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Programa de Becas de Investigación 2009-2010 Federico MorandiniFacultad de Derecho – UNCuyo

Respuesta intermunicipal a los actuales inconvenientes metropolitanos de la Ciudad de Mendoza en el marco de

la nueva Ley Provincial de Ordenamiento Territorial

Autor: Federico MorandiniDirector de Beca: Dr. Alejandro Pérez Hualde

Sumario: 1. Introducción – 2. Proyecto de Reforma del Código Urbano y de Edificación de la Ciudad de Mendoza – 3. Situación ambiental del Área Metropolitana – 4. Del municipalismo al intermunicipalismo – 5. El fracaso del DEM – 6. La integración intermunicipal – 7. Apreciaciones Finales

“El hombre que no presta atención a los problemas de su ciudad, no es un pacífico habitante sino un mal ciudadano” (Pericles)

1. Introducción

La provincia de Mendoza ha logrado -luego de una extensa demora en la Legislatura- la sanción de su añorada Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (LOT) que ha brindado un marco para el desarrollo sustentable, “utilizando a la planificación como instrumento básico para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental con formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial” (Art. 1).

A su vez, la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza ha instalado la necesidad de una reforma para su actual “Código Urbano y de Edificación” (CUE) aprobado en el año 2000. La razón principal de la pretendida modificación, se ha debido al fenómeno de las recurrentes excepciones que se otorgaban a distintos proyectos inmobiliarios que generaron una situación de trato desigualitario y de desorden urbanístico. Sin embargo, el debate en el recinto del

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Concejo Deliberante no se pudo realizar por falta de quórum y está siendo reformulado –según lo expresado por la Directora de Planificación Urbanística1- por el Departamento Ejecutivo del Municipio para una próxima presentación.

Ambas normas posibilitarán una mejor planificación y ordenamiento de la Provincia y de la Ciudad de Mendoza. El estudio pormenorizado de ellas nos permite cotejar los puntos de convergencia y las contradicciones que se plantean entre ambas, siendo necesaria una buena articulación política a fin de dar viabilidad a sendos marcos normativos para el próspero crecimiento urbanístico de la Ciudad y de la Provincia.

Sin embargo, entendemos que esta articulación política para la gestión y planeamiento del desarrollo territorial provincial y municipal no puede desentenderse de la realidad metropolitana actual por la cual, la Ciudad de Mendoza, se encuentra integrando un conglomerado conformado por otros 5 municipios (Godoy Cruz, Guaymallén, Maipú, Luján y Las Heras ) que integran el Área Metropolitana del Gran Mendoza (AMM), y que sólo mediante la acción coordinada y la integración intermunicipal de los mismos, podrá lograrse un plan integral que responda a las exigencias actuales. El Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial para la Ciudad de Mendoza y el Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano para el Gran Mendoza, son los tres planes indispensables para el desarrollo armónico, integral y equitativo de la Provincia, según lo establecido por los arts. 7 y 10 de la LOT.

2. Proyecto de Reforma del Código Urbano y de Edificación de la Ciudad de Mendoza

La actual gestión del intendente de la Ciudad de Mendoza, comenzó un proceso de reforma de su CUE sancionado en el año 2000. Para ello se convocó a diversos sectores relacionados con la materia para que realizaran sus aportes; participaron el Colegio de Arquitectos (CAM), el Cricyt, el Instituto de Energía de la Facultad de Ingeniería de la UNCuyo, la Cámara de la Construcción y empresarios del sector.

Este proyecto obedeció a una marcada intención en contar con nuevas herramientas que permitieran al departamento ejecutivo municipal reorganizar y planificar una estrategia territorial y para encausar el desordenado desarrollo urbano que se ha ido produciendo en la Capital en los últimos años. Desarrollo urbano que si bien contaba con un CUE bastante actualizado, era vulnerado periódicamente debido a la aprobación de diversas excepciones para posibilitar la construcción de diversos proyectos que no respetaban la normativa municipal vigente. Esto generó cuestionamientos varios por parte de distintos sectores que manifestaron su desacuerdo hacia esta política de constante excepcionalidad que no obedecía a plan alguno.

Así se pensó en una serie de acciones conjuntas que coadyuvaran al desarrollo urbano dentro de un plan integral. En este marco se circunscribe la pretendida reforma del CUE, como uno de los instrumentos para la planificación territorial. De esta manera, el CUE sería un primer paso entre las acciones que se vienen desarrollando con el fin de cumplimentar la exigencia de la LOT en elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal.

Una de las primeras tareas que se realizaron fue la de identificar las problemáticas que se manifiestan en el municipio, entre las que se mencionan: “la pérdida de la población residente, la acentuación del perfil de ciudad capital como centro polifuncional del área metropolitana, la

1 Entrevista a la Directora de Planificación Urbanística, Arquitecta Silvana Bragagnini, realizada el día 24 de septiembre de 2010.

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migración poblacional al borde periurbano en forma dispersa y no planificada, los elevados costos de urbanización para la expansión de la ciudad hacia el Oeste y áreas deprimidas de muy baja densidad con buena infraestructura y enorme potencial urbanístico”2. Luego se continuó con la elaboración del proyecto, intentando dar solución a estas problemáticas.

El 28 de mayo de 2009, el ejecutivo municipal presentó un proyecto de reforma del CUE ante el Concejo Deliberante. Luego de una serie de discusiones en los pasillos del Concejo, en medios de comunicación y en la opinión pública se intentó tratarlo en el recinto del Concejo Deliberante sin lograr llegar al quórum necesario para debatirlo. Se adujeron distintos justificativos como algunos concejales que plantearon no haber tenido el tiempo suficiente para analizar el proyecto, o diversos cuestionamientos en particular, pero la realidad es que también hubieron ausencias de los propios oficialistas que dejaron entrever el escaso consenso que tenía el proyecto.

Entre los aspectos generales que se presentaron en la nota de elevación a consideración del intendente Víctor Faya al Concejo Deliberante de la Ciudad de Mendoza del Proyecto de modificación del CUE del 28 de mayo de 2009 se destacan los siguientes párrafos:

Excepciones:“Es necesario delinear estrategias que permitan corregir tendencias negativas resultantes de las problemáticas urbanas actuales, evitando la petición de excepciones que evidentemente reflejan modificaciones producidas en algunas de las variables que afectan al desarrollo urbano, no contempladas en el Código Urbanos y de Edificación de la Ciudad de Mendoza”.

Tierra vacante o áreas subutilizadas:“Se ha identificado la existencia de tierra vacante o áreas subutilizadas en el ejido capitalino, con infraestructura completa disponible, con equipamiento y conexiones viales adecuadas, que necesitan del estímulo de un desarrollo urbano apropiado para las distintas situaciones posibles”.

Unificación de parcelas:“Es importante destacar, igualmente, que la promoción de la unificación de parcelas puede crear condiciones favorables para una densificación armónica con las necesidades ambientales de una Ciudad oasis además de acelerar los procesos de renovación en zonas de construcción obsoleta”.

Modificaciones propuestas:“El proyecto que se remite modifica el Capítulo U.II.1 de las Construcciones, U.II.4 Indicadores Urbanos y U.II.5 Zonificación, del CUE de la Ciudad de Mendoza, como así también deroga el Artículo 1º de la Ordenanza Nº 3479/01, la Ordenanza Nº 3594/04, los Artículos 1º, 3º, 4º, 6º y 8º de la Ordenanza Nº 3676/06 y la Ordenanza Nº 3733/08”.

El proyecto contaba con interesantes aportes y tenía una clara impronta redensificadora. La idea central de las modificaciones al CUE es el concepto de ciudad compacta – en oposición a la ciudad difusa- “que sea más eficiente en el consumo de los recursos, evitando los traslados innecesarios que impactan negativamente en el ambiente3”. Asimismo, otra de las pautas centrales era la habilitación para la construcción de edificios dentro de un concepto “piramidal” de morfología urbana. La nueva propuesta establecía límites tanto de altura como de ancho para la construcción de edificios. La altura de una torre estaría “atada” tanto a la

2 http://www.ciudaddemendoza.gov.ar/noticias/nota/223#titulo3 http://www.ciudaddemendoza.gov.ar/noticias/nota/223#titulo

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superficie del terreno como a la zona donde se encuentre ubicado. La idea era diseñar una ciudad tipo pirámide, donde la zona central agrupe los edificios de mayor altura y que ésta vaya disminuyendo a medida que se acerca más a los bordes.

Las propuestas principales eran: - Redensificar las zonas pobladas- Preservar las áreas residenciales- Recuperar sectores deprimidos (como la Cuarta Sección Este)

Las Ideas Básicas eran:- Propiciar la construcción escalonada para permitir el desarrollo del arbolado público- Mientras más lejos del centro estuviera el edificio, mayores serían sus retiros laterales- Estimular la construcción de torres- Alentar la unificación de parcelas para construcción de complejos habitacionales

También se preveía una nueva zonificación de la ciudad, estableciendo cinco zonas residenciales (zonas de baja-media densidad, destinadas predominantemente a la vivienda) y tres zonas comerciales (zonas de media-alta densidad, destinadas a la localización predominante de usas administrativos, financieros, comerciales y de servicios.

Por último, se había previsto –como mencionamos con anterioridad- la construcción de edificios de mayor altura que la permitida por el CUE vigente, proporcionales al tamaño del terreno y según la zona donde se pretendiera construir. De esta manera, se podrían construir edificios de hasta 18 pisos en la zona central, siempre y cuando la superficie del terreno tuviera entre 1.500 y 2.500 metros cuadrados, por citar un ejemplo. También la propuesta hacía la salvedad de que aquellos terrenos mayores a 2.500 metros cuadrados podrían solicitar tratamiento especial con respecto a los factores de ocupación del suelo, dejando la puerta abierta a futuros megaproyectos.

El proyecto recibió numerosas y variadas objeciones provenientes de distintos sectores relacionados con la materia. Entre las principales objeciones se destacaban: la construcción de edificios de hasta 12 pisos en calle Boulogne Sur Mer haciendo de barreras contra la purificación del aire proveniente del Parque General San Martín o de edificios de hasta 8 pisos en la zona residencial de la Quinta Sección, la carencia de una nueva legislación para los barrios del piedemonte, entre otras.

Pero el mayor cuestionamiento se generó por no contemplar ninguna medida tendiente a la articulación de políticas para el AMM como lo demanda la LOT en sus arts. 4 y 14, entendiendo a la Ciudad de Mendoza como su principal protagonista y la mayor perjudicada a la misma vez4.

Todas estas críticas incidieron en los concejales que decidieron no dar quórum y el debate en el concejo deliberante no pudo darse, por lo que el proyecto de modificación del CUE tuvo que ser reformado.

En la actualidad, se encuentra en etapa de reformulación y está pronto a ser presentado nuevamente incorporando los aportes hechos por los diversos sectores idóneos en la materia.

4 En la Nota del CAM que contiene su opinión en relación al proyecto de modificación del CUE elevada al Intendente de la Ciudad de Mendoza el 19 de junio de 2009 el CAM manifiesta: “Proponemos trabajar con una visión sistémica, la propuesta urbana dentro del Código de Edificación (…) considerándola como sub sistema de un sistema mayor y mucho más complejo que es el Área Metropolitana el cual es a nuestro criterio la gran unidad urbana, a ordenar”

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3. Situación ambiental del Área Metropolitana

La situación ambiental que se experimenta actualmente en el AMM y particularmente en su centro neurálgico en donde todos los municipios convergen, la Ciudad de Mendoza, se ha tornado demasiado compleja, en ciertos aspectos, insostenible.

El crecimiento demográfico vertiginoso que se ha producido en las últimas décadas ha dado como resultado una población urbana metropolitana superior al millón de habitantes5, como fruto de la migración dentro de la Provincia de los sectores rurales hacia las ciudades que hoy concentran casi el 80% de la población. Sin embargo, uno de los temas más preocupantes es el del traslado diario que se produce hacia la Ciudad, proveniente de los departamentos vecinos. Se estima que en la Capital viven unos 130 mil habitantes e ingresan a ella más de 300 mil personas para hacer uso de toda su infraestructura y servicios. Esto produce un colapso en una ciudad que no fue planificada para recibir una cantidad semejante de habitantes por día. A esto se suman otros datos preocupantes como el colapso vehicular que se genera por el ingreso de unos 240.000 autos por día, a eso se agregan 90.000 de los vecinos de Capital con un importante aumento desde el año 2006, desde el cual se ha pasado de los 180.000 vehículos, a los 240.000 actuales y la tendencia sigue en aumento. También es lamentable el sistema de transporte actual, completamente obsoleto, inadecuado a las circunstancias presentes, que se evidencia por el hecho de que de esa cantidad de automóviles que transitan las calles de la ciudad, el 90% ingresan con uno (60%) o dos ocupantes (30%). A esta imagen penosa de la ciudad debemos agregar la deplorable situación ambiental6 en que se encuentra el arbolado público y el crítico estado del servicio de agua potable (recientemente estatizado por mala prestación del servicio y falta de inversión de la empresa que lo administraba).

El panorama que se vivía a fines del siglo XIX, cuando se realizó la planificación de la Ciudad con el trazado en damero de Ballofet, era completamente distinto. El mismo es magníficamente descripto por el CAM que explica que “cuando se redactó la Ley de Aguas de la Provincia de Mendoza, y la agricultura dominaba la escena del Oasis Norte, (desarrollada en un área que iba desde el Río Mendoza hasta Panquegua y desde el límite con el piedemonte hasta Rodeo del Medio), la actividad habitacional se desarrollaba en pequeños conglomerados de seis a nueve manzanas (las cabeceras como Luján, Maipú, Villa Nueva, Belgrano – hoy Godoy Cruz – o Las Heras). En el resto del oasis solo se encontraban algunos caseríos y viviendas rurales. La Ciudad de Mendoza estaba circunscripta al trazado de Julio Ballofet más los terrenos de la antigua ciudad destruida por el terremoto de 1861. A esto se sumaron los terrenos del ferrocarril y la creación del Parque del Oeste (hoy Parque General San Martín), que actuaron como verdaderos polos de desarrollo en cuanto a las tendencias de crecimiento de la ciudad capital. A esa realidad responde la ley que dio origen a los municipios mendocinos, con una población de alrededor de 250.000 habitantes que era en un 60 % rural y 40% urbana”7. Esta ejemplar planificación urbana, pensada para una población y una actividad considerablemente menor a la que se experimenta en nuestros días, demuestran su desactualización y, a su vez, explica las causas que justifican la crítica situación actual y la necesidad de reelaborar un Plan Municipal de Ordenamiento Territorial para la Ciudad de Mendoza. Paralelamente surge el imperativo de formular un Plan de Ordenamiento Territorial para el AMM, como lo demanda la LOT (este tema se desarrolla en los puntos 6.A. y 6.C.).

5 Fuente DEIE. Estimación de población estimada al 1 de enero de 2010 para el Gran Mendoza: 1.087.245 hab.6 “El ambiente tiene un carácter vital para el desarrollo humano y social, por eso es importante definir la política ambiental. La preservación de los componentes ambientales debe asegurar un uso y goce ambiental equitativo como expresión de política universal. La calidad de vida no debe ser privilegio de un sector económico, clase social o área geográfica. Calidad de vida debe ser para todos”, MATHUS ESCORIHUELA, Miguel y otros; “Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales”; 2006, pág. 40.7 “Contribuciones del Colegio de Arquitectos de Mendoza al Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza”; Mendoza; Noviembre de 2009; pág. 34. Disponible en: http://planestrategicomza.com.ar/documentos/colegio%20de%20arquitectos/documentos%20para%20el%20plan%20estrategico.pdf

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http://planestrategicomza.com.ar/documentos/colegio%20de%20arquitectos/documentos%20para%20el%20plan%20estrategico.pdf

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La situación que se ha vivido hasta ahora se ha debido a la falta de planificación territorial. En este sentido compartimos la opinión de Calcaprina-Tedeschi que con gran claridad hacia el año 1950 explicaban que “en materia de planificación urbanística y territorial ya es claramente evidente que la falta de un plan no significa libertad, sino que más bien fomenta el desorden, el caos, la incertidumbre y el despilfarro, comprometiendo seriamente la economía, el orden, la belleza y finalmente la vida futura”8. Por lo que sostenemos nuestra visión de que los inconvenientes de las áreas metropolitanas solo pueden solucionarse por medio de la planificación ambiental. “Las áreas metropolitanas no deben ser vistas como un problema irremediable, imposible de evitar y que nos llevarán al caos total, sino más bien debemos cotejarlas como una realidad a la que se dirigen varios conglomerados urbanos como el nuestro y que requiere por lo tanto de su respectiva planificación a mediano y largo plazo”9.

Respecto al posible panorama futuro, la UNCuyo elaboró en el año 2009, en el marco del Plan Estratégico de Desarrollo para la Provincia de Mendoza un documento de diagnóstico prospectivo denominado “Escenario Tendencial Mendoza 203010”. En el mismo se detallan una serie de indicadores que demuestran el constante deterioro de la calidad de vida medida en una serie de funestos parámetros que se presentarían de no tomarse las previsiones necesarias.

Por otro lado, la situación ambiental del AMM se ha estudiado en el marco del Plan Estratégico para el Desarrollo de Mendoza11, el diagnóstico realizado arribó a las siguientes conclusiones en lo referente a los principales problemas del AMM:

- Pese a los consensos políticos y técnicos sobre la necesidad de políticas articuladas para el AMM en su conjunto, no se ha logrado acordar estrategias para resolver problemas metropolitanos acuciantes: tránsito, transporte, zonificación de los usos del suelo, RSU (Residuos Sólidos Urbanos), seguridad, entre otros. El desencuentro alcanza, en algunos casos, la articulación entre los niveles políticos y técnicos.

- Necesidad de establecer criterios y acciones que favorezcan un crecimiento más sustentable del AMM en sus diversas alternativas: su densificación, su expansión hacia el piedemonte y su crecimiento sobre el área periurbana irrigada12.

- El sistema de transporte público metropolitano se muestra inadecuado para satisfacer demandas y no ha sido aprovechado para orientar el desarrollo urbano. Complementariamente, el fuerte incremento del uso del vehículo particular genera congestión y contaminación, saturación de las capacidades de carga de las vías y deterioro de la calidad del hábitat, especialmente en áreas centrales y pericentrales.

- Se agudiza el proceso de segregación socio-espacial y degradación de los espacios públicos, asociado a las tendencias en el ámbito residencial pero también a causa de inversiones y desinversiones selectivas en infraestructuras, equipamientos y servicios.

8 Calcaprina, Cino , Tedeschi, Enrique; Urbanismo con legislación, el problema legislativo de la planificación urbana y rural, ed. Universidad Nacional de Tucumán, Tucumán, 1950, pág. 14.9 Zuccherino, Ricardo Miguel, “Teoría y Práctica del Derecho Municipal”, ed. Depalma, Buenos Aires. Año 1986, pág. 23110 Recomendamos la lectura del Escenario Tendencial 2030. Disponible en www.uncu.edu.ar/upload/mza 2030 .pdf 11 Diagnóstico Situacional de la Provincia de Mendoza, presentado el 25 de febrero de 2010, Gobierno de Mendoza. Disponible en:http://planestrategicomza.com.ar/diagnostico%20situacional%2025_02_2010/7%20diagnostico%20situacional%20prov%20mza.pdf12 La comuna de Luján aprobó este año una ordenanza para limitar las construcciones en este distrito, parte de Perdriel y la zona industrial lujanina. Los lotes deberán tener un mínimo de 5.000 m2 y en terrenos menores se podrán edificar como máximo dos viviendas.

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http://planestrategicomza.com.ar/diagnostico%20situacional%2025_02_2010/7%20diagnostico%20situacional%20prov%20mza.pdf


http://www.uncu.edu.ar/upload/mza2030.pdf


Asociado a lo anterior, las dificultades de los grupos más pobres para acceder al suelo urbanizado y con servicios restringen sus derechos a la ciudad.

- El deterioro del arbolado público, los impactos sobre el parque Gral. San Martín y las deficiencias en materia de espacios verdes, en general, evidencian la pérdida de los valores ambientales y socio-culturales de la ciudad-bosque, como así también sus condiciones ecológicas en la medida en la que se acrecienta el efecto “isla de calor”.

El abordaje integral de estas conclusiones, sin lugar a dudas, posibilitaría una planificación holista que, al contemplar las problemáticas desde una visión metropolitana, desde la gestión integrada de los municipios, redundaría en la mitigación de los inconvenientes y desafíos que se plantean en la actualidad.

En este marco de situación, se han elaborado ciertas propuestas con el fin de revertir la desfavorable tendencia actual. Las conclusiones a las que arribó el Foro Temático relativas a las problemáticas del espacio urbano13 son las siguientes:

- Reorientar los programas proyectos de obra pública e inversiones hacia el resto de los centros urbanos: descentralizar políticas públicas económicas, de servicios, equipamiento básico; promoción de fuentes laborales fuera del Gran Mendoza; políticas de empleo que permitan disminuir la emigración; densificar la red vial y/o ferroviaria; consolidar asentamientos de menos de 2000 habitantes.

- Fortalecer las áreas pobladas según la capacidad de carga del suelo y la vocación de actividades.

- Compatibilizar la desaceleracion urbana con los proyectos multisectoriales de regeneración urbana

- Garantizar el acceso equitativo a la educación, salud y trabajo en todas las ciudades intermedias de todo el territorio provincial, para lograr el desarrollo sustentable provincial.

Otros aportes en el mismo sentido han sido propuestos por el Observatorio del CAM14, de los cuales resaltamos:

- El gran Mendoza debe ser considerada como una unidad mas allá de los limites políticos administrativos municipales, como un sistema mayor y mucho más complejo que pequeñas y parciales unidades urbanas departamentales y esta unidad no puede ni debe seguir creciendo descontrolada y anárquicamente en superficie. El cambio de criterios en las políticas de vivienda debería priorizar la concentración dentro de la trama ya establecida, ocupando vacios urbanos, redensificando aquellas zonas de muy bajos índices poblacionales que disponen de todos los servicios y que por su proximidad a los centros comerciales y administrativos traerá como consecuencia un menor desplazamiento poblacional y menor uso del automóvil. Godoy Cruz, Las Heras y Guaymallén disponen de una enorme cantidad de terrenos que están en estas condiciones, al igual que la Cuarta sección de Ciudad. Incrementando en forma mesurada los indicadores urbanos, se podría llegar a definir áreas con la diversidad

13 “Hacia un modelo de desarrollo equilibrado, equitativo y sostenible. Aportes para el Plan Estratégico de Desarrollo de la provincia de Mendoza”; diciembre de 2009. Disponible en http://www.uncu.edu.ar/upload/Conclusiones_Foros_Temticos.pdf14 “Contribuciones del Colegio de Arquitectos de Mendoza al Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza”; op. cit.; págs. 11 y ss.

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http://www.uncu.edu.ar/upload/Conclusiones_Foros_Temticos.pdf


edilicia necesaria y sin provocar los impactos que están ocurriendo en las redes de servicios por la localización de altas concentraciones de población determinadas por las torres de viviendas. En función de estos lineamientos los municipios deben rever toda sus normativas vinculadas al desarrollo territorial, como por ejemplo sus radios urbanos, tanto de las ciudades como de sus localidades, las urbanizaciones fuera de estos, y todos aquellos aspectos que actualmente no responden a criterios de ordenamiento territorial por no estar concebidos íntegramente como parte de un sistema.

- Al referirse a las áreas que deben tener una consideración especial, incorpora al Piedemonte: Debería determinarse si debe quedar como un área protegida o si pueden desarrollarse otras actividades. En este caso habría que detallar cuáles son y en qué condiciones para no alterar la cuenca aluvional. Si se pudiera realizar actividad habitacional se deberá determinar:

- Factor de ocupación del suelo.- Factor de ocupación total.- Límite de impermeabilización (de todo tipo de sup. construida y pavimentos, para dejar la mayor superficie permeable posible).- Trazado de las calles siguiendo la cota de nivel (el Barrio Dalvian es un ejemplo de lo que no debe hacerse, porque se ha trazado la trama urbana tradicional, generando una zona de poca infiltración y rápido escurrimiento aluvional a zonas más bajas.- Disminución de la velocidad de evacuación de efluentes pluviales, dándole tiempo para la infiltración.

Estos aportes realizados por el CAM estimamos que son los más convenientes, teniendo en cuenta que la visión actual del Municipio de Mendoza proyecta su futura expansión principalmente hacia el área del piedemonte y sobre terrenos baldíos.

Respecto del crecimiento hacia el piedemonte, hay que tener especial cuidado, como bien señala el CAM, y debemos ser cautelosos a la hora de plantearlo como alternativa para la expansión urbana. En este sentido, se ha dicho que “cuando se plantea el interrogante acerca de las posibilidades de expansión urbana de la Capital, inmediatamente, de manera consciente o inconsciente, las personas piensan en el piedemonte, idea que surge de una dato real: por el norte, este y sur, la capital mendocina aparece “encerrada” por los departamentos vecinos y tan sólo quedaría, en principio, la zona del oeste para operar esa extensión”15. Esto entendemos que es en parte cierto, dado que las posibilidades que se barajan en una extensión territorial acotada como la de la Ciudad de Mendoza son principalmente tres (crecimiento vertical –torres-, en baldíos, hacia el piedemonte), de las cuales la expansión hacia el piedemonte es una alternativa y, por la fragilidad del medio natural, consideramos que debiera ser la última16.

En lo que hace a la expansión urbana sobre la base de la reutilización de terrenos baldíos, se advierte que “la Ciudad presenta más de 900 lotes baldíos, que totalizan una superficie aproximada superior a los 400.000 metros cuadrados, donde están incluidas las playas de estacionamiento las cuales, desde una visión técnica, constituyen verdaderos vacíos urbanos.

15 Myriam Brusilovsky; ¿Hacia dónde puede crecer la ciudad?; Revista de la Ciudad de Mendoza; año Nº2; Nº 11; noviembre de 2010; págs. 8.16 Respecto al tema de la expansión hacia el piedemonte, recomendamos la lectura de López Rodríguez, Mariela;“Avance urbano hacia zonas de riesgo: caso del piedemonte del Gran Mendoza”, en Revista “Proyección”; Año 4 - Vol 2 - Número 5; 2008; págs. 5 y ss.

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Esta cuestión se enlaza con otra problemática, muy conocida por los mendocinos y de la que con frecuencia se ocupan los medios de comunicación: la gran cantidad de vehículos que ingresa a la Capital, un problema que se vincula a su vez con la necesidad de un eficiente sistema de trasporte público dado que, si éste existiera, sería más factible desalentar el ingreso del automóvil al centro y con ello acotar el número de playas de estacionamiento. Para una ciudad que, como Mendoza, debe redensificarse –aumentar la cantidad de población por kilómetro cuadrado- para hacer más eficientes los recursos, estos vacíos urbanos constituyen un verdadero despropósito que con el tiempo, y planificación mediante, habrá que resolver”17. Este aspecto ha sido bien contemplado por el proyecto de reforma del CUE, dado que se ha intentado incentivar por medio de esta y otras acciones –como la repavimentación de calles-las inversiones en la zona de la Cuarta Sección, área que concentra la mayoría de estos terrenos en desuso (ver punto )

No caben dudas que este temor fundado en la realidad que se aprecia en todas las latitudes del mundo donde se producen estas conglomeraciones excesivas de personas traen consigo una serie de efectos adversos. Sin embargo, estas consecuencias solo pueden ser evitadas o, por lo menos, morigeradas desde la planificación y gestión ambiental interjurisdiccional; y un instrumento indispensable para posibilitar estos resultados es por medio del ordenamiento territorial.

Actualmente existe consenso generalizado entre los Intendentes de los departamentos que conforman el AMM a aceptar una realidad que afecta cada vez con mayores repercusiones sus comunas y a la vez una creciente conciencia en la necesidad de abordar la problemática del ordenamiento territorial en conjunto, sin embargo, esta voluntad pocas veces se ve plasmada en proyectos concretos. En este sentido, el informe elaborado por especialistas de la UNCuyo ha observado que “si bien en los medios técnicos existe conciencia de la necesidad de políticas articuladas para el Área Metropolitana de Mendoza en su conjunto, no se ha logrado acordar estrategias para resolver problemas metropolitanos acuciantes: tránsito, transporte, zonificación de los usos del suelo, entre otros”18.

Zuccherino19, con un sesgo de acidez en su apreciación, nos advierte magistralmente que “las grandes concentraciones urbanas, con su enorme carga de conflictos, muestran como en una radiografía, algunas veces despiadada, las miserias y grandezas de los seres que las integran”.

4. Del municipalismo al intermunicipalismo

A. Introducción

El Municipio tradicional, contemplado desde la sesgada perspectiva de la desactualizada y vigente Constitución de la Provincia de 1916 y en la anticuada la Ley Orgánica de Municipalidades de 1934, pensado como un ente residual con una serie de competencias específicas establecidas en otro contexto histórico social, hoy en día se ha visto incapacitado de brindar eficientes, prontas y efectivas respuestas a una realidad que lo excede. La necesidad de adaptarlo a la exigencia establecida en el art. 123 de la Constitución Nacional de 1994 ya no es una omisión, sino una incompatibilidad inconstitucional que debe salvarse en el

17 Myriam Brusilovsky; ¿Hacia dónde puede crecer la ciudad?; op. cit.; pág. 9.18 Diagnóstico Situacional del Plan Estratégico Provincial; elaborado por la UNCuyo en el año 2009. Disponible en http://www.uncu.edu.ar/upload/aportes_de_la_uncuyo_al_dsmza.pdf19 Zuccherino, Ricardo Miguel, “Teoría y Práctica del Derecho Municipal”, ed. Depalma, Buenos Aires. Año 1986, pág. 231

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http://www.uncu.edu.ar/upload/aportes_de_la_uncuyo_al_dsmza.pdf


futuro inmediato ya sea mediante una reforma parcial o una integral de la Constitución Provincial20.

Sin embargo, a pesar de esta deuda constitucional, la jurisprudencia y la legislación de Mendoza han ido incorporando este reconocimiento en distintos pronunciamientos y normas que se han ido dictando en los últimos años. Una muestra acabada de esta tendencia es la incorporación en el inciso 13 del Anexo 3 de la LOT que se refiere explícitamente a la autonomía municipal “con el alcance y contenido que se fije en cada provincia (Art. 5° y 123 de la Constitución Nacional)” para luego agregar que “la administración de los Intereses locales en la Provincia de Mendoza está a cargo de las Municipalidades y la Ley Orgánica deslinda las atribuciones y responsabilidades (Artículos 197, 199 y 99 Inc. 5º de la Constitución Provincial). A fin de coordinar las potestades Provinciales y Municipales en materia de Ordenamiento Territorial, se debe tener presente la titularidad Provincial de los Recursos Naturales sin perjuicio del ejercicio del poder del policía local, de los municipios y las atribuciones propias de los municipios sobre los bienes del dominio público y privado municipal (Art. 200 incisos 3, 4 in fine e Inc. 9 de la Constitución Provincial)”.

De esta manera, se evidencia el explícito reconocimiento de la autonomía municipal dentro de los límites que establezca la Provincia, pero también destaca la necesidad de coordinar acciones interjurisdiccionales en lo referente al Ordenamiento Territorial y, por último, efectúa una referencia a la LOM en lo que hace al deslinde de competencias entre la Provincia y los Municipios, que creemos que si bien es correcta, hoy en día se encuentra desactualizada.

La mayor preocupación no pasa ya por abogar por el reconocimiento de la autonomía en los municipios (que cada vez se plasma con mayor claridad en la normativa provincial y que indefectiblemente se incorporará a nuestra Carta Magna provincial), sino por la necesidad de brindar pautas claras para identificar los poderes, funciones y competencias con que cuentan actualmente los municipios y en los aportes que se deben hacer para posibilitar una mejor administración y distribución de los mismos para una gestión más eficiente. La experiencia cotidiana demuestra que los ciudadanos sienten mayor proximidad con la autoridad local y pretenden que sus reclamos le sean atendidos por la misma autoridad sin importar si en el caso particular se trata de una competencia propia del municipio, concurrente con otra/s jurisdicciones o reservada a otro orden jurisdiccional. Por esto, los jefes comunales se ven forzados a responder por una cantidad cada vez mayor de reclamos que hacen muchas veces colapsar el aparato municipal, afectando sus posibilidades de respuesta, distrayendo la atención de la autoridad administrativa municipal y malversando recursos municipales, lo que genera a su vez, la postergación de respuestas a demandas que, aun siendo locales y urgentes, pueden no considerarse inmediatas.

Asimismo, el fenómeno anteriormente descripto -del incremento en el protagonismo de la autoridad municipal- se debe al reconocimiento de la preponderancia en el tratamiento de cuestiones de índole local por parte de esta misma autoridad, y esto ha traído aparejado en las últimas décadas, la incorporación de competencias y funciones de diversa extensión y variedad produciendo, a la vez, un vertiginoso incremento del aparato y del personal municipal –en los municipios que han tenido capacidad financiera y administrativa para soportar este fenómeno-. También ha generado una constante consolidación de la figura municipal en la gestión de temas del quehacer local, ya sea como fruto de sus poderes propios (exclusivos) o de la descentralización constante que han ido efectuando la Provincia y la Nación. Ejemplo de

20 Luego de la reforma de 1994, se han elaborado una serie proyectos de reforma de la Constitución Provincial tendientes a adaptar esta discordancia y existe acuerdo unánime de la doctrina en la necesidad de de la autonomía municipal es un tema en el que hay acuerdo en la doctrina y que ha sido una constante en los diversos congresos y jornadas de Derecho Público Provincial y Municipal.

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esto es una materia como la ambiental – y dentro de ella el ordenamiento territorial- que antes se concebía como competencia exclusiva de la autoridad provincial (o nacional) y hoy en día es concurrente entre los tres órdenes de gobierno.

Esta marcada tendencia lejos de irse debilitando, cada vez se consolida más y se comienza a contemplar un Estado Municipal sobredimensionado e impotente para dar respuesta oportuna a la gran cantidad de demandas diarias que se generan e insuficiente para atender la extensa vastedad de temas que hacen a su competencia. El resultado de este fenómeno, termina siendo muchas veces el intentar concentrar los recursos políticos, administrativos y económicos en aquellas demandas más inmediatas a su relación con el ciudadano, dejando de lado la planificación a largo plazo.

Pero la situación es aún más compleja, existen materias –como el ordenamiento territorial- que no pueden ser fraccionadas o reducidas a un solo municipio, sino que corresponden a todos en conjunto y requieren su aplicación en el ámbito local de cada uno. Esta materia si bien es concurrente con la provincia, no es exclusiva de ésta ni de aquellos y en un federalismo como el argentino, no son la excepción sino la regla, como bien a dicho la CSJN.

Estos inconvenientes solo pueden ser abordados desde la óptica de la colaboración y asociación de los distintos órdenes y organismos implicados. Se hace necesaria, como magistralmente manifiesta Frías, la concertación a la hora de proyectar e implementar políticas para estos temas de incidencia colectiva, esto “conduce a la administración interjurisdiccional que está contribuyendo activamente a la integración física del país, a disminuir la rigidez inevitable de la asignación de competencias, a vencer el aislamiento en el ejercicio de las mismas y a negociar desde el interior de la decisión política o administrativa. Ej: tratados y convenios múltiples, comités de cuencas hídricas, consejos federales de ministros, etc.” Luego, se torna indispensable el cambio de concepción del paradigma de la distribución estática de competencias (sean estas “catalogadas”21 como exclusivas, reservadas o concurrentes), a uno más dinámico. Debemos también tener presente que la integración asociativa entre las distintas jurisdicciones y la concertación de políticas comunes son la única alternativa la hora de brindar soluciones viables, perdurables e integrales a problemas que afectan a todos los implicados por igual y que terminan incidiendo, en definitiva, en la calidad de vida de los ciudadanos. Coincidentemente con esta idea, Hernández afirma que “es imprescindible la consolidación de un federalismo moderno y de concertación, instrumentado por maduras relaciones interjurisdiccionales”22.

B. Desvinculación y desarticulación territorial

En los comienzos de la vida constitucional de la Provincia el municipalismo tuvo una regulación bastante autonomista para el momento. Inspirada en el proyecto de Alberdi, la Constitución de 1854 estableció en su art. 55: “Las municipalidades y los cabildos son restablecidos. En cada cabeza de departamento se instalará una municipalidad, su organización y atribuciones serán determinadas por una ley que tendrá las bases constitucionales que se establecen”23.

21 Decimos “catalogadas” porque la atribución de competencias responde a circunstancias históricas que varían según las necesidades y la concepción de Estado que se tenga en un lugar y tiempo determinado que quedan plasmadas en textos constitucionales o legales que con el tiempo suelen quedar desactualizadas. 22HERNÁNDEZ, Antonio María (h); “Derecho Municipal”; 1ra. ed.; UNAM; México; 2003; p. 503. 23 Para interiorizar este tema recomendamos la lectura de SEGHESSO DE LÓPEZ ARAGÓN, María Cristina; “Historia del Derecho Público Mendocino”; en Dardo Pérez Guilhou y otros “Derecho Público Provincial y Municipal”; tomo I; 2da. ed. Actualizada; La Ley; 2003 - 2007. Ver también PÉREZ GUILHOU, Dardo; “Instalación del Régimen Municipal en Mendoza”; en Revista Humanidades, tomo XXXV, Universidad Nacional de la Plata, 1960, pags. 73 y siguientes y de ÁBALOS, María Gabriela; “La organización territorial de los municipios en Mendoza. Consideraciones históricas, normativas y constitucionales”; Publicado en Gladys Edith Molina (coordinadora) y otros; “Territorio y Gestión Municipal. Pautas de gestión municipal hacia un municipio innovador”; Unidad de Estudios Regionales Interdisciplinarios, INCIHUSA, CONICET, Mendoza, 2008

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De esta manera, como acertadamente señala Ábalos24, “queda (…) definido por primera vez con base constitucional, el modelo territorial departamental del régimen municipal de la provincia, que aún se mantiene”.

En el período anterior a la Constitución de 1854 se definió, sin embargo, la primera división administrativa del territorio de la Provincia que va a terminar de formularse hacia la década de 1850. El Reglamento de 1828 distribuyó el territorio provincial en los primeros quince departamentos históricos de Mendoza, a los que se agregarán Las Heras, Alvear y Malargüe.

La tradición de la división territorial mendocina en departamentos se ve, casi sin interrupciones, a lo largo de la historia constitucional mendocina y entendemos que este sistema departamental es ya parte inescindible de la idiosincrasia provincial y no es un tema que se cuestione o que se pretenda modificarlo25.

Sin embargo, surge cada vez más impostergable la exigencia de readaptar la base territorial de los municipios a la realidad social actual. El preocupante grado de desvinculación con los habitantes de las zonas alejadas de la ciudad cabecera sigue evidenciándose cada vez con mayor crudeza. Pero también se manifiesta la desarticulación política, económica y territorial entre los distintos municipios que forman parte del AMM, ocasionando incalculables trastornos e impactando negativamente en la calidad de vida de los ciudadanos.

Ambas problemáticas (la desvinculación interna y la desarticulación externa) requieren de políticas específicas que tiendan a brindar respuestas propositivas. Entendemos que este sobredimensionamiento en la conflictividad municipal y en la reducida capacidad de respuesta solo podrá solucionarse mediante la descentralización26 de ciertas competencias, relativas a materias determinadas, según el nivel (nacional, provincial o municipal) que corresponda. Frías, con excepcional acierto se plantea para estos casos la siguiente pregunta “¿Qué competencias se descentralizan?” y responde “Las que ganan con la prestación local por el mejor control del usuario o por responder a exigencias singulares o las que miran a la integración de la gente. Los entes descentralizados pueden acoger diferencias en su organización pero sólo muy razonadamente para no dificultar su articulación con el Estado”27.

Siguiendo este criterio, entendemos que la descentralización debería, en algunos casos, buscar atender mejor a las necesidades locales de una comunidad en especial -descentralización que podríamos llamar “hacia adentro”- y, en otros casos, será necesario mancomunar esfuerzos

24 ÁBALOS, María Gabriela; “La organización territorial de los municipios en Mendoza. Consideraciones históricas, normativas y constitucionales”; Publicado en Gladys Edith Molina (coordinadora) y otros; “Territorio y Gestión Municipal. Pautas de gestión municipal hacia un municipio innovador”; Unidad de Estudios Regionales Interdisciplinarios, INCIHUSA, CONICET, Mendoza, 2008, págs.21 y ss.25 MONTBRUN explica que el modelo de ordenamiento territorial opuesto al departamental, el urbano, no brinda tampoco respuestas infalibles al argumentar que “si bien el tipo urbano es el más afín con la conceptualización sociológica del municipio, no existe un sistema que en abstracto pueda ser señalado como el más idóneo para resolver la cuestión y tampoco puede inferirse la existencia de una relación de causalidad entre la base territorial y el nivel de autonomía de una administración local”; MONTBRUN, Alberto; “La Base Territorial de los municipios”; Publicado en el Boletín de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Año VIII, Nº 76, Agosto de 1992. También es importante reconocer que existe una marcada tendencia hacia el municipio ciudad, como lo señala Ábalos, “la realidad constitucional y legislativa en el derecho público provincial y municipal argentina nos exhibe una neta preponderancia del sistema de municipio ciudad (tales como en Córdoba, Chubut, Entre Ríos, Santiago del Estero, Neuquen, San Juan, etc.) por sobre los demás modelos”; ÁBALOS, María Gabriela; “La organización territorial de los municipios en Mendoza. Consideraciones históricas, normativas y constitucionales”; op. cit., pág. 19.26 El Anexo 2 h) de la LOT establece una explicación sobre el criterio de descentralización: “los Planes de Ordenamiento Territorial deberán propender a fortalecer los procesos de descentralización administrativa, asignando las funciones, objetivos y recursos a las instancias de gestión pública que componen los niveles nacional, provincial y departamental, según lo que corresponda”.27 FRÍAS, Pedro José; “El protagonismo municipal”; publicado en: LA LEY 2000-D, 988-Derecho Constitucional - Doctrinas Esenciales; Tomo II, 421; año 2000.

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por parte de varias jurisdicciones para la articulación de políticas intergubernamentales - descentralización “hacia afuera”-.

C. Descentralización “hacia adentro”

El objetivo de posibilitar una mayor cohesión interna y una mejor respuesta a las necesidades crecientes de poblaciones que se han formado en los alrededores o fuera del radio urbano del AMM -pero siempre dentro de los departamentos que lo integran-, hace indispensable que se piense en soluciones para brindar un mayor grado de autogestión de las necesidades locales que se generan diariamente en estos lugares28.

Las soluciones que ha propuesto la doctrina provincial basándose en los antecedentes y herramientas proporcionadas por nuestra Constitución Provincial y sus leyes complementarias son coherentes en este sentido. Montbrun y Ábalos se arriesgan a presentar como mejor alternativa la de las “comisiones municipales” 29 o “juntas de fomento”30 (Constitución Provincial de 1910), sin embargo, debemos advertir que los distintos intentos que se han hecho en Mendoza lamentablemente no han funcionado.

También, Ábalos ha deslizado la posibilidad de una diferenciación por cantidad de habitantes como existe en otras provincias, al manifestar que “dentro de cada departamento se distingan dos categorías de organización municipal cuya denominación sería: “municipios” y “comunas”, siendo el número de habitantes el criterio distintivo, ello en pos de obtener una mayor descentralización política e institucional, como a su vez lograr una mayor cercanía entre el gobernante y los gobernados, reconociendo la existencia de centros poblados importantes fuera de las ciudades cabeceras de departamento que llevan años bregando por una mínima cuota de autonomía”31 (como puede ser el caso de Uspallata en Las Heras).

De esta manera podremos brindar mayores respuestas posibilitando un mayor grado de desarrollo equitativo integral de los departamentos, principalmente en zonas marginadas, dado que estas “regiones o periferias carenciadas impulsan la descentralización con la ilusión de que nuevos poderes o recursos les permitirán superar su marginación”32.

D. Descentralización “hacia afuera”

En la actual concepción del municipio autónomo y participativo, en donde la visión cada vez más amplia (por la cantidad y diversidad de temáticas) pero a su vez sesgada (por ceñirse a los límites históricos departamentales) de lo local nos impide brindar verdaderas respuestas integrales a problemas interjurisdiccionales como lo son los propios de la interacción en el AMM, la descentralización progresiva de competencias y funciones se torna necesaria, hacia

28 Un aporte interesante, pero aún insuficiente, en los últimos años han sido los Centros Integradores Comunitarios -C.I.C.- como su nombre lo indica, son una mixtura entre la política pública y el abordaje de problemáticas sociales, con el fin de contribuir al desarrollo de las personas, la familia y los vínculos entre ambos. Estos han posibilitado una atención más personalizada de las necesidades básicas de distintas comunidades dentro de los municipios a lo largo de todo el país.29 “Nosotros pensamos igualmente que la "comisión vecinal", "comisión comunal" o "municipal" ofrece un encuadramiento teórico correcto para encarar un proceso de creciente autonomía local, en aquellas poblaciones que carecen de un municipio. Sin embargo, debemos señalar que aunque válidas desde el punto de vista doctrinario, en la práctica se debe ser cuidadoso en su diseño”. MONTBRUN, Alberto; “La Base Territorial de los municipios”; op. cit , p. 830 Ábalos se remite a la Constitución de Mendoza de 1910 y a la LOM Nº 555 que preveían la “posibilidad de crear juntas de fomento en los lugares poblados fuera del radio de los municipios” siempre que se contara con un mínimo de habitantes, en ÁBALOS, María Gabriela; “La organización territorial de los municipios en Mendoza. Consideraciones históricas, normativas y constitucionales”; op. cit. pag.1131 ÁBALOS, María Gabriela; “La organización territorial de los municipios en Mendoza. Consideraciones históricas, normativas y constitucionales”; op. cit. pag. 2132 FRÍAS, Pedro José; “El protagonismo municipal”; op. cit.

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un ente intermunicipal que se encargue de la articulación, gestión y monitoreo de políticas en materias concurrentes. En este sentido, Martinez concibe que “este “fenómeno urbano” moderno ha planteado la necesidad de contar con una organización administrativa y un equipamiento técnico que permita “servir” al área con eficacia y costos reducidos. De ahí que se plantea como alternativa para jerarquizar la institución municipal, no para sustituirla, la integración o acuerdo intermunicipal, es decir entre los municipios de las distintas comunidades locales que conforman el distrito metropolitano”33.

Esta integración de municipios en materias como la del ordenamiento territorial traerá aparejado innumerables beneficios principalmente a los ciudadanos, por esto coincidimos con Ábalos que plantea que “como vías de solución a la problemática (…) se abren distintas fórmulas de integración intermunicipal que brindan nuevas alternativas de gestión junto a un proceso de reestructuración territorial que permiten hacer viable y efectiva su subsistencia. Se busca fomentar el asociacionismo municipal cooperativo que tenga como principales metas: evitar la desaparición de municipios, aumentar el volumen operativo (escala, alcance), diversificar servicios, disminuir costos, optimizar recursos, incrementar la capacidad de negociación, acceder a insumos y prestar servicios en mejor condiciones, integrar procesos productivos, lograr escala comercial, conseguir financiamiento con mayor facilidad, mejorar el rendimiento y la efectividad en los servicios, racionalizar la gestión de los recursos, etc.”34.

Asimismo es necesario destacar que esta tendencia hacia la descentralización hacia ámbitos intermunicipales se viene produciendo cada vez con mayor énfasis en la realidad argentina, por esta razón nos explica con gran acierto Hernández -en el año 1997- que “muy variados pueden ser los objetivos de las relaciones intermunicipales e interjurisdiccionales, pues a las funciones y competencias tradicionales de los gobiernos locales, se suman nuevos roles de promoción del desarrollo integral humano. Además se está profundizando una tendencia mundial hacia la descentralización, como creadora de espacios de participación, eficacia, control y libertad. Esto importa la asunción de nuevas responsabilidades por los municipios en materias de salud, educación, seguridad, asistencia social, ecología, promoción económica y desarrollo sustentable”35.

La integración de las jurisdicciones municipales posibilitará una gestión conjunta del AMM facilitando la adopción de decisiones unificadas e integrales con la anuencia de todos los municipios implicados. Esto hará superar el elemental desafío actual consistente en la necesidad de generar un ámbito de concertación de políticas intermunicipales, y permitirá empezar a pensar en el monitoreo del cumplimiento y aplicación efectiva de las decisiones tomadas en conjunto.

Finalmente, no podemos omitir el fenómeno de la integración de municipios que se ha ido gestando en los últimos años, asociando al municipio con sus pares y que ha intentado responder a las nuevas exigencias provenientes del contexto globalizado internacional actual.36

Este tema, de vertiginoso crecimiento en la doctrina reciente, excede la finalidad de este trabajo.

33 MARTINEZ, Patricia; “Perspectiva política del municipio argentino”; en Vanossi, Jorge R. y otros, “El Municipio”; Ediciones Ciudad Argentina; Buenos Aires; 1984, págs. 116-117.34 ABALOS, Gabriela; “AUTONOMÍA MUNICIPAL E INTEGRACIÓN ASOCIATIVA LOCAL”; Publicado en Suplemento de Derecho Constitucional de La Ley; Bs.As.; mayo de 2010, págs. 5-635 HERNÁNDEZ, Antonio María (h); “Derecho Municipal”; op. cit.; p. 248.36

“Frente a esta nueva realidad, las ciudades han respondido con una línea de acción inédita: las Relaciones Internacionales. Siguiendo esta modalidad, han comenzado a buscar directamente instancias de integración con ciudades de otros países, de modo de obtener experiencias y cooperación”, BILBAO DE TERK, Mirian; Ponencia presentada en el I Congreso Latinoamericano de Ciudades y Gobiernos Locales; “Las Ciudades los Gobiernos Locales y las Relaciones Internacionales en el contexto de una globalización sustentable. Nuevas Orientaciones para el Desarrollo Local”; año 2004; pág. 1.

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5. El fracaso del DEM

El antecedente inmediato de un proyecto de integración y concertación de políticas para el Área Metropolitana del Gran Mendoza fue el Plan Integral de Desarrollo Estratégico de Mendoza o DEM -como se lo identificaba- integrado por los municipios que conforman el área del Gran Mendoza, departamentos de Capital, Godoy Cruz, Guaymallén, Maipú, Luján y Las Heras.

Este plan surge durante el mandato del Gobernador Arturo Lafalla y rápidamente encontró eco en los intendentes municipales que gobernaban para ese entonces las comunas. Durante el año 1999 se reúne la Mesa del Directorio del Gran Mendoza y se designa a un equipo multidisciplinario, que conformaría la Mesa de Coordinación Técnica. Se delinean las distintas fases progresivas del proceso de integración intermunicipal que fueron las siguientes: Fase del Pre-diagnóstico, Fase de Diagnóstico – Talleres Comunales, Fase de interrelación e integración, Fase de Definición de Objetivos y Lineamientos estratégicos, Fase de la Formulación de Proyectos y Lanzamiento del Plan, Fase de Implementación, Fase de Seguimiento y Control, Comunicación y Difusión.

El Plan comenzó a implementarse en sus etapas iniciales y se dio inicio al debate de temas sensibles para el AMM. Como explican María Cristina Barbosa y María Eugenia Salinas37, los aspectos tratados por la Mesa de Coordinación fueron elevados periódicamente al órgano ejecutivo del D.E.M. Los principales temas tratados fueron:

- Definir políticas para el ordenamiento del tránsito, como el tema de los anillos de circunvalación del Gran Mendoza.

- Lograr emprendimientos productivos conjuntos, que sirvieran como reactivadores de la economía y fuentes de trabajo.

- Definir mecanismos de compra en conjunto de bienes necesarios para conseguirlos a menores precios.

- Proyectar la unificación de los códigos de edificación departamentales.- Recuperar el nivel productivo y buscar mecanismos para disminuir la desocupación.- Capacitar al recurso humano de cada una de las Municipalidades

De este modo, “se completó la fase del pre-diagnóstico y, mediante la conformación del equipo multidisciplinario (…) se concretó el diagnóstico situacional. No pudo llegarse a la etapa de la formación de los talleres comunitarios pero, sin embargo, la participación de los organismos intermedios e instituciones destacadas de la comunidad se hizo efectiva a través de encuentros y reuniones convocadas por la Mesa de Coordinación Institucional y la Mesa del Directorio”38.

El inicio auspicioso y la buena voluntad política para desarrollar este Plan pronto verían sus primeros inconvenientes, que significaron con el tiempo su entrada en estado terminal. Las razones de la interrupción y posterior extinción silenciosa de este Plan pudo haberse debido posiblemente a la pretensión de objetivos quizás demasiado ambiciosos y a la dificultad de la continuidad en el desarrollo del proceso de fases progresivas a la luz de la inexistente -o

37 BARBOSA, María Cristina; SALINAS, María Eugenia; “COOPERACIÓN INTERMUNICIPAL PARA LA INTEGRACIÓN Y EL DESARROLLO DEL ÁREA METROPOLITANA DEL GRAN MENDOZA”; ponencia presentada en el V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000; pag.10.38 BARBOSA, María Cristina; SALINAS, María Eugenia; “COOPERACIÓN INTERMUNICIPAL PARA LA INTEGRACIÓN Y EL DESARROLLO DEL ÁREA METROPOLITANA DEL GRAN MENDOZA”, op. cit., pag 10.

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esporádica por momentos- tradición en la concertación de políticas intermunicipales a mediano y largo plazo en Mendoza. Pero el contexto de dispersión de voluntades que generó la coyuntural campaña política, fue un hecho concreto que sentenció de muerte las aspiraciones de permanencia del DEM. De este modo, “el hecho principal por el cual no pudo formularse el proyecto en su totalidad fue la cercanía de las elecciones internas partidarias y las elecciones generales para gobernador y presidente (…), no quería desvirtuarse el objetivo último del plan que incluía como base principal la participación y la concertación. A efectos de no desvirtuar las metas y la prioridad de las mismas se estableció un impasse”39, que lamentablemente devino con el transcurso del tiempo en olvido o desinterés por la continuación del Plan.

Este contexto que inmiscuyó al DEM en la coyuntura política es justamente la razón principal a la que nos lleva a delinear las bases que deberían contemplarse al momento de encarar un nuevo espacio para concertación de políticas relativas al ordenamiento territorial para el AMM que tiendan a posibilitar la permanencia del mismo. Esto solo podrá llevarse a cabo con la introducción de una serie de pautas mínimas que deberán respetar los Jefes Comunales en aras a la concreción de un ámbito de cooperación e integración intermunicipal como el que demanda la realidad social actual. O bien los problemas intermunicipales son solucionados por todos los municipios por su iniciativa, o bien continuaremos con el nivel de conflictibilidad que se vive en la actualidad con la innegable consecuencia fatídica que vive el AMM, debiendo continuar sobreviviendo de la improvisación y de las decisiones individuales de cada municipio por separado. El desafío está planteado, no podemos esperar más que la autoridad provincial intervenga para adoptar decisiones que hoy no caben dudas que pertenecen a los municipios. Esto sería lisa y llanamente otra subordinación y un retroceso en los reconocimientos históricos que han logrado los municipios en los últimos años en materia de autonomía.

6. La integración intermunicipal

El ordenamiento territorial, por ser competencia concurrente y encontrarse enmarcado dentro de la materia ambiental, requiere la interacción de los distintos órganos gubernamentales, pero también estas políticas deben articularse con entidades públicas no estatales y privadas relacionadas con la materia. Asimismo, hoy en día es impensable desarrollar una política pública efectiva que incida sobre la población sin brindar una instancia de participación a la ciudadanía40. Esto nos brinda un panorama de la complejidad del abordaje del tema por la diversidad de interlocutores que intervienen e interactúan en la elaboración, gestión y control del ordenamiento territorial. Por esta razón, creemos que para la debida adopción de políticas públicas en esta materia, se debe intentar receptar el mayor consenso posible y para esto es indispensable la coordinación de los principales actores implicados, los municipios del AMM.

Las posibilidades con que cuentan los jefes comunales son amplias y variadas. Tanto la Constitución Nacional como la Provincial de ningún modo prohíben la interrelación por medio de políticas comunes por parte de los municipios y de estos con la Provincia y/o con la Nación, sin embargo, este ha sido desde los arboles de la patria uno de los mayores desafíos del federalismo que, ante la exigua tradición concertista, se ha visto soslayado por decisiones discrecionales impuestas desde órganos gubernamentales jerárquicamente superiores. El

39 BARBOSA, María Cristina; SALINAS, María Eugenia; “COOPERACIÓN INTERMUNICIPAL PARA LA INTEGRACIÓN Y EL DESARROLLO DEL ÁREA METROPOLITANA DEL GRAN MENDOZA”, op. cit., pag 10.40 “La clave del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática a nivel municipal está dada por la participación política y fiscal de los ciudadanos en la gestión pública de sus comunidades. De esta manera, la negociación interna entre ellos, sobre sus prioridades y sobre sus necesidades colectivas, les convierte en factores de estabilización y en moderadores de sus propias expectativas. De este proceso surge una especie de “orden espontáneo” una gobernabilidad endógena y sostenible”; CUOGHI, Leonora Inés; “MODERNIZACION, COOPERACIÓN E INNOVACION EN LOS GOBIERNOS LOCALES”; Año 1999, pág. 10; Disponible en: http://www.4shared.com/account/document/ucm1tyke/Cuoghi__1999__Modernizacin_coo.html

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cuadro se completa a la vez por la lógica aislacionista que reina en la realidad política actual, propia de concepciones sesgadas de gobierno y contrarias a la dinámica de la interrelación y coordinación en las problemáticas relativas a materias concurrentes, que desde los orígenes constitucionales se ha promovido entre los distintos órdenes de gobierno (Nación, provincias y municipios) como presupuesto para posibilitar un verdadero federalismo de concertación.

El marco normativo constitucional nos brinda un amplio panorama que de ninguna manera limita, sino más bien alienta a la adopción de distintos instrumentos legales para la elaboración, adopción y gestión común de materias comunes a dos o más municipios. Las constituciones provinciales argentinas son generosas con el fenómeno intermunicipal, existen disposiciones expresas en 18 de ellas y solo 6 hacen silencio (Santa Fe, Mendoza, La Pampa, Tucumán y Formosa). Explica Marchiaro41 que “el silencio de las constituciones provinciales en materia intermunicipal no inhibe esta dimensión, en cambio la dimensión supramunicipal requiere esta autorización, sea como microregión, sea como área metropolitana”.

Con anterioridad a la reforma constitucional del año 1994, la Constitución Nacional preveía en su art. 107 (hoy 125 CN) la posibilidad de celebrar tratados interprovinciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, que según Frías “suscitaron en las últimas cuatro décadas una actividad interjurisdiccional que coordinó competencias y dio el carácter de sistema que corresponde a cualquier federalismo”42. De esta manera, con instrumentos legales como este, se posibilitó una evolución en la integración interjurisdiccional. En la actualidad, con la reforma de la constitución, se ha dotado de otras herramientas para la concertación de políticas intergubernamentales, tales como el art. 124 o el art. 75 inc. 19, pero especial trascendencia reviste la incorporación del .art. 42 que introduce el derecho a gozar de un ambiente sano y ha posibilitado el dictado de toda una nueva generación de legislación ambiental, además de generar un renovado interés por la regulación, estudio y coordinación de políticas relativas a la materia ambiental.

Estas incorporaciones constitucionales responden a una tendencia mundial a reconocer cada vez mayor trascendencia a las temáticas ambientales como el ordenamiento territorial. Nuestra experiencia nos ha hecho atravesar momentos en donde se ha brindado poca importancia al ordenamiento del territorio como instrumento de la política ambiental, dejando liberado el camino a las coyunturales y desordenadas oleadas de inversiones inmobiliarias. También se han dado situaciones en donde existía legislación y programas para la planificación territorial y esta o bien no era acatada, o directamente era “excepcionada” gracias a la aprobación de excepciones a las disposiciones normativas para posibilitar proyectos privados específicos por parte de los distintos poderes legislativos. Walsh hace un análisis de la evolución en la importancia que se le ha dado a la temática en nuestro país argumentando que “a pesar de la crónica tradición de ineficacia de los marcos institucionales diseñados para regular el proceso de ocupación del espacio en forma ordenada en América Latina, existe en la actualidad un claro y creciente reconocimiento respecto de la importancia que reviste el ordenamiento territorial en toda la región. Nuestro país no es ajeno a esta toma de conciencia por parte de su ciudadanía, representación política, y los propios protagonistas del desarrollo económico. Una evidencia clara de este reconocimiento respecto de la importancia del ordenamiento territorial es la cantidad de trabajos académicos, documentos de política pública, estudios realizados por organismos multilaterales y la creciente cantidad y sofisticación de legislación relacionada con el uso del suelo y los procedimientos para la planificación territorial, que incluyen, además, visiones estratégicas de largo plazo e instancias

41 Disponible en http://www.argentinamunicipal.com.ar/despachos.asp?cod_des=9006&ID_Seccion=82; Fuente: Publicado en “Diario La Ley, Suplemento de Actualidad”. Bs. AS, 13-9-200742 Ponencia presentada por Pedro J. Frías en el V Congreso Nacional de Ciencia Política (2001), organizado por Sociedad Argentina de Análisis Político. Link: http://www.saap.org.ar/esp/docs-congresos/congresos-saap/V/docs/diaz-landa/pedro-frias.pdf

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http://www.saap.org.ar/esp/docs-congresos/congresos-saap/V/docs/diaz-landa/pedro-frias.pdf

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de participación activa de los diversos actores involucrados”43. En este marco histórico de reivindicación de la materia, se dicta en nuestra provincia en el año 2009 la LOT y en la Nación se ha comenzado con el proceso para el dictado de una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial44.

La oportunidad para comenzar con una política interjurisdiccional, coordinada y ligada por convenios de asociación de los municipios es histórica y no puede seguirse pensando desde los límites departamentales, sino desde la óptica que configura la realidad urbana con la necesaria planificación de un Área Metropolitana para el Gran Mendoza y de su frágil entorno con particular atención en el crecimiento en los asentamientos en el Piedemonte y en las áreas aptas para el cultivo agroindustrial.

Las diversas alternativas para encarar la asociación intermunicipal varían según el mayor o menor grado de integración que se pretenda encarar. Entre las heterogéneas opciones enunciadas por la doctrina, podemos mencionar las siguientes:

- Una propuesta tendiente a inicial para dar comienzo al proceso de integración asociativa municipal es la de los convenios o acuerdos intermunicipales: María Gabriela Ábalos nos menciona que en estos procesos “es aconsejable utilizar los convenios o acuerdos intermunicipales. La base voluntaria y contractual de la asociación de municipios respeta los postulados de la autonomía local, de forma tal que posibilita que los distintos gobiernos municipales puedan acordar los presupuestos básicos de la integración siempre y cuando respeten los limites competenciales que les vienen dados por la Constitución Nacional y la provincial respectiva”.

- En sentido concordante con la propuesta anterior, se ha postulado la posibilidad de crear entes intermunicipales por un acta acuerdo entre jefes comunales con la posterior ratificación de los consejos deliberantes respectivos: En este sentido, Enrique José Marchiaro nos explica que “buena parte de las microregiones argentinas se da bajo esta óptica: desde el punto de vista formal son “entes intermunicipales” creados por decisión propia de cada gobierno local mediante un acta acuerdo que no requiere otra ratificación que no sea la del cuerpo legislativo propio. La organización que asuma se fija en un estatuto y determinadas acciones se ejecutan en cada gobierno local por mandato”.45

- Se ha propuesto un mecanismo de adhesión voluntaria de provincias a un órgano interjurisdiccional, enteramente traspolable a la experiencia integrativa de los municipios: Juan Carlos Cassagne nos describe que existen posibilidades de conformar organismos integrados por los entes públicos intervinientes en la materia – como el COFEMA- , al manifestar que “se trata de estructuras mixtas que si bien no fueron previstas por el constituyente originario aparecen impuestas por la realidad y pueden articularse perfectamente en el marco constitucional, a condición de que la legislación creadora del nuevo ente no sea preceptiva sino que constituya un mecanismo de adhesión voluntaria de las provincias46”

43 WALSH, Juan Rodrigo; “El ordenamiento territorial como presupuesto mínimo de protección ambiental”, publicado en La Ley 2005-D, 1085, Año 200544 “En su sesión extraordinaria del 7 de septiembre de 2010, la Asamblea de COFEPLAN aprobó y entregó al Ministerio de Planificación Federal el acta que eleva el proyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial. El acta indica que la elección de Mendoza para presidir dicha comisión se basó en los avances institucionales registrados desde la sanción de la Ley Provincial de Ordenamiento Territorial y de Usos del Suelo”. Fuente: http://www.uncu.edu.ar/novedad/item/somoza-participo-en-anuncio-de-una-futura-ley-nacional-de-ordenamiento-territorial45 Marchiaro, Enrique José; “La Microregión en el Derecho Argentino”; Publicado en “Diario La Ley, Suplemento de Actualidad”. Bs. AS, 13-9-2007; disponible en: http://www.argentinamunicipal.com.ar/despachos.asp?cod_des=9006&ID_Seccion=82.46 CASSAGNE, Juan Carlos; “Principios de la legislación urbanística”; publicado en La Ley 1986-B, 1041, año 1986.

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http://www.argentinamunicipal.com.ar/despachos.asp?cod_des=9006&ID_Seccion=82

http://www.uncu.edu.ar/novedad/item/somoza-participo-en-anuncio-de-una-futura-ley-nacional-de-ordenamiento-territorial

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- Como un tipo de intermunicipalismo mediante el auspicio del regionalismo municipal: En este sentido afirma Luis Leopoldo Boffi que “ el intermunicipalismo, entre otras cosas, tiene que formar sus instituciones, pudiendo existir asociaciones regionales y también organizaciones regionales de funcionarios municipales de acuerdo a las labores específicas de éstos – por ejemplo, urbanistas, planificadores, higienistas, etc.-, que se ocupen de las respectivas ramas del saber en su relación con el municipio” “El intermunicipalismo local surge de lo que llamamos cooperación intermunicipal”47

- Incluso se ha llegado a plantear la posibilidad de conformar directamente un gobierno metropolitano: Ricardo Alberto Vergara postuló en el Primer Congreso interjurisdiccional sobre el Área Metropolitana Bonaerense “la creación de un gobierno metropolitano fundado en una nueva estructura político-administrativa de carácter autónomo, con transferencia de facultades y atribuciones originarias de los gobiernos locales existentes en el área metropolitana. Aceptó la subsistencia de dichos gobiernos locales con carácter de autónomos, pero limitados a la atención de los intereses locales”48.

- Otro aporte es el de la agrupación o unión de municipios que fue sugerida en el Primer Seminario Interamericano de Estudios Municipales, realizado en San Pablo en 1958: “El organismo jurídico-administrativo adecuado para conducir la planificación sería la agrupación o unión de municipios, como sociedad dotada de personalidad jurídica propia, con el objeto de la solución de los problemas comunes en la respectiva área local”.49

Entre las alternativas enumeradas, consideramos la más adecuada a nuestra realidad histórica, social y política la propuesta descripta por Marchiaro consistente en dos instancias: una primera -de índole ejecutiva- entre los jefes comunales que brindaran su compromiso por medio de actas acuerdo, y una etapa inmediata posterior –legislativa- de ratificación por parte de los consejos deliberantes respectivos50.

El fundamento de la preferencia por esta opción se debe a que debemos tener presente la experiencia frustrada del DEM y la eximia tradición en políticas intermunicipales. Este antecedente próximo tan hostil hacia la integración municipal nos sugiere un proceso progresivo, lento pero con pasos seguros, tendiente a lograr una confianza mutua por la cual los municipios podrán entrar en razón que entre más integrados se encuentren, mejor será la articulación y gestión de políticas comunes en el AMM.

Pero para hacer posible este anhelo, el de la ansiada articulación de políticas para el AMM entre todos los municipios implicados, entendemos que debe implementarse por medio de un proceso progresivo comenzando con la concertación de acuerdos entre los distintos jefes comunales entre sí y de los mismos en conjunto con el gobierno provincial (en lo que sea materia concurrente51 con este), para luego ir posibilitando una tendencia integracionista que

47 Zuccherino, Ricardo Miguel, “Teoría y Práctica del Derecho Municipal”; ed. Depalma; Buenos Aires; Año 1986; págs. 238 y ss.48 Zuccherino, Ricardo Miguel, “Teoría y Práctica del Derecho Municipal”, ed. Depalma, Buenos Aires. Año 1986, pág. 25049 Martins, Daniel Hugo, Regimenes Municipales Contemporáneos, en Vanossi, Jorge R. y otros, El Municipio, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1984, págs. 34-3850 La LOT establece un sistema similar, de coordinación mediante convenios, pero con la aprobación previa de los Consejos Deliberantes (art. 24). Consideramos que este formalismo no es obstáculo para que, antes de esta aprobación, los intendentes municipales puedan llegar a acuerdos en donde se comprometan a presentar a los proyectos que consensuen con otros intendentes y/o con el gobierno provincial a sus respectivos Consejos Deliberantes para su aprobación.51 “En esta materia (ambiental) y en países de régimen federal, el deslinde de competencias está dado por la Constitución. En nuestro caso, el art. 41 establece el deslinde normativo entre Nación y Provincias, y reserva la gestión policial en estas últimas. Por ello, en nuestro sistema institucional es una facultad concurrente y complementaria de la Nación , las provincias y los municipios. Cada uno de ellos en su ámbito de competencia deben formulare los objetivos e implementar las acciones conducentes a su cumplimiento y tutela, siendo necesaria la concertación de acuerdos y tratados a nivel federal”; MATHUS ESCORIHUELA, Miguel y otros; “Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales”; 2006, pág 48.

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permita en un futuro la descentralización de ciertas materias como la territorial hacia un órgano administrativo permanente, de mero carácter consultivo e integrado por todos los municipios del Gran Mendoza52 que se encargue específicamente de delinear la política territorial y de elaborar los proyectos tendientes a cumplimentar las exigencias establecidas en la LOT, en lo relativo al Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano para el Gran Mendoza (art. 7 inc. f) y su necesaria coordinación con los Planes de Ordenamiento Territorial Municipales (art. 7 inc. c). Sin embargo, debemos reiterar la aclaración de que un ente como este no es indispensable en sus comienzos y que, para el éxito de una integración gradual y progresiva, debe ser el corolario de un proceso en donde se vaya creciendo en confianza en gestión conjunta de la materia entre los sujetos intervinientes.

A. La LOT y el AMM

El Art 7 de la LOT enumera los instrumentos y procedimientos del Ordenamiento Territorial, de los que destacamos los siguientes: el Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza (inc. a), el Plan de Ordenamiento Territorial Provincial (inc. b), los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal (inc. c) y en su inciso f) establece la necesidad de elaborar El Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano para el Gran Mendoza53.

De esta manera, se establecen las prioridades y el orden en que deberán irse elaborando los distintos planes con el fin de ir avanzando; comenzando por los planes previstos para el desarrollo y ordenamiento territorial de la Provincia y continuando con la planificación territorial de los Municipios. Sin embargo, el legislador no ha sido ajeno al fenómeno que se viene manifestando hace años y ha establecido que -luego de elaborados estos planes- se realice un Plan de Ordenamiento Territorial para el Gran Mendoza.

Esta incorporación es novedosa para la legislación mendocina, dado que si bien se han realizado planes y políticas en conjunto entre distintos municipios del Gran Mendoza, esto no ha obedecido a un plan integral, sino a simpatías políticas ocasionales o al acuerdo sobre una problemática específica. La excepción a esta visión sesgada de la realidad metropolitana del Gran Mendoza fue el DEM, pero como ya lo comentamos (punto ), no pudo lograr los fines que se proponía y no se continuó en su implementación.

B. Los Planes Municipales

La LOT establece pautas claras y específicas que deben ser implementadas dentro de los términos que se han determinado en el art. 18. Este artículo establece los siguientes plazos:

- Plan Estratégico de Desarrollo de Mendoza: seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley- Plan Provincial de Ordenamiento Territorial: dieciocho (18) meses contados a partir de la remisión a la legislatura del Plan Estratégico de Desarrollo

52 Creemos que es necesario pensar en un órgano descentralizado intermunicipal diverso de la ya existente dirección que se encarga de la política territorial para toda la Provincia, la Dirección de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. Por esta razón, compartimos la opinión del especialista en urbanismo, Campos Venuti que manifiesta que “la necesidad de una planificación urbanística firme y activa, reconoce la utilidad de una autoridad independiente y eficaz, que dirija y coordine la elaboración de los planes, suscitando los medios para realizarlos, controlando esta realización con flexibilidad y firmeza”. CAMPOS VENUTI, Giuseppe; LA ADMINISTRACIÓN DEL URBANISMO, ed. Gustavo Gili, Barcelona, 1971, pág. 18.53 El Art. 10: De los planes de Ordenamiento Territorial menciona en igual sentido los planes, a saber: “el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial y los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial, el Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano para el Gran Mendoza, los Planes de Ordenamiento Territorial de Áreas Especiales y los Planes Sectoriales o Intersectoriales. Contienen estrategias que orientan su ejecución y objetivos para alcanzar el modelo territorial deseado”.

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- Plan de Ordenamiento Territorial Municipal: de doce (12) meses contados a partir de la aprobación del Plan Provincial Territorial

Luego se establece que el incumplimiento de estos plazos “sin causa fehacientemente acreditada (…) harán pasibles a los funcionarios implicados de las sanciones administrativas y penales que correspondan, sin perjuicio de la responsabilidad personal y patrimonial que pudiese corresponderle” (Art. 19 LOT). De esta forma, la legislación prevé la aplicación de severas sanciones ante la falta de cumplimiento sin causa justificada de los plazos establecidos.

Estos son los únicos plazos que han sido determinados y las sanciones correspondientes ante el incumplimiento de los mismos. La omisión en contemplar un plazo para la formulación del Plan para el AMM estimamos que puede haber sido voluntaria por parte del legislador para permitir la concertación de acuerdos o convenios entre los intendentes del Gran Mendoza. Sin embargo, pensamos que hubiera sido recomendable establecer algún tipo de término para obligar a los jefes comunales a la elaboración del Plan para el AMM y no dejar esto como una mera aspiración librada a la buena voluntad de los intendentes y a los avances a los que felizmente puedan arribar. De esta manera, creemos que se comete nuevamente el error de, por un lado, contemplar la impostergable necesidad de un Plan para el Gran Mendoza, pero por el otro, no se dota de instrumentos fidedignos que obliguen a los implicados al cumplimiento efectivo de esta disposición.

Concordantemente con las disposiciones comentadas (arts. 18 y 19), el Art. 23 inc. e) exhorta a los municipios a “ajustar los Códigos de Edificación vigentes en su jurisdicción, conforme a la presente ley y a los planes que en consecuencia, se dicten.”

A más de un año de promulgada la LOT, “prácticamente todos los municipios de la provincia han realizado o están en proceso de realizar planes de desarrollo estratégico y planes de ordenamiento territorial, los que deberán ser integrados y tenidos en cuenta al momento de la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza. Esos planes fueron expuestos por las autoridades y técnicos de los municipios en los talleres que se realizaron en todos los departamentos de la provincia. Además esos planes serán la base para la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal que establece la Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo” 54. Dentro de este marco, también se están discutiendo en varios municipios modificaciones a los Códigos de Edificación, con el fin de cumplimentar lo establecido en el Art. 23 inc. e)55.

C. El Plan para el AMM

La LOT contempla en algunos artículos las pautas fundamentales para la formulación del Plan para el AMM. Principalmente, los artículos 14 y 24 brindan herramientas para facilitar la articulación de políticas intermunicipales e interjurisdiccionales; a los que se le agregan ciertos objetivos que iluminan el camino a transitar para promover la integración metropolitana y así posibilitar una mejor en la calidad de vida y un desarrollo sustentable (artículos 3 y 4).

El art. 14 de la LOT, al tratar la clasificación y gestión del territorio, establece dos tipos de territorio: oasis y zona no irrigada. En el primero se encuentran tres subtipos: áreas urbanas, áreas rurales y áreas complementarias. Dentro de las áreas urbanas, los párrafos tercero, cuarto y quinto establecen lo siguiente:

54 Diagnóstico Situacional de la Provincia de Mendoza, presentado el 25 de febrero de 2010, Gobierno de Mendoza. Disponible en:http://planestrategicomza.com.ar/diagnostico%20situacional%2025_02_2010/2%20diagnostico%20situacional%20prov%20mza.pdf55 Un ejemplo de esto es el proceso de modificación del CUE en la Ciudad de Mendoza (punto )

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“Pueden estar formadas por áreas urbanizadas que se desarrollan en un solo territorio departamental o bien pueden aglutinar áreas urbanizadas de varios departamentos.

En el caso de estas últimas, por el contexto de la pluralidad de territorios departamentales que contiene y la unidad geográfica que forma el denominado "Gran Mendoza", se deberá definir para él un plan un Plan Metropolitano Integrado y planes especiales de coordinación con respecto a servicios, equipamientos, infraestructura, recursos humanos, gestión del riesgo y otros temas que hacen tanto a su integridad y crecimiento como ciudad, como la calidad de vida de sus ciudadanos, que será monitoreado y dirigido por las autoridades de los diferentes municipios que la componen, quienes definirán la forma jurídica más adecuada para llevarlo adelante.

En todos los casos, las ciudades que se desarrollan en uno o en más departamentos, se podrán subdividir en sub-áreas urbanizadas o semi-urbanizadas, de conformidad al estado o situación en que se encuentren los servicios públicos instalados, el equipamiento, la red vial y los accesos a las mismas, de acuerdo con los criterios que se establezcan en los respectivos planes de ordenamiento.”

Esta disposición contiene varios ingredientes que funcionan como instrumentos legales imponderables a la hora de encarar la integración de los municipios y la concepción de un área de gestión intermunicipal. La LOT habla de “áreas urbanizadas de varios departamentos”, luego se menciona específicamente del caso del “Gran Mendoza” y se exhorta a la formulación del Plan Metropolitano Integrado. También es trascendental haber otorgado competencia exclusiva a las autoridades municipales para monitorearlo y dirigirlo, dotando de una dosis de reconocimiento de autonomía intermunicipal a los mismos para la implementación de dicho Plan y confiando en su capacidad de gestión mancomunada sin intervención de autoridad provincial alguna.

Pero quizás el agregado más importante que se ha incorporado es la fórmula flexible que posibilita la adopción de la “forma jurídica más adecuada” para plasmar este Plan. Fórmula que estimamos ha sido la correcta, sin limitar las posibilidades de los municipios a la hora de encarar este necesario proceso, y facilitando, a su vez, la negociación amplia que contemple una integración progresiva en la regulación y planificación territoriales.

El Art. 24 de la LOT establece una herramienta legal tendiente a facilitar la coordinación interjurisdiccional entre organismos de la provincia y de los municipios. En el segundo párrafo, se busca la coherencia de programas intermunicipales con sus Planes Municipales y entendemos que ambos, a su vez, deberán ser concordantes con el Plan para el AMM, en los casos que corresponda.

Artículo 24 - DE LOS PROGRAMAS INTERJURISDICCIONALES – Los intereses comunes de distintas jurisdicciones del gobierno provincial y de distintos municipios deberán ser contenidos en Programas conjuntos, coordinados mediante convenio, previa aprobación por parte de los Consejos Deliberantes correspondientes.

Los programas de dos o más municipios, deberán guardar coherencia con sus respectivos Planes Municipales de Ordenamiento Territorial

También la LOT proclama su manifiesta intención de articular políticas entre la provincia y los municipios por lo que enuncia entre sus objetivos generales (art. 3 inc. f): “impulsar y promover los procesos de integración y coordinación entre la Provincia y los Municipios para

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lograr políticas consensuadas de desarrollo territorial, garantizando la participación ciudadana y de las organizaciones intermedias, mediante mecanismos claros y transparentes de información pública y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando la solución concertada de conflictos y deferencias”.

Por último, el art. 4 en su inc. f) menciona con claridad los propósitos que se intentan alcanzar al incorporar entre los objetivos específicos “asegurar que el Gran Mendoza sea una Metrópolis de oasis con buena calidad de vida, que garantice a sus habitantes un desarrollo sostenible y sustentable”. Para lo cual entendemos que es indispensable, como corolario de las disposiciones analizadas, elaborar el Plan para el AMM con la participación y su posterior gestión y monitoreo por parte de todos los municipios que lo conforman.

Todas estas disposiciones muestran el manifiesto e incuestionable propósito de coordinar políticas interjurisdiccionales entre la provincia y los municipios, como así también la necesidad de promover la articulación de políticas intermunicipales. Este renovado espíritu de concertación de políticas evidencia no solo la intención federalista del legislador, sino que también se busca llamar la atención de las autoridades provinciales y municipales con el fin de propiciar la cooperación. Para esto, resulta indispensable dejar de lado intereses miopes y localistas que impiden el debate y fomentar la proliferación de acuerdos entre distintos órdenes de gobierno como única solución para los desafíos que plantea una materia concurrente como es la del ordenamiento territorial. “Es necesario (…) que el federalismo se viva como sistema coherente; no sólo como una fragmentación del poder sino como una asociación de competencias”56. Las necesidades no reconocen límites jurisdiccionales, las soluciones tampoco.

D. Otros instrumentos legales con que cuenta la provincia para la concertación de políticas intermunicipales

La incorporación de elementos para la integración de entre municipios y de estos con la provincia no es nueva para la legislación provincial. A pesar de la anticuada ley orgánica de municipalidades, hace ya más de una década que nuestra provincia cuenta con leyes que posibilitan y promueven distintas formas de asociación y cooperación intermunicipal.

La Ley 6.243, del 28 de diciembre de 1994, autoriza a los municipios a conformar consejos intermunicipales, fijando la forma jurídica que pueden adoptar y los

En su art. 1 se faculta a los municipios a constituir “por convenio escrito, consejos de cooperación intermunicipal, para intervenir en los procesos de participación, descentralización y regionalización en la Provincia de Mendoza”.

Los fines de estos consejos se encuentran enumerados en el art. 2, entre los que destacamos: realización de obras y prestación de servicios comunes (a), planificación conjunta y asesoramiento mutuo referido a temas económicos, sociales, políticos y técnicos (c), promoción y desarrollo zonal de conformidad con la(s) prestaciones de esta ley (g), realización de obras de interés general y común a los municipios con la participación de las provincias o la nación (i), comunicación y coordinación con el gobierno provincial y colaboración con el mismo en el cumplimiento de funciones de planeamiento y desarrollo general (j), prosecución en común de sus intereses de ordenación urbanística y ejercicio conjunto de las demás funciones de competencia municipal (k), integración y coordinación de servicios públicos (l), mejoramiento del medio ambiente (ll).

56 FRÍAS, Pedro José; “El Proceso Federal Argentino II”, Córdoba, 1998, p. 262

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La forma jurídica que adoptarán los consejos creados por esta ley se encuentra mencionada en el art. 3, donde se deja asentado que el “convenio que origine el consejo de cooperación intermunicipal deberá contener al menos (…) la creación de un ente de control de carácter interjurisdiccional o la asignación de tal rol a otra institución pública creada o a crearse, que permita, en caso de afectarse poderes concurrentes con la provincia, la participación del poder ejecutivo en la fiscalización y evaluación técnica que deben adoptarse en beneficio de la seguridad de la población”.

El art. 4 se refiere a miembros que integrarán este consejo, los municipios, y fija que deberán reunirse, por lo menos, una vez por mes.

Otra ley provincial importante es la 6957 del 5 de diciembre de 2001 que establece en su art. 1 la facultad de los municipios de conformar “consorcios entre sí, o entre uno o más Municipios con la Nación, o la Provincia, u otras Provincias para la promoción y/o concreción de emprendimientos de interés común, que tengan como fin el fomento territorial y desarrollo regional”. Luego sigue mencionando en su segundo párrafo que “podrán participar en la formación de los consorcios, personas de carácter privado, físicas o de existencia ideal, que pertenezcan al ámbito territorial del o de los entes estatales que los integren”. Su tercer párrafo les reconoce personalidad a estos consorcios y plena capacidad jurídica.

7. Apreciaciones Finales

La nueva LOT y la inminente modificación del CUE son dos instrumentos que no sólo han instalado el tema del ordenamiento territorial en la agenda política y mediática generando un mayor interés y un mayor debate de la sociedad en su conjunto; sino que también brindan aportes inconmensurables a la hora de pensar la planificación estratégica de la Provincia y de la Ciudad de Mendoza.

Los desafíos aún son muchos, y la tarea por realizar está recién comenzando a ejecutarse, con el cumplimiento de los primeros plazos establecidos por la LOT. Debemos seguir en este camino dando intervención, en los distintos niveles de la formulación de proyectos como también en el control de su efectivo cumplimiento, a los distintos interlocutores interesados en la materia: públicos y privados; estatales y no estatales; científicos, técnicos, políticos; pero por sobre todo, debemos cotejar una instancia para la participación de la sociedad57.

Los primeros pasos han sido, sin lugar a dudas, positivos. Más aún, considerando que una ley como la LOT llevaba más de 30 años en la legislatura deseosa de ver la luz. Actualmente, los esfuerzos se deben encaminar en distintos sentidos, pero entendemos que uno de los temas en que debe prestarse especial atención es el fenómeno de la metropolización del Gran Mendoza.

57 MONTES LIRA señala que actualmente “la democracia no sólo se ejerce a través de los mecanismos tradicionales de la

democracia representativa (partidos políticos, votos, elecciones, etc.) sino que éstos se complementan con otros propios a la democracia participativa (concertación, monitoreo, evaluación de las políticas) para ampliar las relaciones Estado-Sociedad , es decir incrementar los niveles de gobernabilidad” y agrega que “el Programa 21 (ONU 1992) sugiere que todos los actores implicados deberían emprender campañas de sensibilización para que la población reconociera y comprendiera la importancia de la ordenación integrada de las tierras y sus recursos y el papel que las personas y los grupos sociales podrían desempeñar al respecto. Al mismo tiempo, deberían proporcionarse medios que permitieran adoptar prácticas mejores de aprovechamiento de las tierras y de ordenación sostenible de éstas”; MONTES LIRA, Pedro Felipe; El ordenamiento territorial como opción de políticas urbanas y regionales en América Latina y el Caribe; Serie Medio Ambiente y Desarrollo Nº45; CEPAL; Santiago de Chile; 2001; pág. 10.

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Un fenómeno tan evidente y que genera diariamente tantos trastornos en el entorno ambiental y en la calidad de vida de los ciudadanos, no debería seguirse dilatando. El desarrollo sustentable de los municipios del Gran Mendoza no puede ser planeado sin contemplar la articulación de ciertas políticas que inciden sobre todos en su conjunto. Debemos dejar de lado mezquindades, diferencias partidarias y hasta celos históricos, para concentrarnos en la gestión conjunta del ordenamiento territorial como una política de Estado intermunicipal.

Marchiaro58 vierte conceptos relativos a la microrregión que son perfectamente traspolables a la metropolización. Por esta razón, entendemos que la integración intermunicipal para el AMM “no debilita sino fortalece la autonomía municipal” a lo que agrega -citando a Diego Giulano-: “La autonomía es piedra angular del sistema municipal pero en nuestro tiempo no es ni suficiente ni universal. Si se la alcanza, pueden suceder dos cosas: o bien se la dogmatiza y se trasunta en aislacionismo y fundamentalismo inútil; o bien se la proyecta institucionalmente, con las consecuencias de que el municipio se “multiplique” y la autonomía se supere, indefectiblemente, mutando hacia el asociativismo”. Este, consideramos que es el camino posible que debe transitarse.

Por último, planteamos una reflexión del siempre contundente Frías: “Hay modelos asociativos. Lo que no hay es una filosofía asociativa, lo que podríamos llamar un comportamiento de sistema”59.Esto es lo que debemos lograr, un comportamiento sistémico, integral, perdurable fundado en el asociativismo intermunicipal, para lograr el progreso sustentable y armónico del AMM en general y de la Ciudad de Mendoza en particular.

58 Marchiaro, Enrique José; “La Microregión en el Derecho Argentino”; op. cit..59 FRÍAS, Pedro José; “El Proceso Federal Argentino II”, op. cit., p. 270

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respuesta inter municipal a los actuales inconvenientes nos de la ciudad de mendoza en el marco de...

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