resumen informe conclusiones y recomendaciones · que cubran todas las disposiciones legales...

Esta jornada se realiza con la colaboración de la Dirección General para la Integración de los Inmigrantes

MEJORANDO LOS PROCEDIMIENTOS DE ASILO ANÁLISIS COMPARATIVO Y RECOMENDACIONES PARA LEGISLACIÓN Y

PRÁCTICA Un proyecto de investigación de ACNUR sobre la aplicación de disposiciones clave

de la Directiva de procedimientos de asilo en determinados Estados Basándose en una investigación en profundidad sobre la práctica de los procedimientos de asilo en doce países de la Unión Europea entre 2008 y 2009, ACNUR ha concluido que hacen falta esfuerzos adicionales para mejorar los estándares y garantizar procedimientos de asilo justos y eficaces de forma consistente en toda la Unión Europea. Ello exige la adopción de importantes medidas prácticas, así como de enmiendas a la legislación de la UE para avanzar hacia un Sistema Europeo Común de Asilo acorde con el Derecho internacional de los refugiados y de los derechos humanos. El proyecto de investigación de ACNUR, financiado por la Comisión Europea,1 examina la aplicación práctica de las disposiciones clave de la Directiva sobre Procedimientos de Asilo (DPA) en Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Italia, los Países Bajos, Eslovenia, España y el Reino Unido. A través de su investigación, que se inició en 2008, ACNUR trata de ayudar a los Estados miembros, a las instituciones de la UE, a la sociedad civil y a otros actores a reforzar los estándares de protección como parte de un Sistema Europeo Común de Asilo. También servirá para informar las negociaciones entre el Consejo Europeo y el Parlamento sobre las enmiendas propuestas a la DPA2 y proporcionará bases de reflexión constructiva a los preparativos para el futuro trabajo de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA) en relación con la cooperación práctica en materia de asilo. La investigación no se centró específicamente en las actuaciones de algunos de los Estados miembros, sino en las cuestiones, las lagunas y los retos que plantea la aplicación de la DPA y los posibles modos de hacerles frente. La investigación de ACNUR implicó el examen de más de 1.000 expedientes de casos

1 ACNUR agradece el apoyo aportado por el Fondo Europeo para los Refugiados, así como la contribución financiera del Diana, Princess of Wales Memorial Fund y la ayuda complementaria de UNOFlüchtlingshilfe en Alemania. 2 Comisión Europea, Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la protección internacional (Refundición, 21 Octubre 2009, COM(2009) 554 final; 2009/0165 (COD).


individuales y resoluciones de asilo, así como la observación de 200 entrevistas personales de solicitantes de asilo en cada uno de los Estado participantes y entrevistas con funcionarios de asilo, jueces, abogados y otros. Representa el análisis comparativo más completo del Derecho y la práctica procesal de asilo acometida desde la adopción de la DPA en 2005. ACNUR agradece la cooperación, el tiempo y la experiencia ofrecidos por los Estados miembros y demás participantes, que ha permitido obtener una imagen equilibrada del funcionamiento práctico de los sistemas de asilo de la UE. Las principales conclusiones y recomendaciones de ACNUR, junto con el CD ROM anexo, que contiene, aproximadamente, 700 páginas de capítulos temáticos detallados y datos relativos a aspectos concretos del procedimiento, se publicarán el 25 de Marzo de 2010. ACNUR, sobre la base de su investigación, concluye que: - La DPA no ha logrado la armonización de la legislación o de la práctica en la UE.

Esto se debe en parte a que las disposiciones de la DPA permiten diferentes prácticas, excepciones y derogaciones y también, a las diferentes interpretaciones por parte de los Estados miembros de muchos artículos (incluidas las disposiciones obligatorias).

- Las lagunas y las disposiciones problemáticas de la DPA contribuyen a las debilidades observadas en algunos aspectos del procedimiento de asilo en los Estados miembros, las cuales deben abordarse en interés de éstos, de los solicitantes de asilo y del sistema de la UE en su conjunto.

- En algunas áreas, no parecen cumplirse plenamente los requisitos mínimos de la

DPA, ya sea en la legislación o en la práctica. - Son necesarias modificaciones a la DPA en relación a determinadas disposiciones

importantes. Existen, además, áreas importantes en las que se necesitan medidas prácticas y orientación para su implementación.

Las recomendaciones de ACNUR abordan áreas específicas en relación a los epígrafes siguientes. a. Requisitos de la resolución (Artículos 9, 10) La mayoría de los Estados examinados disponen de una legislación nacional que establece la necesidad de motivación, tanto factual como jurídica de, al menos, las resoluciones negativas. Sin embargo, el examen de más de 1.000 resoluciones sugiere


que esto no siempre se cumple en la práctica. De hecho, ACNUR ha observado algunos casos de incumplimiento sistemático de la obligatoriedad de motivación jurídica o factual y existen grandes diferencias en cuanto a la calidad y la minuciosidad de éstas, así como en relación con la información sobre cómo recurrir las resoluciones negativas lo que puede afectar al derecho al recurso y a sus resultados. Con respecto a la notificación de las resoluciones, se han observado buenas prácticas en algunos Estados en los que se notifica directamente al solicitante, con la correspondiente traducción de las resoluciones y su motivación. Sin embargo, en algunos casos, la información sobre el derecho al recurso y otras consecuencias de la resolución, resultó deficiente e ineficaz. ACNUR recomienda, por tanto, el establecimiento de una lista europea de control del contenido de las resoluciones, la formación obligatoria sobre la redacción de resoluciones, el control de la calidad de éstas, unos procedimientos que garanticen que las resoluciones y sus motivaciones llegan al solicitante, además de información clara, concreta y práctica sobre las consecuencias, así como sobre los derechos del solicitante en una lengua que éste pueda comprender. b. La oportunidad de una entrevista personal (Artículo 12) A pesar de que la DPA ofrece amplias posibilidades para obviar la entrevista personal, la mayoría de los Estados miembros reconocen que ésta constituye un componente esencial del procedimiento de asilo y realizan una entrevista personal a quienes presentan una solicitud por primera vez. ACNUR recomienda que la DPA se modifique de acuerdo con la propuesta de refundición de la DPA para limitar los motivos que permiten omitir la entrevista personal. c. Requisitos de la entrevista personal (Artículo 13) ACNUR ha detectado que existen amplias diferencias en la formación de los entrevistadores. Se ha observado que algunos Estados no aseguran que los entrevistadores tengan la capacitación y formación previa necesarias antes de conducir entrevistas personales y que algunos Estados no ofrecen oportunidades de formación a los mismos que cubran todas las disposiciones legales aplicables y técnicas de entrevista, lo que incluye el establecimiento de los hechos, la comunicación intercultural y el trato a los solicitantes vulnerables. ACNUR recomienda la adopción de directrices europeas sobre formación y capacitación de los entrevistadores y un Código de Conducta. Con respecto a


los intérpretes, ACNUR observó algunas deficiencias significativas en lo que respecta, tanto a la conducta, como a las habilidades profesionales y llegó a la conclusión de que los intérpretes necesitan más orientación y control de la calidad de su trabajo. También aquí se proponen formación y un Código de Conducta de la Unión Europea para los intérpretes. ACNUR observó que la falta de tiempo puede afectar a la preparación y a la eficacia de las entrevistas. Se observaron algunas entrevistas en las que los solicitantes no pudieron presentar adecuadamente los motivos de su solicitud debido, en el peor de los casos, a la limitación e incluso ausencia total de preguntas sobre éstos por parte de los entrevistadores. Esto también constituye un problema cuando la entrevista se centra principalmente en aspectos ajenos a los motivos de la solicitud. De acuerdo con esto, ACNUR recomienda una planificación y preparación adecuada de las entrevistas, un monitoreo sistemático y un control de calidad de las mismas, así como un procedimiento de quejas para identificar los problemas. La DPA exige la confidencialidad pero la investigación puso de relieve algunos problemas que se producen en la práctica (por ejemplo, entrevistas que no se realizaron en privado y entrevistas simultáneas en la misma habitación). ACNUR recomienda que se preste más atención al establecimiento y garantía de unas condiciones de confidencialidad adecuadas en las entrevistas, esenciales para estimular a los solicitantes de asilo a proporcionar toda la información relevante. d. Informe de la entrevista personal (Artículo 14) ACNUR destaca como buena práctica en algunos Estados la grabación de las entrevistas para complementar las transcripciones de las mismas. Se han observado, no obstante, dificultades cuando los informes resumidos de las entrevistas no reflejan el contenido de las éstas. Además, en algunos Estados, los solicitantes no dispusieron de la oportunidad de comprobar el informe o transcripción de la entrevista para corregir cualquier error antes de que se adoptase una decisión. ACNUR recomienda la adopción de medidas para garantizar que se haga una transcripción completa y detallada de toda entrevista personal y el acceso de los solicitantes la misma. ACNUR recomienda además la modificación de la DPA para asegurar que los solicitantes dispongan de la oportunidad, si fuese necesario, de rectificar la transcripción/ informe de la entrevista antes de que se adopte una decisión. Algunos Estados siguen la buena práctica de asegurar que se vuelva a leer al solicitante la transcripción/ informe completo de la entrevista (con traducción, si es necesario) invitándole a corregirla en el acto.


e. La retirada y renuncia de las solicitudes (Artículos 19, 20) En la mayoría de los Estados, el solicitante puede retirar una solicitud de forma explícita, por escrito pero varían las consecuencias jurídicas. ACNUR recomienda que los solicitantes sean informados por las autoridades de las consecuencias de la retirada explícita y que dispongan de la oportunidad de reabrir, si fuere necesario, una solicitud previamente retirada si fuese necesario. La DPA recoge múltiples motivos por los que los Estados pueden considerar "implícitamente" retiradas las solicitudes, y la investigación puso de manifiesto amplias diferencias en la práctica estatal en aplicación de las mismas. En algunos casos, las solicitudes pueden ser tratadas como implícitamente retiradas sin brindar al solicitante una oportunidad efectiva para justificar el incumplimiento de obligaciones procedimentales. Por otra parte, si el solicitante manifiesta que quiere continuar con el procedimiento de examen, ACNUR recomienda que exista la posibilidad de reabrir el caso sin tener que aportar nuevas alegaciones o elementos en caso de que la solicitud original no hubiese sido examinada atendiendo a todos los hechos y circunstancias relevantes. Cualquier requisito que exija la presentación de nuevas alegaciones o elementos debe ser interpretado de manera orientada a la protección en consonancia con el objeto y propósito de la Convención de 1951. f. Recogida de datos y confidencialidad (Artículo 22) Debe garantizarse a los solicitantes la confidencialidad de los procedimientos de asilo para asegurar que sienten la confianza necesaria para revelar toda la información relevante. La investigación se centró en las garantías de confidencialidad cuando los Estados de acogida recaban información de los países de origen de modo que tales investigaciones no revelen la identidad del solicitante. Ello es vital debido a los peligros que pueden derivarse para las familias de los solicitantes o sus afines que aún se encuentren en los países de origen o para los propios demandantes. En general, la investigación no reveló problemas generalizados en materia de confidencialidad e identificó el uso de buenas prácticas en algunos Estados que forman e instruyen a los funcionarios en estos asuntos. Sin embargo, la investigación concluyó que es necesaria la precaución en lo referente al envío de misiones de investigación a los países de origen y a la hora de garantizar que todas las autoridades competentes de los Estados miembros sean informadas de que no deben ponerse en contacto, ni dar


instrucciones a los solicitantes de protección internacional para que se pongan en contacto con representantes del país de origen, a menos que, o hasta que, haya sido adoptada una decisión final negativa. Además, todas las sentencias publicadas deben ser anónimas. En opinión de ACNUR, la responsabilidad del Estado se extiende no sólo a la divulgación directa, sino también indirecta, de los supuestos actores de la persecución o daños graves y la DPA debe ser modificada en consonancia. g. Los procedimientos acelerados (Artículo 23) ACNUR observó amplias diferencias en el funcionamiento de los procedimientos acelerados. En algunos Estados miembros, la ley recoge todas las garantías procesales básicas, aunque éstas pueden verse negativamente afectadas en la práctica por lo reducido de los plazos. En otros, sin embargo, se dan importantes excepciones, que incluyen la omisión, tanto en la legislación, como en la práctica, de la entrevista personal. Hay también grandes diferencias en los plazos aplicables a las tramitaciones de urgencia que van, desde tres meses naturales, a sólo dos días. En algunos Estados, los plazos de los procedimientos acelerados son tan cortos que los solicitantes no pueden ejercer sus derechos básicos de forma efectiva (por ejemplo, consultar a un asesor jurídico; recopilar, aportar o revelar las pruebas) y las autoridades se enfrentan a limitaciones en la realización de una evaluación completa y a fondo. Cuando los plazos son, especialmente, cortos (de dos a cuatro días) y cuando los solicitantes son detenidos, surgen serias dudas sobre si existe efectivamente la oportunidad de presentar una solicitud. ACNUR recomienda que todos los solicitantes de protección internacional gocen de los mismos derechos y garantías procesales, independientemente de si el examen es prioritario, acelerado, o se si lleva a cabo siguiendo el procedimiento ordinario. El examen de la solicitud no debe acelerarse hasta el punto de hacer excesivamente difícil o imposible el ejercicio de los derechos. Los plazos deben permitir que el solicitante pueda presentar y seguir su solicitud de manera eficaz y permitir a la autoridad decisoria realizar un examen adecuado y completo de la solicitud. La DPA permite el establecimiento de prioridades o la aceleración de cualquier solicitud e incluye una larga lista no exhaustiva que contempla 16 motivos para ello. La investigación puso de relieve que muchos de los Estados estudiados aceleran los procedimientos en múltiples supuestos. En algunos casos, en opinión de ACNUR, estos motivos se aplican con demasiada rigidez y amplitud (por ejemplo, cuando el solicitante "no presentó la solicitud antes" incluso cuando presentó la solicitud de asilo un día después de la llegada). ACNUR recomienda que, a menos que sean "claramente abusivas


o manifiestamente infundadas", las solicitudes no deben ser canalizadas por procedimientos acelerados incluyendo aquellas solicitudes que plantean problemas de exclusión y las presentadas por solicitantes vulnerables como las víctimas de tortura o de persecución por motivos de género. h. Primer país de asilo (Artículo 26) Sólo algunos de los Estados estudiados aplican esta regla opcional, lo que les permite rechazar y devolver a un solicitante a un tercer país si ha disfrutado de "protección suficiente" incluyendo la protección contra la devolución. La investigación ha demostrado que algunos Estados han mantenido un estándar más elevado en la aplicación de esta regla, haciéndolo sólo en aquellas situaciones en las que el solicitante ha sido reconocido como refugiado en otro lugar y aún puede acogerse a esa protección. ACNUR recomienda que se sustituya el término "protección suficiente" por el de “protección efectiva” y que se requiera que los Estados apliquen criterios específicos relativos a la seguridad (tal y como se establece en el Artículo 27). i. Tercer país seguro (Artículo 27) Esta norma, permite a los Estados aplicar procedimientos con garantías reducidas a las personas que tienen relación con un tercer Estado basándose en que es "razonable" que soliciten el estatuto de refugiado en dicho estado. Teniendo en cuenta el funcionamiento del Reglamento de Dublín II, los Estados miembros no aplican, generalmente, en la práctica el criterio de tercer país seguro. De hecho, sólo dos de los Estados estudiados aplican el concepto. Algunos otros tienen esa disposición en su legislación, pero no la aplicaban cuando ACNUR llevó a cabo su investigación. La conclusión de ACNUR es que la DPA debe reforzar los criterios para determinar la seguridad en el tercer país. La investigación identificó motivos de preocupación en el hecho de que el solicitante no siempre dispone de una oportunidad efectiva de rebatir la presunción de seguridad tal y como exige la DPA. Esto constituye un problema, especialmente, cuando a tales solicitantes no se les ofrece la posibilidad de mantener una entrevista o no son informados de que el Estado miembro está aplicando el concepto y no puede, por tanto, rebatirlo. Además, no todos los ordenamientos de los Estados miembros contemplan la readmisión del solicitante y la aplicación de un procedimiento de asilo completo si el tercer Estado se niega a aceptarlo. ACNUR recomienda cambios legislativos para abordar este problema.


j. País de origen seguro (Artículo 30) De acuerdo con este concepto, los Estados miembros pueden llevar a cabo una designación nacional de terceros países como "países de origen seguros" de acuerdo con determinados criterios y considerar infundadas las solicitudes procedentes de los mismos. Sólo la mitad de los Estados miembros estudiados han incorporado este concepto en su legislación. De éstos, sólo cuatro han establecido una lista de "países de origen seguros" no siendo ésta pública en uno de ellos. Otros Estados no tienen una lista de países "seguros" pero, a pesar de ello, no aplican el criterio caso por caso. Al ACNUR le preocupa que esto no esté de acuerdo con la DPA. Tal y como permite la DPA, algunos Estados, con legislaciones anteriores a 2005, mantienen aún criterios para determinar “países de origen seguro" que son inferiores a los estándares establecidos en la DPA para las legislaciones posteriores. Este hecho puede contribuir a que existan grandes diferencias relativas en cuanto a qué países son tenidos en cuenta para establecer países de origen seguros. Tres Estados miembros tenían listas de países de origen seguros en las que figuraban en total 78 países. Sin embargo, sólo un país (Ghana) apareció en la lista de los tres Estados e, incluso, este país era considerado seguro por uno de ellos únicamente por lo que se refiere a los solicitantes de sexo masculino. De hecho, en un Estado miembro, el índice de reconocimiento en primera instancia de solicitantes de países de origen seguros era cercano al 35%, lo que cuestiona la valoración de la seguridad. Además, ACNUR estima que el procedimiento para la inclusión y la retirada de los estados de la lista no es siempre transparente. En dos Estados miembros, la eliminación de los países de la lista, se debe a decisiones de tribunales judiciales en lugar de a una revisión por parte de las autoridades. Por el contrario, ACNUR ha identificado legislación positiva, allí donde la lista "caduca” tras un cierto tiempo, salvo que el Parlamento la renueve. ACNUR recomienda procesos transparentes y responsables para la designación y retirada de terceros países como países de origen seguros y garantizando que cualquier lista se haga pública junto con las fuentes de información utilizadas para la designación. La OEAA podría apoyar en la recogida de la información a tener en cuenta en los procesos de designación. Algunos Estados miembros no ofrecen, necesariamente, una oportunidad efectiva para rebatir la presunción de seguridad. ACNUR recomienda que los solicitantes sean informados de la intención de aplicar el concepto antes de adoptar una decisión basada en la existencia de un país de origen seguro (y no después, como en algunos de los casos


observados). k. Solicitudes posteriores (Artículo 32) ACNUR acepta que las solicitudes posteriores pueden ser sometidas a un examen preliminar relativo a la existencia de nuevos elementos, antes de que sean examinadas en un procedimiento completo. Sin embargo, esto sólo debería permitirse cuando haya tenido lugar un examen completo y efectivo en la primera solicitud. La DPA, que permite que una autoridad distinta de la autoridad decisoria lleve a cabo el examen preliminar, debe modificarse para establecer que los Estados miembros deben examinar las solicitudes posteriores y que cualquier examen preliminar deberá ser realizado por la autoridad decisoria. ACNUR destaca que las solicitudes posteriores representan, en muchos Estados, una gran parte de las solicitudes hasta alcanzar, durante el período estudiado, un tercio del total en algunos de ellos. Algunas pueden corresponder a personas que pretenden evitar la expulsión, pero otras pueden ser de personas que poseen razones sólidas para solicitar protección debido a que se han producido nuevas circunstancias o pruebas relevantes. Fundándose en algunos criterios restrictivos observados, ACNUR recomienda que se dé un enfoque orientado a la protección, en consonancia con el objeto y fin de la Convención de 1951 para definir qué constituyen "nuevas circunstancias o datos” a la hora de examinar una solicitud posterior. Las garantías procedimentales necesarias pero no siempre observadas en la práctica, incluyen: la información sobre el derecho y el procedimiento para presentar una solicitud posterior, servicios de interpretación y una oportunidad efectiva de presentar nuevas circunstancias y pruebas. Además, ACNUR recomienda que la DPA y la legislación de los Estados miembros adopten disposiciones claras sobre el derecho del solicitante a permanecer en el territorio durante el examen preliminar de las solicitudes posteriores. ACNUR muestra su disconformidad con la reducción de las condiciones de acogida (por ejemplo, la pérdida de la vivienda y de atención médica) en los casos de solicitudes posteriores. l. El derecho a recursos efectivos (Artículo 39) La mayoría de los Estados miembros estudiados posee una legislación que exige un "recurso efectivo" contra la mayoría de las decisiones de asilo. Sin embargo, al menos uno de los Estados miembros, sólo prevé la posibilidad de recurso desde el exterior (sin


efecto suspensivo) para un amplio abanico de solicitudes. La investigación indica que sólo está prevista la revisión de la aplicación de la ley, pero no la de los hechos, en dos Estados miembros. ACNUR recomienda el derecho a una revisión también de los hechos basada en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La investigación reveló la existencia de algunos obstáculos importantes para el ejercicio del derecho de apelación en la práctica, por ejemplo, una información insuficiente sobre cómo recurrir, la exigencia de que el solicitante interponga el recurso en persona o que asista, personalmente a una vista, a pesar de la distancia y/o de obstáculos físicos, los retrasos u obstáculos para facilitar el acceso al expediente (una vez cumplidos los plazos del recurso), los retrasos y el exceso de trámites que obstaculizan el acceso a la asistencia jurídica gratuita, la limitada o inexistente asistencia de interpretación para preparar el recurso y los plazos rígidos y, a veces, muy cortos para la interposición de los recursos (los plazos para que los Estados lleven a cabo la expulsión pueden ser más breves). No todos los Estados parecen proporcionar una oportunidad legalmente efectiva para, al menos, solicitar el efecto suspensivo y permanecer en el territorio en espera de la decisión sobre dicha solicitud lo cual constituye una violación de la DPA y una posible infracción del principio de no devolución y del Art. 3 de la CEDH. Teniendo en cuenta los perjuicios que ello causa a los solicitantes y el número relativamente alto de recursos que alcanzan el éxito, ACNUR recomienda el efecto suspensivo automático de los recursos en general, con muy limitadas excepciones. Excepcionalmente, cuando no haya efecto suspensivo automático y de acuerdo con el Derecho internacional, la parte recurrente debe tener el derecho y la oportunidad efectiva de solicitar que una Corte o Tribunal acuerde otorgar dicho efecto suspensivo. Cualquier solicitud de este tipo debería suspender automáticamente la ejecución de una orden de expulsión hasta que un órgano jurisdiccional adopte una decisión sobre dicha solicitud. ACNUR también recomienda que el órgano de apelación realice un examen riguroso y tenga la facultad de investigar los hechos y las pruebas. Conclusión ACNUR tiene en cuenta las distintas sensibilidades políticas y las más amplias cuestiones de interés público en juego en los actuales debates en la UE en torno a la DPA y a los derechos de los solicitantes de asilo en general. Las reservas de los Estados miembros en a cuanto aumentar, significativamente, el alcance de las garantías procesales o a limitar su propia flexibilidad para ajustar el sistema, son comprensibles en este contexto.


Al mismo tiempo, los Estados miembros se han comprometido a crear un Sistema Europeo Común de Asilo con procedimientos comunes de asilo como elemento central. La investigación llevada a cabo a través del presente proyecto, ha confirmado que el marco jurídico existente para los procedimientos de asilo incluye lagunas importantes que podrían dar lugar a violaciones del Derecho internacional y comunitario. Por eso, esta investigación pone de relieve la necesidad de reformar, tanto la legislación, como la práctica, para garantizar que se colmen las lagunas detectadas. ACNUR está preparado y dispuesto a trabajar con los Estados miembros, las instituciones europeas, la futura Oficina Europea de Apoyo al Asilo, la sociedad civil y demás actores, para encontrar las vías para fortalecer el funcionamiento de los procedimientos de asilo en toda la Unión y mejorar su calidad y coherencia globales. ACNUR 20 de marzo 2010

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