RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Regulamentada pelo art 37, 6º, c|c

As pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviço público respondem objetivamente pelos danos causados por seus agentes a terceiros

A responsabilidade do Estado é OBJETIVAA responsabilidade do agente é SUBJETIVA.

A responsabilidade objetiva se aplica não só ao Estado, mas também àqueles que atuam na prestação de serviços, ainda que particulares, como as concessionárias e permissionárias.

A responsabilidade da empresa privada prestadora de serviços é primária, e o Estado responde subsidiariamente, se a empresa não puder arcar com o dano causado.OBS: Ambas são OBJETIVAS, pois independem de culpa, seja o dano causado ao usuário ou ao não usuário (Ex: velhinha dentro do ônibus e velhinha atravessando a rua), pois a CF fala danos a terceiros, ela não diferencia -> o STF adotava a posição restritiva, mas hoje já é pacifica a posição de que o dano também pode ser a terceiro não usuário do serviço).

Se uma empresa estatal presta serviço público, a responsabilidade é OBJETIVA.A empresa estatal exploradora de atividade econômica não está submetida ao 37, §6º, pois não é pessoa de direito público e nem presta serviço público. Elas tem o seu regime regulado pelo direito privado. A responsabilidade vai depender da atividade explorada. Banco-cliente, por exemplo, entende-se que é relação de consumo, regida pelo CDC, e portanto é objetiva.

Elementos da Responsabilidade Civil do Estado:

1) Conduta do Agente2) Dano causado particular3) Nexo de causalidade: demonstração de que a conduta deu causa àquele dano.

O elemento subjetivo (dolo ou culpa) é irrelevante.Também não precisa provar a ilicitude da conduta, pois o Estado responde tanto por atos lícitos quanto atos ilícitos.Na primeira hipótese, pode ocorrer quando o Estado, para beneficiar uma coletividade, acaba causando um dano anormal específico a alguém. Por exemplo, o cemitério que é aberto em frente a um hotel. É a chamada teoria do duplo efeito do ato administrativo. O mesmo ato gera efeitos diferentes em relação a pessoas diferentes. No caso de cemitério, se a o hotel ganhasse a indenização, outra pessoa que não teve tanto prejuízo teoricamente não teria direito só por isso.

A conduta tem que ser de um agente público atuando na qualidade de agente, ou de alguém se aproveitando da qualidade de agente (Ex: policial fora do serviço). Pode até mesmo ser um agente vinculado à pessoa jurídica de direito privado, desde que esteja exercendo um serviço publico. Para Carvalhinho as pessoas de cooperação governamental (serviços sociais autônomos, como SESI e SENAI) estão sujeitas à responsabilidade objetiva atribuída ao Estado, pois considera que tais atividades tem caráter eminente social e podem enquadrar-se como serviço público, além de possuírem um vinculo com o Estado, que editou as leis autorizadoras de sua criação e

as vinculou a seus objetivos institucionais, obrigando-as, inclusive, à prestação de contas em razão dos recursos que auferem, decorrentes de recolhimento de contribuições compulsórias.

Já em relação às OS e OSCIPs, o autor entende que a responsabilidade é subjetiva, regulada pelo Código Civil, pois estes entes não tem qualquer fim lucrativo e atuam auxiliando o poder publico no exercício de certas atividades de interesse publico, e seria um ônus conferir-lhes responsabilidade objetiva. No entanto, há divergência doutrinária, como com Cristina Fortini.

Outra polemica é em relação aos danos causados por notários (tabeliães) e oficiais de registro. Embora exerçam sua função em virtude de delegação, o certo é que se configuram como verdadeiros agentes do Estado, sujeitando-se inclusive à fiscalização pelo poder judiciário. Portanto, para Carvalhinho, se causarem danos a terceiros, o Estado tem sim responsabilidade civil direta, cabendo direito de regresso em face do agente. Todavia, o STJ já decidiu em sentido contrário, com fundamento em similitude na responsabilidade dos concessionários, o que é alvo de críticas pelo autor.

O dano tem que ser um dano jurídico, um dano a um bem protegido pelo direito, ainda que seja um dano exclusivamente moral.

O nexo de causalidade é a demonstração de que a conduta deu causa ao dano.O Brasil adota a teoria da causalidade adequada. Para que o Estado se responsabilize, basta demonstrar que a conduta do agente foi suficiente por si só a ensejar o dano; não precisa de outras condutas alheias. A teoria da interrupção do nexo causal é a ideia de que qualquer situação alheia a conduta do Estado que enseja o dano diretamente exclui o nexo de causalidade, e consequentemente exclui a responsabilidade do Estado.Ex: um sujeito fugiu do presídio e tempos depois cometeu um crime.

Qualquer situação que exclua a conduta, o dano ou o nexo causal, exclui também a responsabilidade.O caso fortuito, a força maior e a culpa exclusiva da vítima são excludentes da responsabilidade. São situações de interrupção do nexo causal. No entanto, é preciso verificar, nos dizeres de Celso Antonio, se não houve a chamada concausa, ou seja, se esses fatos imprevisíveis só provocaram um dano em conjugação a uma ação ou omissão culposa do Estado. É o que acontece nos clássicos casos de deslizamento de encostas e no fornecimento do aluguel social, quando o poder público não interdita o imóvel condenado. Nesses casos, haverá a indenização, mas ela poderá ser mitigada, de acordo com a participação proporcional do Estado no evento lesivo.

Dentro da noção de fatos imprevisíveis também se encontram os fatos de terceiros. Sem que se possa imputar atuação omissiva direta ao Estado, não há como responsabiliza-lo civilmente por atos de terceiros. É o que ocorre por exemplo nos casos de assaltos em ruas públicas. Segundo Carvalhinho, é justo reconhecer opiniões em sentido contrario, com argumentos de razão de ordem emocional, mas a regra deve ser a já mencionada.

Todos esses elementos incluem-se na teoria do risco administrativo.Quando o Estado assume o risco exercer uma atividade administrativa, se responsabiliza por todos os danos decorrentes desse risco, observadas as excludentes de responsabilidade.O Estado não deve ser visto como um garantidor universal.O Brasil adota a teoria do risco administrativo, mas existem algumas situações em que se adotaria o risco integral, que não admitem excludentes, nem em caso de força maior:- Danos decorrentes de atividade nuclear (Ex: o dano causado pelo césio 33 a uma vizinhança em Goiânia).

- Dano Ambiental: o STJ vem entendendo que nos casos de dano ambiental a responsabilidade do Estado é objetiva, seja por ação ou omissão do agente. Só que nos casos de danos omissivos, só irá se cobrar do Estado subsidiariamente, se o poluidor direto não tiver condições de arcar com os prejuízos.- Crimes ocorridos a bordo de aeronaves e danos decorrentes de ataques terroristas.

Se o lesado contribuiu para a ocorrência do dano, juntamente com a conduta estatal, a indenização deverá sofrer redução proporcional. É uma aplicação do sistema de compensação de culpas no direito privado (Carvalhinho entende).Ex: acidente de trânsito entre 2 veículos que trafegavam em alta velocidade e um semáforo estava quebrado -> o poder publico só teve que arcar com metade dos danos.

Ônus da Prova:

Na responsabilidade objetiva, o Estado é quem deve defender-se provando a inexistência do fato administrativo, do dano ou a ausência de nexo causal entre o fato e o dano. Se o autor alega, cabe ao Estado-réu a contraprova sobre tais alegações, configurando uma verdadeira inversão no ônus da prova.

Responsabilidade do Estado por omissão:

Quando o dano ocorre da não atuação do agente.Nesses casos, a responsabilidade do Estado é subjetiva, baseada na culpa do serviço ou da culpa anônima, independente da culpa específica do agente. Basta demonstrar que a má prestação do serviço no caso concreto enseja o dano.Ex: pessoa assaltada dentro da delegacia ou na frente de policiais, ou pessoa que cai em um bueiro porque o Estado deixou aberto.

A teoria do risco criado ou do risco suscitado ocorre quando o Estado cria uma situação de risco e dessa situação de risco decorre um dano. Nesse caso, a responsabilidade do Estado é objetiva, ainda que não tenha nenhum agente atuando contribuindo para aquela ação.Ex: preso mata o outro na prisão, o preso foge de um presídio e na fuga mata alguém na rua, preso que é liberado no natal e mata alguém.Nesses casos o Estado tem que ter um cuidado diferenciado, porque o risco é criado, e portanto a responsabilidade é objetiva.Essas situações de risco criado ocorre todas as vezes em que o Estado tem alguém sob sua custódia. O caso mais comum é o do preso, mas pode ser aplicado analogamente às crianças em uma escola pública, ou aos danos causados a um carro apreendido no pátio do DETRAN.

Teoria da conditio sine quo:Nessas situações de custódia, pode ser dividido o caso fortuito em fortuito interno ou fortuito externo. O fortuito interno é uma situação que decorre logicamente da situação de custódia, e não exclui a responsabilidade do Estado. O fortuito externo diz respeito a situações externas à custódia, e pode excluir a responsabilidade.Ex: mulher estuprada num presídio X raio que cai na cabeça de um preso no pátioPara responsabilizar o Estado é preciso demonstrar que sem a custódia não ocorreria o dano.Não é risco administrativo e nem risco integral, e sim teoria do risco da conditio sine quo.

Prescrição:

Decreto 20910|32 e Lei 9494|97: A reparação civil contra o Estado prescreve em 5 anos, salvo lei mais benéfica.

Era um benefício do Estado em relação ao particular, cujo direito de reparação prescrevia em 10 anos no CC de 1916.

O artigo 206 do CC de 2002 diz que a reparação civil prescreve em 3 anos, o que gera uma situação prejudicial ao Estado.

A doutrina então passou a entender que a prescrição contra o Estado é trienal também (de 3 anos).Outra parte da doutrina ainda entende que o decreto lei, por ser mais específico, não pode ser revogado pelo CC de 2002.

Se cair na prova, a tendência é que a banca siga o prazo de 5 anos para reparação contra o Estado.

Carvalhinho filia-se à corrente de que deve prevalecer a prescrição trienal , adotando uma interpretação normativo-sistemática, pois a ordem jurídica sempre teria privilegiado a Fazenda Pública, estabelecendo prazo menor para a prescrição.

Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais:

Os atos administrativos do poder judiciário (chamados de atos judiciais por alguns) estão sujeitos normalmente à responsabilidade civil do Estado. Os atos jurisdicionais, praticados pelos magistrados no exercício de sua função, e em regra não acarretam a responsabilidade civil do Estado, uma vez traduzem a soberania do Estado e há a possibilidade daquele que se sentiu prejudicado por uma decisão de recorrer.

No entanto, se o magistrado pratica uma conduta dolosa, causando prejuízo a alguém, há a violação do dever funcional, e pode sim o Estado ser acionado, vez que ele figura como um agente estatal. Além disso, nesses casos de dolo, há a responsabilidade individual do juiz, que poderá ser cobrado diretamente por perdas e danos, segundo o CPC.

Se, no entanto, o ato que causar prejuízo for praticado de forma culposa, o entendimento de Carvalhinho é diferente:- No caso de erros judiciários de natureza penal, há a possibilidade de revisão criminal. Além disso, o art 5º, inciso 75, diz que o Estado deve indenizar aquele prejudicado por prisão decorrente de erro judiciário ou aquele que ficar preso além do tempo previsto na sentença. Nesse caso o Estado TEM que indenizar.Nesses casos, a responsabilidade é OBJETIVA, basta o erro gerando prisão para ser configurada a responsabilidade do Estado.- No âmbito cível, Carvalhinho entende que o prejudicado deve se valer dos instrumentos recursais e administrativos, sendo inviável a responsabilidade do Estado nesses casos.

No caso dos chamados atos funcionais (que se distinguem dos atos jurisdicionais típicos), como quando o juiz retarda sem justa causa o andamento de processos, ou os perde, ou deixa de atender indevidamente os advogados das partes, Carvalhinho entende que o Estado deve sim ser civilmente responsável, ainda que a conduta tenha sido culposa.

Outra questão polemica é a da possibilidade de responsabilização do Estado pela violação ao principio da duração razoável do processo. Carvalhinho entende que, ainda que haja discussão sobre a responsabilidade ou não, ela sempre será subjetiva, pois passará pela discussão da culpa nas paralizações injustificadas no processo.

Responsabilidade do Estado por atos legislativos:

A regra é a da não responsabilidade do Estado pela edição de leis em estrita conformidade com o ordenamento, pois elas são dotadas de generalidade e abstração, não atingindo direitos individuais. Outro motivo é o de que as leis não irão retroagir para prejudicar direitos adquiridos.

No entanto, quando a lei causa dano direto a alguém e é declarada inconstitucional, mister se faz a necessidade de conferir responsabilidade ao Estado no caso de se consumar um dano a um particular, pois o poder publico tem o dever de respeitar os parâmetros constitucionais. Essa responsabilidade pode advir tanto de inconstitucionalidade material quanto formal, e tanto do controle difuso quanto concentrado. É preciso que a lei seja declarada inconstitucional, vez que milita a ser favor a presunção de constitucionalidade.

A lei de efeitos concretos é lei só em sentido formal, pois materialmente constituem meros atos administrativos. Não sendo dotadas de generalidade e abstração, e muitas vezes atingindo a esfera jurídica de indivíduos determinados, produzindo efeitos concretos, o Estado pode sim ser responsabilizado por uma lei de efeitos concretos que provoca danos ao indivíduo.

Quanto à omissão legislativa, ou seja, a inércia do legislativo quanto ao seu dever de legislar quando previsto na constituição, a matéria é mais polemica. Carvalhinho entende que se o texto constitucional fixa prazo para o ato legislativo, e este não for cumprido, poderá sim haver a responsabilidade do legislador, desde que a mora fuja aos padrões de razoabilidade. Carvalhinho tece duras criticas à essa mora legislativa, defendendo que a responsabilidade civil do Estado nesses casos deve avançar ainda mais, sendo menos condizente com as omissões do legislativo.

Responsabilidade do Estado decorrente de obra:

Quando decorre da má execução da obra (Ex: viaduto que cai em cima de alguém e mata).Nesses casos, tem que saber quem está executando a obra. Se for o próprio Estado, diretamente, a responsabilidade é objetiva. Se a obra estiver sendo executada por um empreiteiro, um particular contratado pelo Estado para executar a obra, nesse caso a responsabilidade é do empreiteiro. O empreiteiro não é pessoa jurídica de direito público e nem é prestador de serviço, e sua responsabilidade é regido pelo direito privado. Para que o Estado seja responsabilizado, é preciso demonstrar que ele foi omisso no dever de fiscalizar o contrato (nesse caso a responsabilidade seria primaria e solidária, podendo o poder publico figurar em litisconsórcio passivo). Se a obra foi bem fiscalizada pelo Estado, ele não responde. Carvalhinho entende que o Estado também responde subsidiariamente, ou seja, se o executor não conseguir reparar os danos causados pela má execução da obra.

Ocorre também em que a situações não decorre da má execução da obra, mas a obra em si causa dano ao sujeito (fato da obra). A conduta é lícita, mas a responsabilidade decorre da própria teoria do risco administrativo. Ex: o Estado faz um recapeamento asfáltico e a casa do sujeito fica abaixo do nível da rua.O dano é decorrente da obra pública em si, e nesse caso a responsabilidade é sempre do Estado e sempre objetiva.

Atos de Multidões:

A regra é a de que danos causados ao individuo em decorrência exclusivamente de tais atos não acarreta a responsabilidade civil do Estado, pois são tidos como fatos de terceiro. No entanto, se for notória a omissão do poder publico, como quando chamam a policia para dispersar uma manifestação hostil e ninguém aparece, deve sim o Estado ser responsabilizado, e indenizará de forma proporcional à sua conduta omissiva no resultado danoso.

Responsabilidade primária e subsidiária:

A responsabilidade é primaria quando atribuída diretamente à pessoa física ou jurídica a que pertencer o autor do dano. Será subsidiaria quando sua configuração depender da circunstancia de o responsável primário não ter condições de reparar o dano.

A responsabilidade do Estado será primária quando o dano tiver sido provocado por um de seus agentes.Em regra, será subsidiária quando o dano for causado por uma permissionária, concessionária ou por empresa que executa obra ou serviço publico por força de contrato administrativo.

No entanto, Carvalhinho sustenta que, se a administração concorreu para a prática do evento danoso pela concessionária, como nos casos de negligencia ou omissão administrativa (culpa in omittendo e culpa in vigilando), a responsabilidade do poder público será SOLIDÁRIA, e ele poderá ser demandado junto com o autor do dano. Contudo, se a culpa é exclusiva da prestadora, a responsabilidade primaria será desta e o Estado só responderá subsidiariamente.

Responsabilidade do agente:

O Estado, quando vai cobrar regressivamente do agente, precisa demonstrar dolo e culpa.

A vítima pode abrir mão da garantia de cobrar do Estado e cobrar diretamente do agente¿A doutrina se divide. O STF entende que não, pela teoria da dupla garantia: é garantia da vítima cobrar o Estado e é garantia do agente de só poder ser cobrado pelo Estado. Relaciona-se também com o princípio da impessoalidade, pois quem está atuando é o Estado.

Carvalhinho defende a possibilidade de que é sim viável acionar diretamente o agente causador do dano, em virtude do amplo direito de ação conferido ao lesado, que não poderia ser mitigada por uma suposta blindagem conferida ao agente causador do dano, que só responderia regressivamente.. Hely Lopes entende que não é possível, em virtude da teoria da dupla garantia (é garantia da vítima cobrar o Estado e é garantia do agente de só poder ser cobrado pelo Estado). O STF já adotou essa corrente de Hely no caso de atos danosos de magistrados no exercício da função jurisdicional.

Denunciação da lide:

Esse talvez seja o tema mais tormentoso na doutrina e na jurisprudência.

Parte da doutrina entende que o Estado não só pode denunciar à lide, como deve, com fundamento no caput do artigo que regula o cabimento do instituto no CPC.Outros entendem que ela é meramente facultativa.Já outros autores defendem que ela não seria possível, pois enquanto o pedido do lesado em face do poder público escora-se na responsabilidade objetiva, o pedido do poder publico em face do agente escora-se na responsabilidade subjetiva. Além do mais, seria irrazoável fazer com que o lesado aguarde a discussão sobre a culpa no âmbito do processo em que acionou o Estado objetivamente. Essa é, segundo Carvalhinho, a melhor orientação, que inclusive já foi

sumulada pelo TJ-RJ: “em ação de indenização ajuizada em face de pessoa jurídica de direito publico, não se admite a denunciação da lide ao seu agente ou a terceiro” (Súmula 50).Assim, entende-se que o Estado primeiramente deveria adimplir com sua obrigação face ao lesado, e só depois acionar regressivamente o agente causador do dano.

O Estado pode denunciar à lide¿Ocorreria a ampliação do mérito, e portanto para parte da doutrina não seria possível.

Evolução histórica:

A 1ª etapa na evolução das teorias relacionadas com a responsabilidade do Estado foi a da irresponsabilidade, na metáde do sec XIX, na qual o Estado não indenizava os prejuízos resultantes da sua atuação. A vítima só podia ajuizar ação indenizatória diretamente contra o agente.

A 2ª etapa da evolução foi a da responsabilidade civilista na qual o Estado responde pelos danos causados por seus agentes de acordo com normas previstas no Direito Civil que consagram uma responsabilidade subjetiva (demonstração de culpa ou dolo, além de demonstrar o dano e o nexo de causalidade – ônus da prova é daquele que suporta o dano). Nessa etapa também se fazia a diferenciação entre atos de império e atos de gestão. Os primeiros seriam coercitivos, pois decorrem da soberania estatal, ao passo que os segundos mais se aproximam dos atos do direto privado. Nos atos de império não haveria responsabilização, pois o fato seria regido pelas normas tradicionais do direito público, enquanto que nos atos de gestão o Estado poderia ser civilmente responsabilizado.

A 3ª etapa da evolução foi a da culpa administrativa (ou culpa anônima – não precisa identificar o agente) na qual a noção de culpa do direito privado foi adaptada para o direito público. A culpa administrativa está relacionada à prestação de serviços públicos e pode ocorrer em 3 situações: o serviço não foi prestado quando deveria ter sido, foi prestado de forma deficiente ou foi prestado de forma atrasada. A culpa administrativa também é chamada culpa anônima, pois não é preciso identificar o agente causador do dano, bastando verificar o mau funcionamento do serviço. Assim, supera-se a distinção entre atos de gestão e atos de império, que muitas vezes acabava dificultando a caracterização da responsabilidade do Estado. No entanto, ainda é necessário demonstrar o elemento da “culpa”, cabendo ao lesado demonstrá-lo.

A 4ª etapa é a do risco administrativo, que prevê a responsabilidade objetiva do Estado (idéia de fazer partilha dos encargos sociais) pelos danos causados por seus agentes. A vítima só precisa provar o dano e nexo de causalidade. O risco administrativo admite as seguintes cláusulas excludentes de responsabilidade:

Fato exclusivo da vítima (pessoa comete suicídio jogando-se na frente de carro público)

Danos causado por fenômenos da natureza

Danos causados por fatos de terceiros

Se ficar provada a culpa concorrente da vítima haverá diminuição proporcional do valor da indenização.

Existe ainda a teoria do risco integral, que prevê a responsabilidade objetiva sem, no entanto, admitir causas excludentes de responsabilidade. Parte da doutrina sustenta que na hipótese de dano nuclear, aplica-se a teoria de integral, por força do art 22 inciso XXIII Alínea d. Porém a lei 6453/77, que trata da responsabilidade do operador de instalações nucleares prevê algumas poucas causas excludentes de responsabilidade.