros,  material  de  consumo  e  despesas  de  exercício  anterior.  

   As   transferências   correntes   implicam   passagem   de   recursos   de   uma   para   outra   pessoa  jurídica.   São   intragovernamentais   (operacionais,   econômicas,   fundos   etc.).   Aqui   se   localizam   os  Fundos   de   Participação   de   Estados   e   Municípios,   bem   como   os   demais   Fundos   criados   na  Constituição   ou   nas   leis;   o   pagamento   de   inativos,   pensionistas,   assistência   médico-­‐hospitalar,  benefícios  previdenciários,  acidentes  de  trabalho  etc.  

 As  subvenções  destinam-­‐se  a  custear  despesas  de  entidades  beneficiárias.  São  sociais  as  que  se   destinam   a   entidades   públicas   ou   privadas   de   caráter   assistencial   ou   cultural,   sem   finalidade  lucrativa  e  econômica  as  destinadas  a  empresas  públicas  ou  privadas  de  caráter  industrial,  comercial,  agrícola  ou  pastoril  (§3º  do  art.  12).  A  concessão  de  subvenções  sociais  visará  apenas  à  prestação  de  serviços   de   assistência   social,   médica   e   educacional,   desde   que   a   aplicação   particular   seja   mais  econômica   (art.   16).   Contudo,   a   subvenção   apenas   pode   ocorrer   a   entidades   cujo   funcionamento  tenha   sido   julgado   satisfatório   pelos   órgãos   administrativos   (art.   17).   As   subvenções   econômicas  objetivam  a  “cobertura  de  déficits  de  manutenção  das  empresas  públicas”  (art.  18).  Evidente  que  o  objetivo  é  atender  a  dificuldades  momentâneas  das  entidades  públicas.  

 As  despesas  de  capital  englobam  investimentos,  as  inversões  financeiras  e  as  transferências  de  capital.  Os  investimentos  são  “dotações  para  o  planejamento  e  a  execução  de  obras,  inclusive  as  destinadas  à  aquisição  de   imóveis  considerados  necessários  à  realização  destas  últimas,  bem  como  para   os   programas   especiais   de   trabalho,   aquisição   de   instalações,   equipamentos   e   material  permanente  e  constituição  ou  aumento  de  capital  de  empresas  que  não  sejam  de  caráter  comercial  ou  financeiro”  (§4º  do  art.  12)  

 As   inversões   financeiras   são   destinadas   á   aquisição   de   imóveis   ou   de   bens   de   capital,   de  títulos   representativos   de   capital   de   empresas   de   qualquer   espécie   e   constituição   ou   aumento   de  capital  de  empresas  que  visem  a  objetivos  comerciais  ou  financeiros,   inclusive  operações  bancárias  ou  de  seguros  (incisos  I  a  III  do  §5º  do  art.  12).  Estão  englobados  os  títulos  de  crédito,  empréstimos,  etc.  

 Transferências   de   capital   são   “dotações   para   investimento   ou   inversões   financeiras   que  outras  pessoas  de  direito  público  ou  privado  devam  realizar,  independentemente  de  contraprestação  direta   em   bens   ou   serviço,   constituindo   essas   transferências     auxílios   ou   contribuições,   segundo  derivem   diretamente   da   lei   de   orçamento   ou   de   lei   especial   anterior,   bem   como   dotações   para  amortização  da  dívida  pública”  (§6º  do  art.  12).  Aqui  se  localizam  as  contribuições  a  Fundos  e  todas  as   transferências  na  partilha  da  receita,   inclusive  para  organismos   internacionais,  a  amortização  da  dívida,  resgate  de  títulos  etc.  

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 Há   expressa   vedação   legal   de   ajuda   financeira   a   empresas   de   fins   lucrativos,   salvo  autorização  em  lei  especial  (art.  19)  podendo  ser  citado  como  exemplo  o  caso  da  Parmalat.  

 19.5  Realização  da  despesa    Consuma-­‐se   a   despesa   em   três   fases:   o   empenho,   a   liquidação   e   o   pagamento.     Cabe  

ressaltar   que   devem   existir   procedimentos   para   aferir   a   necessidade   de   despesa.   Realiza-­‐se,   nos  casos  em  que  é  exigida,  a  licitação  e,  decidida  a  aquisição,  a  obra  ou  o  serviço,  deve  ser  efetuado  o  pagamento.  

 O  empenho  “é  o  ato  emanado  de  autoridade  competente  que  cria  para  o  Estado  obrigação  de  pagamento  pendente  ou  não  de  implemento  de  condição”  (art.  58).  Materializa-­‐se  pela  emissão  de  um  documento  que  identifica  a  quem  se  deve  pagar  e  quanto  se  paga.  

 A   Lei   de   Responsabilidade   Fiscal   contém   alguns   limites   para   a   realização   de   empenho,  fixando  diretrizes  para  o  contingenciamento.  Isso  porque  nenhum  empenho  pode  exceder  o  crédito  previsto.    

 Uma   distinção   se   faz   importante,   empenho   não   de   confunde   com   nota   de   empenho.  Empenho  é  a  previsão  de  recursos  para  pagamento  do  débito,  constituindo-­‐se  em  garantia  do  credor  no  recebimento.  É  instrumento  de  programação.  Nota  de  empenho  é  o  instrumento,  é  o  documento  que  representa  a  autorização  para  pagamento.  

 A  liquidação,  por  sua  vez,  consiste  na  verificação  do  direito  do  credor,  tendo  por  base  títulos  e  documentos   comprobatórios  do   crédito   (art.   63).   Examina-­‐se  a  origem  do  crédito,   a   importância  exata  a  pagar  e  a  quem  se  deve  pagar.    

 Logo   em   seguida,   se   tudo   estiver   em   ordem,   emite-­‐se   a   ordem   de   pagamento,   que   é   “o  despacho  exarado  por  autoridade  competente,  determinando  que  a  despesa  seja  paga”  (art.  64).  A  partir   daí,   há   mera   formalidade   de   emissão   do   cheque   para   o   pagamento   ou   de   ordem   de  transferência  de  saldo  para  a  conta  do  credor.  Em  se  cuidando  de  precatórios,  basta  a  movimentação  financeira,   mediante   depósito   à   disposição   do   Juízo,   que   se   encarrega   do   pagamento   ao   credor,  mediante  guia  de  levantamento.  

19.6  Requisitos  formais  da  proposta  orçamentária    A  proposta  de  lei  orçamentária  é  composta  de  uma  mensagem,  que  contém  a  exposição  da  

situação  econômico-­‐financeira  do  País  (ou  do  Estado  ou  do  Município),  com  demonstração  da  dívida  fundada  e  flutuante,  salvos,  restos  a  pagar  e  outros  compromissos  financeiros  exigíveis,  bem  como  a  política   econômica   que   é   adotada   (art.   22,   I),   o   próprio   projeto,   tabelas   explicativas   de   receita   e  despesa,  especificação  dos  programas  a  serem  realizados  (incisos  II  e  III  do  art.  22).  

 19.7  Exercício  financeiro    O   exercício   financeiro   coincide   com   o   ano   civil   (art.   34)   e   integram-­‐no   as   receitas   nele  

arrecadadas  e  as  despesas  nele  legalmente  empenhadas  (art.  35).  Os  restos  a  pagar  são  as  despesas  empenhadas,  mas  não  pagas  até  31  de  dezembro  de  cada  ano.  

 19.8   Dívida   ativa.   Conceito.   Crédito   tributário   e   não   tributário.   Inscrição.   Presunção   de  

liquidez  e  certeza    Dívida  ativa  é  o  crédito,  tributário  ou  não,  escriturado  como  receita,  esgotado  o  prazo  para  

pagamento,  e  inscrito  na  forma  da  lei.  Pode  ser  tributária  e  não  tributária.    A   “dívida   ativa   tributária   é   o   crédito   da   Fazenda   Pública   dessa   natureza,   proveniente   de  

obrigação  legal  relativa  a  tributos  e  respectivos  adicionais  e  multas”  (primeira  parte  do  §2º  do  art.  39  da  Lei  4.320/64).  A  dívida  ativa  não  tributária  “são  os  demais  créditos  da  Fazenda  Pública  tais  como  empréstimos  compulsórios,  contribuições  estabelecidas  em   lei  entre  outros”   (parte   final  do  §2º  do  artigo  mencionado).  

 Ressalva-­‐se,  hoje,  a  definição  da  parte  final,  em  relação  aos  empréstimos  compulsórios  e  as  contribuições  que   têm  caráter   tributário.  Como  a  definição   foi  elaborada  em  1964,  a  doutrina  não  estava  a  par  dos  últimos  conceitos  por  esta  elaborados.  Assim,  tudo  que  estiver  na  primeira  rubrica  é  tributário  e  o  que  for  entrada  de  outra  natureza  estará  arrolado  na  parte  final  do  dispositivo.  

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 Compreende-­‐se   no   crédito   tributário   a   atualização   monetária,   juras   e   multa   de   mora   e  demais  encargos  previstos  em  lei  ou  contrato  (§2º  do  art.  2º  da  Lei  6.830/80).  

 O  crédito  deve  ser  inscrito.  Inscrição  é  ato  de  controle  de  legalidade,  que  apura  a  liquidez  e  certeza   do   crédito.   É   ato   formal   de   encerramento   da   apuração   da   cobrança   e   de   constituição   de  título  executivo  que   irá   legitimar  a  execução.  Toda  dívida  goza  de  presunção  de   liquidez,   contudo,  essa  presunção  é  juris  tantum  isto  é,  relativa,  e  pode,  por  esse  motivo,  ser  derrubada  caso  se  prove  o  contrário.  

19.8.1  Crédito  proveniente  de  decisão  do  Tribunal  de  Contas      Dispõe   o   §3º   do   art.   71   da   CF   que   “as   decisões   do   Tribunal   de   que   resulte   imputação   de  

débito  ou  multa  terão  eficácia  de  título  executivo”.    O  Tribunal  de  Conas,  no  exercício  de  sua  missão  constitucional  decide  sobre  a  prestação  de  

contas,  fiscaliza  a  aplicação  de  recursos,  fiscaliza  contas  de  empresas  públicas,  autarquias,  sociedades  de  economia  mista  etc.  No  caso  de  de  apuração  de  débito  ou  de  infração  à  legislação  de  que  possa  resultar  imposição  de  sanção  pecuniária,  os  atos  que  emana  tem  eficácia  de  título  executivo.  

 A  doutrina  discute  se  é  necessária  a   inscrição  do  crédito  como  divida  ativa  para  que  possa  ser  executada,  mas,  tal  indagação  é  desnecessária  dado  que,  pelo  entendimento  lógico  do  dispositivo  se  à  decisão  foi  atribuída  a  eficácia  de  título  executivo,  dispensa-­‐se  inscrição.      

 19.8.2  Administração  indireta    As   autarquias   também   tem   o   privilégio   da   constituição   de   seus   próprios   títulos.   É   o   que  

estabelece  o  art.  1º  da  Lei  6.830/80.  As  demais  entidades  da  Administração  Pública  não  o  possuem.  Desde   que   a   entidade   tenha   sido   instituída   por   lei,   sob   forma   de   autarquia,   que   veste   a   mesma  roupagem  da  Administração  Direta,   indisputável   que   todos   os   seus   créditos   podem   ser   inscritos   e  gozarão  da  presunção  de  liquidez  e  certeza.  

 A   Lei   9.649/98   alterou   a   natureza   das   entidades   de   fiscalização   profissional   (autarquias  corporativas  que  se  destinam  a  organizar  e  fiscalizar  o  exercício  profissional)  tornado  essas  entidade  apenas  em  pessoas  jurídicas  de  direito  público.  

   19.8.3  Terceirização  do  crédito  público  proveniente  de  dívida  ativa      É   controversa   a   questão   sobre   a   possibilidade   de   o   Estado   terceirizar   a   cobrança   de   sua  

dívida   ativa.   Como   se   sabe,   há   uma   enorme   divergência   de   opiniões   a   respeito.   Normalmente,   os  fundamentos  pró  e  contra  calcam-­‐se  em  ordens  subjetivas  corporativas.  

 Diz-­‐se  da   impossibilidade  com  fundamento  primeiro  no  §3º  do  art.  131  CF  que  estabelece:  “Na  execução  da  dívida  de  natureza  tributária,  a  representação  da  União  cabe  à  Procuradoria-­‐Geral  da   Fazenda   Nacional,   observado   o   disposto   em   lei”.   N]ao   parece   que   seja   este   um   argumento  decisivo.  É  que  o  art.  131  está  cuidando  de  dois  órgãos  que  representam  a  Fazenda  Pública  federal  em  Juízo  e  cabia-­‐lhe,  como  era  devido,  ainda  que  de  matéria  constitucional  não  se  cuide,  apartar  as  atribuições,  o  que  evitaria  confrontos  posteriores.  Está  aí  a  chamada  norma  da  organização,   isto  é,  que  não  cabe  à  Advocacia-­‐  Geral  da  União  sua  representação  em  juízo  quando  se  cuidar  da  cobrança  da   dívida   ativa   de   caráter   tributário.   O   dispositivo,   ao   lado   de   ser   anômalo   para   figurar   numa  Constituição,  é  mera  norma  atributiva  de  competência,  o  que  exclui  as  atribuições  de  outros  órgãos.  A  matéria  poderia  ser  estabelecida  em  lei.  

 O  fato  de  ser  o  crédito  tributário  mediante  atividade  administrativa  plenamente  vinculada,  tal   como   previsto   no   art.   3º   do   CTN,   não   tem   o   caráter   de   que   seja   ele   cobrado   apenas   por  integrantes   do   Poder   Público.   A   vinculação   aí   aludida   diz   respeito   à   indelegabilidade   de   ação   de  constituição  do  crédito  tributário  e  o  dispositivo  está  tão-­‐somente  definindo  o  que  seja  o  tributo.  

 O  art.  7º  do  mesmo  Código,  ao  estabelecer  que  a  competência  tributária  é  indelegável,  está  se   referindo,   como   o   artigo   anterior,   à   instituição   do   crédito,   que   não   pode   ser   constituído   por  entidade   particular.   É   que   a   invasão   da   intimidade   jurídica   do   particular   apenas   pode   decorrer   de  norma   vinculada,   uma   vez   que   se   constitui   na   garantia   da   incolumidade   jurídica   do   indivíduo.  Quando  se  fixa  norma  estruturante  da  Administração  Pública,  tem  ela  o  condão  de  efetuar  limitação  das  atribuições  do  ente  político  ou  administrativo,  sem  lhe  outorgar  qualquer  privilégio.    

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 No  confronto  entre  os  interesses  individuais  e  do  Poder  Público,  não  prevalecem  sempre  os  deste.   Apenas   se   pode   ter   tal   visão   quando   está   ele   titularizando   interesses   da   comunidade   ou  públicos;  jamais  garantindo  benesses  a  órgãos  ou  agentes.  

 O  argumento  de  que  o  Estado  não  consegue  lograr  a  cobrança  de  seu  crédito,  devendo  cedê-­‐lo  a  particulares,  constitui  fundamento  que  não  convence.  Revela  desconhecimento  do  assunto.  Há  uma   estrutura   que   é   insuficiente,   o   que   não   impede   que   seja   melhorada   e   possa   dar   conta   do  problema.   O   mesmo   se   diga   dos   baixos   vencimentos.   Estes   são   fixados   em   lei   e   dependem   da  existência   de   receias   correntes,   nos   exatos   termos   da   Lei   de   Responsabilidade   Fiscal.   Da   mesma  forma  se  pode  argumentar  com  a  insuficiência  de  servidores  de  apoio.  Tal  problema  igualmente  pode  ser   resolvido.   Grandes   empresas   que   financiam   campanhas   políticas   de   presidentes,   senadores,  governadores,  prefeitos  e  deputados  ficariam  à  margem  da  execução,  pois  não  haveria   interesse  no  prosseguimento  dos   feitos  e  praceamento  de  bens  para   satisfação  do  erário,  mas  vez  que  poderia  despertar   má   vontade   dos   executados,   nas   próximas   campanhas.   Este   é   argumento   que   apenas  favorece  a  posição  de  terceirização  dos  créditos.  

 Ainda  que   se   possa   afirmar   que  não   se   pode   terceirizar   a   cobrança   de   crédito   público,   os  autores   apontam   soluções   para   sua   consecução.   Dentre   elas   a   de   estruturação   dos   órgãos   de  execução,  a  preferência  pelos  grandes  devedores,  melhor  pagamento  de  servidores.  

 O   problema   aí   seria   de   mera   opção   do   Poder   Público.   Havendo   uma   definição   de   que   o  Estado   pretende   investir   na   cobrança   da   dívida,   evidente   que   deverá   reestruturar   os   órgãos   de  execução,  reajustar  vencimentos  de  servidores  e  adotar  política  de  cobrança  dos  grandes  devedores,  anistiando   créditos   pequenos,   cujo   montante   não   justifica   uma   execução.   Enfim,   adotaria   os  mecanismos  necessários  para  impor  uma  política  ativa  de  cobrança.  

 Não  podendo  ou  não  querendo  fazê-­‐lo,  caber-­‐lhe-­‐ia  terceirizar  ou  ceder  o  crédito  ou,  então,  entender  o  crédito  como  bem  móvel  e  permitir  cessão  onerosa  a  terceiros?  Tal  pretensão  esbarraria  em  algum  preceito  constitucional  ou  legal?  

 Em  primeiro   lugar,   impende  analisar  a  cobrança  do  crédito  como  função  de  Estado  e,  pois,  indelegável.   Entende-­‐se  que  a   constituição  do   crédito  é   indelegável.   Em   tal   hipótese,   a   invasão  da  intimidade  do  indivíduo  é  privativa  do  ente  público,  no  que  tange  ao  crédito  tributário.  O  poder  de  tributar   e   de   punir   é   típico   do   Estado,   não   em   decorrência   outorgada   à   Procuradoria   da   Fazenda  Nacional,   mas   em   face   do   sistema   tributário   e,   em   especial,   do   art.   146   da   CF.   Toda   definição  constitucional   é   da   competência   estrita   da   Constituição   e   das   leis,   a   quem   cabe   estabelecer   o  caminho  reto  da  constituição  dos  créditos,  atribuir-­‐lhe  privilégios   (presunção  de   liquidez  e  certeza,  instituição  unilateral  do   título  de  crédito  etc.).  Como  cabe  ao  Estado  a   instituição  de  seus   tributos,  alguém   tem   que   cobrá-­‐los.   Este   alguém   deve   estar   legitimado   pela   ordem   jurídica   para   invadir   a  intimidade   jurídica  do  obrigado   tributário.  O   sujeito   ativo  do   crédito   e  o  passivo  do  débito  devem  estar  plenamente  identificados  na  norma  atributiva,  o  mesmo  se  dizendo  da  qualificação  específica  daquele  que  interferirá  na  intimidade  do  devedor  para  compeli-­‐lo  ao  pagamento  do  tributo.  

 Assenta-­‐se   uma   primeira   conclusão:   apenas   o   agente   público   pode   constituir   o   crédito  tributário.   A   função   de   constituição   e   cobrança   é   função   típica   de   Estado,   ainda  mais   em   face   do  inciso   XXII   do   art.   37   da   CF,   com   redação   da   EC   n.   42/2003.   Referido   dispositivo   cuida   da  Administração   tributária,   cuja   essência   vem   delimitada   pelos   arts.   194-­‐200   do   CTN.   Todos   cuidam  dos   procedimentos   relativos   á   constituição   do   crédito,   atribuições   para   sua   identificação,   caráter  investigativo  sobre  livros,  arquivos,  documentos,  etc.,  diligências  e  forma  de  apuração  do  direito  do  Poder  Público  de  haver  seu  crédito.  

 Outra   coisa,   bastante   distinta,   é   a   dívida   ativa   tributária   ou   não.   Não   mais   pode   haver  invasão  da  esfera  de  intimidade  do  indivíduo.  Em  vez  de  alguém  sem  título  específico,  aqui  temos  um  devedor.  Não  são  todos  os  brasileiros;  apenas  o  devedor.  Porque  teria  este  a  garantia  de  apenas  ser  executado  por  agente  público?  Como  já  disse,  a  norma  atributiva  de  competência  é  restritiva  da  ação  do  Estado  e  não  se  constitui  em  prerrogativa  ou  privilégio  de  órgãos  ou  agentes.  Aqui  já  não  se  tem  o  obrigado  tributário.  Temos  o  devedor  inadimplente.  A  atividade  plenamente  vinculada  já  se  esgotou,  desembocando  na  elaboração  de  um  título  de  crédito,  tendo  a  Fazenda  Pública  como  credora  e  o  não  pagador  como  sujeito  passivo  da  execução.  

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 Já   não   está   o   devedor   na   situação   de  mero   sujeito   passivo   da   obrigação   tributária,   ainda  sujeita   a   uma   análise   dos   órgãos,   à   ocorrência   do   fato   gerador,   a   possível   exclusão   do   crédito  tributário  etc.  Do  outro  lado  da  linha,  há  devedor.  A  atividade  administrativa  plenamente  vinculada  dá  origem  a  um  título,  fazendo  cessar  a  atribuição  da  administração  fazendária,  dando  origem  a  um  título   de   crédito.   Para   que   surja   a   dívida   ativa,   imprescindível   é   a   inscrição   do   crédito   (ou   débito,  dependendo  da  posição  ativa  ou  passiva  que  se  assume).  

   Daí,  nota-­‐se  que  são  coisas  distintas;  uma  é  a  constituição  do  crédito  tributário  que  nasce  com  o  lançamento  (art.  142  do  CTN).  É  atividade  vinculada  e  obrigatória,  absolutamente  necessária  para  a  constituição  do  crédito.  Uma  fase  é  constitutiva,   isto  é,  dá-­‐se  ao  crédito  existência  material;  outra,  é  a  integrativa  de  eficácia,  em  que  apuram  os  requisitos  para  criação  do  título  executivo.  

   Uma  vez  inscrito  o  crédito  tributário  na  dívida  ativa,  adquire  ele  eficácia  executiva  e,  pois,  se  trata   de   mera   execução   judicial.   Aqui,   desnecessários   conhecimentos   técnicos   para   aferição,  verificação,  análise  dos  fatos  e   finalmente  a  constituição  do  crédito.  Basta  o  conhecimento   jurídico  restrito  à  matéria  tributária  ou  não  e  ao  conhecimento  processual  para  execução.  

 Deduz-­‐se  do  quanto  se  vem  dizendo  que,  não  se  cuidado  de  atribuição  típica  de  Estado,  não  será  inconstitucional  lei  que  estabeleça  a  cessão  dos  créditos  tributários  ou  que  outorgue  a  terceiros  a   possibilidade   de   execução   dos   títulos   executivos   constituídos.   A   cessão   transfere   ao   cessionário  todos  os  direitos  e  obrigações  decorrentes  do  título.  

 Evidente  que  a  arrecadação  tributária  é  sintoma  de  boa  e  responsável  gestão  fiscal  (art.  11  da   Lei   de   Responsabilidade   Fiscal),   o   que   não   elimina,   ao   contrário,   estimula,   a   terceirização   dos  créditos.  

 Em   suma,   parece-­‐nos   que   a   atividade   de   constituição   do   crédito   nada   tem  a   ver   com   sua  cobrança,  tendo  ele  sido  instituído.  São  atividades  diversas.  Uma  inicia-­‐se  com  a  inscrição  na  dívida  ativa,  o  que  enseja  a  cobrança  executiva   judicial.  Fases  distintas  com  diferentes  efeitos:  a  primeira,  atividade  típica  de  Estado,  conforme  demonstrado  porque,  basicamente,  invade  a  esfera  jurídica  do  administrado;   a   segunda,   mera   operação   jurídica   de   cobrança,   que   decorre   da   consolidação   do  crédito.        

       19.9  Créditos    O   crédito   orçamentário   é   a   dotação   incluída   na   lei   orçamentária   para   atender   a   qualquer  

despesa.   Seu   montante   deve   corresponder,   efetivamente,   ao   do   gasto.   Caso   seja   insuficiente   a  previsão   orçamentária   ou   não   haja   previsão,   nasce   a   necessidade   de   obter   autorização   de   crédito  adicional  que  pode  ser  de  três  espécies:  suplementar,  especial  e  extraordinário.  

 O  crédito  suplementar  é  destinado  a  reforço  de  dotação  orçamentária  (inciso  I  do  art.  41).  O  especial  destina-­‐se  a  despesas  para  as  quais  não  haja  dotação  orçamentária  específica  (inciso  II)  e  o  extraordinário,   é   destinado   a   despesas   urgentes   e   imprevistas,   em   casos   de   guerra,   comoção  intestina  ou  calamidade  pública  (inciso  III  do  art.  41).    

 Toda   abertura   de   crédito   depende   de   lei   e   é   aberto   por   decreto   e,   por   óbvio,   pressupõe  disponibilidade  de  recursos  (art.  43).  O  crédito  extraordinário,  diante  dos  pressupostos  fáticos  de  sua  ocorrência,  é  aberto,  imediatamente,  por  decreto,  dando-­‐se  conhecimento  ao  Poder  Legislativo  (art.  45).   O   ato   de   abertura   de   qualquer   crédito   deve   indicar   a   importância   (valor),   a   espécie   e   a  classificação  da  despesa.  

 Não  há  possiblidade  de  abertura  de  crédito  ilimitado  (inciso  VI  do  art.  167  da  CF).    O   recurso   disponível   constitui-­‐se   em:   superávit   financeiro   (diferença   entre   ativo   e   passivo  

financeiro);   excesso   de   arrecadação   (saldo   positivo   da   previsão   e   realização   da   receita);   anulação  parcial  ou  total  da  dotação  orçamentária  ou  de  crédito  adicional  produto  de  operação  de  crédito  (§1º  do  art.  43).  

 Convém   destacar   um   último   ponto:   a   lei   orçamentária   deve   ser   executada   tal   como  aprovada,   não   podendo   o   Executivo   ou   o   Judiciário   alterar   a   proposta   orçamentária,   sem   prévia  concordância  do  Legislativo  e  durante  seu  período  de  vigência.    

 

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19.10  Controle  e  execução  orçamentária    O  controle  da  execução  orçamentária  compreende  a  verificação  da  legalidade  dos  atos  que  

resultem   tanto   na   arrecadação   como   na   realização   da   despesa.   Deve-­‐se   controlar   não   só   a  regularidade  da  entrada  e  da   saída  de   recursos,   como   também  o  comportamento  dos  agentes  e  o  cumprimento  dos  objetivos  delineados  pela  Administração  Pública.  

   “A  fiscalização  contábil,  financeira,  orçamentária,  operacional  e  patrimonial  da  União  e  das  entidades   da   administração   direta   e   indireta,   quanto   à   legalidade,   legitimidade,   economicidade,  aplicação  das   subvenções   e   renúncia   de   receitas   será   exercida   pelo   Congresso  Nacional,  mediante  controle  externo,  e  pelo  sistema  de  controle  interno  de  cada  Poder  (art.  70,  caput,  da  CF)”.  

 O  Controle  externo  é  exercido  pelo  Congresso  Nacional  com  auxílio  do  Tribunal  de  Contas,  que  tem  sua  disciplina  prevista  nos  arts.  71  a  75  da  CF.  Como  isso  foi  tema  de  outro  capítulo,  convém  analisar   como   se   dá   o   controle   interno.   Dispõe   o   art.   74   que   “os   Poderes   Legislativo,   Executivo   e  Judiciário   manterão,   de   forma   integrada,   sistema   de   controle   interno”.   Destina-­‐se   a   “avaliar   o  cumprimento  das  metas  previstas  no  plano  plurianual,  a  execução  dos  programas  de  governo  e  dos  orçamentos  da  União”  (inciso  I  do  art.  74  da  CF).  O  controle  tem,  também,  por  finalidade  “comprovar  a  legalidade  e  avaliar  os  resultados,  quanto  à  eficácia  e  eficiência,  da  gestão  orçamentária,  financeira  e  patrimonial  dos  órgãos  e  entidades  da  administração  federal,  bem  como  da  aplicação  de  recursos  púbicos  por  entidades  de  direito  privado”  (inciso  II  do  art.  74).  Da  mesma  forma,  objetiva  “exercer  o  controle   das   operações   de   crédito,   avais   e   garantias,   bem   como   dos   direitos   e   haveres   da  União”  (inciso  III)  e,  por  fim,  “apoiar  o  controle  externo  no  exercício  de  sua  missão  constitucional”  (inciso  IV).  

 O  controle  pode  ser  de  mérito  ou  de  legalidade.  O  exame  de  legalidade  consiste  em  verificar  a   compatibilidade   entre   as   normas.   O   exame   de   mérito   significa   o   exame   de   oportunidade   e  conveniência  da  Administração  Pública  na  prática  do  ato.  

 O  ato  ilegal  pode  ser  anulado;  o  válido,  revogado  se  inconveniente  ou  inoportuno.  No  exame  do  merecimento  é  que  se  verificam  todas  ocorrências  de  economicidade,  boa  aplicação  dos  recursos  etc..  

 É   dever   dos   responsáveis   pelo   controle   interno   “ao   tomarem   conhecimento   de   qualquer  ilegalidade   ou   irregularidade”,   dela   darem   “ciência   ao   Tribunal   de   Contas   da   União,   sob   pena   de  responsabilidade  solidária”  (§1º  do  art.  74  da  CF).  

 19.11  Prestação  de  contas    Todos  aqueles  que  lidam  com  recursos  públicos  são  obrigados  à  regular  prestação  de  contas.  

Nos  termos  do  parágrafo  único  do  art.  74  da  CF:  “Prestará  contas  qualquer  pessoa  física  ou  jurídica,  pública  ou  privada,  que  utilize,  arrecade,  guarde,  gerencie  ou  administre  dinheiros,  bens  ou  valores  público  ou  pelos  quais  a  União  responda,  ou  que,  em  nome  desta,  assuma  obrigações  de  natureza  pecuniária”.   A   prestação   de   contas   realiza-­‐se   através   de   um   ato   ou   de   atos   através   dos   quais   o  agente  responsável  pela  gestão  dos   recursos   relata  os   fatos   financeiros  ocorridos  sob  seu  encargo.  De   outro   lado,   há   a   tomada   de   contas  quando,   geralmente,   o   Tribunal   de   Contas   –   prestação   de  contas   externa   -­‐   (ou   outra   autoridade   hierarquicamente   superior   à   que   foi   exigida   as   contas   –  prestação  de  contas  interna)  solicita,  a  qualquer  tempo,  à  autoridade  que  preste  contas  de  seus  atos  financeiros.  

   CAPÍTULO  20:  A  subvenção  no  Direito  Brasileiro  

 

20.1  Subvenção.  Precisão  terminológica    No  inciso  I  do  art.  19  o  texto  constitucional  fala  em  subvenção,  ao  vedar  qualquer  ajuda  aos  

cultos   religiosos.   Ao   cuidar   da   fiscalização   dos   recursos   públicos,   no   art.   70   fala   também   de  subvenção  e  “renúncia  de  receita”,  que  tem  sido  chamada,  subvenção.  No  linguajar  cotidiano  fala-­‐se  em  auxílio  ou  subvenção.  Alguns  falam  em  subsídio.    

 Hely   Lopes   Meirelles   emprega   a   expressão   como   repasse   entre   órgãos   públicos.  Modernamente,   os   autores   e   mesmo   a   Constituição   da   República   fala,   quando     se   cuida   do  relacionamento   entre   entes   federativos   em   “convênio,   acordo,   ajuste,   ou   outros   instrumentos  

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congêneres”  (inciso  IV  do  art.  71).  O  convênio  é  ajuste  entre  Poder  Público  e  entidades  públicas  ou  privadas  para  cumprimento  de  objetivos  comuns.  O  consórcio  é  o  ajuste  entre  duas  ou  mais  pessoas  jurídicas   públicas   do  mesmo   nível   de   governo   ou   entre   entidades   da   administração   indireta,   para  atingimento  de  objetivos  comuns.  

 Nenhum  desses  termos  é  preciso.    Auxílio  não  tem  conteúdo  específico  no  direito  administrativo  e  no  direito  financeiro,  não  é  

vocabulário  técnico.  Ele  indica  qualquer  tipo  de  ajuda  a  alguém.    O   subsídio   tomou   novos   conteúdos   com   o   advento   da   EC   n.   19/98   que   passou   a   ser   a  

remuneração  dos  agentes  políticos  (inciso  IX  do  art.  37,  com  redação  dada  pela  EC  n.  41/2003).  Deve,  pois,   ser   abandonado   como   palavra   identificadora   do   auxílio   fornecido   através   de   recursos  orçamentários.  

 O  mesmo  se  aplica  à  renúncia  de  receita  que  pode  ser  vista  como  estímulo,  ou   incentivo  a  fim  de  beneficiar  pessoas  físicas  ou  jurídicas  com  qualquer  vantagem  de  cunho  fiscal.  

   Ao  cuidarmos  do  auxílio  que  é  propiciado  a  entes  públicos  ou  privados,   como   forma  de  suplementação  de   recursos,  nos  campos  especiais  da  assistência   social,  médica  e  educacional  ou  para  cobrir  insuficiência  de  caixa  de  entidades  estatais,  utilizaremos  a  subvenção.  

 20.2  As  subvenções  na  lei.  Subvenções  sociais  e  econômicas    O  §3º  do  art.  12  da  Lei  4.320/64  define  as  subvenções  como  “as  transferências  destinadas  a  

cobrir  despesas  de  custeio  das  entidades  beneficiadas”.  Podem  ser  de  duas  espécies:  a)  subvenções  sociais,   “as   que   se   destinem  a   instituições   públicas   ou   privadas   de   caráter   assistencial   ou   cultural,  sem  finalidade  lucrativa”  e  b)  subvenções  econômicas,  “as  que  se  destinem  a  empresas  públicas  ou  privadas   de   caráter   industrial,   comercial,   agrícola   ou   pastoril”.   Tais   noções   são   repetidas   pelo  Decreto  93.872/  86.  

 Despesas  de  custeio  são  dotações  para  manutenção  de  serviços,  conservação  de  obras  e  de  bens  imóveis.    

 O  Estado  pode   investir   tanto  diretamente  na  educação   (por  exemplo)  como   indiretamente  por   meio   de   entidades   autárquicas   ou   pode   transferir   recursos   a   escolas   comunitárias   enfim,   o  caráter  supletivo  de  tais  recursos  que  se  denomina  de  subvenção  social.  

 O   art.   16   da   Lei   4.320/64   limita   as   entidades   a   que   tais   subvenções   podem   se   destinar   e  serão   apenas   as   que   visam   à   prestação   de   “serviços   essenciais   de   assistência   social,   médica   e  educacional”   e   estabelece   uma   restrição,   ao   prescrever   que   apenas   poderá   ocorrerá   subvenção  “sempre  que  a  suplementação  de  recursos  de  origem  privada,  aplicados  a  esses  objetivos,  revelar-­‐se  mais  econômica”  (parte  final  do  art.  16).  

 As  subvenções  econômicas  podem  ser  direcionadas  a  empresas  públicas  ou  privadas.      Destarte,  a  subvenção  somente  pode  ocorrer  nos  limites  materialmente  fixados  pela  lei,  ou  

seja:    1)  nos  serviços  de:  a)  assistência  social,  b)  médica  e  c)  educacional.    2)   economicidade   da   transferência   corrente,   ou   seja,   o   critério   da   suplementação   é   mais  

econômico.  3)   deve   haver   proporcionalidade,   ou   seja,   o   valor   da   receita   deve   guardar   sintonia   com   o  

serviço  que  for  prestado  ou  oferecido  à  comunidade.  4)  deve  ser  feita  uma  análise  prévia  das  condições  de  funcionamento  da  instituição.  5)  a  instituição  não  pode  ter  fins  lucrativos.    Lembrando  que  às  empresas  de  fins   lucrativos  somente  pode  ocorrer  subvenção  quando  a  

“concessão  tenha  sido  expressamente  autorizada  em  lei  especial”  (art.19  da  lei  4.320/64).    Comumente,   a   concessão   de   subvenção   se   esgota   em   um   só   ato   (previsto   na   lei  

orçamentária).  Pode  ocorrer,  no  entanto,  que  haja  necessidade  de  periodicidade  da  prestação,  o  que  dependerá   da   situação   fática   e   do   critério   exclusivo   da   Administração.   Não   se   pode   falar   em  subvenção  perpétua,  uma  vez  que  ocorria   vinculação  dos   recursos  orçamentários,  o  que  é   vedado  pela  Constituição  (inciso  IV  do  art.  16).  Obviamente,  a  subvenção  deve  atender  ao  interesse  público,  não  ao  particular  nem  ao  menos,  conceder  vantagem  indevida  a  quem  que  seja.  

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   20.3  Vedação  constitucional  de  subvenção    A  única  vedação  constitucional  diz  respeito  à  impossibilidade  jurídica  de  subvencionar  cultos  

religiosos  ou  igrejas  (inciso  I  do  art.  19)  devido  a  laicidade  do  Estado  brasileiros.    20.4  Direito  à  subvenção    O  STF  não  reconhece  um  direito  à  subvenção  porque  “o  simples  fato  de  ser  incluída  verba  de  

auxílio  a  esta  ou  àquela  instituição  não  cria,  de  pronto,  direito  a  esse  auxílio,  porque  não  chega  a  ser  propriamente   uma   lei   a   chamada   lei   orçamentária,   tão   certo   é   que   o   seu   objeto   é   a   ordenação  financeira  do  Estado,  contendo  autorização  legislativa  para  a  cobrança  de  impostos  pelas  várias  leis  anteriores   existentes”.     No   mesmo   sentido,   outra   decisão   judicial   entendeu   que   “a   previsão   de  despesa,  em  lei  orçamentária,  não  gera  direito  subjetivo  a  ser  assegurado  por  via  judicial”.    

O  que  ocorre,  na  prática,  é  que  há  total  imprudência  dos  órgãos  públicos,  seja  do  Legislativo  quando   delibera   inserir   benefício   orçamentário   (e   efetuou   a   previsão   sem   as   cautelas   mais  elementares)  ou  do  Executivo  que  não  deveria  ter  liberado  os  recursos,  sem  antes  analisar  e  fiscalizar  a  empresa  beneficiária  (e  acaba,  por  meio  do  órgão  de  execução  que  o  integra,  liberando  os  recursos  sem  as  devidas  cautelas  e  providências).  

 No  mais,  não  há  direito  à  subvenção,  o  que  existe  é  mera  expectativa  de  direito,  a  depender,  seu   exercício,   de   circunstâncias   empíricas   e   da   fiscalização   do   agente   público   encarregado   da  fiscalização  não  só  da  liberação  dos  recursos,  mas  de  seu  destino.  

 20.5  Não  liberada  a  subvenção  dotada,  cabe  responsabilidade  do  Estado?      Em  casos  de  existir  expectativa  de  recebimento  de  subvenção  e  esta  não  vier,  cabe  analisar  

a  situação  fática  para  determinar  as  consequências.    Diante   da   análise   específica   do   fato,   se   havia   seriedade  nos   elementos   de   convicção,   se   a  

situação  era  de  absoluta  correção  e  tudo  indicava  a   liberação  dos  recursos,  eventualmente,  poderá  haver  apuração  da  responsabilidade  do  agente  político.  

 Não   há   direito   á   subvenção,  mas,   quiçá,   se   possa   pensar   em   indenização   na   hipótese   de  previsão  real  e  ausência  de  seriedade  na  intenção  e  comportamento  do  governante.    

 20.6  Há  prazo  para  aplicação  das  subvenções  recebidas?  Destinação  a  fim  diverso    O   fator   tempo   é   importante   para   se   saber   da   razoabilidade   da   dilação   na   aplicação   da  

subvenção.   Se   a   liberação   dos   recursos   ocorre   logo   no   mês   de   fevereiro   do   exercício   em   curso,  razoável  é  supor  que  a  verba  será  destinada  ainda  no  mesmo  exercício  financeiro.  

 Se,   por   exemplo,   os   recursos   forem   liberados   no   final   do   ano   (em  dezembro)   o   que   deve  fazer  o  beneficiário?  Aplicar  os  recursos  naquilo  que  se   lhe  apresente  mais  urgente,  mas  dentro  da  finalidade   encampada   pelo   ordenamento   normativo,   cumprindo   a   determinação   constitucional   na  sequência   imediata,   ou   não   toca   nos   valores   senão   no   exercício   vindouro   e   deixa   de   cumprir  compromissos   inadiáveis?   Se   a   segunda   opção   significar   comprometimento   de   sua   capacidade   de  potencializar  os  serviços  sociais  que  se  propõe  a  prestar,  não  tem  outro  comportamento  possível  e  sério  além  de  colocar-­‐se  em  melhores  condições  para  atender  ao  objeto  do   investimento  do  Poder  Público.  

 O   que   se   deve   buscar,   em   verdade,   é   o   elemento   subjetivo   do   agente   conectado   com   o  comportamento  objetivo.  

 Contudo,   se   essa   mudança   tiver   finalidade   (no   sentido   jurídico   de   valor   encampado   pelo  ordenamento)   outra   do   que   a   prevista   na   norma,   essa   destinação   é   indevida,   mas,   se   ela   visa   à  mesma   finalidade,  mas   por   outros   fins   (no   sentido   de   fim   imediato),   aí   essa   destinação   diversa   é  autorizada.    

 Além   disso,   o   que   orienta   a   aplicação   da   subvenção   não   é   um   prazo   exato   e   que   tenha  termo.  O  que  vale  é  a  destinação  efetiva.  Logo,  não  há  como  exigir  que  os  recursos  sejam  investidos  no  mesmo  exercício  em  que  recebidos,  por  que:  a)  pode  não  ter  tido  tempo  hábil  para  liberação  e  b)  

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podem   não   existir   condições   empíricas   para   a   efetiva   aplicação   da   subvenção   preventiva.   O   que  dirige  o  raciocínio  é  a  razoabilidade.    

   A   própria   lei   dá   anteparo   ao   comportamento,   uma   vez   que   define   subvenção   como   as  “transferências  destinadas  a  cobrir  despesas  de  custeio  das  entidades  beneficiadas”  (§3º    do  art.  12  da  lei  4.320/64)  .  

 20.7  Ética  na  concessão  de  subvenções.  A  CPI  do  orçamento.  fiscalização    Bem  anota  RICARDO  LOBO  TORRES  que  a  concessão  de  subvenções  deve  calcar-­‐se  no  aspecto  

ético.   Não   basta,   por   consequência,   a   mera   formalização   do   requerimento.   Essencial   é   que   o  noticiado  de  fato  exista  e  possa  ser  comprovada  sua  existência  empírica.  

 É  que  a  concessão  da   subvenção   implica  empobrecimento  do  Estado  e  enriquecimento  da  entidade   que   a   recebe.   Logo,   a   finalidade   de   auxílio   a   sociedade   deve   estar   devidamente  comprovada.  Afirma  o  mesmo  autor  que  “as  subvenções,  desde  que  afinadas  com  a  ideia  de  justiça,  são  legítimas”.  

 Problema   que   surgiu   no   passado   disse   respeito   á   outorga   de   subvenções   a   entidades  fantasma,   ensejando   a   denominada   “CPI   do   orçamento”,   que   redundou   em   nada,   limitando-­‐se   a  algumas  renúncias  parlamentares.  

 Em   verdade,   além   desse   fato,   há   um   acordo   partidário   que   permite   que   cada   deputado  insira  no  teor  do  orçamento  anual,  verbas  destinadas  à  sua  base  eleitoral.  Tal  situação  é  absurda.  Em  primeiro   lugar,   beneficia   o   local   em   que   é   votado   o   deputado,   o   que   discrimina   outro,   que   não  tiveram  o  privilégio  de  eleger  um  parlamentar.  É  odiosa,  porque  ajuda  a   reeleição  de  deputados  e  senadores   que,   sendo   assim,   ficam   em   posição   de   superioridade   em   relação   a   outros   possíveis  candidatos.  Nada,  eticamente,  ampara  tal  providência  anual  ocorrida  no  Congresso  Nacional.  

 Nada  justifica  este  estado  de  coisas,  cabendo  à  sociedade  a  repudiar  tal  comportamento.  O  problema  que  ocorre  é  a  pressão  da  base  eleitoral  para  a  liberação  de  recursos.  Se  o  deputado  não  conseguir  verbas  para  os  Municípios  que  nele  votaram,  o  parlamentar  “não  presta”,  “não  tem  força”,  e  passa  a  ser  desprestigiado.  

 Segundo   o   que   se   sabe   da   citada   CPI   ,   os   deputados   ficaram   sem   qualquer   sanção,   não  houve  qualquer  processo  penal  de  punição  ou  civil  de  ressarcimento.  

 Evidente  está  que  o  Poder  Público  deve  fiscalizar  a  destinação  das  subvenções  concedidas.  Se  outorgadas  para  investimento  em  educação,  saúde  ou  qualquer  outro  valor  social,  importante  que  haja  fiscalização  no  sentido  de  saber  se  foi  dado  o  adequado  destino  ao  recurso  liberado.    

 Ninguém  está  isento  de  prestar  contas  do  que  recebeu  do  Poder  Público.  Como  dinheiro  do  povo,   é   essencial   que   tenha   destinação   prevista   na   lei   orçamentária   e   no   ato   de   liberação.   Como  incentivo  financeiro  que  é,  deve  resultar  em  benefício  público.  

 CAPÍTULO  21:FISCALIZAÇÃO  FINANCEIRA  E  ORÇAMENTÁRIA    

21.1  –  Fiscalização  financeira  e  orçamentária  A  Constituição  de  1988  dispõe:  Art.  70.  A  fiscalização  contábil,  financeira,  orçamentária,  operacional  e  patrimonial  da  União  

e   das   entidades   da   administração   direta   e   indireta,   quanto   à   legalidade,   legitimidade,  economicidade,   aplicação   das   subvenções   e   renúncia   de   receitas,   será   exercida   pelo   Congresso  Nacional,  mediante  controle  externo,  e  pelo  sistema  de  controle  interno  de  cada  Poder.  

Estudemos  cada  uma  dessas  fiscalizações:  a.  Fiscalização  Contábil:    A  contabilidade  é  técnica  que   instrumentaliza  o  controle.  Tem  por  

objetivo   registrar   sistematicamente  as   transações  a  que  dá   lugar   a  execução  do  orçamento.   É,   em  verdade,  a  técnica  de  que  se  valem  os  economistas  e  juristas  para  terem  o  controle  sistemático  das  verbas   arrecadadas   e   despendidas.   É  meio   para   que  possa   haver   o   controle  meramente   numérico  dos  gastos  públicos.  

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b.  Fiscalização  Operacional:  Diz  respeito  à  obediência  aos  meios  legais  de  liberação  de  verbas  ou   de   sua   arrecadação.   Trata-­‐se   de   um   rigoroso   controle   sobre   as   formas   de   procedimento   da  despesa,  atendendo-­‐se  ao  atingimento  dos  objetivos  traçados.  

c.   Fiscalização   patrimonial:   significa   e   diz   respeito   à   própria   execução   do   orçamento.   As  alterações   patrimoniais   devem   ser   fiscalizadas   pelas   autoridades   públicas   em   benefício   da  preservação   dos   bens   que   integram  o   patrimônio   público.  Obs:   o   patrimônio   compõe-­‐se   dos   bens  (em  sentido  amplo)  pertencentes  ao  Estado,  sejam  eles  de  cunho  econômico  ou  não.  

d.  Fiscalização  Financeira:  Diz  respeito  ao  ingresso  e  à  saída  de  dinheiro.  e.   Fiscalização   Orçamentária:   Refere-­‐se   ao   fato   de   as   verbas   apenas   poderem   ter   a  

destinação  prevista  no  texto  da  lei  especial  aprovada  (isto  é,  de  acordo  com  a  correta  aplicação  da  lei  orçamentária).  

*A   grande   alteração   da   atual   constituição   é   que   a   fiscalização   passa   a   englobar   a  administração   direita   e   a   indireta.   Antes,   apenas   a   primeira   era   englobada.   Agora,   autarquias,  sociedade  de  economista  mista,  empresas  públicas  e   fundações  também  estão  sujeitas  ao  controle  fiscal.      

Parágrafo   único   (do   art.   70).   Prestará   contas   qualquer   pessoa   física   ou   jurídica,   pública   ou  privada,  que  utilize,  arrecade,  guarde,  gerencie  ou  administre  dinheiros,  bens  e  valores  públicos  ou  pelos   quais   a   União   responda,   ou   que,   em   nome   desta,   assuma   obrigações   de   natureza  pecuniária.(Redação  dada  pela  Emenda  Constitucional  nº  19,  de  1998)  

Obs:  A  administração  direta  é  aquela  que  desenvolve  serviços  públicos,  intervém  no  domínio  econômico   ou   exerce   atividade   descentralizada,   mas   sempre   em   vinculação   direta   com   o   Poder  Público,  pelo  controle  ou  tutela.  

Obs²:   Perceba   que   está   obrigada   à   prestação   qualquer   pessoa   que   lide   com   recursos  públicos.  Esclarecimento  que  não  estava  presente  na  Constituição  anterior.  

O  mesmo  artigo,  no  caput,  estabelece  que  a  fiscalização  se  faz  quanto:  a.   Legalidade:   Verificação   da   obediência   aos   requisitos   necessários   para   que   pudesse   ter  

ocorrido   a   despesa,   bem   como   da   previsão   para   que   ela   pudesse   realizar-­‐se.   É   a   compatibilidade  vertical  do  ato  ensejador  da  despesa  com  a  norma  autorizadora.  

b.  Legitimidade:  Diz  respeito  não  à  obediência  formal  à  norma  superior  que  a  embasa,  mas  sim   ao   real   atendimento   das   necessidades   públicas.   Passa   a   ser   admitido   o   exame   de  mérito   e   o  eventual  desvio  de  poder.  

c.   Economicidade:   diz   respeito   à   melhor   proposta   para   a   efetuação   da   despesa   pública,  levando  em  consideração  a  modicidade,  dentro  da  equação  custo-­‐benefício.  

d.   Subvenções:   São  auxílios  que  o  Poder  Público   concede  a  entidades  públicas  ou  privadas  sem   finalidade   lucrativa,   para   ajudá-­‐las   na   consecução  de   finalidades   tidas   como   relevantes   ou  de  interesse   público   pelo   Estado.   Obs:   Deve   haver   a   fiscalização   da   destinação   das   verbas   públicas  atribuídas  no  orçamento  a  tais  entidades.  Obs²:  Não  se  pode  confundir  tal  subvenção  com  o  auxílio  que  a  União  pode  efetuar  aos  Estados  e  Municípios  (EUA  -­‐>  grants  in  aid).  

*A  exigência  das  receitas  públicas,  quando  previstas  em  lei,  é  sempre  obrigatória.  Constitui-­‐se  em  dever  do  Poder  Público.  Mesmo  em  caso  de  renúncia  ao  recebimento  de  determinada  receita,  deve  haver  fiscalização  do  Poder  Público.  

21.2  –  Tipos  de  controle  O  Sistema  de  controle   instituído  pela  CF  foi  o   legislativo,   isto  é,  o  Congresso  Nacional  é  o  órgão  

controlador   das   receitas   e   despesas   públicas,   sem   prejuízo   do   controle   interno.   Evidentemente,  todas  as  decisões  poderão  ser  aferidas  e  apreciadas  pelo  Poder  Judiciário,  naquilo  que  diz  respeito  à  legalidade  dos  atos  praticados.  

 Interessa,   aqui,   apenas   o   controle   interno,   previsto   no   art.   70   da   CF.  O   art.   74   da   CF   trata   da  fiscalização  exercida  pelo  sistema  de  controle  interno  de  cada  Poder:  

Art.  74.  Os  Poderes  Legislativo,  Executivo  e  Judiciário  manterão,  de  forma  integrada,  sistema  de  controle  interno  com  a  finalidade  de:  

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I  -­‐  avaliar  o  cumprimento  das  metas  previstas  no  plano  plurianual,  a  execução  dos  programas  de  governo  e  dos  orçamentos  da  União;  

II   -­‐   comprovar   a   legalidade   e   avaliar   os   resultados,   quanto   à   eficácia   e   eficiência,   da   gestão  orçamentária,  financeira  e  patrimonial  nos  órgãos  e  entidades  da  administração  federal,  bem  como  da  aplicação  de  recursos  públicos  por  entidades  de  direito  privado;  

III   -­‐   exercer   o   controle   das   operações   de   crédito,   avais   e   garantias,   bem   como   dos   direitos   e  haveres  da  União;  

IV  -­‐  apoiar  o  controle  externo  no  exercício  de  sua  missão  institucional.  

Vê-­‐se  que  o   controle   interno   incumbe  aos   três   órgãos  de  exercício  do  Poder.  Cada  poder  deve  manter  um  sistema  de  controle  individual,  de  acordo  com  suas  características  próprias  e,  ao  mesmo  tempo,  integrar  o  sistema  com  o  dos  outros  órgãos,  a  fim  de  que  haja  coordenação  e  uniformização  de  comportamento  e  providências.  

§   1º   -­‐   Os   responsáveis   pelo   controle   interno,   ao   tomarem   conhecimento   de   qualquer  irregularidade   ou   ilegalidade,   dela   darão   ciência   ao   Tribunal   de   Contas   da   União,   sob   pena   de  responsabilidade  solidária.  

A   lei   dirá   quais   são   os   responsáveis   pelo   controle,   fixando   a   competência.   Aliás,   andou   bem   o  constituinte   ao   estabelecer   a   responsabilidade   solidária   daquele   que   praticou   a   irregularidade   ou  ilegalidade  e  daquele  a  quem  incumbe  a  fiscalização.  Evita-­‐se  a  prevaricação  do  serviço  público.  

§  2º  -­‐  Qualquer  cidadão,  partido  político,  associação  ou  sindicato  é  parte  legítima  para,  na  forma  da  lei,  denunciar  irregularidades  ou  ilegalidades  perante  o  Tribunal  de  Contas  da  União.  

Esse  dispositivo  contém,  ao  lado  da  legitimidade  ativa  para  denúncia  de  ilegalidades,  um  apelo  ao  exercício   da   cidadania.   Antes   mesmo   da   existência   dele   qualquer   um   já   podia   denunciar  irregularidades   perante   os   órgãos   públicos,   porém   esse   dispositivo   serve   para   afastar   a   leviana  alegação  de  que  o  denunciante  não  é  parte  legítima.  

Os   arts.   75,   77   e   78   da   Lei   4.320/64,   que   guardam   consonância   com   o   diploma   constitucional  vigente,  estabelecem  que:  

Art.  75.  O  contrôle  da  execução  orçamentária  compreenderá:  

               I  -­‐  a  legalidade  dos  atos  de  que  resultem  a  arrecadação  da  receita  ou  a  realização  da  despesa,  o  nascimento  ou  a  extinção  de  direitos  e  obrigações;  

               II  -­‐  a  fidelidade  funcional  dos  agentes  da  administração,  responsáveis  por  bens  e  valores  públicos;  

               III  -­‐  o  cumprimento  do  programa  de  trabalho  expresso  em  têrmos  monetários  e  em  têrmos  de  realização  de  obras  e  prestação  de  serviços.    

O  controle  interno  deve  ser  prévio,  concomitante  e  subsequente,  em  relação  à  legalidade  dos  atos  praticados:  

     Art.  77.  A  verificação  da  legalidade  dos  atos  de  execução  orçamentária  será  prévia,  concomitante  e  subseqüente.  

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               Art.  78.  Além  da  prestação  ou  tomada  de  contas  anual,  quando  instituída  em  lei,  ou  por  fim  de  gestão,  poderá  haver,  a  qualquer  tempo,  levantamento,  prestação  ou  tomada  de  contas  de  todos  os  responsáveis  por  bens  ou  valores  públicos.  

O  controle  também  poderá  ser  de  legalidade,  hipótese  em  que  o  ato  será  anulado  pelo  agente  hierarquicamente  superior  ou  pelo  próprio  agente  editor  do  ato,  uma  vez  constatado  o  vício;  ou  de  mérito,  em  que  se  apura  e  afere  a  legitimidade,  a  conveniência  ou  da  oportunidade  da  despesa  (Súmula  473  do  STF).  

CAPÍTULO  23:  LICITAÇÕES  E  CONTRATOS  ADMINISTRATIVOS  NA  LEI  DE  RESPONSABILIDADE  FISCAL  

23.1  –  Licitação.  Procedimento  

Um  dos  princípios  que  ornamenta  e  caracteriza  a  Administração  Pública  é  o  da  obrigatoriedade  da  licitação.  Fala-­‐se  em  princípio  porque  o  texto  constitucional  impõe  a  licitação  como  regra.  

art.  37,  XXI  -­‐  ressalvados  os  casos  especificados  na  legislação,  as  obras,  serviços,  compras  e  alienações  serão  contratados  mediante  processo  de  licitação  pública  que  assegure  igualdade  de  condições  a  todos  os  concorrentes,  com  cláusulas  que  estabeleçam  obrigações  de  pagamento,  mantidas  as  condições  efetivas  de  proposta,  nos  termos  da  lei,  o  qual  somente  permitirá  as  exigências  de  qualificação  técnica  e  econômica  indispensáveis  à  garantia  do  cumprimento  das  obrigações.  

Mais  precisamente  o  termo  correto  seria  procedimento  de  licitação  pública  e  não  processo,  pois  trata-­‐se  de  sequência  de  atos  conectados  entre  si,  sendo  que  o  anterior  obriga  a  edição  do  seguinte,  ou  seja,  há  uma  série  interligada  de  atos,  que  desembocam  em  um  ato  final.  Já  o  processo  é  necessariamente  contencioso,  isto  é,  há  partes  que  estão  em  confito.  

23.2  –  A  Lei  de  Licitações  (8.666/93)  

Disciplinando  o  texto  constitucional,  essa  lei  alcança  não  só  a  administração  direta,  mas  também  a  indireta  e  todas  as  empresas  controladas  e  dependentes  do  Poder  Público.  

Art.  1o    Esta  Lei  estabelece  normas  gerais  sobre  licitações  e  contratos  administrativos  pertinentes  a  obras,  serviços,  inclusive  de  publicidade,  compras,  alienações  e  locações  no  âmbito  dos  Poderes  da  União,  dos  Estados,  do  Distrito  Federal  e  dos  Municípios.  

Parágrafo  único.    Subordinam-­‐se  ao  regime  desta  Lei,  além  dos  órgãos  da  administração  direta,  os  fundos  especiais,  as  autarquias,  as  fundações  públicas,  as  empresas  públicas,  as  sociedades  de  economia  mista  e  demais  entidades  controladas  direta  ou  indiretamente  pela  União,  Estados,  Distrito  Federal  e  Municípios.  

Art.  2o    As  obras,  serviços,  inclusive  de  publicidade,  compras,  alienações,  concessões,  permissões  e  locações  da  Administração  Pública,  quando  contratadas  com  terceiros,  serão  necessariamente  precedidas  de  licitação,  ressalvadas  as  hipóteses  previstas  nesta  Lei.  

Todos  os  atos  mencionados  sujeitam-­‐se  à  licitação  que  desembocará  na  celebração  de  um  contrato  definido  pela  Lei:  

Parágrafo  único.    Para  os  fins  desta  Lei,  considera-­‐se  contrato  todo  e  qualquer  ajuste  entre  órgãos  ou  entidades  da  Administração  Pública  e  particulares,  em  que  haja  um  acordo  de  vontades  

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para  a  formação  de  vínculo  e  a  estipulação  de  obrigações  recíprocas,  seja  qual  for  a  denominação  utilizada.  

23.3  –  O  Procedimento  como  princípio  

Essa  Lei  explicita  o  que  a  licitação  destina-­‐se  a  garantir,  bem  como  prevê  os  princípios  básicos  da  licitação,  segundo  os  quais  a  licitação  será  processada  e  julgada:  

Art.  3o    A  licitação  destina-­‐se  a  garantir  a  observância  do  princípio  constitucional  da  isonomia,  a  seleção  da  proposta  mais  vantajosa  para  a  administração  e  a  promoção  do  desenvolvimento  nacional  sustentável  e  será  processada  e  julgada  em  estrita  conformidade  com  os  princípios  básicos  da  legalidade,  da  impessoalidade,  da  moralidade,  da  igualdade,  da  publicidade,  da  probidade  administrativa,  da  vinculação  ao  instrumento  convocatório,  do  julgamento  objetivo  e  dos  que  lhes  são  correlatos.  (Redação  dada  pela  Lei  nº  12.349,  de  2010)        (Regulamento)  (Regulamento)  (Regulamento)  

Quando  a  decisão  tomada  pelo  Poder  Público  puder  atingir  terceiros  é  imprescindível  que  haja  um  procedimento  como  garantia  de  todos  (limitação  de  possíveis  concorrentes  ou  limitação  de  recursos).  

23.4  –  O  chamamento  

O  chamamento  é  feito  por  meio  de  edital,  nele  não  pode  conter  qualquer  cláusula  que  importe  no  afastamento  de  possível  concorrente.  O  caráter  competitivo  é  da  essência  do  procedimento  licitatório  e  qualquer  item  inibitório  anula  o  ato  de  convocação.  Não  pode  haver  discriminação  entre  empresa  brasileira  e  estrangeira,  porém,  no  caso  de  empate  das  propostas,  e  somente  nessa  hipótese,  a  preferência  é  dada  à  empresa  brasileira.  

CAPÍTULO  22:  RESPONSABILIDADE  FISCAL    22.1  Generalidades.  Os  arts.  163  e  169  da  Constituição           A   LC   101/2000   (Lei   de   Responsabilidade   Fiscal)   surgiu   a   partir   de   exigência   do   Fundo  Monetário   Internacional   para   que  os   países   aprovassem   texto   normativo   que  desse   visibilidade   às  contas  públicas.  A  lei  brasileira  –  a  qual  teve  por  base  o  Fiscal  Responsability  Act  da  Nova  Zelândia  –  estabelece   diretrizes   para   o   administrador   público   no   âmbito   financeiro   e   sanciona   o   seu  descumprimento.   O   objetivo   primeiro   é   fixar   a   responsabilidade   fiscal   como   um   dos   princípios   da  gestão  pública.  Obs.:   Responsável   é   a   pessoa   que   deve   suportar   a   consequência   de   sua   ação   antijurídica,   típica   e  punível.       Responsável   principal   é   o   agente   infrator.   Responsável   subsidiário   é   aquele   que   deve  suportar   a   sanção  por   estar   vinculado  ao  agente.   Por   ser   lei   complementar,   a   LC  101/00  é  exigida  pelo  texto  constitucional  a  fim  de  disciplinar  os  arts.  163  e  169  da  CF.  Desse  modo,  ela  regulamenta  os  incisos  I  a  IV  do  art.  163.  Já  os  incisos  V  e  VI  foram  regulamentados  pela  lei  de  marcado  de  capitais,  pois   se   referem   a   instituições   financeiras   de   caráter   privado,   enquanto   o   inciso   VII   deixou   de   ser  disciplinado.  Quanto  à  regulamentação  do  art.169,  a   lei  pressupõe  a  ação  planejada  e  transparente  na  utilização  de   verbas  públicas  por  parte  de   todos  os   entes   federativos,   os  quais   devem  prevenir  riscos  e  corrigir  desvios  capazes  de  afetar  as  contas  públicas.     A   Lei   Complementar   101/2000   veio   sanar   espaço   punitivo   contra   o   mau   administrador  público   pois   estabelece   ela   requisitos   imprescindíveis   no   âmbito   financeiro   publico,   para  cumprimento  pelos  administradores.  O  desequilíbrio  orçamentário,  o  gasto  excessivo  com  pessoal,  

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as   operações   irresponsáveis   de   credito,   o   descuido   com   o   patrimônio   publico,   tudo   passa   a   ser  fiscalizado  e  sancionado  pela  lei  nova.     Adveio   a   Lei   de   Responsabilidade   Fiscal   por   exigência   do   FMI   que,   por   meio   do   Comitê  Interino   entendeu   que   “graças   a   sua   experiência   na   área   de   gestão   de   finanças   publicas   e   à  universalidade   de   seus   países-­‐membros,   o   FMI   está   bem   situado   em   liderar   a   promoção   de   uma  maior   transparência   fiscal.   Assim,   o   Comitê   Interino   procura   estimular   os   países-­‐membros   a  aplicarem   o   presente   Código   de   Boas   Práticas   para   a   Transparência   Fiscal”.   No   “pacote”   de  transações   financeiras   com   o   Brasil,   o   FMI   exigiu   a   aprovação   de   texto   normativo   que   desse  visibilidade  às  contas  públicas.     A  LC  101/2000  não  disciplinou  as  “operações  de  cambio  realizadas  por  ograos  e  entidades  da  Uniao,   dos   Estados,   do   Distrito   Federal   e   dos  Municipios”,   é   fundamental   que   o   Governo   Federal  estabeleça   regras  que  devem  ser   seguidas  pelas  entidades  de  direito  público.  Tal  matéria  não  veio  disciplinada   pela   lei   em   comento,   entendendo-­‐se   que   ela   já   estava   regida   pela   lei   de  mercado   de  capitais.     A  Lei  de  Responsabilidade  Fiscal  (LC  101/2000)  “pressupõe  a  ação  planejada  e  transparente,  em   que   se   previnem   riscos   e   corrigem   desvios   capazes   de   afetar   o   equilíbrio   das   contas   publicas,  mediante  o  cumprimento  de  metas  e  resultados  entre  receitas  e  despesas,  e  a  obediência  a  limites  e  condições   no   que   tange   à   renuncia   de   receita,   geração   de   despesas   com   pessoal,   de   seguridade  social  e  outras,  dividas  e  consolidadas  e  mobiliária,  operações  de  credito,   inclusive  por  antecipação  de  receita,  concessão  de  garantia  e  inscrição  em  Restos  a  Pagar”.  (parág  1º,  do  art.  1º).     Vigência:  dispõe  o  art.  74  que  a  LC  101/2000  entra  em  vigor  na  data  de  sua  publicação.  O  STF  já  decidiu  que  em  se  tratando  de  normas  que  cuidam  de  finanças  publicas  e,  pois,  de  ordem  publica,  tem  vigência   imediata,   inclusive  alcançando  obrigações  de  trato  sucessivo  ou  de  execução  diferida.  Logo,   a   vigência   independe   de   qualquer   outro   ato,   passando   a   lei   nova   a   reger   todas   as   relações  jurídicas  que  por  ela  foram  disciplinadas  de  forma  diversa.       Conflito   regimental   na   aprovação   do   texto:   tentou-­‐se   impugnar   a   lei   em   analise   por  inconstitucionalidade,   com   argumento   de   que,   quando   de   sua   apreciação   pelo   Senado   Federal,  houve  algumas  emendas  não  retornadas  à  Câmara  para  reapreciação.  Entendeu  o  órgão  revisor  que  houve  apenas  emenda  d  redação,  desnecessário  o  retorno  à  Casa  originaria.  Ocorre  que  a  discussão,  a   rigor,   seria   interna   corporis   e   não   a   ponto   de   deslegitimar   o   texto   aprovado.  O   STF,   chamado   a  pronunciar-­‐se   sobre   o   vicio   de   tramitação   entendeu   que   não   houve   inconstitucionalidade   a   ser  proclamada.  Entendeu  o  STF  que  não  houve  descumprimento  de  norma  constitucional.       Objetivos:  o  objetivo  primeiro  da  lei  é  fixar  a  responsabilidade  fiscal  como  um  dos  princípios  da  gestão  publica.  Não  se  destina  apenas  à   fixação  de  agente   responsável.  É   redefinir  a   cultura  da  atividade  publica  no  País.   É  uma  verdadeira  evolução  conceitual,  de   forma  a  que  o  agente  publico  saiba   que   exerce,   não   apenas   um  mandato   ou   uma   função,  mas   que   é   integrante   de   uma   ordem  completa  de  preservação  dos  valores  sociais.  Não  se  podem  dar  o   luxo  de  tomar  qualquer  decisão:  tem   a   obrigação   de   escolher   o   melhor   caminho   para   cumprir   suas   atribuições.   Termina   a  improvisação  e  nasce  o  planejamento,  o  atingimento  de  metas  de  resultados  previamente  definidos.  Ademais,  não  se  pode  gastar  mais  do  que  ganha.       Temos   como  pressuposto   de   definição   que   haja   uma   repartição   de   competências   entre   as  unidades  federadas.  Na  Constituição  brasileira  é  o  que  ocorre.  A  União  tem  sua  competência  definida  no  art.  21;  os  Municípios  tem-­‐na  no  art.  30,  e  os  Estados  detêm  as  atribuições  subsidiarias  art.  25.  As  competências  são  não  só  em  relação  à  política,  mas  também  em  relação  a  seus  serviços,  poder  de  policia,  intervenção  no  domínio  econômico,  e  ao  aspecto  tributário,  destinado  ao  abastecimento  de  seus  cofres.       Há   notória   preponderância   da   União   sobre   os   Estados  membros   e  Municípios.   O   primeiro  aspecto  que  impende  ressaltar  é  o  fato  de  não  terem  eles  qualquer  controle  sobre  suas  respectivas  economias.   Toda   tentativa   econômica   é   cuidada   pelo   Governo   Central.   Este   é   quem   disciplina   o  comercio   exterior,   induz   ou   estimula   entradas   de   produtos   estrangeiros,   limita   ou   incentiva   a  exportação,   etc.   A   União,   a   seu   turno,   em   face   da   relativa   autonomia   que   possuem   os   Estados-­‐

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membros,  dá  margem  a  disputas  regionais  (entre  Estados)  ou  locais  (entre  Municípios),  o  que  é  ruim  para  a  higidez  da  Federação.     Os  desequilíbrios  regionais,  que  dividem  os  Estados  em  ricos  e  pobres,  ensejam  disputas  pela  busca   de   verbas   federais,   num   conflito   mal   visto   no   sentido   jurídico-­‐político.   Instaura-­‐se   odiosa  guerra   fiscal,   com   protecionismo,   renuncia   de   receitas   e   busca   do   Judiciário   para   solução   dos  confrontos.   Acresce-­‐se   a   isso   o   confronto   político,   ou   seja,   a   preponderância   de   acordos  sobrepujando  reai  interesses  localizados.  Interferências  espúrias  sobre  empréstimos  federais,  avais  e  outras   vantagens   e   garantias   dos   governantes   federais   podem   criar   animosidade   indesejável.    Evidente  está  que  o  excesso  de  concentração  de  recursos  da  União  significa  que  Estados  e  Municípios  ficam  dependentes  de  recursos  transferidos.  A  federação  carece  de  redefinição.  O  pacto  federativo  esta   equivocado,   seja   na   proporcionalidade   da   representação   política,   seja   na   concentração   de  recursos  nas  mãos  da  União,  o  que  empobrece  os  Estados  e  Municípios.           O   art.   2º   da   Lei   comentada   estabelece   que,   em   relação   às   entidades   políticas,   tratá-­‐las-­‐á  apenas  como  “ente  da  Federação”.  Por  entidade  controlada  entende-­‐se  a  “sociedade  cuja  maioria  do  capital   social   com   direito   a   voto   pertença,   direta   ou   indiretamente,   a   ente   da   Federação”.   Por  empresa   estatal   dependente   entende-­‐se   a   “empresa   controlada   que   receba   do   entre   controlador  recursos  financeiros  para  pagamento  de  despesas  com  pessoal  ou  de  custeio  em  geral  ou  de  capital,  excluídos,   no   ultimo   caso,   aqueles   provenientes   de   aumento   de   participação   acionária”.   Dessa  definição   infere-­‐se   que   o   legislador   quis   dar   a   maior   amplitude   possível,   sem   praticar   qualquer  exclusão.   Todas   as   entidades  que   compõem  a  administração   indireta  e   também  a  descentralizada,  criadas  por  lei,  ou  aquelas  que  recebem  recursos  públicos,  sem  qualquer  exceção  acham-­‐se  atingidas  pelo   texto.   Estão   incluídas   as   “respectivas   administrações   diretas,   fundos,   autarquias,   fundações   e  empresas  estatais  dependentes”.     Interessante  a  questão  de  saber  se  a  fundação  governamental  de  direito  privado  também  se  submete   ao   regime   instituído  pela   lei   complementar   em  estudo.   “As   fundações   de  direito   privado  criadas  pelo  Poder  Público  submetem-­‐se  às  regras  do  Código  Civil  pertinentes”.  A  única  exigência  é  sua  criação  por  lei.  No  mais,  estão  elas  livres  de  qualquer  entrave.  Não  há  qualquer  diferença  entre  a  fundação  de  direito  publico  e  a  autarquia.  Mera  questão  de  rotulo  que  não  pode  confundir  o  jurista.  É  que,  em  se  tratando  de  pessoa  jurídica  de  direito  privado,  seu  enquadramento  jurídico  é  diverso.  Sujeita-­‐se   à   fiscalização   do   Ministério   Público   e   à   supervisão   de   Ministério   ou   Secretaria,  dependendo  de  qual  entidade  política  a  houver  instituído,  apenas  quando  receber  subvenções.  Não  sendo  assim,  livre  está  em  seu  agir.       Receita   corrente   líquida:   é   o   somatório   das   receitas   tributárias,   de   contribuições,  patrimoniais,   industriais,   agropecuárias,   de   serviços,   transferências   correntes   e   outras   receitas  também   correntes.   Não   integra   o   conceito   de   receita   corrente   líquida,   na  União,   as   contribuições  incidentes   sobre   “   a   folha   de   salários   e   demais   rendimentos   do   trabalho   pagos   ou   creditados,   a  qualquer   titulo,   á   pessoa   física”   que   preste   serviços   a   empregador,   ainda   que   sem   vinculo  empregatício.  Da  mesma  forma,  não  integra  o  conceito  a  contribuição  “do  trabalhador  e  dos  demais  segurados   da   previdência   social,   não   incidindo   contribuição   sobre   aposentadoria   e   pensão  concedidas  pelo   regime  geral  de  previdência   social”.  Também  não  compõem  o  conceito  de   receita  corrente  liquida  a  contribuição  para  o  PIS.       Como   se   vê,   os   tributos   transferidos   pela  União   a   Estados   e  Municípios   e   as   contribuições  mencionadas   não   integram   o   conceito   de   receita   corrente   liquida   da   União.   Da   mesma   forma   as  receitas   não   tributárias.   No   que   toca   as   entidades   federadas,   não   integra   o   conceito   de   receita  corrente   liquida   a   contribuição   dos   servidores   para   o   custeio   de   seu   respectivo   sistema   de  previdência,  na  forma.  Dá  a  forma  de  apuração  de  receita  corrente  liquida,  o  que  é  feito  “somando-­‐se  as  receitas  arrecadadas  no  mês  em  referencia  e  nos  onze  anteriores,  excluídas  as  duplicidades”.  Estas  referem-­‐se  à  escrituração  contábil,  uma  vez  que  certas  parcelas  devem  figurar  na  contabilidade  de  entes  federativos  diversos.     Do  produto  de  arrecadação  dos  impostos  sobre  a  renda  e  proventos  de  qualquer  natureza  e  sobre  produtos   industrializados  a  união  entregará  48%  da  receita  do   imposto  sobre  a  renda,  sendo  21,5%  ao  Fundo  de  Participação  dos  Estados  e  Distrito  Federal;  22,5%  ao  Fundo  de  Participação  dos  

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municípios;  3%  a  programas  de  incentivos  que  estão  identificados  e  1%  ao  Fundo  de  Participação  dos  Municípios,  que  será  entregue  no  decênio  do  mês  de  dezembro  de  cada  ano.     Pode-­‐se   definir   receita   corrente   liquida   como   a   soma   das   receitas   publicas   executadas   as  transferências  e  a  contribuição  dos  servidores  para  custeio  do  sistema  de  previdência  e  assistência  social.      22.2  Lei  nacional  e  não  federal.       A  federação  brasileira  e  as  normas  gerais  de  direito  financeiro  A  LC  101/00  alcança  todas  as  entidades  públicas   (União,  Estados,  Distrito  Federal  e  Municípios)  e  abrange  os  três  poderes,  assim  como   os   Tribunais   de   Contas,   o   MP   e   todas   as   estatais   e   respectivos   fundos   (art.   1º).   Pode   -­‐   se  entender   federação   como   repartição   das   competências   políticas   e   financeiras,   no   texto   da  Constituição,   entre   as   unidades   federadas.   No   entanto,   o   pacto   federativo   brasileiro   é  desestabilizado  pela  concentração  de  recursos  nas  mãos  da  União,  o  que  prejudica  a  autonomia  dos  entes  subnacionais.  22.3  Terminologia     Fundações  governamentais  de  direito  privado  e   fundações  educacionais  estão  excluídas  da  apreciação  dessa  lei.    Receita  corrente  líquida  (art.  2º,  IV)  é  a  soma  das  receitas  públicas,  excetuadas  as   transferidas   (não   só   tributos,   mas   qualquer   tipo   de   receitas   transferidas)   e   a   contribuição   dos  servidores  para  custeio  do  sistema  de  previdência  e  assistência  social.  22.4  A  Lei  de  Diretrizes  Orçamentárias     A   LC   101/2000   expandiu   as   exigências   da   Lei   de  Diretrizes  Orçamentárias,   enumeradas   no  seu   art.   4º:   equilíbrio   entre   receitas   e   despesas;   limitação   de   empenho   (assunção   de   novas  obrigações  acima  do  limite  do  possível);  estabelecimento  de  normas  relativas  ao  controle  de  custos  e  à  avaliação  dos  resultados  dos  programas  financiados  com  recursos  orçamentários;  estabelecimento  de  condições  e  exigências  para  transferências  de  recursos  a  entidades  públicas  e  privadas.     A   introdução   da   LDO   no   regime   brasileiro,   por   ser   própria   do   parlamentarismo,   foi  desnecessária   e  mero   instrumento  burocrático.   É   o   Executivo,   e   não  o   Legislativo,   quem  possui   as  informações   e   a   capacidade   para   fixar   políticas   públicas.   Exige-­‐se   também   que   a   LDO   venha  acompanhada  de  Anexo  de  Metas  Fiscais  (§  1º  e  2º  do  art.4º),  os  quais  são  triênios  e  deem  fixar  as  receitas   e   despesas,   resultados   nominal   (diferença   de   todas   as   receitas   e   despesas)   e   primário  (diferença   entre   receita   e   despesa,   excluídos   juros   e   principal   da   dívida,   tanto   pagos   quanto  recebidos)  e  montante  da  dívida  pública.     O   Anexo   de   Riscos   Fiscais   (§   3º)   avaliam   os   riscos   e  indicam  as  providências  a  serem  tomadas.  Ambos  os  anexos  contribuem  para  o  controle  dos  gastos.  O   texto  da   LC  101/2000  exige  do  administrador  que  a   Lei   de  Diretrizes  Orçamentárias,   ao   lado  de  estabelecer   metas   e   prioridades,   oriente   a   lei   orçamentária   anual,   disponha   sobre   política   de  aplicação   das   agencias   financeiras   oficiais   de   fomento   e   que   tenha   “equilíbrio   entre   receitas   e  despesas”.  É  verdade  que  o  equilibrio  orçamentário,  visto  por  alguns  como  principio,  deve  ser  real.  Não  mais   se   pode   supor   o   equilíbrio   formal,   de  maneira   a   servir   de   base   a   “maquiar”   a   receita   e  buscar   operações   junto   ao   Senado   Federal,   que   contém   exigências,   através   da   Resolução,   para  endividamento  em  relação  ao  produto  da  receita.  A  tarefa  do  legislativo  não  deve  ser  vista,  também,  como  mera  formalidade  à  aprovação  do  orçamento.  Deve  esmiuçar  a  proposta.       A  Lei  10.257/2001,  denominada  “Estatuto  da  Cidade”,  contem  precioso  dispositivo  a  exigir,  nos  Municípios,  a  participação  popular  no  plano  plurianual,  na  Lei  de  Diretrizes  Orçamentárias  e  no  orçamento  anual.  “No  âmbito  municipal,  a  gestao  orçamentária  participativa  de  que  trata  o  aritgo  4º  desta   Lei,   incluirá   a   realização   de   debates,   audiências   e   consultas   publicas   sobre   as   propostas   do  plano   plurianual,   da   Lei   de   Diretrizes   Orçamentárias   e   do   orçamento   anual,   como   condição  obrigatória  para  sua  aprovação  pela  Câmara  Municipal”.  Caso  não  tenha  havido  audiências  publicas  e  consultas  populares,  poderão  as  leis  ser  questionadas,  em  sua  validade,  perante  o  Judiciário.       Tem  que  ser  ouvido  o  povo,  tem  ele  o  direito  de  dizer  o  que  quer.  O  texto  normativo  diz  que  a  realização  de  audiências  publicas,  debates  e  consultas  é  “condição  obrigatória”  para  aprovação  dos  projetos  de  lei  que  dizem  respeito  ao  orçamento.  Condição  obrigatória  é  requisito  de  validade.  Logo,  é   obrigatória   a   oitiva   popular.   A   Lei   de   Diretrizes   Orçamentárias   deverá   igualmente   dispor   sobre  

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limitação  de  empenho.  A  obrigação  de  pagamento,  por  parte  do  Poder  Público,  decorre  da  lei  ou  de  contrato.   A   lei   fixa,   por   exemplo,   o   que   se   paga   ao   servidor   publico,   após   identificar   ser   cargo   e  posição  funcional  em  que  se  encontra.  O  contrato  é  o  instrumento  obrigacional  decorrente  de  uma  licitação  ou  de  mera  convergência  de  vontades,  nas  hipóteses  em  que  a  lei  a  dispensa.  O  empenho  é  “operação   financeira   de   caráter   contábil,   visando   a   reserva   de   numerário   para   o   pagamento   da  despesa  comprometida,  dentro  da  dotação  especifica”.       O  que  se  propõe,  salvo  engano,  não  é  que  não  se  realize  a  operação  financeira,  mas  que  se  limite   a   possibilidade   de   vinculação   pecuniária.   O   que   a   lei   está   determinando   é   que   a   LDO  estabeleça   o   critério   de   congelamento   (contingenciamento)   das   dotações     quando   as   receitas  puderem   comprometer   o   pagamento   dos   débitos   assumidos.  O   que   se   veda,   na   verdade,   não   é   o  pagamento  que  decorre  do  empenho,  mas  a  assunção  de  novas  obrigações,  não  se  podendo  realizar  operações   de   credito   que   ultrapassem   o   limite   do   possível,   em   face   das   disponibilidades  orçamentárias.       As   exigências   não   se   referem,   também,   ao   contingenciamento   de   dotações.   “Dotação,   em  sentido   amplo,   é   o   recurso   fixado   no   orçamento   para   atender   às   necessidades   de   determinado  órgão,  fundo  ou  despesa”.  O  contingenciamento  significa  o  bloqueio  de  empenho,  como  diz  a  lei,  em  alguma  unidade  ou  em  elemento  de  despesa.  A   mesma   LDO   deverá   estabelecer   “normas   relativas   ao   controle   de   custos   e   à   avaliação   dos  resultados  dos  programas  financiados  com  recursos  dos  orçamentos”.  Deve  fixar  parâmetros  para  o  administrador,  no  sentido  de  que  existam  critérios  para  os  custos  que  serão  assumidos.  Da  mesma  forma,   deve   prever   critérios   para   aferição   de   resultados   de   programas   financiados   com   recursos  orçamentários.  Não  tem  sentido  que  se   financie  um  programa  qualquer,  por  exemplo,  esportivo  e,  depois,  não  se  tenha  qualquer  controle  sobre  ele.  A  mesma  lei  deve  dispor  sobre  outras  “condições  e  exigências   para   transferências   de   recursos   a   entidades   publicas   e   privadas”.   Ao   transferir   recursos  que  são  públicos,  o  ente  pode  estabelecer  requisitos  para  a  remessa  e,  inclusive,  quais  as  finalidades  que   impõe.  De  outro   lado,  pode   fixar   critérios  meramente   formais  para  a   transferência,   tais   como  destinação  dos  recursos,  metas  a  serem  atingidas.       Entendeu-­‐se   importante,   não   só   a   discussão   anual   das   propostas,   como   também   que   tal  providencia  fortaleceria  o  exercício  das  atividades  parlamentares.  O  Congresso  deve  debater  de  onde  saem   os   recursos   para   fazer   frente   aos   objetivos   delineados   pela   Constituição     a   cada   entidade  federativa.Não  só  isso,  ou  seja,  saber  em  quanto  o  povo  brasileiro  esta  sendo  tributado,  mas  deixar  amplitude  para  eventual   redução  da   tributação,   liberando   recursos  para   ingresso  na  economia.  Ao  estabelecer   os   gastos,   fixa   a   efetiva   política   governamental.   O   Congresso,   pois,   é   quem   deve,   em  sintonia   estreita   com   o   governo,   estabelecer   as   prioridades,   as   obras,   os   serviços   e   o   plexo   de  atividades  que  deve  ser  desenvolvido  pelo  Executivo.     A   LDO  “permitirá,  durante  o  prazo  adequado,  um  debate  mais  detido   sobre  as  prioridades  orçamentárias  e  os  financiamentos  concedidos  por  agencias  publicas,  cujo  papel  é  estratégico  para  o  desenvolvimento  brasileiro”.  A  inovação,  contudo,  não  produziu  melhorias  nas  discussões  em  torno  da  matéria  orçamentária,  Pode,  eventualmente  servir  de  controle  do  conteúdo  da   lei  orçamentária  anual.   No   entanto,   não   se   pode   dizer   que   trouxe   grande   vantagem   em   ralação   ao   passado.   O  problema   todo   do   orçamento   esta   na   responsabilidade   de   que   se   deve   investir   o   legislador   para  elaborar  peça  à  altura  das  necessidades  da  população.  Não  apenas  um  ato  formal  e  burocrático,  mas  de  orientação  e  direção  das  políticas  publicas.  Carlos  Alberto  Longo  afirma  ser  “muito  questionável  a  necessidade  de  uma  lei  especifica  para  expor  aquilo  que  normalmente  já  deveria  constar  do  próprio  orçamento,  cuja  hierarquia  é  idêntica”.       O   Congresso   pode   e   deve   discutir   o   orçamento,   como   peça   essencial,   democrática   e  republicana.   No   entanto,   não   tem   elementos   para   divergir,   em   essência   do   governo.   Nem   pode,  porque  a  execução   caberá  ao  Executivo,  que   fixa   as  políticas  publicas.  Convenhamos  que  não   tem  Poder  Legislativo,  hoje,  estrutura  e  conhecimentos  específicos  para  alterar,  na  essência,  a  proposta  de  orçamento  anual.  Em  discurso,  afigura-­‐se  bonito  a  defesa  do  parlamento  e  seu  dever  de  participar  da   elaboração   da   peça   orçamentária.   Na   pratica,   os   interesses   são   desfeitos,   limitando-­‐se   às  

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emendas  parlamentares  especificas.  Ligeiras  modificações  em  futuros  planos  que  possam  ser  criados  e  instituídos  pelo  governante  podem  ter  respaldo  apenas  na  lei  orçamentária  anual.     A  exigência  de  Anexo  de  Metas  Fiscais  que  deve  acompanhar  o  projeto  de  Lei  de  Diretrizes  Orçamentárias.   Como   a   Constituição   exige   que   referida   lei   estabeleça   as   metas   que   devem   ser  atingidas  pelo  ente  estatal,  é  importante  que  vá  ela  acompanhada  do  Anexo  referido,  para  que  essa  metas  fiquem  definitivamente  estabelecidas.  Deve  fixar  as  receitas  e  despesas,  resultados  nominal  e  primário  e  montante  da  divida  publica,  para  o  exercício  a  que  se  referirem  e  para  os  dois  seguintes.       Por   resultado  primário   entende-­‐se   a  diferença  entre   receita   e  despesa,   excluídos   juros   e  o  principal   da   divida,   tanto   pagos   como   recebidos.   O   resultado   nominal   é   a   diferença   de   todas   as  receitas   e   despesas.   Assim,   para   obtenção   do   resultado   primário,   apura-­‐se   o   quanto   ingressou   de  receita,   a   qualquer   titulo,   abatendo-­‐se   eventuais   operações   de   credito,   restos   a   pagar,   receitas  obtidas  com  aplicações  financeiras  e  despesas  empenhadas.  O  Anexo  ainda  deverá  conter  “avaliação  do  cumprimento  das  metas  relativas  ao  ano  anterior”.    A  avaliação  deve  conter  dados  objetivos  que  possam  fundamentar  qualquer  analise.       A   Lei   de   Diretrizes   Orçamentárias   passa   a   enumerar   exigências,   todas   elas   no   sentido   de  robustecer  dados  para  conferencia  do  cumprimento  dos  objetivos  traçados.  Deve  haver  “memória  e  metodologia   de   calculo   que   justifiquem  os   resultados   pretendidos,   comparando-­‐as   com   as   fixadas  nos  três  exercícios  anteriores,  e  evidenciando  a  consistência  delas  com  as  premissas  e  os  objetivos  da  política  econômica  nacional”.  Exige  também  a  “evolução  do  patrimônio  liquido,  também  nos  últimos  três    exercícios,  destacando  a  origem  e  a  aplicação  dos  recursos  obtidos  com  a  alienação  de  ativos”.  O  patrimônio  liquido  aí  referido  é  o  resultado  patrimonial  positivo,  ou  seja,  aquilo  que  se  incorporou  ao  patrimônio  publico.  De  seu  turno,  deve  mencionar  o  que  foi  feito  caso  tenha  havido  alienação  de  qualquer   bem   integrante   do   patrimônio.   A   alienação   de   ativos   (patrimonial)   é   importante   veiculo  para  reduzir  a  divida.  É  o  que  ocorre  com  a  denominada  privatização.     O   Anexo   deve   conter   “avaliação   da   situação   financeira   e   atuarial”,   “dos   regimes   geral   de  previdência   social   e   próprio  dos   servidores  públicos   e  do   Fundo  de  Amparo   ao  Trabalhador”,   bem  como,   “   dos   demais   fundos   públicos   e   programas   estatais   de   natureza   atuarial”.   A   avaliação   deve  conter   dados   objetivos   para   analise   do   Poder   Legislativo.   Por   fim,   o   Anexo   deve   conter  “demonstrativo  da  estimativa  e  compensação  da  renuncia  de  receita  e  da  margem  de  expansão  das  despesas  obrigatórias  de  caráter  continuado”.  A  e  a  renuncia  de  receita  revela-­‐se  através  de  anistias,  remissões,  isenções,  subsídios,  tudo  de  forma  a  impor  a  não  entrada  de  recursos  aos  cofres  públicos.  Toda  renuncia  de  receita  deve  ser  compensada  de  alguma  forma.  É  fundamental  que  a  renuncia  não  frustre  os  objetivos  propostos  da  Lei  de  Diretrizes  Orçamentárias  ou,  então,  que  a  perda  da  receita  seja  compensada  com  aumento  da  receita  tributária  própria.  A  compensação  pode  operar-­‐se  com  a  isenção  a  imóveis  residenciais  de  pessoas  de  baixa  renda  com  o  aumento  da  alíquota  ou  dos  valores  da  planta  para  imóveis  e  pessoas  de  alta  renda.  22.5  A  lei  orçamentária  anual.  Pode  o  Judiciário  determinar  a  realização  de  obras  ou  ser  viços?    O   confronto   entre   os   direitos   básicos   e   a   interferência   do   Judiciário   nas   políticas   públicas.   Pelo  princípio  da  separação  de  poderes,  o  Judiciário  não  pode  obrigar  a  Administração  Pública  a  executar  atos  materiais,   pois   seu   controle   se   restringe   à   atividade   administrativa   jurídica.  No   entanto,   caso  haja  uma  decisão  transitada  em  julgado  –  mesmo  que  descabida  –  determinando  a  execução  de  uma  obra,  a  Administração  Pública  deverá  incluir  na  próxima  lei  orçamentária  a  previsão  financeira  para  tanto.     A  interferência  do  Judiciário  só  é  legítima  quando  há  clara  inconstitucionalidade  por  omissão  na  falta  ou  insuficiência  de  medidas  objetivando  a  concretização  dos  direitos  e  preceitos  previstos  na  Lei  Maior.  Deve  -­‐  se  ponderar,  então,  a  reserva  do  possível  –  pois  os  recursos  financeiros  são  finitos  –  com  o  mínimo  existencial  a  ser  respeitado.    22.5.1  Prazos  de  encaminhamento  dos  projetos  de  lei  orçamentária     O   projeto   do   Plano   Plurianual   deve   ser   encaminhado   até   quatro   meses   antes   do  encerramento   do   primeiro   exercício   financeiro   e   devolvido   para   sanção   até   o   encerramento   da  sessão  legislativa.  O  da  LDO  deve  ser  encaminhado  até  15  de  abril  e  devolvido  para  sanção  até  30  de  

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junho.  Já  o  da  LOA  deve  ser  encaminhado  até  dia  30  de  agosto  e  devolvido  até  o  encerramento  da  sessão  legislativa.    22.5.2  Requisitos     Os  requisitos  de  validade  da  LOA  estão  no  art.  5º  da  LC  101/2000.  Dentre  elas,  cabe  ressaltar  a  previsão  de  3  tipos  de  créditos  adicionais  –  autorizações  de  despesas  extras.  São  eles  os  créditos  suplementares   (reforço   de   dotação   insuficiente);   especial   (despesas   sem   dotação   específica);  extraordinário  (despesas  urgentes  e  imprevisíveis,  como  as  advindas  de  calamidade  pública).  Como  o  art.  6º  foi  vetado,  não  há  solução  para  as  ocasiões  em  que  o  orçamento  não  é  sancionado  a  tempo,  ficando  a  entidade  federativa  sem  orçamento.    22.6  Execução  orçamentária  e  cumprimento  de  metas.  Intervenção  do  FMI     O  art.  8º  determina  a  programação  financeira  mensal  por  parte  do  Executivo,  até  trinta  dias  após   a   publicação   do   orçamento.   No   entanto,   se   verificar   -­‐   se   que   as   metas   estabelecidas   não  poderão  ser  cumpridas,  cabe  ao  Legislativo,  ao  Judiciário  e  ao  MP  promover  a  limitação  de  empenho  (art.  9º)  a  fim  restabelecer  as  receitas  através  do  contingenciamento  de  parte  das  verbas.  Contudo,  não   poderão   ser   objeto   de   limitação   as   despesas   constitucionais   e   legais   e   as   destinadas   ao  pagamento  do  serviço  da  dívida.  Aqui   se  verifica   interferência  do  FMI,  pois   coloca  a   satisfação  dos  credores  internacionais  acima  dos  gastos  no  âmbito  social,  o  que  se  ria  inconstitucional.    22.7  Da  receita  pública  22.7.1  Previsão  e  arrecadação     A  instituição  de  tributos  não  pode  ser  exigida  juridicamente  do  Poder  Público,  no  entanto,  o  ente  que  falhar  em  instituir  tributo  que  lhe  caiba  fica  impedido  de  receber  transferências  voluntárias  (art.   11).   Transferências   voluntárias   são   repasses   entre   níveis   de   governo   como   forma   de   auxílio  financeiro.   Transferências   obrigatórias   estão   previstas   em   lei   e   são   receitas   próprias   de   um   ente  federado,  mas  arrecadadas  por  outro.  Uma   vez,   instituído   o   tributo,   é   dever   do   gestor   fiscal   proceder   à   arrecadação   e   aplicação.   As  previsões  de  receitas  deve  obedecer  a  critérios  técnicos  e  legais  (art.  12).  As  receitas  de  operações  de  crédito  (por  serem  transitórias),  não  podem  ser  superiores  às    das  despesas  de  capital  (realizadas  com  o  propósito  de  adquirir  ativos  reais).  Finalmente,  é  dever  do  Executivo  anunciar  as  medidas  que  tomará  para  combater  a  evasão  e  a  sonegação.    22.7.2  Renúncia  de  receita     A   renúncia  de   receita   faz  parte  do  planejamento   financeiro  e,   portando   sua   iniciativa   caba  exclusivamente  ao  chefe  do  Executivo.  Ela  não  pode  impedir  o  cumprimento  das  metas  da  LDO,  por  isso  algumas  limitações  e  exigências  são  arroladas  no  art.  14.  Para  renunciar  a  uma  receita,  deve  -­‐  se  ou   indicar   a   maneira   pela   qual   esta   será   compensada,   a   fim   de   manter   o   equilíbrio   fiscal,   ou  apresentar   estudo   de   impacto   fiscal,   analisando   de   que   maneira   a   concessão   de   benefício   pode  beneficiar  o  desenvolvimento  econômico  e  o  aumento  da  arrecadação  na  localidade  no  futuro.     A  renúncia  de  receita  compreende  a  anistia  (perdão  da  penalidade  imposta  ao  contribuinte),  a  remissão  (perdão  da  dívida),  o  subsídio   (auxílio  outorgado  para  a  prática  de  ato  social),  o  crédito  presumido  (estimativa  fixada  pelo  Poder  Público  em  benefício  de  alguém)  e  a  concessão  de  isenção  (dispensa   de   pagamento   de   tributo,   por   força   de   lei).   A   execução   fiscal   é   a   cobrança   de   débitos  existentes.  O  Estado  cria  unilateralmente  seu  próprio  título  de  crédito,  dando  origem  à  dívida  ativa  e  podendo  proceder  à  execução  em  juízo.    22.8  Da  despesa  pública  22.8.1  Geração  da  despesa     Toda  despesa  deve  encontrar  respaldo  constitucional  ou  legal.  O  art.  16  estabelece  que  toda  ação   governamental   que   acarrete   aumento   de   despesa   deve   vir   acompanhada   de   estimativa   do  

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impacto   orçamentário   e   declaração   (a   fim   de   que   se   possa   identificar   eventual   sujeito   passivo   da  infração)  de  que  a  despesa  é  adequada  (existência  de  dotação    específica  e  suficiente  ou  acobertamento  entre  despesas  realizadas  ou  a  realizar)  à  LOA  e  compatível  com  o  PPA  e  com  a  LDO.  A  despesa  pode  também  ser  irrelevante  (§3º),  a  qual  permite  a  dispensa  de  licitação.  22.8.2  Despesa  obrigatória  de  caráter  continuado     É  a  despesa  corrente  derivada  de  lei,  medida  provisória  ou  ato  administrativo  normativo  que  fixem  para  o  ente  a  obrigação  legal  de  sua  execução  por  um  período  superior  a  dois  exercícios  (art.  17).  Os  atos  que  as   criarem  ou  aumentarem  devem  demonstrar   a  origem  dos   recursos  para  o   seu  custeio  (§1º)  e  atender  às  outras  exigências  do  art.  17.  22.8.3  Despesa  com  pessoal     A  definição  das  despesas  com  pessoal  encontra-­‐se  no  art.  18.  Já  as  limitações  encontram  -­‐  se  nos   arts.   19   e   20.   É   questão   controvertida   a   constitucionalidade   da   fixação   de   percentuais   com  despesa  de  pessoal  para  os  Estados  e  Municípios,  por  viola  r  o  princípio  federativo.  O  STF  entendeu  pela  constitucionalidade,  no  entanto,  por  não  ser    norma  geral  e  descer  a  detalhes,  o  art.  20  é  claramente  inconstitucional.  22.8.4  Do  controle  da  despesa  total  com  pessoal     O  Art.  21  trata  um  dos  casos  de  nulidade  provocados  por  descumprimentos   legais.  No  caso  de  não  haver  completa  e  absoluta  compatibilidade  entre  a  lei  específica  ou  o  orçamento  anual  com  a  LDO,   a   LRF   estabelece   sua   nulidade   absoluta   de   pleno   direito.   A   nulidade,   em   âmbito   de   Direito  Público,  não  admite  convalidação  como  ocorre  na  nulidade  relativa  do  Direito  Privado.     No  caso  de  excesso  na  despesa  com  pessoal,  deverá  haver  redução  aos  limites  estabelecidos  na  lei  nos  dois  quadrimestres  seguintes,  sendo  pelo  menos  um  terço  no  primeiro,  podendo  adotar-­‐se  a   exoneração   de   funcionários   públicos.   O   autor   sugere,   na   necessidade   de   corte   de   pessoal,   a  seguinte  ordem:  -­‐  Diminuição  de  despesas  ou  cortes  com  cargos  de  comissão  e  função  de  confiança;  -­‐  Diminuição  de  despesas  ou  exoneração  de  servidores  não  estáveis   (são  exonerados);  −  Diminuição  de   despesas   ou   exoneração   de   servidores   estáveis   (não   podem   ser   exonerados   propriamente,  devendo  ficar  na  “geladeira”,  até  que  possa  ser  alocado:  princípio  da  vitaliciedade).  Luciano    Ferraz:  quando   da   extinção   do   cargo,   o   servidor   estável   fica   eme   disponibilidade,   “com   remuneração  proporcional  ao  tempo  de  serviço,  até  seu  adequado  aproveitamento  em  outro  cargo”   (§3º  art.  41  CF).   Segundo   Régis:   “Acabou-­‐se   a   brincadeira   com   a   coisa   pública”.   No   caso   de   descumprimento  disso,  pode  a  União  reter  tanto  as  transferências  voluntárias  como  os  tributos  transferidos.  A  grande  discussão  nesse  ponto  é  que,  como  já  visto,  não  poderia  reter  os  tributos  por  serem  transferências  obrigatórias,  contudo,  como  demonstra  o  próprio  texto  constitucional,  no  Art.  169,  §  2º,  e  pelo  fato  de  ser  norma  de  forte  efeito  moral,  há  essa  possibilidade.    22.8.5  Despesas  com  seguridade  social     Determina  o  Art.  24  que,  “nenhum  benefício  ou  serviço  relativo  à  seguridade  social  poderá  ser  criado  ou  majorado  ou  estendido  sem  a  indicação  da  fonte  de  custeio  total”,  limites  e  condições  estabelecidos  na  Lei  9.717/1998.  Em  relação  aos  Municípios,   caso  não  estipule  a   lei  própria  outros  percentuais   poderão   seguir   os   limites   da   lei   federal   que   são   de   12%   da   receita   líquida   corrente.  Informações   no   Manual   editado   pelo   Tribunal   de   Contas   de   São   Paulo.   Os   gastos   líquidos   com  aposentados   e   pensionistas   não   poderão   superar   os   12%   da   receita   liquida.   O   gasto   liquido   é   a  diferença  entre  os  gastos  previdenciários  e  a  contribuição  dos  segurados.      22.9  Das  transferências  voluntárias     Como  o  tema  já  foi  devidamente  exaurido,  não  cabe  maior  explanações,  devendo-­‐se  atentar-­‐se  para  os  requisitos  contidos  no  art.  25  da  LRF  para  que  possa  ocorrer  a  transferência  voluntária  de  um   ente   federativo   a   outro.   Requisitos:   dotação   específica   (não   pode   ser   para   o   pagamento   de  pessoal,   por   exemplo);   comprovação   de   estar   o   beneficiário   em   dia   com   tributos,   empréstimos   e  financiamento  disponibilizados  pelo  ente  que  o  beneficia.  As  sanções  de  suspensão  de  transferência  voluntária  são  independentes.  

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22.10  Da  destinação  de  recursos  públicos  para  âmbito  privado  (pessoa  física  ou  jurídica)       Art.  26  LRF.  Requisitos  por  Hely  Lopes  Meirelles:  subvenção  ou  auxílio  financeiro,  sendo  atos  de  liberalidade  do  Município,  devem  ser  autorizados  por  lei  local  com  o  escopo  de  beneficiar  obra  s,  serviços   e   atividades   de   interesse   público,   e   não   para   atendimento   de   interesses   particulares   dos  munícipes.  Entende   o   STF   que   a   simples   previsão   de   despesa   de   auxílio   não   gera   direito   subjetivo   a   ser  assegurado  por  via   judicial,   gerando  apenas  expectativa  de  direito.   Isso  devido  ao   fato  de   ser  a   lei  orçamentária   não   uma   lei   no   sentido   usual   do   termo,  mas   uma   lei   que   apenas   ordena   o   sistema  financeiro  com  base  em  leis  pré-­‐existentes.     Enfim,   a   “mera   previsibilidade   de   pagamento   futuro”   gera   apenas   expectativa   de   direito,  embora  seja  possível  uma   indenização  em  casa  de  prova  de  serviço  prestado  em  benefício  do  bem  público   –   aqui   cabe   o   ressarcimento,   a   verba.   (exemplo:   TJ   SP   decidiu   a   favor   da   Santa   Casa   de  Misericórdia   através   de   deferimento   de   mandado   de   segurança).   Art.   27:   Veda-­‐se   aí   que   o   ente  estatal  de  cunho  financeiro  possa  gerir  tresloucadamente  seus  recursos,  que,  no  fundo,  são  do  Poder  Público  e,  pois,  da  população.  No  Art.  28  da  LRF  veda-­‐se  ajuda  a  instituições  financeiras  que  devem  suportar  sozinhas  o  ônus  da  liquidação,  devido  ao  risco  que  assumiram  em  seu  exercício.  Elas  serão  auxiliadas  apenas  se  prestarem  serviço  ao  bem  público.  Para  salvar   tal   tipo  de  empresa,  o  Sistema  Financeiro   Nacional   tem   seus   recursos.   (segundo   Régis:   art.   28   =   contém   norma   de   excepcional  moralização  do  setor  público).      22.11  Dívida/endividamento.  Definições.     Na  definição  de  Oliveira  Salazar  a  dívida  financeira  deriva  da  administração  financeira  e  tem  o  objetivo   de   satisfazer   a   dívida   pública   (que   tem   como   fato   gerador   empréstimos   públicos   que   são  tomados  voluntariamente  =  “assunção  de  débito  voluntário”).  Dívida  pública  consolidada  ou  fundada  é  o  montante  total  de  obrigações  financeiras  decorridas  de  tratado,  contratos,  convênios  e  leis  (Art.  29  LRF)  e  da  realização  de  operações  de  crédito  (assunção,  reconhecimento  ou  confissão  de  dívidas  pelo  ente  da  Federação  e  que  pode  ser  saciada  mediante  levantamento  de  recursos  -­‐  diretamente  e  em  curto  prazo  -­‐  ou  aquisição  de  bens  e  serviços  para  pagamento  a  médio  ou  longo  prazo).     Dívida   fundada   é   a   dívida   flutuante;   segundo   Régis,   a   diferença   entre   as   duas   seria   no  pagamento   da   primeira   em  mais   de   12  meses   e   o   da   segunda   em  menos,  mas   na   LRF   elas   foram  postas  no  mesmo  parâmetro.  Art.  30,  7º:    precatórios  não  pagos  durante  a  execução  do  orçamento  ao  que  foram  incluídos  tornam  -­‐  se  dívida  fundada.  Dívida  imobiliária:  título  federais  omitidos  (títulos  da   dívida   pública).   No   Art.   29,   III   constam   casos   de   equiparação   com   operação   de   crédito,   mas,  segundo  o  professor  Régis,  trata-­‐se  da  operação  de  crédito  propriamente  dita,  efetiva.     A   concessão   de   garantia   é   o   compromisso   de   adimplência   de   refinanciamento   da   dívida  mobiliária  (Art.  29,  IV  e  V),  isto  é,  substituição  da  dívida  através  da  emissão  de  títulos.  Os  limites  da  dívida   pública   e   das   operações   de   crédito   constam   no   Art.   52.   Cabe   ao   Presidente   da   República  encaminhar   projeto   de   lei   que   estabeleça   limites   para  montante   da   dívida  mobiliária   federal.   É   o  Senado  federal  quem  autoriza  a  emissão  de  títulos  e  sua  circulação  (Art.  48,  XIV  da  LRF).  No   Art.   30   da   LRF   temos   que   em   caso   de   mudança   de   contexto   (político,   econômico)   pode   o  Presidente,  visando  o  interesse  público,  propor  alterações  nos  limites  da  dívida.  22.11.1  Dos  limites  da  dívida  pública  e  das  operações  de  crédito     Art.  52,  incisos  VI  a  IX  da  CF.  Competências  do  Senado  Federal.  Resolução  20/2003  do  Senado  Federal   passa   a   disciplinar   quais   os   limites   da   dívida   pública   para   os   entes   federados   e   suas  respectivas  entidades  estatais.      22.11.2  Da  recondução  da  dívida  aos  limites  (Art.  31  da  LRF)     Em  ultrapassando  a  dívida  os  limites  fixados  pelo  Senado  Federal,  “deverá  haver  recondução  a   seu   valor,   até   o   termino   dos   três   quadrimestres   subsequentes,   reduzindo   o   excedente   em   pelo  menos  25%  no  primeiro”.  A  norma  é  bastante  rigorosa  e  evita  que  o  administrador  publico  assuma  dívida   acima   dos   limites   fixados   pelo   órgão   competente.   Caso   haja   excesso,   deve   haver   a  recondução.   Em  havendo   sido  ultrapassados  os   limites,   o   ente   federado   “está  proibido  de   realizar  

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operação   de   credito   interna   ou   externa,   inclusive   por   antecipação   de   receita,   ressalvando   o  refinanciamento  do  principal  atualizado  da  divida  mobiliaria”.  Deve  promover  limitação  do  empenho.     Caso   vencido   o   prazo   e   enquanto   perdurar   o   excesso,   estará   proibido   o   recebimento   de  transferências  voluntárias.     O  TCU  pune  quem  agir  sem  orientação  e,  por  isso,  se  faz  necessário  o  preparo  de  pareceres  que,  mesmo  sem  caráter  vinculativo,   impossibilitam  sanção.  A   lei   impede  compensação  automática  de  crédito  e  débito  nas  operações  de  crédito  externo  (possível  ausência  de  liquidez).    22.12  Das  operações  de  crédito  22.12.1  Da  contratação     Para  que  surja  a  operação  de  crédito,  esta  deve  necessariamente  ser  bilateral.  Cuida-­‐se  de  contrato   de   direito   público   porque:a)   deve   haver   previsão   orçamentária;   b)exige   disposição   legal  específica;   c)   há   obrigatoriedade   de   autorização   e   controle   do   Senado;   d)necessária   a   finalidade  pública;  e)  é  possível  alteração  unilateral  de  determinadas  cláusulas,  se  assim  for  previsto  na  lei;  f)há  sujeição   a   prestação  de   contas;   g)há   inviabilidade   de   execução   específica;   h)pode  ocorrer   rescisão  unilateral.     Art.  32:  defere  ao  Ministério  da    Fazenda  o  controle  do  cumprimento  dos  limites  e  condições  de   operações   de   crédito.   Seria   inconstitucional   a   submissão   dos   Estados   e   Municípios   ao  atendimento  de  exigências  perante  o  Ministério  da  Fazenda?  Não,  já  que  este  funciona  como  mero  órgão  encarregado  do  processamento  do  pedido.  Arts.   32   e   33   da   LRF.   No   caso   de   infringência   dos   dispositivos   da   lei   em   análise,   a   operação   é  considerada  nula,  com  retorno  ao  status  quo  antes.  A  contratação  de  operação  de  crédito  ao  arrepio  das  normas  vigentes  configura  crime,  nos  termos  do  art.  359  -­‐  A  do  Código  Penal.    22.12.2  Das  Vedações  a  operações     Não   pode   haver   operação   de   crédito   entre   entes   federado   (Art.   35   da   CF)   –   mas   e   a  autonomia?   A   capacidade   de   uma   Pessoa   Jurídica   do   Direito   Público   de   vincular   -­‐   se  contratualmente?  Arts.  35  e  36  LRF  versus  Art.  165,  parág.  9º,  II  CF  (gestão)  e  Art.  37  LRF  versus  Art.  150  CF  (imposto  de  fato  gerador   incerto).  Para  Régis,  parece  ser  admissível  o  controle  por  meio  da  exigência   de   projeto   de   viabilidade   econômica   da   entidade   de   Administração   Indireta,   já   que   a  redação  atual  da  CF  exige  esse  amplo  controle.  ~~Não  pode  as  entidades  pairarem  soltas  no  espaço  jurídico.~~  -­‐Art.  37  equipara  as  operações  de  crédito  e  não  inibe  o  §7º  do  art.  150  da  CF.      22.12.3  Operações  de  crédito  por  antecipação  de  receita  orçamentária     Segundo   Hely   Lopes  Meirelles   é   o   ato   do   Executivo   para   atender   a   insuficiência   de   caixa;  empréstimo   que   o   Poder   Público   faz   para   atender   às   insuficiências   de   caixa   (Art.   38   LRF).   Não   se  pode   falar   em   emissão   de   precatório   para   o   pagamento   de   débito   assumido   em   decorrência   de  operação  de  antecipação  de  receita  orçamentária  (ARO),    pois  essa  trata-­‐se  de  contrato  no  âmbito  privado.  As  operações  de  ARO  não  serão  computadas  para  efeito  de  restrição  do  inciso  III  do  art.  167  da  CF,  desde  que  liquidadas  no  prazo  definido  no  inciso  II  do  caput  (§1º  art.  38  LRF)  22.12.4  Operações  com  o  BC     O  BC  é  o  agente   financeiro   controlador  de   todas  operações   (Art.   39   LRF).  Alguns  postulam  sua   independência,   outros   os   seu   vínculo   com   política   públicas   do   governo.   Segundo   Régis,   o  amadurecimento  da  nação  levará  a  instituição  a  ser  um  órgão  livre  de  pressão  política  ocasional.  22.12.15  Garantia  e  contragarantia  (Art.  40  LRF)     Garantia   de   adimplemento   das   obrigações   assumidas;   pode   ser   real   (hipoteca)   ou   pessoal  (aval).   Pode-­‐se   dar   em   garantia   a   vinculação   de   receita   tributária?   Francisco   Campos:   não   pode   o  Estado   dar   em   garantia   de   empréstimo   a   cláusula   de   hipoteca   de   impostos,   nem   pode   outorgar  procuração  para  recebê-­‐lo.  Para  Fonrouge  o  Estado  é  soberano,  também,  como  devedor  –  princípio  da  não  afetação  de  receitas  públicas.  

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  Para  garantia  de  adimplemento,  em  qualquer  caso  é  vedada  a  retenção  de  receita  tributária  transferida  obrigatória  (Art.  160  –  condicionar  recursos  é  diferente  de  retê-­‐los    –  e  167,  4°).  A  retenção  é  possível  apenas  mediante  convênio.  A  forma  de  se  cobrar  é  por  via  suasória  ou  judicial,  não  por  vinculação  de  recursos.  Dar  garantia  sem  exigir  contragarantia  é  crime  (art  359  E  do  CP).       Instituições  financeiras  estatais  que  exploram  atividade  econômica  submetem-­‐se  às  mesmas  regras   que   instituições   financeiras   privadas,   principalmente   no   que   diz   respeito   às   questões  trabalhistas  e  tributárias  (Art.  61  LRF  X  Art.  173,  1°  CF).  22.12.6  Restos  a  pagar     Considera-­‐se  dívida  pública.  As  despesas  não  pagas  no  seu  ano  financeiro  podem  ser  pagas  a  qualquer  tempo  antes  de  se  verificar  a  prescrição  qüinqüenal  em  favor  da  Fazenda  Pública.  Segundo  Régis,  não  é  certo  que  o  cumprimento  dessas  despesas  tenha  o  Judiciário  como  intermediador  para  a  cobrança,  uma  vez  que  são  despesas  e  devem  ser  pagas  naturalmente,  como  qualquer  despesa.     Período  suspeito:  8  meses  finais  antes  do  término  do  mandato.  Até  o  último  dia  de  abril  está  livre   para   exercer   obrigações.   A   partir   de   1º   de   maio,   apenas   pode   assumir   nova   obrigação   caso  efetue  o  pagamento  integral  dentro  do  exercício  ou  deixando  disponibilidade  para  pagar  as  parcelas  caso  ultrapasse  o  exercício.     O  Art.  42  da  LRF  traça  limites  ao  governante:  não  se  pode  gastar,  a  partir  de  1º  de  maio  do  último  ano  do  mandato,  o  que  não  se  pode  pagar  enquanto  empossado.  Isso  se  concerne  apenas  às  obrigações   não   previstas   do   orçamento,   para   que   não   sejam   realizados   serviços   sem   a   devida  disponibilidade  financeira  para  saudá-­‐los.    22.13  Da  gestão  patrimonial  22.13.1Da  disponibilidade  de  caixa     Onde   devem   ser   depositadas?   Art.   164,   §3.º   CF   e   Art.   43   LRF.   Instituição   oficial   é   apenas  banco  estatal,  não  é  a  que  obtém  o  credenciamento  do  BC  para  funcionamento.  A  disponibilidade  de  caixa  para  a  Previdência  Social  está  tratada  no  §1.º  do  Art.  43  LRF.  Para  Régis,  a  regra  é  bem  recebida  como  moralizadora  dos  costumes  políticos.  22.13.2  Da  preservação  do  patrimônio  público     Patrimônio   público   é   o   conjunto   de   bens   corpóreos   ou   não,  móveis,   imóveis,   semoventes,  créditos,  direitos  e  ações  que  pertencem,  a  qualquer  título,  ao  Estado  ou    a   suas   entidades   estatais.   O   que   objetiva   o   Art.   44   da   LRF   é   que   não   se   consuma   o   produto   da  alienação  de  bens  e  direitos  em  despesa  concorrente.     Projeto  é  a  operação  limitada  no  tempo,  tem  um  produto  final  e  concorre  para  a  extensão  ou  aperfeiçoamento  da  atuação  do  setor  público.  Ex.:  obra  pública.  Atividade  deve  ser  contínua  e  permanente.  Ex.:  serviço  de  saúde.  (distinção  projeto/atividade  vem  prevista  no  Manual   do   Tribunal   de   Contas   de   São   Paulo).   Só   poderão   ser   incluídos   novos   projetos   após  atendimento   s   dos   em   andamento   e   contemplados   as   despesas   de   conservação   do   patrimônio  público.  É  nulo  o  ato  de  desapropriação  de   imóvel  urbano  feito  sem  prévia  e   justa   indenização  em  dinheiro  ou  prévio  depósito  judicial  do  valor  da  indenização.  22.13.3  Das  empresas  controladas  pelo  setor  público     Empresas   controladas   é   a   sociedade   cuja   maioria   do   capital   social   com   direito   a   voto  pertença,   direta   ou   indiretamente,   a   ente   da   Federação.   Não   é   apenas   a   prestadora   de   serviço  público,   basta   que   a   maioria   do   capital   social   com   direito   a   voto   pertença   a   ente   federado.   A  empresa  controlada  que   firmar  contrato  de  gestão  com  objetivos  e  metas  de  desempenho  disporá  de  autonomia  gerencial,  orçamentária  e  financeira  (Art.  47  LRF).  Deve  ela  incluir  nota  explicativa  em  seus  balanços  trimestrais  (pár.  ún.  Art  47  LRF)      22.14  Da  transparência,  controle  e  fiscalização  22.14.1  Da  transparência  

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  A   gestão   fiscal   deverá   apresentar   a   mais   absoluta   transparência,   com   ampla   divulgação,  cumprindo   o   Princípio   da   Publicidade   (Art.   37   CF),   requisito   de   eficácia   e   de  moralidade   dos   atos  administrativos.  O  juiz  tem  competência  para  acolher  ação  contra  atos  ou  comportamentos  ilegais  do  Poder   Público,  mas   jamais   impor   decisões   políticas   ao   Executivo   (ex.:   determinar   a   construção   de  creche).   Transparência   é   assegurada   mediante:   Planos,   orçamentos   e   leis   de   diretrizes  orçamentárias;   Prestação   de   contas   e   respectivo   parecer   prévio;   Relatório   resumido   da   execução  orçamentária;  Relatório  de  gestão  fiscal.     Poder  Público  deve   incentivar  a  participação  popular  e  a   realização  de  audiências  públicas,  durante   os   processos   de   elaboração   e   discussão   dos   planos,   leis   de   diretrizes   orçamentárias   e  orçamentos  anuais.  Lei  complementar  131  alterou  o  art.48  da  LRF,  adicionando  os   incisos   I,   II  e   III,  visando  assegurar  a  transparência.  Também  inseriu  o  art.48  -­‐  A,  que  estabelece  a  disponibilização  de  dados  de  receita  e  despea.  Deve  o  Poder  Público,  assim,  além  de  abrir  -­‐  se  à  comunidade,  incentivar  a  participação  popular  e  a  realização  de  audiências  públicas.    22.14.2  Da  escrituração  e  da  consolidação  das  contas  (arts.  50-­‐51)     O  Art.  51  da  LRF  apresenta  mecanismo  que  visa  mostrar  à  comunidade  como  um  todo  qual  o  real  e  efetivo    débito  público,  dar  informação  sobre  perspectivas  de  crescimento  inercial  ou  real  da  dívida,   possibilitar   à   economia   globalizada   saber   a   saúde   financeira   do   Brasil,   facilitar   a   vinda   de  novos  investimentos.       Ponto   crucial   para   integração   mundial   é   a   transparência   fiscal:   gestão   democrática   dos  recursos   públicos   que   gera   confiança  nos   investidores  Consolidação  nacional   das   contas   dos   entes  federativos  é   instrumento  essencial  para  propiciar  o  acesso  de  investidores  em  todos  os  setores  da  vida  pública  e  particular;  Bancos  internacionais  só  fornecem  empréstimos  a  quem  demonstra  higidez  financeira.  O  STF  entendeu  constitucional  a  aplicação  de  sanções  aos  entes  federativos  que  deixarem  de  enviar  os  dados  para  a  consolidação  da  dívida  (ADI  2250)    22.14.3  Do  relatório  resumido  da  execução  orçamentária     Tem  previsão  constitucional:  Art.  165,  §3º.  Balanço   identificará  as   receitas  por   fonte   (IPTU,  IPVA   etc.),   despesas   por   grupo   de   naturezas   (pessoal   etc.),   especificando   a   despesa   liquidada   e   o  saldo.  Deve  ser  publicado:  pode  ser  em  jornais  de  grande  circulação,  em  caso  de  grandes  Municípios;  se   pequenos,   basta   a   afixação   no   denominado   placar   da   Prefeitura.Art.   53:   normas   de   cunho  estritamente  contábil.    22.14.4  Do  relatório  da  gestão  fiscal  (art.54)     Revela  a  realização  de  despesas  sujeitas  a  limite  e  a  posição  da  dívida.  O  relatório  da  gestão  fiscal   é   específico   por   Poder   e   do   MP   (o   resumido   da   execução   orçamentária   é   uno,   global).   O  relatório   conterá   o   previsto   no   Art.   55,   I,   II   e   III   da   LRF.   Será   publicado   até   30   dias   após   o  encerramento   do   período   a   que   corresponder,   com   amplo   acesso   ao   público,   inclusive   por   meio  eletrônico.    22.14.5  Das  prestações  de  contas     As   contas   dos   3   Poderes   e   do   MP   serão   encaminhadas   juntamente   com   a   do   Chefe   do  Executivo  ao  Tribunal  de  Contas  (TC),  que  cuidará  de  sua  organização  e  apreciação,  emitindo  parecer  prévio   e   separado.   O   controle   externo   cabe   ao   TC,   cabendo-­‐lhe     apreciar   as   contas   prestadas  anualmente   pelo   Presidente   da   República.   Supõe-­‐se   que   as   contas   devem   ser   encaminhada  separadamente  por  cada  órgão  de  poder,  cabendo  ao  TCU  a  organização  e  apreciação.  A  emissão  do  parecer  deve  ser  desmembrada  para  cada  órgão  de  poder  e  do  MP.  Arts.  57,  58    22.14.6  Da  fiscalização  da  gestão  fiscal.  O  papel  dos  Tcs.     A  fiscalização  da  gestão  fiscal  é  desempenhada  pelo  controle  interno  de  cada  Poder  (Art.  70  da   CF)   e   pelo   Poder   Legislativo,   com   auxílio   do   respectivo   TC   (Art.   57   da   LRF).   TCs   têm   função  

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preventiva  e  fiscalizadora,  ou  seja,  não  lhes  cabe  tomar  qualquer  medida  de  sustação  de  despesa  ou  de   contratos   que   entende   viciados.   O   Poder   Legislativo   não   pode   exercer   fiscalização   de   forma  direta,   passando   por   cima   do   TC.   Cada   órgão   de   poder   e   o   MP   têm   seus   sistemas   internos   de  controle,  que  devem  ser  exercitados  para  o  cumprimento  da  LRF.  Art.  71:  não  pode  haver  exercício  cumulativo  de  competências  entre  TC  e  Poder  Legislativo.  Art.  59:  atribuições  privativas  do  Tribunal  de  Contas.      22.15  Disposições  finais  e  transitórias  22.15.1  Aplicação  a  Estados  e  Municípios     Lei  Estadual  ou  Lei  Municipal  poderá  fixar  limites  inferiores  ao  previsto  na  LRF  para  as  dívidas  consolidadas  e  mobiliárias,  operações  de  crédito  e  concessão  de  garantias.  Títulos  da  dívida  pública  poderão  ser  oferecidos  em  caução  para  garantia  de  empréstimo  (Art.  61  LRF).  União  deverá  prestar  assistência   técnica   e   cooperação   financeira   aos   Municípios,   consistente   no   treinamento   e  desenvolvimento  de  recursos  humanos  e  na  transferência  de  tecnologia  (Art.  64).     Em  caso  de  calamidade  pública,  os  prazos  ficam  suspensos  (Art.  65).  Estado  de  defesa  e  sítio.  Nesses  casos,  aplica-­‐se  o  mesmo  que  para  a  calamidade  pública.  Baixo  crescimento  do  PIB  Em  caso  de  baixo  crescimento  do  PIB   (inferior  a  1%  em  4  trimestres)  os  prazos   legais  de  atendimento   fiscal  podem   ser   duplicados   (Art.   66).   Fundo   Geral   da   Previdência   Social.   Regimes   próprios   de   entes  federados  A  LRF  criou  um  Fundo  para  a  Previdência  Social   com  objetivo  de  prover   recursos  para  o  pagamento  dos  benefícios  do  regime  geral  da  previdência  social  (Art.  68),  com  gerência  do  INSS.  Sanções  civis,  administrativas,  políticas  e  penais.     Infrações   à   LRF   serão   punidas   de   acordo   com   os   diplomas   legais   previstos   no   Art.   73   da  própria   LRF.   Lei  10.028  de  2000   tipificou  os   comportamentos  que  passam  a   ser   crimes,  não   sendo  mais  meras  infrações  administrativas.  Sanção  política  é  o  caso  do  impeachment.  Assim,  é  agravada  a  situação  daquele  que  gerencia  coisa  pública  de  forma  irresponsável.  

23.5  –  O  sigilo  e  a  moeda  na  licitação    

A  licitação  é  procedimento  público,  ou  seja,  nenhuma  informação  pode  ser  sonegada  aos  participantes.  O  único  sigilo  permitido  é  a  proposta  do  licitante.  Todo  e  qualquer  cidadão  pode  acompanhar  o  procedimento,  desde  que  não  perturbe  o  andamento  dos  trabalhos.  

Como  regra,  a  moeda  de  formulação  das  propostas  será  o  real.  No  entanto,  nas  licitações  internacionais,  poderá  haver  cotação  em  moeda  estrangeira,  previamente  assentada  no  edital,  com  cotação  em  reais.  

23.6  –  A  fase  interna  do  procedimento  licitatório.  A  influência  da  Lei  de  Responsabilidade  Fiscal  no  procedimento  da  licitação  

É  necessário  que  a  licitação,  como  toda  e  qualquer  despesa,  conste  no  Plano  Plurianual,  na  previsão  de  despesa  da  Lei  de  Diretrizes  Orçamentárias  e  também  deve  estar  em  sintonia  com  a  Lei  de  Responsabilidade  Fiscal.  Os  recursos  orçamentários  deverão  estar  em  harmonia  com  as  três  leis,  ou  seja,  as  previsões  do  (1)  Plano  Plurianual  devem  refletir-­‐se  na  (2)  Lei  de  Diretrizes  Orçamentárias  e  estas  duas  é  que  vão  orientar  e  disciplinar  os  gastos  anuais  que  estarão  previstos  na  (3)  Lei  Orçamentária  Anual.  Toda  e  qualquer  despesa  deve  estar  revista  nas  três  leis  orçamentária,  salvo  exceções  legais.  

 Para  que  se  verifique  a  existência  de  recursos,  imprescindível  é  saber  quanto  irá  custar  o  objeto  pretendido.  Por  isso,  é  importante  definir  previamente  o  objeto  e  sua  economicidade.  Deve  existir  uma  possibilidade  real  de  pagamento.  Se  há  contratação  de  serviços  que  poderiam  ser  prestados  por  servidores  públicos  sem  necessidade  de  licitação,  há  lesão  ao  patrimônio  público.  

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O  projeto  básico  pra  ser  aprovado,  deverá  estar  em  consonância  com  os  recursos  orçamentários,  com  sua  previsão  e  sua  compatibilização  com  o  Plano  Plurianual  e  com  a  Lei  de  Diretrizes  Orçamentárias.  

Ao  definir  o  que  se  busca  há  que  existir  um  valor  para  que  se  opte  pela  modalidade  de  licitação,  ou  seja,  o  parâmetro  para  adoção  da  modalidade  licitatória  é  o  valor  que  se  pretende.    Além  disso,  se  há  contratação  de  serviço  que  poderiam  ser  prestados  por  servidores  públicos  sem  necessidade  de  licitação,  há  lesividade  ao  patrimônio  público.  Assim,  releva  a  importância  o  aspecto  da  prévia  definição  do  objeto  e  da  economicidade.  

Para  que  se  verifique  a  existência  de  recursos,  imprescindível  é  saber  quanto  irá  custar  o  objeto  pretendido.  Cabe  ressaltar  que  é  possível  e  plenamente  aceitável  que  haja  participação  de  qualquer  pessoa,  demonstrado  o  interesse,  no  procedimento  à  instauração  do  certame  para  discutir  a  correção  das  medidas  que  estão  sendo  tomadas.  

Em  relação  aos  recursos  orçamentários,  incidem  esses  dois  incisos  do  art.  167  da  CF:  

Art.  167.  São  vedados:  

I  -­‐  o  início  de  programas  ou  projetos  não  incluídos  na  lei  orçamentária  anual;  

Logo,   se   não   houve   previsão   legal   orçamentária,   nada   se   pode   iniciar,   o   que   impede   qualquer  estudo   preliminar   ou   posterior   sobre   o   início   do   procedimento   licitatório   e   sobre   o   objeto   da  licitação.  

II   -­‐   a   realização   de   despesas   ou   a   assunção   de   obrigações   diretas   que   excedam   os   créditos  orçamentários  ou  adicionais  

A  realização  de  despesa  está  adstrita  às  regras  de  previsão  da  lei  orçamentária  (e  lei  de  diretrizes  orçamentárias).  Ao  administrador  não  é  dado  realizar  despesa  sem  previsão  na   lei  de  meios,  a  não  ser   com  prévia   autorização   legislativa,   em  que   se   indique,   desde   logo,   a   disponibilidade   financeira  específica.  Case  se  cuide  de  mera  irregularidade,  não  há  se  falar  em  nulidade,  o  mesmo  se  dizendo  de  imprecisões  do  edital,  desde  que  não  prejudiquem  e  nem  lesem  o  Estado  ou  terceiros.  

Condição   prévia   para   o   empenho   da   licitação   no   que   toca   a   adequação   e   compatibilidade   das  despesas,  segundo  o  art.16  da  LRF:  

   Art.  16.  A  criação,  expansão  ou  aperfeiçoamento  de  ação  governamental  que  acarrete  aumento  da  despesa  será  acompanhado  de:  

               I  -­‐  estimativa  do  impacto  orçamentário-­‐financeiro  no  exercício  em  que  deva  entrar  em  vigor  e  nos  dois  subseqüentes;  

               II  -­‐  declaração  do  ordenador  da  despesa  de  que  o  aumento  tem  adequação  orçamentária  e  financeira  com  a  lei  orçamentária  anual  e  compatibilidade  com  o  plano  plurianual  e  com  a  lei  de  diretrizes  orçamentárias.  

Ordenador  de  despesa  é  “toda  e  qualquer  autoridade  de  cujos  atos  resultem  emissão  de  empenho,  autorização  e  pagamento,  suprimento  ou  dispêndio  de  recursos  da  União  ou  pela  qual  esta  responda”  (§1o    do  art.  80  do  Dec.-­‐lei  200/67).  Este  será  o  responsável,  ao  final,  pelo  pagamento,  quando  houver  qualquer  infringência  das  normas  anteriores.  

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               §  1o  Para  os  fins  desta  Lei  Complementar,  considera-­‐se:  

               I  -­‐  adequada  com  a  lei  orçamentária  anual,  a  despesa  objeto  de  dotação  específica  e  suficiente,  ou  que  esteja  abrangida  por  crédito  genérico,  de  forma  que  somadas  todas  as  despesas  da  mesma  espécie,  realizadas  e  a  realizar,  previstas  no  programa  de  trabalho,  não  sejam  ultrapassados  os  limites  estabelecidos  para  o  exercício;  

               II  -­‐  compatível  com  o  plano  plurianual  e  a  lei  de  diretrizes  orçamentárias,  a  despesa  que  se  conforme  com  as  diretrizes,  objetivos,  prioridades  e  metas  previstos  nesses  instrumentos  e  não  infrinja  qualquer  de  suas  disposições.  

 §  4o  As  normas  do  caput  constituem  condição  prévia  para:  

               I  -­‐  empenho  e  licitação  de  serviços,  fornecimento  de  bens  ou  execução  de  obras;  

  É  necessário  e  imprescindível  que  haja  todo  cuidado  na  preparação  do  objeto  da  licitação  e  na  previsão  de  recursos.  Como  se  percebe  pelo  art.  14  da  Lei  8.666/93:  

Art.  14.  Nenhuma  compra  será  feita  sem  a  adequada  caracterização  de  seu  objeto  e  indicação  dos  recursos  orçamentários  para  seu  pagamento,  sob  pena  de  nulidade  do  ato  e  responsabilidade  de  quem  lhe  tiver  dado  causa.  

 

Cabe  ressaltar  ainda  que  a  própria  autorização  para  licitação  não  é  o  momento  propriamente  inicial  do  procedimento  licitatório,  pois  há  atos  anteriores,  condicionantes  da  validade  do  procedimento  subseqüente.  Antes  de  cogitar  qualquer  autorização  para  licitação,  a  Administração  Pública  deverá  apurar  a  necessidade  de  sua  realização  e  definir  os  termos  em  que  será  realizada.    

Obs:  Veda-­‐se  a  assunção  de  obrigações  sem  autorização  orçamentária  com  fornecedores  para  pagamento  a  posteriori  de  bens  e  serviços  (art.  37,  IV  –  LRF).  

O  procedimento  licitatório  inicia-­‐se  na  fase  interna  em  que:  

1) É  definido  o  objeto  pretendido  2) Estima-­‐se  seu  valor  3) Estipula-­‐se  o  montante  a  gastar  4) Estuda-­‐se  a  peça  orçamentária  para  tomar  ciência  sobre  a  existência  de  recursos  5) Elabora-­‐se  o  edital  a  fim  de  prevenir  qualquer  nulidade  futura  em  relação  ao  

afastamento  de  licitantes  ou  a  preferência  por  algum  deles  

Tudo  isso  é  absolutamente  necessário  e  dá  certeza,  seriedade  e  validade  à  fase  posterior,  externa,  no  exato  instante  em  que  se  publica    edital  ou  se  enviam  as  cartas-­‐convite,  a  fim  de  que  acorram  os  interessados.  

Fase  Financeira:  passa-­‐se  no  interior  da  Administração  e  na  qual  se  coligem  dados,  se  examine  a  existência  de  recursos  e  se  postula  a  denominada  autorização,  ou  seja,  o  ato  que  determina  ou  libera  os  efeitos  da  fase  externa  da  licitação.  

Fase  Administrativa:  em  que  regras  do  direito  administrativo  incidem,  para  o  fim  de  disciplinar  a  oferta  pública  do  contrato  a  ser  buscado.  

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Caso  a  despesa  seja  de  caráter  continuado,  os  atos  que  a  criarem  ou  aumentarem  deverão  ser  instruídos  com  a  estimativa  do  impacto  orçamentário-­‐financeiro  e  demonstração  da  origem  dos  recursos  para  seu  custeio,  como  expressa  o  §1o    do  art.  17  da  LRF:  

Art.  17.  Considera-­‐se  obrigatória  de  caráter  continuado  a  despesa  corrente  derivada  de   lei,  medida  provisória  ou  ato  administrativo  normativo  que  fixem  para  o  ente  a  obrigação  legal  de  sua  execução  por  um  período  superior  a  dois  exercícios.  

               §  1o  Os  atos  que  criarem  ou  aumentarem  despesa  de  que   trata  o  caput  deverão  ser   instruídos  com  a  estimativa  prevista  no  inciso  I  do  art.  16  e  demonstrar  a  origem  dos  recursos  para  seu  custeio.  

*É   importante   que   exista   a   possibilidade   real   de   pagamento.   No   caso   de   se   verificar   a   sua   não  ocorrência  no  mesmo  exercício,  ou  até  o  final  do  mandato,  a  obrigação  poderá  ser  anulada  pelo  Min.  Público,   por   ONG   (que   tenha   e   seu   estatuto   a   defesa   da   probidade   administrativa,   por   Partidos  Políticos  ou  mesmo  pessoas/entidades  diretamente  envolvidas  no  processo  instaurado.  Tanto  é  que  o  art.  42  da  LRF  dispõe  que:  

               Art.   42.   É   vedado   ao   titular   de   Poder   ou   órgão   referido   no   art.   20,   nos   últimos   dois  quadrimestres   do   seu   mandato,   contrair   obrigação   de   despesa   que   não   possa   ser   cumprida  integralmente  dentro  dele,  ou  que  tenha  parcelas  a  serem  pagas  no  exercício  seguinte  sem  que  haja  suficiente  disponibilidade  de  caixa  para  este  efeito    

Celebra-­‐se   o   contrato   (de   direito   público)   que   deve,   também,   seguir   os   termos   especificados   no  edital,  ou  seja,  deve  consolidar  o  acordo  a  que  chegaram  os  interessados.  Lembrando  que  por  haver  interesse   público   envolvido,   a   administração   pode   alterar   unilateralmente   o   contrato,   bem   como  fiscalizar  seu  cumprimento  e  aplicar  sanções.  

Em  face  do  art.  9,  §2  da  LRF,  a  Administração  pública  deve  cumprir  os  pagamentos  decorrentes  da  Constituição,   da   lei   e   deve   atender   ao   pagamento   do   serviço   da   dívida.   Logo   os   demais   contratos  firmados   com   a   Administração,   como   fornecimento   de   obra,   serviço   e   compras,   podem   ter   o  pagamento   sustado.   As   licitações   e   contratos   administrativos   estão   sujeitos   ao   contingenciamento  (limite  de  gasto).   Isso  na  verdade  acaba  colidindo  com  o  princípio  da  continuidade  da  prestação  de  serviços.  

Foram   introduzidos   no   Brasil   os   chamados   contratos   de   gestão,   em   que   a   administração  pública  não  é  mais   titular  de  poderes  especiais  na   revisão  contratual.   Tem  por  base  o  princípio  da  eficiência  e  admite  o  controle  do  cumprimento  das  metas.  A  gestão  é,  pois,  dirigida  pelos  objetivos  do   lucro,   sem   perder   de   vista   os   objetivos   públicos.   A   relação   contratual   é   regida   por   interesses  paritários.